ECLI:NL:RVS:2007:BB5840, Raad van State, 17-10-2007, 200701218/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 augustus 2004, voor zover thans van belang, heeft het college van burgemeester en wethouders van Eersel (hierna: het college) appellant op straffe van een dwangsom gelast de zonder bouwvergunning verbouwde of herbouwde delen van een voormalige recreatiewoning/schuur, zoals aangegeven op een bij dat besluit behorende tekening, op het perceel [locatie] te Eersel (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.

200701218/1.
      Datum uitspraak: 17 oktober 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in de zaken nos. 06/4747 en 06/4746 van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 7 februari 2007 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eersel.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 augustus 2004, voor zover thans van belang, heeft het college van burgemeester en wethouders van Eersel (hierna: het college) appellant op straffe van een dwangsom gelast de zonder bouwvergunning verbouwde of herbouwde delen van een voormalige recreatiewoning/schuur, zoals aangegeven op een bij dat besluit behorende tekening, op het perceel [locatie] te Eersel (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 1 februari 2005 heeft het college het door appellant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 augustus 2006 heeft de rechtbank/voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door appellant daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
    
    Tegen het uitblijven van zodanig besluit heeft appellant bij brief van 30 november 2006 bij de rechtbank beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 5 december 2006, voor zover thans van belang, heeft het college het door appellant gemaakte bezwaar, onder wijziging van de begunstigingstermijn, opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij brief van 28 december 2006 heeft appellant tegen dat besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
    
    Bij uitspraak van 7 februari 2007, verzonden op 13 februari 2007, voor zover thans van belang, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de voorzieningenrechter) het beroep tegen het uitblijven van een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en dat tegen het besluit van 5 december 2006 ongegrond. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 16 februari 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brieven van 23 februari en 22 maart 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2007, waar appellant, bijgestaan door [gemachtigde] en mr. K.W.H. Albert, de laatste advocaat te Boxtel, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.M.H.M. Bakermans, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1988, 1e partiële herziening" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Bos en rododendronkwekerij- N(b) + Ar".
    
        Ingevolge artikel 47 I, eerste lid, aanhef en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften) mogen bouwwerken, die op het tijdstip van het in ontwerp ter visie leggen van het plan reeds bestaan of in uitvoering zijn, dan wel na dat tijdstip nog gebouwd kunnen worden krachtens een reeds verleende of nog te verlenen bouwvergunning, als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet, dan wel krachtens een afgegeven of nog af te geven mededeling, als bedoeld in artikel 42 van de Woningwet en die afwijken van het plan, onverminderd de bevoegdheid tot onteigening, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits de bestaande afwijking naar de aard en afmetingen niet worden vergroot.
    
        Ingevolge het tweede lid kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen voor het uitbreiden van de in het eerste lid bedoelde bouwwerken met ten hoogste 10%, mits de goot- en totale hoogte niet worden vergroot en mits de afstand gemeten tot het hart van de weg niet wordt verkleind.
    
    2.2.    Appellant betoogt dat de voorzieningenrechter, door zijn beroep tegen het uitblijven van een nieuw besluit op het door hem gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, heeft miskend dat dit mede moest worden geacht te zijn gericht tegen het op het bezwaar genomen besluit.
    
    2.2.1.    Omdat alsnog opnieuw op het door hem gemaakte bezwaar was beslist, had appellant geen belang bij het beroep tegen het uitblijven van dat besluit. De voorzieningenrechter heeft dit beroep terecht om die reden niet-ontvankelijk verklaard. Dat de voorzieningenrechter het beroep tegen het uitblijven van een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk en dat tegen het besluit van 5 december 2006 ongegrond heeft verklaard, is niet in strijd met artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het betoog faalt.
    
    2.3.    Appellant betoogt voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het besluit van 5 december 2006 niet in werking is getreden, nu dat niet aan hem is toegezonden.
    
    2.3.1.    Niet in geschil is dat het college het besluit van 5 december 2006 naar het adres [locatie 2] te Eersel heeft verzonden en appellant tussen 2 augustus 1991 en 14 augustus 2006 op dit adres in de Gemeentelijke Basisadministratie stond ingeschreven. Bij de briefwisselingen tussen het college en appellant is dit adres herhaaldelijk zonder problemen als correspondentieadres gebruikt. Nu appellant het college niet door een adreswijziging van zijn verhuizing op de hoogte heeft gesteld, mocht het hem het besluit op bezwaar aan dat adres toezenden. Ook dat betoog faalt.
    
    2.4.    Appellant betoogt verder dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het besluit van 5 december 2006 in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel, omdat de daarbij gehandhaafde last niet duidelijk is, nu hij alleen een zwart-witkopie van de van dit besluit deel uitmakende bijlage heeft ontvangen en de te verwijderen onderdelen op het origineel van de bijlage in kleur zijn aangegeven. Voorts heeft de voorzieningenrechter volgens hem miskend dat de last verder gaat dan ingevolge artikel 5:32, tweede lid, van de Awb is toegestaan, omdat nakoming daarvan noodzakelijkerwijs tot afbraak van de woning zou leiden.
    
    2.4.1.    De te verwijderen onderdelen zijn omschreven in een bijlage bij het besluit van 18 augustus 2004 en in kleur op de bij dat besluit gevoegde tekening aangegeven. Bij het besluit van 5 december 2006 heeft het college de last, met uitzondering van de daarin vermelde gording aan de achterzijde, gehandhaafd. Gelet op de tekening en de beschrijving van de bouwactiviteiten in dat besluit, heeft de voorzieningenrechter in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de appellant opgelegde last niet voldoende duidelijk is. Dat in een bij het besluit behorende bijlage een kennelijke verschrijving ten aanzien van de maatvoering voorkomt, maakt niet dat voor appellant onduidelijk was, wat van hem verlangd werd om aan de last te voldoen.
    
    2.4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 augustus 2003 in zaak no. 200206251/1, JB 2003/266), kan een last onder dwangsom uitsluitend worden opgelegd wegens overtreding van het bepaalde bij of krachtens een wettelijk voorschrift. In dit geval gaat het om overtreding van het in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet neergelegde verbod om zonder bouwvergunning te bouwen. Nu de last strekt tot ongedaan maken van de verbouwing en niet tot de afbraak van de voormalige recreatiewoning/schuur op het perceel, is deze niet in strijd met artikel 5:32, tweede lid, van de Awb.
    
    2.5.    Appellant betoogt evenzeer tevergeefs dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat voor de bouwactiviteiten van rechtswege bouwvergunning is verleend. Daartoe wordt verwezen naar hetgeen hierna onder 2.7.1. en 2.7.2. wordt overwogen.
    
    2.6.    Nu appellant niet over een bouwvergunning beschikte, is met de bouwactiviteiten gehandeld in strijd met 40, eerste lid, van de Woningwet en kon het college ter zake handhavend optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.    Appellant betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestaat, nu er in de uitspraak van 3 augustus 2006 van uit is gegaan dat de bouwactiviteiten in overeenstemming zijn met artikel 47 I, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften. Voorts heeft de voorzieningenrechter volgens hem miskend dat het college krachtens artikel 47 I, tweede lid, van de planvoorschriften dan wel artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling voor de bouwactiviteiten kan verlenen.
    
    2.7.1.    In de uitspraak van 3 augustus 2006 is de door het college bij de interpretatie en toepassing van de zinsnede "gedeeltelijk vernieuwen en veranderen", in artikel 47 I, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, gevolgde gedragslijn in het algemeen onredelijk geoordeeld. Daarmee is aan het college niet de ruimte ontnomen om een andere motivering aan het door hem in het besluit van 1 februari 2005 ingenomen standpunt dat het bij de geconstateerde verbouwing niet om gedeeltelijk vernieuwen en veranderen gaat ten grondslag te leggen.
    
    2.7.2.    Aan de voormalige recreatiewoning/schuur op het perceel zijn rondom nieuwe houten gevels aangebracht. Deze gevels bevinden zich niet, zoals de vroegere, achter het aanwezige muurtje, maar daarop. De gevel die in de stukken als de rechterzijgevel is aangeduid is verplaatst. Daardoor is de entree vergroot. Delen van de hoofddraagconstructie zijn verwijderd, verplaatst, dan wel vernieuwd. De zogeheten kopgevel en het dak boven de entree zijn verhoogd. Een aantal gordingen is opnieuw gelegd.
    
        Dat de voormalige recreatiewoning/schuur onder het overgangsrecht valt, betekent weliswaar dat de bestaande toestand wordt beschermd, maar deze bescherming is van tijdelijke aard. De toelaatbaarheid van vernieuwing of verandering ervan dient dan ook te worden beoordeeld in relatie tot de toestand waarin het bouwwerk zich bevindt. De voorzieningenrechter heeft de bouwactiviteiten aan de voormalige recreatiewoning/schuur terecht niet aangemerkt als het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen daarvan. Gelet op de zich in het dossier bevindende bouwtekeningen, foto's en het verslag van het op 21 februari 2006 gehouden onderzoek ter plaatse, geeft het in hoger beroep aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de voorzieningenrechter niet zonder advies van een deskundige tot dat oordeel heeft kunnen komen. 
    
        Reeds omdat de voormalige recreatiewoning/schuur niet gedeeltelijk is vernieuwd of veranderd, zijn de bouwactiviteiten niet in overeenstemming met artikel 47 I, eerste lid, van de planvoorschriften.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 februari 2003 in zaak no. 200204380/1 BR 2003, blz. 1038), brengt de omstandigheid dat bepaald gebruik ingevolge overgangsrecht is toegestaan niet mee dat ten behoeve van dat gebruik ook mag worden gebouwd. Zo het gebruik van de voormalige recreatiewoning/schuur voor permanente bewoning ingevolge het gebruiksovergangsrecht al is toegestaan, betekent dat dan ook niet dat ten behoeve van dat gebruik mag worden gebouwd.
    
    2.7.3.    Zoals hiervoor is overwogen, zijn de bouwactiviteiten in strijd met het bestemmingsplan. Het college kan derhalve, gelet op het bepaalde bij artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, geen bouwvergunning verlenen, zonder vrijstelling van het bestemmingsplan.
    
        Aangezien het niet gaat om een bouwwerk dat gedeeltelijk is vernieuwd of veranderd, als bedoeld in artikel 47 I, eerste lid, van de planvoorschriften, kan krachtens het tweede lid geen vrijstelling worden verleend voor de uitbreiding daarvan. In het besluit van 5 december 2006 heeft het college voorts te kennen gegeven dat het ook anderszins geen vrijstelling wenst te verlenen, omdat het de bestaande bebouwing binnen de bestemming "Bos en rododendronkwekerij - N(b) + Ar" tenslotte wil laten verdwijnen. De voorzieningenrechter heeft dit standpunt van het college, in aanmerking nemende dat op het perceel geen bebouwing is toegestaan, terecht niet zo onredelijk geacht, dat dat in verband daarmee niet ingenomen mocht worden. Het betoog faalt.
    
    2.8.    Voorts betoogt appellant nog dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat zich zodanig bijzondere omstandigheden voordoen, dat het college in verband daarmee het college van handhavend optreden had moeten afzien. Daartoe voert hij aan dat het gemeentebestuur de voormalige recreatiewoning/schuur ten onrechte niet positief heeft bestemd.
    
    2.8.1.    De voorzieningenrechter is ten onrechte niet op het desbetreffende betoog van appellant in beroep ingegaan. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van diens uitspraak, nu het college in het besluit van 5 december 2006 terecht geen bijzondere omstandigheden heeft aangenomen. Uit het door appellant in dit verband vermelde Koninklijk Besluit en de door hem vermelde uitspraken van de Afdeling kan niet worden afgeleid dat de voormalige recreatiewoning/schuur ten onrechte niet positief is bestemd. Evenmin kan dit worden afgeleid uit het besluit van het college van gedeputeerde staten van 19 mei 1998, waarin is vermeld dat de voormalige recreatiewoning/schuur terecht onder het overgangsrecht is gebracht en niet positief bestemd en dat deze zich in een deplorabele staat bevindt.
    
    2.9.    In de stelling van appellant dat het gebruik van de voormalige recreatiewoning/schuur op het perceel onder het overgangsrecht valt, heeft de voorzieningenrechter, daargelaten of dat zo is, terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zijn bevoegdheid om handhavend op te treden tegen de zonder bouwvergunning uitgevoerde hiervoor onder 2.7.2. beschreven bouwactiviteiten voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die hem is verleend. Het betoog van appellant hieromtrent faalt.
    
    2.10.    Het betoog omtrent de lengte van de begunstigingstermijn, heeft appellant voor het eerst in hoger beroep gevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom dit niet reeds voor de rechtbank had kunnen worden aangevoerd, kan dit betoog daarom niet leiden tot het ermee beoogde resultaat.
    
    2.11.    De conclusie is dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient, zij het met enige verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    2.12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. W. van den Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb    		w.g. Boermans
      Voorzitter    		ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2007
    
    429-499.