ECLI:NL:RBGEL:2025:3499, Rechtbank Gelderland, 08-05-2025, ARN 24/2589
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning voor horeca in een winkelcentrum. Exceptieve toetsing planregels aan de Dienstenrichtlijn. College heeft voldoende gemotiveerd dat de beperking van het aantal vierkante meters horeca op het winkelcentrum in het bestemmingsplan evenredig en doelmatig is. Horecabeperking niet evident strijdig met de Dienstenrichtlijn. 
        Beroep op een vaste gedragslijn van het college om via de kruimelgevallenregeling af te wijken, slaagt niet omdat het college een grens mag trekken daar waar het aantal m² vloeroppervlak aan horeca reeds ruimschoots is overschreden.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 24/2589 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres] uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Poels),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn 
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van de omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 25 april 2024 heeft het college beslist op het bezwaar van eiseres en de weigering van de omgevingsvergunning in stand gelaten. Eiseres heeft daaraan voorafgaand op 23 april 2024 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar, en op 30 mei 2024 beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 25 april 2024. 
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op 14 mei 2024 en op 13 februari 2025 een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
      
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    
      2.	Op 18 juli 2023 heeft eiseres een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het wijzigen van het gebruik van het pand aan de [locatie] in [plaats] (het pand). De aanvraag ziet op een gebruiksoppervlakte van circa 223 m² voor horeca categorie 1 (restaurant). Op 8 september 2023 heeft het college de aanvraag voor een omgevingsvergunning geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft daarbij overwogen dat hij niet van het bestemmingsplan wil afwijken omdat er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het college stelt zich hierbij op het standpunt dat de verhouding detailhandel en horeca binnen het winkelcentrum uit balans raakt. Volgens het college is de maximum toegestane horeca van 300 m² al overschreden met de aanwezige 541 m² aan horeca en het bouwplan leidt niet tot een beperkte toevoeging van horecameters. Eiseres is daartegen in bezwaar gegaan en omdat het college niet tijdig op het bezwaar heeft beslist, heeft eiseres het college in gebreke gesteld en beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen. Vervolgens heeft het college op 25 april 2024 een beslissing op bezwaar genomen en de weigering van de omgevingsvergunning in stand gelaten. Ook daartegen heeft eiseres in beroep ingesteld. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt allereerst of het college niet tijdig op het bezwaar heeft beslist en vervolgens of het college op goede gronden de omgevingsvergunning heeft geweigerd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk en het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 25 april 2024 ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
  
  
    Het beroep tegen niet-tijdig beslissen 
    
    
      
        Heeft het college te laat een beslissing op bezwaar genomen?
      
      5.	Eiseres betoogt dat het college te laat een beslissing op bezwaar heeft genomen en dat eiseres het college op de juiste manier in gebreke heeft gesteld. 
    
    
    
      5.1.
      Het college erkent dat het te laat een beslissing op bezwaar heeft genomen en dat er sprake is van een verbeurde dwangsom met een bedrag van € 23,-. Dit bedrag is al betaald door het college aan eiseres.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank oordeelt dat het beroep van eiseres tegen het niet-tijdig nemen van de beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk is omdat eiseres geen procesbelang meer heeft. Uit de processtukken blijkt namelijk dat het college heeft erkend dat het te laat een besluit heeft genomen, de verbeurde dwangsom reeds heeft betaald aan eiseres en alsnog een beslissing op bezwaar heeft genomen. Gelet op hetgeen tijdens de zitting is besproken bestaat er geen discussie over de hoogte van de dwangsom. Omdat het beroep is ingesteld op een moment dat dit nog niet gebeurd was, krijgt eiseres wel een vergoeding van haar proceskosten, zoals beschreven onder overweging 11.
      
    
  
  
    Het beroep tegen de beslissing op bezwaar 
    
    
      
        Heeft het college in strijd met de verslagplicht op het bezwaar beslist?
      
      6.	Eiseres betoogt dat het college een beslissing op bezwaar heeft genomen in strijd met artikel 7:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft bij het nemen van zijn beslissing op bezwaar geen rekening kunnen houden met het schriftelijke verslag van de hoorzitting bij de commissie bezwaarschriften dat later is opgemaakt en door het college in beroep is overgelegd. Uit de beslissing op bezwaar en het bijbehorende advies van de commissie bezwaarschriften valt niet af te leiden wat op de hoorzitting is verhandeld en door partijen over de verschillende bezwaargronden is gesteld. Daarnaast is het overgelegde verslag volgens eiseres te summier.
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat in plaats van een afzonderlijk verslag van het horen van het bezwaar ook kan worden volstaan met het opnemen van een vermelding van hetgeen tijdens de hoorzitting is besproken in de beslissing op bezwaar, met verwijzing naar vaste rechtspraak. Het college vindt dat het advies van de onafhankelijke bezwarencommissie laat zien wat op de hoorzitting werd behandeld en dat dit advies onderdeel uitmaakt van de beslissing op bezwaar. Verder heeft eiseres beschikking over de geluidsopname van de hoorzitting en inmiddels ook het verslag van de hoorzitting. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank oordeelt dat het college ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar niet beschikte over het in beroep overgelegde schriftelijke verslag, noch over een andere vorm van schriftelijk verslag. Uit vaste rechtspraak blijkt dat de plicht tot schriftelijke verslaglegging van het horen bedoeld in artikel 7:7 van de Awb op verschillende wijzen kan worden vormgegeven. Een geluidsopname van de hoorzitting is echter niet te beschouwen als een schriftelijk verslag. Wel kan uit het advies van de commissie bezwaarschriften blijken wat op de hoorzitting is verhandeld. Anders dan het college naar voren heeft gebracht is de rechtbank van oordeel dat uit dat advies in dit geval niet valt af te leiden wat tijdens de hoorzitting is besproken. Het college, en dus ook eiseres, heeft dus ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar onvoldoende kennis kunnen nemen van het verhandelde tijdens de hoorzitting. 
      
    
    
      6.3.
      Omdat er vóór het nemen van de beslissing op bezwaar geen schriftelijk verslag van de hoorzitting beschikbaar was, is niet voldaan aan artikel 7:7 van de Awb. Echter, eiseres heeft niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij door het ontbreken van het verslag is benadeeld. Eiseres was aanwezig bij de hoorzitting en beschikte over de geluidsopname van de hoorzitting. Verder heeft eiseres in beroep voldoende gelegenheid gekregen te reageren op het in beroep overgelegde schriftelijke verslag. Dat het verslag te summier zou zijn heeft eiseres niet nader onderbouwd. Ook is niet aannemelijk dat belanghebbenden zijn benadeeld. De rechtbank passeert het gebrek daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. 
      
      
        
          Planologisch kader
        
      
      7. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan Stadsdeel Zuid-Midden en het pand heeft de bestemming ‘Gemengd-1’ met dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie hoog’. Volgens artikel 5.1 onder a van de planregels is het pand bestemd voor horeca van categorie 1 van de bij deze regels behorende lijst van toegelaten horecatypen, met inachtneming van de in artikel 5.4.1 per winkelcentrum aangegeven maximale voor horeca te gebruiken vloeroppervlakte. In artikel 5.4.1 onder a van de planregels is opgenomen dat het maximum vloeroppervlakte voor horeca in winkelcentrum [naam winkelcentrum] ([locatie]) op 300 m² is gesteld. 
      
      
        
          Moet de horecabeperking in de planregels buiten toepassing blijven wegens strijd met de Dienstenrichtlijn?
        
      
      8. Eiseres betoogt dat de beperking van de toegestane oppervlakte aan horeca volgens de planregels evident in strijd is met artikel 15, derde lid, onder c van de Dienstenrichtlijn. Daarom moet de beperking van het aantal horecameters tot 300 m² voor dit winkelcentrum onverbindend verklaard worden en buiten toepassing blijven. Niet is onderbouwd of deze beperking in vierkante meters horeca geschikt is voor het beoogde doel. Tijdens de zitting heeft eiseres aangevuld dat het college weliswaar scheefgroei tussen horeca en detailhandel beoogt tegen te gaan maar in feite horeca weert. Als er geen horeca in het pand komt betekent dat nog niet dat er detailhandel in het pand gevestigd wordt. De bestemming is ruimer en het college heeft daar geen invloed op. Als het college een betere balans tussen horeca en detailhandel wil dan zal het bestemmingsplan moeten worden aangepast. Eiseres voert daarbij aan dat de rechtbank de horecabeperking in de planregels exceptief dient te toetsen.
      
    
    
      8.1.
      De exceptieve toetsing houdt onder meer in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift – in dit geval de horecabeperking van de planregels - buiten toepassing dient te laten als dit voorschrift met een hogere regeling – in dit geval artikel 15, derde lid, onder c van de Dienstenrichtlijn – in strijd is. 
      
    
    
      8.2.
      Indien wordt aangevoerd dat een bestemmingsplanregel in strijd is met een hogere regeling, moet de planregel alleen buiten toepassing worden gelaten, als de planregel evident in strijd is met de hogere regeling. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Als beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, dan kan toch geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen, als het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. De rechtbank dient in dit geval te beoordelen of het college voldoende heeft gemotiveerd dat de horecabeperking in de planregels in overeenstemming is met het genoemde artikel van de Dienstenrichtlijn. 
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank stelt vast dat in het bestemmingsplan niet nader is toegelicht waarom de horeca op het winkelcentrum is beperkt tot 300 m². De beperking in vierkante meters horeca is, zoals door het college in het bestreden besluit is toegelicht, bedoeld voor een goede balans tussen horeca en winkelaanbod zodat het winkelende publiek de voornaamste voorzieningen in het winkelcentrum kan vinden. Weliswaar kan het college niet bepalen dat er detailhandel op een specifieke locatie met de bestemming ‘Gemengd-1’ komt, zoals door eiseres op de zitting naar voren is gebracht, maar het college kan met de beperking van het aantal vierkante meters horeca wel bevorderen dat er een goede mix van functies wordt nagestreefd. Een beperking van het aantal vierkante meters horeca in het bestemmingsplan voorkomt dat horeca de overhand krijgt binnen het winkelcentrum. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college daarom voldoende gemotiveerd dat de horecabeperking een evenredige en doelmatige beperking is en dat er geen ander middel beter geschikt is. Deze beroepsgrond slaagt niet. Er is dan ook geen aanleiding het planvoorschrift buiten toepassing te laten.
      
      
        
          Heeft het college kunnen concluderen dat het pand bij het winkelcentrum hoort?
        
        9.	Eiseres betoogt dat volstrekt niet duidelijk is wat volgens planregel 5.4.1 onder winkelcentrum [naam winkelcentrum] ([locatie]) wordt verstaan. Dat is in strijd met de rechtszekerheid. Eiseres vindt dat haar locatie geen deel uitmaakt van het winkelcentrum omdat het pand aan de overzijde van de straat van het winkelcentrum ligt. 
        Volgens het college horen alle percelen met de bestemming ‘Gemengd-1’ in de directe omgeving bij het winkelcentrum. 
      
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank oordeelt dat het college voldoende heeft gemotiveerd wat moet worden volstaan onder het winkelcentrum [naam winkelcentrum] ([locatie]), namelijk alle locaties met de bestemming ‘Gemengd-1’ binnen het plangebied. De bestemming van deze locaties is leidend en niet het wegennetwerk. Het winkelcentrum houdt dus op daar waar de bestemming ‘Gemengd-1’ ophoudt. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Heeft college kunnen weigeren om af te wijken van het bestemmingsplan? 
        
        10.	Eiseres betoogt dat het college zijn gedragslijn om in afwijking van het bestemmingsplan horeca toe te staan op het winkelcentrum niet zomaar kan wijzigen. Niet is aangetoond dat een wijziging van de gedragslijn sinds september 2022 in de praktijk ook daadwerkelijk en bestendig wordt toegepast. Voor zover er een gewijzigde gedragslijn zou zijn, leidt deze tot rechtsonzekerheid. Als het college een andere gedragslijn had willen volgen, had het daartoe de Horecavisie moeten wijzigen. Het college erkent dat het beleid in de Horecavisie (en Detailhandelsvisie) in de praktijk niet in de weg staat aan het in afwijking van het bestemmingsplan toestaan van een restaurant op deze locatie.
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank benadrukt dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en het de betrokken belangen moet afwegen. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
      
    
    
      10.2.
      
        De rechtbank oordeelt dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om gebruik te maken van de mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan in artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (zogenaamde kruimelgevallenregeling). De rechtbank overweegt hierbij dat het college bij de beoordeling of hij gebruik wil maken van deze bevoegdheid om de omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan te verlenen, gelet op het bepaalde onder artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht dient te beoordelen of de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank begrijpt het standpunt van het college aldus dat hij de beoogde uitbreiding in strijd met een goede ruimtelijke ordening acht. De rechtbank stelt vast dat de Horecavisie van de gemeente Apeldoorn geen beleidsregels met betrekking tot het toepassen van de  afwijkingsbevoegdheid  van het bestemmingsplan bevat. Het is een beleidsdocument waarin de gemeente de kansen en mogelijkheden voor de horecasector in Apeldoorn om zich verder te ontwikkelen heeft vastgelegd. In het beleid staat opgenomen dat horeca-aanbod behouden moet blijven, verbeterd moet worden en beperkt uitgebreid kan worden. Niet in geschil is dat het college tot september 2022 met gebruikmaking van de kruimelgevallenregeling uitbreiding van de horeca heeft toegestaan. Dat heeft ertoe geleid dat er momenteel 541 m² horeca in het winkelcentrum gevestigd is. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat het plan van eiseres om 223 m² horeca toe te voegen, hetgeen reeds ruim tweederde van het aantal toegestane aantal vierkante meters van het bestemmingsplan (300 m²) betekent, in een situatie waarin het aantal toegestane vierkante meters horeca binnen dit winkelcentrum al ruimschoots is overschreden, niet kan worden gezien als een goede ruimtelijke ordening. Voor zover eiseres zich beroept op een vaste gedragslijn van het college om via de zogenaamde kruimelgevallenregeling afwijkingen toe te staan en dat deze sinds september 2022 abrupt is gewijzigd, overweegt de rechtbank dat niet valt in te zien dat het college niet een grens heeft mogen trekken daar waar het aantal m² vloeroppervlak aan horeca reeds ruimschoots is overschreden. In het bestreden besluit heeft het college uiteen gezet op welke wijze in het verleden is omgegaan met het meewerken aan initiatieven voor uitbreiding van horeca maar dat inmiddels een scheefgroei is ontstaan tussen horeca en detailhandel in het desbetreffende winkelcentrum en dat hij dan ook niet langer wil meewerken aan verdere uitbreiding van de horeca ter plaatse.
        Bovendien kan er niet aan worden voorbijgegaan dat, zoals ter zitting onbetwist is gesteld, eiseres in het kader van het vooroverleg ervan op de hoogte is gesteld dat het college niet bereid was om mee te werken aan een verdere afwijking van het bestemmingsplan en in zoverre niet is geconfronteerd geweest met een abrupt gewijzigde vaste beleidslijn. 
        De beroepsgrond slaagt niet.
        
          Proceskosten
        
        11.	De rechtbank veroordeelt het college in het vergoeden van een deel van de proceskosten van eiseres omdat eiseres beroep tegen het niet-tijdig nemen van het besluit heeft moeten instellen. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 226,75. Voor het indienen van het beroepschrift kent de rechtbank één punt toe omdat eiseres haar beroepschrift heeft ingediend met behulp van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze punt met een waarde van € 907,- vermenigvuldigt de rechtbank met de wegingsfactor van 0,25 (zeer licht) omdat het beroep alleen ziet op het niet-tijdig nemen van een besluit. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12.	Het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar is niet-ontvankelijk en het beroep tegen de beslissing op bezwaar is ongegrond. Dat betekent dat de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt een gedeeltelijke vergoeding van haar proceskosten vanwege het beroep tegen het niet-tijdig beslissen door het college.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het niet-tijdig nemen van de beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen de beslissing op bezwaar ongegrond;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 226,75 aan proceskosten aan eiseres. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a. a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    […].
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    […]".
  
  
     Op grond van artikel 2.12 lid 1 aanhef onder a sub 2 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang met bijlage II artikel 4 aanhef en onder 9 Besluit omgevingsrecht (Bor). 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:679.
  
  
     Zie de bijlage voor een weergave van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1213.
  
  
     Op grond van artikel 8:75 van de Awb.