ECLI:NL:RVS:2016:3407, Raad van State, 21-12-2016, 201602086/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Van Rijksweg 11 tot Rijn" vastgesteld.

201602086/1/R4.
    Datum uitspraak: 21 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], gevestigd te [woonplaats],
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 januari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Van Rijksweg 11 tot Rijn" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2016, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.J. Turenhout, advocaat te Alphen aan den Rijn, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. G.H. Blom, en de raad, vertegenwoordigd door ing. H.J. van Lubek en ing. J.E. Teunissen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    2. [appellant sub 1] produceert en distribueert diervoeders en was tot en met 2007 onder meer gevestigd aan de [locatie 1] (even nummers) en de [locatie 2]. Zij wil haar bedrijfsactiviteiten concentreren aan de [locatie 2]. Volgens [appellant sub 1] is, mede vanwege de sanering van bedrijfsgebouwen aan de [locatie 1] (even nummers), van gemeentelijke zijde medewerking aan die bedrijfsconcentratie toegezegd en gaat de raad met dit plan aan die toezegging voorbij.
    
    3. [appellant sub 1] betoogt dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel de gewenste bedrijfsuitbreiding niet mogelijk heeft gemaakt. [appellant sub 1] wijst er in dat verband op dat hierover in het verleden, op 17 juli 2006, een bespreking heeft plaatsgevonden tussen onder meer [appellant sub 1] en een wethouder van de toenmalige gemeente Rijnwoude. Volgens [appellant sub 1] zijn de afspraken die bij die bespreking zijn gemaakt namens het college van burgemeester en wethouders bevestigd bij brief van 14 augustus 2006. De definitieve afspraken zijn volgens [appellant sub 1] vastgelegd in de door de wethouder en [appellant sub 1] ondertekende brief van 22 november 2006, waarin is overeengekomen dat aan de [locatie 2] een maximale bouwhoogte van 12 m en een maximaal bebouwingspercentage van 60 zou gelden.
    
    [appellant sub 1] betoogt dat het haar onder deze omstandigheden niet kan worden tegengeworpen dat zij zou moeten zorgdragen voor de gewenste onderbouwing. Volgens haar had dit op de weg van de raad gelegen, gezien de gedane toezeggingen. Voor zover dit anders zou liggen, is [appellant sub 1] niet in de gelegenheid gesteld om zorg te dragen voor de benodigde milieutechnische, economische en maatschappelijke onderbouwing, zo voert zij aan.
    
    3.1. De raad stelt dat een wethouder in een brief van 3 juli 2014 aan [appellant sub 1] heeft geschreven dat hij er aan hecht dat toezeggingen worden nagekomen, maar dat daarbij de context waarbinnen die toezegging is gedaan, dient te worden meegewogen. De afspraken in de brief van 22 november 2006 zijn noch door de raad noch door het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Rijnwoude bekrachtigd, aldus de raad. Volgens de raad kan hieruit hooguit een inspanningsverplichting worden afgeleid. De raad stelt dat die inspanningsverplichting gerespecteerd wordt. De raad stelt in dat verband dat hij [appellant sub 1] in 2015 een anterieure overeenkomst heeft voorgelegd, maar dat [appellant sub 1] deze overeenkomst niet heeft ondertekend.
    
    De raad stelt dat [appellant sub 1] de bedrijfsbebouwing aan de [locatie 2] wil uitbreiden met 6.311 m², zodat sprake is van een aanzienlijke uitbreiding, waarvan de ruimtelijke aanvaardbaarheid bij de vaststelling van het plan niet volledig kon worden beoordeeld. Aan [appellant sub 1] is kenbaar gemaakt welke gegevens hiervoor moesten worden aangeleverd en het ligt op de weg van [appellant sub 1] om de benodigde ruimtelijke en milieutechnische onderbouwing van de gewenste uitbreiding aan te leveren, aldus de raad. De voorgenomen ontwikkeling was volgens de raad destijds niet concreet genoeg om te kunnen inpassen in het plan.
    
    3.2. In de aan [appellant sub 1] gerichte brief van 14 augustus 2006 staat een opsomming van de op 17 juli 2006 gemaakte afspraken. Volgens de brief leidt dit ertoe dat [appellant sub 1] in beginsel kan beschikken over 6.311 m² uitbreidingsruimte, hetgeen bij de eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan zal worden vastgelegd. Daarbij is voor het vastleggen van de uitbreidingsmogelijkheden het voorbehoud gemaakt dat goedkeuring wordt verkregen van het provinciaal bestuur en dat er vanuit milieutechnisch-, landschappelijk- of stedenbouwkundig oogpunt geen belemmeringen blijken te zijn.
    
    In de aan [appellant sub 1] gerichte brief van 22 november 2006 zijn de voorwaarden opgesomd waaronder het provinciebestuur medewerking wilde verlenen aan een vrijstellingsprocedure in de zin van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor de bouw van een bedrijfsloods aan de [locatie 2]. Bij de brief is een plankaart gevoegd waaruit volgens deze brief kan worden afgeleid dat het bebouwingspercentage van het bouwvlak maximaal 60 bedraagt, met een maximale bouwhoogte van 12 m. In de brief staat verder het volgende:
    
    "Indien de aangevraagde bouwvergunning en vrijstelling onherroepelijk zijn verleend, zullen wij ons inspannen om voornoemd plan, overeenkomstig de aanduidingen op bijgevoegde plankaart op te nemen in de eerst volgende herziening van het bestemmingsplan "Tussen Rijn en Rijksweg", dan wel in een eerstvolgend bestemmingsplan, dat in het kader van de ontwikkelingen in de Oude Rijnzone, na de herziening van het streekplan Zuid-Holland Oost 2003, wordt vastgesteld."
    
    3.3. De Afdeling stelt voorop dat het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Rijnwoude zich met de brief van 14 augustus 2006 weliswaar bereidwillig heeft getoond om medewerking te verlenen aan de gewenste bedrijfsuitbreiding aan de [locatie 2], maar uitdrukkelijk onder de voorwaarde dat goedkeuring wordt verkregen van het provinciaal bestuur en er vanuit milieutechnisch, landschappelijk en stedenbouwkundig oogpunt geen belemmeringen zijn. Het betreft dus niet een onvoorwaardelijke toezegging aan [appellant sub 1].
    
    [appellant sub 1] wijst er terecht op dat deze voorwaarde niet is vermeld in de brief van de wethouder van 22 november 2006. In de brief staat echter evenmin dat die eerder gestelde voorwaarde wordt losgelaten. Bovendien wordt in die brief van 22 november geen garantie gegeven dat de gewenste bouwmogelijkheden in een eerstvolgend bestemmingsplan worden opgenomen, maar wordt daartoe een inspanning toegezegd.
    
    Gelet op het voorgaande geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door niet zonder meer te voorzien in de door [appellant sub 1] gewenste uitbreidingsmogelijkheden, nog daargelaten de vraag of, en zo ja, in hoeverre, de inhoud van de door [appellant sub 1] overgelegde brieven aan de raad kan worden toegerekend.
    
    Hierna zal de Afdeling dan ook ingaan op het betoog dat de raad was gehouden om op kosten van de gemeente eventueel benodigde onderzoeken voor de door [appellant sub 1] gewenste bedrijfsuitbreiding te verrichten.
    
    3.4. In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
    
    Vaststaat dat het door [appellant sub 1] gewenste initiatief tijdig kenbaar is gemaakt en voldoende concreet was. Nu de raad de in het plan voor het perceel van [appellant sub 1] opgenomen bouwmogelijkheden niet onwenselijk acht en daarbij heeft aangegeven een afweging te willen maken inzake de aanvaardbaarheid van het initiatief en het [appellant sub 1] is die verdere uitbreiding van die bouwmogelijkheden nastreeft, was het in beginsel aan haar om ervoor zorg te dragen dat de raad aan de hand van de benodigde onderzoeken de aanvaardbaarheid van de door [appellant sub 1] gewenste bouwmogelijkheden in het kader van het voorliggende plan kon beoordelen. Uit de ingediende stukken kan voorts niet worden afgeleid dat door of namens het gemeentebestuur is toegezegd dat het verrichten van de benodigde onderzoeken en de kosten daarvoor voor zijn rekening zouden komen.
    
    Over het betoog van [appellant sub 1] dat de benodigde onderzoeken voor de rest van het plangebied wel in opdracht van het gemeentebestuur en voor rekening van de gemeente zijn uitgevoerd, maar voor de door [appellant sub 1] gewenste bedrijfsuitbreiding niet, stelt de raad dat slechts op beperkte schaal onderzoeken hebben plaatsgevonden, nu het bestemmingsplan conserverend van aard is. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het plan voorziet in andere nieuwe particuliere ontwikkelingen die op één lijn zijn te stellen met de door [appellant sub 1] gewenste uitbreiding en waarvoor de raad, anders dan in het geval van [appellant sub 1], wel alle benodigde onderzoeken heeft laten uitvoeren. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de raad heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel door voor bepaalde delen van het plangebied wel onderzoek uit te laten voeren maar niet voor de beoogde bedrijfsuitbreiding op het perceel [locatie 2], faalt dit betoog daarom.
    
    Gelet op het voorgaande stelt de raad terecht dat het op de weg van [appellant sub 1] lag om de benodigde ruimtelijke en milieutechnische onderbouwing van de door haar gewenste uitbreiding aan te leveren.
    
    3.5. De Afdeling volgt [appellant sub 1] voorts niet in haar betoog dat zij voorafgaand aan de vaststelling van het plan niet in de gelegenheid is gesteld om zorg te dragen voor de benodigde milieutechnische, economische en maatschappelijke onderbouwing. [appellant sub 1] is er bij brief van 3 juli 2014 al op gewezen dat tussen de voormalige gemeente Rijnwoude en [appellant sub 1] geen afspraken zijn gemaakt over het aanleveren van ruimtelijke of milieutechnische onderbouwingen en dat die verantwoordelijkheid nadrukkelijk bij de initiatiefnemer ligt. Volgens deze brief is inpassing in het (conserverende) bestemmingsplan "Tussen Rijksweg 11 en Rijn" geen optie, onder meer nu het uitbreidingsplan niet (of niet in voldoende mate) ruimtelijk, milieutechnisch, economisch en maatschappelijk is onderbouwd. In die brief zijn voorts de minimaal vereiste stukken en onderzoeken opgesomd, waaruit blijkt dat voor de beoordeling van de gewenste uitbreiding nog een reeks aan onderzoeken nodig werden geacht, onder meer wat betreft bodem, archeologie, flora en fauna, verkeer, geluid, externe veiligheid en water. Voorts is in die brief gemeld dat het bouwplan in strijd is met de Verordening Ruimte en dat een ontheffing is vereist. Ook staat in de brief dat het bouwplan op gespannen voet staat met de biotoopregels van de Groenendijkse Molen en dat bezien zal moeten worden in hoeverre het bouwplan aanpassing behoeft, dan wel een ontheffing van de biotoopregels tot de mogelijkheden behoort.
    
    Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat, als zij alle benodigde onderzoeken voorafgaand aan de vaststelling van het plan had aangeleverd, de raad vanwege het conserverende karakter van het bestemmingsplan de gewenste bedrijfsuitbreiding toch niet zou hebben mogelijk gemaakt, overweegt de Afdeling dat die situatie zich niet heeft voorgedaan. De Afdeling komt aan beoordeling van dat betoog daarom niet toe. [appellant sub 1] heeft in het kader van de procedure voor vaststelling van het plan immers niet de door de raad benodigde gegevens aangeleverd om de aanvaardbaarheid van de door [appellant sub 1] gewenste uitbreidingsmogelijkheid te kunnen beoordelen, terwijl zij er wel op is gewezen dat dit haar verantwoordelijkheid was.
    
    3.6. Gelet op hetgeen is overwogen in 3.2-3.5 heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten om, bij gebrek aan voldoende gegevens om de aanvaardbaarheid van de door [appellant sub 1] gewenste bedrijfsuitbreiding te kunnen beoordelen, deze uitbreiding in het plan niet mogelijk te maken.
    
    4. Het beroep is ongegrond.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    Achtergrond
    
    6. [appellant sub 2] had in het verleden gronden in het plangebied in eigendom, die zij met uitzondering van één perceel heeft verkocht. Volgens [appellant sub 2] is dit perceel niet verkocht vanwege een op het perceel rustend gemeentelijk voorkeursrecht in verband met voornemens van het gemeentebestuur om daar woningbouw te realiseren. [appellant sub 2] wil voor dit perceel geen agrarische bestemming. Zij wil het perceel kunnen gebruiken voor een recreatiewoning en de handel in antiek.
    
    Beroepsgronden
    
    7. [appellant sub 2] betoogt dat haar perceel ten onrechte grotendeels is bestemd als "Agrarisch", nu in het gebied geen agrarische activiteit meer voorkomt. Daarnaast voert zij aan dat de raad een recreatiewoning op haar gronden had moeten toestaan. Zij stelt dat zij een deel van het gebouw op het perceel sinds tien jaar in het weekend gebruikt, als zij onderhoud pleegt aan het gebouw en het perceel. Dat sprake is van een conserverend plan, kan volgens [appellant sub 2] geen reden zijn om de gewenste recreatiewoning niet mogelijk te maken, aangezien de mogelijkheid voor antiekhandel die het voorheen geldende plan bood wel is vervallen.
    
    7.1. De raad stelt dat [appellant sub 2] in 2005 de percelen [locaties] heeft verkocht, waardoor verschillende kadastrale percelen zijn ontstaan, maar dat de gronden planologisch als één geheel worden gezien. Daarbij wordt het gebouw aan de [locatie 3] beschouwd als hoofdgebouw en het gebouw op de gronden van [appellant sub 2] als bijgebouw. Uitbreiding van het aantal woningen ter plaatse acht de raad niet wenselijk.
    
    7.2. De gronden van [appellant sub 2] zijn grotendeels bestemd als "Agrarisch" en voor het overige als "Wonen". Het gebouw op haar gronden staat grotendeels op gronden met de bestemming "Wonen". Ook de percelen [locaties] zijn bestemd voor "Wonen" en ter plaatse zijn twee wooneenheden toegestaan.
    
    Ter zitting heeft [appellant sub 2] verklaard dat haar als "Agrarisch" bestemde gronden op dit moment als weiland zijn ingericht. De Afdeling stelt vast dat dit op grond van de toegekende bestemming "Agrarisch" is toegelaten. Desgevraagd heeft [appellant sub 2] ter zitting verklaard dat zij een andere bestemming wenst omdat het gemeentebestuur in het verleden kennelijk ook voornemens had om ter plaatse ander grondgebruik mogelijk te maken, nu op die gronden in het verleden een gemeentelijk voorkeursrecht was gevestigd. [appellant sub 2] heeft verder gesteld dat zij in het verleden vrijstaande woningen op haar gronden wilde realiseren, maar dat zij die wens heeft laten rusten door de economische crisis. Ter zitting is gebleken dat zij geen concrete plannen heeft om haar als "Agrarisch" bestemde gronden voor ander gebruik aan te wenden.
    
    Onder deze omstandigheden geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de bestemming "Agrarisch" voor de gronden van [appellant sub 2] die zijn ingericht als weiland niet in redelijkheid passend heeft kunnen achten.
    
    7.3. Over de wens van [appellant sub 2] om het gebouw op haar gronden als recreatiewoning te gebruiken, heeft de raad te kennen gegeven dat het plan conserverend van aard is en dat alleen bij goed onderbouwde, concrete voornemens is bezien of aanleiding bestond om van dit uitgangspunt af te wijken. Volgens de raad was daarvan in het geval van [appellant sub 2] geen sprake. Ter zitting heeft [appellant sub 2] erkend dat een concreet plan voor een recreatiewoning ontbreekt en dat zij haar gebouw tot op heden alleen overdag heeft gebruikt en dat zij daar niet heeft overnacht. Nu [appellant sub 2] geen voldoende onderbouwd en geconcretiseerd voornemen had voor een recreatiewoning op haar gronden is de Afdeling van oordeel dat de raad in dit geval reeds daarom in redelijkheid heeft kunnen besluiten om, in overeenstemming met het conserverende karakter van het plan, niet tegemoet te komen aan de wens van [appellant sub 2] om op haar gronden een recreatiewoning mogelijk te maken.
    
    8. [appellant sub 2] voert aan dat het vervallen van de mogelijkheid voor antiekhandel ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan in strijd is met het door de raad beoogde conserverende karakter van dit plan. [appellant sub 2] stelt dat zij nog veel antiek in opslag heeft dat zij ter plaatse wil verhandelen als de vraag naar antiek weer toeneemt.
    
    8.1. De raad stelt dat sinds [appellant sub 2] de percelen [locaties] in 2005 heeft verkocht, geen antiekhandel meer plaatsvindt. Daarom is deze mogelijkheid niet overgenomen uit het voorheen geldende plan, aldus de raad. De raad heeft ter zitting nader toegelicht dat antiekhandel ter plaatse ooit is begonnen in strijd met het bestemmingsplan en dat bij vaststelling van het voorheen geldende bestemmingsplan is besloten [appellant sub 2] tegemoet te komen door de mogelijkheid voor detailhandel te bieden. De raad heeft er voorts op gewezen dat, nu [appellant sub 2] haar overige gronden heeft verkocht, met het toestaan van antiekhandel op haar resterende gronden een zelfstandig bedrijf buiten de bestaande kern mogelijk zou worden, omdat het niet meer zou gaan om antiekhandel bij een woning.
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat de antiekhandel die voorheen plaatsvond op de gronden van [appellant sub 2] ruim tien jaar geleden is gestopt. Volgens de raad is de opslag van antiek in het gebouw van [appellant sub 2] nog wel toegelaten. De raad stelt terecht dat het opnieuw toestaan van antiekhandel ter plaatse zou leiden tot een nieuw zelfstandig bedrijf, nu [appellant sub 2] de woongebouwen ter plaatse heeft verkocht. In zoverre is sprake van een andere situatie dan ten tijde van de vaststelling van het voorheen geldende plan. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een nieuwe zelfstandige antiekhandel buiten de kern vanuit ruimtelijk oogpunt niet wenselijk is. De raad heeft daarom afdoende gemotiveerd waarom hij ervoor heeft gekozen om de aanduiding voor antiekhandel uit het voorheen geldende plan te laten vervallen.
    
    9. Het beroep is ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, griffier.
    
    w.g. Uylenburg w.g. Van Steenbergen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016
    
    528.