ECLI:NL:RVS:2021:360, Raad van State, 24-02-2021, 201906490/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Achtkarspelen De 4 Elementen onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding op het perceel Groningerstreek 34B te Stroobos te beëindigen en beëindigd te houden. De 4 Elementen is gevestigd op de percelen Groningerstreek 34 en 35. Op deze percelen exploiteert zij een camping, een passantenhaven en een woon-, werk en- leervoorziening voor mensen vanaf 18 jaar met afstand tot de arbeidsmarkt. Volgens het college verricht De 4 Elementen in het multifunctionele gebouw horeca-activiteiten ten behoeve van andere personen dan gasten van de naastgelegen camping en cliënten van de sociale werkvoorziening. Het college stelt zich op het standpunt dat De 4 Elementen hierdoor handelt in strijd met het bestemmingsplan "Gerkesklooster - Stroobos". Het heeft besloten hiertegen handhavend op te treden. De 4 Elementen is het daar niet mee eens.

201906490/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    De 4 Elementen, gevestigd te Stroobos, gemeente Achtkarspelen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 juli 2019 in zaak nr. 18/2268 in het geding tussen:
    De 4 Elementen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Achtkarspelen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juli 2016 heeft het college De 4 Elementen onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding op het perceel Groningerstreek 34B te Stroobos te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 2 juli 2018 heeft het college het door De 4 Elementen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 juli 2019 heeft de rechtbank het door De 4 Elementen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft De 4 Elementen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2021, waar De 4 Elementen, vertegenwoordigd door mr. F. Postma, advocaat te Leeuwarden, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Jansen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De 4 Elementen is gevestigd op de percelen Groningerstreek 34 en 35. Op deze percelen exploiteert zij een camping, een passantenhaven en een woon-, werk en- leervoorziening voor mensen vanaf 18 jaar met afstand tot de arbeidsmarkt (hierna: sociale werkvoorziening).
    2.    Het college heeft bij besluit van 9 januari 2014 aan De 4 Elementen een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een multifunctioneel gebouw op het perceel Groningerstreek 34B in Stroobos.
    3.    Volgens het college verricht De 4 Elementen in het multifunctionele gebouw horeca-activiteiten ten behoeve van andere personen dan gasten van de naastgelegen camping en cliënten van de sociale werkvoorziening. Het college stelt zich op het standpunt dat De 4 Elementen hierdoor handelt in strijd met het bestemmingsplan "Gerkesklooster - Stroobos". Het heeft besloten hiertegen handhavend op te treden. De 4 Elementen is het daar niet mee eens.
    4.    Ingevolge het bestemmingsplan "Gerkesklooster - Stroobos" rust op het westelijke deel van het terrein van De 4 Elementen de bestemming "Bedrijventerrein". Er gelden twee functieaanduidingen, namelijk "recreatie" en "specifieke vorm van bedrijventerrein - sociale werkvoorziening". Op dit deel van het terrein ligt het in 2014 vergunde multifunctionele gebouw.
        Op het oostelijke deel van het terrein rust ingevolge het bestemmingsplan de bestemming "Recreatie". Hier liggen de camping en de passantenhaven.
    4.1.    Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    " De voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […],
    en tevens voor gebouwen ten behoeve van:
    e. recreatieve gebruiksactiviteiten ten behoeve van de aangrenzende camping, uitsluitend op de gronden ter plaatse van de aanduiding "recreatie"; f. een sociale werkvoorziening, uitsluitend op de gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - sociale werkvoorziening",
    […]."
        Artikel 10.1 luidt:
    "De voor "Recreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor
    a. standplaatsen voor:
        1. mobiele en/of demontabele kampeermiddelen;
        2. vaste kampeermiddelen;
    b. gebouwen ten behoeve van sanitaire voorzieningen en beheer en onderhoud, met dien verstande dat horeca- en kantinevoorzieningen uitsluitend ondergeschikt en ondersteunend mogen zijn aan de recreatieve functie;
    c. een jachthaven, voorzien van een trailerhelling;
    d. dagrecreatieve voorzieningen;
    e. groenvoorzieningen;
    f. water,
    [...]."
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.    De 4 Elementen betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden. Zij voert daarover aan dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat het gebruik van het multifunctionele gebouw voor zelfstandige horeca-activiteiten in overeenstemming is met de aan haar op 9 januari 2014 verleende omgevingsvergunning. Het voorschrift dat aan de vergunning is verbonden, staat horeca-activiteiten toe die zijn gerelateerd aan de recreatieve activiteiten die ter plekke zijn toegestaan. Gelet op het bepaalde in artikel 10.1 van de planregels mogen dus, naast de campinggasten, ook de bezoekers van de haven en dagrecreanten van de horecavoorzieningen gebruik maken, aldus De 4 Elementen.
    5.1.    Op 2 april 2013 is een aanvraag ingediend om verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een multifunctioneel gebouw op het perceel voor begeleiding van mensen met een beperking. Op de bouwtekening is vermeld dat het gebouw zal worden gebruikt voor een therapiezaal, eetzaal, dagopvang, winkel, kapsalon, wasserette, kantoor en spreekruimte.
        Het college heeft bij besluit van 9 januari 2014 op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Aan de vergunning is onder meer het volgende voorschrift 4.1 verbonden:
        "De detailhandel- en horeca-activiteiten zijn gerelateerd aan de recreatieve en sociale werkvoorzieningsactiviteiten ter plekke."
    5.2.    Volgens voorschrift 4.1 van de omgevingsvergunning moeten de horeca-activiteiten in het multifunctionele gebouw gerelateerd zijn aan de activiteiten die ter plekke zijn toegestaan. Op het gedeelte van het perceel waar het multifunctionele gebouw staat, rust de bestemming "Bedrijventerrein". Op grond van artikel 4.1, aanhef onder e en f, van de planregels zijn daar recreatieve gebruiksactiviteiten voor de aangrenzende camping en een sociale werkvoorziening toegestaan. Gelet op deze aan het perceel toegekende functieaanduidingen is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de omgevingsvergunning alleen horeca-activiteiten in het gebouw toestaat die ten dienste staan van de camping en de sociale werkvoorziening. Dat betekent dat, anders dan De 4 Elementen aanvoert, het restaurant alleen geopend mag zijn voor campinggasten en cliënten van de sociale werkvoorziening. Dat de naastgelegen gronden waarop de bestemming "Recreatie" rust, ook mogen worden gebruikt voor onder meer dagrecreatieve voorzieningen betekent niet dat dagrecreanten ook van de horeca in het multifunctionele gebouw gebruik mogen maken.
        Het betoog slaagt niet.
    6.    De 4 Elementen betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de beperkingen die in het bestemmingsplan worden gesteld aan de uitoefening van horeca-activiteiten op het perceel in strijd zijn met artikel 15, derde lid, onder b en c, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn).
    6.1.    Artikel 4 van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
    […]
    8) „dwingende redenen van algemeen belang": redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;
    […]."
        Artikel 15 luidt:
    1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    […]
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) […];
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    […]."
    6.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, ligt het in een gerechtelijke procedure als deze op de weg van degene die een beroep doet op de Dienstenrichtlijn om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Het ligt op de weg van het college om bij de beslissing over het verlenen van een omgevingsvergunning te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Het is dus aan het college om te onderbouwen waarom de in het plan neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Daarbij kan het college verwijzen naar de toelichting bij een bestemmingsplan, maar kan het ook, indien een dergelijke toelichting ontbreekt, een nadere onderbouwing geven voor de in de planregels opgenomen beperking.
    6.3.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling over de exceptieve toets, onder meer kenbaar uit haar uitspraak van 27 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4266), volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de oplegging van een last onder dwangsom de gelding van de toepasselijke bestemmingsregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
        De Afdeling hanteert bij de hier aan de orde zijnde toets dus het evidentiecriterium. Dit houdt in dit geval in dat alleen indien sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Indien beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen indien het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. Dit vergt echter geen onderbouwing die voldoet aan de toetsingsmaatstaf zoals neergelegd in de uitspraak van 24 juli 2019 ECLI:NL:RVS:2019:2569. Dit betekent dus dat de onderbouwingsplicht van het college in deze procedure niet zo ver gaat dat het de beperking dient te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Geeft het college niet alsnog een onderbouwing, dan zal de planregeling buiten toepassing worden gelaten of onverbindend worden verklaard. Degene die zich op strijd met de Dienstenrichtlijn beroept staat het overigens vrij om een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan bij de gemeenteraad in te dienen. Bij de beoordeling van een besluit van de raad naar aanleiding van een dergelijk verzoek zal het evidentiecriterium niet worden gehanteerd, omdat dan immers geen sprake is van exceptieve toetsing. De rechter toetst dan op de wijze zoals aan de orde in de voormelde uitspraak van 24 juli 2019.
    6.4.    De rechtbank heeft overwogen dat De 4 Elementen haar betoog dat er sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn onvoldoende heeft geconcretiseerd.
        De Afdeling volgt de rechtbank hierin niet. De Afdeling brengt in herinnering dat De 4 Elementen slechts dient te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft De 4 Elementen in beroep beargumenteerd dat de regeling die is neergelegd in artikel 4.1 van planregels, waarbij op het perceel geen zelfstandige horeca is toegestaan, een eis in de zin van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn bevat die voor haar een beperking oplevert.
    6.5.    Tussen partijen is niet is geschil dat de regeling in artikel 4.1 van de planregels in overeenstemming is met artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Tussen partijen is in geschil of de regeling voldoet artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn.
    6.6.    Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de planregeling wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn. Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op onder meer de bescherming van het stedelijk milieu. Daarvan kan ook sprake zijn als een eis wordt gesteld in verband met de verkeersveiligheid. De Afdeling wijst in dit verband naar het arrest van het Hof van Justitie van 11 maart 2010, Attanasio Group Srl, ECLI:EU:C:2010:133, waarin het Hof de doelstelling verkeersveiligheid heeft erkend als dwingende redenen van algemeen belang.
    6.7.    Het college heeft er in zijn brief van 18 december 2020 op gewezen dat het streeft naar een evenwichtige verdeling van functies, een goed verblijfsklimaat en functiemenging met onder andere detailhandel en woonfunctie in het centrum. Om die reden voorziet het bestemmingsplan in het centrum van het dorp in horeca-bestemmingen. Er is volgens het college gekozen voor een scheiding tussen de activiteiten in het dorp en dat wat mogelijk is op een bedrijventerrein, waarbij de goede bereikbaarheid en een veilige omgeving van belang zijn. Het college wijst erop dat het perceelsgedeelte van De 4 Elementen waar het hier om gaat, is gelegen op een bedrijventerrein en een bedrijfsbestemming heeft. Het bestemmingsplan staat door middel van twee functieaanduidingen enkele extra bedrijfsactiviteiten toe. De exploitatie van horeca is beperkt tot het aanbieden van horeca aan verblijfsrecreanten. Het college wil een verruiming van dit gebruik niet toestaan. Het wijst er daarbij op dat het perceel van De 4 Elementen te bereiken is via een doodlopende, niet openbare weg. Volgens het college is het perceel hierdoor beperkt en niet op een veilige manier te bereiken. Aan de hand van een luchtfoto is tijdens de zitting van de Afdeling getoond dat het perceel via een smalle weg op een bedrijfsterrein tussen twee grote bedrijfsgebouwen te bereiken is.
    6.8.    Uit de brief van het college van 18 december 2020 en het verhandelde ter zitting blijkt aldus dat het college de eis heeft gesteld ter bescherming van het stedelijk milieu en met het oog op de verkeersveiligheid ter plaatse. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat de planregel gerechtvaardigd is met het oog op een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn.
    6.9.    Voorts heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat de planregel voldoet aan de voorwaarde van evenredigheid als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. Het college heeft, mede gelet op het verhandelde ter zitting, aannemelijk gemaakt dat het perceel beperkt en niet op een veilige manier voor het verkeer te bereiken is. De verkeerssituatie ter plaatse maakt dat er geen minder vergaand alternatief voorhanden is. Het college heeft met de hiervoor weergegeven toelichting voldoende duidelijk gemaakt dat de regeling in artikel 4.1 van de planregels geschikt is om de nagestreefde doelen te bereiken, niet verder gaat dan nodig is, en dat deze maatregel nodig is om de functie van het centrum en de verkeersveiligheid op het bedrijventerrein te behouden. De Afdeling betrekt hierbij nog dat het college erop heeft gewezen dat als de verkeerssituatie wijzigt, het bereid is opnieuw te kijken naar het verzoek van De 4 Elementen om de horeca-activiteiten uit te breiden.
    6.10.    De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat, hoewel het college een wat summiere onderbouwing heeft gegeven, het wel voldoende heeft onderbouwd dat de planregel niet evident in strijd is met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Het betoog van De 4 Elementen slaagt niet.
    7.    De 4 Elementen betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last onvoldoende duidelijk is. In het besluit is ten onrechte in het midden gelaten of familie, relaties, bezoekers en dagrecreanten van de horecavoorziening gebruik mogen maken.
    7.1.    Uit de bij besluit van 18 juli 2016 opgelegde last, gelezen in samenhang met de motivering van dat besluit, blijkt dat horeca-activiteiten alleen ten dienste van de camping mogen plaatsvinden en niet ten dienste van dagrecreatieve voorzieningen en van de haven. Daaraan is in het besluit op bezwaar, waarvan het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van 20 juni 2017 deel uitmaakt, toegevoegd dat horeca-activiteiten ten dienste van de sociale werkvoorziening van De 4 Elementen ook zijn toegestaan.
    7.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de last voldoende duidelijk is omschreven. Uit het voorgaande blijkt immers dat de horeca-activiteiten alleen ten dienste mogen staan aan gasten van de camping en de cliënten van de sociale werkvoorziening. De rechtbank heeft daarbij nog terecht overwogen dat een redelijke uitleg van artikel 4.1, aanhef en onder e, van de planregels en in het bijzonder de woorden "ten behoeve van de aangrenzende camping" meebrengt dat bezoekers van campinggasten in beginsel ook gebruik mogen maken van de horecavoorzieningen.
        De Afdeling wijst er verder op dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, het rechtszekerheidsbeginsel niet eist dat het college in een last onder dwangsom alle mogelijk voorkomende horeca-activiteiten vermeldt die niet zijn toegestaan. Voor het oordeel dat, zoals De 4 Elementen aanvoert, de last onduidelijk is, omdat deze in het midden laat of, naast gasten van de camping en cliënten van de sociale werkvoorziening, ook andere personen gebruik mogen maken van de horecavoorzieningen, bestaat dan ook geen grond. Indien De 4 Elementen, ondanks de duidelijk omschreven last, nog steeds twijfel heeft of bepaalde horeca-activiteiten op het perceel zijn toegestaan, kan zij daarover contact opnemen met het college.
        Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2021
    473.