ECLI:NL:RVS:2009:BJ1139, Raad van State, 01-07-2009, 200806247/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 maart 2006 heeft het bestuur van het Faunafonds (hierna: het Faunafonds) aan [appellanten sub 1] een tegemoetkoming toegekend van € 77.727,00 in de door woelratten veroorzaakte schade aan appel- en perenbomen.

200806247/1/H3.
      Datum uitspraak: 1 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2. het bestuur van het Faunafonds,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 2 juli 2008 in zaak nr. 07/4404 in het geding tussen:
    
    [appellanten sub 1]
    
    en
    
    het bestuur van het Faunafonds.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 maart 2006 heeft het bestuur van het Faunafonds (hierna: het Faunafonds) aan [appellanten sub 1] een tegemoetkoming toegekend van € 77.727,00 in de door woelratten veroorzaakte schade aan appel- en perenbomen.
    
    Bij besluit van 12 september 2007 heeft het Faunafonds het door [appellanten sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het getaxeerde schadebedrag in het taxatierapport onjuist is berekend, de tegemoetkoming vastgesteld op € 81.758,90 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 juli 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [appellanten sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 september 2007 vernietigd en bepaald dat het Faunafonds een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 augustus 2008, en het Faunafonds bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2008, hoger beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 10 september 2008.
    
    Het Faunafonds en [appellanten sub 1] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2009, waar [appellanten sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. A.A. den Hollander, advocaat te Middelharnis, en het Faunafonds, vertegenwoordigd door mr. drs. J.C.Q. Bult en H.G. Engberink, werkzaam bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 83, eerste lid, aanhef en onder b, van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw), is er een Faunafonds dat tot taak heeft het in de daarvoor in aanmerking komende gevallen verlenen van tegemoetkomingen in geleden schade, aangericht door dieren behorende tot beschermde inheemse diersoorten.
    
    Ingevolge artikel 84, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 83, eerste lid, aanhef en onder b, van de Ffw verleent het Faunafonds een tegemoetkoming slechts voor zover een belanghebbende schade lijdt of zal lijden aangericht door dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, en die schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven. De tegemoetkoming wordt naar billijkheid bepaald.
    
    Ingevolge artikel 2 van de Regeling vaststelling beleidsregels schadevergoeding Faunafonds (Stcrt. 2002, 69; hierna: de Regeling) kan het Faunafonds de grondgebruiker op zijn verzoek een tegemoetkoming verlenen in door beschermde inheemse diersoorten aan de landbouw aangerichte schade.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Regeling wordt de hoogte van de door één of meer beschermde inheemse diersoorten aangerichte schade, zodra daaromtrent een definitief oordeel kan worden gegeven, door een aangewezen taxateur getaxeerd.
    
    Ingevolge het derde lid, eerste volzin, van dit artikel stelt de taxateur, met inachtneming van zijn bevindingen een rapport samen en ondertekent dat.
    
    In de door het Faunafonds tijdens zijn vergaderingen van 4 augustus 2005 en 3 november 2005 vastgestelde taxatierichtlijnen staat dat de eindtaxatie aan de hand van een visuele vaststelling wordt uitgevoerd aan het eind van het groeiseizoen. In de taxatierichtlijnen, zoals vastgesteld in de vergadering van 3 november 2005, wordt een onderscheid gehanteerd tussen beschadigde bomen, waarvoor een hersteltermijn van twee jaar geldt, en te vervangen bomen, waarvoor maximaal drie jaar opbrengstderving wordt berekend.
    
    2.2. Het hoger beroep van [appellanten sub 1] richt zich tegen de overwegingen van de rechtbank dat zij geen aanleiding ziet de taxatierichtlijnen onredelijk te achten. Zij voeren, samengevat weergegeven, aan dat het moment van de eindtaxatie, zoals dat in de taxatierichtlijnen is vastgelegd, niet het moment is waarop een definitief oordeel kan worden gegeven, als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Regeling. Voorts voeren zij aan dat de in de taxatierichtlijnen genoemde berekeningsmethodieken ongefundeerd zijn en dat de door het Faunafonds aangewezen taxateurs niet onafhankelijk noch voldoende deskundig zijn.
    
    2.2.1. Het Faunafonds heeft na een openbare aanbesteding vier taxatiebureaus op basis van kennis, vaardigheidheden en ervaring met taxeren, aangewezen, die met inachtneming van de taxatierichtlijnen de taxaties uitvoeren. Zij maken geen deel uit van het Faunafonds en de taxateurs zijn geen werknemers van het Faunafonds. Het Faunafonds heeft voor het aanwijzen van taxateurs gekozen om op die manier te waarborgen dat alle taxaties op dezelfde wijze en met dezelfde methode worden opgesteld en willekeur en ongelijkheid worden voorkomen. In hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de in hun geval door het Faunafonds aangewezen taxateurs niet onafhankelijk en onvoldoende deskundig zijn.
    
    In de taxatierichtlijnen is als uitgangspunt voor de wijze van vaststelling van de schade gekozen voor een visuele vaststelling op het moment van de eindtaxatie. Die keuze is ingegeven door de overweging dat het zichtbare gedeelte van de boom, in het bijzonder de bladeren en de vruchten, een goede impressie geeft van de conditie van het onzichtbare gedeelte, de wortels, waar de schade door de woelratten wordt aangericht. Evenmin als de rechtbank acht de Afdeling dit uitgangspunt kennelijk onredelijk. Het Faunafonds heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het door [appellanten sub 1] voorgestelde bemonsteren van de bomen geen goed alternatief is omdat de enkele aanwezigheid van een gang nog niet betekent dat het wortelstelsel is aangetast en deze methode daarom geen compleet en betrouwbaar beeld van de schade geeft. Voorts acht de Afdeling aannemelijk dat het uitgraven van bomen schadelijk is voor die bomen zelf en al om die reden geen geschikte methode is om de schade vast te stellen.
    
    Voor een eindtaxatie aan het einde van het groeiseizoen, dus op het moment van de oogst is gekozen omdat het daarna door de afwezigheid van de vruchten en het uitvallen van de bladeren vrijwel onmogelijk wordt visueel de aantasting vast te stellen. Pas als in het voorjaar nieuwe bladeren en vruchten aan de bomen komen, zou mogelijke schade bovengronds zichtbaar worden terwijl in de tussentijd ook andere schadeveroorzakende factoren zoals het weer, de verzorging van de boomgaard en andere ziekten daartoe kunnen hebben bijgedragen. Niet bestreden is dat woelratten zich vooral in de winter, bij gebrek aan ander geschikt voedsel, tegoed doen aan de wortels van de vruchtenbomen en in de regel ruim voor het groeiseizoen kunnen worden weggevangen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de taxatierichtlijnen in zoverre uitgaan van een taxatiemoment zodra omtrent de schade een definitief oordeel kan worden gegeven en dat zij op dit punt, anders dan [appellanten sub 1] hebben betoogd, niet in strijd zijn met artikel 5, eerste lid, van de Regeling.
    
    De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat geen aanleiding bestaat om de taxatierichtlijnen, voor zover daarin is bepaald dat de schade aan het einde van het groeiseizoen wordt vastgesteld, onredelijk te achten.
    
    Bij de berekening van de schade wordt volgens de taxatierichtlijnen de KWIN-norm voor de fruitteelt 2003-2004 als uitgangspunt gehanteerd. Ter bepaling van de gederfde opbrengst van biologische vruchten en de kosten van vervanging van biologische bomen gelden hogere bedragen dan voor de reguliere teelt. Het Faunafonds heeft er voorts voor gekozen twee categorieën, te weten beschadigde en te vervangen bomen en niet voor drie of vier categorieën, zoals [appellanten sub 1] bepleiten, omdat het moeilijk is vooraf vast te stellen hoe groot de opbrengstderving is van een boom en hoe de beschadigde boom zal herstellen. De Afdeling acht dit niet onredelijk. Bij het bepalen van de te vergoeden bedragen is het Faunafonds ervan uitgegaan dat het verschil tussen de biologische teelt en de biologisch-dynamische teelt verwaarloosbaar is en heeft het daarom voor de tegemoetkoming van de schade van biologisch-dynamische teelt aangesloten bij de bedragen voor de biologische teelt. Het heeft zich daarbij gebaseerd op informatie van het Louis Bolk Instituut, een onweersproken deskundig en onafhankelijk instituut voor wetenschappelijk onderzoek op het gebied van biologische en duurzame landbouw. Uit die informatie blijkt dat er geen verschil is tussen de prijs van biologische en van biologisch-dynamische bomen en dat niet kan worden aangetoond dat een biologisch-dynamische boom later in productie komt dan een biologische boom, noch dat de opbrengsten bij de biologisch-dynamische teelt hoger zijn dan in de biologische teelt.
    
    In hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd omtrent het verschil tussen biologische en biologisch-dynamische teelt, zoals die in hun bedrijf wordt uitgevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het Faunafonds zich bij de vaststelling van de taxatierichtlijnen niet op deze informatie heeft mogen baseren. De Afdeling acht het hierop gebaseerde beleid, dat voor de te vergoeden bedragen voor de biologisch-dynamische teelt kan worden aangesloten bij de bedragen voor de biologische teelt, niet onredelijk.
    
    2.2.2. Het hoger beroep van [appellanten sub 1] is ongegrond.
    
    
      2.3. Het Faunafonds heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 12 september 2007 heeft vernietigd wegens strijd met artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en artikel 5, eerste lid, van de Regeling. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat bijzondere omstandigheden een afwijking van het moment van de eindtaxatie als genoemd in de taxatierichtlijnen rechtvaardigen en dat de eindtaxatie in dit geval op een later tijdstip had moeten plaatsvinden, aldus het Faunafonds. 
      2.3.1. De afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb ziet op bijzondere gevallen die niet in de op zich redelijke beleidsregels zijn verdisconteerd en waarin strikte navolging van het beleid zou leiden tot een uitkomst die het bestuursorgaan niet geacht kan worden te hebben beoogd. Als van op zich redelijk beleid in een bijzonder geval wordt afgeweken, is, anders dan het Faunafonds heeft aangevoerd, geen sprake van tegenspraak.
    
    
    Niet in geschil is dat door de niet aan [appellanten sub 1] te verwijten late ontheffingverlening voor het wegvangen van de woelratten, deze dieren in dit geval na het moment van de eindtaxatie nog niet allemaal waren weggevangen. Hoewel woelratten vooral in de winter aan de wortels knagen, valt niet uit te sluiten dat, gelet op de explosieve groei van hun aantal na het intreden van hun beschermde status en het uitblijven van effectieve bestrijding ter plaatse, op het bedrijf van [appellanten sub 1] in de loop van de zomer en het najaar meer schade is aangericht die zich nog niet ten volle heeft gemanifesteerd op het moment van de eindtaxatie. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat bij de vaststelling van de taxatierichtlijnen geen rekening is gehouden met de mogelijkheid dat niet tijdig tot wegvangen van de dieren mocht worden overgegaan. Het doel van de taxatierichtlijnen is het op adequate en doelmatige wijze bepalen van de schade. Niet kan worden uitgesloten dat onverkorte toepassing van de taxatierichtlijnen er in dit geval voor [appellanten sub 1] toe leidt dat een deel van de boomgaard nog na het moment van eindtaxatie is aangetast terwijl de oorzaak van die schade achteraf niet goed meer kan worden bepaald. Het uitgangspunt van de visuele vaststelling brengt immers met zich dat pas in het voorjaar van 2006 opnieuw verdere schade kan worden vastgesteld terwijl, naar het Faunafonds bij de vaststelling van zijn beleid zelf heeft overwogen, dan niet meer met zekerheid kan worden vastgesteld of de schade is veroorzaakt door de woelratten of dat andere factoren, zoals de weersomstandigheden of andere ziekten, een rol hebben gespeeld. Door in dit geval op 27 oktober 2005 de eindtaxatie op te stellen, is in dit specifieke geval in strijd met artikel 5, eerste lid, van de Regeling de hoogte van de schade getaxeerd voordat daarover een definitief oordeel kon worden gegeven en had, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het Faunafonds de taxatierichtlijnen, voor wat betreft het tijdstip van taxeren, niet mogen toepassen.
    
    2.3.2. Het hoger beroep van het Faunafonds is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    2.4. [appellanten sub 1] hebben voorts aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte de overige beroepsgronden onbesproken heeft gelaten.
    
    2.4.1. De Afdeling ziet hierin geen aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen nu vanwege de vernietiging van het besluit van 12 september 2007, die in hoger beroep is bevestigd, door het Faunafonds een nieuw besluit op bezwaar dient te worden genomen, waartegen voor [appellanten sub 1] opnieuw rechtsmiddelen openstaan.
    
    2.5. Het Faunafonds dient te worden veroordeeld in de door [appellanten sub 1] gemaakte proceskosten.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellanten sub 1] ongegrond;
    
    II. bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen;
    
    III. veroordeelt het bestuur van het Faunafonds tot vergoeding van bij [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellanten sub 1] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) heft.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Van Tuyll van Serooskerken
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2009
    
    290.