ECLI:NL:RVS:2014:3634, Raad van State, 08-10-2014, 201401004/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college het Gebiedsbeheerplan ondergrond Zwolle Centraal (hierna: het gebiedsbeheerplan) vastgesteld.

201401004/1/A4.
    Datum uitspraak: 8 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sensus B.V. (hierna: Sensus), gevestigd te Roosendaal,
    appellante,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college het Gebiedsbeheerplan ondergrond Zwolle Centraal (hierna: het gebiedsbeheerplan) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft Sensus beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juni 2014, waar Sensus, vertegenwoordigd door ir. R. Kalwij, ir. C.P. de Haas en ir. F.M.A. Franssen, en het college, vertegenwoordigd door A.W. voor ’t Hekke en ing. T.A. Idema, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1 van de Wet bodembescherming wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder gebiedsgerichte aanpak: aanpak die is gericht op de sanering van meerdere verontreinigingen van het diepere grondwater in een daartoe aangewezen gebied.
    
    Ingevolge artikel 55d, eerste lid, wordt een gebiedsgerichte aanpak uitgevoerd overeenkomstig een daartoe vastgesteld en goedgekeurd plan. De uitvoering geschiedt door het bestuursorgaan dat het plan heeft vastgesteld.
    
    2. Het gebiedsbeheerplan strekt onder meer tot een gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreinigingen in het beheergebied Zwolle Centraal. Het omvat aldus het plan, bedoeld in artikel 55d van de Wet bodembescherming.
    
    3. Sensus onttrekt binnen het beheergebied Zwolle Centraal grondwater voor de productie van inuline, een voedingsvezel voor menselijke consumptie. Zij betoogt dat het gebiedsbeheerplan in strijd is met artikel 7, derde lid, van de Kaderrichtlijn Water (Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid; PB L 327), omdat de bescherming van kwetsbare objecten daarin onvoldoende wordt gewaarborgd. Het gebiedsbeheerplan verschaft het college geen rechtsmiddelen om, indien nodig, maatregelen te nemen ter voorkoming van achteruitgang van de kwaliteit van het grondwater dat Sensus voor haar productie nodig heeft en is volgens haar in zoverre, in het licht van de in de artikelen 1 en 4 van de Kaderrichtlijn Water vermelde doelstellingen, onvolledig.
    
    4. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de Kaderrichtlijn Water is het doel van deze richtlijn de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee onder meer wordt gezorgd voor de progressieve vermindering van de verontreiniging van grondwater en verdere verontreiniging hiervan wordt voorkomen.
    
    In artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, sub ii, is bepaald dat de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma alle grondwaterlichamen dienen te beschermen, verbeteren en herstellen en dienen te zorgen voor een evenwicht tussen onttrekking en aanvulling van grondwater, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goede grondwatertoestand overeenkomstig de bepalingen van bijlage V te bereiken.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, dienen de lidstaten binnen elk stroomgebiedsdistrict alle waterlichamen aan te wijzen die voor de onttrekking van voor menselijke consumptie bestemd water worden gebruikt en dagelijks gemiddeld meer dan 10 m3 per dag leveren of meer dan 50 personen bedienen, alsmede de voor dat toekomstig gebruik bestemde waterlichamen.
    
    Ingevolge het derde lid dragen de lidstaten zorg voor de nodige bescherming van de aangewezen waterlichamen met de bedoeling de achteruitgang van de kwaliteit daarvan te voorkomen, teneinde het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater is vereist, te verlagen. De lidstaten kunnen voor die waterlichamen beschermingszones vaststellen.
    
    5. De Kaderrichtlijn Water is onder meer geïmplementeerd in de Waterwet en de daarop gebaseerde regelgeving. Het betoog van Sensus is, zoals zij ter zitting heeft bevestigd, niet gericht tegen de implementatie van de Kaderrichtlijn Water in de Nederlandse regelgeving.
    
    5.1. Het beheergebied Zwolle Centraal is gelegen in het stroomgebiedsdistrict Rijn. Voor het Nederlandse deel van dit stroomgebiedsdistrict is het Stroomgebiedbeheerplan Rijndelta 2009-2015 (hierna: het stroomgebiedbeheerplan) vastgesteld, dat ingevolge artikel 4.1, derde lid, van de Waterwet onderdeel van het nationale waterplan is. Blijkens het stroomgebiedbeheerplan zijn de twee waterlichamen waarin het beheergebied Zwolle Centraal is gelegen, aangewezen als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Kaderrichtlijn Water. Deze grondwaterlichamen dienen derhalve overeenkomstig artikel 7, derde lid, van de Kaderrichtlijn Water te worden beschermd.
    
    In het stroomgebiedbeheerplan is een maatregelenprogramma opgenomen dat onder meer beoogt invulling te geven aan de inspanningsverplichting van artikel 7, derde lid, van de Kaderrichtlijn Water. Een van de daarin vermelde maatregelen betreft de gebiedsgerichte aanpak van bodem- en grondwaterverontreinigingen, waarvoor de Wet bodembescherming het relevante kader biedt.
    
    Het betoog van Sensus houdt niet in dat het college in dit geval niet voor een gebiedsgerichte aanpak van de verontreiniging had mogen kiezen. Aan de orde is de vraag of de toepassing van de gekozen maatregel in overeenstemming is met artikel 7, derde lid, van de Kaderrichtlijn Water.
    
    5.2. De mogelijkheid een beschermingszone vast te stellen als bedoeld in de laatste volzin van artikel 7, derde lid, van de Kaderrichtlijn Water is geïmplementeerd in artikel 1.2 van de Wet milieubeheer in samenhang met titel 3.1 van de Omgevingsverordening Overijssel 2009. De beslissing om al dan niet een beschermingszone vast te stellen staat los van de beslissing om krachtens de Wet bodembescherming een plan ten behoeve van een gebiedsgerichte aanpak vast te stellen. Gelet hierop staat in deze zaak uitsluitend ter beoordeling of het gebiedsbeheerplan in overeenstemming is met artikel 7, derde lid, eerste volzin, van de Kaderrichtlijn Water.
    
    5.3. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan moet verzekeren. Het Hof heeft overwogen dat de vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, niet tot gevolg heeft dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft, en dat een lidstaat ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden blijft daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren. Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is, dit wil zeggen niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (arrest van 11 juli 2002, C-62/00, Marks & Spencer, ECLI:EU:C:2002:435, punten 26-27).
    
    5.4. Het gebiedsbeheerplan vermeldt als doelstellingen onder meer de bescherming van het grondwater buiten het beheergebied, de bescherming van kwetsbare objecten in het beheergebied tegen een kwalitatieve verslechtering of beïnvloeding van het grondwater en de verbetering van de grondwaterkwaliteit in het gebied. Het bevat maatregelen om deze doelstellingen te bereiken. Sensus heeft niet aannemelijk gemaakt dat uitvoering van deze maatregelen zal leiden tot achteruitgang van de kwaliteit van het grondwater in het beheergebied Zwolle Centraal of in de betrokken grondwaterlichamen. Dat het gebiedsbeheerplan geen maatregelen bevat voor de situatie waarin de grondwaterkwaliteit ter plaatse van haar onttrekking door toekomstige activiteiten op of in de bodem onverhoopt verslechtert, zoals Sensus stelt, betekent niet dat het plan niet bijdraagt aan de nodige bescherming van de aangewezen waterlichamen als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Kaderrichtlijn Water. Daarbij merkt de Afdeling op dat voor zover het gebiedsbeheerplan toekomstige functies van de ondergrond van het beheergebied vermeldt, het plan in zoverre geen concrete beleidsbeslissingen bevat die op grond van artikel 55d van de Wet bodembescherming moeten worden uitgevoerd.
    
    Daargelaten of artikel 7, derde lid, van de Kaderrichtlijn onvoorwaardelijk en voldoende precies is als bedoeld in het hierboven vermelde arrest van het Hof van Justitie van 11 juli 2002, ziet de Afdeling in hetgeen Sensus heeft aangevoerd derhalve geen grond voor het oordeel dat het gebiedsbeheerplan in strijd is met die bepaling.
    
    6. Het beroep is ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Visser
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2014
    
    148.