ECLI:NL:CRVB:2015:2393, Centrale Raad van Beroep, 21-07-2015, 14-4971 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2015-07-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Intrekking en terugvordering bijstand. Niet opgeven van werkzaamheden. Hoogte boete. Toetsingskader: oud en nieuw. Ingangsdatum Boetebesluit voor bijstandszaken. Overgangsrecht. Toetsing boetes in het algemeen. De aan appellant opgelegde boete.

14/4971 WWB 
  
    Datum uitspraak: 21 juli 2015
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 augustus 2014, 14/520 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. P. van Baaren, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en, desgevraagd, nadere stukken ingezonden en gereageerd op schriftelijke vragen van de Raad.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Baaren. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.R. Keyser.
  
  
    OVERWEGINGEN
    1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      Appellant ontving vanaf 16 december 2008 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). De bijstand werd op verzoek van appellant overgemaakt naar een bankrekening van zijn stiefvader [naam stiefvader] (W). Naar aanleiding van een op 20 februari 2013 ingekomen melding aan het college via Suwinet, is onderzoek gedaan naar inkomsten van appellant. Uit het onderzoek is gebleken dat appellant vanaf 5 december 2012 werkzaamheden heeft verricht en dat sprake is van inkomsten boven het bedrag van de voor appellant geldende bijstandsnorm. 
      
    
    
      1.2.
      
        Bij besluit van 16 juli 2013 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 
        5 december 2012 ingetrokken en de over de periode van 5 december 2012 tot en met 30 juni 2013 gemaakte kosten van bijstand van appellant teruggevorderd tot een bedrag van 
        € 6.321,01.
      
      
    
    
      1.3.
      Appellant heeft op 15 augustus 2013 een bedrag van € 4.000,- aan de gemeente Rotterdam terugbetaald.
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 16 augustus 2013 heeft het college appellant een boete van € 6.330,- opgelegd op de grond dat appellant zich niet heeft gehouden aan de verplichting om het college tijdig of juiste informatie te verstrekken die van belang is voor het vaststellen van het recht op bijstand en/of de hoogte daarvan. Daarbij is opgemerkt dat de boete gelijk is aan het nettobedrag dat appellant ten onrechte aan bijstand heeft ontvangen, afgerond op een veelvoud van € 10,-.
      
    
    
      1.5.
      
        Bij besluit van 18 december 2013 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 
        16 juli 2013 ongegrond verklaard en het bezwaar tegen het besluit van 16 augustus 2013 gedeeltelijk gegrond verklaard. Het bedrag van de boete is verlaagd naar € 2.330,-. Het college heeft vastgehouden aan de schending van de inlichtingenverplichting door appellant. Het college heeft geen verminderde verwijtbaarheid aangenomen en evenmin dringende redenen gezien om van het opleggen van een boete af te zien. Het college heeft wel als bijzondere omstandigheid aangemerkt dat appellant nog voordat de boete was opgelegd het grootste gedeelte van de vordering heeft terugbetaald. Om die reden acht het college een boete die gelijk is aan het benadelingsbedrag niet langer proportioneel, maar is een boete gelijk aan het resterende terugvorderingsbedrag wel passend.
      
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat het beroep uitsluitend ziet op de boete en het beroep ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat het college ervan had moeten uitgaan dat de schending van de inlichtingenplicht niet of verminderd verwijtbaar is of dat de schending appellant niet ten volle valt aan te rekenen. Er is sprake van een evenredige sanctie.
      
      3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft in de eerste plaats aangevoerd dat hij wel degelijk, zowel telefonisch als schriftelijk, in december 2012 heeft gemeld dat hij werk had gevonden en geen bijstand meer nodig had. Verder heeft hij naar voren gebracht dat bij het college sinds 20 februari 2013 stond gesignaleerd dat appellant werkzaamheden verricht en dat het college desondanks tot 30 juni 2013 is doorgegaan met betaling van de bijstand. Ten slotte stelt appellant dat, nu hem slechts een verwijt treft voor de periode tot 20 februari 2013 en in aanmerking genomen de terugbetaling van het bedrag van € 4.000,-, het college had moeten afzien van oplegging van een boete.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      De boete ziet op een schending van de inlichtingenverplichting die deels in 2012 en deels in 2013 heeft plaatsgevonden. 
      
      
        
          Toetsingskader: oud en nieuw
        
      
      
    
    
      4.2.
      Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
      
    
    
      4.3.
      Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB, voor zover hier van belang en zoals die bepaling tot 1 januari 2013 luidde, verlaagt het college, overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder b, de bijstand indien de belanghebbende naar het oordeel van het college de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
      
    
    
      4.4.
      
        De verordening bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de WWB is in dit geval de Verordening afstemming en handhaving WWB Rotterdam 2009 (Verordening). Ingevolge artikel 10, eerste en tweede lid, van de Verordening leidt het niet nakomen van de wettelijke inlichtingenverplichting, als gevolg waarvan ten onrechte of tot een te hoog bedrag bijstand is verleend, tot een maatregel, die wordt afgestemd op de hoogte van het 
        bruto-benadelingsbedrag, te weten 30% van de bijstandsnorm gedurende een maand bij een benadelingsbedrag tot € 4.000,- en 100% van de bijstandsnorm gedurende een maand bij een benadelingsbedrag van € 4.000,- of meer. Het benadelingsbedrag over de periode van 5 tot en met 31 december 2012 is lager dan € 4.000,-. Dat betekent, zoals het college ook in zijn brief van 17 februari 2015 aan de Raad heeft bericht, dat een maatregel van 30% over de voor appellant geldende bijstandsnorm van € 935,-, dus een maatregel van € 280,- , aan de orde zou zijn geweest.
      
    
    
      4.5.
      
        Artikel 18a van de WWB, onderdeel van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 462 (Wet aanscherping) en in werking getreden per 1 januari 2013, luidt, voor zover van belang, als volgt: 
        “1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, […]. 
      
      2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, […] ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. 
      […]
      7. Het college kan: 
      a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
      b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. 
      […]
      9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. 
      […]”
      
    
    
      4.6.
      
        Het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 484 (Besluit aanscherping), luidde ten tijde van het opleggen van de boete aan appellanten als volgt: 
        “Artikel 2 Berekening van de boete 
      
      1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd. 
      2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10. 
      3. Indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag en niet volstaan wordt met het geven van een schriftelijke waarschuwing, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op € 150. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd. 
      
      
        Artikel 2a Criteria verminderde verwijtbaarheid 
      
      1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen. 
      2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid: 
      a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt; 
      b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of 
      c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.” 
      
      
        
          Ingangsdatum Boetebesluit voor bijstandszaken 
        
      
      
    
    
      4.7.
      
        De Raad ziet zich in deze zaak allereerst ambtshalve gesteld voor de vraag welke wet- en regelgeving van toepassing is, meer in het bijzonder of het Boetebesluit, zoals gewijzigd per 
        1 januari 2013, ten tijde in geding reeds voor bijstandszaken van kracht was. Daartoe wordt als volgt overwogen. 
      
      
      
        4.7.1.
        Met de Wet aanscherping is per 1 januari 2013 artikel 18a van de WWB inzake de bestuurlijke boete in werking getreden. In artikel 18a, negende lid, van de WWB is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. 
        
      
      
        4.7.2.
        
          De regels omtrent de hoogte van de op te leggen administratieve boetes zijn neergelegd in het Boetebesluit. Ingevolge artikel III van het Besluit aanscherping is het Boetebesluit gewijzigd. Op grond van artikel III, onderdeel F, van het Besluit aanscherping worden in het Boetebesluit twee artikelen ingevoegd, namelijk artikel 6a waarin een overgangsbepaling met betrekking tot wijziging van de Ziektewet is opgenomen en artikel 6b waarin, voor zover hier van belang, is bepaald dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op artikel 18a, negende lid, van de WWB. Artikel X, eerste lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat de artikelen van dit besluit in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat artikel III, onderdelen D, E en F met betrekking tot artikel 6a, in werking treedt met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2011. In het Besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit aanscherping (Inwerkingtredingsbesluit, Stb. 2012, 531) is bepaald dat de artikelen van het Besluit aanscherping in werking treden met ingang van 1 januari 2013, met uitzondering van artikel III, onderdelen D, E en F. Mede gelet op de nota van toelichting behorend bij het Inwerkingtredingsbesluit is de tekst van het enig artikel van dit besluit in zoverre onvolledig dat daardoor de uitzondering van artikel III onderdeel F niet alleen betrekking heeft op 
          artikel 6a van het Boetebesluit, maar ook op artikel 6b van het Boetebesluit. Het is onmiskenbaar de bedoeling van de besluitgever geweest dat, zoals geregeld in artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping, artikel III, onderdeel F met betrekking tot artikel 6a met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2011 in werking treedt en dat artikel 6b van het Boetebesluit per 1 januari 2013 in werking zou treden.
        
        
      
      
        4.7.3.
        Naar het oordeel van de Raad leidt deze onduidelijkheid in de regelgeving er evenwel niet toe dat het Boetebesluit buiten toepassing moet blijven bij de met ingang van 1 januari 2013 opgelegde boetes op grond van de WWB. Uit de artikelsgewijze toelichting bij artikel III, onderdeel F (artikel 6b) in de nota van toelichting bij het Besluit aanscherping blijkt dat de wetgever uitsluitend omwille van de duidelijkheid artikel 6b in het Boetebesluit heeft opgenomen om daarmee tot uitdrukking te brengen dat het Boetebesluit (voortaan) mede gebaseerd is op, voor zover hier van belang, de WWB. Ook zonder dit artikel biedt het Boetebesluit echter voldoende grondslag om vast te stellen dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op de WWB. De Raad wijst allereerst op de aanhef van het Besluit aanscherping waarin in het onderdeel “Gelet op” is vermeld aan welke delegatiebepalingen het Besluit aanscherping uitvoering geeft. Daar is onder meer verwezen naar artikel 18a, negende lid, van de WWB. Voorts wordt in aanmerking genomen artikel III, onderdeel A, van het Besluit aanscherping, dat per 1 januari 2013 in werking is getreden. Dit onderdeel wijzigt artikel 1 van het Boetebesluit waardoor daarin, voor zover hier van belang, is geregeld dat in het Boetebesluit en de daarop berustende bepalingen onder WWB wordt verstaan: Wet werk en bijstand, onder bestuurlijke boete: de boete, bedoeld in artikel 18a van de WWB en onder inlichtingenverplichting: de verplichting van artikel 17, eerste lid, van de WWB. Overigens is in het Boetebesluit geen expliciete bepaling opgenomen dat dit besluit mede is gebaseerd op artikelen uit de andere wetten, genoemd in artikel 1 van het Boetebesluit, waaronder de Algemene Ouderdomswet en de Werkloosheidswet. Niet ter discussie staat dat het Boetebesluit ook zonder een dergelijke bepaling reeds sinds 1 augustus 1996, en de aanscherping daarvan per 1 januari 2013, zag op en gelding had verkregen voor die wetten. Als ingangsdatum van het Boetebesluit voor bijstandszaken moet dus 1 januari 2013 worden aangehouden. 
        
        
          
            Overgangsrecht 
          
        
      
    
    
      4.8.
      
        Artikel XXV van de Wet aanscherping luidt als volgt: 
        “1. Ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht met inachtneming van het tweede lid, van toepassing zoals dat gold op die dag.
      
      2. Ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht van toepassing zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden de overtreding is opgeheven of geconstateerd.
      3. Bij de toepassing van de artikelen […] XIV, onderdelen B en F, ten aanzien van de artikelen 18a en 47g van de Wet werk en bijstand is het eerste en tweede lid, van overeenkomstige toepassing. 
      […]” 
      
    
    
      4.9.
      Op grond van artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 15, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) mag geen zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. 
      
    
    
      4.10.
      In de uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 inzake de toepassing van de boetebepaling van artikel 27a van de Werkloosheidswet (in de situatie waar de overtreding van de inlichtingenverplichting een aanvang heeft genomen voor 1 januari 2013 en is geëindigd na 31 januari 2013) is de Raad tot de conclusie gekomen dat artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping buiten toepassing moet worden gelaten, voor zover dat artikel er toe leidt dat een handelen of nalaten wegens strijd met de inlichtingenverplichting voor 1 januari 2013 met het strengere boeteregime, zoals dat geldt vanaf 1 januari 2013, wordt bestraft. De Raad komt tot dezelfde conclusie voor zover artikel XXV, derde lid in verbinding met het tweede lid, van de Wet aanscherping, er toe leidt dat een handelen of nalaten wegens strijd met de inlichtingenverplichting tot 1 januari 2013 wordt bestraft met het strengere boeteregime, zoals dat vanaf 1 januari 2013 ook in de WWB geldt. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (waaronder de uitspraken van 5 juni 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA7556 en 20 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BV0075) wordt een verlaging van de bijstand op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB wegens schending van de inlichtingenverplichting ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB aangemerkt als een bestraffende sanctie. Als een nieuw sanctieregime een zwaardere sanctie voorschrijft dan het voorheen geldende regime verzetten artikel 7, eerste lid, van het EVRM en artikel 15, eerste lid, van het IVBPR zich tegen onverkorte toepassing van het nieuwe regime op oude gevallen. 
      
    
    
      4.11.
      De rechtbank heeft het bestreden besluit, waarbij mede is gehandhaafd de bestraffing van de schending van de inlichtingenverplichting in de periode tot 1 januari 2013 op basis van het strengere boeteregime na die datum, ten onrechte in stand gelaten. De boete moest voor de periode tot 1 januari 2013 worden vastgesteld overeenkomstig het tot die datum geldende sanctieregime zoals neergelegd in de Verordening. De aangevallen uitspraak moet daarom worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover het ziet op de boete, De Raad zal vervolgens toepassing geven aan het bepaalde in artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de boete zelf vaststellen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
      
    
    
      4.12.
      Uit 4.4 volgt dat toepassing van het oude, lichtere sanctiestelsel zou hebben geleid tot een verlaging van de bijstand van 30% van de toepasselijke bijstandsnorm gedurende een maand. Het op deze wijze toepassen van het lichtere sanctiestelsel, zoals dat gold tot 1 januari 2013, is niet in strijd met de in 4.10 genoemde verdragsartikelen. Bij het beoordelen van een opgelegde boete is op zichzelf niet van belang of de boete feitelijk kan worden geëffectueerd. Dit geldt ook voor een boete, die mede gebaseerd is op het bedrag van de verlaging van bijstand, zoals het college die bij wijze van sanctie in de periode voor 1 januari 2013 zou hebben toegepast.
      
      
        
          Toetsing boetes in het algemeen
        
      
      
    
    
      4.13.
      In de in 4.10 genoemde uitspraak van 24 november 2014 heeft de Raad geoordeeld dat ook onder de Wet aanscherping op te leggen boetes op het terrein van de sociale zekerheid volledig dienen te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het vanaf 1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gecreëerde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de WWB is geïntroduceerd, dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd. 
      
    
    
      4.14.
      
        De Raad heeft in de uitspraak van 24 november 2014 (r.o. 7.7) tevens geoordeeld dat het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede ligt 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen. Voor de vraag of een boete in verband met de draagkracht van de overtreder moet worden gematigd, heeft de Raad in zijn uitspraak van 
        24 november 2014 (r.o. 7.9) onder meer verwezen naar de rechtsoverwegingen 3.4.1 tot en met 3.4.3 van het arrest van de Hoge Raad van 28 mei (lees: maart) 2014, ECLI:NL:HR:2014:685.
      
      
    
    
      4.15.
      Uit de in 4.13 en 4.14 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes, en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid. 
      
    
    
      4.16.
      Wat in 4.13 tot en met 4.15 is overwogen geldt onverkort voor de toetsing van boetes die ingevolge artikel 18a van de WWB zijn opgelegd. 
      
    
    
      4.17.
      Op 27 januari 2015 zijn namens het college de Beleidsregels bestuurlijke boete Participatiewet Rotterdam 2015 (beleidsregels) vastgesteld. In artikel 2, vijfde lid, van de beleidsregels heeft het college een in essentie met de in 4.14 beschreven situaties overeenkomend sanctiestelsel neergelegd. In artikel 3, vijfde lid, van de beleidsregels is met betrekking tot de verminderde verwijtbaarheid nog geregeld dat sprake is van “gedeelde verwijtbaarheid” wanneer vaststaat dat de betrokkene de inlichtingenplicht heeft geschonden en tevens dat de overtreding heeft voortgeduurd terwijl het college daarvan op de hoogte was en heeft nagelaten in te grijpen terwijl dat redelijkerwijs wel mogelijk was. In dat geval is gelet op artikel 2, vijfde lid, onder d, een boete van 25% van het benadelingsbedrag aan de orde.
      
      
        
          De aan appellant opgelegde boete
        
      
      
    
    
      4.18.
      Appellant heeft zijn stelling dat hij in december 2012 al heeft gemeld dat hij werkzaamheden is gaan verrichten, niet aannemelijk gemaakt. In de gedingstukken is ook geen aanknopingspunt voor die stelling te vinden. Ook in de periode daarna, tot de datum van het primaire besluit, heeft appellant van zijn werkzaamheden en de daaruit verkregen inkomsten geen mededeling gedaan aan het college, terwijl ook zijn bijstand maandelijks werd doorbetaald. Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van schending van de inlichtingenverplichting. Dat het college door de signalering in Suwinet heeft kunnen zien dat appellant inkomsten uit arbeid ontving, doet niet af aan de verplichting van appellant de werkzaamheden zelf aan het college te melden. 
      
    
    
      4.19.
      Wat betreft de periode tot 1 januari 2013 leidt deze gedraging, zoals volgt uit 4.4, tot een punitieve sanctie van een bedrag van € 280,-. De hoogte van deze sanctie is evenredig aan de ernst van de gedraging, de mate waarin appellant de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert.
      
    
    
      4.20.
      
        Ten aanzien van de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 juni 2013 heeft het college zich op het standpunt gesteld, zoals toegelicht in zijn brief van 17 februari 2015 aan de Raad, dat appellant de inlichtingenverplichting verwijtbaar heeft geschonden. De boete had dan, gelet op het benadelingsbedrag over deze periode van € 5.552,74, moeten worden bepaald op 50% van dat bedrag. Daarmee zou de boete alsnog ruim uitkomen boven de in het bestreden besluit opgelegde boete van € 2.330,-. Het college acht de opgelegde boete proportioneel en houdt daarom aan die boete vast. Voor deze periode volgt de Raad het college niet. In de eerste plaats worden geen redenen gezien op grond waarvan het college bij de beoordeling neergelegd in zijn brief van 17 februari 2015 zonder nadere motivering geheel voorbij kan zien aan de bij het bestreden besluit wel in aanmerking genomen omstandigheid dat appellant een bedrag van € 4.000,- heeft betaald voordat het boetebesluit aan appellant werd verzonden. Verder is over de periode vanaf 20 februari 2013 sprake van verminderde verwijtbaarheid bij appellant. Vanaf die datum is sprake van een gedeelde verwijtbaarheid in de zin van artikel 3, vijfde lid, van de beleidsregels, aangezien het college toen bekend was met de inkomsten van appellant en redelijkerwijs, zonder dat nader onderzoek was vereist, had kunnen ingrijpen, bijvoorbeeld door het recht op bijstand van appellant op te schorten. Het college heeft geen deugdelijke verklaring gegeven waarom nog tot 16 juli 2013 is gewacht met een besluit tot intrekking en terugvordering van de bijstand vanaf 5 december 2012. Met inachtneming van alle omstandigheden van dit geval berekent de Raad de boete over deze periode als volgt. Het benadelingsbedrag over de periode van 1 januari 2013 tot en met 19 februari 2013 is 
        € 1.553.30. De boete over deze periode bedraagt 50% van dat bedrag. Over deze periode komt de boete uit op een bedrag van € 776,65 (50% van € 1.553,30). Over het resterende benadelingsbedrag zou in beginsel een boete kunnen worden vastgesteld ter hoogte van 25% daarvan. Daarvan wordt afgezien, gelet op de omstandigheid dat het college bij de vaststelling van de hoogte van de boete in het bestreden besluit in bezwaar heeft laten meewegen dat appellant voorafgaand aan de bekendmaking van het boetebesluit al een bedrag van € 4.000,- had betaald.
      
      
    
    
      4.21.
      De bedragen van € 280,- (4.19) en € 776,65 (4.20) leiden tot een boetebedrag van in totaal, afgerond, € 1.060,-. De Raad acht een zodanige boete in dit geval evenredig, passend en geboden.
      
      
        
          Slotoverweging 
        
      
      
    
    
      4.22.
      
        Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal een boete worden opgelegd van 
        € 1.060,-.
      
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      
        5. De Raad ziet aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 980,- in beroep en op € 980,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
      
    
  
  
    BESLISSING
    De Centrale Raad van Beroep 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 18 december 2013 voor zover het
      ziet op de boete; 
    - legt appellant een boete op van € 1.060,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats
      treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 18 december 2013;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep tot een
      bedrag van € 1.960,-;
    - bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
      van in totaal € 166,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en A.B.J. van der Ham en 
      Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2015.
    
    
    
    
    
      (getekend) C. van Viegen
    
    
    
    
    
      (getekend) C. Moustaïne
    
    
    
    
  
  
    HD