ECLI:NL:RVS:2019:111, Raad van State, 16-01-2019, 201706158/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 april 2016 heeft het college omgevingsvergunning geweigerd voor het bewonen van een bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Haaren door derden.

201706158/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haaren,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 juni 2017, zoals gewijzigd bij uitspraak van 27 juni 2017, in zaak nr. 17/175 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] wonend te Haaren,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 april 2016 heeft het college omgevingsvergunning geweigerd voor het bewonen van een bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Haaren door derden.
    
    Bij besluit van 7 december 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 juni 2017, zoals gewijzigd bij uitspraak van 27 juni 2017, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 december 2016 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. De uitspraak, inclusief de wijziging, is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [wederpartij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 14 maart 2018 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 18 april 2016 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    [wederpartij] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 18 april 2016.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G. Martens, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op het perceel bevinden zich een bedrijfswoning en een glastuinbouwbedrijf. Op 13 juli 2015 is een controle uitgevoerd op het perceel en is geconstateerd dat de bedrijfswoning in gebruik is als burgerwoning. Omdat dit gebruik in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Haaren" op het perceel rustende bestemming "Agrarisch", heeft [wederpartij] een omgevingsvergunning aangevraagd. [wederpartij] heeft op het aanvraagformulier, bij de projectomschrijving, vermeld: "Aanvraag omgevingsvergunning o.b.v. kruimelgevallenregeling Besluit omgevingsrecht, voor het bewonen van de bedrijfswoning door derden (plattelandswoning) voor een periode van maximaal 10 jaar op de locatie aan de [adres] ".
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat [wederpartij] in dit geval expliciet heeft  gevraagd om een omgevingsvergunning voor ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de leden 1 tot en met 10 van artikel 4, van bijlage II, bij het Bor, voor een termijn van ten hoogste tien jaar, zoals bedoeld in het elfde lid van dat artikel. Omdat dit gebruik niet valt onder één van de categorieën in de leden 1 tot en met 10 en [wederpartij] het gebruik expliciet heeft beperkt tot ten hoogste tien jaar, valt dit gebruik in beginsel onder het elfde lid. Volgens de rechtbank heeft het college met de beleidsregel "Beleid Plattelandswoning gemeente Haaren" de mogelijkheid om voor het tijdelijke gebruik van een woning als plattelandswoning een vergunning te verkrijgen op grond van de kruimgelgevallenregeling geheel onmogelijk gemaakt. Deze categorale uitsluiting van de toepasselijkheid van deze regeling in een beleidsregel kan, als kennelijk onredelijk, niet worden aanvaard, aldus de rechtbank.
    
    3.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het de aanvraag categorisch heeft uitgesloten op grond van de beleidsregel, maar dat het de aanvraag op inhoudelijke gronden heeft beoordeeld op grond van de criteria die gelden voor omgevingsvergunning verlening voor gebruik als plattelandswoning.
    
    Volgens het college heeft het zich niet op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een kruimelgeval, en evenmin dat sprake is van een activiteit als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
    Een en ander neemt volgens het college niet weg dat het vanwege zijn beoordelingsvrijheid en beleidsvrijheid ten aanzien van gronden van goede ruimtelijke ordening de eis van het toepassen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voor de plattelandswoning mag stellen.
    
    3.1.    Artikel 1.1a van de Wabo luidt:
    
    "Een bedrijfswoning, behorend tot of voorheen behorend tot een landbouwinrichting, die op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning door een derde bewoond mag worden, wordt met betrekking tot die inrichting voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen beschouwd als onderdeel van die inrichting, tenzij bij of krachtens deze wet anders is bepaald.
    
        Het tweede lid luidt:
    
    "Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder landbouwinrichting verstaan: inrichting waar uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten, zijnde het telen of kweken van landbouwgewassen of het fokken, mesten, houden of verhandelen van landbouwhuisdieren, dan wel activiteiten die daarmee verband houden worden verricht."
    
    3.2.    Naar aanleiding van de inwerkingtreding van artikel 1.1a van de Wabo heeft de gemeenteraad de beleidsregel vastgesteld.
    
    Hierin staat onder meer het volgende: "De gemeente heeft al op een aantal locaties in het buitengebied het gebruik van een agrarische bedrijfswoning als plattelandswoning toegestaan door hiervoor een omgevingsvergunning (artikel 2.12 lid 1 onder 3 van de Wabo) te verlenen. Dit is een logische procedure om dit mogelijk te maken omdat op deze wijze alle ruimtelijk relevante aspecten meegenomen kunnen worden in de afweging om op een bepaalde locatie het gebruik van een agrarische bedrijfswoning als plattelandswoning toe te staan. Uit de ruimtelijke onderbouwing van een omgevingsvergunningsaanvraag hiervoor moet namelijk blijken dat met het hier toestaan van een plattelandswoning sprake is van een goede ruimtelijke ordening. (…)"
    
    3.3.    Gezien de bovenstaande overweging wordt in de beleidsregel ten aanzien van een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bewonen van een agrarische bedrijfswoning als plattelands(burger)woning de voorkeur uitgesproken voor het toepassen van een artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo.
    
    In de beleidsregel wordt het naar het oordeel van de Afdeling evenwel niet  onmogelijk gemaakt om voor een tijdelijk gebruik van een bedrijfswoning als plattelandswoning een vergunning te verkrijgen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en elfde lid, van Bijlage II. Van een categorale uitsluiting van de toepasselijkheid van deze regeling in de beleidsregel is derhalve geen sprake.
    
    De rechtbank heeft hierin ten onrechte grond gevonden voor het oordeel dat  de beleidsregel kennelijk onredelijk is. Het betoogt van het college slaagt.
    
    4.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de overige bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen.
    
    5.    [wederpartij] heeft betoogd dat het college in de besluitvorming ten onrechte geen rekening heeft gehouden met artikel 1.1a van de Wabo en ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de beleidsregel. Volgens [wederpartij] voldoet de gevraagde omgevingsvergunning aan de beleidsregel.
    
    5.1.    Volgens de beleidsregel moet deze worden toegepast als toepassing wordt gegeven aan de Wet Plattelandswoning.
    
        Volgens het advies van de commissie bezwaarschriften, dat aan het besluit op bezwaar ten grondslag is gelegd, kan de gevraagde omgevingsvergunning niet worden beoordeeld als een aanvraag die valt onder de Wet Plattelandswoning en de beleidsregel, maar als een aanvraag voor het tijdelijk gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning. Dit omdat volgens het advies [wederpartij] geen aanvraag om omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo heeft ingediend, maar een aanvraag om omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo.
    
    Verder ligt volgens het advies aan het tijdelijk gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning een ander beoordelingskader ten grondslag, gebaseerd op de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo, waarin zwaardere eisen worden gesteld in het kader van de milieurechtelijke bescherming.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling wordt hiermee in het besluit op bezwaar blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. De woning en het glastuinbouwbedrijf op het perceel zijn immers respectievelijk aan te merken als een bedrijfswoning en een landbouwinrichting als bedoeld in artikel 1.1a van de Wabo (de Wet plattelandswoningen). Dit artikel is derhalve op deze situatie van toepassing. De omstandigheid dat de aanvraag betrekking heeft op een omgevingsvergunning met een geldigheidsdatum van 10 jaar leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat in artikel 1.1a van de Wabo is bepaald dat de daarin neergelegde regeling mede van toepassing is in geval met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo van het bestemmingsplan is afgeweken.
    
    In het besluit op bezwaar is daarom met betrekking tot de milieurechtelijke bescherming ten onrechte geen rekening gehouden met artikel 1.1a van de Wabo.
    
        Voorts wordt naar het oordeel van de Afdeling in het besluit op bezwaar onvoldoende gemotiveerd waarom de beleidsregel niet is toegepast. Zoals is overwogen in 3.3, is de beleidsregel ook van toepassing indien omgevingsvergunning wordt gevraagd als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en elfde lid, van Bijlage II. Dit is van belang omdat volgens het advies, dat aan het besluit op bezwaar ten grondslag is gelegd, zwaardere eisen zijn gesteld aan de gevraagde omgevingsvergunning dan wanneer het geval was geweest als op deze aanvraag de beleidsregel van toepassing was geweest.
    
        De conclusie is dat het besluit op bezwaar ontoereikend is gemotiveerd. Het betoog slaagt.
    
    5.2.    Uit het vorenstaande volgt dat het besluit op bezwaar niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. De Afdeling zal het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit op bezwaar wegens strijd met artikel 7:12,  eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigen.
    
    6.    Bij besluit van 14 maart 2018 heeft het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 april 2016 opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    7.    [wederpartij] betoogt dat het college niet heeft onderkend dat de aanvraag ruimtelijk aanvaardbaar is. Volgens [wederpartij] hebben de bedrijfswoning en het bedrijf dezelfde eigenaar, maar is het bedrijf tijdelijk aan een exploitant verhuurd die woont in de directe omgeving. Als gevolg hiervan zal de bedrijfswoning leegstaan wat volgens [wederpartij] risico oplevert voor verpaupering, diefstal, vernieling en het kraken van de bedrijfswoning.
    
    De beoogde tijdelijke burgerbewoning van de bedrijfswoning zal dit volgens [wederpartij] voorkomen terwijl er sprake is van weinig belastende milieuactiviteiten in het kassencomplex op het perceel. Er zal volgens [wederpartij] sprake zijn van dezelfde ruimtelijke uitstraling vergeleken met de situatie waarbij de bedrijfsexploitant ter plaatse zou wonen.
    
    Verder betwist [wederpartij] het standpunt van het college dat de verlening van de gevraagde vergunning leidt tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat omdat sprake zal zijn van een tijdelijke en omkeerbare situatie.
    
    Voorts voldoet de aanvraag om omgevingsvergunning volgens [wederpartij] aan de beleidsregel en kan die niet worden aangemerkt als een nieuwe ontwikkeling als bedoeld in de Structuurvisie Haaren.
    
    Verder worden omliggende bedrijven door het toestaan van het gebruik van de woning als plattelandswoning volgens [wederpartij] niet beperkt. Er was immers al sprake van een bestaande woonfunctie en een plattelandswoning geniet voor omliggende bedrijven dezelfde wettelijke milieubescherming als een bedrijfswoning, aldus [wederpartij].
    
    7.1.    Bij het nemen van het besluit van 14 maart 2018 heeft het college toepassing gegeven aan artikel 1.1a van de Wabo (de Wet plattelandswoningen) en de beleidsregel. Volgens de beleidsregel moet uit de ruimtelijke onderbouwing van een omgevingsvergunningsaanvraag blijken dat met het hier toestaan van een plattelandswoning sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in dit geval niet aan dit vereiste is voldaan.
    
    Het heeft daartoe overwogen dat de argumenten die pleiten voor het afwijken van het in het bestemmingsplan vastgelegde planologische regime niet opwegen tegen de nadelen.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling is dit standpunt niet onredelijk.
    
    Daarbij is van belang dat het college niet wenst af te wijken van de  ruimtelijke functie van de bedrijfswoning die voor wat betreft het gebruik is  verbonden met het op het perceel gevestigde glastuinbouwbedrijf.
    
    Volgens het college gaat het om een relatief nieuwe bedrijfswoning die door [wederpartij] eind 2006 is opgericht met het uitdrukkelijke doel dat de verantwoordelijke bedrijfsleider ter plaatse kan wonen. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat de bedrijfswoning midden in agrarisch gebied ligt waarvan het de bedoeling is dat het haar duurzame conserverende functie in de toekomst zal behouden. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het commercieel verhuren van de bedrijfswoning als burgerwoning, zoals door [wederpartij] voorgestaan, niet past bij deze bestemming en een ongewenste precedentwerking met zich zal meebrengen. Dit omdat het college aannemelijk heeft gemaakt dat er meer belangstelling bestaat voor het commercieel verhuren van (agrarische) bedrijfswoningen als burgerwoning in het buitengebied. Vanwege deze belangstelling zal, indien de gevraagde vergunning wordt verleend, vaker een uitzondering moeten worden gemaakt op de ter plaatse geldende agrarische bestemming. Hierdoor zal deze bestemming structureel worden gewijzigd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van een tijdelijke en omkeerbare situatie geen sprake is.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 14 maart 2018 is ongegrond.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Haaren gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 juni 2017 en de wijziging daarvan bij uitspraak van 27 juni 2017, in zaak nr. 17/175;
    
    III.    verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit op bezwaar van 7 december 2016, kenmerk UIT2016/52608/IK;
    
    V.    verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van  14 maart 2018 ongegrond;
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Van Leeuwen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2019
    
    543.