ECLI:NL:RVS:2008:BC3064, Raad van State, 30-01-2008, 200703506/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2005 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister), onder het stellen van voorschriften en beperkingen, aan [appellante] ten behoeve van het vissersvaartuig met de lettertekens en het nummer [&#8230;] voor de periode van 13 januari 2005 tot en met 31 december 2005 vergunning verleend voor het vissen van strandschelpen (hierna: spisula) en kokkels met een mechanisch gesleept vistuig geschikt tot het vangen van schelpdieren in de visserijzone, met uitzondering van omschreven delen van de Voordelta en de Noordzeekustzone.

200703506/1.
    
    Datum uitspraak: 30 januari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 05/1238 van de rechtbank Groningen van 11 april 2007 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 januari 2005 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister), onder het stellen van voorschriften en beperkingen, aan [appellante] ten behoeve van het vissersvaartuig met de lettertekens en het nummer […] voor de periode van 13 januari 2005 tot en met 31 december 2005 vergunning verleend voor het vissen van strandschelpen (hierna: spisula) en kokkels met een mechanisch gesleept vistuig geschikt tot het vangen van schelpdieren in de visserijzone, met uitzondering van omschreven delen van de Voordelta en de Noordzeekustzone.
    
    Bij besluit van 18 augustus 2005 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 april 2007, verzonden op 12 april 2007, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 mei 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 3 juli 2007.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellante]. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2007, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. ing. J.A. Hoekstra, advocaat te Amsterdam, en vergezeld van M.J. van der Ploeg, D.B. van den Brink, deskundige, en G. Lont, ontwikkelaar van de vismethode op mesheften (hierna: ensis), en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel en J.M.M. Kouwenhoven, beiden ambtenaar werkzaam bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, vierde lid, aanhef en onder b, van de Visserijwet 1963 (hierna: de Wet) wordt voor het bij of krachtens deze wet bepaalde verstaan onder "zeevisserij": het vissen in zee, met inbegrip van het vissen in de visserijzone en in daaraangrenzende, bij algemene maatregel van bestuur als zeegebied aangewezen wateren.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet kunnen in het belang van de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, aanhef en onder b, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit. Bij het stellen van zodanige regelen kan mede rekening worden gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
    
    Ter uitwerking van onder meer artikel 4, eerste lid, van de Wet is het Reglement zee- en kustvisserij 1977 (hierna: het Reglement) vastgesteld, waarvan artikel 3 als volgt luidt:
    
    1. In het belang van de visserij is Onze minister bevoegd regelen te stellen:
    
    a. ter uitvoering van op grond van internationale overeenkomsten of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties opgelegde verplichtingen of verleende bevoegdheden;
    
    b. ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden.
    
    2. Bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b,
    
    a. kan, voor zover de regelen betrekking hebben op de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel b, van de wet, mede rekening worden gehouden met de belangen van de natuurbescherming;
    
    b. wordt, voor zover de regelen betrekking hebben op de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel c, van de wet, mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
    
    3. De in het eerste lid bedoelde regelen kunnen betrekking hebben op de visserij op alle dan wel bepaalde door Onze minister aan te wijzen vissoorten.
    
    4. Onze minister kan voorschriften geven ter naleving van de in het eerste lid bedoelde regelen.
    
    Ter uitwerking van onder meer artikel 3 van het Reglement is de Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren (hierna: de Beschikking) vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 4 van de Beschikking, zoals dit luidde ten tijde van de besluiten van 13 januari en 18 augustus 2005, is het verboden in de visserijzone, het zeegebied en de kustwateren te vissen met enig vistuig geschikt voor het vangen van schelpdieren.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, voor zover thans van belang, geldt het in artikel 4 gestelde verbod niet voor degene, die voorzien is van een vergunning van de minister.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, voor zover thans van belang, kunnen aan ontheffingen, vrijstellingen en vergunningen, als bedoeld in de vorige artikelen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen ook onder beperkingen worden verleend.
    
    2.1.1. De minister heeft het beleid met betrekking tot de schelpdiervisserij neergelegd in het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020, "Ruimte voor een zilte oogst, naar een omslag in de Nederlandse schelpdiercultuur" (hierna: het beleidsbesluit). Hoofddoel van dit beleid is een economisch gezonde bedrijfstak met productiemethoden die de natuurwaarden respecteren en daar waar mogelijk versterken. In hoofdstuk 4, inzake duurzaam opererende schelpdiervisserij, is onder 4.4 over schelpdiervisserij in de Noordzee de volgende passage opgenomen:
    
    "In 2003 is een beperking van het aantal vergunningen doorgevoerd en sinds 2004 resteren 36 vergunninghouders die voorlopig toestemming hebben gekregen om op schelpdieren te vissen met uitzondering van mosselen en kokkels. Deze voorlopige keuze was gebaseerd op bestands- en natuuroverwegingen. Door de omvang van de grote (potentiële) vangstcapaciteit, lees het aantal vergunningen, blijkt het echter nauwelijks mogelijk om, binnen de visserijsector, te komen tot onderlinge afspraken in het kader van een verantwoord visstandbeheer. Hierdoor is het niet mogelijk uitvoering te geven aan een ander speerpunt van het kabinetsbesluit, nl. een systeem van co-management c.q. meer verantwoordelijkheid bij de sector.
    
    Eveneens kan niet worden uitgesloten dat het kabinetsbesluit om de kokkelvisserij in de Waddenzee te beëindigen leidt tot een toename van de visserijdruk in de Noordzee-kustzone. Spisula vormt, weliswaar in mindere mate, een alternatief voor de kokkel en ook de Ensis visserij is nog in ontwikkeling. Omdat beide vormen van visserij bodemberoering en reductie van de schelpdierbestanden met zich meebrengen, kan schade aan de ecologische waarden van het betreffende gebied niet worden uitgesloten bij een toename van de visserijdruk. Gelet hierop zal het tijdelijke systeem van één vergunning voor alle schelpdieren (exclusief kokkels en mosselen) worden herzien. Vanaf 2005 zal een overdraagbare vergunning worden verleend voor het vissen op uitsluitend die schelpdiersoorten, waarop de vergunninghouder in belangrijke mate gedurende de periode 1993-2003 aantoonbaar heeft gevist.
    
     
    
    Vooralsnog zal uitsluitend de bedrijfsmatige visserij op de schelpdiersoorten Spisula, Ensis, kokkels en mosselen worden toegestaan in de Noordzee-kustzone."
    
    2.2. Het besluit van 13 januari 2005 betekent dat het [appellante] niet is toegestaan om met het vissersvaartuig […] alleen of mede te vissen op ensis. In het besluit van 18 augustus 2005 heeft de minister daartoe, onder verwijzing naar het beleidsbesluit, aangevoerd dat vanaf 2005 overdraagbare vergunningen worden verleend voor het vissen op uitsluitend die schelpdiersoorten waarop de vergunninghouder in belangrijke mate aantoonbaar heeft gevist gedurende de periode 1993-2003. [appellante] heeft, aldus de minister, geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat met voormeld visservaartuig in die periode ensis is gevangen. De rechtbank heeft dit standpunt onderschreven.
    
    2.3. Anders dan [appellante] betoogt heeft de rechtbank terecht overwogen dat zij eerst ter zitting bij de rechtbank feiten en omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan het bestreden besluit in strijd zou zijn met artikel 87 van het Verdrag tot oprichting van de Europese gemeenschap en dat het eerst ter zitting aanvoeren van een geheel nieuwe grond in strijd is met de goede procesorde.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat zij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, nooit in staat van faillissement heeft verkeerd. Dit betoog richt zich niet tegen een dragend onderdeel van de uitspraak van de rechtbank en kan derhalve niet leiden tot de gegrondverklaring van het hoger beroep.
    
    2.5. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de visserij op ensis, gelet op de omvang van het ensisbestand en de wijze waarop op deze soort wordt gevist, geen afbreuk doet aan de strekking van het beleidsbesluit, omdat de bestands- en natuuroverwegingen die in het beleidsbesluit worden vermeld geen opgeld doen voor de ensisvisserij. Daarnaast stelt zij zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat minister in redelijkheid een inkomenstoets met betrekking tot de visserij op ensis heeft kunnen invoeren.
    
    2.5.1. Voor zover [appellante] betoogt dat het beleid onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat het onverwacht is ingevoerd kan dit niet slagen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, mede gelet op de Nota van Toelichting bij het besluit van 25 september 2002, houdende wijziging van het Reglement zee- en kustvisserij 1977 (staatsblad 2002, 524, p.7) alsmede de brief van de minister van 20 december 2002, van een onverwachte beleidsomslag geen sprake was. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de beleidswijziging daarin reeds voldoende kenbaar is aangekondigd, in het bijzonder de beperking van de ensisvisserij met het oog op natuurbelangen. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het voorheen gevoerde beleid neergelegd in het Beleidsbesluit schelpdiervisserij kustwateren gold voor de periode van 1999 tot 2003 en dat heroverweging van dat beleid ook daarom viel te verwachten. Er is geen grond voor het oordeel dat de invoering van het beleidsbesluit in strijd was met de rechtszekerheid.
    
    2.5.2. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de in het beleidsbesluit vermelde uitgangspunten niet opgaan voor de ensisvisserij. Niet in geschil is dat de beschikbare hoeveelheid ensis de beschikbare hoeveelheid spisula in hoge mate overtreft. Paragraaf 4.4. van het beleidsbesluit vermeldt evenwel, naast bestandsoverwegingen, dat zowel ensis- als spisulavisserij bodemberoering met zich meebrengen en dat bij toename van de visserijdruk ook om die reden schade aan de ecologische waarden van het betreffende gebied niet kan worden uitgesloten. Weliswaar doet de bodemberoering zich bij de ensisvisserij voor op een geringere oppervlakte dan bij het vissen op spisula, maar dat betekent niet dat, zoals [appellante] betoogt, in het geheel geen afbreuk wordt gedaan aan die waarden, temeer omdat, zoals de minister ter zitting heeft beklemtoond, de bodemberoering die de ensisvisserij met zich brengt dieper in de zeebodem doordringt en dat daardoor de effecten langere tijd voortduren. In zoverre [appellante] een beroep heeft gedaan op de huidige bestanden, heeft de minister ter zitting zijn standpunt herhaald dat het beleid er thans op gericht moet zijn, onaanvaardbare aantasting van bestanden te voorkomen teneinde niet gedwongen te worden tot harde saneringsmaatregelen indien van zodanige aantasting eenmaal sprake is.
    
    Dit alles in aanmerking genomen, valt niet in te zien dat de minister ook ten aanzien van de visserij op ensis niet in redelijkheid tot uitgangspunt van zijn beleid heeft kunnen nemen dat het aantal vergunningen dient te worden beperkt.
    
    2.5.3. Voorts heeft de rechtbank [appellante] terecht niet gevolgd in haar betoog dat een inkomenstoets voor de visserij op ensis in dier voege dat uitsluitend vergunningen worden uitgegeven voor het vissen op ensis indien de vergunninghouder in de periode 1993-2003 in belangrijke mate aantoonbaar op ensis heeft gevist, kennelijk onredelijk moet worden geacht. Toedeling van vergunningen voor visserij op bepaalde diersoorten op basis van de mate waarin men voorheen gedurende een referteperiode inkomen vergaarde met die vorm van visserij is niet een kennelijk onredelijke beleidskeuze. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 maart 2005, in zaak nr. 200407181/1 mocht de minister ervan uitgaan dat betrokken vissers een administratie bijhouden van soorten en hoeveelheden gevangen en verkochte vis en schelpdieren.
    
    2.5.4. Op grond van het vorenstaande is er geen plaats voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid tot de vaststelling van het in het beleidsbesluit opgenomen beleid heeft kunnen komen.
    
    2.6. Tenslotte heeft [appellante] betoogd dat zij een pioniersrol heeft vervuld bij het ontwikkelen van de techniek voor de ensisvisserij, doch dat het vaartuig [...] door verwikkelingen rond de verwerving ervan eerst in 2003 kon worden omgebouwd, waardoor ze niet aan de inkomenstoets kon voldoen, en naar thans blijkt vergeefse investeringen heeft gedaan. Op grond van deze omstandigheden had de minister haar zijn beleid niet mogen tegenwerpen.
    
    De rechtbank heeft dit betoog terecht verworpen, met de overweging dat de geschetste ontwikkelingen binnen het normale bedrijfsrisico vallen. Zoals reeds overwogen in 2.5.1. was van een onverwachte beleidsomslag geen sprake. Ten tijde van de aanvang van de investeringen in 2003 had [appellante] ervan op de hoogte kunnen zijn dat beleidswijzigingen met betrekking tot de visserij op ensis aanstaande waren. Ter zitting is komen vast te staan dat, alvorens tot de investering overgegaan, geen contact is opgenomen met het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, teneinde te doen blijken dat zij in een bijzondere situatie verkeerde en om te informeren naar de kans dat de investeringen vergeefs zouden zijn.
    
    2.7. Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister haar in ruil voor haar vergunning voor de visserij op spisula, in strijd met het gelijkheidsbeginsel, geen vergunning voor de visserij op ensis heeft verleend, terwijl dit in vier andere gevallen wel gebeurd is, slaagt dit niet. Nu is komen vast te staan dat in de bedoelde gevallen een ruil heeft plaatsgevonden waarbij vier vergunningen voor de visserij op spisula zijn geruild tegen één vergunning voor de visserij op ensis, is er anders dan [appellante] betoogt geen sprake van gelijke gevallen.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. G.J. van Muijen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Van Hardeveld
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2008
    
    312-538.