ECLI:NL:RVS:2020:598, Raad van State, 26-02-2020, 201809236/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 maart 2017 heeft het college North Refinery en [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd.

201809236/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], kantoorhoudend te Groningen, in persoon en in zijn hoedanigheid van curator in het faillissement van naamloze vennootschap Refining & Trading Holland NV (hierna: North Refinery),
    appellant,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Groningen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 maart 2017 heeft het college North Refinery en [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd.
    Bij besluit van 1 november 2017 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college de kosten van toegepaste bestuursdwang vastgesteld op € 882,25.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Kwint-Ocelíková, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde en mr. P.J. Fousert, beiden advocaat te Groningen, vergezeld door M. Apperlo, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 24 februari 2015 is North Refinery failliet verklaard en is [appellant] als curator aangesteld.
    2.    Op 16 maart 2017 heeft de Omgevingsdienst Groningen bij een inspectie van de locatie van North Refinery in Farmsum twee lekkages geconstateerd. Uit leidingen stroomde een oliefractie met als gevolg bodemverontreiniging. Dit is dezelfde dag aan [appellant] meegedeeld. Vervolgens is er telefonisch en via de mail overleg geweest tussen [appellant], of een kantoorgenoot, en de provincie over mogelijkheden om de lekkages te beëindigen.
    3.    Volgens het college zijn onvoldoende maatregelen genomen om de lekkages te beëindigen en bodemverontreiniging te voorkomen en is daarmee gehandeld in strijd met artikel 17.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, artikel 2.9, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer en artikel 13 van de Wet bodembescherming. Bij het besluit van 22 maart 2017, dat in bezwaar is gehandhaafd, heeft het college North Refinery en [appellant] daarom gelast:
    "het ontstaan van bodemverontreiniging te voorkomen door (i) lekkages van tanks, leidingen en andere opslagmiddelen te beëindigen en beëindigd te houden of (ii) de bij lekkage vrijkomende stoffen op te vangen en te blijven opvangen in bodembeschermende voorzieningen, zodanig dat bedoelde stoffen geen bodemverontreiniging of gevaar voor de gezondheid kunnen veroorzaken."
        Het besluit bepaalt dat de last uiterlijk donderdag 23 maart 2017 om 12.00 uur (’s middags) moet zijn uitgevoerd. Verder is in het besluit aangekondigd dat, indien de last niet wordt uitgevoerd, de kosten van toepassing van bestuursdwang worden verhaald op (de boedel van) North Refinery en op [appellant] in persoon.
    4.    Op 23 maart 2017 heeft [appellant] het college meegedeeld dat de lekkages deels zijn verholpen door het plaatsen van blindplaten en dat hij een partij zoekt voor het leegzuigen van de leidingen.
        De Omgevingsdienst heeft op 24 maart 2017 geconstateerd dat een lekbak overloopt en een andere dreigt over te lopen. Het college heeft daarop bestuursdwang toegepast door twee lekbakken te legen en de inhoud ervan te laten verwerken.
        Bij het besluit van 20 maart 2018 heeft het college de kosten van de bestuursdwang vastgesteld op € 882,25 en verhaald op (de boedel van) North Refinery.
    5.    Ter zitting heeft het college onweersproken gesteld dat de kosten van bestuursdwang nog niet zijn betaald. Het heeft daarbij opgemerkt dat het niet uitgesloten is dat het de kosten alsnog op [appellant] in persoon zal verhalen.
    Intrekking beroepsgronden
    6.    [appellant] heeft ter zitting de beroepsgronden over het ontbreken van een vooraankondiging en het verhalen van kosten op (de boedel van) North Refinery ingetrokken.
    Begunstigingstermijn
    7.    [appellant] betoogt dat de gestelde termijn onredelijk kort is. De strekking van een begunstigingstermijn is de overtreder enige tijd de gelegenheid te geven om zelf een einde te maken aan de verboden toestand. Bij een termijn van 18 uren was het volgens [appellant] op voorhand uitgesloten dat hij tijdig aan de last kon voldoen, omdat de nodige werkzaamheden uitsluitend door een daartoe deskundige derde konden worden uitgevoerd.
    7.1.    De Afdeling overweegt dat de voor uitvoering van de last gegeven begunstigingstermijn voldoende moet zijn om daadwerkelijk binnen die termijn aan de last te kunnen voldoen. Volgens het college kon praktisch gezien aan de last worden voldaan door lekbakken onder de lekkende leidingen te plaatsen en deze lekbakken regelmatig te legen in een andere bak om overstroming te voorkomen. Zoals is opgemerkt in het advies van de Commissie rechtsbescherming van de provincie, waarnaar het besluit op bezwaar op dit punt verwijst, is niet gebleken dat de omvang van de lekkages van dien aard was dat hiervoor een gespecialiseerd bureau nodig was. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de op de locatie nog werkzame plantmanager de lekbakken niet zelf binnen de termijn heeft kunnen legen of vervangen. Anders dan [appellant] veronderstelt, valt het afvoeren en laten verwerken van de olie niet onder de last en dat hoefde daarom ook niet binnen de termijn plaats te vinden. Dat de olie uitsluitend kan worden afgevoerd door een daartoe deskundig bedrijf, zoals [appellant] stelt, behoefde voor het college dan ook geen aanleiding te vormen om een langere termijn te gunnen.
    7.2.    Het betoog faalt.
    Overtreder
    8.    [appellant] betoogt dat hij in het besluit van 22 maart 2017 uitsluitend in zijn hoedanigheid van curator en niet in persoon is aangemerkt als overtreder. Het college kan de kosten van bestuursdwang daarom niet op hem persoonlijk verhalen.
    8.1.    In het besluit van 22 maart 2017, dat gericht is tot [appellant], staat "leggen wij […] u de volgende last op" en "kosten […] worden verhaald op […] u in persoon". Aangezien de kosten van bestuursdwang uitsluitend op een overtreder kunnen worden verhaald, blijkt hieruit dat het college ook [appellant] in persoon als overtreder heeft aangemerkt.
        Het betoog faalt.
    9.    [appellant] betoogt verder dat een curator niet in persoon als overtreder kan worden aangemerkt. Anders dan het college stelt, is artikel 51, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht volgens hem niet van toepassing.
    9.1.    Het college stelt zich, kort weergegeven, op het standpunt dat de curator, gelet op artikel 51, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, als feitelijk leidinggevende ook in persoon overtreder is. 
    9.2.    Artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaalt:
    "Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt."
        Het derde lid bepaalt:
    "Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing."
        Artikel 51, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht bepaalt:
    "Indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, kan de strafvervolging worden ingesteld en kunnen de in de wet voorziene straffen en maatregelen, indien zij daarvoor in aanmerking komen, worden uitgesproken:
    1º. tegen die rechtspersoon, dan wel
    2º. tegen hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede tegen hen die feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging, dan wel
    3º. tegen de onder 1º en 2º genoemden tezamen."
        Het derde lid bepaalt:
    "Voor de toepassing van de vorige leden wordt met de rechtspersoon gelijkgesteld: de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, de maatschap, de rederij en het doelvermogen."
    9.3.    [appellant] beheert als curator de boedel van de failliete rechtspersoon North Refinery. In de hoedanigheid van curator is hij vanaf het moment van faillietverklaring verantwoordelijk voor de uit de milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen van de tot de boedel behorende inrichting in Farmsum (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 9 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4703, en 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1261). Het gaat hier om verplichtingen van de boedel, die door tussenkomst van de curator moeten worden nageleefd, en niet om verplichtingen van de failliete rechtspersoon, die geen zeggenschap meer over het vermogen heeft (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 19 april 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY6108, en de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2728).
        Artikel 51, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht heeft betrekking op overtredingen begaan door een rechtspersoon of een ingevolge het derde lid met een rechtspersoon gelijkgestelde entiteit. Een faillissementsboedel valt hier niet onder. Artikel 51, tweede lid, mist daarom toepassing. Daarmee is de vraag of [appellant] als beheerder van de boedel feitelijk leiding aan een verboden gedraging heeft gegeven, niet van belang.
        Dit betekent dat [appellant] in zijn hoedanigheid van curator, dus als beheerder van de boedel, overtreder van de in het besluit van 22 maart 2017 vermelde milieuregelgeving kan zijn. Los van die hoedanigheid kan [appellant] niet als overtreder worden aangemerkt. [appellant] in persoon vertegenwoordigt de boedel niet.
        Voor zover het college wijst op rechtspraak waaruit volgt dat een curator ook persoonlijk aansprakelijk kan zijn, leidt dat niet tot een ander oordeel. De rechtspraak van de civiele rechter over persoonlijke aansprakelijkheid van faillissementscuratoren, zoals de door het college aangehaalde arresten van de Hoge Raad van 19 april 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2047, en 9 november 2018, ECLI:NL:HR:2018:704, gaat niet over de vraag of een curator persoonlijk overtreder is in de zin van artikel 5:2, tweede lid, van de Awb, maar over de vraag of hij in verband met de wijze waarop hij zijn taak uitoefent persoonlijk aansprakelijk is jegens derden die daardoor nadeel hebben ondervonden. In de door het college aangehaalde uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 september 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:7450, heeft de rechtbank geen oordeel gegeven over de vraag of een curator strafrechtelijk aansprakelijk is voor het niet naleven van een verplichting van de boedel, maar deze op een andere grond vrijgesproken. 
    9.4.    Uit het voorgaande volgt dat het college [appellant] bij het besluit op bezwaar, waarin het besluit van 22 maart 2017 is gehandhaafd, ten onrechte ook in persoon als overtreder heeft aangemerkt. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 5:1, tweede en derde lid, van de Awb.
    9.5.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    10.    Het beroep is gegrond. Het besluit op bezwaar van 1 november 2017 dient gedeeltelijk te worden vernietigd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 22 maart 2017 te herroepen, voor zover [appellant] daarbij in persoon als overtreder is aangemerkt.
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 1 november 2017, kenmerk K2435, voor zover daarbij het besluit van 22 maart 2017 is gehandhaafd voor zover daarbij [appellant] in persoon is aangemerkt als overtreder;
    III.    herroept het besluit van 22 maart 2017, kenmerk 673649, voor zover daarbij [appellant] in persoon is aangemerkt als overtreder;
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Polak    w.g. Visser
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2020
    148.