ECLI:NL:RVS:2020:2606, Raad van State, 04-11-2020, 201907045/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2017 heeft het bestuur van de stichting Calamiteitenfonds Mijn(water)schade Limburg het verzoek van [wederpartij] om een voorziening uit het Calamiteitenfonds Mijn(water)schade Limburg voor haar woning te Brunssum afgewezen. [wederpartij] heeft op 4 mei 2017 verzocht om een voorziening uit het Calamiteitenfonds voor haar woning aan de [locatie] te Brunssum. De woning ligt op de breuklijn van de concessie van de voormalige staatsmijn Hendrik en vertoont scheurvorming als gevolg van de mijnbouwactiviteiten. De woning staat sinds het overlijden van [wederpartij] op 18 januari 2018 leeg. De erven wensen de woning te verkopen en stellen aanspraak te maken op een voorziening uit het Calamiteitenfonds om ernstige bouwkundige gebreken aan de woning te laten herstellen.

201907045/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het bestuur van de stichting Calamiteitenfonds Mijn(water)schade Limburg (hierna: het bestuur),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 augustus 2019 in zaak nr. 17/4142 in het geding tussen:
    de erven van [wederpartij] (hierna: de erven)
    en
    het bestuur.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 mei 2017 heeft het bestuur het verzoek van [wederpartij] om een voorziening uit het Calamiteitenfonds Mijn(water)schade Limburg (hierna: het Calamiteitenfonds) voor haar woning te Brunssum afgewezen.
    Bij besluit van 6 november 2017 heeft het bestuur het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 31 mei 2017 ingetrokken en besloten dat [wederpartij] voor een voorziening uit het Calamiteitenfonds in aanmerking komt. Bij brief van 15 november 2017 heeft het bestuur de vervolgprocedure en de rechten en plichten van [wederpartij] om voor een definitieve voorziening uit het Calamiteitenfonds in aanmerking te komen aan [wederpartij] uitgelegd.
    [wederpartij] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 6 november 2017.
    [wederpartij] is op 18 januari 2018 overleden. De erven hebben de beroepsprocedure voortgezet.
    Bij brief van 22 februari 2018 heeft het bestuur de erven bericht dat zij de procedure om in aanmerking te komen voor een voorziening uit het Calamiteitenfonds kunnen vervolgen.
    Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het bestuur het besluit van 6 november 2017 ingetrokken en de aanvraag alsnog afgewezen. In het besluit is verder vermeld dat wordt teruggekomen op de brief van 22 februari 2018.
    Bij uitspraak van 14 augustus 2019 heeft de rechtbank het door de erven tegen het besluit van 6 november 2017 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 28 augustus 2018 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het bestuur hoger beroep ingesteld.
    De erven hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2020, waar het bestuur, vertegenwoordigd door mr. D. van Tilborg, advocaat te Breda, en de erven, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen. Voor de erven zijn verder verschenen [erfgenaam A] en [erfgenaam B].
    Overwegingen
    1.    [wederpartij] heeft op 4 mei 2017 verzocht om een voorziening uit het Calamiteitenfonds voor haar woning aan de [locatie] te Brunssum. De woning ligt op de breuklijn van de concessie van de voormalige staatsmijn Hendrik en vertoont scheurvorming als gevolg van de mijnbouwactiviteiten. De woning staat sinds het overlijden van [wederpartij] op 18 januari 2018 leeg. De erven wensen de woning te verkopen en stellen aanspraak te maken op een voorziening uit het Calamiteitenfonds om ernstige bouwkundige gebreken aan de woning te laten herstellen.
    2.    In 2015 is het Calamiteitenfonds opgericht, dat wordt beheerd door de Stichting. De Staat der Nederlanden, de provincie Limburg en de gemeenten in de voormalige mijnbouwstreek hebben hierin € 2 miljoen gestort ten behoeve van het treffen van bouwtechnische voorzieningen in die gevallen waarin de veiligheid van wonen niet meer is gewaarborgd. De schade moet het gevolg zijn van beweging van de bodem die is veroorzaakt door de aanleg en/of exploitatie van mijnbouwwerken. Daaronder is schade door bodembewegingen begrepen die het gevolg zijn van het geleidelijk vollopen van mijnen met mijnwater sinds het staken van het oppompen van dat mijnwater in 1994. De (rechtsopvolgers van de) voormalige exploitanten van die mijnbouwwerken en de Staat der Nederlanden erkennen geen aansprakelijkheid voor het ontstaan van die schade. Het Calamiteitenfonds is een noodvoorziening, waarin in afwachting van een algehele regeling voor de vergoeding van schade door delfstoffenwinning waaronder steenkoolwinning, een beroep kan worden gedaan. De noodvoorziening is bedoeld voor schrijnende woonsituaties waarin de veiligheid van wonen niet langer is gewaarborgd. De noodvoorziening bestaat uit bouwtechnische voorzieningen in natura en niet uit een uitkering aan de verzoeker.
    3.    In hoger beroep is in geschil of het bestuur redelijkerwijs het besluit van 6 november 2017 mocht intrekken en de aanvraag om een voorziening uit het Calamiteitenfonds alsnog mocht afwijzen.
    Overwegingen vooraf
    4.    De Afdeling zal eerst beoordelen of tegen een beslissing van het bestuur op grond van de Schaderegeling Stichting Calamiteitenfonds Mijn(water)schade Limburg (hierna: de Schaderegeling) van 10 december 2015 beroep bij de bestuursrechter openstaat.
    5.    Op grond van artikel 8:1 en artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) kan een belanghebbende tegen een beslissing slechts bezwaar instellen en vervolgens het besluit op bezwaar in beroep inhoudelijk laten beoordelen indien die beslissing een besluit is in de zin van de Awb.
    6.    Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    7.    In artikel 1:1, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder bestuursorgaan wordt verstaan: a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
    8.    De Afdeling stelt vast dat het bestuur van de Stichting, een privaatrechtelijke rechtspersoon opgericht om op geld waardeerbare voorzieningen aan derden te verstrekken, aangemerkt kan worden als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1 eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. In dit geval is aan de twee cumulatieve vereisten voldaan dat het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate wordt bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (het inhoudelijke vereiste) en dat de voorzieningen in overwegende mate gefinancierd worden door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (het financiële vereiste). Zie r.o. 5.1. van de uitspraak van de Afdeling van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379.
    9.    De Schaderegeling is vastgesteld door het bestuur en bevat de criteria en de procedure voor de toekenning van een noodvoorziening. In artikel 11.2 van de akte van oprichting van de Stichting is bepaald dat het vaststellen, wijzigen of opheffen van deze schaderegeling onderworpen is aan de voorafgaande goedkeuring van het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg. Op 24 juli 2015 is een Bestuurlijk Akkoord gesloten tussen de provincie Limburg en de twaalf gemeenten in Zuid-Limburg waarin is vastgelegd dat de verdeelsleutel bij een concrete bijdrage uit het Calamiteitenfonds 50% Rijk, 25% provincie is en dat 25% door de gemeente waarin het specifieke schadegeval zich voordoet, moet worden bijgedragen.
    10.    De Afdeling stelt vast dat er geen wettelijke grondslag is aan te wijzen voor de Schaderegeling en dat de regels, zoals die in de Schaderegeling zijn opgenomen, moeten worden aangemerkt als beleid in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb.
    11.    De Schaderegeling is een beleidsregel, waarmee het bestuur van de Stichting een nadere invulling en concretisering van zijn algemene bevoegdheid tot het verstrekken van op geld waardeerbare voorzieningen ten laste van de publieke middelen geeft. Op grond van artikel 4:84 van de Awb is het bestuur verplicht om overeenkomstig deze beleidsregel op aanvragen om schadevergoeding te beslissen.
    12.    De Schaderegeling heeft gelet op de onder 2 beschreven context waarbinnen die regeling is opgesteld, een publiekrechtelijk karakter, zodat een beslissing op basis van de Schaderegeling moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dit oordeel sluit aan bij een ontwikkeling in de rechtspraak die mede vorm heeft gekregen in de uitspraken van de Afdeling van 14 mei 1986, ECLI:NL:RVS:1986:AM9085 (Metroschade) en 1995, ECLI:NL:RVS:1995:ZF1850 (Silicose).
    13.    Uit het voorgaande volgt dat de beslissing, waarbij het bestuur de aanvraag van [wederpartij] om een voorziening heeft afgewezen, dient te worden aangemerkt als een besluit, waartegen rechtsmiddelen konden worden ingesteld.
    De Schaderegeling
    14.    De tekst van de Schaderegeling, voor zover hier van belang, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Besluitvorming op het verzoek van [wederpartij]
    15.     Bij besluit van 31 mei 2017 heeft het bestuur het verzoek om een voorziening uit het Calamiteitenfonds afgewezen, omdat [wederpartij] onvoldoende aannemelijk had gemaakt dat de scheurvorming het gevolg was van vroegere mijnbouwactiviteiten en haar woonsituatie schrijnend was.
    16.     Bij besluit van 6 november 2017 heeft het bestuur het daartegen gemaakte bezwaar van [wederpartij] gegrond verklaard en bepaald dat [wederpartij] in aanmerking komt voor een voorziening uit het Calamiteitenfonds. In het besluit is vermeld dat het gaat om een noodvoorziening; dat wil zeggen om de meest urgente reparaties aan de bouwconstructie om de constructieve veiligheid te herstellen. In het besluit is verder vermeld dat [wederpartij] zal worden geïnformeerd over de voorwaarden en verdere procedure om voor een definitieve vergoeding in aanmerking te komen.
    17.    Bij brief van 15 november 2017 heeft het bestuur [wederpartij] bericht over de vervolgprocedure en overige voorwaarden. Het bestuur neemt een toekenningsbesluit als bedoeld in artikel 4 van de Schaderegeling zodra het  inzicht heeft in de hoogte van de kosten van de bouwkundige werkzaamheden. Verder dient [wederpartij] offertes bij twee ondernemers op te vragen, waarin duidelijk staat omschreven welke constructieve werkzaamheden moeten worden uitgevoerd.
    Beroep bij de rechtbank
    18.    [wederpartij] heeft op 15 december 2017 beroep ingesteld tegen het besluit van 6 november 2017.
    19.    [wederpartij] is op 18 januari 2018 overleden.
    20.    Zoals blijkt uit een bij de rechtbank overgelegde verklaring van executele zijn [erfgenaam A] en [erfgenaam B] benoemd als executeurs-testamentair. Zij zijn samen met anderen erfgenamen van [wederpartij]. Het belang bij de betrokkenheid in de procedure kan worden geacht in zijn geheel op hen te zijn overgegaan, zodat de erven het beroep in eigen naam konden voortzetten.
    Vervolg procedure door de erven
    21.    Bij brief van 29 januari 2018 hebben de executeurs-testamentair namens de erven het bestuur geïnformeerd over het overlijden van [wederpartij] en hem enkele vragen voorgelegd.
    22.    Het bestuur heeft bij e-mail van 31 januari 2018 de erfgenamen bericht dat het de gewijzigde situatie zal toetsen aan de Schaderegeling. Het bestuur heeft in de e-mail om informatie verzocht over de bewoning van het pand en over de juridische relatie tussen de bewoner en de erven.
    23.    Bij e-mail van 5 februari 2018 heeft het bestuur desgevraagd toegelicht dat om op grond van de Schaderegeling voor een voorziening in aanmerking te komen, er sprake moet zijn van een schrijnende woonsituatie, dat de aanvrager eigenaar-bewoner dan wel huurder van het desbetreffende pand is en de opdracht aan de aannemer moet verstrekken.
    24.    Bij e-mail van 14 februari 2018 hebben de erven bericht dat de woning sinds het overlijden van [wederpartij] niet meer wordt bewoond en dat zij de woning willen verhuren of verkopen. De erven hebben het bestuur verzocht met toepassing van de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 14 van de Schaderegeling, de erven te beschouwen als partij die de aannemer opdracht kan geven tot het verrichten van constructieve werkzaamheden aan de woning.
    25.    Bij brief van 22 februari 2018 heeft het bestuur de erven bericht dat zij als rechtsopvolger van [wederpartij] zijn aan te merken en dat zij in de hoedanigheid van executeurs-testamentair de erven vertegenwoordigen. Het bestuur beschouwt de erven als aanvrager om een noodvoorziening en verklaart de principe-toekenning van de voorziening op de erven van toepassing. In de brief is verder vermeld dat de noodvoorziening moet dienen ter opheffing van een schrijnende woonsituatie. Het bestuur heeft de erven verzocht de offertes van twee aannemers toe te zenden. Nadat het bestuur een keuze heeft gemaakt voor een aannemer waaraan de opdracht wordt gegund, zullen de erven als opdrachtgever fungeren.
    26.    Bij e-mail van 12 maart 2018 hebben de erven het bestuur bericht dat zij bij de belastingdienst uitstel willen vragen voor de betaling van erfbelasting en dat voor uitstel de eis geldt dat de woning te koop staat. Op 4 april 2018 heeft  het bestuur daarop de erven bericht dat het voor toepassing van de Schaderegeling geen bezwaar is dat de woning te koop wordt aangeboden.
    27.    Bij brief van 13 mei 2018 hebben de erven de coördinator van de Stichting verzocht om aan het bestuur de vraag voor te leggen of het schadebedrag aan de erven kan worden toegekend in plaats van de toekenning van een voorziening in natura.
    28.    Bij brief van 28 mei 2018 heeft het bestuur bericht dat het vanwege het vergevorderde stadium van de procedure met [wederpartij] uit coulance heeft besloten de afwikkeling van de aanvraag voort te zetten, ondanks de omstandigheid dat de erven de woning niet bewoonden. De Schaderegeling voorziet echter niet in een uitkering in geld. Het verder afwijken van de Schaderegeling is volgens het bestuur niet mogelijk. Daarbij heeft het bestuur benadrukt dat de oprichting van het Calamiteitenfonds een noodmaatregel is en bedoeld is voor het opheffen van een schrijnende woontoestand.
    29.    Bij e-mail van 24 juni 2018 hebben de erven het bestuur hun reactie op een offerte van een aannemersbedrijf gestuurd. Ook hebben  zij het bestuur om een gesprek verzocht om de ontvangen verkoopadviezen van makelaars met hem te kunnen delen. Op 24 juni 2018 heeft het bestuur de erven verzocht hem te informeren wanneer de offertes van de aannemingsbedrijven worden toegezonden. Bij e-mail van 27 juni 2018 hebben  de erven het bestuur bericht dat verschillende makelaars hebben geadviseerd om het perceel met daarop de woning te verkopen als bouwperceel of met overdracht van het recht van beroep op het Calamiteitenfonds. De kopers zouden dan zelf kunnen kiezen voor nieuwbouw of renovatie. Op 27 juni 2018 hebben de erven aan het bestuur de offertes van twee aannemingsbedrijven toegestuurd.
    30.    In de brief van 11 juli 2018 heeft het bestuur het voornemen kenbaar gemaakt om het besluit van 15 (lees: 6) november 2017 in te trekken en alsnog afwijzend te beslissen op de aanvraag. Het bestuur komt hiermee terug op de beslissing in de brief van 22 februari 2018.
    In de brief is toegelicht dat een belangrijke voorwaarde om aanspraak te maken op een voorziening uit het Calamiteitenfonds is dat de woning als hoofdwoning wordt gebruikt. De toekenning van een voorziening is een noodmaatregel die het mogelijk maakt door middel van een uitkering in natura de schrijnende woonsituatie voor de hoofdbewoner/aanvrager op te heffen. Het bestuur ging er na het overlijden van [wederpartij] vanuit dat voortzetting van de procedure door de erven tot doel had om de toen bestaande schrijnende woonsituatie op te heffen en de woning weer veilig bewoonbaar te maken als hoofdwoning. De beslissing om de erven toestemming te verlenen de woning te koop aan te bieden, diende om de erven in de gelegenheid te stellen uitstel te kunnen vragen bij de Belastingdienst voor het betalen van erfbelasting. Omdat uit de correspondentie van 13 mei, 24 juni en 27 juni 2018 blijkt dat het doel van de erven de verkoop van de woning is met overdracht van de rechten uit het Calamiteitenfonds en het bestuur herhaaldelijk heeft duidelijk gemaakt dat de schaderegeling hierin niet voorziet, heeft het bestuur het voornemen om het besluit van 6 november 2017 in te trekken en de aanvraag alsnog af te wijzen. Volgens het bestuur staat het de erven vrij de woning in haar huidige staat te verkopen. Een koper kan vervolgens als hoofdbewoner van het pand een aanvraag indienen.
    31.    Bij e-mail van 24 juli 2018 en bij brief van 1 augustus 2018 hebben de erven gereageerd op het voornemen om het besluit van 6 november 2017 in te trekken en de aanvraag af te wijzen. Zij stellen, onder verwijzing naar een e-mail van 27 juni 2018, dat zij conform de procedure de offertes van twee aannemersbedrijven ter beoordeling aan het bestuur hebben gestuurd en daarbij hebben aangegeven een voorkeur voor [bedrijf A] te hebben vanwege de gefaseerde aanpak van de bouwwerkzaamheden. Zij gaan ervan uit dat het bestuur deze offertes beoordeelt en laat weten met welk bedrijf uiteindelijk de aannemingsovereenkomst kan worden gesloten, zodat het herstel van de woning kan worden afgerond. Het voornemen van het bestuur om de principe-toekenning van een voorziening in te trekken, is gebaseerd op een zijspoor, waarin zij, met oog op de verkoop, de mogelijkheid hebben verkend om in aanmerking te komen voor een geldelijke voorziening in plaats van een voorziening in natura.
    32.    Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het bestuur het besluit van 6 november 2017 ingetrokken en de aanvraag om voorziening uit het Calamiteitenfonds geweigerd, omdat niet is voldaan aan het hoofdbewonerscriterium. Uit het voorstel van de erven tot rechtstreekse uitbetaling van de voorziening of de mogelijkheid van verkoop van het pand met overdracht van de aanspraak op het Calamiteitenfonds en uit de brief van 1 augustus 2018 blijkt niet dat de erven de intentie hebben de woning als hoofdwoning te willen (laten) gebruiken.
    Uitspraak van de rechtbank
    33.    De rechtbank heeft het beroep van de erven tegen het besluit van 6 november 2017 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het procesbelang ontbreekt.
    34.    De rechtbank heeft het beroep van de erven tegen het besluit van 28 augustus 2018 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd.
    35.    De rechtbank heeft vastgesteld dat bij het besluit van 28 augustus 2018 niet het toekenningsbesluit van 6 november 2017 is ingetrokken, maar dat het bestuur is teruggekomen op de informatieve brief van 15 november 2017, die niet op rechtsgevolg is gericht. Bij het besluit van 28 augustus 2018 is wel de brief van 22 februari 2018 ingetrokken, die volgens de rechtbank wel als besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb moet worden aangemerkt, omdat het bestuur de erven als aanvragers van de voorziening aanmerkt. Dit besluit is ingetrokken, omdat de erven, anders dan [wederpartij], niet voldeden aan het criterium hoofdbewoning en zodoende geen aanspraak kunnen maken op een voorziening uit het Calamiteitenfonds.
    36.    Volgens de rechtbank mocht het bestuur dit criterium niet meer aan de erven tegenwerpen en is dit in strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. In de correspondentie met de erven heeft het bestuur een expliciet signaal gegeven dat het bewonerscriterium geen probleem is en dat het traject om een voorziening te ontvangen uit het Calamiteitenfonds verder loopt. Daarbij wijst de rechtbank in het bijzonder op de brief van 28 mei 2018.
    37.     Omdat het besluit van 28 augustus 2018 is vernietigd en zowel het besluit van 6 november 2017 als het besluit 22 februari 2018 in stand zijn gebleven, dient het bestuur volgens de rechtbank op basis van de door de erven ingediende offertes een definitief toekenningsbesluit te nemen op grond van artikel 4, eerste lid, van de Schaderegeling.
    Het hoger beroep van het bestuur
    38.    Het bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte de brief van 22 februari 2018 als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb heeft aangemerkt en ten onrechte heeft beoordeeld of het bestuur deze brief mocht intrekken. De rechtbank heeft miskend dat de rechtsopvolging door de erfgenamen en de bevoegdheid tot beheer door de executeurs voortvloeit uit de wet en geen rechtshandeling vergt van het bestuur.
    39.    Volgens het bestuur heeft de rechtbank ten onrechte niet beoordeeld of het bestuur alsnog de aanvraag mocht afwijzen.
    Het besluit van 28 augustus 2018 behelst de intrekking van de principe-toekenning van 6 november 2017 en het definitief weigeren van de aangevraagde voorziening.
    40.     Het bestuur betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het niet in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Het bestuur heeft niet onvoorwaardelijk afstand genomen van het hoofdbewonerscriterium en zelfs als dat wel zo zou zijn, dan rechtvaardigt een belangenafweging dat het verzoek om een voorziening redelijkerwijs mocht worden geweigerd. Het bestuur stelt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, dat het bestuur geen toezegging heeft gedaan dat het hoofdbewonerscriterium niet langer aan de erfgenamen zou worden tegengeworpen, indien het niet aannemelijk is dat de woning ten tijde van de definitieve toekenning zou worden bewoond. Met de brieven van 22 februari 2018 en 4 april 2018 is beoogd aan de erven een voorziening toe te kennen die ertoe strekt een schrijnende woonsituatie op te heffen ten behoeve van een concrete bewoner, en niet om de verkoop van de woning mogelijk te maken en daarmee op voorhand de vermogensschade te compenseren die de erfgenamen lijden bij de verkoop van de woning in de huidige staat.
    Beoordeling door de Afdeling
    41.    Het bestuur betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte de brief van 22 februari 2018 heeft aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Volgens de Afdeling heeft het bestuur in de brief medegedeeld de executeurs-testamentair als vertegenwoordigers van de erfgenamen als rechtsopvolger van [wederpartij] te beschouwen. De bevoegdheid van de executeur-testamentair om gedurende zijn beheer van de nalatenschap de erfgenamen in en buiten rechte te vertegenwoordigen en de procedure op grond van de Schaderegeling voort te zetten, vloeit voort uit het Burgerlijk Wetboek en niet uit een besluit van het bestuur.
    42.    Bij de brief van 22 februari 2018 is de aan [wederpartij] gerichte brief van 15 november 2017 gevoegd, waarin is uitgelegd welke stappen op grond van de Schaderegeling moeten worden doorlopen om aanspraak te maken op een voorziening uit het Calamiteitenfonds. Voor zover het bestuur de erven heeft toegezegd dat zij de procedure kunnen voortzetten en als opdrachtgever voor een te selecteren aannemer kunnen fungeren, betekent dit niet dat de brief van 22 februari 2018 op rechtsgevolg is gericht en een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. Onder 41 is overwogen dat de brief geen besluit is voor zover daarin is vermeld dat de erven de procedure over kunnen nemen, want dat vloeit voort uit de wet. De mededeling dat de erven een aannemer kunnen selecteren vloeit voort uit de overname van de procedure en is slechts een informatieve mededeling.
    43.    Het betoog van het bestuur slaagt. Dit treft echter niet het gewenste doel. De rechtbank heeft terecht het besluit van 28 augustus 2018, waarbij het besluit van 6 november 2017 is ingetrokken en de aanvraag alsnog is afgewezen, vernietigd.
    Het bestuur heeft met dit besluit in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
    Het vertrouwensbeginsel
    44.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (stap 1). Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte (stap 2). Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan (stap 3).
    45.    Naar het oordeel van de Afdeling hebben de erven aannemelijk gemaakt dat van de zijde van het bestuur uitlatingen zijn gedaan als bedoeld in stap 1. Uit die uitlatingen mochten de erven redelijkerwijs afleiden dat het hoofdbewonerscriterium van artikel 3 niet voor hen zou gelden. Dat criterium houdt in dat uitsluitend de eigenaar-bewoner van een hoofdwoning of de huurder een verzoek kan indienen om een voorziening en dus in aanmerking kan komen voor een voorziening. De Afdeling betrekt hierbij dat de erven het bestuur bij e-mail van 14 februari 2018 desgevraagd hebben bericht dat de woning sinds het overlijden van [wederpartij] niet meer wordt bewoond en dat zij de woning willen verhuren of verkopen. Ook verzoeken zij het bestuur hen te beschouwen als partij die de aannemer opdracht kan geven tot het verrichten van constructieve werkzaamheden aan de woning. Het bestuur bericht daarop bij brief van 22 februari 2018 het volgende:
    ‘Naar aanleiding van uw mailbericht van 14 februari jl. delen wij u hierbij mede dat wij besloten hebben u in uw hoedanigheid van executeurs-testamentair als rechtsopvolger aan te merken van [wederpartij]. Concreet betekent dit dat wij u als aanvrager om een voorziening uit het Calamiteitenfonds Mijn(water)schade Limburg beschouwen en de voorwaarden, zoals neergelegd in het principe- toekenningsbesluit van 15 (lees:6) november 2017, kenmerk 2017-095, op u van toepassing verklaren. Voor de goede orde wijzen wij u erop dat wij uitsluitend een voorziening toekennen voor het bouwkundig stabiliseren van de woning [locatie] te Brunssum. De voorziening die wij toekennen uit het Calamiteitenfonds is een noodvoorziening die dient ter opheffing van een schrijnende woonsituatie. Bovendien moeten de werkzaamheden gericht zijn op het herstel van de schade voor zover deze verband houdt met vroegere mijnbouwwinning. Om de maximale hoogte van deze voorziening te kunnen bepalen dienen wij te beschikken over de noodzakelijke offertes van twee aannemingsbedrijven. Wij verwijzen u naar onze brieven van 6 november en 15 november 2017 (bijlagen 1 en 2). Met het oog hierop verzoeken wij u zorg te dragen voor toezending van de offertes van de aannemingsbedrijven [bedrijf A] en [bedrijf B]. Aan deze bedrijven heeft [wederpartij] gevraagd offertes uit te brengen. Het zal u waarschijnlijk bekend zijn dat beide bedrijven technisch vooronderzoek verrichten om de aard en omvang van de schade te kunnen vaststellen. Nadat wij een keuze hebben gemaakt aan welk bedrijf de opdracht gegund wordt, fungeert u als opdrachtgever en direct betrokkene bij de verdere afwikkeling van het dossier.’
    Bij e-mail van 12 maart 2018 hebben de erven het bestuur bericht dat zij als executeurs de taak hebben om de nalatenschap af te wikkelen en in dit kader de woning ook graag te koop gaan zetten en zo mogelijk ook verkopen. Ook geven zij aan dat zij de woning te koop willen zetten om uitstel te krijgen voor de betaling van erfbelasting. De erven schrijven vervolgens: ‘We willen echter ook voorkomen dat een eventuele eigendomsoverdracht problemen oplevert met uw Stichting. Daarom horen wij graag op voorhand of dit op bezwaren stuit, gelet op uw reglement’. In antwoord op de e-mail van 12 maart 2018 heeft  het bestuur bericht dat het voor toepassing van de Schaderegeling geen bezwaar is dat de woning te koop wordt aangeboden. Volgens de Afdeling kan dit niet anders worden begrepen dan dat het bestuur welbewust is afgeweken van artikel 3, waaruit volgt dat uitsluitend de eigenaar-bewoner van een hoofdwoning of de huurder een verzoek kan indienen om een voorziening en dat dus ook slechts de eigenaar-bewoner of huurder in aanmerking kan komen voor een voorziening (het hoofdbewonerscriterium. Het bestuur wist dat de woning leeg stond en te koop stond aangeboden en stemde ermee in dat de erven de procedure zouden voortzetten en als opdrachtgever zouden fungeren.
    Het bestuur bevestigt dit ook in de brief van 28 mei 2018:
    ‘Ons bestuur heeft destijds besloten de afwikkeling van de aanvraag om een voorziening uit het Calamiteitenfonds voort te zetten na het overlijden van [wederpartij] en u als aanvragers aan te merken hoewel u de woning aan de Montgomerystraat niet bewoont. Ons bestuur is van oordeel hiermee de nodige coulance te hebben getoond. Verdere afwijking van de schaderegeling is voor ons niet mogelijk en wenselijk.’
    46.    Het bestuur betoogt op zich terecht dat het in de correspondentie niet expliciet heeft vermeld dat het hoofdbewonerscriterium niet aan de erven tegengeworpen zou worden. Volgens hen is met de toezegging dat de erven de procedure mochten doorzetten alleen bedoeld te zeggen dat de erven niet een nieuwe aanvraag hoefden in te dienen en dat voor het in behandeling nemen van een aanvraag het bewoners-criterium aan hen niet zou worden tegengeworpen. Anders dan het bestuur betoogt, lag het echter in het licht van de gevoerde correspondentie voor de erven niet in de rede te veronderstellen dat zij alleen als opdrachtgever zouden mogen fungeren en dat ten tijde van een te nemen toekenningsbesluit als bedoeld in artikel 4 alsnog de eis zou worden gesteld dat de woning wordt bewoond. Indien dit de bedoeling was van het bestuur, had het dit vanaf de overname van de procedure door de erven duidelijk aan hen moeten melden.
    47.    Voor zover het bestuur onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2014, betoogt dat eerst na de brief van 28 augustus 2018 het motief van de erven duidelijk is geworden in de zin dat het hen niet zozeer om het opheffen van een concrete schrijnende woonsituatie ging, maar om het beperken van verkoopschade, treft dit geen doel. Het bestuur heeft van aanvang af geweten dat de woning niet werd bewoond. Het bestuur heeft toen uit coulance besloten dat de erven vanwege het vergevorderde stadium van de procedure met [wederpartij] de afwikkeling van de aanvraag mochten voortzetten, ondanks de omstandigheid dat de erven de woning niet bewoonden of verhuurden. Alhoewel het bestuur zich terecht op het standpunt stelt dat het treffen van een voorziening uit het Calamiteitenfonds bedoeld is voor het opheffen van een schrijnende noodtoestand van een concrete bewoner en de Schaderegeling niet voorziet in een uitkering in geld, heeft het bestuur in dit geval de erven toegezegd dat zij in aanmerking komen voor een voorziening, ondanks de omstandigheid dat de woning niet werd bewoond.
    48.    De tweede stap. Tussen partijen is niet in geschil dat de uitlatingen, waaraan de erven gerechtvaardigde verwachtingen mochten ontlenen, kunnen worden toegerekend aan het bestuur.
    49.    Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het beroep van de erven op het vertrouwensbeginsel slaagt.
    50.    De derde stap. De Afdeling is van oordeel dat het bestuur in redelijkheid van de intrekking van het besluit van 6 november 2017 en de afwijzing van de aanvraag had moeten afzien. Het bestuur betoogt op zich terecht dat het in strijd met de inhoud en het doel van de Schaderegeling is om een voorziening toe te kennen die niet dient om een concrete schrijnende woonsituatie op te heffen. Het Calamiteitenfonds is niet bedoeld voor compensatie van vermogensschade. Het moet er echter voor worden gehouden dat het bestuur met toepassing van de hardheidsclausule aanleiding heeft gezien vanwege het vergevorderde stadium van de behandeling van de aanvraag van [wederpartij] de procedure met de erven voort te zetten. Met de enkele verwijzing naar het budgetplafond in artikel 7, eerste lid, van de Schaderegeling heeft het bestuur niet concreet gemaakt dat dit in de weg staat aan het honoreren van de verwachtingen van de erven. Daarbij komt dat niet inzichtelijk is dat extra kosten ten laste van het budget komen in het geval het bestuur een voorziening moet bekostigen aan de erven. Nieuwe bewoners kunnen namelijk eenzelfde aanvraag doen. Het risico op ongewenste precedentwerking staat evenmin in de weg aan het honoreren van de gewekte verwachtingen. Het bestuur kan in een volgend vergelijkbaar geval uitleggen dat het een onjuiste toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule en kan vasthouden aan het uitgangspunt dat een voorziening uit het Calamiteitenfonds ertoe stekt om een schijnende woonsituatie van een concrete bewoner op te heffen.
    51.    De slotsom is dat niet is gebleken van zwaarder wegende belangen die aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan. De intrekking van de principe-toekenning van 6 november 2017 en het alsnog afwijzen van de aanvraag is daarom zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan in deze situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank heeft het besluit van 28 augustus 2018 terecht vernietigd en bepaald dat het bestuur op basis van de door de erven ingediende offertes een toekenningsbesluit dient te nemen op grond van artikel 4, eerste lid, van de Schaderegeling.
    Conclusie
    52.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    53.    Het bestuur dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    veroordeelt het bestuur van de stichting Calamiteitenfonds Mijn(water)schade Limburg tot vergoeding van bij de erven van [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
    299.
     
    Bijlage
     
    De Schaderegeling Stichting Calamiteitenfonds Mijn(water)schade Limburg
    Artikel 1. Begripsbepalingen
    In deze regeling wordt verstaan onder:
    e.  Verzoek: een verzoek om een voorziening als bedoeld in artikel 3 van deze regeling.
    f.  Verzoeker: de natuurlijke persoon wiens als hoofdwoning gebruikte woning is gelegen in één van de Zuid-Limburgse gemeenten die het Bestuurlijk Akkoord hebben ondertekend en die een verzoek als bedoeld in artikel 3 van deze regeling indient.
    g.   Voorziening: geldelijke bijdrage in de kosten die worden gemaakt voor het treffen van noodzakelijke geoordeelde bouwtechnische maatregelen, welke bijdrage ten laste gaat van het vermogen van de Stichting.
    […]
    i.    Geselecteerde aannemer: aannemer geselecteerd door het Bestuur, waarmee een intentieverklaring is gesloten en die in opdracht van de eigenaar-bewoner resp. -in geval van huur van de woning- van de eigenaar de noodzakelijk geoordeelde bouwtechnische voorzieningen uitvoert.
    j.     Schrijnende woonsituatie: situatie waarbij als gevolg van bouwtechnische gebreken aan de woning de veiligheid van bewoning resp. de bewoonbaarheid en leefbaarheid van wonen in het geding is.  
    Artikel 3. Het verzoek om een voorziening
    1. De eigenaar-bewoner van een hoofdwoning alsook de huurder kunnen bij het Bestuur een verzoek om voorziening indienen, indien hij van mening is dat zijn woning beschadigd is als gevolg van voormalige mijnbouwactiviteiten en sprake is van een schrijnende woonsituatie als bedoeld in artikel 1, sub j. 2. De verzoeker is een natuurlijk persoon.
    3. Het verzoek wordt met een modelformulier bij het Bestuur ingediend, bevattende -naast de persoonsgegevens en gegevens omtrent de situering van de hoofdwoning-, een rapport van Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente waarin de woning gelegen is, waaruit blijkt: - dat sprake is van een schrijnende woonsituatie als bedoeld in artikel 1 sub j; - dat het aannemelijk is dat de bouwtechnische schade verband houdt met of een gevolg is van vroegere mijnbouwactiviteiten; - of en zo ja welke bouwtechnische voorzieningen noodzakelijk zijn om deze schrijnende woonsituatie op te heffen c.q. te verminderen.
    […]      
    Artikel 4.  De voorziening
    1.          Indien aan de eisen in artikel 3 wordt voldaan, kan het Bestuur bepalen of al dan niet  aan de verzoeker een voorziening wordt toegekend. Het Bestuur omschrijft in het toekenningsbesluit de bouwtechnische voorzieningen die moeten worden getroffen om de bouwtechnische veiligheid van wonen zeker te stellen en de woning weer bewoonbaar resp. leefbaar te maken, het bedrag dat ten hoogste met de uitvoering van de voorziening is gemoeid alsmede de termijn waarbinnen de voorzieningen dienen te zijn gerealiseerd.
    2.          De voorziening is gelijk aan de kosten in verband met het treffen van de noodzakelijk geoordeelde bouwtechnische voorziening(en), indien en voor zover het redelijk is dat die kosten worden gemaakt en de hoogte van de kosten naar het oordeel van het Bestuur redelijk zijn in verhouding tot dat doel. De kosten van deskundige- of rechtskundige bijstand van de verzoeker worden niet vergoed.
    Artikel 5.  De opdrachtverlening
    1.          Op basis van het toekenningsbesluit bedoeld in artikel 4, eerste lid, dient de eigenaar-bewoner respectievelijk in geval van huur de eigenaar bij het Bestuur een offerte en bestek in van twee Geselecteerde aannemers. Bestek en offerte bevatten de bouwtechnische voorzieningen, zoals vermeld in het rapport van Bouw- en Woningtoezicht genoemd in artikel, 3, derde lid.
    2.    Het Bestuur bepaalt aan wie van de twee Geselecteerde aannemers de opdracht kan worden versterkt volgens de door of namens hem goedgekeurde offerte en bestek en vastgestelde begroting en binnen wel termijn de werkzaamheden moeten zijn uitgevoerd.
    […]
    Artikel 12.  Definitieve vaststelling voorziening
    1.          Indien alle facturen van de geselecteerde aannemer aan wie de opdracht is verleend tot het treffen van de door het Bestuur noodzakelijk geoordeelde bouwtechnische voorzieningen zijn ontvangen, stelt het Bestuur de voorziening definitief vast. Vóór de indiening van de laatste factuur vraagt het Bestuur aan de dienst Bouw- en Woningtoezicht advies of de werkzaamheden conform bestek zijn uitgevoerd.
    […]
    Artikel 14.  Hardheidsclausule
    Indien een strikte toepassing van deze regeling zou leiden tot een beslissing die onmiskenbaar als onredelijk moet worden aangemerkt kan het Bestuur van het gestelde in de regeling afwijken.
    Artikel 15.  Rechtsbescherming
    Een belanghebbende kan tegen een besluit van het Bestuur bezwaar aantekenen bij het Bestuur. Op de behandeling van bezwaren is de Algemene wet Bestuursrecht van toepassing.