ECLI:NL:RVS:2025:3263, Raad van State, 16-07-2025, 202302100/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 mei 2021 heeft de burgemeester van Nijmegen de woning aan het [locatie] in Nijmegen vanaf 28 juni 2021 voor drie maanden gesloten. [appellant A] en [appellant B] huurden de woning aan het [locatie 1] in Nijmegen. Naar aanleiding van een melding via Meld Misdaad Anoniem is de woning van [appellant A] en [appellant B] op 23 maart 2021 doorzocht. In het daarover op ambtseed/ambtsbelofte opgestelde hennepbericht van de politie van 24 maart 2021 staat dat in een grote houten kast die stond in een gedeelde aanbouw achter de garages van [locatie 1] en 3324, een in werking zijnde hennepkwekerij met 25 hennepplanten is aangetroffen. Daarnaast werd in een soort van houten bouwwerk tegen de buitenmuur van de woning van [appellant A] en [appellant B] een doorgang gevonden naar een uitgegraven kruipruimte onder hun woning waar een volledig ingerichte, maar niet in werking zijnde, hennepkwekerij met 20 gevulde potten zonder hennepplanten werd aangetroffen. De stroomaanvoer was niet gemanipuleerd, maar na enig onderzoek bleek dat er een stroomkabel naar de buren op [locatie 2] liep. Daar was de stroommeter wel gemanipuleerd. In totaal heeft de politie 25 hennepplanten, 7 assimilatielampen, 3 koolstoffilters en een aan-/afzuiginstallatie in beslag genomen.

202302100/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Nijmegen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 maart 2023 in zaak nr. 21/4244 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    de burgemeester van Nijmegen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 mei 2021 heeft de burgemeester de woning aan het [locatie 1] in Nijmegen vanaf 28 juni 2021 voor drie maanden gesloten.
    Bij besluit van 29 juni 2021 heeft de burgemeester het besluit van 6 mei 2021 gewijzigd, in zoverre dat de woning per 7 juli 2021 gesloten moet zijn en dat de sluitingsperiode eindigt op 7 oktober 2021.
    Bij besluit van 9 augustus 2021 heeft de burgemeester het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 24 april 2024 behandeld, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Twello, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.J.T. Brunenberg en mr. E.A.M. Terwindt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellant B] huurden de woning aan het [locatie 1] in Nijmegen. Naar aanleiding van een melding via Meld Misdaad Anoniem is de woning van [appellant A] en [appellant B] op 23 maart 2021 doorzocht. In het daarover op ambtseed/ambtsbelofte opgestelde hennepbericht van de politie van 24 maart 2021 staat dat in een grote houten kast die stond in een gedeelde aanbouw achter de garages van [locatie 1] en 3324, een in werking zijnde hennepkwekerij met 25 hennepplanten is aangetroffen. Daarnaast werd in een soort van houten bouwwerk tegen de buitenmuur van de woning van [appellant A] en [appellant B] een doorgang gevonden naar een uitgegraven kruipruimte onder hun woning waar een volledig ingerichte, maar niet in werking zijnde, hennepkwekerij met 20 gevulde potten zonder hennepplanten werd aangetroffen. De stroomaanvoer was niet gemanipuleerd, maar na enig onderzoek bleek dat er een stroomkabel naar de buren op [locatie 2] liep. Daar was de stroommeter wel gemanipuleerd. In totaal heeft de politie 25 hennepplanten, 7 assimilatielampen, 3 koolstoffilters en een aan-/afzuiginstallatie in beslag genomen.
    Wat heeft de burgemeester besloten?
    2.       De burgemeester heeft de woning met het besluit van 6 mei 2021 op grond van artikel 13b van de Opiumwet en de Beleidsregel Bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet voor drie maanden gesloten. Volgens de burgemeester zijn er zowel verzachtende als verzwarende indicatoren aanwezig. Verzachtende indicatoren zijn dat de woonfunctie niet geheel van ondergeschikte waarde is geworden en dat de hoeveelheid aangetroffen hennepplanten relatief klein is. Daartegenover staat dat uit de aangetroffen goederen blijkt dat er sprake is van een bedrijfsmatige hennepkwekerij en dat er drie eerdere oogsten zijn geweest, waardoor de overtreding lang is geweest. Daarnaast was er brand- en aanrakingsgevaar en is een verborgen ruimte gecreëerd door de kruipruimte onder de woning uit te graven met een doorgang naar buiten. Alles afwegend is de burgemeester van mening dat sprake is van een ernstig geval en wegen de belangen van de bewoners minder zwaar dan het algemeen belang dat is gediend met de handhaving van de Opiumwet. Het is noodzakelijk om de woning uit het drugscircuit te verwijderen en de openbare orde te herstellen.
    3.       Het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar heeft de burgemeester met zijn besluit van 9 augustus 2021 ongegrond verklaard. De burgemeester heeft erop gewezen dat het aannemelijk is dat de woning binnen de keten van hennepkweek en -handel een bepaalde bekendheid had als drugspand en dat het noodzakelijk is om die bekendheid weg te nemen door de sluiting. Daarnaast heeft hij erop gewezen dat de woning is gelegen in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk. Daaraan heeft de burgemeester een aanvullende bestuurlijke rapportage van 7 juni 2021 ten grondslag gelegd, waarin staat dat in één straat tegelijkertijd vier hennepkwekerijen - waaronder die van [appellant A] en [appellant B] - met dezelfde modus operandi zijn aangetroffen. Het is noodzakelijk om met een zichtbare sluiting in een dergelijke wijk een signaal af te geven aan de bij de woning betrokken drugscriminelen en voor buurtbewoners dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit.
    Wat is het oordeel van de rechtbank?
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om de woning te sluiten en dat hij dat - gelet op de ernst van de overtreding en de ligging in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk - ook noodzakelijk heeft mogen achten. Daarnaast heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat de sluiting van de woning evenwichtig is, aldus de rechtbank.
    Waarom zijn [appellant A] en [appellant B] het niet eens met de uitspraak?
    5.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de burgemeester niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat de aangetroffen hennepplanten niet van hen waren en niet op hun perceel stonden. Het grootste deel stond op het perceel van de buurvrouw. [appellant A] heeft de verantwoordelijkheid op zich genomen en geprobeerd om zijn buurvrouw te beschermen, want haar vriend was degene die erachter zat. Die vriend is ook degene geweest die in de kruipruimte een wietplantage wilde aanleggen. Voor zover de burgemeester bevoegd zijn zou, betogen [appellant A] en [appellant B] dat sluiting niet evenredig is. Een sluiting was gelet op de aangetroffen situatie niet het juiste middel, omdat de openbare orde niet verstoord was. Daarnaast heeft de burgemeester zich volgens [appellant A] en [appellant B] niet op het standpunt mogen stellen dat sprake was van een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk. In het kader van de evenwichtigheid wijzen zij er onder andere op dat hun huurovereenkomst als gevolg van de sluiting is ontbonden.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.       In haar uitspraak van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2922, heeft de Afdeling de uitgangspunten weergegeven waarvan zij zal uitgaan bij haar beoordeling van besluiten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. De Afdeling verwijst voor deze uitgangspunten daarom naar die uitspraak en zal deze hanteren bij de beoordeling van het hoger beroep.
    Was de burgemeester bevoegd om handhavend op te treden?
    7.       [appellant A] en [appellant B] betwisten niet dat er 25 hennepplanten zijn aangetroffen en dat dit in beginsel een handelshoeveelheid is. Tijdens de zitting bij de Afdeling is aan de hand van een door de burgemeester ingebrachte kadastrale kaart en luchtfoto’s vastgesteld dat de hennepplanten op het perceel van [appellant A] en [appellant B] stonden. Dat de hennepplanten voor eigen gebruik zouden zijn, hebben zij niet aannemelijk gemaakt. Tijdens de zitting bij de Afdeling hebben zij gesteld dat zij in ruil voor de planten een aantal potjes wietolie van de buurman zouden krijgen. Dit is onvoldoende om aan te nemen dat alle hennepplanten voor eigen gebruik waren. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Had de burgemeester met een minder ingrijpend middel dan sluiting moeten volstaan (noodzaak)?
    8.       Bij beoordeling of sluiting van een woning noodzakelijk is, is de vraag aan de orde of de burgemeester, gegeven zijn bevoegdheid om bestuursdwang uit te oefenen, met een minder ingrijpend middel had kunnen en dus ook moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee had kunnen worden bereikt. Een minder ingrijpend middel dan woningsluiting is het opleggen van een last onder dwangsom of het geven van een waarschuwing.
    8.1.    Toepassing van artikel 13b van de Opiumwet is een herstelsanctie en strekt tot beëindiging van de overtreding van de Opiumwet, het beëindigen van de negatieve effecten van de overtreding en het voorkomen van herhaling van de overtreding. Herstel van de openbare orde is dus niet op zichzelf het doel van deze toepassing. Dit neemt niet weg dat een overtreding van de Opiumwet, ook wanneer deze plaatsvindt in of vanuit een woning, gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat in de omgeving en in meer of mindere mate gepaard gaat met verstoring van de openbare orde. Het ligt voor de hand dat de burgemeester die effecten op de omgeving betrekt in zijn beoordeling of het noodzakelijk is om over te gaan tot sluiting van een woning. Deze beoordeling moet plaatsvinden aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval.
    8.2.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester met een minder ingrijpend middel had moeten volstaan.
    8.3.    De burgemeester heeft in zijn besluit op bezwaar gesteld dat 25 hennepplanten een handelshoeveelheid drugs is en dat aangenomen mag worden dat de woning daarmee een rol vervult binnen de keten van drugshandel. De burgemeester heeft echter niet met concrete feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt dat de woning een rol vervult binnen de keten van drugshandel. Daarbij is van belang dat de hennepkwekerij weliswaar bedrijfsmatig was ingericht en er eerdere oogsten zijn geweest, maar dat de burgemeester zelf in zijn besluit van 6 mei 2021 te kennen heeft gegeven dat de hoeveelheid aangetroffen hennepplanten relatief klein is. In de woning zijn daarnaast geen drugsgerelateerde voorwerpen aangetroffen die duiden op een rol binnen de keten van drugshandel. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester verder desgevraagd verklaard dat niet aan de hand van politiewaarnemingen of meldingen en verklaringen van omwonenden is vastgesteld dat er in of vanuit de woning feitelijk handel in hennep heeft plaatsgevonden. Anders dan de burgemeester heeft gesteld, is één MMA-melding dat er zich in de woning een in werking zijnde hennepkwekerij zou bevinden in dit geval - zonder bijkomende omstandigheden - onvoldoende om aan te nemen dat de woning bekend was en daarmee een rol vervulde binnen de keten van drugshandel.
    8.4.    Bij de beoordeling of het noodzakelijk is om een woning te sluiten, kan mede van belang of in de nabije omgeving van de woning in het recente verleden al vaker sprake is geweest van drugsovertredingen of drugsgerelateerde criminaliteit. De burgemeester heeft niet aannemelijk gemaakt dat daar sprake van is. De burgemeester heeft tijdens de zitting bij de Afdeling weliswaar gesteld dat voor de ontdekking van deze hennepkwekerijen ook al hennepkwekerijen in de wijk werden aangetroffen, maar deze stelling is niet met objectieve gegevens onderbouwd. De burgemeester heeft daarover verklaard dat het aantal woningsluitingen niet werd bijgehouden. Daarmee heeft de burgemeester niet aannemelijk gemaakt dat in de nabije omgeving van de woning in het recente verleden al vaker sprake is geweest van drugsovertredingen of drugsgerelateerde criminaliteit.
    8.5.    Voor zover de burgemeester zich op het standpunt heeft gesteld dat sluiting noodzakelijk is wegens gevaarzetting door brandgevaar en/of elektrocutiegevaar, is van belang dat dat gevaar na constatering van de overtreding is geweken omdat de hennepkwekerij direct na ontdekking daarvan ontmanteld is. In zoverre kan dit gevaar daarom niet bijdragen aan het oordeel dat sluiting van de woning noodzakelijk was.
    8.6.    De conclusie is dat de burgemeester in dit geval heeft gekozen voor een te ingrijpend middel om zijn doel te bereiken. Hij is dus ten onrechte overgegaan tot het sluiten van de woning.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 9 augustus 2021 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Gelet op het tijdsverloop sinds het aantreffen van de hennepkwekerij, voorziet de Afdeling zelf in de zaak door de besluiten van 6 mei 2021 en 29 juni 2021 te herroepen en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 9 augustus 2021.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    10.     In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden wanneer in hoger beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders, omdat de Afdeling het onderzoek op 24 april 2024 heeft gesloten. Er was op 24 april 2024 nog geen overschrijding van de redelijke termijn en deze was, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat er voor [appellant A] en [appellant B] ook geen reden was daarover te klagen. Daarom beoordeelt de Afdeling ambtshalve of de redelijke termijn is overschreden en beoordeelt zij ambtshalve of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend.
    10.1.  De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:155, onder 6.2.
    10.2.  De burgemeester heeft het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar op 20 mei 2021 ontvangen. Dat betekent dat de redelijke termijn op die datum is aangevangen.
    10.3.  Deze uitspraak is van 16 juli 2025. Dat betekent dat de redelijke termijn met bijna twee maanden is overschreden.
    10.4.  De Afdeling zal, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de schadevergoeding voor [appellant A] en [appellant B] vaststellen op een bedrag van € 500,00, als vergoeding van de door hun geleden immateriële schade.
    10.5.  De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:176, onder 5.1.
    10.6.  De overschrijding van de redelijke termijn is nagenoeg geheel aan de Afdeling toe te rekenen. De Afdeling zal daarom de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) veroordelen tot betaling van € 500,00 aan [appellant A] en [appellant B] als vergoeding van de door hun geleden immateriële schade.
    Proceskosten
    11.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 maart 2023 in zaak nr. 21/4244;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de burgemeester van Nijmegen van 9 augustus 2021, kenmerk VH10/E21.001906;
    V.      herroept de besluiten van de burgemeester van Nijmegen van 6 mei 2021, kenmerk VH10/E21.001099, en 29 juni 2021, kenmerk VH10/;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt de burgemeester van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt de burgemeester van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.294,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat de burgemeester van Nijmegen aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt;
    X.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant A] en [appellant B] een schadevergoeding van € 500,00 te betalen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
    960