ECLI:NL:RBDHA:2024:23535, Rechtbank Den Haag, 10-12-2024, 24/2630
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder mocht aan eiser een bestuurlijke boete opleggen wegens tewerkstelling van een vreemdeling zonder tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Beroep ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/2630 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. R.W.A. Cornelissen),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
    (gemachtigde: mr. D.J. Martins).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de oplegging van een bestuurlijke boete.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 23 maart 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd wegens tewerkstelling van een vreemdeling zonder tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Met het bestreden besluit van 1 maart 2024 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigde van verweerder vergezeld door mr. J.J.A. Huisman. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      2. Eiser is eigenaar van [marktkraam] (hierna: de onderneming) en houdt zich bezig met ambulante handel voor de verkoop van frites, kebab en andere etenswaren. De onderneming is statutair gevestigd in [plaats 1] (België), maar de marktkraam zelf heeft een vaste standplaats op [adres] in [plaats 2] .
    
    
    
      2.1.
      Op 14 april 2021 heeft eiser bij het Departement Werk en Sociale Economie in België een werkvergunning aangevraagd om [naam] (hierna: betrokkene) werkzaamheden voor zijn onderneming te laten verrichten. Naar aanleiding van deze aanvraag hebben ambtenaren van de Vlaamse Sociale Inspectie (VSI) een onderzoek ingesteld en bij eiser op 31 maart 2022 een verhoor afgenomen. Tijdens dit verhoor heeft eiser verklaard dat betrokkene hem op 28 februari, 1 maart, 2 maart, 5 maart en 6 maart 2022 heeft geholpen met het uitvoeren van werkzaamheden voor de onderneming. Verder heeft de VSI op basis van het onderzoek vastgesteld dat de daadwerkelijke plaats van tewerkstelling voor de in de aanvraag genoemde werknemer [plaats 2] was. Daarop heeft de VSI de zaak overgedragen aan de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteur). 
      
    
    
      2.2.
      De inspecteur heeft vervolgens op basis van de bevindingen van de VSI een nader onderzoek ingesteld en de bevindingen hiervan opgetekend in het boeterapport van 4 november 2022. Hieruit blijkt dat eiser op 29 juni 2022 door de inspecteur is verhoord en toen heeft aangegeven dat betrokkene in de periode van 21 april 2022 tot en met 7 juni 2022 werkzaamheden heeft verricht voor de onderneming op basis van een arbeidsovereenkomst. Betrokkene is op 12 juli 2022 zelf ook door de inspecteur verhoord en heeft blijkens het verslag hiervan bevestigd dat hij zowel op 28 februari, 1 maart, 2 maart, 5 maart en 6 maart 2022 als in de periode van 21 april 2022 tot en met 7 juni 2022 werkzaamheden heeft verricht voor de onderneming. Uit door de inspecteur opgevraagde gegevens bij het UWV en de IND bleek dat betrokkene in de periode van de verrichte werkzaamheden niet beschikte over een vereiste tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning verblijf en arbeid.
      
    
    
      2.3.
      De inspecteur heeft op grond van het voorgaande vastgesteld dat eiser de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) heeft overtreden, door een vreemdeling zonder tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning verblijf en arbeid te werk te stellen. Verweerder heeft eiser daarvoor een boete opgelegd van € 4.000,-. Ook is besloten om de inspectiegegevens openbaar te maken.
      
      
        
          Wat zijn de regels?
        
      
      
      3. De relevante wet- en regelgeving zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        
          Wat vindt eiser in beroep?
        
      
      
      4. Eiser verzoekt allereerst om zijn bezwaargronden in beroep als herhaald en ingelast te beschouwen. Daarin betwist hij de bevoegdheid van de inspecteur om in dit geval een bestuurlijke boete op te leggen. Eiser stelt namelijk dat hij in 2021 als Belgisch ondernemer in België een aanvraag heeft gedaan voor een werkvergunning en dat daarom uitsluitend de Belgische autoriteiten bevoegd zijn om in dit geval een boete op te leggen.
      
        Verder stelt eiser dat betrokkene ten tijde van de aanvraagprocedure van de werkvergunning in België slechts aan het proefdraaien was binnen de onderneming. Dit kan niet worden aangemerkt als het verrichten van arbeid in de zin van de Wav.
        Voorts wijst eiser erop dat een medewerkster van de Nederlandse Arbeidsinspectie tijdens het verhoor van 29 juni 2022 uitlatingen heeft gedaan op grond waarvan hij ervan uit mocht gaan dat hem geen boete zou worden opgelegd. Door alsnog een boete op te leggen, heeft verweerder in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel.
        Verder stelt eiser dat verweerder met het opleggen van de boete in strijd heeft gehandeld met artikelen 6 en 8 van het Europese verdrag van de rechten van de mens (EVRM). Eiser wijst erop dat hij dit tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase al naar voren heeft gebracht, maar dat verweerder dit onvermeld heeft gelaten in het opgemaakte verslag hiervan. Ook in het bestreden besluit is verweerder ten onrechte niet op dit betoog ingegaan.
        Mocht komen vast te staan dat wel sprake is van een overtreding, dan betoogt eiser dat de opgelegde boete te hoog is. Verweerder is namelijk ten onrechte ervan uitgegaan dat eiser de overtreding opzettelijk heeft begaan. Uit het feit dat hij de aanvraagprocedure voor een werkvergunning in België is gestart, blijkt juist dat van opzet in dit geval geen sprake was.
      
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      5. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd ingegaan op wat eiser in bezwaar naar voren heeft gebracht. De enkele verwijzing van eiser naar wat hij in bezwaar naar voren heeft gebracht, zonder te concretiseren op welke punten de motivering van het bestreden besluit volgens eiser ontoereikend is, kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
      
      6. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder eiser op grond van het boeterapport van 4 november 2022 een bestuurlijke boete mocht opleggen. De rechtbank legt hierna aan de hand van de beroepsgronden van eiser uit hoe zij tot dit oordeel komt.
      
    
    
      6.1.
      Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij de werkgever.
      
    
    
      6.2.
      Uit het inspectierapport volgt dat eiser tijdens het verhoor van 31 maart 2022 door de VSI zelf heeft verklaard dat betrokkene hem op 28 februari, 1 maart, 2 maart, 5 maart en 6 maart 2022 heeft geholpen met werkzaamheden in de kraam in [plaats 2] . Tijdens het verhoor door de inspecteur op 29 juni 2022 heeft eiser dit herhaald en hieraan toegevoegd dat betrokkene op de genoemde data ‘wat meehielp, bestellingen inpakken, bestellingen opnemen, enz.’. Verweerder heeft hieruit de conclusie mogen trekken dat eiser arbeid heeft verricht voor de onderneming in de vestiging in [plaats 2] en dat aldus de Wav van toepassing is en de (Nederlandse) inspecteur dientengevolge bevoegd was om onderzoek te doen en uiteindelijk een boete op te leggen. 
      
    
    
      6.3.
      Het betoog van eiser dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van een te ruime definitie van het begrip ‘arbeid’, wordt door de rechtbank niet gevolgd. Daarvoor is van belang dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wav volgt dat diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten, vergunningplichtig werkgever is en dat deze werkgever te allen tijden verantwoordelijk is voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunningen. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of een gezagsverhouding is niet relevant. Dat betrokkene op die betreffende dagen slechts aan het proefdraaien was, maakt dan ook niet dat geen sprake was van arbeid. Door partijen wordt bovendien niet betwist dat betrokkene ook in de periode van 21 april 2022 tot en met 7 juni 2022 werkzaamheden heeft verricht voor de onderneming op basis van een arbeidsovereenkomst zonder een daarvoor vereiste tewerkstellingsvergunning of gecombineerde vergunning verblijf en arbeid. Dat levert op zichzelf al een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav op.
      
    
    
      6.4.
      Voor zover eiser zich op het standpunt stelt dat verweerder niet bevoegd was om een bestuurlijke boete op te leggen omdat in dit geval sprake was van grensoverschrijdende dienstverlening zoals bedoeld in artikel 4.6 van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022 (BuWav 2022), overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft in het bestreden besluit terecht gesteld dat betrokkene niet voldeed aan alle voorschriften inzake verblijf, werkvergunning en sociale zekerheid om als werknemer van de werkgever arbeid te verrichten in het land waar de werkgever gevestigd is. Het staat namelijk vast dat de onderneming van eiser is gevestigd in België en betrokkene niet beschikte over een door de Belgische autoriteiten toegekende werkvergunning om aldaar werkzaamheden te verrichten. Daar komt bij dat in de overlegde arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd niets stond aangegeven over de standplaats van de vreemdeling. Daardoor kan ook niet worden vastgesteld dat sprake was van tijdelijke arbeid in [plaats 2] . Eiser kan in dit geval dan ook geen geslaagd beroep doen op de uitzondering die is neergelegd artikel 4.6 van de BuWav 2022. Dit betekent dat verweerder bevoegd was om eiser een bestuurlijke boete op te leggen.
      
    
    
      6.5.
      Het beroep op het vertrouwensbeginsel van eiser slaagt ook niet. Eiser stelt dat hij van een medewerkster zou hebben vernomen dat hij geen boete opgelegd zou krijgen.  Gebleken is volgens verweerder dat aan eiser slechts is aangegeven dat het bureau Boete, Dwangsom en Inning (BDI) hierover gaat. De rechtbank ziet geen reden om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Dit geldt te meer nu eiser zelf geen stukken heeft ingebracht die aannemelijk maken dat hem een concrete toezegging zou zijn gedaan. Dit betoog van eiser slaagt dus niet.
      
    
    
      6.6.
      Voorts is het voor de rechtbank niet inzichtelijk om welke redenen het opleggen van de boete volgens eiser in strijd is met artikelen 6 en 8 van het EVRM. Ook op de zitting heeft eiser dit niet verder onderbouwd. Dit betoog slaagt dus evenmin.
      
      
        7.	Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder de hoogte van de boete naar behoren heeft afgestemd op de verwijtbaarheid van de overtreding. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
      
      
    
    
      7.1.
      Verweerder hanteert bij beboeting van overtredingen van de Wav als beleid dat bij opzet een boete van 100% van het boetenormbedrag wordt opgelegd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is dit beleid redelijk.
      
    
    
      7.2.
      Uit het verslag van het verhoor van 31 maart 2022 door de VSI volgt dat ambtenaren eiser hebben medegedeeld dat de plaats van tewerkstelling van betrokkene [plaats 2] was en hij daarom een tewerkstellingsvergunning moest aanvragen bij de Nederlandse autoriteiten. Net als verweerder leidt de rechtbank hieruit af dat eiser in ieder geval vanaf dat moment wist dat hij betrokkene niet zonder werkvergunning arbeid voor de onderneming mocht laten verrichten. Desondanks heeft eiser betrokkene in de periode van 21 april 2022 tot en met 7 juni 2022 arbeid laten verrichten zonder dat hij beschikte over een daarvoor vereiste tewerkstellingsvergunning in Nederland of daartoe een aanvraag te hebben ingediend. Verweerder heeft hieruit mogen concluderen dat eiser willens en wetens in strijd heeft gehandeld met de Wav en daarvoor een boete van 100% van het boetenormbedrag mogen opleggen.
      
    
    
      7.3.
      Dat eiser aanvankelijk wel een procedure is gestart voor de aanvraag van een werkvergunning in België, doet niet af aan de vaststelling dat hij betrokkene daarna alsnog zonder tewerkstellingsvergunning werkzaamheden heeft laten verrichten voor de onderneming in [plaats 2] . Dit betoog leidt dan ook niet tot een verminderde mate van verwijtbaarheid.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Voor een vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten en verletkosten bestaat evenmin aanleiding.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.P. Lindhout, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
    
      
        Wet arbeid vreemdelingen
      
    
    
  
  
    Artikel 1
    
    
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    
    b.  werkgever:
    
    1. degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten;
    (…)
    
    c.  vreemdeling: ieder die de Nederlandse nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld;
    
  
  
    Artikel 2
    
    
      1.  Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
      (…)
    
    
  
  
    Artikel 18
    
    
      Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, 15, 15a en het bepaalde bij of krachtens artikel 2a.
    
    
  
  
    Artikel 19g
    
    
      1.  De toezichthouder of de door Onze Minister aangewezen ambtenaren, bedoeld in artikel 19a, eerste lid, maken het feit dat een bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van deze wet als bedoeld in artikel 18, dat een besluit is genomen als bedoeld in artikel 17b, tweede lid, of dat na een afgerond onderzoek geen overtreding is geconstateerd openbaar teneinde de naleving van deze wet te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht op grond van deze wet.
    
    
    
    
      
        Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020
      
    
    
    
      Op grond van artikel 1 van de Beleidsregel 2020 en de daarbij behorende Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav bedraagt de bestuurlijke boete voor een natuurlijke persoon € 4.000,- per overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
     Op grond artikel 2, eerste lid, jo. artikel 18 van de Wav.
  
  
     Op grond van artikel 19g, eerste lid, van de Wav.
  
  
     Volgens eiser volgt dit uit artikel 1e van het inmiddels vervallen verklaarde Besluit uitvoering Wet arbeid Vreemdelingen (BuWav).
  
  
     Op grond artikel 2, eerste lid, van de Wav.
  
  
     Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz 13.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973.