ECLI:NL:RVS:2021:587, Raad van State, 17-03-2021, 201907085/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland de aan de stichting Expertisecentrum Jeugd, Samenleving en Ontwikkeling verleende boekjaarsubsidie vastgesteld op € 2.143.000,00 en het te veel betaalde voorschot van € 207.000,00 teruggevorderd. De stichting is een ondersteuningsinstelling op de beleidsterreinen maatschappelijke participatie en jeugd. Bij brief van 28 december 2017 heeft de stichting een aanvraag tot subsidievaststelling van de boekjaarsubsidie ingediend. Zij heeft onder meer een halfjaarverslag 2017 van december 2017 en een verantwoording van november 2017 bijgevoegd. In het halfjaarverslag 2017 is een voorziening leegstaand pand van € 207.000,00 opgenomen. De stichting heeft dit toegelicht. Zij is op 1 juli 2008 een huurovereenkomst aangegaan voor de duur van tien jaar. Door de beëindiging van de subsidierelatie is er een krimp in het aantal medewerkers. De gehuurde kantoorruimte is daarom te groot.

201907085/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de Stichting Expertisecentrum Jeugd, Samenleving en Ontwikkeling, gevestigd te Gouda,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 augustus 2019 in zaak nr. 18/7822 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 april 2018 heeft het college de aan de stichting verleende boekjaarsubsidie vastgesteld op € 2.143.000,00 en het te veel betaalde voorschot van € 207.000,00 teruggevorderd.
    Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 augustus 2019 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2020, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.J.W. Lamme, advocaat te Weesp, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Kennis, advocaat te Den Haag, en A.C.A. Kalsbeek, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De stichting is een ondersteuningsinstelling op de beleidsterreinen maatschappelijke participatie en jeugd. Bij brief van 26 juni 2015 heeft het college het voornemen om de subsidierelatie met de stichting te beëindigen aan haar kenbaar gemaakt. De stichting heeft bij brief van 23 juli 2015 een zienswijze ingediend. Bij besluit van 3 december 2015 heeft het college de subsidierelatie met ingang van 1 juli 2017 beëindigd. Hiertegen heeft de stichting geen bezwaar gemaakt, zodat het besluit in rechte is komen vast te staan.
    1.1.    Op 3 oktober 2016 heeft de stichting een aanvraag ingediend om een boekjaarsubsidie te verlenen van € 2.060.000,00 voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 30 juni 2017 voor de uitvoering van de in het bijgevoegde werkplan vermelde activiteiten. Hierna heeft de stichting het werkplan aangepast en "Werkplan 01/2017 - 07/2017 Kwaliteit van de Samenleving" van november 2016 ingediend en verzocht het subsidiebedrag te verhogen naar € 2.100.000,00.
    1.2.    Bij besluit van 7 december 2016 heeft het college besloten aan de stichting een boekjaarsubsidie van maximaal € 2.100.000,00 te verlenen voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 30 juni 2017 voor de kosten van de uitvoering van de in het werkplan van november 2016 en de in dit besluit genoemde activiteiten. De subsidie is bedoeld voor werkelijke kosten die gemaakt zijn tot en met 30 juni 2017. In dit besluit staat dat het bedrag van € 2.100.000,00 als voorschot wordt verstrekt. Hiertegen heeft de stichting heeft geen bezwaar gemaakt, zodat het besluit in rechte is komen vast te staan.
    1.3.    Bij besluit van 29 juni 2017 heeft het college ingestemd met een door de stichting voorgestelde verhoging van de boekjaarsubsidie met een bedrag van € 250.000,00 tot € 2.350.000,00.
    1.4.    Bij brief van 28 december 2017 heeft de stichting een aanvraag tot subsidievaststelling van de boekjaarsubsidie ingediend. Zij heeft onder meer een halfjaarverslag 2017 van december 2017 en een verantwoording van november 2017 bijgevoegd. In het halfjaarverslag 2017 is een voorziening leegstaand pand van € 207.000,00 opgenomen. De stichting heeft dit toegelicht. Zij is op 1 juli 2008 een huurovereenkomst aangegaan voor de duur van tien jaar. Door de beëindiging van de subsidierelatie is er een krimp in het aantal medewerkers. De gehuurde kantoorruimte is daarom te groot. De stichting heeft daarom de huurovereenkomst met inachtneming van de daartoe geldende opzegtermijn van één jaar opgezegd. De huurovereenkomst is op 30 juni 2018 geëindigd. Er bestond volgens de stichting geen tussentijdse opzegmogelijkheid en de verhuurder heeft de stichting aan haar verplichting tot betaling van de huur gehouden. Het bedrag van € 207.000,00 is het verschil tussen het bedrag dat zij nu betaalt voor de huur van een kleinere kantoorruimte en het bedrag dat zij in de periode van 1 juli 2017 tot 1 juli 2018 verplicht was aan huur te betalen voor de grote kantoorruimte.
    1.5.    Bij het besluit van 26 april 2018 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de kosten voor de voorziening leegstaand pand van € 207.000,00 niet voor subsidie in aanmerking komen, omdat die kosten pas na 1 juli 2017 worden gemaakt en de subsidie alleen bedoeld is voor kosten die zijn gemaakt tot en met 30 juni 2017. Het college heeft de subsidie vastgesteld op € 2.143.000,00. Dat is het verschil tussen het voorschotbedrag van € 2.350.000,00 en de € 207.000,00. Ook heeft het college het bedrag van € 207.000,00 teruggevorderd.
    1.6.    De stichting heeft tegen het besluit van 26 april 2018 bezwaar gemaakt. Hierover is de stichting gehoord door de bezwarencommissie. Op 14 september 2018 heeft de bezwarencommissie geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren en het primaire besluit te handhaven. Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft het college dit gedaan.
    1.7.    De stichting heeft tegen het besluit van 17 oktober 2018 beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De stichting is het hier niet mee eens en heeft tegen de rechtbankuitspraak hoger beroep ingesteld.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    Toerekening huurkosten aan boekjaar
    3.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de betaling van de huurkosten na 1 juli 2017 zal plaatsvinden en daarom niet kan worden toegerekend aan het boekjaar. Boekhoudkundig was het noodzakelijk de voorziening leegstaand pand in het halfjaarverslag op te nemen en toe te rekenen aan het boekjaar. De stichting heeft het financiële verslag conform artikel 4:76 van de Awb ingericht. Dit artikel stelt eisen aan de inrichting van het verslag. De stichting voert onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij de derde tranche van de Awb (Kamerstukken II 1993-1994 23 700, nr. 3, p. 97-98) aan dat het de bedoeling was om daarbij aan te sluiten bij het jaarrekeningenrecht van boek 2 titel 9 van het Burgerlijk Wetboek. Ook heeft de stichting aangevoerd dat het vormen van een voorziening niet zomaar mogelijk is. Om een voorziening te kunnen vormen moet er een risico bestaan voor specifieke uitgaven in de toekomst. Daarbij moet rekening worden gehouden met de fiscale vereisten, die blijken uit het zogenoemde Baksteen-arrest van de Hoge Raad van 26 augustus 1998, ECLI:NL:HR:1998:AA2555).
    Verder heeft de stichting naar voren gebracht dat in de in het advies van de bezwaarcommissie aangehaalde uitspraken (onder meer de uitspraken van de Afdeling van 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7011 en 7 november 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB7302) het probleem bij de samenloop van jaarrekeningenrecht en subsidierecht was dat de voorzieningen niet pasten binnen de beleidsregel. Anders dan in andere subsidieregelingen, is in de Algemene subsidieverordening Zuid-Holland 2013 (hierna: de ASV) echter geen uitsluiting opgenomen voor toevoegingen aan voorzieningen en reserveringen. Daarnaast heeft de stichting aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1940. Op de zitting heeft de stichting onder verwijzing naar deze uitspraak aangevoerd dat de kosten voor een voorziening in principe voor subsidie in aanmerking komen als deze kosten doelmatig zijn en werkelijk zijn gemaakt. De kosten voor de voorziening leegstaand pand zullen volgens de stichting moeten worden gemaakt. Deze kosten zijn doelmatig en passen in het boekjaar.
    3.1.    De kosten voor de voorziening leegstaand pand zien op de periode van 1 juli 2017 tot 1 juli 2018. In het subsidieverleningsbesluit van 7 december 2016 is besloten om de stichting tot en met 30 juni 2017 een boekjaarsubsidie te verlenen waarbij voor de vaststelling van deze subsidie bepalend zijn de uitgevoerde activiteiten zoals opgenomen in het werkplan "Kwaliteit van de Samenleving" van november 2016, de werkelijke bijkomende kosten en de baten van het project tijdens het boekjaar. De subsidie wordt dus niet vastgesteld op basis van de jaarrekening van de stichting, maar op basis van de werkelijke kosten die gemaakt zijn in de periode van 1 januari 2017 tot en met 30 juni 2017. Het betoog dat de stichting op grond van artikel 4:76 van de Awb en het jaarrekeningenrecht verplicht is de voorziening leegstaand pand op te nemen, leidt er dan ook niet toe dat de kosten voor die voorziening hadden moeten worden toegerekend aan het boekjaar. De rechtbank heeft in dit verband terecht verwezen naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2014. Vergelijk ook voormelde uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2010.
    3.2.    Anders dan de stichting heeft aangevoerd, kan uit de uitspraak van 28 mei 2014 niet worden afgeleid dat de kosten voor een voorziening in beginsel voor subsidie in aanmerking komen alleen al omdat deze kosten doelmatig zijn en daadwerkelijk zijn gemaakt. Voor zover de stichting heeft aangevoerd dat de kosten voor de voorziening leegstaand pand daadwerkelijk worden gemaakt en doelmatig zijn en dat in de ASV geen uitsluiting is opgenomen voor toevoegingen aan voorzieningen, kunnen deze enkele omstandigheden niet leiden tot de conclusie dat het college de kosten voor de voorziening leegstaand pand had moeten toerekenen aan het boekjaar.
    Het betoog faalt.
    Artikel 4:46, derde lid, van de Awb
    4.       De stichting betoogt dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen en samengevat weergeven, het college de kosten voor de voorziening leegstaand pand op grond van artikel 4:46, derde lid, van de Awb buiten beschouwing had moeten laten. Zij heeft € 452.039,00 meer aan kosten gemaakt dan er aan subsidie is gekregen. Als de kosten voor de voorziening leegstaand pand van € 207.000,00 niet worden meegenomen dan is er nog steeds € 245.039,00 meer aan kosten gemaakt. De stichting heeft deze kosten niet volledig in de aanvraag gedeclareerd en niet in de verantwoording opgenomen, maar wel verantwoord in het halfjaarverslag. Het college had volgens de stichting moeten onderzoeken of die kosten subsidiabel waren. Als het college dit had gedaan dan was de subsidie vastgesteld op het volledige bedrag van € 2.350.000,00. Ook heeft het college volgens de stichting nagelaten haar in de gelegenheid te stellen een gewijzigde verantwoording in te dienen. De voorziening leegstaand pand had kunnen worden betaald uit de overige inkomsten van de stichting. Verder heeft de stichting aangevoerd dat er een maximale correctie van de € 207.000,00 moet plaatsvinden.
    4.1.    In artikel 4:46, derde lid, van de Awb is bepaald dat voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, de kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking worden genomen. Alleen de werkelijke kosten die de stichting heeft gemaakt tijdens het boekjaar in de periode van 1 januari 2017 tot en met 30 juni 2017 kunnen dus in aanmerking worden genomen. De kosten voor de voorziening leegstaand pand worden buiten die periode gemaakt. Artikel 4:46, derde lid, kon dan ook geen toepassing vinden. Alleen al daarom faalt het betoog.
    4.2.    Verder is het besluit van 26 april 2018 een besluit op de aanvraag tot subsidievaststelling van de stichting van 28 december 2017. Zoals het college terecht heeft aangevoerd, mag het uitgaan van deze aanvraag. Uit de aanvraag blijkt dat de stichting het bedrag van € 207.000,00 voor de voorziening leegstaand pand heeft willen bekostigen uit de boekjaarsubsidie. Het college heeft dit dan ook terecht beoordeeld. Het college was niet gehouden om te onderzoeken of in plaats van de kosten voor de voorziening leegstaand pand, de andere door de stichting in het halfjaarverslag vermelde kosten subsidiabel waren. Het college was evenmin gehouden om de stichting in de gelegenheid te stellen een gewijzigde verantwoording in te dienen dan wel een maximale correctie van de € 207.000,00 toe te passen. Ook dit betoog faalt.
    Grondslag
    5.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er een grondslag bestond voor de lagere vaststelling van de subsidie. De stichting voert aan dat geen sprake is van de in artikel 4:46, tweede lid, van de Awb genoemde limitatieve gronden. Op de zitting heeft de stichting toegelicht dat de facto sprake is van een verlaging van de subsidie met een bedrag van € 207.000,00. Dit bedrag wordt volgens de stichting namelijk niet buiten beschouwing gelaten, maar in mindering gebracht op het maximale subsidiebedrag.
    5.1.    Het college heeft aan de subsidievaststelling artikel 4:46 van de Awb, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 4:31 van de Awb ten grondslag gelegd. Gelet op artikel 4:46, eerste lid, stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast. Gelet op artikel 4:31, eerste lid, vermeldt de beschikking tot subsidieverlening het bedrag van de subsidie, dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald. Het tweede lid bepaalt dat indien de beschikking tot subsidieverlening het bedrag van de subsidie niet vermeldt, zij het bedrag vermeldt waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld.
    Bij het subsidieverleningsbesluit van 7 december 2016 heeft het college een boekjaarsubsidie verleend van maximaal € 2.100.000,00. Dat bedrag is bij het besluit van 29 juni 2017 verhoogd met € 250.000,00 tot maximaal € 2.350.000,00. Bij deze besluiten is de subsidie afhankelijk gesteld van de werkelijke kosten die gemaakt worden tijdens het boekjaar, in de periode van 1 januari 2017 tot en met 30 juni 2017. De kosten voor de voorziening leegstaand pand van € 207.000,00 zien op de periode vanaf 1 juli 2017 en worden buiten die periode gemaakt. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat die kosten, gelet op de subsidieverlening van 7 december 2016 en 29 juni 2017, niet voor subsidieverlening in aanmerking komen. Daarom heeft het college de subsidie vastgesteld op € 2.143.000,00, het verschil tussen € 2.350.000,00 en € 207.000,00. Het college heeft dus de subsidie vastgesteld overeenkomstig de subsidieverlening als bedoeld in artikel 4:46, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 4:31 van de Awb. Van een lagere vaststelling van de subsidie als bedoeld in artikel 4:46, tweede lid, van de Awb, is dus geen sprake. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat er een grondslag bestond voor de vaststelling van de subsidie op € 2.143.000,00.
    Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    6.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de stukken niet blijkt dat er concrete en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan waaraan de stichting een rechtens te honoreren verwachting mocht ontlenen dat zij het bedrag van € 207.000,00 dat met de voorziening leegstaand pand is gemoeid mocht bekostigen uit de boekjaarsubsidie. De stichting voert onder verwijzing naar onder meer de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896, over het vertrouwensbeginsel aan dat de rechtbank ten onrechte het oude criterium heeft toegepast. Volgens de stichting past de vorming van de voorziening leegstaand pand binnen de toezeggingen van het college dat zij een deel van de beschikbare middelen tot 1 juli 2017 mag inzetten om te anticiperen op de beëindiging van de subsidierelatie. Zij heeft verwezen naar de brief van 26 juni 2015 waarbij het college het voornemen om de subsidierelatie met de stichting te beëindigen, kenbaar heeft gemaakt, de zienswijze op dit voornemen van 23 juli 2015 en het besluit tot beëindiging van de subsidierelatie van 3 december 2015. Daarnaast heeft de stichting aangevoerd dat er vanaf 2016 maandelijks overleg is geweest op ambtelijk niveau over de kosten en de lopende verplichtingen. De huur was bij elk overleg onderwerp van gesprek. Volgens de stichting heeft zij uit die gesprekken mogen opmaken dat er instemming was om de voorziening leegstaand pand op te nemen. In het bestuurlijk overleg van 14 juni 2017 met het college is volgens de stichting bevestigd dat de bekostiging van de af te bouwen verplichtingen subsidiabel is. De stichting heeft op de zitting nader toegelicht dat zij op basis van de uitlatingen en gedragingen die zijn gedaan de indruk heeft gekregen en heeft kunnen krijgen dat zij niet achter zou blijven met hoge kosten. Het contact met het college was altijd heel goed. Ook heeft de stichting op de zitting toegelicht dat als zij had begrepen dat de leegstandskosten voor eigen rekening bleven, zij bezwaar had gemaakt tegen het besluit tot beëindiging van de subsidierelatie.
    Daarnaast heeft de stichting aangevoerd dat het college op de hoogte was van de langdurige huurrelatie en hier ook actief aan heeft bijgedragen. Dit blijkt uit het feit dat het college bij aanvang een groot bedrag aan de stichting ter beschikking heeft gesteld voor de vooruitbetaling van de huur en de verbouwing van het pand. Dit bedrag is als bestemmingsreserve huuregalisatie opgenomen in de begroting. Het college heeft de huuregalisatiereserve niet teruggevorderd.
    De betrokken ambtenaren waren bevoegd of hebben de schijn van bevoegdheid gewekt. De positie van de stichting is door de terugvordering ernstig verzwakt. Volgens de stichting blijft haar expertise van waarde voor de inwoners van de provincie.
    6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    6.2.    In de brief van 26 juni 2015 over het voornemen tot beëindiging van de subsidierelatie staat:
    "Door het beëindigen van de subsidie per 1 juli 2017 heeft uw organisatie vanaf 1 juli 2015 twee hele jaren de gelegenheid om zich voor te bereiden om zonder provinciale subsidies verder te gaan. In het bestuurlijk overleg van 1 juni 2015 hebben wij gesproken over de mogelijkheid dat u, indien nodig, een deel van de beschikbare middelen tot 1 juli 2017 mag inzetten om op deze beleidswijziging te anticiperen."
    In het besluit van 3 december 2015 waarbij het college de subsidierelatie heeft beëindigd staat:
    "U geeft in uw zienswijze aan dat u het bedrag wilt besteden aan de borging van de decentralisatie en de verdieping van de transformatie enerzijds en anderzijds voor de bekostiging van het anticiperen op het verlies van de subsidie.
    […]
    Uw organisatie wordt met deze redelijke termijn de tijd gegund om rechtmatige verplichtingen jegens derden op zorgvuldige wijze af te wikkelen en om u op de nieuwe situatie in te stellen. Wij adviseren uw organisatie dan ook om verplichtingen jegens derden in het kader van de bestaande subsidierelatie af te bouwen dan wel anderszins voorbereidingen te treffen voor de beëindiging van de subsidierelatie. Als uw organisatie er voor kiest verplichtingen door te laten lopen, komt dat voor rekening en risico van uw organisatie.
    Gelet op de redelijke termijn gaan wij er van uit dat uw organisatie eventuele kosten die gepaard gaan met het afbouwen van verplichtingen jegens derden zelf tijdig en zorgvuldig opvangt binnen de komende subsidietijdvakken."
    In het verslag van 24 augustus 2017 van het bestuurlijk overleg van 14 juni 2017 staat:
    "- Onder verwijzing naar het resultaat van de jaarrekening 2016 is sprake van een onbenut deel ad € 390.625,= Wij vorderen dit bedrag niet terug maar zijn akkoord met het voornemen van JSO om dit bedrag in te zetten voor extra kosten die te maken hebben met het Programma Kwaliteit van de Samenleving en de reorganisatie van de ondersteunende dienst.
    - De middelen in het bestemmingsfonds ten bedrage van € 472.838,= en de huuregalisatie ten bedrage van € 196.250,= peildatum 31 december 2016 zijn gevormd met provinciale subsidie. Ondanks dat wij deze middelen zouden kunnen vorderen bij beëindiging van de subsidierelatie, zullen wij dit niet doen."
    Uit voormelde stukken mocht en kon de stichting niet redelijkerwijs afleiden dat zij het bedrag van € 207.000,00 voor de voorziening leegstaand pand mocht bekostigen uit de boekjaarsubsidie. De inhoud van die stukken heeft bij de stichting immers niet redelijkerwijs de indruk kunnen wekken dat het college daarover welbewust een standpunt had ingenomen. De Afdeling licht dit toe.
    6.3.    Weliswaar staat in de brief van 26 juni 2015 over het voornemen tot beëindiging van de subsidierelatie dat de stichting een deel van de beschikbare middelen tot 1 juli 2017 mag inzetten om te anticiperen op de beëindiging van de subsidierelatie, maar uit deze algemene uitlating kan niet worden afgeleid dat een toezegging is gedaan over de bekostiging uit de boekjaarsubsidie van andere kosten dan werkelijke kosten zoals de voorziening leegstaand pand. Uit het verslag van 24 augustus 2017 van het bestuurlijk overleg van 14 juni 2017 kan dit ook niet worden afgeleid. Daarin is geen afspraak vastgelegd over de voorziening leegstaand pand. Dat de stichting uit de maandelijkse gesprekken met het college mocht afleiden dat er instemming was om de voorziening leegstaand pand te bekostigen uit de boekjaarsubsidie of de indruk heeft mogen krijgen dat zij niet achter zou blijven met hoge kosten, blijkt niet uit de in rechtsoverweging 6.2 vermelde stukken. De stichting heeft dit ook niet op een andere wijze aannemelijk gemaakt. De goede sfeer tijdens de gesprekken met het college en het goede contact met het college maken niet dat sprake is van gedragingen waaruit de stichting redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat zij de voorziening leegstaand pand mocht bekostigen uit de boekjaarsubsidie.
    6.4.    Voor zover de stichting heeft aangevoerd dat het college op de hoogte was van de langdurige huurrelatie en hier ook actief aan heeft bijgedragen, heeft het college op de zitting naar voren gebracht dat de huurovereenkomst niet op aandringen van het college is gesloten. De enkele omstandigheden dat het college op de hoogte was van de huurovereenkomst, een bedrag aan de stichting ter beschikking heeft gesteld voor de vooruitbetaling van de huur en de verbouwing van het pand en de huuregalisatiereserve niet heeft teruggevorderd, zijn geen gedragingen waaruit de stichting redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat zij de voorziening leegstaand pand mocht bekostigen uit de boekjaarsubsidie.
    Het betoog faalt.
    Gelijkheidsbeginsel
    7.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de beroepsgrond dat het college met twee maten heeft gemeten door voor de transitievergoedingen voor werknemers waarvan de arbeidsovereenkomst voor 1 juli 2017 is opgezegd wel subsidie toe te kennen en voor de voorziening leegstaand pand niet, niet slaagt. De stichting heeft aangevoerd dat volgens de rechtbank een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen, omdat over de arbeidsovereenkomsten afspraken zijn gemaakt en over de voorziening leegstaand pand niet. Volgens de stichting is voor beide onderwerpen afgesproken dat anticiperen was toegestaan. Het enige verschil is dat de afspraak voor de reorganisatie in het bestuurlijk overleg van 14 juli 2017 is gemaakt en nadien specifiek is vastgelegd. De bestaande afspraak over de voorziening leegstaand pand was volgens de stichting zo vanzelfsprekend dat dit niet in het gesprek ter sprake is gekomen.
    7.1.    Nog daargelaten dat geen sprake is van gelijke gevallen die gelijk moeten worden behandeld, is niet gebleken dat er met de stichting afspraken zijn gemaakt over de voorziening leegstaand pand. De stichting heeft dit niet met stukken onderbouwd of op andere wijze aannemelijk gemaakt. Alleen al hierom faalt het betoog.
    Evenredigheidsbeginsel
    8.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de belangen van het college bij het lager vaststellen van de subsidie zwaarder wegen dan de door de stichting genoemde belangen. De stichting heeft op de zitting toegelicht dat er sprake was van een situatie waarbij zij erop vertrouwde dat de verplichtingen, die tot stand zijn gekomen binnen een jarenlange subsidierelatie met de provincie, binnen de lopende subsidieperiode mochten worden afgebouwd. Zij heeft er alles aan gedaan om de kosten te beperken. De stichting heeft op de zitting ook aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen toestemming heeft gegeven voor het vormen van een reserve. Het gaat niet om een reserve, maar om een voorziening. Verder is de financiële situatie van de stichting, zoals de rechtbank heeft overwogen, het gevolg van het einde van de subsidierelatie, maar de terugvordering had wel tot een faillissement kunnen leiden. Het is wel goed gekomen, maar ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar zag de situatie er anders uit. Daarnaast heeft de stichting op de zitting naar voren gebracht dat haar voortbestaan ook in het belang van het college is.
    8.1.    Zoals in rechtsoverweging 6.2-6.4 is overwogen, heeft de stichting niet aannemelijk gemaakt dat van de kant van het college toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat zij het bedrag van € 207.000,00 voor de voorziening leegstaand pand mocht bekostigen uit de boekjaarsubsidie. Daarnaast heeft het college terecht erop gewezen dat bij het besluit tot beëindiging van de subsidierelatie een redelijke termijn van anderhalf jaar in acht is genomen om de lang lopende verplichtingen af te bouwen. De stichting had daartegen op kunnen komen, maar heeft dat nagelaten. De rechtbank is het college terecht gevolgd in het standpunt dat de stichting daarmee het risico heeft genomen dat zij de kosten voor de huurovereenkomst op een later moment zelf zou moeten dragen. Ook heeft het college op de zitting terecht gesteld dat er veel meer is gedaan dan het in acht nemen van de redelijke termijn van anderhalf jaar. Er zijn bijvoorbeeld extra gelden toegekend, zoals blijkt uit het verslag van verslag van 24 augustus 2017 van het bestuurlijk overleg van 14 juni 2017. Verder is er een betalingsregeling getroffen. Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid de kosten voor de voorziening leegstaand pand voor rekening van de stichting kunnen laten. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021
    691.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:31
    1. De beschikking tot subsidieverlening vermeldt het bedrag van de subsidie, dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald.
    2. Indien de beschikking tot subsidieverlening het bedrag van de subsidie niet vermeldt, vermeldt zij het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    Artikel 4:46
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a. de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
    d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
    3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.
    Artikel 4:51
    1. Indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, geschiedt gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
    2. Voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, wordt de subsidie voor het resterende deel van die termijn verleend, zo nodig in afwijking van artikel 4:25, tweede lid.
    Artikel 4:57
    1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigde betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
    […]
    Artikel 4:58
    1. Deze afdeling is van toepassing op per boekjaar verstrekte subsidies, indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald.
    2. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat deze afdeling van toepassing is op daarbij aangewezen subsidies.
    Artikel 4:73
    De subsidie wordt per boekjaar vastgesteld.
    Artikel 4:74
    De subsidie-ontvanger dient binnen zes maanden na afloop van het boekjaar een aanvraag tot vaststelling van de subsidie in, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de subsidie met toepassing van artikel 4:67, tweede lid, voor twee of meer boekjaren is verleend.
    Artikel 4:75
    1. De aanvraag tot vaststelling gaat in ieder geval vergezeld van een financieel verslag en een activiteitenverslag.
    2. Indien de subsidie-ontvanger ingevolge wettelijk voorschrift verplicht is tot het opstellen van een jaarrekening als bedoeld in artikel 361 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, of indien dit bij de subsidieverlening is bepaald, legt hij in plaats van het financieel verslag de jaarrekening over, onverminderd artikel 4:45, tweede lid.
    Artikel 4:76
    1. Indien de subsidie-ontvanger zijn inkomsten geheel ontleent aan de subsidie omvat het financiële verslag de balans en de exploitatierekening met de toelichting en zijn het tweede tot en met vijfde lid van toepassing.
    2. Het financiële verslag geeft volgens normen die in het maatschappelijk verkeer als aanvaardbaar worden beschouwd, een zodanig inzicht dat een verantwoord oordeel kan worden gevormd omtrent:
    a. het vermogen en het exploitatiesaldo, en
    b. voor zover de aard van het financiële verslag dat toelaat, omtrent de solvabiliteit en de liquiditeit van de subsidie-ontvanger.
    3. De balans met de toelichting geeft getrouw, duidelijk en stelselmatig de grootte en de samenstelling in actief- en passiefposten van het vermogen op het einde van het boekjaar weer.
    4. De exploitatierekening met de toelichting geeft getrouw, duidelijk en stelselmatig de grootte van het exploitatiesaldo van het boekjaar weer.
    5. Het financiële verslag sluit aan op de begroting waarvoor subsidie is verleend en behelst een vergelijking met de gerealiseerde inkomsten en uitgaven van het jaar, voorafgaand aan het boekjaar.
    Burgerlijk Wetboek Boek 2
    Artikel 374
    1. Op de balans worden voorzieningen opgenomen tegen naar hun aard duidelijk omschreven verplichtingen die op de balansdatum als waarschijnlijk of als vaststaan worden beschouwd, maar van niet bekend is in welke omvang of wanneer zij zullen ontstaan. Tevens kunnen voorzieningen worden opgenomen tegen uitgaven die in een volgend boekjaar zullen worden gedaan, voor zover het doen van die uitgaven zijn oorsprong mede vindt voor het einde van het boekjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal boekjaren.
    […]
    Algemene subsidieverordening Zuid-Holland 2013
    Artikel 1
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    c. boekjaarsubsidie: subsidie die voor één of meer boekjaren wordt verstrekt voor activiteiten die behoren tot de structurele activiteiten die de subsidieontvanger gewoonlijk in het kader van zijn alledaagse bedrijfsvoering ontplooit;
    […]
    Artikel 3
    1. Gedeputeerde Staten kunnen boekjaar- en projectsubsidies verstrekken.
    […]
    Artikel 29
    […]
    2. De subsidieontvanger van een boekjaarsubsidie die een subsidieverleningsbeschikking heeft ontvangen, dient binnen 26 weken na afloop van het boekjaar een aanvraag tot vaststelling van de subsidie in, tenzij Gedeputeerde Staten bij de subsidieverlening hebben bepaald dat de subsidie ambtshalve wordt vastgesteld.
    […]
    Artikel 32
    1. Afdeling 4.2.8 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op boekjaarsubsidies vanaf € 125.000,00.
    […]
    Artikel 33
    1. Gedeputeerde Staten kunnen een subsidie verstrekken voor een periode van maximaal vier achtereenvolgende boekjaren.
    Artikel 36
    1. Gedeputeerde Staten kunnen een subsidieontvanger bij de subsidieverstrekking toestaan een reserve te vormen met een deel van het verstrekte subsidiebedrag voor dat boekjaar voor een specifiek doel.
    […]