ECLI:NL:RVS:2002:AE3697, Raad van State, 05-06-2002, 200105359/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200105359/1.
      Datum uitspraak: 5 juni 2002.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      burgemeester en wethouders van Coevorden,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 september 2001, kenmerk 2001/63, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de gemeente Coevorden een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een brandweerkazerne en ambulancepost met oefenruimte op het perceel Hulsvoorderdijk 2 te Coevorden, kadastraal bekend gemeente Coevorden, sectie M, nummer 716. Dit aangehechte besluit is op 27 september 2001 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 25 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 31 oktober 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 17 december 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 14 februari 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van appellant. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2002, waar appellant in persoon en verweerders, vertegenwoordigd door H. Schrik, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster als partij gehoord, vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
            Appellant heeft de grond inzake de bekendmaking van het ontwerpbesluit niet als bedenking tegen het ontwerpbesluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerpbesluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.2.        Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
            Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
            Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente, algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.3.        Appellant voert aan dat verweerders onvoldoende zijn ingegaan op de door hem ingebrachte bedenkingen. In dit verband wijst hij erop dat verweerders niet afdoende hebben gereageerd op zijn stelling dat in het kader van de vergunningprocedure ten onrechte geen milieueffectrapport (hierna: m.e.r.) is gemaakt. Evenmin zijn verweerders volgens hem afdoende ingegaan op zijn stelling dat uit het uitgevoerde bodemonderzoek blijkt dat verhoogde concentraties minerale olie en zink zijn aangetroffen. Voorts hebben verweerders, aldus appellant, geen deugdelijke motivering gegeven voor het feit dat een aantal in het bodemonderzoek genoemde sonderingen niet alsnog is uitgevoerd nadat een kapvergunning voor het bos ter plaatse was verleend.
    
    2.3.1.    Met betrekking tot de m.e.r.-plichtigheid van de vergunde activiteiten overweegt de Afdeling dat deze activiteiten niet vallen onder de in de Bijlage van het Besluit milieueffectrapportage 1994 genoemde categorieën, zodat verweerders zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat er geen wettelijke plicht bestond tot het opstellen van een m.e.r.
    
    2.3.2.    Wat de verhoogde concentraties minerale olie en zink in de bodem betreft, overweegt de Afdeling als volgt. Blijkens het door Raadgevend Ingenieursbureau Wiertsema en Partners B.V. uitgevoerde bodemonderzoek, waarvan de resultaten zijn opgenomen in een rapport van
    
    20 december 2000, nummer VN-24704, welk rapport deel uitmaakt van de vergunningaanvraag, zijn de concentraties minerale olie en zink op het perceel Hulsvoorderdijk 2 te Coevorden hoger dan de in de circulaire Streefwaarden en interventiewaarden bodemsanering van 24 februari 2000 opgenomen streefwaarden, maar lager dan de grenswaarden, waarboven nader onderzoek moet worden uitgevoerd. Gesteld noch gebleken is dat de uitgangspunten van het onderzoek onjuist zouden zijn. Verweerders hebben zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aangetroffen concentraties minerale olie en zink niet zodanig hoog zijn dat het belang van de bescherming van het milieu zou nopen tot het weigeren van de vergunning, dan wel het verbinden van nadere voorschriften aan de vergunning ter voorkoming of beperking van bodemverontreiniging.
    
        Ten aanzien van de stelling van appellant dat een aantal niet uitgevoerde sonderingen alsnog had moeten worden uitgevoerd, overweegt de Afdeling dat gelet op het deskundigenbericht moet worden aangenomen dat sonderingen een bouwkundige achtergrond hebben en alleen worden uitgevoerd om de draagkracht van de bodem te bepalen, zodat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat geen sonderingen behoefden te worden uitgevoerd om de gevolgen van het in werking zijn van de onderhavige inrichting voor het milieu goed te kunnen beoordelen. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.4.        Appellant stelt dat verweerders bij het vaststellen van de in voorschrift D.2 opgenomen piekgeluidgrenswaarden in eerste instantie aansluiting hebben gezocht bij bepaalde streefwaarden en vervolgens, toen bleek dat deze niet konden worden nageleefd, bij de piekgeluidgrenswaarden die in de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) als maximaal aanvaardbaar worden beschouwd. De Afdeling begrijpt deze beroepsgrond aldus dat appellant betwijfelt of verweerders op dit punt de beoordelingswijze van piekgeluiden die in de Handreiking wordt aanbevolen tot uitgangspunt hadden mogen nemen.
    
    2.4.1.    Ter voorkoming dan wel beperking van directe geluidhinder hebben verweerders onder meer voorschrift D.2 aan de vergunning verbonden, waarin grenswaarden voor het piekgeluidniveau zijn neergelegd. Ingevolge dit voorschrift mogen de piekniveaus (LAmax), voorzover deze een gevolg zijn van de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede van de in de inrichting verrichte werkzaamheden, gemeten in de meterstand 'fast', ter plaatse van de volgende woningen niet meer bedragen dan:
    
                    07.00-19.00    19.00-23.00    23.00-07.00
    
    Anne de Vrieslaan 17    48 dB(A)    55 dB(A)    40 dB(A)
    
    Anne de Vrieslaan 15    47 dB(A)    55 dB(A)    40 dB(A)
    
    Comm. Gaarlandlaan 11    58 dB(A)    58 dB(A)    49 dB(A)
    
    Comm. Gaarlandlaan 9    56 dB(A)    58 dB(A)    49 dB(A)
    
    Comm. Gaarlandlaan 7    56 dB(A)    56 dB(A)    48 dB(A)
    
    Woningblok J.C.
    
    Homanstr.            56 dB(A)    56 dB(A)    45 dB(A)
    
    Looweg 54            47 dB(A)    38 dB(A)    37 dB(A)
    
    2.4.2.    Blijkens het bestreden besluit hebben verweerders voor de beoordeling van directe geluidhinder de Handreiking tot uitgangspunt genomen. Dit is niet in strijd met het recht. Piekgeluiden worden volgens de Handreiking bij voorkeur bepaald op 10 dB(A) boven de getalswaarde voor de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, doch maximaal op 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Vaststaat dat de in voorschrift D.2 opgelegde maximale geluidgrenswaarden lager zijn dan de grenswaarden die in de Handreiking als maximaal aanvaardbaar zijn aangemerkt. Daarom oordeelt de Afdeling dat verweerders in redelijkheid het standpunt hebben kunnen innemen dat deze waarden toereikend zijn ter beperking van geluidhinder. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.5.        Appellant vreest voor geluidoverlast ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting. Hij stelt hiertoe dat de aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften ten gevolge van het gebruik van sirenes bij het uitrukken van brandweerauto’s en ambulances niet zullen kunnen worden nageleefd. Voorts betoogt hij dat de door verweerders vermelde geluidbeperkende maatregelen onvoldoende zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken. Appellant acht verder de mate van hinder niet controleerbaar, nu de frequentie van het gebruik van sirenes niet gekwantificeerd is.
    
    2.5.1.    Verweerders stellen zich blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting op het standpunt dat gelet op de aan de milieuvergunning verbonden voorschriften A.6 en D.2 in combinatie met technische en organisatorische maatregelen voor onaanvaardbare geluidoverlast voor de omgeving niet behoeft te worden gevreesd. Verweerders betogen dat bij de brandweer en de ambulancedienst interne werkafspraken zijn gemaakt die inhouden dat de sirene, wanneer sprake is van een uitruk met een spoedeisend karakter, niet wordt ingeschakeld wanneer dit niet nodig is. Verder hebben zij in de considerans van het bestreden besluit gesteld dat op de Hulsvoorderdijk waarschuwingslichten zullen worden aangebracht, die knipperen bij het uitrukken van de betreffende diensten, zodat naar verwachting minder gebruik behoeft te worden gemaakt van de geluidsignalering bij het vertrek vanuit de inrichting. In hun reactie op het deskundigenbericht en ter zitting hebben verweerders uiteengezet dat zij naar aanleiding van het gestelde in het deskundigenbericht terugkomen op hun voornemen knipperlichten te laten aanbrengen. Om het voeren van sirenes in de omgeving van de inrichting nog meer te kunnen beperken, zijn zij inmiddels met de wegbeheerders overeengekomen dat in de nabije omgeving van de inrichting drie verkeerslichten zullen worden aangebracht met een regelinstallatie in de kazerne.
    
    2.5.2.    Voorschrift A.6 luidt:
    
        “Degene die de inrichting drijft, doet en laat na hetgeen redelijkerwijs gevergd kan worden om gevaar en schade dan wel hinder buiten de inrichting te voorkomen of te beperken.”
    
        In voorschrift D.2 is bepaald dat de daarin opgenomen piekgeluidgrenswaarden niet van toepassing zijn op het gebruiken van geluidsignalen tijdens ongevallen en brandbestrijding met een spoedeisend karakter. Verweerders hebben deze uitzondering opgenomen, omdat uit het bij de aanvraag gevoegde geluidrapport van Cauberg-Huygen Raadgevende Ingenieurs B.V. van 9 augustus 2001, nummer 2000.1875-1, blijkt dat het in werking zijn van de sirenes van de brandweerauto’s en ambulances zal leiden tot een overschrijding van de in voorschrift D.2 opgenomen piekgeluidgrenswaarden, die volgens hen niet kan worden voorkomen door het treffen van maatregelen, en het gebruik van sirenes inherent is aan de aard van de bedrijfsactiviteiten waarvoor vergunning is aangevraagd.
    
    Daarbij hebben zij paragraaf 3.2 van de Handreiking, voorzover daarin is bepaald dat in bijzondere gevallen waarin sprake is van het algemeen belang de maximale geluidniveaus niet aan voorschriften worden verbonden, en de brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 15 maart 2001 "Aanvulling op de Handreiking betreffende inherente maximale geluidniveaus bij ongevallen- en brandbestrijding" tot uitgangspunt genomen.
    
    2.5.3.    Blijkens het geluidrapport van Cauberg-Huygen, dat deel uitmaakt van de vergunning, rukt de brandweer op jaarbasis ongeveer 225 keer uit, onderverdeeld in 55, 75 en 95 keer per jaar in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode, en de ambulance ongeveer 1.200 tot 1.500 keer. Een groot deel van de brandweer- en circa de helft van de ambulance-uitrukkingen hebben een spoedeisend karakter. Blijkens het verhandelde ter zitting zal naar verwachting nagenoeg iedere nacht een ambulance-uitruk plaatsvinden met een spoedeisend karakter. Niet in geding is dat het uitrukken van de brandweerauto’s en ambulances over een zekere afstand buiten het terrein van de inrichting moet worden aangemerkt als een gevolg van het in werking zijn van de inrichting. De Afdeling stelt vast dat in het geluidrapport geen berekening is opgenomen van de geluidemissie van aan de inrichting toe te rekenen verkeersbewegingen op de openbare weg waarbij gebruik wordt gemaakt van geluidsignalen. Voorts bevat de vergunning ten aanzien van deze verkeersbewegingen geen voorschriften.
    
        Hoewel in het door verweerders gehanteerde toetsingskader geen aanbevelingen worden gedaan met betrekking tot de geluidemissies ten gevolge van aan de inrichting toe te rekenen verkeersbewegingen, betekent dit naar het oordeel van de Afdeling niet dat in een vergunning geheel geen voorschriften kunnen worden opgenomen ter beperking van deze geluidhinder of dat ten aanzien hiervan geen technische of organisatorische maatregelen zouden behoeven te worden genomen die de geluidhinder ten gevolge van voornoemde geluidemissies zoveel mogelijk beperken.
    
        Nu het akoestisch rapport geen inzicht geeft in de feitelijke geluidbelasting van aan de inrichting toe te rekenen verkeersbewegingen op de openbare weg bij het in werking zijn van de geluidsignalering en niet is gebleken dat verweerders ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op andere wijze hierin inzicht hadden verkregen, hebben verweerders naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende onderzoek gedaan naar de nadelige gevolgen die het in werking zijn van de inrichting voor de omgeving met zich kan brengen. Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting is voorts niet aannemelijk geworden dat verweerders, alvorens het bestreden besluit te nemen, hebben bezien of er andere maatregelen mogelijk waren om de geluidhinder vanwege het gebruik van sirenes voor omwonenden zoveel mogelijk te beperken, dan die welke in het bestreden besluit zijn genoemd. Hierbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat verweerders zich thans op het standpunt stellen dat het plaatsen van drie verkeerslichten met een regelinstallatie in de kazerne een betere maatregel is om de geluidhinder te beperken dan het plaatsen van de in het bestreden besluit genoemde knipperlichten. Derhalve hebben verweerders bij het nemen van hun besluit in zoverre onvoldoende kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Voorts is gebleken dat interne werkafspraken die bij de brandweer en de ambulancedienst zijn gemaakt om de overlast voor de omgeving vanwege de onderhavige inrichting zoveel mogelijk te voorkomen, waarop verweerders in hun bestreden besluit wijzen, ten tijde van het nemen hiervan niet schriftelijk waren vastgelegd en dat de plicht tot het maken van dergelijke afspraken niet in de vergunning is opgenomen.
    
        Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften de nadelige gevolgen voor het milieu in voldoende mate beperken. Hierbij heeft de Afdeling tevens het niet geringe aantal uitrukbewegingen met een spoedeisend karakter van met name de ambulance gedurende de nachtperiode van belang geacht.
    
        Uit het voorgaande volgt dat verweerders in zoverre hebben gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht en met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Deze beroepsgrond slaagt.
    
    2.6.        Nu ten aanzien van het geluidaspect gebreken kleven aan het bestreden besluit en dit aspect bepalend moet worden geacht voor het antwoord op de vraag of de vergunning kan worden verleend, is het beroep, voorzover ontvankelijk, gegrond en dient het bestreden besluit geheel te worden vernietigd.
    
    2.7.    Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake de bekendmaking van het ontwerpbesluit betreft;
    
    II.    verklaart het beroep voor het overige gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Coevorden van 24 september 2001, kenmerk 2001/63;
    
    IV.    veroordeelt burgemeester en wethouders van Coevorden in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 134,48; het bedrag dient door de gemeente Coevorden te worden betaald aan appellant;
    
    V.    gelast dat de gemeente Coevorden aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt    w.g. Können
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2002.
    
    255-407.