ECLI:NL:RVS:2020:2420, Raad van State, 14-10-2020, 201904851/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2017 heeft de minister van Buitenlandse Zaken [appellant] aangewezen als persoon op wie de Sanctieregeling terrorisme 2007-II van toepassing is. De minister heeft [appellant] aangewezen als persoon op wie de Sanctieregeling Terrorisme 2007-II (hierna: de Sanctieregeling) van toepassing is vanwege zijn betrokkenheid bij de door de Europese Unie als terroristisch aangemerkte organisatie Devrimci Halk Kurtuluş-Cephesi. Dit betekent dat alle financiële middelen van [appellant] zijn bevroren. [appellant] is volgens de minister een leidinggevend lid van de organisatie, werft fondsen voor die organisatie en verspreidt het tijdschrift ‘Yürüyüs’. Met die activiteiten ondersteunt [appellant] de activiteiten van de organisatie. In het tijdschrift worden volgens de minister bovendien aanslagen en aanslagplegers van DHKP/C verheerlijkt.

201904851/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 mei 2019 in zaak nr. 18/4234 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juli 2017 heeft de minister [appellant] aangewezen als persoon op wie de Sanctieregeling terrorisme 2007-II (hierna: de Sanctieregeling) van toepassing is.
    Bij besluit van 5 april 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft na toepassing van artikel 8:45, eerste lid en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de onderliggende stukken van een individueel ambtsbericht van de Algemene lnlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) van 28 maart 2017 overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Awb medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken.
    De Afdeling heeft in andere samenstelling beslist dat beperkte kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming gegeven om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak samen met zaak no. 201906961/1/A3 ter zitting behandeld op 26 mei 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F.T.C. Dölle en mr. T.M.D. Buruma, advocaten te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Geraedts, Y. Bijl en F. Tan, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De minister heeft [appellant] aangewezen als persoon op wie de Sanctieregeling Terrorisme 2007-II (hierna: de Sanctieregeling) van toepassing is vanwege zijn betrokkenheid bij de door de Europese Unie als terroristisch aangemerkte organisatie Devrimci Halk Kurtuluş-Cephesi (hierna: DHKP/C of "de organisatie"). Dit betekent dat alle financiële middelen van [appellant] zijn bevroren. [appellant] is volgens de minister een leidinggevend lid van de organisatie, werft fondsen voor die organisatie en verspreidt het tijdschrift ‘Yürüyüs’. Met die activiteiten ondersteunt [appellant] de activiteiten van de organisatie. In het tijdschrift worden volgens de minister bovendien aanslagen en aanslagplegers van DHKP/C verheerlijkt.
    2.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de handhaving van DHKP/C op de Europese terrorismelijst is gebaseerd op de evaluatie in oktober 2013 door het Verenigd Koninkrijk van zijn eerdere beslissing van 2001 in het licht van aanslagen in 2012 en 2013. Het tijdsverloop tussen deze nationale beslissingen en de handhaving op de Europese terrorismelijst is niet zodanig dat louter om die reden de nationale beslissingen niet meer volstonden als grondslag voor die handhaving. Gelet hierop heeft de rechtbank geen twijfel over de geldigheid van het besluit van de Raad van de Europese Unie tot handhaving van DHKP/C op de Europese terrorismelijst. Ook heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat DHKP/C een politieke tak heeft, die als een onderscheiden organisatie zou moeten worden beschouwd en die niet betrokken is bij de acties waarop de plaatsing op de Europese terrorismelijst is gebaseerd. De rechtbank heeft daarom geen aanleiding gezien tot het stellen van prejudiciële vragen.
    3.1.    Verder hoefde de minister geen onderzoek in te stellen naar de bronnen die de AIVD heeft gebruikt bij het verkrijgen van de onderliggende informatie. Ook zijn de rechten van [appellant] niet geschonden doordat alleen het ambtsbericht aan hem is verstrekt. De overige gegevens heeft de minister terecht vertrouwelijk geacht. De minister heeft daarbij aan [appellant] medegedeeld welke argumenten aan de bevriezingsmaatregel ten grondslag zijn gelegd. Die argumenten waren voldoende concreet.
    3.2.    Resolutie 1373 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 28 september 2001 (hierna: resolutie 1373) legt in paragraaf 1, aanhef en onder c, een verplichting voor staten op om tegoeden te bevriezen van personen die terroristische activiteiten faciliteren. Dat deze verplichting geen rechtstreekse werking heeft voor individuen, betekent niet dat de Nederlandse staat daaraan niet gebonden is. Deze verplichting is overigens op juiste wijze geïmplementeerd. Dat in artikel 2, lid 1, van de Sanctieregeling het woord ‘kan’ is gebruikt, betekent niet dat de minister de bevoegdheid heeft om naar eigen inzicht af te zien van een aanwijzingsbesluit. De uitleg dat alleen van die vaststelling kan worden afgezien als op basis van internationale regels tot bevriezing van de tegoeden van betrokkene is overgegaan, strookt met het gebonden karakter van artikel 1 van resolutie 1373. De aan het ambtsbericht ten grondslag liggende stukken bevatten een voldoende concrete onderbouwing van de conclusie dat eiser zich bezighoudt met het werven van fondsen ten behoeve van DHKP/C. Deze fondsenwerving moet worden aangemerkt als het faciliteren van terroristische activiteiten als bedoeld in artikel 1, onder c, van resolutie 1373. Voor zover de fondsenwerving bestaat uit het verspreiden van het tijdschrift Yürüyüs, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de bevriezingsmaatregel vanwege de feitelijke gevolgen een inmenging vormt in de vrijheid van meningsuiting in de zin van artikel 10, lid 2, van het EVRM. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat de ingrijpende effecten van de bevriezingsmaatregel in juiste verhouding staan tot het doel daarvan, te weten het afsnijden van potentiële financiële voeding van terroristische activiteiten, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep van [appellant]
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister niet hoefde te onderzoeken of de AIVD gebruik heeft gemaakt van Turkse bronnen. Daarnaast zijn de door de minister opgegeven redenen voor het besluit onvoldoende concreet onderbouwd. Er bestond voor de minister ook geen verplichting om [appellant] op de lijst te plaatsen. De desbetreffende bepalingen geven daartoe alleen een bevoegdheid. Resolutie 1373 is verder onvoldoende concreet om een ministeriële regeling op te baseren. Het werven van fondsen kan bovendien niet worden aangemerkt als het faciliteren van terroristische activiteiten als bedoeld in paragraaf 1, onder c, van Resolutie 1373, nu die activiteit apart is genoemd in artikel 1, onder d. Ook heeft de minister niet onderbouwd dat de fondsen zijn geworven ten behoeve van DHKP/C of door die organisatie zijn gebruikt voor terroristische daden. Over de publicatie en verspreiding van het tijdschrift Yürüyüs betoogt [appellant] dat een bevriezing van tegoeden feitelijk tot gevolg heeft dat het tijdschrift niet meer zal worden verspreid. Daardoor moet het besluit worden gezien als een ongerechtvaardigde inmenging in de vrijheid van meningsuiting in de zin van artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Deze inmenging is bovendien niet voorzien bij formele wet.
    4.1.    Uit het besluit is volgens [appellant] verder niet af te leiden dat de minister rekening heeft gehouden met de subsidiariteit, proportionaliteit en evenredigheid. Hoewel [appellant] zijn betrokkenheid bij DHKP/C betwist, is er volgens hem ook voldoende reden om te twijfelen aan de geldigheid van de plaatsing van die organisatie op de Europese terrorismelijst. Er is namelijk geen geactualiseerde beoordeling gemaakt naar aanleiding van recente handelingen. Bovendien is sprake van gewijzigde omstandigheden, zoals de dood van de leider, en is er de conclusie van de AIVD dat in Nederland met name sociale, culturele en politieke activiteiten worden georganiseerd. [appellant] verzoekt daarom om prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen.
    Is de Sanctieregeling in overeenstemming met de Sanctiewet 1977?
    5.    [appellant] betoogt dat de verplichtingen die voortvloeien uit paragraaf 1 van resolutie 1373 niet zo duidelijk zijn dat mocht worden volstaan met het vaststellen van de Sanctieregeling, een ministeriële regeling. Ter voldoening aan die verplichtingen had volgens hem een algemene maatregel van bestuur moeten worden vastgesteld.
    5.1.    Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Sanctiewet 1977 kan met een ministeriële regeling worden volstaan als de daarin opgenomen regels uitsluitend strekken tot uitvoering van een bindend besluit zoals een VN-resolutie. In paragraaf 1, onder c, van resolutie 1373 is, kort gezegd, de verplichting voor lidstaten opgenomen om een bevriezingsmaatregel op te leggen aan personen of bedrijven die betrokken zijn bij het faciliteren van terroristische activiteiten. In de Sanctieregeling is geregeld dat de minister een dergelijke bevriezingsmaatregel kan opleggen en is de inhoud van een bevriezingsmaatregel vastgelegd. In de Sanctieregeling is niet geregeld wanneer een persoon of organisatie behoort tot de kring van personen of organisaties die in resolutie 1373 worden bedoeld. Gelet hierop is in de Sanctieregeling geen sprake van verdere regelgeving dan de uitvoering van de verplichtingen uit resolutie 1373. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat voor de uitvoering van resolutie 1373 op dit punt een algemene maatregel van bestuur had moeten worden vastgesteld. Het betoog slaagt niet.
    Valt fondsenwerving onder paragraaf 1, onder c, van resolutie 1373?
    6.    Het betoog van [appellant], dat betrokkenheid bij fondsenwerving niet mag worden meegenomen in de onderbouwing van een bevriezingsmaatregel, slaagt niet. Paragraaf 1 is juist gericht op het tegengaan van de financiering van terrorisme. De onderverdeling van paragraaf 1 van resolutie 1373 ziet niet op verschillende aspecten van het faciliteren van terroristische activiteiten, maar op verschillende verplichtingen voor de lidstaten die betrekking hebben op het tegengaan en verbieden van de financiering van terrorisme. Zo volgt bijvoorbeeld uit paragraaf 1, onder b, dat alle lidstaten verplicht zijn om te zorgen voor bepaalde strafrechtelijke verbodsbepalingen. Ook fondsenwerving kan daarom ten grondslag worden gelegd aan een bevriezingsmaatregel.
    Is de betrokkenheid van [appellant] bij DHKP/C voldoende onderbouwd?
    7.    De minister heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat [appellant] een leidinggevende functie heeft binnen DHKP/C, dat hij fondsen werft voor die organisatie en dat hij het blad Yürüyüs verspreidt. Met die betrokkenheid bij de organisatie faciliteert [appellant] volgens de minister terrorisme. Deze conclusie is gebaseerd op een ambtsbericht van de AIVD over de betrokkenheid van [appellant] bij de organisatie. De minister heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de in het AIVD-dossier opgenomen informatie de betrokkenheid van [appellant] zoals beschreven in het ambtsbericht draagt en dat daarvoor in het dossier concrete aanwijzingen zijn. Bij afzonderlijke brief heeft [appellant] in de bezwaarfase het ambtsbericht ontvangen. Daarin is vermeld:
    "In het kader van de uitvoering van zijn wettelijke taak beschikt de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) over de volgende betrouwbare informatie met betrekking tot [appellant] (geb. [datum] in [plaats]).
    [appellant] is een leidinggevend lid van de DHKP/C (Devrimci Halk Kurtulus Partisi/Cephesi) en stond in contact met [DKHP/C-leider] (geb. [datum]). De DHKP/C (Devrimci Halk Kurtulus Partisi/Cephesi) is geplaatst op de internationale lijst van terroristische organisaties (zie besluit 2013/395/GBVB van de Raad van de Europese Unie van 25 juni 2013).
    [appellant] werft fondsen voor de DHKP/C en verspreidt het blad "Yürüyüs" waarin aanslagen en aanslagplegers van de DHKP/C worden verheerlijkt.
    Door zijn activiteiten ondersteunt [appellant] de terroristische activiteiten van de DHKP/C."
    7.1.    Ter zitting heeft de minister nader toegelicht dat voor de leidinggevende functie van [appellant] de structuur, opbouw en invulling van de functies binnen de organisatie moeten worden bezien. Verder heeft de minister ter zitting bevestigd dat de verspreiding van het tijdschrift Yürüyüs door [appellant] geen doorslaggevende factor is geweest en dat de contacten met de leider van DHKP/C niet als aparte reden aan de bevriezingsmaatregel ten grondslag zijn gelegd.
    7.2.    Uit de daarop betrekking hebbende geheime stukken in het AIVD-dossier, die de Afdeling heeft ingezien, blijkt dat [appellant] een zekere rol speelt binnen DHKP/C, maar zonder nadere toelichting van de minister is niet duidelijk waarom die stukken de conclusie rechtvaardigen dat [appellant] een leidinggevende functie binnen de organisatie vervult. De contacten met de leider van DHKP/C zijn niet aan de bevriezingsmaatregel ten grondslag gelegd en duiden ook overigens niet op een leidinggevende functie van [appellant]. De structuur, opbouw en invulling van functies binnen de organisatie en de positie van [appellant] daarin is in de stukken niet uiteengezet. Een nadere toelichting ten aanzien van de leidinggevende positie van [appellant] binnen de organisatie kon door de minister ter zitting niet worden gegeven, omdat de aanwezige vertegenwoordiger niet op de hoogte was van de inhoud van het onderliggende AIVD-dossier.
    7.3.    Hetzelfde geldt voor de stukken die volgens de minister zien op de fondsenwerving. Uit deze stukken blijkt dat [appellant] zich bezighoudt met de verspreiding van het tijdschrift Yürüyüs. Omdat de verspreiding van het tijdschrift niet als doorslaggevende factor aan de bevriezingsmaatregel ten grondslag is gelegd, heeft de minister zonder nadere onderbouwing niet inzichtelijk gemaakt of op grond van deze stukken de conclusie kan worden gebaseerd dat [appellant] betrokken is bij de fondsenwerving ten behoeve van DKHP/C. Overigens is volgens de minister met de bevriezingsmaatregel niet beoogd de verspreiding van het tijdschrift, dat vrij verkrijgbaar is, te verbieden, of de vrijheid van meningsuiting te beperken.
    7.4.    De minister heeft het besluit van 5 april 2018 dan ook onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog van [appellant] slaagt. Gelet hierop en op de mogelijke strekking van hetgeen [appellant] verder heeft betoogd, ziet de Afdeling aanleiding om de overige gronden in dit stadium van de procedure niet te bespreken.
    7.5.    In aansluiting op het voorgaande en ten overvloede merkt de Afdeling het volgende op. In de schriftelijke uiteenzetting van 17 september 2019 vermeldt de minister dat niet hij, maar de AIVD een beroep op artikel 8:29 van de Awb heeft gedaan. De Afdeling houdt het er op dat de minister het beroep van de AIVD op artikel 8:29 van de Awb voor zijn eigen rekening heeft genomen. Het is immers niet aan de AIVD, maar aan de minister als het bevoegde bestuursorgaan om al dan niet een beroep op deze bepaling te doen. Evenzo is het aan de minister om ervoor zorg te dragen dat namens hem ter zitting van de Afdeling een gemachtigde optreedt die kennis heeft van het aan het besluit ten grondslag gelegde AIVD-dossier.
    Conclusie en proceskostenveroordeling
    8.    Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 5 april 2018 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Dit betekent dat de minister een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] moet nemen.
    9.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant], slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 mei 2019 in zaak nr. 18/4234;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de minister van Buitenlandse Zaken van 5 april 2018, kenmerk DVB/TN-65-2018;
    V.    bepaalt dat tegen het door de minister te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2100,00 (zegge: tweeduizendhonderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2020
    545.
     
    BIJLAGE
     
    Resolutie 1373 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 28 september 2001
    […]
    1.    Decides that all States shall:
    a.    Prevent and suppress the financing of terrorist acts;
    b.    Criminalize the willful provision or collection, by any means, directly of indirectly, of funds by their nationals or in their territories with the intention that the funds should be used, or in the knowledge that they are to be used, in order to carry out terrorist acts;
    c.    Freeze without delay funds and other financial assets or economic resources of persons who commit, or attempt to commit, terrorist acts or participate in or facilitate the commission of terrorist acts; of entities owned or controlled directly or indirectly by such persons; and of persons and entities acting on behalf of, or at the direction of such persons and entities, including funds derived or generated from property owned or controlled directly or indirectly by such persons and associated persons and entities;
    d.    Prohibit their nationals or any persons and entities within their territories from making any funds, financial assets or economic resources or financial or other related services available, directly or indirectly, for the benefit of persons who commit or attempt to commit or facilitate or participate in the commission of terrorist acts, of entities owned or controlled, directly or indirectly, by such persons and of persons and entities acting on behalf of or at the direction of such persons;
    […]
    Sanctiewet 1977
    Artikel 2
    1.    Ter voldoening aan verdragen, besluiten of aanbevelingen van organen van volkenrechtelijke organisaties, dan wel aan internationale afspraken, met betrekking tot de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid of de bevordering van de internationale rechtsorde dan wel de bestrijding van terrorisme, kunnen bij algemene maatregel van bestuur ten aanzien van de in de artikelen 3 en 4 bedoelde onderwerpen regels worden vastgesteld.
    2.    Indien de te stellen regels uitsluitend strekken ter uitvoering van verplichtingen die voortvloeien uit verdragen of uit bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties kan Onze Minister deze vaststellen.
    Sanctieregeling terrorisme 2007-II
    Artikel 2
    1.    Indien personen of organisaties naar het oordeel van de Minister van Buitenlandse Zaken in overeenstemming met de Minister van Justitie en de Minister van Financiën behoren tot de kring van personen of organisaties, bedoeld in Resolutie 1373 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 28 september 2001, kan de Minister van Buitenlandse Zaken in overeenstemming met de Minister van Justitie en de Minister van Financiën ten aanzien van deze personen of organisaties een aanwijzingsbesluit vaststellen.
    2.    Alle middelen die toebehoren aan de personen en organisaties, bedoeld in het eerste lid, worden bevroren.