ECLI:NL:RVS:2010:BN9548, Raad van State, 06-10-2010, 200910048/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 28 februari 2008 heeft het college [appellant] medegedeeld dat de door [vergunninghouder] gevraagde bouwvergunning van rechtswege is verleend.

200910048/1/H1.
      Datum uitspraak: 6 oktober 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) van 10 november 2009 in zaak nr. 09/722 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Loppersum (hierna: het college).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij brief van 28 februari 2008 heeft het college [appellant] medegedeeld dat de door [vergunninghouder] gevraagde bouwvergunning van rechtswege is verleend.
    
    Bij besluit van 25 juni 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 november 2009, verzonden op 12 november 2009, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 21 januari 2010.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [rechtsopvolgers], rechtsopvolgers van [vergunninghouder], een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.S. Knot, advocaat te Groningen, is verschenen. Het college is met voorafgaand bericht niet verschenen. Tevens zijn verschenen [rechtsopvolgers], bijgestaan door mr. T. Duursma.
    
    Met instemming van [appellant] hebben [rechtsopvolgers] ter zitting nadere stukken overgelegd.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant] betoogt onder meer dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij, nu hij in de gronden van beroep zijn in bezwaar gevoerde betoog dat geen sprake kan zijn van een van rechtswege verleende vergunning niet heeft herhaald, ervan kon worden uitgegaan dat deze grond niet langer aan de orde was, zodat zij uit het oogpunt van goede procesorde aan het betoog ter zitting dat geen sprake kan zijn van een van rechtswege verleende vergunning voorbij dient te gaan. [appellant] voert daartoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij in zijn beroepschrift deze grond wel degelijk heeft aangevoerd en dat, mede gelet op de omstandigheid dat hij reeds in bezwaar heeft aangevoerd dat geen sprake is van een van rechtswege verleende vergunning, niet kan worden gezegd dat ervan kon worden uitgegaan dat deze grond was komen te vervallen.
    
    2.1.1. In de gronden van beroep heeft [appellant] verwezen naar het advies van de commissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften van 2 juni 2009. In dat advies is, voor zover thans van belang, vermeld dat op 19 augustus 2004 vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) is verleend en dat het college niet binnen de voorgeschreven wettelijke termijn, als bedoeld in artikel 49, tweede lid, aanhef, onderdeel a, onder 2, van de Woningwet, een besluit op de aanvraag om een bouwvergunning heeft genomen, zodat zij met het college van oordeel is dat de bouwvergunning van rechtswege is verleend. [appellant] heeft vervolgens aangevoerd dat het niet zo kan zijn dat, door het stilzitten van het college, van rechtswege bouwvergunning is verleend.
    
    Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat [appellant] in de gronden van beroep niet heeft aangevoerd dat van het van rechtswege verlenen van bouwvergunning geen sprake kan zijn en dat deze grond in beroep daarom niet langer aan de orde was. Zij heeft dan ook ten onrechte aanleiding gezien uit oogpunt van goede procesorde aan de beroepsgrond van [appellant] voorbij te gaan. Het betoog slaagt. Hetgeen voor het overige is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
    
    2.2. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet op het bepaalde in artikel 55, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Raad van State moet de zaak in beginsel worden teruggewezen naar de rechtbank, maar nu de zaak gelet op het hierna volgende geen verdere behandeling door de rechtbank behoeft, zal de Afdeling deze met toepassing van artikel 46 van de Wet op de Raad van State zonder terugwijzing zelf afdoen.
    
    2.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 december 2006 in zaak nr. 200601912/1) vloeit uit het karakter van de bezwaarschriftprocedure voort dat, indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, dit orgaan niet kan volstaan met (gedeeltelijke) gegrondverklaring van het bezwaarschrift, maar voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats moet stellen. In de situatie dat het nemen van een vervangend besluit nog niet mogelijk is, omdat alsnog een wettelijk voorgeschreven procedure dient te worden doorlopen, waarmee een geruime termijn kan zijn gemoeid, moet daarover anders worden geoordeeld.
    
    2.4. Bij besluit van 16 mei 2000 heeft het college aan [vergunninghouder] bouwvergunning verleend voor het bouwen van een garage/berging op het perceel [locatie] te [plaats]. Bij besluit op bezwaar van 5 september 2000 is het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 11 juli 2001 heeft de rechtbank Groningen het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 5 september 2000 vernietigd.
    
    Bij besluit op bezwaar van 5 september 2001 heeft het college het bezwaar van [appellant] alsnog gegrond verklaard. Bij brief van 18 februari 2002 heeft het college [vergunninghouder] medegedeeld dat het besluit van 16 mei 2000 zal worden herroepen en dat alsnog zal worden bezien of vrijstelling van het geldende bestemmingsplan en bouwvergunning kan worden verleend. Nu het nemen van een vervangend besluit in deze situatie voor het college nog niet mogelijk was, is het besluit op bezwaar, bestaande uit de gegrondverklaring van het bezwaar, de herroeping van het besluit van 16 mei 2000 en de verwijzing naar een nieuw te starten vrijstellingsprocedure op basis van artikel 19 van de WRO, waarmee een langere termijn is gemoeid dan de beslistermijn van artikel 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), niet genomen in strijd met artikel 7:11 van de Awb.
    
    Bij besluit van 19 augustus 2004 heeft het college [vergunninghouder] vrijstelling verleend van het ter plaatse vigerende bestemmingsplan "Garsthuizen en Startenhuizen" ter legalisering van een garage/berging op het perceel [locatie] te [plaats]. Gelet op de onverbrekelijke samenhang tussen de gegrondverklaring van het bezwaar, de herroeping van het besluit van 16 mei 2000 en de bij besluit van 19 augustus 2004 aan [vergunninghouder] verleende vrijstelling, dienen deze besluiten te worden opgevat als de samenhangende bestanddelen van de in heroverweging gegeven beslissing op het door [appellant] ingediende bezwaarschrift. Omdat het besluit van 19 augustus 2004 uitsluitend een vrijstelling van het bestemmingsplan behelst en niet strekt tot vervanging van de herroepen bouwvergunning, diende het college in heroverweging nog te beslissen op de aanvaag om verlening van een bouwvergunning.
    
    2.5. Bij brief van 28 februari 2008 heeft het college [vergunninghouder] medegedeeld dat de bouwvergunning van rechtswege is verleend. Hiertegen had [appellant] geen bezwaar moeten maken, maar beroep moeten instellen. Het college had het bezwaarschrift met toepassing van artikel 6:15 van de Awb naar de rechtbank moeten doorzenden ter behandeling als beroepschrift tegen voormeld besluit. Door de brief van [appellant] toch als bezwaarschrift in behandeling te nemen, heeft het college het besluit van 25 juni 2009 onbevoegdelijk genomen. Het op 30 juli 2009 daartegen ingestelde beroep is reeds daarom gegrond en het besluit van 25 juni 2009 moet worden vernietigd.
    
    2.6. Tegen de mededeling van 28 februari 2008 heeft [appellant] aangevoerd dat geen sprake kan zijn van een van rechtswege verleende bouwvergunning, als bedoeld in artikel 49, derde lid, van de Woningwet. Hij voert daartoe aan dat, daargelaten dat dat besluit is herroepen, het college reeds bij besluit van 16 mei 2000 op de aanvraag heeft beslist en bouwvergunning verleend.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 46, eerste lid, van de Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van belang, beslissen burgemeester en wethouders omtrent een lichte bouwvergunning binnen zes weken na ontvangst van de aanvraag, omtrent een reguliere bouwvergunning binnen twaalf weken na ontvangst van de aanvraag en omtrent een aanvraag om een reguliere bouwvergunning die overeenkomstig artikel 56a, eerste lid in twee fasen wordt verleend, telkens binnen zes weken na ontvangst van de aanvraag.
    
    Ingevolge het derde lid, is, voor zover thans van belang, het eerste lid niet van toepassing, indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwwerk, voor het bouwen waarvan slechts bouwvergunning kan worden verleend nadat vrijstelling is verleend als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de WRO.
    
    Ingevolge het vierde lid is de bouwvergunning van rechtswege verleend indien burgemeester en wethouders niet voldoen aan het eerste lid.
    
    Ingevolge artikel 49, tweede lid, onder a, onderdeel 2, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, beslissen burgemeester en wethouders, indien artikel 46, derde lid, van toepassing is en de aanvraag om bouwvergunning slechts kan worden ingewilligd na verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO, omtrent die aanvraag binnen twaalf weken nadat de in artikel 19a, vierde lid, van de WRO juncto artikel 3:16, eerste lid, van de Awb bedoelde termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken, indien het een reguliere bouwvergunning betreft.
    
    Ingevolge het derde lid is de bouwvergunning van rechtswege verleend indien het college de vrijstelling heeft verleend en niet wordt voldaan aan het eerste of tweede lid.
    
    2.6.2. Uit de Memorie van Toelichting bij de Herziening van de Woningwet (Kamerstukken II 1986/87, 20 066, nr. 3, blz. 13 en 15) blijkt, voor zover thans van belang, het volgende:
    
    "In het kader van het sneller verkrijgen van toestemming tot bouwen zijn (…) de voor de behandeling van een aanvraag om bouwvergunning geldende termijnen van orde vervangen door een fatale termijn van in beginsel drie maanden. Dit betekent dat burgemeester en wethouders vóór het verstrijken van die termijn hun beslissing op de aanvraag moeten nemen en mededelen aan de aanvrager. Indien zulks niet is geschied, wordt de bouwvergunning geacht te zijn verleend en mag overeenkomstig de ingediende aanvraag worden gebouwd. (…) Ondergetekenden zijn zich ervan bewust dat tegen de voorgestelde fictieve verlening bezwaren (…) zijn aan te voeren. Niettemin blijven zij van mening dat het stelsel van de fictieve verlening in het wetsvoorstel moet worden gehandhaafd omdat dit stelsel beter aansluit bij hetgeen met het dereguleringsvoorstel is beoogd, te weten het bieden van zekerheid aan de aanvrager van de bouwvergunning dat binnen drie maanden op zijn aanvraag zal moeten zijn beslist. (…) Indien de aanvraag betrekking heeft op het bouwen van een bouwwerk waarvoor ingevolge de artikelen 17 of 18 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling van het bestemmingsplan nodig is alvorens de bouwvergunning kan worden verleend, geldt, met het oog op de ingevolge artikel 19a van die wet te doorlopen procedure, in plaats van de fatale termijn van drie maanden een langere termijn, te weten zes maanden."
    
    In de Memorie van Antwoord bij de Herziening van de Woningwet (Kamerstukken II 1988/89, 20 066, nr. 9, blz. 30) is hieraan het volgende toegevoegd:
    
    "In de memorie van toelichting (blz. 14 en 15) hebben wij aangegeven dat en om welke redenen wij van mening zijn dat aan een fictieve verlening de voorkeur moet worden gegeven boven een fictieve weigering. In aanvulling daarop merken wij nog op dat het uitgangspunt van het voorstel te komen tot een fictieve verlening is geweest, dat daardoor een door burger en bedrijfsleven gesignaleerd knelpunt, te weten een traag verlopend besluitvormingsproces bij de gemeente, wordt weggenomen, een en ander zonder dat het belang van de gemeente in onaanvaardbare mate in het gedrang komt. De gekozen oplossing voldoet naar onze mening aan dit uitgangspunt. Immers, enerzijds behoudt de gemeente voldoende mogelijkheid en tijd om te beoordelen of met het bouwen van een bouwwerk een onaanvaardbare aantasting van de ruimtelijke inrichting in het geding is en of sprake is van strijd met andere voorschriften en met de redelijke eisen van welstand. Anderzijds heeft de aanvrager van de bouwvergunning de zekerheid dat hij binnen drie maanden weet of hij al of niet mag bouwen."
    
    2.6.3. Uit de wetgeschiedenis blijkt dat de wetgever met de introductie van het stelsel van de fictieve vergunningverlening in de Woningwet de bedoeling heeft gehad de aanvrager van de bouwvergunning de zekerheid te bieden dat het bestuursorgaan, al dan niet na verlening van de benodigde vrijstelling van het bestemmingsplan, binnen de daartoe in de Woningwet gestelde termijn op zijn aanvraag beslist. De wetgever heeft in dat verband dan ook uitdrukkelijk bepaald dat indien het bestuursorgaan dat niet doet de aangevraagde vergunning van rechtswege wordt geacht te zijn verleend. Dit is neergelegd in artikel 46, eerste en vierde lid, en artikel 49, eerste en derde lid, van de Woningwet.
    
    Uit de tekst van die artikelen, noch uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd het stelsel van de fictieve vergunningverlening ook van toepassing te achten in de situatie dat het bestuursorgaan na het nemen van een tijdig besluit op de aanvraag, een besluit dient te nemen op het tegen dat tijdig genomen primaire besluit gemaakte bezwaar. Op het nemen van een besluit op bezwaar zijn immers de bepalingen uit Hoofdstuk 7 van de Awb van toepassing en niet die van de Woningwet. Het bestuursorgaan dient binnen de in artikel 7:10, eerste lid, van de Awb gestelde termijn op het bezwaar te beslissen. Overschrijding van die termijn betekent niet dat een vergunning van rechtswege is ontstaan, maar laat onverlet dat tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar rechtsmiddelen kunnen worden aangewend teneinde het verkrijgen van een besluit te bespoedigen. Dat ook in heroverweging voor het verlenen van een vrijstelling van het bestemmingsplan de procedure als omschreven in de WRO moet worden doorlopen, maakt dit niet anders, nu dit niet betekent dat de termijnen van de Woningwet op het nemen van het besluit op bezwaar van toepassing zijn.
    
    2.6.4. In het onderhavige geval heeft het college reeds bij besluit van 16 mei 2000 beslist op de aanvraag. [appellant] heeft dan ook terecht betoogd dat in deze situatie geen vergunning van rechtswege kon ontstaan. Dat het college het tegen het besluit van 16 mei 2000 gemaakte bezwaar gegrond heeft verklaard en dat besluit heeft herroepen, maakt dit niet anders.
    
    2.7. Nu in heroverweging nog geen besluit is genomen op de aanvraag om verlening bouwvergunning, kan hetgeen [appellant] in beroep heeft aangevoerd over de bij besluit van 19 augustus 2004 in heroverweging verleende vrijstelling van het bestemmingsplan, gelet op artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet, thans niet aan de orde komen.
    
    2.8. Het beroep tegen de brief van 28 februari 2008, waarbij is medegedeeld dat een bouwvergunning van rechtswege is verleend, is gegrond.
    
    2.9. Het college dient binnen zes weken een nieuw besluit te nemen, waarbij het besluit op de aanvraag dient te worden heroverwogen. Dit besluit zal moeten worden aangemerkt als een (nieuw) samenhangend bestanddeel van de beslissing op het bezwaarschrift. Het besluit tot gegrondverklaring van het bezwaar van 5 september 2001, de herroeping van het besluit van 16 mei 2000, het besluit van 19 augustus 2004 en het nog te nemen besluit dienen vervolgens te worden opgevat als alle samenhangende bestanddelen van de in heroverweging gegeven beslissing op het door [appellant] ingediende bezwaarschrift, zodat sprake is van één besluit op bezwaar, waartegen [appellant], zo hij daartoe aanleiding ziet, beroep kan instellen bij de bestuursrechter.
    
    2.10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 10 november 2009 in zaak nr. 09/722;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Loppersum van 25 juni 2009, kenmerk WvL/LB/800631;
    
    V. verklaart het tegen de mededeling dat van rechtswege bouwvergunning is verleend ingestelde beroep gegrond;
    
    VI. bepaalt dat de mededeling dat van rechtswege bouwvergunning is verleend ten onrechte is gedaan;
    
    VII. draagt het college van burgemeester en wethouders van Loppersum op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Loppersum tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00 (zegge: vijftienhonderdachttien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Loppersum aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 368,00 (zegge: driehonderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Pieters
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2010
    
    473.