ECLI:NL:RVS:2014:3491, Raad van State, 24-09-2014, 201311492/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van onderscheidenlijk 10 juli 2013 en 21 augustus 2013 hebben het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland en de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: verweerders) op grond van de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan Polder Zeevang vastgesteld.

201311492/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2. LTO Noord regio Noord-Holland, gevestigd te Haarlem en [appellante sub 2A] (hierna: LTO en de maatschap), gevestigd te Middelie, gemeente Zeevang,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland en de staatssecretaris van Economische Zaken,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van onderscheidenlijk 10 juli 2013 en 21 augustus 2013 hebben het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland en de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: verweerders) op grond van de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan Polder Zeevang vastgesteld.
    
    Tegen deze besluiten hebben [appellant sub 1] en LTO en de maatschap beroep ingesteld.
    
    Het college en de staatssecretaris hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2014, waar [appellant sub 1] en verweerders, vertegenwoordigd door mr. H.A. Schoordijk en E. Mourik, beiden werkzaam bij de provincie Noord-Holland en mr. H.D. Strookman, werkzaam bij het ministerie van Economische Zaken, zijn gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998, stelt het college van gedeputeerde staten, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig aangewezen gebied een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen.
    
    Ingevolge artikel 19b, eerste lid, wordt in afwijking van het bepaalde in artikel 19a een beheerplan als bedoeld in dat artikel, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied dat voorlopig is aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, dat geheel of ten dele wordt beheerd door of onder verantwoordelijkheid van Onze Minister of één van Onze andere Ministers, voor het geheel onderscheidenlijk het betreffende gedeelte vastgesteld door Onze Minister of door Onze andere Minister in overeenstemming met Onze Minister, en voor zover nodig na overleg met betrokken eigenaren, gebruikers en andere belanghebbenden.
    
    1.1. Ingevolge artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 heeft een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen.
    
    1.2. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, blz. 75-76) wordt deze bepaling als volgt toegelicht:
    
    "Tegen het besluit tot vaststelling van een beheerplan staat (…) beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bedacht moet evenwel worden dat slechts bepaalde onderdelen van een beheerplan als besluit in de zin van de Awb zijn aan te merken, en dus voor beroep vatbaar zijn. Onderdelen van het beheerplan die de beschrijving bevatten van het - op uitvoering gerichte - beleid dat het desbetreffende bevoegd gezag wenselijk acht, waaronder de fasering en prioritering, zijn dat niet.
    
    De regering wil voorkomen dat er op dit punt misverstanden ontstaan. (…) De regering stelt daarom voor in de Nb-wet duidelijk te maken tegen welke onderdelen van het beheerplan beroep openstaat. Dit zijn de beschrijvingen in het beheerplan van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Dergelijke beschrijvingen zijn aan te merken als een besluit, omdat artikel 19d, tweede lid, van de Nb-wet regelt dat handelingen die overeenkomstig de beschrijving in het beheerplan worden uitgevoerd, niet vergunningplichtig zijn".
    
    2. [appellant sub 1] exploiteert een agrarisch bedrijf te Middelie. [appellant sub 1] voert aan dat de aanwijzing van Polder Zeevang als Natura 2000-gebied tot gevolg heeft dat schadeveroorzakende ganzen en smienten niet kunnen worden bestreden. Hij stelt dat onzeker is of het Fauna Fonds ook in de toekomst de door de ganzen en smienten veroorzaakte schade blijft vergoeden. Hij mist in paragraaf 6.2 van het beheerplan de zekerstelling dat de schade ook in de toekomst zal worden vergoed.
    
    2.1. Verweerders stellen dat beheer en schadebestrijding van ganzen en smienten, dat gereguleerd wordt in de Flora- en faunawet, ook mogelijk is in een Natura 2000-gebied. In het beheerplan, bijlage 1, paragraaf 2, is aangegeven welke wijzen van beheer en schadebestrijding zonder vergunning krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 in het gebied zijn toegestaan. Andere wijzen van beheer en schadebestrijding dan de genoemde zijn niet uitgesloten maar vergunningplichtig.
    
    Verweerders stellen voorts dat geen aanleiding bestaat voor het opnemen van een schaderegeling in het beheerplan. Zij verwijzen in dat verband naar de schadevergoedingsregeling die is opgenomen in artikel 31 van de Nbw 1998.
    
    2.2. Paragraaf 6.2 Ganzenschade van het beheerplan luidt als volgt:
    
    ‘Voor diverse ganzen (niet broedvogels) geldt in dit gebied een behouddoelstelling. De aantallen zijn de laatste 20 jaar flink toegenomen. Het beheerplan voorziet niet in aanvullende beheermaatregelen ten gunste van de ganzenpopulatie; het leefgebied voldoet kennelijk al ruimschoots aan de eisen. Het blijkt dat de ganzen het Natura 2000-gebied voornamelijk als broed- en slaapplaats gebruiken, en omliggende graslanden in de droogmakerijen als foerageergebied.
    
    Voor agrariërs vormen de grote aantallen ganzen een toenemend probleem, omdat ze de grasopbrengst negatief beïnvloeden. Daarbij geven de zogenaamde ‘overzomerende’ ganzen in verhouding veel meer grasschade dan de ‘overwinterende’ ganzen.
    
    Het beheersen van de ganzenschade kan niet in dit beheerplan worden geregeld. Dit gebeurt in het faunabeheerplan (vanuit de Flora- en faunawet). Vanuit de Natuurbeschermingswet worden wel voorwaarden gesteld aan de wijze en periode van schadebestrijding (zie Bijlage 1). Een voorwaarde voor schadebestrijding door afschot per geweer is een door de provincie goedgekeurd uitvoeringsplan. In overleg met betrokken partijen in het gebied zal een dergelijk uitvoeringsplan worden opgesteld. Hierbij wordt ook rekening gehouden met de vereisten vanuit andere regelgeving zoals de bescherming van weidevogels’.
    
    2.3. Het beroep van [appellant sub 1] is gericht tegen het ontbreken van een zekerstelling van het vergoeden van de schade veroorzaakt door ganzen en smienten. De Afdeling stelt vast dat het beroep van [appellant sub 1] niet is gericht tegen het deel van het beheerplan waarin de handelingen zijn beschreven die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Het beroep is evenmin gericht tegen de weigering een dergelijke handeling in het beheerplan op te nemen.
    
    2.4. De Afdeling is, gelet op artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 onbevoegd om van het beroep van [appellant sub 1] kennis te nemen.
    
    3. LTO en de maatschap betogen dat een juridische grondslag voor het vaststellen van het beheerplan ontbreekt omdat Polder Zeevang niet aangemerkt kan worden als speciale beschermingszone als bedoeld in de Vogelrichtlijn noch als Natura 2000-gebied. LTO en de maatschap stellen dat de soorten waarvoor Polder Zeevang is aangewezen daar niet voorkomen in zodanige aantallen dat voldaan wordt aan de selectiecriteria voor aanwijzing van het gebied als Natura 2000-gebied. Zij stellen dat voor deze soorten uitsluitend de bepalingen van het soortenbeschermingsregime uit de Vogelrichtlijn van toepassing zijn. Dit betekent volgens LTO en de maatschap dat de in het beheerplan opgenomen passages over instandhoudingsdoelen, maatregelen, toetsing van bestaand gebruik, vergunningplicht en vergunningverlening geschrapt moeten worden. Voorts voeren LTO en de maatschap aan dat de in het beheerplan opgenomen instandhoudingsmaatregelen de mogelijkheid van het reguleren van de ganzen- en eendenstand in het gebied beperken.
    
    3.1. Verweerders stellen dat het besluit tot aanwijzing van Polder Zeevang als Natura 2000-gebied rechtskracht heeft, zodat zij verplicht waren een beheerplan voor dit gebied vast te stellen. De bezwaren van LTO en de maatschap die gericht zijn tegen het aanwijzingsbesluit kunnen volgens verweerders niet alsnog in deze procedure aan de orde komen, zodat deze buiten beschouwing moeten worden gelaten.
    
    3.2. Het beheerplan voor Polder Zeevang bevat zowel een beschrijving van de te treffen instandhoudingsmaatregelen als een beschrijving van handelingen en ontwikkelingen in het gebied die onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen.
    
    3.3. Het beroep van LTO en de maatschap is gericht tegen het gehele beheerplan. Het richt zich daarmee zowel tegen delen waartegen ingevolge artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 geen beroep kan worden ingesteld als tegen delen van het beheerplan waartegen wel beroep kan worden ingesteld.
    
    3.4. De Afdeling is gelet op artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 onbevoegd kennis te nemen van het beroep voor zover dat niet is gericht tegen het deel van het beheerplan waarin de handelingen zijn beschreven die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen.
    
    3.5. Voor zover het beroep gericht is tegen de delen van het beheerplan waarin is beschreven welke handelingen zijn uitgezonderd van de vergunningplicht is de Afdeling bevoegd kennis te nemen van het beroep. LTO en de maatschap voeren hiertegen uitsluitend aan dat het beheerplan niet vastgesteld kon worden omdat Polder Zeevang ten onrechte is aangewezen als Natura 2000-gebied.
    
    3.6. Polder Zeevang is bij besluit van 29 september 2005 op grond van de Nbw 1998 aangewezen als Natura 2000-gebied. Tegen dit besluit hebben LTO en de maatschap geen rechtsmiddelen ingesteld.
    
    Bij besluit van 14 maart 2011 is het aanwijzingsbesluit van 29 september 2005 gewijzigd. Het beroep van LTO en de maatschap tegen dit wijzigingsbesluit is door de Afdeling bij uitspraak van 27 december 2012, in zaak nr. 201104901/1/A4 ongegrond verklaard. Bij besluit van 14 februari 2013 is het besluit van 14 maart 2011 gewijzigd in de zin dat de aanwijzing van het gebied voor een complementaire soort vervalt. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen ingesteld.
    
    3.7. LTO en de maatschap hebben tegen het besluit van 29 september 2005 tot aanwijzing van Polder Zeevang als Natura 2000-gebied geen rechtsmiddelen ingesteld hoewel zij daarbij wel belanghebbend waren, dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze is bekendgemaakt en in de publicatie van de kennisgeving van het besluit de juiste rechtsmiddelenclausule is opgenomen. Van bijzondere omstandigheden die het niet instellen van beroep rechtvaardigen is niet gebleken. Tegen het besluit van 14 maart 2011 tot wijziging van het aanwijzingsbesluit hebben zij wel beroep ingesteld waarin zij onder meer aanvoerden dat Polder Zeevang ten onrechte is aangewezen als Natura 2000-gebied. Dit beroep is ongegrond verklaard. De Afdeling is van oordeel dat LTO en de maatschap onder deze omstandigheden de juistheid van het aanwijzingsbesluit niet in deze procedure betreffende het vaststellen van het beheerplan ter discussie kunnen stellen.
    
    Het betoog faalt.
    
    3.8. Het beroep van LTO en de maatschap is ongegrond voor zover het is gericht tegen de beschrijving van handelingen en ontwikkelingen in het gebied die onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen.
    
    4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    5. Redelijke toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht brengt met zich dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht voor het beroep terugbetaalt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart zich onbevoegd om van het beroep van [appellant sub 1] en van het beroep van LTO Noord regio Noord-Holland en [appellante sub 2A], voor zover dat geen betrekking heeft op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen, kennis te nemen;
    
    II. verklaart het beroep van LTO Noord regio Noord-Holland en [appellante sub 2A] voor het overige ongegrond;
    
    III. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) voor de behandeling van het beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. Verbeek
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2014
    
    388.