ECLI:NL:RVS:2005:AT0589, Raad van State, 16-03-2005, 200404950/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 januari 1998 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel (hierna: het college) appellante onder oplegging van een dwangsom gelast op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) de exploitatie van de manege en de horecagelegenheid en het gebruik van het terrein als vrachtautoparkeerplaats binnen een week te staken en de aanwezige benzinepomp en autowrakken te verwijderen (last A).

200404950/1.
      Datum uitspraak: 16 maart 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 25 mei 2004 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 januari 1998 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel (hierna: het college) appellante onder oplegging van een dwangsom gelast op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) de exploitatie van de manege en de horecagelegenheid en het gebruik van het terrein als vrachtautoparkeerplaats binnen een week te staken en de aanwezige benzinepomp en autowrakken te verwijderen (last A).
    
    Bij een tweede besluit van 23 januari 1998 heeft het college appellante onder oplegging van een dwangsom gelast een aantal daar genoemde interne wijzigingen aan een in dat besluit nader aangeduid gebouw op het perceel ongedaan te maken en het gebouwde in overeenstemming te brengen met een op 5 november 1996 verleende bouwvergunning (last B).
    
    Bij besluit van 10 oktober 2003 heeft het college, onder intrekking van de besluiten van 23 januari 1998, appellante onder oplegging van een dwangsom gelast op het perceel het onderhoud en herstel van andere voertuigen dan die, welke bestemd zijn voor agrarisch hergebruik, het in pension houden van paarden en het houden van springwedstrijden en de bewoning van de caravan binnen zes weken te staken. Voorts heeft het gelast de apparatuur voor onderhoud en herstel van andere voertuigen dan die, welke bestemd zijn voor agrarisch gebruik, de opslag van andere vloeistoffen dan die, welke bestemd zijn voor onderhoud en herstel van voertuigen voor agrarisch gebruik, de kansspelautomaten, de alcoholhoudende dranken, de biertapinstallatie en de frituurinstallatie in de kantine, de tegen de opslagloods en africhtingsruimte geplaatste 24 zogenaamde mobiele paardenboxen, het gebruik van het buitenterrein door [partij A] en [partij B] alsmede de voormalige woning en de uitbouw van de hooiberging en opslagruimte te verwijderen.
    
    Bij besluit van 9 maart 2004 heeft het college het tegen het besluit van 10 oktober 2003 door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd, behoudens ten aanzien van de voormalige woning en de bewoning van de caravan.
    
    Bij uitspraak van 25 mei 2004, verzonden op 26 mei 2004, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de voorzieningenrechter) het door appellante daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 15 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 29 juni 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 1 oktober 2004 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college en van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door [directeur] en [gemachtigde], bijgestaan door mr. T. ter Brugge, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door H.B. Woltering en H. de Groot, beiden ambtenaar der gemeente, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende] verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), brengt het aanhangig zijn van bezwaar en beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
    
        Ingevolge het derde lid, mag het bestuursorgaan, na de intrekking of wijziging, zolang het bezwaar of beroep aanhangig blijft, geen besluit nemen waarvan de inhoud of strekking met het oorspronkelijke besluit overeenstemt, tenzij gewijzigde omstandigheden dit rechtvaardigen en het bestuursorgaan daartoe los van het bezwaar of beroep ook bevoegd zou zijn geweest.
    
    2.2.    Appellante heeft indertijd tegen de besluiten van 23 januari 1998 bezwaar gemaakt. Het college heeft daarop in afwachting van de beslissing op bezwaar de uitvoering van last B opgeschort. Vervolgens heeft de president van de rechtbank bij uitspraak van 6 maart 1998 het eerste besluit tot oplegging van een last onder dwangsom (last A) geschorst. Het college heeft nadien echter nimmer op de gemaakte bezwaren beslist. Bij besluit van 10 oktober 2003 heeft het daarentegen de besluiten van 23 januari 1998 ingetrokken en wederom een last onder dwangsom opgelegd.
    
    2.3.    Appellante betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het besluit van 10 oktober 2003 in strijd is met artikel 6:18, derde lid, van de Awb.
    
        Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen bij uitspraak van 7 januari 2004, in zaak met nummer 200206390/1, ligt het in de rede ervan uit te gaan dat een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb ook kan strekken tot gehele of gedeeltelijke vervanging van een besluit. Aangezien in dit geval de intrekking en vervanging van de oorspronkelijke besluiten van 23 januari 1998 door het college in één besluit zijn verbonden, is de Afdeling van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 6:18, derde lid, van de Awb. Overigens is niet gebleken dat appellante in haar belangen is geschaad. De voorzieningenrechter is dan ook terecht, zij het op andere gronden, tot de conclusie gekomen dat het besluit van 10 oktober 2003 niet in strijd is met deze bepaling.
    
    2.4.    Op het perceel zijn een paardenfok- en africhtingsbedrijf (hierna: Stal Amstelhoeve), een transportbedrijf en een grondwerkbedrijf gevestigd.
    
    2.5.    Ingevolge het bestemmingsplan "Ouderkerk 1970" geldt ter plaatse de bestemming "Agrarische doeleinden II".
    
        Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de planvoorschriften, zijn gronden met die bestemming aangewezen voor agrarisch gebruik en voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf ter plaatse nodige agrarische bedrijfsgebouwen en andere bouwwerken.
    
        Ingevolge artikel 20, derde lid, onder a, van de planvoorschriften, wordt tot een gebruik van gronden en opstallen strijdig met de bestemming gerekend het bedrijfsmatig ten behoeve van derden vervaardigen of herstellen van goederen.
    
        Ingevolge artikel 33, eerste lid, van de planvoorschriften, voorzover hier van belang, is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan ter plaatse aangegeven bestemming.
    
    2.6.    Appellante betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik waarop de last ziet in strijd is met de bestemming. Appellante stelt in dit verband dat op het perceel uitsluitend voertuigen worden gestald die worden gebruikt ten behoeve van Stal Amstelhoeve. Voorts vindt volgens appellante op het perceel uitsluitend onderhoud en herstel plaats van de ten behoeve van dat bedrijf gebruikte voertuigen en houdt de aanwezige apparatuur alsmede de opslag van vloeistoffen verband met dat onderhoud. Appellante stelt voorts dat de op het perceel aanwezige grond en bestratingsmaterialen dienen voor de bestrating van het eigen terrein. Dat sprake is van pensionstalling en van het exploiteren van een horecagelegenheid wordt door appellante betwist. Tenslotte betoogt appellante dat het incidenteel houden van springwedstrijden van ondergeschikte betekenis, en derhalve niet in strijd met de bestemming is.
    
    2.6.1.    De Afdeling stelt voorop dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar de bedrijfsactiviteiten van Stal Amstelhoeve vrijwel uitsluitend bestonden uit het africhten van paarden van derden. Nu dit bedrijfsactiviteiten betreft die niet hoofdzakelijk zijn gericht op het voortbrengen van producten en/of dieren, is geen sprake van een agrarisch bedrijf. Daaruit volgt dat alle gebruik dat, naar appellante stelt, plaatsvindt in het kader van de exploitatie van Stal Amstelhoeve in strijd is met de bestemming.
    
    2.7.    Met betrekking tot de 24 mobiele paardenboxen is niet in geschil dat deze zonder de vereiste bouwvergunning zijn opgericht.
    
    2.8.    Uit het vorenstaande volgt dat het college ten aanzien van alle in de aanschrijving genoemde onderdelen handhavend kon optreden.
    
    2.9.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.10.    De voorzieningenrechter heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar voor geen van de in de aanschrijving genoemde onderdelen concreet uitzicht bestond op legalisatie.
    
    2.11.    Anders dan de voorzieningenrechter is de Afdeling evenwel van oordeel dat sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college met betrekking tot een aantal in de aanschrijving opgenomen onderdelen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om over te gaan tot handhavend optreden. Blijkens de in september 1995 tussen het college en appellante gesloten overeenkomst heeft het college ingestemd met de vestiging van Stal Amstelhoeve ter plaatse, ofschoon geen sprake was van een agrarisch bedrijf. Met instemming van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland heeft het college vervolgens bouwvergunning verleend voor de bouw van een opslagloods, africhtingsruimte en een woning met garage op het perceel. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bedrijfsvoering van Stal Amstelhoeve ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar anders was dan waarmee het destijds heeft ingestemd. Voorzover het gebruik past binnen hetgeen ingevolge de overeenkomst en de verleende vergunningen ter plaatse is toegestaan, had het college dan ook van handhavend optreden dienen af te zien. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken van belangen die tot een ander oordeel zouden nopen.
    
    2.12.    In het licht van het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat, gelet op de omvang van het bedrijf van ongeveer 100 paarden, de hefbrug en de draaibank noodzakelijk kunnen worden geacht voor het onderhoud van de (voer)wagens ten behoeve van Stal Amstelhoeve en derhalve passend in de bedrijfsvoering.
    
        Ten aanzien van de op het terrein aanwezige grond, bestratingsmaterialen en graafmachines overweegt de Afdeling dat niet onaannemelijk is dat deze zijn bestemd voor de bestrating van het eigen terrein, maar dat de langdurige opslag ervan op het terrein niet kan worden geacht voort te vloeien uit de ingevolge meergenoemde overeenkomst toegestane bedrijfsactiviteiten. De opslag van autobanden, het gebruik van het terrein voor het houden van springwedstrijden en de uitbreiding van het bedrijf met 24 mobiele paardenboxen vloeien daar evenmin uit voort.
    
        Met betrekking tot de kantine heeft de voorzieningenrechter terecht geoordeeld dat gelet op de inrichting ervan en de aanzienlijke maandelijkse omzet in verhouding tot het aantal medewerkers, niet kan worden staande gehouden dat uitsluitend sprake is van een bedrijfskantine en niet van een horecagelegenheid.
    
        De Afdeling is voorts van oordeel dat appellante terecht klaagt dat de lastgeving niet concreet aangeeft welke wagens, machines en vloeistoffen in het kader van de exploitatie van Stal Amstelhoeve zijn toegestaan. Het college zal in het opnieuw te nemen besluit de last, zo het deze handhaaft, op deze punten nader dienen te specificeren.
    
        Tevens zal het college dienen aan te geven wat volgens hem onder verboden pensionstalling dient te worden verstaan, nu de stalling van paarden van derden ten behoeve van de training en africhting van die paarden ingevolge de overeenkomst uitdrukkelijk is toegestaan.
    
    2.13.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door appellante bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en, nu het maximum van de te verbeuren dwangsommen is gekoppeld aan alle in de lastgevingen genoemde overtredingen, de gehele beslissing op bezwaar van 9 maart 2004 vernietigen. Het college dient opnieuw op de bezwaren van appellante te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. De Afdeling ziet voorts aanleiding met toepassing van 8:72, vijfde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 39, eerste lid van de Wet op de Raad van State de na te melden voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.14.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 25 mei 2004, kenmerk AWB 04/1486 GEMWT en AWB 04/1488 GEMWT;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel van 9 maart 2004, kenmerk Im/15472/Awb.nr.709;
    
    V.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 10 oktober 2003, kenmerk hj/15091 tot zes weken nadat het college opnieuw op de bezwaren van appellante heeft beslist, met dien verstande dat indien binnen die termijn wordt verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening, de schorsing doorloopt totdat op dat verzoek is beslist;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Ouder-Amstel te worden betaald aan appellante;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Ouder-Amstel aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht (€ 314,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Klein Nulent
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2005
    
    218-422.