ECLI:NL:RVS:2019:3918, Raad van State, 20-11-2019, 201709900/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2016 heeft de burgemeester een aanvraag van Jack's Casino om verlening van een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal afgewezen.

201709900/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 november 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    de burgemeester van Leusden,
    2.    JVH Gaming B.V. en Jack's Casino Leusden B.V., gevestigd te 's-Hertogenbosch,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 oktober 2017 in zaken nrs. 17/426 en 17/2266 in het geding tussen:
    JVH en Jack's Casino
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juli 2016 heeft de burgemeester een aanvraag van Jack's Casino om verlening van een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal afgewezen.
    Bij besluit van 19 december 2016 heeft de burgemeester het door JVH en Jack's Casino daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 7 december 2016 heeft de burgemeester een aanvraag van Hotel Gaming B.V. om verlening van een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal toegewezen.
    Bij besluit van 18 april 2017 heeft de burgemeester het daartegen door Jack's Casino gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij de op 30 november 2017 gerectificeerde uitspraak van 27 oktober 2017 heeft de rechtbank de door JVH en Jack's Casino tegen het besluit van 19 december 2016 en het besluit van 18 april 2017 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de burgemeester opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van JVH en Jack's Casino met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester en JVH en Jack's Casino hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, beperkte kennisneming van de door de burgemeester ingediende stukken gerechtvaardigd geacht.
    JVH en Jack's Casino hebben de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verleend.
    De burgemeester en Hotel Gaming hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    JVH en Jack's Casino hebben nadere stukken ingediend.
    De burgemeester heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2019, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.K. Vosselman en mr. C.L. van der Sluis, advocaat te Rotterdam, en JVH en Jack's Casino, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en mr. M.T.C.A. Smets, advocaat te Eindhoven, zijn verschenen. Verder is als partij gehoord Hotel Gaming, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en mr. J. Wassink, advocaat te Wijchen.
    De burgemeester heeft desgevraagd een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, beperkte kennisneming daarvan, afgezien van een zinsdeel, niet gerechtvaardigd geacht.
    De burgemeester heeft vervolgens een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb het onderzoek heropend en partijen de gelegenheid gegeven om op het nader ingediende stuk van de burgemeester te reageren.
    JVH en Jack's Casino hebben schriftelijk gereageerd.
    Met toestemming van partijen is afgezien van verdere behandeling van de zaak ter zitting. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.    Het wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    1.1.    Op grond van de Verordening speelautomatenhal Leusden 2015 (hierna: de Verordening) kan de burgemeester voor maximaal één speelautomatenhal een exploitatievergunning verlenen. Zowel Jack's Casino, onderdeel van JVH, als Hotel Gaming hebben een aanvraag om verlening van een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal in Leusden bij de burgemeester ingediend. De burgemeester heeft bij de beoordeling van deze twee aanvragen een vergelijkende toets gehanteerd aan de hand van de in de Beleidsregels speelautomatenhalverordening Leusden 2015 (hierna: de beleidsregels) opgenomen criteria. De burgemeester heeft de aanvraag van Jack's Casino afgewezen en de exploitatievergunning aan Hotel Gaming verleend, omdat Hotel Gaming in de vergelijkende toets beter heeft gescoord op de criteria 'preventie gokverslaving', 'voorkomen van overlast' en 'concept/bedrijfsplan'.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat de Wet op de kansspelen ook ruimte laat om aan andere criteria te toetsen die niets te maken hebben met de preventie van gokverslaving of het handhaven van de openbare orde. Daarom kunnen JVH en Jack's Casino niet worden gevolgd in hun betoog dat de beleidsregels in zoverre buiten toepassing moeten worden gelaten. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door eerst de aanvraag van Jack's Casino om een exploitatievergunning af te wijzen en de exploitatievergunning later aan Hotel Gaming te verlenen.
    2.1.    Verder heeft de rechtbank overwogen dat in de toelichting bij artikel 5 van de Verordening is vermeld dat het gebruik van een cashless systeem als vergunningvoorschrift aan de te verlenen exploitatievergunning wordt verbonden. Uit de Verordening of de beleidsregels blijkt echter niet dat de keuze voor een type cashless systeem betrokken wordt in de vergelijkende toets bij de aanvragen. De burgemeester heeft daarom het gebruik van een cashless systeem dan wel de vormgeving daarvan niet mogen laten meewegen in de score voor het criterium 'voorkomen van overlast'. Ook heeft de burgemeester niet inzichtelijk gemaakt hoe hij het criterium 'concept/bedrijfsplan' heeft beoordeeld. De burgemeester heeft bij zijn beoordeling de in de aanvraag van Jack's Casino beoogde bioscoop en een paar grote restaurants buiten beschouwing gelaten, omdat deze functies nog niet zijn voorzien in het geldende bestemmingsplan en omdat voor de realisatie daarvan geen kaders bestaan. Evenwel volgt uit artikel 8 van de Verordening dat mogelijk een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd voordat van de exploitatievergunning gebruik kan worden gemaakt. Het is niet duidelijk hoe het buiten beschouwing laten van de bioscoop en een paar grote restaurants zich verhoudt met de mogelijkheid om het bestemmingsplan te wijzigen, aldus de rechtbank.
    2.2.    Omdat de burgemeester ter zitting heeft verklaard dat geen  waterdichte scheiding bestaat tussen de verschillende criteria, heeft de rechtbank niet kunnen vaststellen dat de uitkomst van de vergelijkende toets bij een andere score op de criteria 'voorkomen van overlast' en 'concept/bedrijfsplan' nog steeds in het voordeel van Hotel Gaming zou uitvallen. Daarom heeft de rechtbank de burgemeester opgedragen nieuwe besluiten op het bezwaar te nemen binnen zes weken nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of nadat op het hoger beroep is beslist.
    Nationale mededingingsnorm
    3.    De burgemeester kan voor maximaal één speelautomatenhal een exploitatievergunning verlenen. Dit betekent dat het een schaarse vergunning is. In de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2927) is de nationaalrechtelijke norm geformuleerd die geldt voor zaken als deze. Deze rechtsnorm houdt in dat andere ondernemers op het moment dat er ruimte ontstaat een vergunning te verlenen in beginsel de mogelijkheid moet worden geboden mee te dingen naar de schaarse vergunning. Deze verplichting vloeit voort uit het gelijkheidsbeginsel, dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen.
        Verder volgt uit de uitspraak van 2 november 2016 dat het bestuur, om gelijke kansen te realiseren, een passende mate van openbaarheid, ook wel de transparantieverplichting genoemd, moet verzekeren over de beschikbaarheid van de schaarse vergunning, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria. Het bestuur moet hierover tijdig voorafgaand aan de start van de aanvraagprocedure duidelijkheid scheppen, door informatie over deze aspecten bekend te maken via een zodanig medium dat potentiele gegadigden daarvan kennis kunnen nemen.
    Hoe heeft de burgemeester de aanvragen beoordeeld?
    4.    Overeenkomstig de beleidsregels hanteert de burgemeester in het geval dat er meer dan één aanvraag om een exploitatievergunning is ingediend een vergelijkende toets aan de hand van een aantal in de beleidsregels vermelde criteria, die weer zijn onderverdeeld in uitgangspunten. Het gaat om de criteria 'preventie gokverslaving', 'voorkomen van overlast', 'concept/bedrijfsplan', 'referenties', 'woon- en leefklimaat' en 'advisering door externe deskundigen'.
         Bij de beoordeling van de aanvraag kent de burgemeester, met inachtneming van de uitgangspunten, aan elk criterium een procentuele waardering toe. Elk criterium heeft een eigen wegingsfactor. Zo kan op het criterium 'preventie gokverslaving' een waarderingspercentage van 25% worden behaald en op het criterium 'presentatie' een waarderingspercentage van 5%. In totaal kan er op grond van de criteria maximaal 100% aan een aanvraag worden toegekend. Aan de uitgangspunten zelf wordt geen afzonderlijke score of waardering toegekend.
         De burgemeester kent per criterium het maximaal mogelijke waarderingspercentage, zoals 25% bij het criterium 'preventie gokverslaving', dan wel 0% toe. Als beide aanvragen even goed scoren op een criterium, wordt aan beide aanvragen het maximaal mogelijke waarderingspercentage toegekend. Als een van de aanvragen op een criterium beter scoort dan de ander, wordt aan de ene aanvraag het maximumpercentage voor dat criterium toegekend en aan de andere aanvraag 0%.
    4.1.    Aan de aanvraag van Jack's Casino heeft de burgemeester een totaalscore van 35% toegekend en aan de aanvraag van Hotel Gaming een totaalscore van 100%.
    Het hoger beroep van JVH en Jack's Casino
    - Objectieve waarderingsmethodiek
    5.    JVH en Jack's Casino betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun beroepsgrond dat de beleidsregels geen objectieve waarderingsmethodiek bevatten en dat daarom evenmin de vergelijkende toets op basis van een objectieve waardering heeft plaatsgevonden.
        Hierover hebben zij in beroep aangevoerd dat aan de in de beleidsregels opgenomen uitgangspunten geen percentages wat betreft de waardering zijn gekoppeld, waardoor een objectieve waarderingsmethodiek ontbreekt. JVH en Jack's Casino hebben erop gewezen dat de burgemeester in het besluit van 7 juli 2016 heeft vermeld dat beide aanvragen van hoog niveau zijn, maar dat Jack's Casino desondanks in totaal 35% heeft gescoord en Hotel Gaming 100%. Ook heeft Jack's Casino 0% gescoord op het criterium 'voorkomen van overlast'. Het valt niet met elkaar te rijmen dat enerzijds haar aanvraag van hoog niveau is, maar kennelijk alle door haar gestelde maatregelen om overlast te voorkomen waardeloos zijn, aldus JVH en Jack's Casino.
    5.1.    JVH en Jack's Casino betogen terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op hun beroepsgrond dat de beleidsregels geen objectieve waarderingsmethodiek bevatten en dat daarom evenmin de vergelijkende toets op basis van een objectieve waardering heeft plaatsgevonden. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak, gelet op het volgende.
    5.2.    De burgemeester heeft toegelicht dat de uitgangspunten inhoud geven aan de criteria en dat op de uitgangspunten wordt gelet bij het toekennen van een procentuele waardering voor de criteria. Daarmee wordt inzichtelijk gemaakt op basis waarvan de uiteindelijke score bij een bepaald criterium is gebaseerd. In de beleidsregels is onder het kopje 'beoordelingscriteria' ook te kennen gegeven dat een zo concreet en inzichtelijk mogelijke aanvraag de voorkeur verdient. Op die manier wordt ruimte gelaten voor ondernemers om zelf inhoud en vorm te geven aan de aanvraag en met innovatieve ideeën te overtuigen. Daarom zijn de criteria niet uitputtend geregeld en is de waardering voor alle uitgangspunten niet op detailniveau geregeld.
        Gelet hierop kunnen JVH en Jack's Casino niet worden gevolgd in hun betoog dat de beleidsregels geen objectieve waarderingsmethodiek bevatten, alleen omdat de uitgangspunten niet zijn voorzien van waarderingspercentages. Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2336) volgt dat de criteria voldoende richtinggevend moeten zijn, maar niet nader hoeven te worden gedefinieerd. Dat de aanvraag van Jack's Casino op sommige criteria 0% heeft gescoord, sluit verder niet uit dat de aanvraag waar het gaat om diezelfde criteria toch van een hoog niveau is. Zoals volgt uit de onder 4. weergegeven wijze waarop de burgemeester de aanvragen heeft beoordeeld, scoort een aanvraag op een bepaald criterium 0% als de andere aanvraag beter wordt gewaardeerd. Het gaat om een relatief verschil tussen twee aanvragen. Daarmee is ook verklaarbaar dat Jack's Casino met haar aanvraag in totaal 35% heeft gescoord.
        Het betoog slaagt niet.
    - Het gelijkheidsbeginsel
    6.    JVH en Jack's Casino betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
        Zij voeren aan dat de burgemeester de aanvraag van Jack's Casino om een exploitatievergunning al bij besluit van 7 juli 2016 heeft afgewezen en pas later, bij besluit van 7 december 2016, aan Hotel Gaming een exploitatievergunning heeft verleend. De burgemeester heeft echter pas in het besluit van 19 december 2016 de scores op basis van de vergelijkende toets bekend gemaakt. JVH en Jack's Casino stellen dat daardoor de indruk bij hen is ontstaan dat de burgemeester eerst in de gronden van het door hen gemaakte bezwaar aanleiding heeft gezien om het besluit van 19 december 2016 te onderbouwen met scores. Een uitgebreid verslag van de vergelijkende toets waaruit blijkt welke cijfers en welke inhoudelijke waardering is toegekend aan de criteria, ontbreekt nog steeds. Verder is volgens JVH en Jack's Casino de procedure niet transparant geweest, omdat zij niet beschikken over de aanvraag van Hotel Gaming. Het is voor hen daarom onmogelijk om te controleren of de vergelijkende toets juist is uitgevoerd en of deze het resultaat kan dragen.
    6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de burgemeester niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel, dat in deze context gaat over het bieden van gelijke kansen aan potentiële gegadigden, gehandeld. De burgemeester heeft gelijktijdig bij besluit van 7 juli 2016 de aanvraag van Jack's Casino om een exploitatievergunning afgewezen en in een voornemen aan Hotel Gaming kenbaar gemaakt dat hij aan haar de exploitatievergunning zal verlenen. Beide aanvragers zijn dus gelijktijdig op de hoogte gesteld van de uitkomst van de vergelijkende toets. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, kon de burgemeester niet al op 7 juli 2016 aan Hotel Gaming een exploitatievergunning verlenen. Gelet op artikel 6, zesde lid, van de Verordening moest er nog een onderzoek naar Hotel Gaming op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur worden verricht. Daarnaast heeft de burgemeester in het besluit van 19 december 2016, waarbij hij het besluit van 7 juli 2016 heeft gehandhaafd, vermeld welke waardering en cijfers zijn toegekend aan de beoordelingscriteria.
    6.2.    Zoals de Afdeling verder eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 november 2016, moet het bestuur om gelijke kansen te realiseren een passende mate van openbaarheid verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van schaarse vergunningen, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria.
        Dat JVH en Jack's Casino niet beschikken over de aanvraag van Hotel Gaming om een exploitatievergunning maakt niet dat daarom de procedure niet transparant is geweest. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, waren de procedure en de toe te passen criteria voor iedere aanvrager gelijk en heeft de burgemeester in de besluiten van 7 juli 2016 en 19 december 2016 inzichtelijk gemaakt welke verschillen tussen de aanvragen van Jack's Casino en Hotel Gaming bestonden.
        Het betoog slaagt niet.
    - Preventie van gokverslaving
    7.    JVH en Jack's Casino betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun beroepsgrond over het criterium 'preventie van gokverslaving'.
        Hierover hebben zij in beroep aangevoerd dat de burgemeester ten onrechte de aanvraag van Jack's Casino op het criterium 'preventie van gokverslaving' op 0% heeft gewaardeerd en de aanvraag van Hotel Gaming op 25%. In de aanvraag van Jack's Casino zou in de speelautomatenhal geen alcohol worden geschonken en een preventief beleid worden gevoerd in de zin dat personen die merkbaar alcohol hebben genuttigd niet worden toegelaten. Daarmee kan weliswaar niet worden voorkomen dat bezoekers elders alcohol nuttigen en dan naar de speelautomatenhal komen, maar dat kan Hotel Gaming evenmin. De locatie waar Hotel Gaming de speelautomatenhal wil realiseren, is bovendien volgens JVH en Jack's Casino kwetsbaar, omdat vlakbij alcohol kan worden gedronken. Verder blijkt uit het advies van Victas van 21 april 2016 dat vraagtekens kunnen worden gezet bij de aanvraag van Hotel Gaming, omdat daar wel alcohol in de speelautomatenhal zal worden geschonken en daarnaast de hal 7 dagen per week, 24 uur per dag, zal zijn geopend. Gelet hierop is het advies van Victas niet alleen tegenstrijdig, maar is het ook onbegrijpelijk dat de aanvraag van Jack's Casino op dit criterium zo slecht scoort.
    7.1.    JVH en Jack's Casino betogen terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op hun beroepsgrond over het criterium 'preventie van gokverslaving'. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, gelet op het volgende.
    7.2.    De burgemeester heeft aan zijn besluitvorming een advies van Victas, centrum voor verslavingszorg (nu onderdeel van Jellinek), van 21 april 2016 ten grondslag gelegd. Victas heeft in het advies de aanvragen van Jack's Casino en Hotel Gaming gescreend op het preventiebeleid, het curatieve beleid en de samenwerking met lokale partijen op het gebied van verslavingspreventie/verslavingszorg. In het advies is vermeld dat Victas vanuit preventief oogpunt geen voorstander is van, zoals Hotel Gaming van plan is, een 24-uurscyclus en het schenken van alcohol in een speelautomatenhal. Verder is in het advies vermeld dat de aanvragen van Jack's Casino en Hotel Gaming niet veel van elkaar verschillen wat betreft verslavingspreventie, maar dat onduidelijk is wat het effect is van het door Jack's Casino voorgestelde preventiebeleid. Het preventiebeleid van Hotel Gaming wordt vanwege de praktische invulling als een pré gezien, omdat zij samenwerkt met de verslavingszorg en een extra overeenkomst afsluit met haar casinomedewerkers, waarbij zij te kennen geven zich bewust te zijn van hun rol in het ontdekken van problematisch spelen.
    7.3.    JVH en Jack's Casino kunnen niet worden gevolgd in hun stelling dat het advies van Victas tegenstrijdig is. Victas heeft zich in het advies beperkt tot de screening van de aanvragen op het preventiebeleid, het curatieve beleid en de samenwerking met lokale partijen op het gebied van verslavingspreventie/verslavingszorg. Zoals ook de burgemeester heeft gesteld, heeft Victas deugdelijk gemotiveerd waarom het aan het preventiebeleid van Hotel Gaming de voorkeur geeft. Dat Victas in het advies ook minder sterke punten in de aanvraag van Hotel Gaming heeft benoemd, maakt het advies niet tegenstrijdig.
    7.4.    Verder heeft de burgemeester, mede gelet op het advies van Victas, in redelijkheid de score van Jack's Casino op 0% en van Hotel Gaming op 25% op het criterium 'preventie van gokverslaving' kunnen waarderen. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het preventiebeleid van Hotel Gaming beter wordt gewaardeerd in het advies van Victas en dat de uiteindelijke waardering van het criterium 'preventie van gokverslaving' voor slechts een deel is gebaseerd op de visie en maatregelen van de aanvrager over alcoholgebruik. Verder heeft Victas weliswaar in het advies vermeld geen voorstander te zijn van een 24-uurscyclus zoals Hotel Gaming voorstaat, maar de burgemeester heeft er terecht op gewezen dat Hotel Gaming in haar aanvraag heeft vermeld akkoord te gaan met alle voorwaarden die in de exploitatievergunning onder meer aan de openingstijden zouden worden verbonden.
        Het betoog slaagt niet.
    Tussenconclusie
    8.    Het hoger beroep van JVH en Jack's Casino is ongegrond.
    Het hoger beroep van de burgemeester
    - Cashless systeem
    9.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij het gebruik en de vormgeving van een cashless systeem niet bij de beoordeling van het criterium 'voorkomen van overlast' heeft mogen betrekken, omdat in de aanvraagfase niet duidelijk was dat de score daardoor in belangrijke mate kon worden beïnvloed.
        Hij voert aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, nergens is vermeld dat het gebruiken van een cashless systeem verplicht is of dat het in een vergunningsvoorschrift zal worden opgenomen. De in artikel 5, vierde lid, van de Verordening neergelegde bevoegdheid om voorschriften te verbinden aan een exploitatievergunning is discretionair van aard. De burgemeester stelt daarnaast dat, zo al het gebruiken van een cashless systeem als voorschrift aan de exploitatievergunning zou worden verbonden, dit onverlet laat dat uitlatingen van de aanvragers hierover wel degelijk betrokken kunnen worden in de beoordeling. Ten eerste zijn er verschillende cashless systemen, zodat de keuze voor een specifiek systeem relevant kan zijn. Daarnaast is van belang dat het gebruiken van een cashless systeem ziet op het uitgangspunt 'de te treffen voorzieningen om overlast door (en voor) bezoekers te voorkomen' van het criterium 'voorkomen van overlast'. Dat het niet uitdrukkelijk als uitgangspunt is vermeld bij het criterium 'voorkomen van overlast', betekent volgens de burgemeester niet dat niet aan de transparantieverplichting is voldaan. Uit de uitspraak van 30 augustus 2017 volgt dat de criteria voldoende richtinggevend moeten zijn, maar niet nader hoeven te worden gedefinieerd. De burgemeester stelt dat beoogd is niet alle criteria uitputtend te regelen om aanvragers ruimte te geven om met een goed plan te overtuigen en de innovatie te bevorderen. Gelet hierop en op de toelichting bij het raadsvoorstel van 14 juli 2015, behorende bij de Verordening, waarbij het college het gebruik van een cashless systeem in verband heeft gebracht met het voorkomen van overvallen, was het voor eenieder bekend dat het gebruiken van een cashless systeem een belangrijk aspect vormde bij het criterium 'voorkomen van overlast'. Dat blijkt volgens de burgemeester ook uit het feit dat beide aanvragers hierover of over de criteria geen vragen hebben gesteld. Tot slot betoogt de burgemeester onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:994) dat, voor zover hij niet heeft voldaan aan de transparantieverplichting, beide aanvragers in een gelijke positie verkeerden, omdat ook Hotel Gaming verder niet uitdrukkelijk op de hoogte is gesteld over het gebruiken van een cashless systeem. Deze gelijke positie compenseert een eventueel gebrek aan transparantie, aldus de burgemeester.
    9.1.    In de toelichting bij artikel 5 van de Verordening staat: "Voorbeelden van vergunningvoorschriften die zullen worden opgenomen zijn: vergunninghouder werkt met een 'cashless' systeem, d.w.z. zonder gebruikmaking van contant geld […]."
        Hieruit volgt dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, het gebruiken van een cashless systeem als voorschrift aan de exploitatievergunning voor een speelautomatenhal zal worden verbonden. De burgemeester kan niet in zijn betoog worden gevolgd dat nergens staat dat het gebruiken van een cashless systeem niet wordt verplicht.
    9.2.    Dat het gebruik van een cashless systeem als voorschrift aan de exploitatievergunning wordt verbonden, betekent nog niet dat de burgemeester daarom dit aspect niet heeft mogen betrekken in de vergelijkende toets. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de burgemeester een passende mate van openbaarheid verzekerd ten aanzien van het gebruik van een cashless systeem. In de beleidsregels is vermeld dat één van de criteria 'het voorkomen van overlast' is en dat een uitgangspunt daarvan 'de te treffen voorzieningen om overlast door (en voor) bezoekers te voorkomen' is. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik van een cashless systeem daaronder valt, in aanmerking genomen dat het, gelet op artikel 5, vierde lid, van de Verordening, als voorschrift in het kader van de openbare orde aan een exploitatievergunning wordt verbonden en dat uit de toelichting bij het raadsvoorstel van 14 juli 2015 blijkt dat het gebruik van een cashless systeem in verband is gebracht met het voorkomen van overvallen.
    9.3.    Verder heeft de burgemeester deugdelijk gemotiveerd waarom hij bij de beoordeling van het criterium 'voorkomen van overlast' het gebruik van een cashless systeem in het voordeel van Hotel Gaming heeft laten meewegen. De burgemeester heeft erop gewezen dat Hotel Gaming volledig achter het cashless systeem staat, al met een dergelijk systeem in haar vestigingen werkt, daarmee ruimschoots ervaring heeft en de toepassing van het systeem integraal in haar aanvraag heeft verwerkt. Anders dan JVH en Jack's Casino hebben betoogd, heeft Jack's Casino zich in haar aanvraag niet onverkort gecommitteerd aan het gebruik van een cashless systeem. De burgemeester heeft zich in dit verband in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat Jack's Casino in haar aanvraag het gebruik van een cashless systeem in twijfel trekt en een alternatief systeem promoot. Daarnaast heeft de burgemeester belang kunnen hechten aan het feit dat Jack's Casino in haar aanvraag geen keuze heeft gemaakt voor een bepaald cashless systeem en evenmin haar visie daarover heeft gegeven. 
        Het betoog slaagt.
    - Concept/bedrijfsplan
    10.    In de besluiten zijn de delen van het concept/bedrijfsplan van Jack's Casino die betrekking hadden op nog te realiseren recreatieve functies naast de speelautomatenhal buiten beschouwing gelaten. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet duidelijk is hoe dit zich verhoudt met de mogelijkheid om het bestemmingsplan te wijzigen en dat daarom de beoordeling van het criterium 'concept/bedrijfsplan' niet inzichtelijk is.
        Hij voert aan dat uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening volgt dat gekeken wordt naar gevestigde recreatieve functies. De ratio daarachter is dat een speelautomatenhal een logische aanvulling moet zijn op recreatieve functies die al bestaan. In dit verband wijst de burgemeester op de toelichting bij het raadsvoorstel van 14 juli 2015, waaruit blijkt dat Leusden geen uitgesproken uitgaanscentrum heeft en het daarom in het kader van het woon- en leefklimaat onwenselijk is om speelautomaten toe te staan zonder logisch verband met andere recreatieve functies. Daarbij moet het ook gaan om ondersteunende functies, wat niet het geval is bij de aanvraag van Jack's Casino, waarbij de beoogde speelautomatenhal 850 vierkante meters zou beslaan en de overige te realiseren recreatieve functies 3000 vierkante meters. Weliswaar kan van het bestemmingsplan worden afgeweken, maar de Verordening schept primair een kader voor de realisatie van een speelautomatenhal en niet voor andere recreatieve functies. Uit de toelichting bij de artikelen 8 en 7, derde lid, van de Verordening blijkt volgens de burgemeester ook dat het aanvragen van een omgevingsvergunning is gericht op het verbouwen van een bestaand pand of het afwijken van het bestemmingsplan indien vestiging van een speelautomatenhal niet is toegestaan. Relevant hierbij is dat de bestemmingsplannen in de gemeente Leusden nergens een speelautomatenhal mogelijk maken en dat ook Hotel Gaming een omgevingsvergunning moest aanvragen voor het realiseren van een speelautomatenhal, aldus de burgemeester.
    10.1.    De aanvraag van Jack's Casino voorziet in een speelautomatenhal gecombineerd met een bioscoop en enkele grote restaurants. Hierover heeft de burgemeester zich in het besluit van 7 juli 2016, dat hij met het besluit van 19 december 2016 heeft gehandhaafd, op het standpunt gesteld dat deze functies nog niet zijn voorzien in het geldende bestemmingsplan en voor de realisatie daarvan geen bestaande kaders zijn. Volgens de burgemeester is het een bevoegdheid van de gemeenteraad om hieraan medewerking te verlenen en worden deze functies, die nu in ieder geval niet mogelijk zijn, daarom buiten beschouwing gelaten.
    10.2.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de burgemeester in redelijkheid de in de aanvraag van Jack's Casino beoogde bioscoop en enkele grote restaurants bij de beoordeling van het criterium 'concept/bedrijfsplan' buiten beschouwing kunnen laten. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de Verordening primair gaat over het realiseren van een speelautomatenhal en niet over het creëren van ander nieuw recreatief aanbod. Hoewel uit artikel 8 van de Verordening volgt dat een omgevingsvergunning kan worden aangevraagd, blijkt uit de toelichting daarbij dat het erom gaat dat er pas een speelautomatenhal zal worden gerealiseerd als daarvoor een omgevingsvergunning is verleend en dat het vooral zal gaan over nieuwbouw of het verbouwen van een bestaand pand. Ook volgt uit artikel 7, derde lid, dat de speelautomatenhal binnen twee jaar na vergunningverlening in gebruik moet worden genomen. Daarnaast staat in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, dat de aanvrager een overzicht moet overleggen van de aard en locatie van de overige recreatieve functies binnen het complex, of in het geval van vestiging in een zelfstandig gebouw een overzicht van de gevestigde recreatieve functies die de speelautomatenhal met hun functie kunnen aanvullen en ondersteunen. Ook staat in de beleidsregels bij het criterium 'concept/bedrijfsplan' het uitgangspunt 'de combinatie met andere recreatieve functies die worden gestimuleerd, en de mate van toevoeging aan het recreatieve aanbod in de gemeente' vermeld. Gelet hierop heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij de beoordeling van de aanvragen en in het bijzonder bij het criterium 'concept/bedrijfsplan' wordt meegewogen welke bestaande recreatieve functies de speelautomatenhal kunnen aanvullen en ondersteunen. In dit verband heeft de burgemeester in redelijkheid erop kunnen wijzen dat de in de aanvraag van Jack's Casino beoogde bioscoop en enkele grote restaurants dusdanig groot zijn ten opzichte van de beoogde speelautomatenhal dat deze niet meer kunnen worden aangemerkt als aanvullende of ondersteunende functies.
    10.3.    Verder heeft de burgemeester in redelijkheid een score van 0% aan de aanvraag van Jack's Casino en een score van 20% aan de aanvraag van Hotel Gaming op het criterium 'concept/bedrijfsplan' kunnen toekennen. Daarbij heeft de burgemeester de volgende aspecten kunnen meewegen. Hotel Gaming heeft een duidelijk concept met een regionale functie neergezet en het bezoek van een hotel gaat goed samen met een bezoek aan een casino. Het casino heeft hierdoor niet specifiek Leusden als doelgroep. Verder zijn er concrete stappen gezet om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt te betrekken. Daarentegen is in de aanvraag van Jack's Casino onvoldoende inhoud gegeven aan de combinatie casino en sportvoorziening en de synergie daartussen. Uitwisseling tussen beide functies zal niet tot nauwelijks plaatsvinden en dit concept heeft zich elders nog niet bewezen. De burgemeester heeft zich in dit verband ook op het standpunt kunnen stellen dat hij JVH en Jack's Casino niet volgt in hun stelling dat in het door artikel 2, tweede lid, van de Verordening aangewezen gebied alleen de locatie van Hotel Gaming geschikt is om een speelautomatenhal te realiseren. De burgemeester heeft toegelicht dat het aangewezen gebied meerdere reële vestigingslocaties bevat en dat het bij de inwerkingtreding van de Verordening op geen enkele locatie was toegestaan om een speelautomatenhal te realiseren.
         Het betoog slaagt.
    Conclusie
    11.    Zoals hiervoor onder 8. is overwogen, is het hoger beroep van JVH en Jack's Casino ongegrond. Het hoger beroep van de burgemeester van Leusden is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van 19 december 2016 en 18 april 2017 van de burgemeester alsnog ongegrond verklaren.
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van JVH Gaming B.V. en Jack's Casino B.V. ongegrond;
    II.    verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Leusden gegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 oktober 2017 in zaken nrs. 17/426 en 17/2266;
    IV.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier.
    w.g. Slump    w.g. Crombach
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2019
    689.
     
    BIJLAGE
     
    Wet op de kansspelen
    Artikel 30c
    1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer kansspelautomaten:
    a. in een hoogdrempelige inrichting;
    b. in een inrichting, anders dan onder a, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van kansspelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
    2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal kansspelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder a, het aantal kansspelautomaten waarvoor vergunning kan worden verleend, op twee wordt bepaald.
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën inrichtingen worden aangewezen die als laagdrempelige inrichtingen worden aangemerkt.
    4. Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
    a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
    b. de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden.
    5. Indien met toepassing van het vierde lid meerdere ruimten binnen een laagdrempelige inrichting als hoogdrempelige inrichting kunnen worden aangemerkt, wordt, in afwijking van het vierde lid, met behulp van de omschrijving als bedoeld in artikel 30, onder d, bepaald of er sprake is van een of van meerdere hoogdrempelige inrichtingen.
    Artikel 30d
    1. Aan de vergunning kunnen voorschriften en beperkingen verbonden worden, die zo nodig kunnen worden gewijzigd, aangevuld of ingetrokken. Aan de vergunning wordt in ieder geval het voorschrift verbonden dat alleen kansspelautomaten mogen worden opgesteld, welke in eigendom toebehoren aan personen die in het bezit zijn van de in artikel 30h, eerste lid, bedoelde vergunning en dat de vergunninghouder zorgdraagt voor een beleid ter voorkoming van kansspelverslaving. Indien de omstandigheden ter plaatse daartoe aanleiding geven, worden aan de vergunning voorts voorschriften verbonden ten aanzien van de wijze van werving en reclame, gericht tot de speler.
    2. De vergunning wordt voor bepaalde of onbepaalde tijd verleend.
    3. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de bij de aanvraag van de vergunning verschuldigde vergoeding voor de kosten verbonden aan de behandeling van de aanvraag en de afgifte van de vergunning, en voor de kosten verbonden aan het toezicht op de naleving door de vergunninghouder van de bij of krachtens deze Titel vastgestelde voorschriften.
    4. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot:
    a. de eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag, waaraan de aanvrager van de vergunning voor een inrichting als bedoeld in artikel 30c, eerste lid, onder a en b, en de bedrijfsleiders en beheerders van deze inrichtingen, dienen te voldoen;
    b. de eis dat de bedrijfsleiders en beheerder van de in artikel 30c, eerste lid, onder a en b, bedoelde inrichtingen dienen te beschikken over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot het gebruik van kansspelautomaten en de daaraan verbonden risico’s van kansspelverslaving;
    c. het in het eerste lid gestelde voorschrift over het beleid ter voorkoming van kansspelverslaving.
    Speelautomatenhalverordening Leusden 2015
    Artikel 2. Maximumstelsel
    1. Het is verboden om zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
    2. De burgemeester kan voor maximaal één speelautomatenhal vergunning verlenen, in het gebied zoals aangegeven op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart.
    […]
    4. Indien binnen drie maanden na publicatie van deze verordening slechts één vergunningaanvraag wordt ingediend, zal de aanvraag in behandeling worden genomen. Indien er binnen drie maanden na publicatie van deze verordening meer dan één vergunningaanvraag wordt ingediend, zal de besluitvorming omtrent de aanvragen geschieden overeenkomstig door de burgemeester vast te stellen beleidsregels. […]
    Artikel 3. Vergunningaanvragen
    1. De aanvrager dient de vergunning aan te vragen onder overlegging van:
    a. een nauwkeurige beschrijving van de inrichting, waarbij in ieder geval is opgenomen de oppervlakte daarvan alsmede een plattegrond waarop is aangegeven op welke plaats en in welk aantal kansspelautomaten zullen worden opgesteld.
    b. een verklaring waaruit blijkt, dat hij gerechtigd is over de ruimte te beschikken.
    c. een overzicht van de aard en locatie van de overige recreatieve functies binnen het complex, of in het geval van vestiging in een zelfstandig gebouw een overzicht van de gevestigde recreatieve functies die de speelautomatenhal met hun functie kunnen aanvullen en ondersteunen.
    […]
    Artikel 5. Vergunningvoorschriften
    1.  Aan een vergunning wordt in ieder geval het voorschrift verbonden, dat de vergunninghouder een convenant gericht op de bestrijding van gokverslaving dient te ondertekenen met de gemeente en een door de gemeente aangewezen zorgverlener, voordat de speelautomatenhal in gebruik mag worden genomen.
    2. In de vergunning wordt het aantal automaten geregeld, dat wordt geplaatst. Er geldt een minimum van 100 en een maximum van 200 automaten.
    3. Aan een vergunning worden voorschriften verbonden met betrekking tot de openings- en sluitingstijden van de hal en het door de vergunninghouder uit te oefenen toezicht.
    4. Naast de in de vorige leden genoemde voorschriften kunnen aan een vergunning alle voorschriften worden verbonden, die strekken ter bescherming van het belang van de openbare orde, het woon en leefklimaat daaronder begrepen, en het tegengaan van gokverslaving.
    5. De vergunning is locatie- en (rechts-)persoonsgebonden.
    6. De burgemeester verleent een vergunning voor een periode van tien jaar met een eenmalige optie tot verlenging met wederom een termijn van tien jaar.
    […]
    8. De vergunninghouder verkrijgt binnen een termijn van maximaal 1 jaar, na ingebruikname van de speelautomatenhal, het Dekra-certificaat inzake amusementscentra.
    Artikel 6. Weigeringsgronden
    De vergunning wordt geweigerd, indien:
    1. reeds het maximale aantal in artikel 2, tweede lid, genoemde vergunningen is verleend.
    […]
    6. uit een Bibob-onderzoek blijkt dat er ernstig gevaar bestaat dat de vergunning wordt gebruikt voor het witwassen van crimineel verkregen vermogen dan wel het plegen van strafbare feiten, dit Bibob-onderzoek wordt in alle gevallen toegepast.
    7. duidelijk is dat door beheerder geen omgevingsvergunning kan worden verkregen.
    Artikel 7. Intrekkingsgronden
    De burgemeester kan de vergunning intrekken :
    […]
    3. indien de ingebruikname van de speelautomatenhal niet binnen een periode van twee jaar na vergunningverlening is gestart dan wel gedurende een periode van zes maanden is onderbroken.
    […]
    5. Indien het in art. 5 lid 8 genoemde Dekra-certificaat niet door beheerder is verkregen, of na verkrijging dit certificaat gedurende een periode van minimaal 3 maanden ontbreekt.
    6. Indien de door beheerder aangevraagde omgevingsvergunning is geweigerd.
    Artikel 8. Gebruik van de vergunning
    Indien een vergunning is verleend en tevens een omgevingsvergunning dient te worden verkregen mag van de vergunning op basis van deze verordening geen gebruik worden gemaakt totdat de omgevingsvergunning is verleend.
    Beleidsregels speelautomatenhalverordening Leusden 2015
    Inleiding
    In de gemeente Leusden is de Speelautomatenhalverordening 2015 van kracht. […] In de voorliggende beleidsregel wordt vastgelegd op welke wijze de burgemeester de bevoegdheden op basis van de Speelautomatenhalverordening 2015 en de Wet op de kansspelen inzet.
    Doel van de beleidsregels
    De verordening betreft het kader voor aanvragen om exploitatievergunning van een speelautomatenhal. Het afwegingskader bestaat uit regels over vergunningplicht, vergunningprocedure en bijbehorende voorschriften. Een verordening bevat in beginsel voldoende regels om tot vergunningverlening over te gaan. Deze verordening is bijzonder omdat er slechts één exploitatievergunning kan worden verleend. Er is voor gekozen om deze vergunning niet willekeurig te verlenen (door middel van loting) of deze te verlenen naar aanleiding van het eerste verzoek dat wordt ingediend.
    Het doel van de beleidsregels is het gericht vormgeven van het procedurele en inhoudelijke afwegingskader, zodat bij meerdere aanvragen er uiteindelijk gericht op kwaliteit beoordeeld kan worden. Het gaat daarbij om de kwaliteit van de exploitant en beheerder en de beoogde kwaliteit van de speelautomatenhal. Deze kwaliteit van de exploitant en de kwaliteit van de speelautomatenhal is gericht op het zo goed als mogelijk voorkomen en verminderen van gokverslaving. Daarnaast zijn die kwaliteiten van belang in het kader van de openbare orde en veiligheid. Het doel van de beleidsregels sluit daarmee aan bij het doel van de verordening dat erop is gericht om een hoogwaardige en hoogdrempelige speelautomatenhal te realiseren met een regionale functie. 
    Proces
    […]
    2. Weigeringsgrond
    […] Als er één aanvraag overblijft wordt niet overgegaan tot beoordeling op grond van onderstaande beoordelingscriteria maar wordt de aanvraag uitsluitend op grond van de Speelautomatenhalverordening 2015 afgehandeld.
    3. Beoordelingscriteria
    De burgemeester hanteert in het kader van de vergelijkende toets tussen de ingediende aanvragen de hierna weergegeven inhoudelijke criteria en uitgangspunten. In zijn algemeenheid geldt daarbij dat een aanvraag die concreter en inzichtelijker is gemaakt, beter kan worden beoordeeld en onze voorkeur verdient. De aanvrager wordt in het kader van de beoordeling uitgenodigd door de burgemeester om een presentatie te verzorgen over plan zoals dat is ingediend, de aanvrager kan hier naar vrijblijvendheid op ingaan.
    Preventie gokverslaving
    • De door de aanvrager te treffen voorzieningen in het kader van preventie van risicovol en problematisch speelgedrag.
    • De afspraken die de aanvrager wil maken in het kader van het convenant.
    • Het te voeren personeelsbeleid.
    Voorkomen van overlast
    • De te treffen voorzieningen om overlast door (en voor) bezoekers te voorkomen.
    • De wijze waarop de algemene sociale controle nog kan plaatsvinden.
    • De toepassing van cameratoezicht.
    Het concept/bedrijfsplan
    • De wijze waarop de speelautomatenhal een regionale functie vervult.
    • De diversiteit aan automaten die wordt geboden.
    • De combinatie met andere recreatieve functies die worden gestimuleerd, en de mate van toevoeging aan het recreatieve aanbod in de gemeente.
    • Het maatschappelijk verantwoord ondernemen, zoals de mogelijkheden die de ondernemer biedt voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt.
    • De gewenste openingstijden.
    • De financieel economische haalbaarheid.
    • De invulling van het begrip ‘goed gastheerschap’ en het gebruik van alcohol.
    Referenties
    • Aan te tonen ervaring in het exploiteren van een speelautomatenhal.
    • De door de aanvrager aangereikte referenties die betrekking hebben op de beoogde exploitant van de speelautomatenhal.
    • Aan te tonen lidmaatschap van de brancheorganisatie VAN.
    • Een Verklaring Omtrent het Gedrag voor rechtspersonen: VOG RP.
    Woon- en leefklimaat
    • De wijze waarop de speelautomatenhal wordt ingepast in de omgeving.
    • Het beschikken over voldoende parkeerplaatsen.
    • Het gebruik van reclame-uitingen.
    Advisering door externe deskundigen
    De burgemeester laat zich bij de afweging van de aanvragen in ieder geval adviseren door een deskundig medewerker van een instantie met betrekking tot verslavingszorg, te weten Victas verslavingszorg, en de politie. […]
    Waardering van de onderdelen
    Bij de beoordeling van de aanvraag worden voor de voorgaande onderdelen de volgende waardering gehanteerd:
    Preventie gokverslaving 25%
    Voorkomen van overlast 20%
    Het concept/bedrijfsplan 20%
    Referenties 20%
    Woon- en leefklimaat 10%
    Presentatie 5%
    […]