ECLI:NL:RVS:2009:BK0126, Raad van State, 14-10-2009, 200806671/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2007 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) aan [appellante] vier lasten onder dwangsom opgelegd.

200806671/1/M2.
      Datum uitspraak: 14 oktober 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 december 2007 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) aan [appellante] vier lasten onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij besluit van 22 juli 2008 heeft de minister het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 augustus 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 26 september 2008.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 25 november 2008 heeft de minister zijn besluit van 22 juli 2008 gewijzigd, en besloten naar aanleiding van het bezwaar alsnog één van de opgelegde lasten anders te formuleren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.P. Beudeker, mr. drs. M.E. Oderkerk en A.J.M. Post, zijn verschenen.
    
    Het onderzoek is heropend naar aanleiding van een door [appellante] bij brief van 7 juli 2009 ingezonden nader stuk. De minister heeft op dit stuk gereageerd bij brief van 13 augustus 2009. Met toestemming van partijen is afgezien van het houden van een tweede zitting.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht moet het beroep worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 25 november 2008, waarbij het bestreden besluit van 22 juli 2008 gedeeltelijk is gewijzigd.
    
    2.2. De minister heeft aan [appellante] vier lasten onder dwangsom opgelegd tot naleving van bepalingen van Verordening (EG) 1013/2006 vanwege overtredingen die zouden zijn geconstateerd bij controles op 12 april 2006, 11 oktober 2006, 12 oktober 2006, 6 november 2006, 11 oktober 2007 en 1 november 2007. De lasten zijn in de besluiten aangeduid als lasten a tot en met d. De in het bestreden besluit van 22 juli 2008 genoemde incidenten in januari, maart en mei 2008 zijn, zo is door de minister ter zitting bevestigd, niet ten grondslag gelegd aan de oplegging van de lasten.
    
    2.3. [appellante] betoogt allereerst dat de in 2006 geconstateerde feiten geen bevoegdheid geven om lasten op te leggen tot naleving van Verordening (EG) nr. 1013/2006, omdat die verordening eerst op 12 juli 2007 in werking is getreden.
    
    2.3.1. De minister stelt dat in juni 2006 is gehandeld in strijd met de volgende - al dan niet in samenhang te beschouwen - bepalingen: artikel 11, eerste lid, en artikel 26, eerste lid, onder e, van Verordening 259/93, artikel 1, vierde lid, van Verordening 1547/99 samen met bijlage D van die verordening, en artikel 10.60, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals die bepalingen tot 12 juli 2007 golden (hierna: de oude bepalingen).
    
    De minister heeft lasten opgelegd vanwege overtreding van de volgende per 12 juli 2007 in werking getreden, al dan niet in samenhang te beschouwen, bepalingen: artikel 2, onder vijfendertig, sub e, artikel 2, onder 35, sub f, artikel 3, tweede lid, artikel 18, eerste lid, artikel 18, tweede lid, artikel 36, eerste lid, onder f, artikel 36, eerste lid, onder g, artikel 37, vierde lid, en artikel 49, van Verordening (EG) 1013/2006 en artikel 10.60, vierde en vijfde lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de nieuwe bepalingen).
    
    Volgens de minister zouden de in 2006 geconstateerde gedragingen, wanneer zij thans zouden plaatsvinden, een overtreding van de per 12 juli 2007 in werking getreden nieuwe bepalingen opleveren.
    
    2.3.2. De Afdeling stelt voorop dat, tenzij vanwege een klaarblijkelijk dreigend gevaar van een overtreding preventief een last wordt opgelegd, slechts de bevoegdheid bestaat om onder dwangsom te gelasten een bepaling na te leven, nadat een overtreding van die bepaling heeft plaatsgevonden.
    
    De minister heeft ter zitting bevestigd dat in dit geval geen sprake is van een preventieve last onder dwangsom. Daarom staat thans uitsluitend ter beoordeling of hij ervan mocht uitgaan dat de nieuwe bepalingen, waarop de opgelegde lasten betrekking hebben, zijn overtreden. Volgens de minister is dit het geval omdat de nieuwe bepalingen moeten worden beschouwd als een voortzetting van de voor die tijd geldende oude bepalingen die, naar de minister stelt, zijn overtreden.
    
    2.3.3. De Afdeling constateert dat de oude en de nieuwe bepalingen weliswaar betrekking hebben op hetzelfde onderwerp - de overbrenging van afvalstoffen - maar qua redactie, systematiek en de aan de overbrenging gestelde eisen grote verschillen kennen. Reeds daarom is een overtreding van de oude bepalingen niet mede een overtreding van de nieuwe bepalingen. De minister heeft gelet hierop ten onrechte geoordeeld dat hij vanwege de door hem gestelde overtreding van de oude bepalingen bevoegd was om onder dwangsom de naleving van de nieuwe bepalingen te gelasten.
    
    2.3.4. Gezien het voorgaande zijn de opgelegde lasten, voor zover zij enkel steunen op de in 2006 geconstateerde gedragingen, onbevoegd opgelegd. Dit is het geval wat betreft de in de besluiten als ‘last b’ en ‘last c’ aangeduide lasten. Ten aanzien van de twee andere lasten overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.4. Last a houdt in dat [appellante] zich dient te onthouden van overtreding van artikel 10.60, vierde lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 37, vierde lid, van Verordening (EG) 1013/2006. Uit de bijlage bij het primaire besluit leidt de Afdeling af dat de minister aan deze last zijn opvatting ten grondslag heeft gelegd dat in de zogenoemde houderschapsinformatie Fukutomi Company Ltd als ontvanger werd genoemd, terwijl dat bedrijf een handelaar is zonder een recycling faciliteit.
    
    2.4.1. [appellante] bestrijdt de constatering van de minister. Zij heeft bij brief van 7 juli 2009 de betrokken houderschapsinformatie toegezonden.
    
    2.4.2. Uit de toegezonden houderschapsinformatie blijkt dat, anders dan waarvan de minister bij het opleggen van de last en bij het nemen van de beslissing op bezwaar is uitgegaan, daarin niet is vermeld dat Fukatomi Company Ltd de afvalstoffen zou verwerken. Er is vermeld dat dit bedrijf de importeur van de afvalstoffen is, en dat Hung Yip Plastic Factory de inrichting is waar de afvalstoffen zullen worden verwerkt.
    
    Bij de voorbereiding van het besluit van 22 juli 2008 is in dit opzicht, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, niet de nodige kennis over de relevante feiten vergaard.
    
    Deze beroepsgrond slaagt.
    
    2.5. Last d houdt in dat [appellante] zich dient te onthouden van overtreding van artikel 10.60, vijfde lid, onder a, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 18, eerste lid, en artikel 3, tweede lid, van Verordening (EG) 1013/2006 door het ontbreken van het zogenoemde bijlage VII-formulier, of het niet juist invullen daarvan. Bij het niet voldoen aan die last wordt een dwangsom verbeurd van 200 euro per niet of onjuist ingevuld vak, tot een maximum van 1000 euro per formulier, en van 1000 euro indien het formulier geheel ontbreekt.
    
    Uit de bijlage bij het primaire besluit leidt de Afdeling af dat de minister aan deze last ten grondslag heeft gelegd dat bij controles op 11 oktober 2007 in Oostzaan, op 1 november 2007 in Zaandam en op 1 november 2007 in Amsterdam overtredingen van deze bepalingen zijn geconstateerd.
    
    2.5.1. [appellante] betoogt - kort weergegeven - dat als al zou moeten worden geoordeeld dat overtredingen hebben plaatsgevonden, deze als incidenten kunnen worden beschouwd waarbij geen opzet in het spel was, en dat zij door de last onevenredig in haar belangen wordt geraakt. De lasten zouden de inzameling van de door haar geëxporteerde afvalstoffen in gevaar brengen. Verder acht zij de hoogte van de te verbeuren dwangsommen onevenredig.
    
    2.5.2. Artikel 18, eerste lid, van de Verordening 1013/2006, luidt als volgt:
    
    "Voor afvalstoffen als bedoeld in artikel 3, leden 2 en 4, die bestemd zijn voor transport gelden de volgende procedures:
    
    a) teneinde ertoe bij te dragen dat transporten van dergelijke afvalstoffen beter kunnen worden gevolgd, zorgt de onder de rechtsmacht van het land van verzending vallende opdrachtgever voor de overbrenging ervoor dat de afvalstoffen vergezeld gaan van de in bijlage VII genoemde informatie;
    
    b) bijlage VII wordt door de opdrachtgever van de overbrenging ondertekend voordat de overbrenging plaatsvindt en wordt door de inrichting van nuttige toepassing of het laboratorium en de ontvanger ondertekend wanneer zij de betrokken afvalstoffen ontvangen."
    
    2.5.3. Niet in geschil is dat het in de betrokken gevallen ging om transport van afvalstoffen als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de Verordening (EG) 1013/2006. De stelling van de minister dat op 11 oktober 2007 is geconstateerd dat - onder meer - op het bijlage VII-formulier de gegevens van de tweede vervoerder ontbraken, is door [appellante] niet beargumenteerd bestreden, zodat de stelling van de voor minister juist moet worden gehouden. Dit betekent dat [appellante] in strijd met artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) 1013/2006 er niet voor heeft gezorgd dat de afvalstoffen vergezeld gingen van alle in bijlage VII genoemde informatie.
    
    2.5.4. Nu [appellante] reeds hierom in strijd met artikel 18, eerste lid, van de Verordening (EG) 1013/2006 heeft gehandeld, was de minister bevoegd handhavend op te treden. Of de overige door de minister gestelde overtredingen van deze bepaling zich hebben voorgedaan, kan daarom in het midden blijven.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.5. Dat - zoals [appellante] betoogt - het ging om incidenten waarbij geen opzet in het spel was, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van handhavend optreden behoorde te worden afgezien. De last houdt enkel in dat [appellante] ervoor moet zorgen dat bij overbrenging van afval waarop artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) 1013/2006 van toepassing is, de in bijlage VII genoemde informatie voorhanden is. Dat [appellante] hierdoor onevenredig in haar belangen zou worden geraakt, of dat hierdoor de afvalinzameling in het gedrang zou komen, vermag de Afdeling niet in te zien. Ook overigens geeft het beroep geen aanleiding voor het oordeel dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan van handhavend optreden behoorde te worden afgezien.
    
    2.5.6. Er is, tot slot, geen grond voor het oordeel dat de vastgestelde dwangsombedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.5.7. De beroepsgronden over last d falen.
    
    2.6. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. De besluiten van 22 juli 2008 en 25 november 2008 komen gedeeltelijk voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. De Afdeling ziet aanleiding om de na te melden voorlopige voorziening te treffen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.7. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij zijn de in de bezwaarprocedure gemaakte kosten niet betrokken; de minister dient deze bij het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar te betrekken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt de besluiten van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 22 juli 2008, kenmerk VJ/BZ2008068377, en van 25 november 2008, kenmerk VI/BZ 2008111373, voor zover het de beoordeling van de bezwaren met betrekking tot de lasten a, b en c betreft;
    
    III. herroept het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 21 december 2007, kenmerk VI/NW/2007130237/Y1, voor zover daarbij de lasten b en c zijn opgelegd;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de besluiten van 22 juli 2007 en 25 november 2008;
    
    V. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 21 december 2007, voor zover daarbij last a is opgelegd; de schorsing loopt door totdat het nieuw te nemen besluit op de tegen deze last gemaakte bezwaren is genomen en bekendgemaakt;
    
    VI. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VII. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Van der Zijpp
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2009
    
    262.