ECLI:NL:RBMNE:2025:2989, Rechtbank Midden-Nederland, 25-06-2025, UTR 23/5065
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Subsididie op basis van het Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP3) en Europees landbouwfonds ELFPO is ingetrokken nadat bleek dat er aanbetalingen waren gedaan voor het moment van de subsidieaanvraag. Het beroep is gegrond omdat onvoldoende is gemotiveerd waarom dit moet leiden tot volledige intrekking van de verleende subsidie.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/5065 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juni 2025 in de zaak tussen
  
    
      Maatschap [eiser 1] uit [plaats] en [eiser 2] B.V. uit [plaats] ,
    
      eisers, 
      (gemachtigde: [gemachtigde] )
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, het college, 
    (gemachtigden: mr. J.O. de Jong en mr. K.P. van der Hoeven)
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Eisers hebben op basis van het plattelandsontwikkelingsprogramma (POP3) van de provincie Utrecht subsidie aangevraagd voor het project Polderpaneer en meer, gericht op het opzetten van een samenwerking voor het maken van paneerkaas. 
    
    2. Het college heeft de aanvraag getoetst aan de Verordening subsidies POP3 2014-2020 Provincie Utrecht (de provinciale verordening), die strekt tot uitvoering van het Europees subsidieprogramma voor het ontwikkelen, verduurzamen en innoveren van het platteland (ELFPO) op basis van Verordening (EU) nr. 1305/2013 (de ELFPO-verordening). Subsidie die op basis hiervan wordt verleend wordt voor de helft uit het ELFPO gefinancierd en bestaat voor de andere helft uit nationale cofinanciering. Het ELFPO is onderdeel van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) zoals nader uitgewerkt in Verordening (EU) nr. 1306/2013 (de GLB-verordening).
    
    3. Het college heeft de aanvraag toegewezen en subsidie verleend voor (maximaal) € 242.878,26. Daarbij is vermeld dat eisers vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag mogen beginnen met de uitvoering van de activiteiten. 
    
    4. Met het besluit van 23 februari 2023 heeft het college de subsidie ingetrokken, omdat is gebleken dat eisers voor de subsidieaanvraag (forse) aanbetalingen hebben gedaan die betrekking hebben op de kern van de activiteiten. Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met het besluit op bezwaar van 5 september 2023 (het bestreden besluit) bij de intrekking gebleven. Daarop hebben eisers beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    5. De rechtbank heeft het beroep op 13 mei 2025 op zitting behandeld. Eisers werden vertegenwoordigd door [gemachtigde] (één van de maten van [eiser 1] ). Met haar waren [A] (een andere maat van [eiser 1] ) en [B] meegekomen. Het college werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Intrekking van de subsidie
      
    
    6. De rechtbank beoordeelt de intrekking van de subsidie door het college. De rechtbank doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 
    
    7. De rechtbank verklaart het beroep gegrond omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de (gehele) subsidie moet worden ingetrokken. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. 
    
    8. Eisers onderkennen dat zij een fout hebben gemaakt door twee dagen voor het moment van de subsidieaanvraag aanbetalingen te doen voor het project. Zij stellen daarom niet de grondslag voor de intrekking van de subsidie ter discussie, maar vinden dat het college niet in redelijkheid tot intrekking van de (volledige) subsidie heeft kunnen overgaan. Het gaat om een kleine fout die niet in verhouding staat tot het intrekken van de gehele subsidie. Zij voeren daarbij aan dat de subsidie ondanks de te vroege aanbetalingen een stimulerend effect heeft en dat er geen wezenlijk verschil is met de situatie waarin direct na de aanvraag aanbetalingen worden gedaan (als ook nog niet zeker is of de subsidie wordt verleend). Daarbij vinden eisers dat hen de gelegenheid had moeten worden geboden om de fout te herstellen. De gevolgen van de intrekking zijn voor eisers ingrijpend: zij lopen een fors subsidiebedrag mis en vooral [eiser 2] B.V. is hierdoor in zwaar financieel weer gekomen. 
    
    9. De rechtbank stelt voorop dat eisers niet ter discussie stellen dat het college bevoegd was om de subsidie in te trekken, omdat voor het moment van de aanvraag aanbetalingen zijn gedaan. Het gaat eisers om de vraag of het college in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot intrekking gebruik mocht maken, gelet op de belangen van eisers. 
    
    10. De rechtbank oordeelt dat het college in het bestreden besluit onvoldoende motiveert waarom de subsidie (volledig) moet worden ingetrokken. Volgens het college kan het vanwege de te vroege aanbetalingen niet anders dan de subsidie intrekken, omdat het anders zou handelen in strijd met de Europese regels voor staatssteun. Het college wijst erop dat de Landbouwvrijstellingsverordening alleen geldt voor projecten met een stimulerend effect, waarvoor vereist is dat de subsidieaanvraag is ingediend voordat met het project is gestart. Dat is hier niet het geval: doordat voor het moment van de aanvraag aanbetalingen zijn gedaan voor de verbouwing van het bedrijfspand (€ 40.000,-) en de aanschaf van inventaris voor kaasproductie (€ 75.000,-) was al met de uitvoering van het project gestart. Daarom voldoet de subsidie niet aan de voorwaarden van de Landbouwvrijstellingsverordening. Subsidieverlening zou daarmee volgens het college ongeoorloofde staatssteun zijn. 
    
    11. De rechtbank vindt deze motivering in het bestreden besluit onvoldoende omdat het college daarbij niet heeft betrokken dat het ELFPO eigen regels heeft over wat als ongeoorloofde staatssteun wordt aangemerkt. In artikel 81, tweede lid, van de ELFPO-verordening staat kort gezegd dat subsidiebetalingen die worden gedaan volgens de regels van het ELFPO (in bepaalde gevallen) geen ongeoorloofde staatssteun zijn. Dat geldt niet alleen voor het deel dat uit het ELFPO wordt gefinancierd, maar ook voor de aanvullende nationale financiering. Als dit artikel van toepassing is op de subsidieverlening aan eisers is het dus geoorloofde staatssteun. In dat geval wordt niet toegekomen aan de vraag of de subsidie onder de Landbouwvrijstellingsverordening valt, die voorschrijft in welke gevallen het voor lidstaten (ook) geoorloofd is om steun te verlenen aan de landbouwsector. Het college had eerst moeten beoordelen of de subsidieverlening op basis van de ELFPO-verordening wordt aangemerkt als staatssteun die is geoorloofd. Pas als dat niet zo is, kan worden toegekomen aan de vraag of de Landbouwvrijstellingsverordening geldt. Dat betekent dat de motivering in het bestreden besluit gebrekkig is. 
    
    12. Dit motiveringsgebrek is niet hersteld met wat het college in het verweerschrift of op de zitting heeft gezegd. Daar heeft het college het standpunt ingenomen dat, ook als de subsidie geen ongeoorloofde staatssteun is, de intrekking moet blijven staan. De reden daarvoor is dat in de provinciale verordening staat dat een subsidie geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd als met de activiteit is gestart voordat de subsidieaanvraag is ingediend. Het college geeft aan dat het de subsidie op die grond zou hebben geweigerd als het bij de beoordeling van de aanvraag had geweten dat daarvoor al met het project was gestart. Volgens het college kan het daarom niet anders dan alsnog het gehele subsidiebedrag intrekken. Het college ziet geen ruimte voor het maken van uitzonderingen, omdat anderen daar rechten aan kunnen ontlenen en het verantwoordelijk is voor een gelijk speelveld voor iedereen. 
    
    13. De rechtbank is van oordeel dat de motivering van het college ook op dit punt niet voldoet omdat daaruit niet blijkt waarom het gehele subsidiebedrag moet worden ingetrokken en niet kan worden volstaan met intrekking van een deel daarvan. Dat de subsidie had kunnen worden geweigerd als het college had geweten dat met de activiteiten was gestart, betekent niet dat het gelet op de gevolgen daarvan voor eisers ook evenredig is om de gehele subsidie in te trekken nadat die is verleend. Daarbij heeft het college niet betrokken dat de GLB-verordening in het eerste lid van artikel 63 de mogelijkheid biedt om steun in bepaalde gevallen geheel of gedeeltelijk in te trekken. Het college heeft daarmee onvoldoende onderbouwd dat de weigeringsgrond uit de provinciale verordening er mede gelet op het Unierechtelijke wegingskader toe moet leiden dat de gehele subsidie wordt ingetrokken. Deze onderbouwing is in het bijzonder van belang vanwege de ingrijpende gevolgen voor eisers van de volledige intrekking. 
    
    14. Dat betekent kortom dat er een motiveringsgebrek in het bestreden besluit zit, dat niet is hersteld met de motivering in het verweerschrift en met wat op de zitting is gezegd. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Aangezien het gebrek niet is hersteld, bestaat er geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Het staat namelijk op dit moment niet vast dat de subsidie terecht (volledig) is ingetrokken. Het college zal opnieuw naar de kwestie moeten kijken. Wat dit precies betekent, staat verder hieronder in de paragraaf ‘conclusie en gevolgen’.  
    
    
    
      
        Schadeverzoek
      
    
    15. Eisers hebben daarnaast verzocht om een vergoeding omdat zij door de intrekking van de subsidie financiële schade lijden. Dat verzoek wordt afgewezen. Als op enig moment zou blijken dat het college niet de (gehele) subsidie mocht intrekken, dan zal de intrekking moeten worden herzien waardoor het recht van eisers op (een deel van) de subsidie herleeft. Dat leidt dus niet zomaar tot een recht op schadevergoeding. Dat kan anders zijn als het mislopen van de subsidie (bijkomende) schade heeft veroorzaakt, maar dat hebben eisers niet aangevoerd.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    16. Het beroep is gegrond vanwege het motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit bestaat geen aanleiding, omdat op dit moment onvoldoende vaststaat of de intrekking van de (volledige) subsidie terecht is. Het college zal opnieuw naar de kwestie moeten kijken. De rechtbank past geen bestuurlijke lus toe, waarin zij het college hiertoe de gelegenheid geeft. De reden daarvoor is dat het gebrek zich niet leent voor eenvoudig herstel, maar vraagt om een volledig nieuwe beoordeling, waarvan de uitkomst op dit moment onduidelijk is. De rechtbank draagt het college daarom op binnen zes weken opnieuw op het bezwaar te beslissen. Dat houdt in dat het college moet beoordelen of het al dan niet gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot intrekking van de subsidie en zo ja, tot welk bedrag. Daarbij moet het college de belangen van eisers en de gevolgen die het besluit voor hen heeft nadrukkelijk in zijn beoordeling meewegen. Als wordt vastgehouden aan intrekking van de subsidie, zal het college moeten motiveren waarom dat noodzakelijk is en niet kan worden volstaan met een gedeeltelijke intrekking. Verder zal het college het relevante Unierecht moeten betrekken, waaronder in elk geval Verordening (EU) nr. 1305/2013 en Verordening (EU) nr. 1306/2013. Ook in dat kader zal het college aandacht moeten besteden aan de belangen van eisers en de mogelijkheid van gedeeltelijke intrekking.
    
    17. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Eisers hebben gevraagd om een kostenvergoeding, maar dat verzoek kan niet worden toegewezen omdat eisers niet hebben toegelicht welke kosten zij hebben gemaakt. Ook verder is de rechtbank niet gebleken dat eisers kosten hebben gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen. 
    
    18. Het schadeverzoek wordt afgewezen. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit op bezwaar van 5 september 2023;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak binnen een termijn van zes weken;
    - wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.T. Könning, voorzitter, en mr. A.A.M. Elzakkers en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van L.M. Kalkman, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
                de griffier is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen
              
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Op grond van artikel 64 van de GLB-verordening.
  
  
     Verordening (EU) nr. 702/2014 (de Landbouwvrijstellingsverordening). Overigens verwijst het college naar Verordening (EU) nr. 2022/2472, maar het zal gelet op het tweede lid van artikel 62 van die verordening voorloper Verordening (EU) nr. 702/2014 hebben bedoeld.
  
  
     Zie artikel 6, eerste en tweede lid van de Landbouwvrijstellingsverordening.
  
  
     Zie artikel 1.8, aanhef en onder e, van de provinciale verordening.
  
  
     Waarbij de rechtbank opmerkt dat het tweede lid van artikel 63 en artikel 64 van de GLB-verordening hier niet van toepassing zijn omdat die zien op administratieve sancties.