ECLI:NL:RVS:2005:AU1757, Raad van State, 31-08-2005, 200406325/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2004 heeft de gemeenteraad van Deurne, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 8 januari 2004, het bestemmingsplan "Zuidelijke omleiding Deurne" vastgesteld.

200406325/1.
      Datum uitspraak: 31 augustus 2005.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te Deurne,
      2.    [appellanten sub 2], wonend te Deurne,
      3.    de Stichting behoud cultuur-historische elementen Deurne e.o., gevestigd te Deurne, (hierna: de Stichting)
      4.    [appellanten sub 4], wonend te Deurne,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 januari 2004 heeft de gemeenteraad van Deurne, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 8 januari 2004, het bestemmingsplan "Zuidelijke omleiding Deurne" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 8 juni 2004, no. 970407, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief van 27 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 29 juli 2004, [appellanten sub 2] bij brief van 29 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 2 augustus 2004, de Stichting bij brief van 30 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 3 augustus 2004, en [appellanten sub 4] bij brief van 3 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 3 augustus 2004, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 1 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 7 februari 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Deurne. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2005, waar de [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door mr. B.J. Berton, gemachtigde, de Stichting, vertegenwoordigd door P.T. van de Westerlo, gemachtigde, en [appellanten sub 4], in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.J.A.M. van der Meijden, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad van Deurne, vertegenwoordigd door mr. M. Jochem, P. Krekels en ing. P. Verheijen, ambtenaren van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.        Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Procedureel aspect
    
    2.3.    [appellanten sub 1] en [appellanten sub 4] stellen dat het tracé en de inrichtingskeuze van de aan te leggen weg ten onrechte reeds vaststonden voordat de gelegenheid tot inspraak was geboden, waardoor zij geen reële beïnvloedingsmogelijkheden meer hadden.
    
            Ingevolge artikel 6a van de WRO worden de ingezetenen van de gemeente en in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen bij de voorbereiding van ruimtelijke plannen of herziening daarvan betrokken op de wijze zoals voorzien in de krachtens artikel 150 van de Gemeentewet vastgestelde verordening.
    
    De gemeenteraad van Deurne heeft een dergelijke verordening vastgesteld, waarin een regeling is getroffen voor het doen van beklag over de uitvoering van de verordening.
    
    Niet gebleken is dat appellanten van deze regeling ten aanzien van de inspraak over het voorliggende plan gebruik hebben gemaakt.
    
    Gelet hierop bestaat er geen aanleiding op de bezwaren van appellanten ter zake van de inspraak verder in te gaan.
    
    Planbeschrijving
    
    2.4.    Het plan maakt de aanleg van de zuidelijke omleiding, als onderdeel van de hoofdwegenstructuur van Deurne, mogelijk. Hiertoe worden de bestaande wegen Vloeieindseweg, Vloeieindsedreef, St. Jozefstraat en Theo van Doesburgstraat gereconstrueerd.
    
    Standpunt appellanten met betrekking tot luchtkwaliteit
    
    2.5.    [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], de Stichting en [appellanten sub 4] stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het bestemmingsplan.
    
    2.5.1.    Zij vrezen voor een aantasting van het woon- en leefklimaat door onder meer overlast van uitlaatgassen als gevolg van de aanleg van de weg die het plan mogelijk maakt.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.6.        Verweerder heeft het bestemmingsplan niet in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en heeft het goedgekeurd. Verweerder stelt dat na een zorgvuldige belangenafweging uiteindelijk is gekozen voor het in het plan opgenomen tracé van de weg. Daarbij zijn eventuele vormen van overlast als gevolg van de aanleg van de weg betrokken. 
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.7.        De goedkeuring van een bestemmingsplan dient te worden aangemerkt als de uitoefening van een bevoegdheid die gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit. Uit de nota van toelichting op het Besluit Luchtkwaliteit (hierna: het Besluit) blijkt dat bestuursorganen bij de uitoefening van een dergelijke bevoegdheid de grenswaarden expliciet in hun afweging dienen te betrekken en zich daarvan ook rekenschap dienen te geven (Stb. 2001, 269, p. 26).
    
    2.7.1.    Ingevolge artikel 8, eerste lid, onder a en b, van het Besluit dient voor stikstofdioxide als grenswaarde in acht te worden genomen 200 microgram per m3 als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 18 maal per kalenderjaar mag worden overschreden, terwijl voor deze stof uiterlijk met ingang van 1 januari 2010 als grenswaarde in acht dient te worden genomen 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie.
    
         Voor zwevende deeltjes (PM10) gelden ingevolge artikel 13, aanhef en onder c en d, van het Besluit uiterlijk met ingang van 1 januari 2005 als grenswaarden 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie en 50 microgram per m3 als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij voor laatstgenoemde concentratie geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
    
        Ten aanzien van zwaveldioxide, lood, koolmonoxide en benzeen stelt het Besluit in de artikelen 5, 15, 16 en 17 grenswaarden die bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van de desbetreffende stof kunnen hebben, in acht moeten worden genomen.
    
    2.7.2.    Bij de voorbereiding van het bestemmingsplan is geen onderzoek verricht naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit. Door de Milieudienst Regio Eindhoven is, op verzoek van de gemeenteraad, bezien welke gevolgen het bestemmingsplan heeft voor de luchtkwaliteit, waarbij de berekening is neergelegd in een rapport gedateerd 22 december 2004. Het bestemmingsplan is op 13 januari 2004 vastgesteld en op 8 juni 2004 goedgekeurd.
    
    In genoemd rapport is gekeken naar de te verwachten uitstoot van stikstofdioxide, zwevende deeltjes en benzeen. Hieruit blijkt dat op de meest nabijgelegen woning, die op 12 meter afstand van de as van de weg ligt, geen overschrijding zal plaatsvinden van de jaargemiddelde plandrempels en grenswaarden van genoemde stoffen. Uit het rapport blijkt echter wel dat het aantal overschrijdingen van de grenswaarde voor het 24 uurgemiddelde voor zwevende deeltjes 42 keer bedraagt. Hiermee wordt het wettelijk maximum van 35 keer overschreden. Dit wordt door de gemeenteraad en door verweerder erkend. Daarnaast wordt in het deskundigenbericht gesteld dat gezien het globale karakter van de berekeningen op voorhand niet valt uit te sluiten dat de uitstoot bij nauwkeuriger onderzoek hoger zal uitvallen. Ook wordt de juistheid van de verkeersintensiteiten die aan het rapport ten grondslag zijn gelegd in het deskundigenbericht betwijfeld.
    
    2.7.3.    Ingevolge artikel 1, tweede lid, van het Besluit is het Besluit niet van toepassing op een arbeidsplaats als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998. Hieruit volgt dat de in het Besluit gestelde grenswaarden, behoudens vorenbedoelde uitzondering, gelden voor de buitenlucht in zijn algemeenheid. Dit uitgangspunt kan tevens worden afgeleid uit de Nota van Toelichting op het Besluit. Volgens deze toelichting worden in het Besluit grenswaarden gesteld omtrent het kwaliteitsniveau van de buitenlucht dat, in het belang van de bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu in zijn geheel, binnen een bepaalde termijn moet zijn bereikt. Deze grenswaarden gelden voor de buitenlucht van het Nederlandse grondgebied, met uitzondering van de werkplek (Stb. 2001, 269, p. 17).
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    2.8.        Verweerder heeft bij de uitoefening van zijn bevoegdheid inzake de goedkeuring van dit bestemmingsplan nagelaten de grenswaarden in het Besluit expliciet in zijn afweging te betrekken en zich daarvan rekenschap te geven. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het bestreden besluit van overwegingen dienaangaande geen blijk geeft en dat het rapport waarin de gevolgen van het bestemmingsplan voor de luchtkwaliteit zijn bezien is opgesteld geruime tijd na het nemen van het bestreden besluit. Verweerder heeft ter zitting ook erkend dat hij de gevolgen van het bestemmingsplan voor de luchtkwaliteit niet bij de besluitvorming inzake de goedkeuring van het plan heeft betrokken. Dit klemt temeer nu uit het genoemde rapport is gebleken dat in ieder geval het maximum aantal overschrijdingen van de grenswaarde voor het 24 uurgemiddelde voor zwevende deeltjes wordt overschreden. Overigens wordt hierbij opgemerkt dat in dit rapport ten onrechte lijkt te zijn  uitgegaan van de gevolgen van het bestemmingsplan op de luchtkwaliteit ter plaatse van de meest nabijgelegen woning, terwijl de normen in het Besluit, gelet op overweging 2.5.3., zijn gesteld ter bescherming van de kwaliteit van de buitenlucht van het Nederlandse grondgebied, met uitzondering van de werkplek. Tevens is niet duidelijk of de juiste verkeersintensiteiten aan het rapport ten grondslag zijn gelegd en is het rapport van een dermate globaal karakter dat niet valt uit te sluiten dat een nauwkeuriger onderzoek noodzakelijk is. Voorzover de gemeenteraad heeft gesteld dat de verantwoordelijkheid voor de aanpak van de problematiek rondom de zwevende deeltjes bij het Rijk ligt, wordt opgemerkt dat hiermee wordt miskend dat zowel de gemeenteraad als verweerder in deze een eigen verantwoordelijkheid hebben. Waar de gemeenteraad ten slotte stelt dat het openstellen van de weg een gunstig effect zal hebben op de verkeersintensiteit van met name vrachtverkeer op de Heuvelstraat, waar een overschrijding van enkele grenswaarden is geconstateerd, wordt opgemerkt dat dit standpunt tot dusver onvoldoende onderbouwd is.
    
        Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en tevens is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het bestreden besluit is hiermee in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
    
    De beroepen van [appellanten sub 1], [appellanten sub 4], de Stichting en [appellanten sub 2] zijn gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.9.    Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
    
    Proceskostenveroordeling    
    
    2.10.        Ten aanzien van [appellanten sub 2], de Stichting en [appellanten sub 4] dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellanten sub 1] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen van de Stichting, [appellanten sub 2], [appellanten sub 1] en [appellanten sub 4] gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 8 juni 2004, no. 970407;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 681,67 (zegge: zeshonderdéénentachtig euro en zevenenzestig cent), waarvan € 644,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan [appellanten sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de Stichting in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 37,67 (zegge: zevenendertig euro en zevenenzestig cent); het dient door de provincie Noord-Brabant aan de Stichting onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellanten sub 4] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan [appellanten sub 4] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) voor [appellanten sub 1], € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) voor [appellanten sub 2], € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) voor de Stichting, € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) voor [appellanten sub 4], vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, mr. M. Oosting en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Kosto    w.g. Kooijman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2005.
    
    59-445.