ECLI:NL:RVS:2018:2426, Raad van State, 18-07-2018, 201704039/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 mei 2016 heeft het college Cello preventief gelast om de met het bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) en de omgevingsvergunning van 24 september 2012 strijdige situatie op het perceel, kadastraal bekend gemeente Haaren, sectie A nummer 2611 (hierna: Landgoed Haarendael), door dit te gebruiken dan wel laten gebruiken ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten/seizoenarbeiders, beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per dag met een maximum van € 2.000.000,00.

201704039/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Stichting Cello, gevestigd te Vught,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank) van 8 mei 2017 in zaak
    nr. 16/3868 in het geding tussen:
    
    Cello
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haaren.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 mei 2016 heeft het college Cello preventief gelast om de met het bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) en de omgevingsvergunning van 24 september 2012 strijdige situatie op het perceel, kadastraal bekend gemeente Haaren, sectie A nummer 2611 (hierna: Landgoed Haarendael), door dit te gebruiken dan wel laten gebruiken ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten/seizoenarbeiders, beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per dag met een maximum van € 2.000.000,00.
    
    Bij besluit van 15 november 2016 heeft het college het door Cello daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 30 mei 2016 gehandhaafd, met dien verstande dat de last niet preventief wordt opgelegd maar wordt opgelegd om herhaling van eerdere overtredingen te voorkomen, en de motivering van het besluit van 30 mei 2016 aangevuld.
    
    Bij uitspraak van 8 mei 2017 heeft de rechtbank het door Cello daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Cello hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 22 juni 2017 heeft het college besloten tot invordering bij Cello van een dwangsom van € 60.000,00.
    
    Cello en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2018, waar Cello, vertegenwoordigd door mr. K.W.H. Albert, advocaat te Boxtel, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J.H. Verstappen en mr. D.J.M.W. Jennissen, advocaten te Nijmegen, en I.E.P. Geerlings Verhoeven, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.     Cello is eigenaar van het Landgoed Haarendael, dat zij tot 2012 gebruikte als woon-/werklocatie voor mensen met een verstandelijke handicap. Cello heeft het Landgoed Haarendael toentertijd verlaten en elders huisvesting gerealiseerd. Met ingang van 30 januari 2012 heeft Cello met Interveste Beheer B.V. (hierna: Interveste) een samenwerkingsovereenkomst gesloten voor bruikleen en leegstandsbeheer van het Landgoed Haarendael (hierna: de samenwerkingsovereenkomst). Bij besluit van 24 september 2012 heeft het college Cello een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het Landgoed Haarendael voor "het tijdelijk regulier bewonen van een zorginstelling (Cello)" in strijd met de ingevolge het bestemmingsplan op het Landgoed Haarendael rustende bestemming "Maatschappelijk" met de nadere aanduiding "zorginstelling".
    
    Het hoger beroep
    
    2.    Cello betoogt dat de rechtbank in de uitspraak van 8 mei 2017 ten onrechte haar beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de omgevingsvergunning van 24 september 2012 haar geldigheid reeds had verloren. Daartoe voert zij aan dat de omgevingsvergunning bij besluit van 24 september 2012 is verleend voor een periode van vijf jaar, zodat deze vergunning pas verviel op 24 september 2017. Cello verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:487, waaruit volgens haar volgt dat voor de ingangsdatum van een omgevingsvergunning voor bepaalde tijd zoals hier aan de orde moet worden uitgegaan van de datum waarop de vergunning is verleend.
    
        Cello stelt voorts dat, ook al zou de omgevingsvergunning op het moment van de rechtbankuitspraak haar geldigheid reeds hebben verloren, daaruit niet volgt dat zij geen belang meer heeft bij de beoordeling van haar beroep. Dat belang bestaat eruit dat de haar opgelegde last onrechtmatig wordt bevonden, aldus Cello.
    
    2.1.    In het besluit van 24 september 2012 tot het verlenen van de omgevingsvergunning is vermeld dat de gewaarmerkte stukken en de overwegingen onderdeel uitmaken van de vergunning. De samenwerkingsovereenkomst is als gewaarmerkt stuk bij de vergunning gevoegd. In de overwegingen van het besluit van 24 september 2012 is vermeld dat de vergunning wordt aangevraagd in het kader van de herontwikkeling van het Landgoed Haarendael. De realisatie van de plannen wordt binnen een periode van vijf jaar verwacht. Daarom is een vergunning aangevraagd voor tijdelijke bewoning. In de overwegingen is verder vermeld dat Cello met Interveste een samenwerkingsovereenkomst heeft afgesloten voor bruikleen en leegstandsbeheer van de gebouwen op het Landgoed Haarendael. Op grond van artikel 8.5 van deze overeenkomst bedraagt de looptijd daarvan maximaal 5 jaar, vanaf 30 januari 2012. De looptijd van maximaal 5 jaar wordt niet verlengd. De tijdelijkheid is hiermee gegarandeerd, aldus de overwegingen. Verder is in de overwegingen vermeld dat na afloop van de termijn de tijdelijke bewoning moet worden gestopt.
    
        Gelet op het besluit van 24 september 2012 en de daarvan onderdeel uitmakende samenwerkingsovereenkomst en overwegingen heeft de rechtbank terecht overwogen dat er een onmiskenbare koppeling bestaat tussen de samenwerkingsovereenkomst en de omgevingsvergunning en dat daaruit volgt dat de omgevingsvergunning is verleend voor de duur van de samenwerkingsovereenkomst. Aangezien de samenwerkingsovereenkomst afliep op 30 januari 2017 had de omgevingsvergunning op het moment van de rechtbankuitspraak van 8 mei 2017 haar geldigheid reeds verloren. Dat, als gesteld door Cello, de omgevingsvergunning pas is aangevraagd op 10 mei 2012 doet hieraan niet af. De verwijzing naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2017 kan Cello niet baten, nu het in die zaak ging om de vraag wanneer de maximale termijn van 10 jaar in artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht ging lopen en die vraag hier niet voorligt. De omstandigheid dat, als gesteld door Cello, de samenwerkingsovereenkomst met Interveste is verlengd, kan Cello evenmin baten, nu deze verlenging geen onderdeel uitmaakt van het besluit van 24 september 2012.
    
         Nu de omgevingsvergunning van 24 september 2012 op het moment van de rechtbankuitspraak haar geldigheid reeds had verloren en geen dwangsommen zijn verbeurd gedurende de looptijd van de omgevingsvergunning heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de beroepsgrond van Cello dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van het Landgoed Haarendael voor de huisvesting van arbeidsmigranten/seizoenarbeiders in strijd is met deze vergunning geen beantwoording meer hoeft.
    
        Hieruit volgt evenwel niet dat het beroep van Cello tegen het besluit van 15 november 2016 niet-ontvankelijk is. Haar beroep is erop gericht te bereiken dat de in dat besluit gehandhaafde last onder dwangsom onrechtmatig wordt bevonden. Zij had daarom nog belang bij de bespreking van hetgeen zij verder tegen het besluit van 15 november 2016 heeft aangevoerd. De rechtbank heeft daar wel bij stilgestaan, maar heeft niet onderkend dat het beroep van Cello ontvankelijk was.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.    Cello betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in het besluit van 15 november 2016 ten onrechte het besluit van 30 mei 2016 niet heeft herroepen en geen aanleiding heeft gezien om te bepalen dat de door haar gemaakte kosten voor de behandeling van het bezwaar worden vergoed. Daartoe voert zij aan dat het college in het besluit van 15 november 2016 heeft erkend dat haar in het besluit van 30 mei 2016 ten onrechte een preventieve last onder dwangsom was opgelegd. Door in het besluit van 15 november 2016 geen last op te nemen, is dat besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus Cello.
    
    3.1.    In het besluit van 15 november 2016 is de aan Cello bij besluit van 30 mei 2016 opgelegde last gehandhaafd. Deze is alleen niet langer preventief opgelegd, maar opgelegd om herhaling van eerdere overtredingen te voorkomen. Voor het standpunt van Cello dat het college in het besluit van 15 november 2016 ten onrechte het besluit van 30 mei 2016 niet heeft herroepen bestaat enkel om de reden dat artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet meer aan de last ten grondslag is gelegd, maar kennelijk alleen artikel 5:32 van die wet geen grond. Omdat het college het besluit van 30 mei 2016 heeft gehandhaafd, heeft het terecht geen aanleiding gezien om te bepalen dat de kosten die Cello voor de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken worden vergoed. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat het besluit van 15 november 2016 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel vanwege het ontbreken van een last, nu daarin de bij het besluit van 30 mei 2016 opgelegde last is gehandhaafd. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Het betoog van Cello dat de rechtbank ten onrechte niet op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening heeft getroffen strekkende tot schorsing van het besluit van 30 mei 2016 tot ten minste zes weken na verzending van haar uitspraak faalt eveneens. Dat, als gesteld door Cello, het niet-ontvankelijk verklaren van haar beroep door de rechtbank tot gevolg had dat de haar bij besluit van 30 mei 2016 opgelegde last is herleefd en dat onmiddellijk dwangsommen konden worden verbeurd, maken niet dat de rechtbank ter voorkoming daarvan een voorlopige voorziening had moeten treffen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep van Cello is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het bij de rechtbank ingestelde beroep is ongegrond.
    
    Het besluit van 22 juni 2017
    
    6.    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    7.    Het college heeft aan het besluit van 22 juni 2017 tot invordering van een bedrag van € 60.000,00, ten grondslag gelegd dat, zo staat in dat besluit, op 11, 12, 15, 16, 17 en 18 mei 2017 is geconstateerd dat Cello de aan haar opgelegde last niet heeft nageleefd.
    
    8.    Het betoog van Cello dat het invorderingsbesluit onduidelijk is, faalt. Het college heeft zich terecht naar aanleiding van het door Cello in dit verband gestelde dat in het invorderingsbesluit in tegenstelling tot het vermelde onder 7. ook staat dat vijf keer is geconstateerd dat zij in overtreding is waarmee vijf dwangsommen zijn verbeurd en dat het maximumbedrag aan dwangsommen is verbeurd, op het standpunt gesteld dat het hierbij gaat om kennelijke verschrijvingen.
    
    9.    Cello betoogt voorts dat het college niet bevoegd was een invorderingsbesluit te nemen. Daartoe voert zij aan dat, indien ervan moet worden uitgegaan dat de omgevingsvergunning van 24 september 2012 op 11 mei 2017 niet meer van kracht was, zij op dat moment niet kon handelen in strijd met de haar opgelegde last.
    
    9.1.      De enkele omstandigheid dat de omgevingsvergunning op 11 mei 2017 niet meer van kracht was, betekent niet dat Cello niet kon handelen in strijd met de in bezwaar gehandhaafde last om het gebruik van het Landgoed Haarendael ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten/seizoenarbeiders beëindigd te houden, reeds omdat dat gebruik, zo volgt uit deze last, ook in strijd was met het bestemmingsplan.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    Cello betoogt voorts dat aan het invorderingsbesluit geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt. Daartoe voert zij aan dat uit de controlerapporten die het college aan het invorderingsbesluit ten grondslag heeft gelegd niet volgt dat op de in dat besluit vermelde data arbeidsmigranten/seizoenarbeiders waren gehuisvest op het Landgoed Haarendael. Uit deze rapporten volgt slechts dat ter plekke is gesproken met twee beheerders van het Landgoed Haarendael. Bovendien waren er slechts enkele andere personen aanwezig. Deze konden ook in het kader van leegstandsbeheer aanwezig zijn, aldus Cello.
    
    10.1.    Het ligt op de weg van het college om aannemelijk te maken dat Cello heeft gehandeld in strijd met de haar opgelegde last en de daartoe vereiste feiten te stellen.
    
        Het college heeft het invorderingsbesluit gebaseerd op de bevindingen op 11, 12, 15, 16, 17 en 18 mei 2017, zoals deze volgen uit de door een toezichthouder van de gemeente opgestelde inspectierapporten. In de inspectierapporten die door een gemeentelijke toezichthouder zijn ondertekend en voorzien zijn van foto’s, is geconcludeerd dat op het Landgoed Haarendael wordt gewoond en dat er geen indicatie is dat de bewoning uit maatschappelijk oogpunt plaatsvindt, zodat niet aan de opgelegde last is voldaan. Uit de rapporten volgt dat onder meer etenswaren, kookgerei, wasgoed en schoeisel op het Landgoed Haarendael zijn aangetroffen. Voorts is gerapporteerd dat op de parkeerplaats van het Landgoed Haarendael op 15, 16, 17 en 18 mei 2017 auto’s met een Pools kenteken en auto’s van uitzendbureaus stonden. Verder volgt uit de rapporten dat bewoners zijn aangetroffen, maar dat alleen met de twee beheerders van het Landgoed Haarendael is gesproken en dat één van hen heeft verklaard dat op het Landgoed Haarendael wordt gewoond.
    
    10.2.    Het college heeft door voormelde inspectierapporten aan het invorderingsbesluit ten grondslag te leggen niet aannemelijk gemaakt dat op 11, 12, 15, 16, 17 en 18 mei 2017 op het Landgoed Haarendael arbeidsmigranten/seizoenarbeiders waren gehuisvest en dat Cello dus niet aan de haar opgelegde last heeft voldaan. Uit de rapporten volgt weliswaar dat de gebouwen op het Landgoed Haarendael werden bewoond, maar het staat niet vast dat het om bewoning door arbeidsmigranten/seizoenarbeiders gaat. Dat volgens deze rapporten op de parkeerplaats op 15, 16, 17 en 18 mei 2017 auto’s met een Pools kenteken en auto’s van uitzendbureaus stonden, is in dit verband onvoldoende. De stelling van het college ter zitting, dat het in strijd is met het bestemmingsplan om op het Landgoed Haarendael te wonen ongeacht of dat door arbeidsmigranten/seizoenarbeiders of anderen gebeurt, kan het college niet baten. De aan Cello opgelegde last ziet alleen op het beëindigd houden van het gebruik van het Landgoed Haarendael door arbeidsmigranten/seizoenarbeiders en niet ook door andere bewoners. De conclusie is daarom dat de invorderingsbeschikking vanwege strijd met artikel 3:2 van de Awb niet in stand kan blijven.
    
        Het betoog slaagt.
    
    11.    Gelet op hetgeen onder 10.2 is overwogen, behoeft het betoog van Cello dat zij eerst vanaf 15 mei 2017, de datum van ontvangst per post van de rechtbankuitspraak waarmee de schorsing van het besluit van 30 mei 2016 is opgeheven, aan de last hoefde te voldoen zodat zij pas vanaf die datum dwangsommen kon verbeuren, geen bespreking meer.
    
    12.    De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 22 juni 2017 gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb vernietigen.
    
    13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 mei 2017 in zaak nr. 16/3868;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    verklaart het beroep van Stichting Cello tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haaren van 22 juni 2017, kenmerk UIT2017/58228/GW, gegrond;
    
    V.    vernietigt dat besluit;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haaren tot vergoeding van bij Stichting Cello in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.545,57 (zegge: vijftienhonderdvijfenveertig euro en zevenenvijftig cent), waarvan € 1.503,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Haaren aan Stichting Cello het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Van Driel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
    
    414-757.