ECLI:NL:CBB:2022:621, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-09-2022, 20/882
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om handhaving konikspaarden Oostvaardersveld vanwege aanwezigheid grote klis. Deze dieren zijn gehouden dieren in de zin van de Wet dieren. Verweerder heeft onvoldoende diepgaand onderzoek gedaan naar de gevolgen van de aanwezigheid van de grote klis voor de gezondheid en het welzijn van de konikpaarden. De minister krijgt zes maanden de tijd om dit alsnog te doen en een nieuw besluit te nemen op dit handhavingsverzoek.

tussenuitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/882 
    
    
    
      
        tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 20 september 2022 in de zaak tussen
        
      
    
    Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer, te Doorn, appellante
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: 
    
    
    Staatsbosbeheer 
    (gemachtigde: mr. M. van Egmond).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante om handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer ten aanzien van de konikpaarden in het Oostvaardersveld in Lelystad afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 27 augustus 2020 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 10 december 2021 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I herzien. Verweerder heeft het bezwaar van appellante opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
    
    
    
      Appellante heeft de gronden van haar beroep aangevuld en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2022. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen [naam 3] en [naam 4] . De derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 5] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      1.2
      Appellante is een stichting met als statutaire basisdoelstelling het bestrijden van natuurbeheer daar waar de intrinsieke waarde van elk individueel dier niet wordt gerespecteerd en beschermd. Bij brief van 29 januari 2020 heeft appellante verweerder verzocht handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer ten aanzien van de konikpaarden in het Oostvaardersveld in Lelystad. Volgens appellante wordt de zorgplicht van de Wet dieren geschonden, doordat de dieren, die in de visie van appellante gehouden dieren zijn, al geruime tijd onder de klissenbollen van de grote klis zitten. Deze klissenbollen beschadigen de ogen van de konikpaarden. Appellante heeft foto’s bijgevoegd van dieren met ontstoken ogen en ogen die dicht zitten.
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 10 juni 2020 heeft verweerder het verzoek om handhaving van appellante afgewezen. Onder verwijzing naar de resultaten van een inspectie in het Oostvaardersveld door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 21 januari 2020 en contact met Staatsbosbeheer en de praktiserend dierenarts ziet verweerder geen aanleiding voor handhavend optreden omdat geen sprake is van een inbreuk op het dierenwelzijn of van het onthouden van de nodige zorg.
      
    
    
      2.1
      Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder stelt dat Staatsbosbeheer niet kan worden gezien als houder van de konikpaarden en voorts dat de paarden in maart 2020 zijn verplaatst. Verweerder stelt tot slot dat geen welzijns- of gezondheidsproblemen zijn vastgesteld.
      
    
    
      2.2
      Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bestreden besluit I herzien. Verweerder is ten onrechte ervan uitgegaan dat het niet om gehouden dieren gaat. De konikpaarden waarop het handhavingsverzoek ziet staan echter in het Oostvaardersveld en zijn volgens verweerder wel degelijk gehouden dieren. Verweerder heeft vervolgens het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder stelt hiertoe, onder verwijzing naar de resultaten van een inspectie op 17 september 2021 in het Oostvaardersveld door de NVWA die zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 22 september 2021 en de daarbij behorende veterinaire verklaring, dat geen overtreding is geconstateerd en dat daarom geen aanleiding bestaat voor handhavend optreden.
      
      
        3.	Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit I mede betrekking op het bestreden besluit II. Omdat het bestreden besluit I is vervangen door het bestreden besluit II en ter zitting is komen vast te staan dat appellante geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit I, zal het beroep daartegen bij de einduitspraak niet-ontvankelijk worden verklaard. Het College zal hierna het beroep tegen het bestreden besluit II beoordelen.
      
      
    
    
      4.1
      Appellante voert, onder verwijzing naar haar zienswijze van 5 december 2021, aan dat zij het weliswaar eens is met de bevindingen zoals neergelegd in het rapport van bevindingen van 22 september 2021 en de daarbij behorende veterinaire verklaring, maar dat zij zich niet kan vinden in de conclusies die verweerder daaruit trekt. Volgens appellante volgt uit deze bevindingen dat sprake is van welzijns- en gezondheidsaantasting van de konikpaarden en is dit, anders dan verweerder meent, een gevolg van de aanwezigheid van de grote klis. Appellante voert voorts aan dat het risico op oogletsel bij blootstelling aan grote hoeveelheden grote klis zodanig groot is, dat de konikpaarden in wezen worden geweid op onbeweidbaar terrein. Tevens is volgens appellante sprake van het onthouden van de nodige zorg.
      
    
    
      4.2
      Verweerder stelt dat geen dierenwelzijnsovertreding is vastgesteld vanwege de aanwezige klissen. Daarom kan volgens verweerder niet worden gezegd dat het desbetreffende terrein onbeweidbaar is.
      
      
        5.	Het College is met verweerder van oordeel dat het handhavingsverzoek van appellante betrekking heeft op de artikelen 2.1, eerste en zesde lid, en 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en op de artikelen 1.3, aanhef en onder e, en 1.7, aanhef en onder c, van het Besluit houders van dieren (Bhd). De tekst van deze bepalingen is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
      
    
    
      5.1
      Het College gaat met partijen ervan uit dat de konikpaarden in het Oostvaardersveld gehouden dieren zijn in de zin van de Wet dieren. Tussen partijen is in geschil of de aanwezigheid van de grote klis in het Oostvaardersveld een benadeling van de gezondheid of het welzijn van de daar geweide konikpaarden vormt (artikelen 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en 1.3, aanhef en onder e van het Bhd), en of sprake is van het onthouden van de nodige zorg door niet (tijdige) behandeling van oogschade bij de konikpaarden (artikelen 2.1, zesde lid, en 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd). Het College overweegt hierover het volgende.
      
    
    
      5.2
      Het rapport van bevindingen van 22 september 2021 vermeldt dat bij de inspectie is geconstateerd dat de manen en staarten van de aanwezige paarden (41 oudere dieren met veulens in het zuidelijke deel van het Oostvaardersveld en elf oudere dieren met veulens in het noordelijke deel) verkleefd waren door klissen. De manen hingen niet in de ogen van de dieren. In het zuidelijke deel van het Oostvaardersveld stond een paard met een traanoog, mogelijk als gevolg van stoten of vechten..
      
    
    
      5.3
      De veterinaire verklaring van 21 september 2021 behorend bij het rapport van bevindingen van 22 september 2021 vermeldt dat de paarden nieuwsgierig naar de toezichthouders toekwamen, dat in de manen en staarten van de paarden klissen zaten, maar dat de manen met klissen niet in de ogen van de paarden kwamen. De veterinaire verklaring vermeldt voorts dat één paard met een tranend oog en één hengst met een gezwollen oog werd aangetroffen. Daarbij is opgemerkt dat paarden normaliter geen last hebben van klissen die in de maantop blijven hangen. De klissen worden aan bomen, struiken etc. afgeschuurd. In enkele gevallen, bijvoorbeeld paarden die een allergische reactie ontwikkelen, of bij overmatig klissenbeval (mechanische irritatie van de ogen bij hoofdschudden) kan dit tot een welzijnsaantasting leiden. Een traanoog ook andere (mechanische) oorzaken kan hebben dan klissen in de maantop, bijvoorbeeld als de paarden in een groep staan en met hun staarten kwispelen om vliegen te verjagen, of een oogontsteking. Daarnaast vermeldt de veterinaire verklaring dat de konikpaarden niet te benaderen zijn zoals andere gehouden paarden, zodat het onmogelijk is om de klitten uit de manen te kammen of de ogen van de dieren te behandelen met oogzalf. Het vangen en behandelen van de paarden zou onnodig veel stress voor de dieren betekenen. Ook zouden de klissen direct na het verwijderen weer in de manen en staarten zitten. Daarom is het belangrijk de paarden te observeren en in te grijpen als de situatie uit de hand loopt. Dit gebeurt: de medewerkers van Staatsbosbeheer en de praktiserende dierenarts controleren de paarden regelmatig volgens schema. De klissen tasten onder de gegeven omstandigheden het welzijn van de konikpaarden niet aan. 
      
    
    
      6.1
      Het College is van oordeel dat het rapport van bevindingen en de veterinaire verklaring niet concludent zijn. Enerzijds wordt vermeld dat de manen en de staarten van de konikpaarden vol zitten en verkleefd zijn met klissen en dat dit in enkele gevallen kan leiden tot een welzijnsaantasting. Anderzijds wordt uitgesloten dat de aanwezigheid van klissen in manen en staarten tot gevolg kan hebben dat de konikpaarden last hebben van tranende ogen of oogontsteking, omdat de manen niet in de ogen hangen, en wordt geconcludeerd dat de klissen onder de gegeven omstandigheden het welzijn van de konikpaarden niet aantasten. Dit terwijl eveneens wordt vermeld dat de paarden in groepen staan en dan met hun staart zwaaien en ook vliegen verjagen met hun staart. Nu de staarten verkleefd zijn met klissen lijkt het heel goed mogelijk dat zo klissen in de ogen van andere paarden terechtkomen. Appellante wijst er daarnaast terecht op dat de konikpaarden grazen tussen de klissen en ook dan met de ogen in de buurt komen van de klissen. Appellante heeft voorts diverse foto’s overgelegd in de periode rondom de inspecties door verweerder waarop valt te zien dat de manen en de staarten van de konikpaarden vol zitten met klissen en meerdere dieren last hebben van tranende ogen of een oogontsteking. 
      
    
    
      6.2
      Gelet hierop bestaat grond voor twijfel aan de conclusies in het rapport van bevindingen en de veterinaire verklaring. De aanwezigheid van de grote klis in het Oostvaardersveld vormt mogelijk een aantasting van de gezondheid of het welzijn van de konikpaarden. Daarom had het op de weg van verweerder gelegen om een meer diepgaand onderzoek te doen naar de gevolgen van de grote klis voor de gezondheid en het welzijn van de konikpaarden in het Oostvaardersveld en voor de beweidbaarheid van het Oostvaardersveld. Ook als de verzorging van konikpaarden met oogschade moeilijk is, vormt dit geen geldige reden voor verweerder om een meer diepgaand onderzoek naar de eventuele aantasting van de gezondheid of het welzijn van de dieren achterwege te laten. Hierbij had verweerder moeten betrekken wat appellante, ook met beeldmateriaal, naar voren heeft gebracht. 
      
    
    
      6.3
      Het voorgaande leidt tot het oordeel dat verweerder naar aanleiding van het verzoek om handhaving van appellante onvoldoende onderzoek heeft verricht en het handhaven van de afwijzing van dit verzoek in het bestreden besluit II onvoldoende heeft gemotiveerd. Het bestreden besluit II is daarmee in strijd met artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. 
      
    
    
      6.4
      Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder op te dragen een nieuw besluit te nemen. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder meer diepgaand onderzoek doen naar de gevolgen van de grote klis voor de gezondheid en het welzijn van de konikpaarden in het Oostvaardersveld en in het licht van de resultaten van dit onderzoek opnieuw besluiten op het verzoek om handhaving van appellante. Hiertoe zal een termijn van zes maanden worden gesteld na verzending van deze tussenuitspraak. Het College zal vervolgens appellante in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk haar zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld. 
      
      
        7. 	Het College zal iedere verdere beslissing aanhouden tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        draagt verweerder op om binnen zes maanden na verzending van deze tussenuitspraak een ander besluit in de plaats van het bestreden besluit II te nemen met inachtneming van deze tussenuitspraak; 
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. W.A.J. van Lierop en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 september 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek	w.g. A. Verhoeven
    
    
    
      
        Bijlage: wettelijk kader
      
    
    
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
  
  
    Artikel 2.1. Dierenmishandeling
    1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.
    (…)
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voorts gedragingen worden aangewezen die in ieder geval worden gerekend tot de verboden gedragingen, bedoeld in het eerste lid.
    (…)
    6. Een ieder verleent een hulpbehoevend dier de nodige zorg.
    (…)
    
  
  
    Artikel 2.2. Houden van dieren
    
      (…)
      8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.
    
    
    
    
      
        Besluit houders van dieren
      
    
    
  
  
    Artikel 1.3. Verboden gedragingen ten aanzien van dieren
    
      Als gedragingen als bedoeld in artikel 2.1, derde lid, van de wet worden aangewezen:
      (…)
      e. het weiden van een dier op niet beweidbaar land of, anders dan voor korte duur, weiden op slecht beweidbaar land;
      (…)
    
    
  
  
    Artikel 1.7. Verzorgen van dieren
    
      Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
      (…)
      c.  dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd;
      (…)