ECLI:NL:RVS:2019:2826, Raad van State, 21-08-2019, 201806673/1/A1 en 201808539/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 oktober 2017 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant Parkmanagement een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met artikel 17.2 van de Wet milieubeheer niet tijdig melden van een ongewoon voorval in een inrichting aan de Pastoor P. Thijssenlaan 43 te Sterksel. Voor de inrichting in kwestie geldt onder meer een op 9 november 2006 verleende omgevingsvergunning voor, kort weergegeven, het in werking hebben van een inrichting voor de opslag, overslag en het bewerken van grondstoffen, bouwstoffen, afvalstoffen en mest en voor loonwerk en aanverwante werkzaamheden. Tijdens controles heeft het college binnen deze inrichting twee overtredingen geconstateerd.

201806673/1/A1 en 201808539/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Parkmanagement Bio & Sciencepark Sterksel B.V. (hierna: Parkmanagement),
    appellante,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    en tevens uitspraak op het hoger beroep van:
    Parkmanagement, Junior Beheer B.V. (hierna: Junior Beheer), [appellant A] en [appellant B],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank) van 14 september 2018 in zaken nrs. 18/1801 en 18/1802 in het geding tussen:
    Parkmanagement, Junior Beheer, [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 oktober 2017 heeft het college Parkmanagement een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met artikel 17.2 van de Wet milieubeheer niet tijdig melden van een ongewoon voorval in een inrichting aan de Pastoor P. Thijssenlaan 43 te Sterksel.
    Verder is bij dit besluit aan Parkmanagement, Junior Beheer, [appellant A], [appellant B] en "BPC Parkmanagement" een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in afwijking van de omgevingsvergunning voor deze inrichting opslaan van afvalstoffen.
    Bij besluit van 3 juli 2018 (hierna: het besluit op bezwaar) heeft het college besloten op de daartegen gemaakte bezwaren, en daarbij de aan "BPC Parkmanagement" opgelegde last herroepen en het besluit voor het overige gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 14 september 2018 heeft de rechtbank beslist op het door Parkmanagement, Junior Beheer, [appellant A] en [appellant B] (hierna in gezamenlijkheid aangeduid als: Parkmanagement en anderen) tegen het besluit op bezwaar ingestelde beroep, voor zover dit besluit betrekking heeft op de last vanwege de overtreding van de omgevingsvergunning. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Parkmanagement en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Daarnaast heeft Parkmanagement bij de Afdeling beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar voor zover dit betrekking heeft op de last vanwege overtreding van artikel 17.2 van de Wet milieubeheer.
    Parkmanagement en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 13 mei 2019, waar Parkmanagement, Junior Beheer en [appellant A], vertegenwoordigd door [appellant B], bijgestaan door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, en door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. W.T.J. Opsteen, mr. C. de Krosse en ing. T. Biljouw, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Voor de inrichting in kwestie geldt onder meer een op 9 november 2006 verleende omgevingsvergunning voor, kort weergegeven, het in werking hebben van een inrichting voor de opslag, overslag en het bewerken van grondstoffen, bouwstoffen, afvalstoffen en mest en voor loonwerk en aanverwante werkzaamheden.
        Tijdens controles heeft het college binnen deze inrichting twee overtredingen geconstateerd.
        Ten eerste is er in strijd met artikel 17.2 van de Wet milieubeheer niet tijdig melding gedaan van een ongewoon voorval dat op 30 september 2016 heeft plaatsgevonden. Het college heeft Parkmanagement gelast herhaling van deze overtreding te voorkomen.
        Ten tweede werden er in strijd met voorschrift 5.2.2 van de voor de inrichting geldende omgevingsvergunning afvalstoffen opgeslagen. Het college heeft onder meer Parkmanagement en anderen onder dwangsom gelast deze overtreding te beëindigen.
        Parkmanagement en anderen betogen in het hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat er een overtreding van de omgevingsvergunning plaatsvindt. Ook als wel een overtreding plaatsvindt, kunnen zij niet worden aangemerkt als plegers van die overtreding. Ook als wel een overtreding plaatsvindt en zij als plegers daarvan kunnen worden aangemerkt, had volgens hen vanwege bijzondere omstandigheden moeten worden afgezien van handhaving. Tot slot betogen zij dat de opgelegde last niet juist is, omdat bij overtreding ervan vier maal een dwangsom zou worden verbeurd.
        Parkmanagement betoogt in haar beroep bij de Afdeling dat het college haar ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt.
        Hierna zal de Afdeling allereerst wat in hoger beroep is aangevoerd bespreken, en daarna wat in beroep is aangevoerd.
    Hoger beroep
    2.    In voorschrift 5.2.2 van de omgevingsvergunning uit 2006 is bepaald dat de termijn van opslag van afvalstoffen maximaal één jaar mag bedragen. In afwijking daarvan mag de termijn maximaal drie jaar bedragen indien de vergunninghouder ten genoegen van het bevoegd gezag aantoont dat de opslag van afvalstoffen wordt gevolgd door een nuttige toepassing van afvalstoffen.
    2.1.    Het college heeft geconstateerd dat op het terrein meer dan een jaar een aantal partijen van [bedrijf A] afkomstige afvalstoffen worden opgeslagen. Het college heeft geconcludeerd dat, omdat niet is aangetoond dat deze opslag zal worden gevolgd door een nuttige toepassing, de opslag in strijd is met voorschrift 5.2.2. De opgelegde last onder dwangsom houdt in dat deze overtreding moet worden beëindigd.
    2.2.    Parkmanagement en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een overtreding plaatsvindt. Zij wijzen erop dat opslag én nuttige toepassing van afvalstoffen binnen de inrichting zijn vergund en dat bij acceptatie van afvalstoffen van een nuttige toepassing wordt uitgegaan. Volgens hen is een nuttige toepassing mogelijk. Het college heeft niet op eigen initiatief gecontroleerd of de afvalstoffen zijn opgeslagen voor nuttige toepassing. Ook heeft het college zelf na meer dan anderhalf jaar na de inname en acceptatie van de afvalstoffen nog de mogelijkheid geboden om aan te tonen dat de afvalstoffen nuttig werden toegepast. Volgens Parkmanagement en anderen hebben zij voldoende gemotiveerd dat de afvalstoffen nuttig zullen worden toegepast. Zij verwijzen ter ondersteuning van hun standpunten naar een uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 3 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9374.
    2.3.    Het betoog van Parkmanagement en anderen dat kort weergegeven de betrokken afvalstoffen in alle gevallen gedurende drie jaar mochten worden opgeslagen omdat er bij acceptatie van dit soort afvalstoffen van wordt uitgegaan dat nuttige toepassing zal plaatsvinden, volgt de Afdeling niet.
        In voorschrift 5.2.2 van de omgevingsvergunning is als hoofdregel bepaald dat afvalstoffen maximaal één jaar mogen worden opgeslagen. Van die hoofdregel mag op grond van dit voorschrift alleen worden afgeweken als wordt aangetoond dat deze opslag zal worden gevolgd door een nuttige toepassing. Niet valt in te zien dat, zoals Parkmanagement en anderen in feite betogen, deze hoofdregel niet geldt omdat het er in alle gevallen voor zou moeten worden gehouden dat is aangetoond dat de opslag zal worden gevolgd door een nuttige toepassing.
        Verder is het college, anders dan Parkmanagement en anderen lijken te betogen, niet gehouden om te onderzoeken of een nuttige toepassing zal plaatsvinden: degene die een beroep op de uitzondering doet zal deze toepassing zelf moeten aantonen.
        Parkmanagement en anderen hebben niet aangetoond dat de betrokken afvalstoffen nuttig zullen worden toegepast. Dat de vergunning voor de inrichting, naar zij stellen, nuttige toepassing toelaat toont niet aan dat de afvalstoffen waarover het hier gaat daadwerkelijk nuttig zullen worden toegepast. De stelling dat nuttige toepassing mogelijk is, toont dit evenmin aan. Dat het college het mogelijk acht dat ook na verloop van een ruime termijn nog steeds kan worden aangetoond dat nuttige toepassing kan plaatsvinden, betekent evenmin dat al vast staat dat nuttige toepassing plaatsvindt. De door Parkmanagement en anderen aangehaalde uitspraak gaat tot slot, voor zover hier van belang, over de vraag of een bepaalde partij afvalstoffen werd opgeslagen of werd gestort en niet over de vraag of is aangetoond dat een nuttige toepassing zal plaatsvinden.
        Ook voor het overige vindt de Afdeling in hetgeen Parkmanagement en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat voorschrift 5.2.2 van de omgevingsvergunning uit 2006 werd overtreden.
    3.    Parkmanagement en anderen betogen vervolgens dat de overtreding niet door hen is begaan. De overtreding zou door [bedrijf A] zijn begaan, of door [bedrijf B] die volgens Parkmanagement en anderen vergunninghoudster is. Verder betogen zij dat Junior Beheer, [appellant A] en [appellant B] niet als feitelijk leidinggevende kunnen worden beschouwd, omdat [werknemer], werknemer van [bedrijf B], is aangesteld als bedrijfsleider ter plaatse.
    3.1.    In artikel 2.25, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is bepaald dat een omgevingsvergunning voor eenieder geldt die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt er zorg voor dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.
        Uit deze bepaling volgt dat degene die het project uitvoert vergunninghouder is en de voorschriften van de omgevingsvergunning moet naleven. De uitvoering van het "project" komt in dit geval neer op het in werking hebben van de vergunde afvalstoffeninrichting. Dit betekent, kort weergegeven, dat degene die deze inrichting exploiteert - in de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde jurisprudentie wordt deze persoon aangeduid als de drijver van de inrichting - vergunninghouder is en de voor die inrichting geldende omgevingsvergunning moet naleven.
    3.2.    Een inrichting is op grond van artikel 1.1, eerste samen met het vierde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, een bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht, waarbij de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen als één inrichting worden beschouwd.
        De inrichting in kwestie is - zoals ook blijkt uit de door de rechtbank aangehaalde onderdelen van de voor de inrichting vastgelegde procedures voor acceptatie en verwerking en voor de administratieve organisatie en interne controle - een afvalstoffeninrichting waar derden, zoals [bedrijf A], de gelegenheid wordt gegeven om onder meer afvalstoffen op te slaan. Dit betekent niet dat, zoals Parkmanagement en anderen ter zitting hebben gesteld, deze derden daardoor de inrichting gedeeltelijk gaan exploiteren (oftewel vergunninghouder en drijver van het betreffende deel van de inrichting worden). Dit zou ook niet in het wettelijk stelsel passen, dat uitgaat van de regulering van één als samenhangende bedrijvigheid onder één ongedeelde verantwoordelijkheid en op één duidelijk afgebakende locatie geëxploiteerde inrichting.
        Deze situatie wijkt wezenlijk af van de situatie in door Parkmanagement en anderen in beroep en hoger beroep aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE3309, en van 30 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3051. Daarin ging het om inrichtingen die waren gevestigd op daartoe door de betrokken exploitanten gehuurde terreinen. De Afdeling oordeelde in die uitspraken dat alleen de huurder die de inrichting daadwerkelijk exploiteerde, en niet de verhuurder van het terrein, als drijver van de inrichting kon worden aangemerkt.
    3.3.    Vervolgens is de vraag wie de inrichting in dit geval concreet exploiteert.
        Parkmanagement en anderen hebben betoogd dat [bedrijf B] (voorheen genaamd: Reiling Sterksel B.V.), waaraan de gehandhaafde omgevingsvergunning is verleend, vergunninghouder is. Het college heeft dit laatste niet betwist. De Afdeling ziet geen aanleiding eraan te twijfelen dat in ieder geval deze vennootschap exploitant van de inrichting, en dus vergunninghouder, is.
        Verder is volgens het handelsregister één van de activiteiten van Parkmanagement: "Drijven van de inrichting aan de Pastoor P. Thijssenlaan 41-43 te Sterksel". Parkmanagement en anderen hebben betoogd dat het college hieruit ten onrechte heeft geconcludeerd dat ook Parkmanagement de inrichting exploiteert.
        Zoals ligt besloten in de door Parkmanagement in het beroepschrift over de last vanwege overtreding van artikel 17.2 van de Wet milieubeheer genoemde uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:210, is doorslaggevend of deze vennootschap feitelijk de inrichting exploiteert en niet of deze exploitatie in het handelsregister is genoemd. Echter, het college mag aan de in het handelsregister opgenomen informatie, die Parkmanagement zelf zal hebben verstrekt, wel het vermoeden ontlenen dat Parkmanagement de inrichting de facto (samen met [bedrijf B]) exploiteert. Parkmanagement en anderen hebben met de enkele stelling dat sprake is van een lege vennootschap die is opgericht met het oog op een mogelijke verkoop in de toekomst, niet met voldoende argumenten aannemelijk gemaakt dat het college hiervan ten onrechte is uitgegaan.
        Dit betekent dat het college [bedrijf B] en Parkmanagement als gezamenlijke exploitanten van de inrichting, en daarmee als overtreders van voorschrift 5.2.2 van de voor die inrichting geldende omgevingsvergunning uit 2006, kon aanmerken.
    3.4.    Vervolgens is de vraag of ook Junior Beheer, [appellant A] en [appellant B] als overtreder kunnen worden aangemerkt.
         Voor de beoordeling hiervan is artikel 5:1, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht samen met artikel 51, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht van belang.
        In artikel 5:1, derde lid, is bepaald dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen, en dat artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht van overeenkomstige toepassing is.
        Ingevolge artikel 51, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht kan, indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, de strafvervolging worden ingesteld en kunnen de in de wet voorziene straffen en maatregelen worden uitgesproken:
    1°. tegen die rechtspersoon, dan wel
    2°. tegen hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede tegen hen die feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging, dan wel
    3°. tegen de onder 1° en 2° genoemden tezamen.
    3.5.    De Afdeling merkt allereerst op dat ook als Parkmanagement en anderen terecht stellen dat [werknemer] als bedrijfsleider feitelijke leiding heeft gegeven aan de overtreding, dit niet betekent dat hij dit met uitsluiting van anderen heeft gedaan.
        Bestuurders van rechtspersonen kunnen onder omstandigheden ook feitelijk leiding geven aan de verboden gedraging. Daarvan kan ook sprake zijn wanneer een bestuurder op de hoogte is van de betrokken gedraging en daaraan - hoewel hij dit had kunnen doen - geen einde heeft gemaakt (vergelijk de arresten van de Hoge raad van 20 november 1984, ECLI:NL:PHR1984:AC8601, NJ 1985/355, en van 16 december 1986, ECLI:NL:PHR:1986:AC9607, NJ 1987/321).
    3.6.    Blijkens de bij de dossierstukken behorende uittreksels uit het handelsregister van de diverse betrokken (rechts)personen zijn [appellant B], [appellant A] en Junior Beheer middellijk bestuurders van [bedrijf B] en Parkmanagement. Er is geen reden om eraan te twijfelen dat zij zich met het daadwerkelijk besturen van [bedrijf B] en Parkmanagement bezig houden. Er moet van worden uitgegaan dat zij, zeker nadat het college op 22 december 2016 het voornemen om handhavend op te treden kenbaar had gemaakt, als betrokken bestuurders ervan op de hoogte zijn geweest dat de van [bedrijf A] afkomstige afvalstoffen, in strijd met de vergunning, langer dan één jaar werden opgeslagen. Hoewel zij van deze overtreding op de hoogte waren, hebben zij daaraan geen einde gemaakt. Gezien de hiervoor weergegeven jurisprudentie kunnen zij dan ook worden aangemerkt als (rechts)personen die feitelijk leiding hebben gegeven aan de overtreding en op die overtreding worden aangesproken.
    3.7.    Gezien het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat voorschrift 5.2.2 van de omgevingsvergunning uit 2006 is overtreden, en dat het college Parkmanagement, Junior Beheer, [appellant A] en [appellant B] als overtreders kon aanmerken aan wie de last tot beëindiging van die overtreding kon worden opgelegd.
    4.    Parkmanagement en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat sprake is van een bijzondere situatie die had moeten leiden tot het afzien van handhavend optreden. In dat verband wijzen zij er met name op, in de woorden van de Afdeling kort weergegeven, dat [bedrijf B] de overeenkomst met [bedrijf A] heeft ontbonden, dat [bedrijf A] failliet is verklaard, dat mogelijk geen ontheffing kan worden gekregen om de afvalstoffen te storten, dat het voldoen aan de last kosten oplevert en dat het voortzetten van de overtreding geen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.
    4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
        De door Parkmanagement en anderen genoemde omstandigheden leveren geen bijzondere omstandigheden op die voor het college aanleiding hadden moeten zijn om af te zien van handhavend optreden.
    5.    Parkmanagement en anderen betogen tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat het dwangsombesluit zodanig is geformuleerd, dat bij één overtreding van de last vier maal een dwangsom wordt verbeurd.
    5.1.    De last is opgelegd aan Parkmanagement, Junior Beheer, [appellant A] en [appellant B], en houdt in dat een dwangsom wordt verbeurd van 25.000 euro per week dat de betrokken afvalstoffen in afwijking van de vergunning langer dan één jaar worden opgeslagen. Dit betekent dat per week dat de last wordt overtreden slechts éénmaal - door de vier aangeschreven personen gezamenlijk - een dwangsom wordt verbeurd, en niet zoals Parkmanagement en anderen menen vier maal.
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling in de hogerberoepsprocedure bestaat geen aanleiding.
    Beroep
    8.    Op 30 september 2016 is binnen de inrichting een mestzak gaan lekken. Dit ongewone voorval is op 24 november 2016 aan het college gemeld. Dit is in strijd met artikel 17.2 van de Wet milieubeheer, omdat op grond van dat artikel de melding zo spoedig mogelijk moet gebeuren. Bij het besluit van 3 oktober 2017 heeft het college Parkmanagement onder dwangsom gelast herhaling van overtreding van artikel 17.2 te voorkomen.
    8.1.    Parkmanagement betoogt dat de last ten onrechte aan haar is opgelegd, omdat de overtreding zou zijn begaan door Mestverwerking Sterksel B.V., waarmee afspraken zouden zijn gemaakt over ‘het gebruik van de inrichting’.
    8.2.    Artikel 17.2 bepaalt dat de drijver van de inrichting de melding van het ongewone voorval moet doen. Vergelijkbaar met hetgeen de Afdeling onder 3.2 heeft geoordeeld, betekent het feit dat derden - zoals hier kennelijk Mestverwerking Sterksel B.V. - de gelegenheid wordt geboden om mest in de inrichting op te slaan, niet dat deze derden daarmee het betreffende deel van de inrichting gaan exploiteren (oftewel vergunninghouder en drijver van dat deel van de inrichting worden). De Afdeling heeft hiervoor, onder 3.3, al vastgesteld dat de inrichting onder meer door Parkmanagement wordt gedreven. Het college heeft Parkmanagement dus terecht als overtreder van artikel 17.2 van de Wet milieubeheer aangemerkt.
    9.    Het beroep is ongegrond.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling in de beroepsprocedure bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep ongegrond;
    II.    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2019
    262.