ECLI:NL:RVS:2017:3577, Raad van State, 27-12-2017, 201702423/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 januari 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Dorpshart Leimuiden-Noordelijk deel" vastgesteld.

201702423/1/R3.
    Datum uitspraak: 27 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Leimuiden, gemeente Kaag en Braassem,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Kaag en Braassem,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 januari 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Dorpshart Leimuiden-Noordelijk deel" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    SBB Deelnemingen B.V. heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2017, waar [appellanten], bijgestaan door mr. C. Teiwes, advocaat te Alphen aan den Rijn, en de raad, vertegenwoordigd door mr. V. Platteeuw en M. Bosman, zijn verschenen.
    Voorts is SBB Deelnemingen B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.A. Grapperhaus, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Inleiding
    
    2.    Het plan maakt de ontwikkeling van het noordelijk deel van een nieuw centrum voor Leimuiden mogelijk. Het plan voorziet daartoe in 27 woningen, een haven met 35 ligplaatsen voor recreanten en toekomstige bewoners en voorzieningen voor detailhandel tot een brutovloeroppervlakte van 240 m2, kantoren met een baliefunctie, maatschappelijk en dienstverlening. [appellanten] wonen naast het plangebied. Zij vrezen geluidoverlast, aantasting van het stadsgezicht en parkeeroverlast. SBB Deelnemingen B.V. is de ontwikkelaar van het project.
    
    Ladder van duurzame verstedelijking
    
    3.    [appellanten] betogen dat de Ladder van duurzame verstedelijking niet juist is toegepast. Zij erkennen op zich dat aan extra woningen behoefte is, maar omdat ten opzichte van het vorige plan niet of nauwelijks meer woningen mogelijk worden gemaakt, draagt het plan volgens hen niet bij aan het voorkomen van het tekort aan woningen en is de toetsing aan de ladder een wassen neus.
    
    3.1.    De raad stelt dat het plan, hoewel de ontwikkeling niet is benoemd als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, wel aan de Ladder is getoetst en daaraan voldoet.
    
    3.2.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) luidde ten tijde van het bestreden besluit als volgt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en:
    
    c."
    
    3.3.    Het plan voorziet voor de gronden naast de woning van [appellanten] in de aanduiding "Centrum" en onder meer de aanduiding "maximum aantal wooneenheden 8".
    
        Daarnaast voorziet het plan voor vijf percelen in de aanduiding "Wonen" en een aanduiding voor het maximum aantal wooneenheden. Daarbij zijn onderscheidenlijk maximaal 1, 5, 5, 4 en 4 wooneenheden toegestaan. Het maximum aantal wooneenheden op deze percelen bedraagt derhalve in totaal 19.
    
    3.4.    Het voorheen geldende bestemmingsplan "Kernen Leimuiden-Rijnsaterwoude" dat is vastgesteld op 17 juni 2013  kende aan de gronden van deze percelen onder meer de bestemming "Wonen" en een aanduiding voor het maximum aantal wooneenheden toe. Daarbij waren onderscheidenlijk maximaal 2, 2, 2, 2, 3 en 3 wooneenheden toegestaan. Voorts was aan de gronden van deze percelen de bestemming "Gemengd-1" en een aanduiding "maximaal aantal wooneenheden 8" toegekend. Ten slotte was aan de gronden van deze percelen de aanduiding "Horeca" met de functieaanduiding "bedrijfswoning" toegekend.
    
    3.5.    In de plantoelichting is vermeld dat het plan enkele woningen meer mogelijk maakt dan het voorheen geldende plan "Kernen Leimuiden-Rijnsaterwoude", maar niet langer voorziet in 242 m2 aan commerciële ruimten en een café/restaurant. Voorts is vermeld dat de bouw van nieuwe woningen regionaal is afgestemd en het project passend is binnen de regionale woningbehoefteraming. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat in de plantoelichting deugdelijk is gemotiveerd dat de voorgenomen ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. De stelling dat het plan niet voorziet in meer woningen, terwijl wel behoefte bestaat aan meer woningen, leidt niet tot een ander oordeel. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro noopt er niet toe dat in de volledige behoefte wordt voorzien.
    
        Het betoog faalt.
    
    Geluid
    
    4.    [appellanten] vrezen een toename van het wegverkeer, omdat een haven wordt aangelegd. Daarnaast zullen naast de woningen 8 appartementen worden gebouwd. Zij betogen dat niet duidelijk is welke maatregelen zullen worden genomen om geluidoverlast te voorkomen.
    
    4.1.    De raad heeft gesteld dat volgens de berekeningen van de verkeerskundige aan de hand van CROW-publicatie 317, "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie", het plan leidt tot een toename van 180 gemotoriseerde verkeersbewegingen per etmaal. Indien deze verkeersbewegingen alle via de Dr. Stapenséastraat worden afgewikkeld, zal dit volgens de berekeningen leiden tot een toename van verkeerslawaai van maximaal 0,5 dB. Deze toename is volgens de raad niet waarneembaar. [appellanten] hebben de juistheid van deze berekeningen niet onderbouwd bestreden. Voor zover [appellanten] ter zitting hebben betoogd dat niet is gewaarborgd dat de haven niet zal worden gebruikt voor het innemen van een vaste ligplaats, zoals bij een jachthaven, waarbij men met de auto naar de haven komt, overweegt de Afdeling als volgt. Naar de raad heeft uiteengezet, is de haven uitsluitend bedoeld voor passanten en omwonenden. Op grond van de schepenverordening Kaag en Braassem 2009 kunnen beperkingen worden gesteld aan het innemen van ligplaats met een pleziervoertuig, in het kader waarvan handhavend kan worden opgetreden. Overigens is de ervaring elders in de gemeente Kaag en Braassem dat door de omwonenden en de vereniging van eigenaars die de haven zal gaan beheren, meldingen worden gedaan, indien langer dan toegestaan ligplaats wordt ingenomen, aldus de raad. De raad heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ervan uit kan worden gegaan dat de ligplaatsen geen noemenswaardige verkeersbewegingen zullen genereren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de nieuwe functies, gelet op hetgeen reeds was toegestaan, niet zullen leiden tot een onaanvaardbare toename van de verkeersbewegingen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Stadsgezicht
    
    5.    [appellanten] vrezen voor aantasting van een markant stadsgezicht, dat bestaat uit de panden aan de Dr. Stapenséastraat 2, 4 en 6. Daartoe voeren zij aan dat het pand op nr. 6 zal worden gesloopt, waardoor Leimuiden een deel van haar "gezicht" verliest. Volgens hen is niet gemotiveerd waarom de panden niet beschermenswaardig zijn.
    
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat in het plangebied geen monumenten aanwezig zijn en dat de dorpskern geen beschermd dorpsgezicht is. De raad heeft aan het belang van woningbouw en versterking van het dorpshart meer gewicht toegekend dan aan het belang van het behoud van het pand op nr. 6.
    
    5.2.    In de plantoelichting en de Nota van beantwoording zienswijzen is beschreven dat het te slopen gebouw Dr. Stapenséastraat 6 in geen enkel document is benoemd als potentieel monument. De drie panden zijn weliswaar aan te merken als architectonisch waardevolle villa’s in chaletstijl, waarbij Dr. Stapenséastraat 2 met name wordt genoemd als een gaaf exemplaar ("Jongere bouwkunst en stedebouw 1800-1945"), maar dat heeft niet geleid tot het opnemen van de panden op de lijst van gebouwen, die behoudenswaardig of beschermenswaardig zijn. Verder is erop gewezen dat het plangebied is aangemerkt als bestaand stedelijk gebied en dat intensief ruimtegebruik binnen bestaand stedelijk gebied en kwaliteitsverbetering van het dorpshart past binnen de visie voor dit gebied. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad aldus deugdelijk gemotiveerd dat geen sprake is van beschermenswaardige panden. De raad heeft in redelijkheid aan het belang van woningbouw en versterking van het dorpshart een groter gewicht toe kunnen kennen dan aan het behoud van het pand.
    
        Het betoog faalt.
    
    Saneringswerkzaamheden
    
    6.    [appellanten] vrezen voor schade ten gevolge van uit te voeren saneringswerkzaamheden. Daartoe voeren zij aan dat uit de plantoelichting blijkt dat sprake is van vervuiling op het perceel Dr. Stapenséastraat 6-8. Volgens hen blijkt uit het saneringsplan niet welke maatregelen zullen worden genomen om schade aan hun pand te voorkomen. [appellanten] voeren aan dat volgens de plantoelichting de bodemverontreiniging op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Volgens hen kan hieruit worden afgeleid dat de aard en omvang van de vervuiling niet duidelijk is. De planvorming is daarom ten onrechte voortgezet, aldus [appellanten].
    
    6.1.    De raad stelt dat de sanering niet aan uitvoering van het plan in de weg staat. Het is niet noodzakelijk dat bij het plan wordt vermeld hoe de sanering zal worden uitgevoerd. Afzonderlijke wetgeving bepaalt op welke wijze de sanering moet worden uitgevoerd.
    
    6.2.    Uit het als bijlage 8 bij de plantoelichting opgenomen ‘Bodemonderzoek "Dorpshart Leimuiden", Dr. Stapenséastraat 6-16 te Leimuiden’ van Tauw van 26 februari 2016 (hierna: het bodemonderzoek) blijkt dat de zintuiglijk matig tot uiterst puinhoudende toplaag ter plaatse van de Dr. Stapenséastraat 6-8 sterk is verontreinigd met lood en zink en licht verontreinigd met overige zware metalen. Aan de voorzijde van het gebouw is deze puinhoudende zandlaag matig verontreinigd met lood en licht verontreinigd met overige zware metalen. Het licht puinhoudende veen in de bovengrond ter plaatse van de achtertuin is licht verontreinigd met zware metalen en PAK. De onderliggende veenlaag, die maximaal licht puinhoudend is, is niet verontreinigd. In de achtertuin is een stukje golfplaat aangetroffen dat 2,9 gram hechtgebonden chrysotiel-asbest bevat. In het grondwater is maximaal sprake van een licht verhoogd gehalte zink.
    
        In het als bijlage 9 bij de plantoelichting opgenomen ‘Saneringsplan "Dorpshart Leimuiden" ter hoogte van Dr. Stapenséastraat 6-24 te Leimuiden’ van Tauw van 30 maart 2016 (hierna: het saneringsplan) is vermeld dat om de locatie geschikt te maken voor de toekomstige functie ‘wonen met tuin’ een leeflaag wordt aangebracht op de Dr. Stapenséastraat 6-16. Voor de aanleg van de leeflaag worden graafwerkzaamheden verricht.
    
    6.3.    De aanwezigheid van verontreinigingen in de bodem, de noodzaak van sanering van verontreinigde locaties en de wijze waarop deze saneringen moeten worden uitgevoerd, zijn geregeld in afzonderlijke wetgeving met eigen procedures, die thans niet ter beoordeling staan. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de aanwezige bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De juistheid van het bodemonderzoek is door [appellanten] niet bestreden. Gelet op hetgeen in het bodemonderzoek en het saneringsplan is opgenomen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad op voorhand had moeten inzien dat de aanwezige bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Voor zover [appellanten] hebben aangevoerd dat zij vrezen voor schade ten gevolge van saneringwerkzaamheden overweegt de Afdeling dat dit geen betrekking heeft op het bestemmingsplan, maar op de uitvoering van het saneringsplan. Die uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Parkeren
    
    7.    [appellanten] voeren aan dat bij de berekening van het aantal benodigde parkeerplaatsen ten onrechte alleen naar het plangebied is gekeken en niet naar de effecten van het plan op de omgeving. Zij stellen dat de parkeerdruk al groot is. Volgens hen is ten onrechte geen laad- en losplaats voor de detailhandel opgenomen.
    
    7.1.    In paragraaf 2.4.2 van de plantoelichting is vermeld dat het gebied voorziet in de eigen parkeerbehoefte. Daartoe is vermeld dat op grond van het programma en de daarbijbehorende CROW-normeringen een parkeerbehoefte van 39 parkeerplaatsen bestaat en in het stedenbouwkundig plan 38 parkeerplaatsen zijn opgenomen. Er wordt in de plantoelichting uitgegaan van dubbelgebruik van maximaal 1 parkeerplaats.
    
        Wat betreft de laad- en losplaats heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de APV Kaag en Braassem regels geeft met betrekking tot laden en lossen, zodat het bestemmingsplan op dit punt geen regels hoeft te stellen. In het plangebied is voldoende ruimte aanwezig voor het laden en lossen en de daarmee gepaard gaande draai- en keerbewegingen van vrachtwagens. SBB Deelnemingen heeft ter zitting verklaard dat het mogelijk is ruimte voor een laad- en losplaats te reserveren.
    
    7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat in het bestemmingsplan expliciet te voorzien in een laad- en losplaats, nu binnen het plangebied daarvoor voldoende ruimte aanwezig is.
    
        Ten aanzien van de parkeerbehoefte ten gevolge van het plan overweegt de Afdeling dat de raad heeft erkend dat deze ten onrechte niet volledig in kaart is gebracht, doordat daarbij geen rekening is gehouden met de mogelijkheid dat binnen de bestemming "Centrum" andere functies dan detailhandel worden verwezenlijkt en voor deze mogelijke andere functies anders dan voor detailhandel geen maximum oppervlakte is bepaald.
    
        De raad heeft in verband hiermee voorgesteld de planregels te wijzigen om te waarborgen dat niet meer dan 300 m2 wordt benut voor de functies die de bestemming "Centrum" mogelijk maakt, hetgeen ook niet de bedoeling is van SBB Deelnemingen. Voorts acht de raad het aangewezen om de gehanteerde parkeernormen in artikel 11 op te nemen en is voorgesteld om in artikel 6.1, onder d, van de planregels te waarborgen dat de ligplaatsen in de voorziene haven slechts worden gebruikt door passanten en omwonenden. In zoverre heeft de raad zich op een ander standpunt gesteld dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en nu niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    
        Gelet hierop slaagt dit betoog.
    
    7.2.1.    In de Memo - parkeerbalans Dorpshart Leimuiden Noordelijk deel van 20 september 2017 van Van Riezen en Partners (hierna: de Memo) is alsnog de parkeerbehoefte nader onderzocht. Daarbij is ervan uitgegaan dat de ligplaatsen in de voorziene haven geen parkeerbehoefte genereren. Volgens de Memo kan een gebouw binnen de bestemming "Centrum" een footprint hebben van maximaal 466 m2. In de Memo is ervan uitgegaan dat daarvan in verband met de aanwezigheid van verkeersruimten en bergingen voor de bovengelegen woningen maximaal 300 m2 daadwerkelijk kan worden benut. Volgens de Memo is de maximale parkeerbehoefte in dat geval bij hantering van CROW-publicatie 317, en uitgaande van een stedelijke zone ‘schil centrum’ en stedelijkheidsgraad ‘weinig stedelijk’ 34 parkeerplaatsen. In het stedenbouwkundig plan is in ruimte voor 38 parkeerplaatsen voorzien. [appellanten] hebben dit niet bestreden. In het bestemmingsplan is aan deze gronden de bestemming "Verkeer" toegekend. Op gronden met deze bestemming zijn parkeervoorzieningen mogelijk. Gelet hierop kan het plan in voldoende parkeerplaatsen voorzien.
    
    8.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 23 januari 2017 dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd voor zover het de artikelen 3, lid 3.3, onder a en 6, lid 6.1, onder d, van de planregels betreft en voor zover artikel 11 van de planregels niet in de parkeernormen voorziet. Nu niet is gebleken dat belangen van anderen zich daartegen verzetten zal de Afdeling tevens op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
        Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Bro, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    9.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Kaag en Braassem van 23 januari 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Dorpshart Leimuiden-Noordelijk deel", voor zover het artikel 3, lid 3.3, onder a, en artikel 6, lid 6.1, onder d, van de planregels betreft;
    
    III.    bepaalt dat artikel 3, lid 3.3, onder a, van de planregels luidt: "De totale bruto vloeroppervlakte van detailhandel, kantoren met een baliefunctie, maatschappelijk en dienstverlening mag niet meer dan 300 m2 bedragen;";
    
    IV.    bepaalt dat de leden 3.3, onder a en b, worden hernummerd tot de leden 3.3, onder b en c;
    
    V.    bepaalt dat artikel 6, lid 6.1, onder d, van de planregels luidt: "ter plaatse van de aanduiding ‘ligplaats’: ligplaatsen voor pleziervaartuigen inclusief bijbehorende loopsteigers, uitsluitend voor gebruik als passantenhaven en voor bewoners binnen een straal van 200 meter rond de bestemming;";
    
    VI.    bepaalt dat artikel 11, lid 11.1, van de planregels luidt: "Voor parkeren geldt dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en gebruiken voldoende parkeergelegenheid moet worden gerealiseerd, waarbij voldoende betekent dat wordt voldaan aan de volgende normen:
    
    a. 0,8 parkeerplaats per woning voor sociale huurwoningen of sociale koopwoningen zoals bedoeld in het Besluit ruimtelijke ordening;
    
    b. 2 parkeerplaatsen per woning voor vrijstaande woningen;
    
    c. 1,4 parkeerplaatsen per woning voor overige woningen;
    
    d. 0,6 parkeerplaatsen per woning voor kamerbewoning;
    
    e. voor detailhandel, maatschappelijk, kantoren met een baliefunctie en dienstverlening overeenkomstig CROW-publicatie 317 "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie", stedelijke zone ‘schil centrum’, stedelijkheidsgraad ‘weinig stedelijk’ met gebruikmaking van de in de CROW-publicatie opgenomen aanwezigheidspercentages.";
    
    VII.    bepaalt dat de leden 11.1, 11.2 en 11.3 van artikel 11 van de planregels worden hernummerd tot 11.2, 11.3 en 11.4;
    
    VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    IX.    draagt de raad van de gemeente Kaag en Braassem op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de onderdelen II tot en met VIII worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    X.    veroordeelt de raad van de gemeente Kaag en Braassem tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    XI.    gelast dat de raad van de gemeente Kaag en Braassem aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Bijleveld
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2017
    
    433.