ECLI:NL:RVS:2018:289, Raad van State, 31-01-2018, 201701128/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2015 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden met betrekking tot activiteiten aan de [locatie] te Gilze (hierna: het perceel) afgewezen.

201701128/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Gilze, gemeente Gilze en Rijen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 december 2016 in zaak nr. 16/2943 in het geding tussen:
    
    [partij] h.o.d.n. [varkenshouderij]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 juni 2015 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden met betrekking tot activiteiten aan de [locatie] te Gilze (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluit van 6 april 2016 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 december 2016 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 6 april 2016 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. K.M. Peters, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door H.L.G. van Overdijk en J.F.M. Huijben, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. D. Heuker of Hoek, gehoord.
    
    Buiten bezwaren van partijen heeft het college na zitting nadere stukken toegezonden en heeft [partij] na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld hierop gereageerd.
    
    Overwegingen
    
    1.    [partij] heeft op 11 december 2014 het college verzocht om onder meer handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel voor een loonwerkbedrijf. Dit loonwerkbedrijf is van [appellant].
    
        In het besluit van 6 april 2016 heeft het college afgezien van handhavend optreden, omdat het concreet zicht op legalisering van het loonwerkbedrijf aanwezig achtte door de ter inzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "[locatie]".
    
        De rechtbank heeft in haar uitspraak overwogen dat er geen concreet zicht was op legalisering, omdat [partij] reeds in het bezwaarschrift had betoogd dat dit ontwerpbestemmingsplan in strijd was met de Verordening Ruimte, hetgeen door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant was bevestigd.
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik als loonwerkbedrijf niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat dit gebruik op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan wel is toegestaan.
    
    2.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" zoals dat op 1 juli 2013 is vastgesteld, rust op het perceel de bestemming "Agrarisch, waarde-archeologie, waarde-landschap-4" en de aanduidingen "iv" en "sb-lwb". In de regels behorende bij genoemde bestemmingen, waaronder artikel 3.1, wordt deze laatste aanduiding niet verklaard. Niet meer in geschil is dat het loonwerkbedrijf in strijd is met artikel 3.1 van de planregels.
    
        Artikel 47.2 van de planregels luidt:
    
    "Voor gebruik luidt het overgangsrecht als volgt:
    
    a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
    
    […]
    
    d. dit lid onder a, is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregeling van dat plan."
    
        Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1998" rustte op het perceel de bestemming "Agrarisch bouwblok" met de aanduiding "Lw".
    
        Artikel 6.1.1 van de planvoorschriften luidde:
    
    "De als zodanig op de kaart aangegeven gronden zijn bestemd voor agrarische bedrijfsvoering met bijbehorende voorzieningen."
    
        Artikel 6.1.2 luidde:
    
    "Afhankelijk van de op de kaart aangegeven aanduiding, zijn agrarische bouwblokken tevens bestemd voor de volgende bedrijfsmatige nevenactiviteiten met de daarbij horende voorzieningen:
    
    AFK.    NEVENACTIVITEIT    STRAAT        BEB.OPP.
    […]
    Lw    loonwerkbedrijf            [locatie]         300 m²
    […]"
    
    2.2.    Uit artikel 47.2 van de planregels volgt dat het gebruik als loonwerkbedrijf door het overgangsrecht wordt beschermd indien het perceel ten tijde van de inwerkingtreding van het geldende bestemmingsplan op 7 november 2013 als zodanig werd gebruikt en indien dit gebruik niet in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan.
    
         Uit de stukken blijkt het volgende. Op 8 april 2003 is een revisievergunning verleend voor een varkenshouderij met loonwerkactiviteiten. In 2008 is deze inrichting gesplitst. Het perceelsgedeelte 70b is in eigendom van Combivar B.V., gevestigd aan de Alphensebaan 54 te Gilze. Dit perceelsgedeelte wordt door Combivar B.V. ten behoeve van haar varkenshouderij gebruikt. Het perceelsgedeelte […] is in eigendom van [appellant]. Op de peildatum werd het perceel gebruikt voor een loonwerkbedrijf.
    
        Op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan is op het perceel een bedrijfsmatige nevenactiviteit in de vorm van een loonwerkbedrijf met een bebouwde oppervlakte van 300 m² toegestaan. Ter zitting heeft het college erkend dat de bebouwing die het loonwerkbedrijf destijds en nog steeds in gebruik heeft een grotere oppervlakte beslaat dan 300 m². Verder kan het loonwerkbedrijf niet als nevenactiviteit worden aangemerkt, omdat het bedrijf al sinds 2008 en derhalve ten tijde van de peildatum een zelfstandig bedrijf is. Het loonwerkbedrijf was dan ook ten tijde van de peildatum in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan.
    
        Uit het voorgaande volgt dat het gebruik als loonwerkbedrijf niet op grond van het overgangsrecht is toegestaan.
    
    2.3.    Ter zitting heeft het college opgemerkt dat het gebruik als loonwerkbedrijf is toegestaan, omdat daarvoor in 1992, 2000 en 2015 vergunningen zijn verleend. Het college heeft in dit verband nog een aanvraag van 30 november 2015 en het daarop genomen besluit van 22 december 2015 toegezonden. Bij het besluit van 22 december 2015 is omgevingsvergunning verleend voor het herbouwen van een bedrijfsgebouw op het perceel. Volgens het besluit betreft het de activiteit bouwen. Op het aanvraagformulier staat bedrijfsdoeleinden als gebruik van het gebouw vermeld. Uit de aanvraag en de daarbij behorende tekening noch uit het besluit kan worden opgemaakt dat het te herbouwen bedrijfsgebouw gebruikt zal worden voor een loonwerkbedrijf. Verder blijkt uit de bij de aanvraag behorende tekening dat deze aanvraag betrekking heeft op slechts één van de op het perceel aanwezige en bij het loonwerkbedrijf in gebruik zijnde gebouwen.
    
        Gelet op het voorgaande is niet gebleken dat het gebruik van het perceel voor een loonwerkbedrijf op grond van vergunningen is toegestaan.
    
    2.4.    De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het gebruik van het perceel voor een loonwerkbedrijf ter plaatse in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Het college was bevoegd ter zake handhavend op te treden.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Daartoe voert hij aan dat het ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan niet in strijd is met de Verordening Ruimte en indien dat wel het geval is alsnog een bestemmingsplan overeenkomstig het voorstel van het college van gedeputeerde staten kan worden vastgesteld waarmee het loonwerkbedrijf wordt gelegaliseerd.
    
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4374, is, om concreet zicht op legalisering in verband met een nieuw bestemmingsplan aan te kunnen nemen, ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waar het handhavingsverzoek op ziet, past. In dat geval bestaat echter evenmin concreet zicht op legalisering, indien op voorhand duidelijk is dat het ontwerpplan geen rechtskracht zal verkrijgen.
    
        Het ontwerpbestemmingsplan heeft van 24 maart 2016 tot en met 4 mei 2016 ter inzage gelegen. In dit ontwerp is aan het perceelsgedeelte […] de bestemming "Bedrijf" met de "aanduiding specifieke vorm van bedrijf - loonwerkbedrijf" toegekend. Ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder a, van de planregels is daar een agrarisch loonwerkbedrijf/ grondverzetbedrijf toegestaan. Niet in geschil is dat daarmee het huidige gebruik zal worden gelegaliseerd. Gelet hierop lag ten tijde van het nemen van het besluit van 6 april 2016 een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage dat voorzag in legalisering van het huidige gebruik.
    
        De rechtbank heeft ten onrechte aangenomen dat op voorhand duidelijk is dat het nieuwe bestemmingsplan uiteindelijk geen rechtskracht zal verkrijgen. Zij heeft de omstandigheid dat [partij] strijd met de Verordening Ruimte aan de orde heeft gesteld en dat hiervoor bevestiging kan worden gevonden in de door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tegen het ontwerp ingediende zienswijze, die dateert van na het nemen van het besluit van 6 april 2016 ten onrechte als grond daarvoor aangemerkt. Het nieuwe bestemmingsplan is niet evident in strijd met het principe van zorgvuldig ruimtegebruik als bedoeld in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Verordening Ruimte. Het enkele feit dat onduidelijk is of het nieuwe bestemmingsplan in overeenstemming is met de Verordening Ruimte is onvoldoende om op voorhand aan te nemen dat dit plan geen rechtskracht zou krijgen. Dit betekent dat er ten tijde van het besluit van 6 april 2016 wel concreet zicht op legalisering bestond. Het college heeft gelet hierop in redelijkheid kunnen besluiten om af te zien van handhavend optreden.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [partij] tegen het besluit van 6 april 2016 alsnog ongegrond verklaren.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    7.    Toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van de Raad van State aan [appellant] wordt terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 december 2016 in zaak nr. 16/2943;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Soede
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2018
    
    270.