ECLI:NL:RVS:2023:1016, Raad van State, 15-03-2023, 202201305/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning met een garage op het adres [locatie 1] in Bergen. Op 1 april 2019 heeft [partij] een aanvraag ingediend voor het bouwen van een woning met een garage op het perceel. [partij] woont naast het perceel op het adres [locatie 2]. Het perceel ligt bij de kruising tussen de Buerweg en de Slotrampweg. Voor het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern Zuid" de bestemming "Wonen-Westdorp (W-WD)". Op de hiervoor aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 26, vierde lid, aanhef en onder b en c, van de planregels in samenhang bezien met de verbeelding, hoofdgebouwen uitsluitend toegestaan binnen het bouwvlak en is per bouwvlak ten hoogste één woning toegestaan. Het college heeft in afwijking van het bestemmingsplan de gevraagde omgevingsvergunning verleend, omdat het volgens het college ruimtelijk en stedenbouwkundig aanvaardbaar is dat dit deel van Westdorp, waarin het bouwplan is gelegen, verder wordt verdicht. Het deel van Westdorp waarin het perceel ligt, is al dichter bebouwd.

202201305/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 20 januari 2022 in zaak nr. 21/2081 in het geding tussen:
    het college
    en
    [wederpartij] te Bergen (NH).
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning met een garage op het adres [locatie 1] in Bergen (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 20 januari 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 6 april 2021 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij] en [gemachtigde] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij]) en [wederpartij] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Fa-Si-Oen, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. A.R.Ph. Boddaert, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 april 2019 heeft [partij] een aanvraag ingediend voor het bouwen van een woning met een garage op het perceel. [partij] woont naast het perceel op het adres [locatie 2]. Het perceel ligt bij de kruising tussen de Buerweg en de Slotrampweg. Voor het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Bergen Dorpskern Zuid" de bestemming "Wonen-Westdorp (W-WD)". Op de hiervoor aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 26, vierde lid, aanhef en onder b en c, van de planregels in samenhang bezien met de verbeelding, hoofdgebouwen uitsluitend toegestaan binnen het bouwvlak en is per bouwvlak ten hoogste één woning toegestaan.
    2.       Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college [partij] een omgevingsvergunning verleend voor afwijking van het bestemmingsplan op grond van 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo. Het bouwplan voldoet namelijk niet aan de regels van de bestemming "Wonen-Westdorp (W-WD)", omdat het bouwvlak één geheel vormt met het naastgelegen perceel [locatie 2] waarbinnen reeds een woning is gerealiseerd. Het college heeft in afwijking van het bestemmingsplan de gevraagde omgevingsvergunning verleend, omdat het volgens het college ruimtelijk en stedenbouwkundig aanvaardbaar is dat dit deel van Westdorp, waarin het bouwplan is gelegen, verder wordt verdicht. Het deel van Westdorp waarin het perceel ligt, is al dichter bebouwd. Doordat het perceel aan een kruising ligt, is het volgens het college ook stedenbouwkundig aanvaardbaar dat hier een verdichting ontstaat en de beoogde woning op deze locatie wordt gebouwd. [wederpartij] woont in de nabijheid van het perceel, op het adres [locatie 3] te Bergen, en is het niet eens met het bouwplan.
    Aangevallen uitspraak
    3.       Volgens de rechtbank is het bouwplan in strijd met het besluit van de raad van de gemeente van 1 november 2011 waarin staat dat verdichting in Westdorp moet worden voorkomen, en het daarin opgenomen advies van het college om geen planologische medewerking te verlenen aan bouwplannen aan de [locatie 2]. Volgens de rechtbank is dit besluit aan te merken als beleidsregel. Hoewel de raad bij besluit van 11 december 2018 ermee heeft ingestemd dat onder nadere ruimtelijke voorwaarden medewerking wordt verleend aan het principeverzoek voor de bouw van een woning op het perceel naast de [locatie 2], overweegt de rechtbank dat het besluit van 11 december 2018 onvoldoende concreet is om van een gewijzigde beleidsregel te kunnen spreken. De rechtbank stelt vast dat het college met het besluit van 6 april 2021 is afgeweken van het beleid. In verband met de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid hebben burgers aanspraak op naleving van de beleidsregels door een bestuursorgaan. Het bestuursorgaan heeft echter de bevoegdheid om in bijzondere gevallen van het beleid af te wijken. De rechtbank stelt vast dat het college is afgeweken van zijn beleid terwijl niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van het beleid af te wijken. Het besluit is volgens de rechtbank daarom onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
    Hoger beroepsgronden
    Is het hoger beroep van het college ontvankelijk?
    4.       [wederpartij] betwist de ontvankelijkheid van het door het college ingestelde hoger beroep. Zij stelt in haar schriftelijke uiteenzetting dat het college niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het besluit van 6 april 2021.
    4.1.    Artikel 8:104, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb luidt: "Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen hoger beroep instellen tegen een uitspraak als bedoeld in artikel 8:66, eerste lid, of artikel 8:67, eerste lid, van de rechtbank". Het college hoeft dus geen belanghebbende te zijn om hoger beroep te kunnen instellen tegen de aangevallen uitspraak. Dit betekent dat de Afdeling het hoger beroep inhoudelijk behandelt.
    5.       Voor zover het college ter zitting heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte het beroep van [wederpartij] ontvankelijk heeft verklaard, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het beroep van [wederpartij] ontvankelijk was. De Afdeling verwijst voor de motivering kortheidshalve naar de overweging van de rechtbank op dit punt.
    Is het raadsbesluit van 1 november 2011 aan te merken als beleidsregel?
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het raadsbesluit van 1 november 2011 geen beleidsregel is in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Daartoe voert het onder meer aan dat het besluit niet conform artikel 3:42 van de Awb is gepubliceerd. Het college stelt dat de raadsbesluiten hoogstens dienen te worden opgevat als gedrags- of richtlijnen. Hiervan kan het college, mits deugdelijk gemotiveerd, afwijken. Het college is van mening dat het aan dit motiveringsvereiste heeft voldaan. Subsidiair betoogt het college dat als het raadsbesluit van 1 november 2011 wel als beleidsregel moet worden aangemerkt, deze is ingetrokken bij het raadsbesluit van 11 december 2018. Meer subsidiair voert het college aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van een beleidsregel kan worden afgeweken. Volgens het college zou naleving van het raadbesluit van 1 november 2011 namelijk betekenen dat een woonwijk bij voorbaat wordt uitgesloten van extra woningen, en dat is in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
    6.1.    Artikel 1:3, vierde lid, van de Awb luidt:
    "Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan."
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank de raadsbesluiten ten onrechte aangemerkt als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Ingevolge het ten tijde van de vaststelling van beide raadsbesluiten geldende artikel 3:42, eerste lid, van de Awb geschiedt bekendmaking van beleidsregels, die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, in beginsel door kennisgeving van het besluit of de zakelijke inhoud ervan in de Staatscourant. De Afdeling stelt vast dat de raadsbesluiten niet zijn bekendgemaakt op de voor beleidsregels in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb voorgeschreven wijze.
    Het door het college bij de beoordeling van vergunningaanvragen voor bouwen in afwijking van het bestemmingsplan gehanteerde uitgangspunt om geen nieuwe planologische mogelijkheden voor woningbouw toe te staan in Westdorp, moet naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als vaste gedragslijn. Deze gedragslijn is ook opgenomen in hoofdstuk 5.2.1 van de plantoelichting van het bestemmingsplan. De Afdeling overweegt dat het raadsbesluit van 1 november 2011 hierbij aansluit. Het raadsbesluit van 11 december 2018 bevat geen aanpassing van de algemene lijn om in heel Westdorp geen extra woningen te bouwen, omdat met dit besluit enkel op het perceel wordt afgeweken van deze gedragslijn. Van een vaste gedragslijn kan gemotiveerd worden afgeweken. De onderbouwing van een afwijking wordt getoetst aan het motiveringsbeginsel en de overige eisen die in de Awb aan de motivering van besluiten zijn gesteld. Onder verwijzing naar dat wat onder 2 is overwogen, stelt de Afdeling vast dat het college in zijn besluit van 6 april 2021 de afwijking van het bestemmingsplan heeft gemotiveerd. Omdat sprake is van een vaste gedragslijn, had de rechtbank zich in zoverre moeten beperken tot het beantwoorden van de vraag of de afwijking van de vaste gedragslijn deugdelijk is gemotiveerd. Dat heeft de rechtbank niet gedaan.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling met inachtneming van wat hiervoor is overwogen het besluit van 6 april 2021 beoordelen in het licht van de daartegen door [wederpartij] in beroep voorgedragen gronden. De rechtbank is niet toegekomen aan het bespreken van haar beroepsgronden over een goede ruimtelijke ordening.
    Beroepsgronden
    Moest het college het bouwplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening achten?
    8.       [wederpartij] betoogt dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij voert aan dat het storend is dat de voorziene bebouwing hoger is dan de aangrenzende bebouwing. [wederpartij] stelt daarnaast dat minder zou moeten worden gebouwd aan de westelijke zijde van Westdorp, omdat de verdichting daar hoog is door de kleine oppervlakte van de percelen. In tegenstelling tot het stedenbouwkundig advies van 15 februari 2018 dat ten grondslag ligt aan het besluit van 6 april 2021, stelt zij dat de nabijheid van een kruispunt daarin geen verschil maakt. [wederpartij] vreest verder voor het verdwijnen van het groene en landschappelijke karakter van het perceel als gevolg van het bouwplan en de voorziene bomenkap, en stelt dat er mogelijk vleermuizen aanwezig zijn. Zij wijst op de conclusies uit de studie van adviesbureau BügelHajema die ten grondslag is gelegd aan het bestemmingsplan en het raadsbesluit van 1 november 2011. Gelet op het vorenstaande is het bouwplan volgens [wederpartij] ook in strijd met de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN5734. Zij stelt bovendien dat ook in het bestemmingsplan is vastgelegd dat in Westdorp geen extra woningen meer worden toegestaan en dat alleen van het bestemmingsplan kan worden afgeweken als een nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld.
    8.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en hij moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    8.2.    De Afdeling stelt voorop dat de omstandigheid dat de Afdeling in haar uitspraak van 1 september 2010 heeft geoordeeld dat de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft mogen stellen dat het bestemmingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en in het bestemmingsplan is vastgelegd dat in Westdorp geen extra woningen meer worden toegestaan, niet wegneemt dat het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo, de bevoegdheid heeft om een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van dat plan. Voor de toepassing van die bevoegdheid is van belang dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    De Afdeling is van oordeel dat het college de afwijking van het bestemmingsplan van een deugdelijke motivering heeft voorzien en daarmee tevens heeft mogen afwijken van de vaste gedragslijn zoals opgenomen in het raadsbesluit van 1 november 2011. Het college heeft het bouwplan in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening mogen achten. Het college heeft gemotiveerd toegelicht dat het bouwplan voldoet aan de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte in Westdorp van respectievelijk 7 en 10 m op grond van artikel 26, vierde lid, onder e, van de planregels. Daarnaast heeft het college onder verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing en het stedenbouwkundig advies van 15 februari 2018 voldoende toegelicht dat de bouw van een extra woning op dit perceel past binnen de reeds bestaande stedenbouwkundige structuur waar het relatief dichter bebouwd is. Ook is het volgens het stedenbouwkundig advies niet onlogisch dat verdichting plaatsvindt, omdat door de ligging aan een kruising sprake is van een hoekperceel waaromheen minder bebouwing staat. Het is volgens het college meer toelaatbaar om in een dergelijke omgeving te bouwen dan op een perceel dat volledig wordt omringd door woningen. Verder zorgt de grootte van het perceel ervoor dat met voldoende afstand tot de zijdelingse perceelgrenzen kan worden gebouwd.
    Het college heeft verder gemotiveerd toegelicht dat het bouwplan het landschappelijke en groene karakter van het perceel niet onevenredig aantast. Zoals ter zitting door het college is toegelicht, heeft het college daarbij rekening gehouden met de omstandigheid dat het bouwplan niet voorziet in bebouwing in de strook grond die grenst aan de openbare weg met de bestemming "Tuin". Dit omdat, zoals ook uit de plantoelichting volgt, het landschappelijke karakter, dat met name gevormd wordt door bosgebied en niveauverschillen, in Westdorp wordt beschermd door een strook grenzend aan de openbare weg de bestemming "Tuin" te geven waarin niet mag worden gebouwd. Het college heeft zich, mede onder verwijzing naar de plantoelichting, verder op het standpunt mogen stellen dat het landschappelijk karakter ook wordt beschermd doordat vergunningen voor bijvoorbeeld het kappen van bomen alleen worden verleend als daarmee de aanwezige waarden niet onevenredig worden aangetast, en na een positief advies van de deskundige op het gebied van natuur en landschap. Het college heeft onweersproken toegelicht dat momenteel 31 bomen op het perceel staan, terwijl na de voorziene bebouwing 17 bomen op het perceel blijven staan. Weliswaar neemt het aantal bomen door het bouwplan af, maar het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat er voldoende bomen overblijven om het groene en landschappelijke karakter van het perceel te behouden. Uit het advies van de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling van de gemeente Bergen, komt naar voren dat het karakter van het gebied als groene, bosrijke omgeving niet substantieel wijzigt door de kap van deze bomen. Tot slot is in de ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan gemotiveerd toegelicht dat uit een ecologische "quickscan" van bureau Van der Goes en Groot blijkt dat zich geen beschermde soorten amfibieën, vogels, grondgebonden zoogdieren of vleermuizen op het perceel bevinden. Tijdens twee inventarisatierondes zijn onder andere boomholtes geïnspecteerd met een boom-inspectiecamera. Er zijn geen sporen van verblijvende vleermuizen aangetroffen en geen daarvoor geschikte holtes, grote nesten of gaten aangetroffen. Het college heeft de uitkomsten van deze quickscan mogen betrekken bij zijn beoordeling.
    Het betoog faalt.
    Conclusie beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 6 april 2021
    9.       Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 6 april 2021 is ongegrond. Dit betekent dat het besluit van het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een woning met garage op het adres [locatie 1] in Bergen, in stand blijft.
    Slotoverwegingen
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 20 januari 2022, in zaak nr. 21/2081;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
    374-996