ECLI:NL:RVS:2003:AI0258, Raad van State, 23-07-2003, 200204675/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 20 september 2001 heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap Peel en Maasvallei (verder te noemen: het Waterschap) een vergunning op grond van artikel 12, van de Natuurbeschermingswet (verder te noemen: de Wet) aangevraagd voor het uitvoeren van diverse werken strekkende tot wijzigingen van het watergangenstelsel rondom de Groote Peel.

200204675/1.
      Datum uitspraak: 23 juli 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    het dagelijks bestuur van het Waterschap Peel en Maasvallei, gevestigd te Venlo,
      2.    de stichting “Stichting Werkgroep Behoud de Peel”, gevestigd te Deurne,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij brief van 20 september 2001 heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap Peel en Maasvallei (verder te noemen: het Waterschap) een vergunning op grond van artikel 12, van de Natuurbeschermingswet (verder te noemen: de Wet) aangevraagd voor het uitvoeren van diverse werken strekkende tot wijzigingen van het watergangenstelsel rondom de Groote Peel.
    
    
      Aangezien niet binnen de termijn gesteld in artikel 13, tweede lid, van de Wet is beslist op de aanvraag en evenmin voor het verstrijken van die termijn een bericht van verdaging aan de aanvrager is verzonden, is ingevolge artikel 13, vierde lid, van de Wet de vergunning van rechtswege verleend op
      27 december 2001.
    
    
    Bij besluit van 17 juni 2002, kenmerk TRCJZ/2002/7572, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van de Stichting Werkgroep Behoud de Peel (verder te noemen: de Werkgroep) gedeeltelijk gegrond verklaard. Bij dit besluit heeft verweerder de van rechtswege verleende vergunning herroepen en een vergunning onder voorwaarden verleend.
    
    Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 26 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 28 augustus 2002, en appellante sub 2 bij brief van 27 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 28 augustus 2002, beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 26 september 2002.
    
    Bij brief van 23 oktober 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd
      31 januari 2003 (verder te noemen: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2003, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigden], appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen. Voorts is namens gedeputeerde staten van Limburg ing. G. Roozendaal, ambtenaar der provincie, aldaar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    In artikel 21, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is bepaald dat een natuurmonument dat eigendom is van de Staat, kan worden aangewezen als staatsnatuurmonument.
    
        Ingevolge artikel 21, derde lid, van deze wet is het beheer van een staatsnatuurmonument gericht op het behoud of het herstel van het natuurschoon of van de natuurwetenschappelijke betekenis daarvan.
    
        Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de wet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden, handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
    
        Ingevolge artikel 12, tweede lid, worden in ieder geval als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
    
        Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van de Wet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
    
    2.2.    Appellanten kunnen zich om verschillende redenen niet verenigen met de aan de vergunning verbonden voorwaarden. Het Waterschap is van mening dat de voorwaarden de werkbaarheid van de vergunning en het doel van het wateraanvoerplan nagenoeg volledig ondermijnen. Het stelt dat de opgelegde voorwaarden op onjuiste aannames met betrekking tot de waterhuishoudkundige gevolgen van het aanvoerplan berusten. Het Waterschap is van mening dat de kans dat het water via de bodem in het natuurmonument komt verwaarloosbaar moet worden geacht omdat de peilopzet en de overige maatregelen in het aanvoerstelsel (gelegen buiten het natuurmonument) er uitsluitend op zijn gericht om de wegzijging van het grondwater vanuit het natuurmonument naar het omliggende agrarische gebied te verminderen. Voorts acht het Waterschap het monitoringsysteem niet noodzakelijk en stelt het geen volledig systeem te zullen inrichten om de grondwaterstand in het natuurmonument in beeld te brengen nu het daar geen grondwaterbeheerstaak heeft. Tenslotte acht het Waterschap de toevoeging na voorwaarde 10 in het besluit met betrekking tot het uitvoeren van de maatregelen op andere locaties buiten het natuurmonument onduidelijk.
    
        De Werkgroep heeft er bezwaar tegen dat er geen oplossing wordt gevonden voor de Eeuwselseloop die dwars door de Groote Peel loopt. Zij stelt dat ten gevolge van het plan de Eeuwselseloop gebiedsvreemd of wel systeemvreemd water in de bodem van het natuurmonument zal brengen. Voorts heeft de Werkgroep er bezwaar tegen dat door het stellen van voorwaarden die betrekking hebben op gericht peilbeheer in de aanvoerlossingen en monitoring met peilbuizen, gepoogd wordt het risico dat  systeemvreemd water de bodem van het natuurmonument indringt, uit te sluiten. Zij is van mening dat een dergelijk systeem geen zekerheid geeft, tot een onnatuurlijk peilbeheer leidt en zijn doel niet bereikt. Voorts stelt zij dat er onvoldoende duidelijkheid is over de regeling van de monitoring.
    
    2.3.    Verweerder heeft bij zijn bestreden besluit in aanmerking genomen dat door alle betrokken overheden een breed gedragen beleid is vastgesteld voor de waterhuishouding in en rondom De Groote Peel dat neergelegd is in de Intentieverklaring waterhuishouding Groote Peel en omgeving van 1994 en het daarbij behorende Beleidsplan waterhuishouding Groote Peel. Hij heeft overwogen dat hij in redelijkheid voor de gevraagde werkzaamheden een vergunning kan verlenen nu deze werkzaamheden tot uitvoering dienen van maatregelen ten behoeve van voornoemd beleid en daarmee ten gunste van de natuurwaarden in het natuurmonument. Voorts acht hij van belang dat de maatregelen plaatsvinden buiten het natuurmonument en als zodanig niet schadelijk zijn voor de waarden in het natuurmonument. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat, gegeven het gevoelige milieu in het natuurmonument, moet worden voorkomen dat kalkrijk aanvoerwater in het natuurmonument komt. Hij heeft daarom aanleiding gezien voorwaarden aan de vergunning te verbinden. Daarin is onder meer bepaald dat het Waterschap de peilen van het watertoevoerstelsel zodanig dient in te stellen dat deze in de aanvoerlossingen, die parallel lopen aan de grens van het natuurmonument de hoogte van de grondwaterstand op het meest nabijgelegen gedeelte in het natuurmonument niet overschrijden. Voorts dient het Waterschap peilbuizen te plaatsen op ongeveer 500 meter van elkaar aan de rand van het natuurmonument en is er een monitoringsverplichting opgenomen.
    
    2.4.    Bij besluiten van 13 november 1990 heeft verweerder het gebied “De Groote Peel” deels aangewezen als beschermd natuurmonument en deels aangewezen als staatsnatuurmonument. Het natuurmonument wordt onder meer gekarakteriseerd door het vóórkomen van een complex van fragmenten levend hoogveen, beginstadia van regenererend  hoogveen, droge en natte heidegemeenschappen, oligotrofe tot mesotrofe vennen en droog en nat loofbos, die tezamen een in ecologisch en hydrologisch opzicht samenhangend geheel vormen. Het natuurmonument behoort tot de in Nederland zeldzaam geworden hoogveenlandschappen en is als zodanig van grote betekenis. Tevens is in het natuurmonument sprake van hydrologische omstandigheden die in hoge mate bepalend zijn voor het natte tot vochtige voedselarme karakter van het natuurmonument.
    
    2.4.1.    De provincies Limburg en Noord-Brabant hebben in 1990 door het Staringcentrum in Wageningen een onderzoek laten uitvoeren naar het waterbeheer rondom de Groote Peel. Resultaten van dit onderzoek zijn gebruikt voor het opstellen van de Intentieverklaring waterhuishouding Groote Peel en omgeving en het daarbij behorende Beleidsplan waterhuishouding Groote Peel waarin het te voeren beleid en bestuurlijke afspraken tussen diverse instanties over de te nemen maatregelen zijn vastgelegd. Dit beleid beoogt een einde te maken aan de verdroging van de Groote Peel. Ten behoeve daarvan wordt de waterhuishouding in en rond het natuurmonument in eerste instantie afgestemd op het behoud en herstel van natuurwaarden. Daarin is een beschermings- en herstelscenario opgenomen, waarvan wateraanvoer deel uitmaakt. Uit het voornoemde onderzoek is gebleken dat door wateraanvoer in het agrarische gebied de slootpeilen rondom het natuurmonument kunnen worden beïnvloed waardoor wegzijging uit het natuurmonument wordt tegengegaan. Als gevolg hiervan zal het areaal hoogveen toenemen in het natuurmonument, terwijl agrariërs in droge perioden ook baat hebben bij hogere waterstanden.     
    
        In vervolg op het in 1993 door de Grontmij in opdracht van het toenmalige Waterschap Midden-Limburg en het Waterschap de Aa opgestelde “Raamplan voor wateraanvoer rondom de Groote Peel” heeft het Waterschap aan Kragten B.V. opdracht gegeven dit raamplan nader uit te werken. In het rapport “De Nadere uitwerking wateraanvoerplan rondom de Groote Peel” is uitgegaan van het hiervoor genoemde beleid. In dit plan met bijbehorende kaarten is aangegeven dat systeemvreemd water uit de Noordervaart en de Zuid-Willemsvaart zal worden aangevoerd. Onder meer voorziet het plan in het plaatsen van diverse nieuwe stuwen in het watergangenstelsel en zullen enkele waterlopen verbreed worden. De vergunningaanvraag ziet op het uitvoeren van de diverse werken strekkende tot wijzigingen van het watergangenstelsel rondom de Groote Peel in het Limburgse gedeelte.
    
    2.4.2.    Wat betreft het bezwaar van de Werkgroep met betrekking tot de Eeuwselseloop, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een bestaande situatie die niet wijzigt door de verleende vergunning. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat deze watergang het Noord-Brabantse deel van het natuurmonument doorsnijdt en reeds gebiedsvreemd voedselrijk landbouwwater door het natuurmonument voert. Voorts zal ten gevolge van het wateraanvoerplan de beheerssituatie van het natuurmonument verbeteren waardoor onder meer het risico van instroom van kalkrijk water uit de Eeuwselseloop in de oeverzone te verwaarlozen is.
    
        De Afdeling ziet naar aanleiding van de stukken en het verhandelde ter zitting geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Dit bezwaar treft geen doel.
    
    2.4.3.    De bezwaren van de Werkgroep en de Stichting spitsen zich voorts toe op de vraag of systeemvreemd water het natuurmonument kan binnendringen en zo ja, of verweerder in redelijkheid de betwiste voorwaarden aan de vergunning heeft kunnen verbinden. Niet in geschil is dat het wateraanvoerplan een positief effect zal hebben op het grondwaterpeil in het natuurmonument en dat de capaciteit van de bestaande waterlopen onvoldoende is om de beoogde watertoevoer mogelijk te maken zodat hiervoor aanpassingen aan het waterlopenstelsel nodig zijn.
    
        Uit het deskundigenbericht blijkt dat in 1996 in het Nationaal Onderzoeksprogramma Verdroging een onderzoek is uitgevoerd naar de effecten van systeemvreemd water op ecologische waarden. In dat onderzoek is aangegeven dat systeemvreemd water vanuit de waterlopen in het grondwatersysteem kan dringen waar het vervolgens de ecologische waarden kan aantasten. Onder meer wordt aangegeven dat meerdere variabelen, zoals bodemtypen en hoogteligging, van belang zijn voor de inschatting van de effecten. Voorts is aangegeven dat dit proces in kwantitatieve zin nauwelijks een rol speelt omdat het water in de perioden met een neerslagtekort uitsluitend indringt in de zone nabij de watergang. 
    
        De Afdeling overweegt dat de waterlopen waarin aanvoer van water wordt voorgestaan buiten het natuurmonument liggen, waarbij de kortste afstand tussen waterlopen met systeemvreemd water en de grens van het natuurmonument ongeveer 200 meter bedraagt. Gelet op het voorgaande en mede gezien het deskundigenbericht is het aannemelijk dat de kans zeer klein is dat ten gevolge van de vergunde maatregelen het systeemvreemde water via het grondwater het natuurmonument zal  bereiken. Dit in aanmerking genomen heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat de door hem voorgestane maatregelen doeltreffend en passend zijn om tegen te gaan dat gebiedsvreemd water in het natuurmonument terecht komt. De Afdeling neemt hierbij ook in aanmerking dat door verweerder geen kwantitatieve risico-analyse is uitgevoerd ten aanzien van de mogelijkheid van indringing van systeemvreemd water uit de waterlopen in de bodem van het natuurmonument en slechts een schatting is gemaakt. Van belang is voorts dat blijkens het deskundigenbericht een monitoringsconstructie en aangepast peilbeheer technisch zeer complex zijn en niet de gewenste zekerheid bieden om het beoogde doel te bereiken. Ook kan de verplichting tot aangepast peilbeheer de doelstelling van het plan ondermijnen.
    
    2.5.    Ten aanzien van het bezwaar van het Waterschap betreffende de toevoeging na voorwaarde 10 in het bestreden besluit, overweegt de Afdeling het volgende. In deze toevoeging is bepaald dat buiten het natuurmonument de maatregelen ook op andere locaties mogen worden uitgevoerd, waarbij dezelfde voorwaarden van toepassing zijn. Tevens geldt daarbij dat een dergelijke wijziging geen verdieping van waterlopen mee mag brengen of anderszins negatieve gevolgen voor het natuurmonument mag hebben, aldus de toevoeging. Niet in geschil is dat verweerder hiermee heeft beoogd om conform de vergunningaanvraag het mogelijk te maken om, indien noodzakelijk, de tracés van waterlopen die vergraven moeten worden, gewijzigd aan te leggen waarbij de dimensies (diepte, bodembreedte, taluds en verval) hetzelfde blijven. De Afdeling overweegt dat uit de bestreden toevoeging valt af te leiden dat elke verdieping van de watergangen wordt uitgesloten, terwijl beoogd wordt te voorkomen dat bij wijzigingen in de waterlopen niet dieper wordt gegraven dan in het oorspronkelijke ontwerp.
    
    2.6.    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid. De beroepen van het Waterschap en de Werkgroep zijn reeds hierom gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Gelet hierop behoeven de overige bezwaren met betrekking tot de voorwaarden die aan de vergunning zijn verbonden geen bespreking.
    
    2.7.    Verweerder dient ten aanzien van appellante sub 2 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van appellant sub 1 is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 17 juli 2002, kenmerk TRCJZ/2002/7572;
    
    III.    veroordeelt de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de door appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 50.37; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden te worden betaald aan appellante sub 2;
    
    IV.    gelast dat de Staat der Nederlanden aan appellant sub 1 en appellante sub 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00 aan ieder afzonderlijk) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.J. Vis, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.P.van Os-Ravesloot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vis    w.g. Van Os-Ravesloot
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2003
    
    248.