ECLI:NL:RBOVE:2025:2962, Rechtbank Overijssel, 13-05-2025, ak_25_1165 en ak_25_1177
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening hangende beroep n.a.v. last onder dwangsom in verband met het gebruik van een pand op een bedrijventerrein voor wonen en voor hobbymatig gebruik. Het verzoek wordt afgewezen en het beroep is ongegrond. Het pand heeft een bedrijfsbestemming en het gebruik is daarmee in strijd. Er is geen concreet zicht op legalisatie. Er zijn geen andere redenen op grond waarvan had moeten worden afgezien van handhavend optreden.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ZWO 25/1165 en ZWO 25/1177
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        
          [verzoeker]
        , uit [woonplaats], 
      hierna: [verzoeker] 
      (gemachtigde: mr. P.K. de Blieck-Willemsen),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Deventer, 
      hierna: het college, 
      (gemachtigde: ing. M.G.M. Wolbrink-Meijerink).
    
    
    
  
  
    
      1Samenvatting
    
    
      1.1.
      Het college heeft aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd die inhoudt dat [verzoeker] moet stoppen met het gebruik van zijn pand aan de [adres 1] als woonruimte en voor hobbymatige activiteiten. Het pand bevindt zich namelijk midden op een bedrijventerrein en wonen en hobbymatig gebruik van een pand is daar volgens het college niet toegestaan. [verzoeker] is het met de last onder dwangsom niet eens. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. 
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepsgronden niet slagen en dat het college de last onder dwangsom terecht aan [verzoeker] heeft opgelegd. [verzoeker] krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
  
  
    
      2Procesverloop
    
    
      2.1.
      Het college heeft met het besluit van 18 november 2024 aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd. 
      
    
    
      2.2.
      
        [verzoeker] heeft hiertegen bezwaar gemaakt en aan de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummer: ZWO 24/4345). Met de uitspraak van 10 februari 2025 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen. 
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit van 5 maart 2025 op het bezwaar van [verzoeker] is het college bij zijn besluit gebleven. [verzoeker] heeft hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter opnieuw gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      2.4.
      De voorzieningenrechter heeft dit verzoek op 8 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [verzoeker], de gemachtigde van [verzoeker] en de gemachtigde van het college. 
      
    
    
      2.5.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van [verzoeker].
      
    
  
  
    
      3Feiten en omstandigheden 
    
    
      3.1.
      
        [verzoeker] is eigenaar en gebruiker van het pand aan de [adres 1]. Het pand bevindt zich midden op een bedrijventerrein. [verzoeker] woont samen met zijn (meerderjarige) zoon in een gedeelte van dit pand en gebruikt het andere gedeelte als opslag van en het hobbymatig sleutelen aan motorvoertuigen. 
      
    
    
      3.2.
       Het college is van mening dat [verzoeker] het pand ten onrechte bewoont en hobbymatig gebruikt. Ter plaatse geldt het tijdelijke deel van het omgevingsplan gemeente Deventer, voormalig bestemmingsplan ‘Chw bestemmingsplan Deventer, stad en dorpen, deel B’ (hierna: het omgevingsplan). Het pand heeft de bestemming ‘Bedrijventerrein-categorie 3.1’. Op grond van artikel 28 van het omgevingsplan zijn ter plaatse – kort gezegd – bedrijven van milieu-categorie 1, 2 of 3.1, met de daarbij behorende voorzieningen, toegestaan. Bewoning en hobbymatig gebruik vallen daar niet onder. 
      
    
    
      3.3.
      Er is volgens het college sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Op grond daarvan is het namelijk verboden om een pand te gebruiken in strijd met het omgevingsplan en zonder een omgevingsvergunning. 
      
    
    
      3.4.
      Het college heeft onderzocht of alsnog een omgevingsvergunning kan worden verleend, maar is na onderzoek tot de conclusie gekomen dat dit niet mogelijk en niet wenselijk is. Volgens het college moet [verzoeker] zijn gebruik van het pand staken.
      
    
    
      3.5.
      Het college heeft om die reden besloten om een last onder dwangsom op te leggen aan [verzoeker], inhoudende dat [verzoeker] dient te stoppen met het gebruik van het pand ten behoeve van bewoning en zijn hobbymatige activiteiten. [verzoeker] dient hieraan te voldoen vóór 18 mei 2025. Indien [verzoeker] hieraan niet (tijdig) voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 5.000,- per geconstateerde overtreding per maand of gedeelte van de maand, met een maximum van € 15.000,-. 
      
    
  
  
    
      4Beroepsgronden [verzoeker] 
    
    
      4.1.
       heeft – samengevat – in beroep aangevoerd dat het college ten onrechte meent en onvoldoende heeft gemotiveerd dat legalisering niet mogelijk en wenselijk is. [verzoeker] wijst erop dat hij het pand al ruim 12 jaar bewoont, zonder dat er sprake is van concrete ruimtelijke of veiligheidsbezwaren. Ook wijst [verzoeker] op de afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 28.2. van het omgevingsplan. Verder doet [verzoeker] een beroep op het gelijkheidsbeginsel. In het omgevingsplan is namelijk vermeld dat er nabij de [adres 2], een andere locatie op hetzelfde bedrijventerrein, bewoning is toegestaan. Ook is op sommige locaties op het bedrijventerrein voor het verblijf van Oekraïners een omgevingsvergunning verleend. Daarnaast is [verzoeker] van mening dat het college ten onrechte heeft geoordeeld dat hij aan de inschrijving in de Basisregistratie personen (hierna: Brp), zonder dat daarbij enig voorbehoud of waarschuwing is gemaakt of gegeven over het strijdig gebruik, niet het gerechtvaardigd vertrouwen heeft mogen ontlenen dat bewoning is toegestaan. Verder vindt [verzoeker] dat het besluit onzorgvuldig is genomen, omdat zijn persoonlijke situatie daarbij onvoldoende is betrokken. Tot slot stelt [verzoeker] zich op het standpunt dat de begunstigingstermijn te kort is. 
      
    
  
  
    
      5Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      5.1.
      De voorzieningenrechter verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Handhavend optreden 
        
      
      
    
    
      5.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een overtreding en dat het college in beginsel bevoegd is handhavend op te treden. 
      
    
    
      5.3.
      Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 5 maart 2025 heeft overwogen, geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisering, of bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
    
    
      5.4.
      De voorzieningenrechter ziet gelet op de aangevoerde beroepsgronden geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Daartoe is het volgende van belang.
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
      
    
    
      5.5.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college terecht gesteld en voldoende gemotiveerd dat en waarom legalisatie niet mogelijk en niet wenselijk is. Op zitting is verduidelijkt dat er op dit moment geen sprake is van een verleende omgevingsvergunning of aanvraag daartoe. Er is daarom al geen sprake van concreet zicht op legalisatie, zoals bij een beroep op het evenredigheidsbeginsel is vereist. Het college heeft verder toegelicht dat legalisatie niet mogelijk en niet wenselijk is, omdat het perceel waarop het pand van [verzoeker] zich bevindt in het midden van een geluidgezoneerd bedrijventerrein ligt. Bij de vaststelling van het omgevingsplan is er rekening mee gehouden dat grote lawaaimakers op die locatie een plek wordt gegeven. Het toestaan van een woonfunctie – ook al zou dit enkel voor de duur van het verblijf van [verzoeker] zijn – is daarmee milieutechnisch niet mogelijk en zou een onwenselijke belemmering kunnen vormen voor omliggende bedrijven. Het gaat er daarmee niet om, zoals [verzoeker] lijkt te denken, dat [verzoeker] te veel geluid zou maken voor omliggende bedrijven, maar dat omliggende bedrijven geluid moeten kunnen maken zonder belemmerd te worden door regels die geluidsoverlast voor woningen moet tegengaan. Het college heeft er daarnaast terecht op gewezen dat niet gebleken is dat een bedrijfswoning op het perceel van [verzoeker] noodzakelijk is voor bedrijfsvoering. Legalisatie in de vorm van het toestaan van ondergeschikte bewoning, is daarom niet aan de orde. Verder heeft het college voldoende gemotiveerd dat het hobbymatig gebruik van de bedrijfsruimte niet wenselijk is, vanwege de schaarse ruimte die op het bedrijventerrein aanwezig is. Gebruik van deze ruimte door bedrijven heeft daarom de voorkeur. Voor wat betreft de verwijzing naar de afwijkingsbevoegdheid in artikel 28.2. van het omgevingsplan, heeft het college er terecht op gewezen dat daaruit volgt dat enkel kan worden afgeweken met een omgevingsvergunning als het bedrijven betreft die redelijkerwijs gelijkgesteld kunnen worden met bedrijven die ter plaatse zijn toegestaan. Het artikel ziet daarmee niet op de bevoegdheid om wonen toe te staan. De voorzieningenrechter volgt het college er ook in dat hij daarmee in het besluit niet heeft hoeven te motiveren waarom hij van die bevoegdheid geen gebruik heeft gemaakt. De beroepsgronden van [verzoeker] slagen kortom niet.
      
      
        
          Het gelijkheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      5.6.
      Het beroep van [verzoeker] op het gelijkheidsbeginsel kan ook niet slagen, al om de reden dat geen sprake is van gelijke gevallen. De door [verzoeker] aangewezen percelen nabij de [adres 2] hebben namelijk een andere bestemming dan het perceel waarop zijn pand staat; namelijk ‘bedrijf – verblijf en stalling’. Het college heeft verder toegelicht dat ook de locatie op het bedrijventerrein van belang is. De [adres 2] ligt namelijk meer aan de buitenkant van het bedrijventerrein, waardoor het eerder mogelijk is daar een ondergeschikte woonfunctie toe te staan. Voor zover [verzoeker] heeft gewezen op het vergunde verblijf van Oekraïners in panden op het bedrijventerrein, heeft het college er op zitting op gewezen dat het daarbij gaat om tijdelijk verleende vergunningen vanwege een crisissituatie. Ook daarmee is geen sprake van een vergelijkbare situatie met [verzoeker] zelf. 
      
      
        
          Het vertrouwensbeginsel 
        
      
      
    
    
      5.7.
      Uit vaste rechtspraak volgt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
      
    
    
      5.8.
      De rechtbank overweegt dat met de acceptatie van de inschrijving van [verzoeker] in de Brp, zonder daarbij [verzoeker] te informeren over het strijdig gebruik, niet is gebleken van een toezegging, uitlating of gedraging aan de zijde van het college waaraan gerechtvaardigde verwachtingen konden worden ontleend dat de bewoning was toegestaan. Het college heeft er terecht op gewezen dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling een zodanige acceptatie niet kan worden opgevat als een toestemming dat het gebouw in strijd met het omgevingsplan mag worden bewoond. Daarnaast betrekt de voorzieningenrechter dat – zoals [verzoeker] op zitting naar voren heeft gebracht – hem op een eerder moment door het college al was medegedeeld dat bewoning van het pand in strijd is met het omgevingsplan. Zoals [verzoeker] heeft toegelicht, werd zijn inschrijving in het Brp namelijk eerst geweigerd, juist omdat sprake is van een bedrijvenpand op een industrieterrein en de betreffende medewerker van de gemeente verklaarde dat hij daarop niet ingeschreven kon worden. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Persoonlijke situatie 
        
      
      
    
    
      5.9.
      Verder ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, vanwege de door [verzoeker] naar voren gebrachte persoonlijke omstandigheden. De enkele omstandigheden dat [verzoeker] al twaalf jaar in het pand woont met zijn zoon en dat het lastig is om een andere (huur)woning te vinden, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende om tot het oordeel te komen dat het belang dat gediend is met handhaving daarvoor had moeten wijken. [verzoeker] heeft verder geen persoonlijke belangen naar voren gebracht. 
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
      
      
    
    
      5.10.
      
        [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter gevraagd om verlenging van de begunstigingstermijn. Tijdens de zitting heeft [verzoeker] nader toegelicht dat dit als een bezwaar tegen de begunstigingstermijn moet worden gezien. 
      
    
    
      5.11.
      Volgens vaste rechtspraak geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag ook niet wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. 
      
    
    
      5.12.
      De voorzieningenrechter ziet in de door [verzoeker] aangevoerde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat de door het college opgelegde begunstigingstermijn te kort is. De voorzieningenrechter betrekt hierbij dat [verzoeker] in ieder geval sinds 30 juli 2024 op de hoogte is van de overtreding en de maatregelen die hij kan treffen. Hij ontving toen een waarschuwingsbrief van het college. Het college heeft vervolgens in het primaire besluit van 18 november 2024 en op verzoek van [verzoeker] de begunstigingstermijn verlengd van zes weken naar zes maanden. [verzoeker] heeft daarmee in totaal tien maanden de tijd (gehad) om de overtreding te beëindigen. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat het (in beginsel) de verantwoordelijkheid is van [verzoeker] om – in dit geval – vervangende woonruimte te zoeken en daarbij alle mogelijkheden aan te grijpen. In dat licht vindt de voorzieningenrechter de enkele verwijzing op zitting naar de krapte in het sociale huursegment en de omstandigheid dat zijn aanvraag tot urgentie nog niet is gehonoreerd, onvoldoende om tot het oordeel te komen dat hij om die reden niet binnen de begunstigingstermijn aan de last kan voldoen. 
      
    
  
  
    
      6Conclusie en gevolgen
    
    
      6.1.
      Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. [verzoeker] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten. 
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De voorzieningenrechter:
      
      - verklaart het beroep ongegrond;
      - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier. Uitgesproken in het openbaar op: 
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                
                  De griffier is verhinderd deze uitspraak 
                
                
                  te ondertekenen
                
              
              
                voorzieningenrechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
      
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. 
  
  
     Onder verwijzing naar artikel 1.17 van het omgevingsplan.  
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1007
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:295.