ECLI:NL:RVS:2015:3849, Raad van State, 16-12-2015, 201504386/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 april 2014 heeft de raad de aanvraag van [appellante] om een bestemmingsplan vast te stellen voor het perceel [locatie 1] te Hengelo, teneinde het gebruik van het op het perceel [locatie 2] aanwezige bijgebouw als woning mogelijk te maken, afgewezen.

201504386/1/R2.
    Datum uitspraak: 16 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te Hengelo, gemeente Bronckhorst,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Bronckhorst,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 april 2014 heeft de raad de aanvraag van [appellante] om een bestemmingsplan vast te stellen voor het perceel [locatie 1] te Hengelo, teneinde het gebruik van het op het perceel [locatie 2] aanwezige bijgebouw als woning mogelijk te maken, afgewezen.
    
    Bij besluit van 23 april 2015 heeft de raad het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2015, waar [appellante], bijgestaan door mr. N. van de Gevel, advocaat te Doetinchem, en [vader van appellante], en de raad, vertegenwoordigd door mr. L. Heringa-Mekouar en ing. R. te Plate, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan komt de raad beleidsvrijheid toe. De Afdeling toetst dit besluit terughoudend. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad in redelijkheid heeft kunnen afzien van de vaststelling van het plan en voorts of bij het nemen van dat besluit anderszins niet is gehandeld in strijd met het recht.
    
    Het geschil en de weigeringsgronden voor de afwijzing van de aanvraag
    
    2. [appellante], [vader van appellante] en haar broer wonen op de locatie plaatselijk bekend als [locatie 1], [locatie 3] en [locatie 4] te Hengelo, waarvoor ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2005; Hengelo/Vorden" de bestemming "Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden" en de nadere aanduiding "W" - dat wil zeggen één woning - geldt. Toezichthouders van de gemeente Bronckhorst hebben begin 2013 voormelde locatie bezocht, waarbij geconstateerd is dat het op het perceel [locatie 2] aanwezige vrijstaande bijgebouw, dat overeenkomstig een bouwvergunning uit 2002 gebruikt mag worden als kantoor, door [appellante] als woning wordt gebruikt. Het college van burgemeester en wethouders heeft naar aanleiding daarvan besloten wegens strijd met het voormelde bestemmingsplan handhavend op te treden. In verband daarmee is door [appellante] verzocht om een bestemmingsplanherziening teneinde het gebruik van het bijgebouw aan [locatie 2] als (zelfstandige) woning mogelijk te maken.
    
    De desbetreffende aanvraag van [appellante] is door de raad afgewezen. Daartoe heeft de raad allereerst overwogen dat het geldende krimpbeleid, dat is neergelegd in de Regionale woonvisie Achterhoek 2010-2020 (hierna: de Regionale woonvisie), in de weg staat aan het inwilligen van de aanvraag, nu dat zou leiden tot het toevoegen van een extra woning aan het woningbestand, hetgeen wegens demografische ontwikkelingen niet in het belang van een goede ruimtelijke ordening wordt geacht. Voorts heeft hij daartoe overwogen dat het inwilligen van de aanvraag zou leiden tot de realisering van een nieuw geurgevoelig object binnen de in de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) voorgeschreven afstand van 50 meter van de naastgelegen veestal die behoort bij de aan de [locatie 5] te Hengelo gevestigde melkrundveehouderij, nu het gebruik van het bijgebouw aldus zou worden geïntensiveerd. Volgens de raad kan in dat geval ter plaatse van het bijgebouw geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat worden gegarandeerd.
    
    [appellante] betoogt in beroep dat de aanvraag om herziening van het bestemmingsplan ten onrechte door de raad is afgewezen. Tegen de voormelde weigeringsgronden van de raad voert zij verscheidene beroepsgronden aan.
    
    Inhoudelijke beoordeling
    
    3. [appellante] betoogt dat de woningen aan [locatie 1] en [locatie 3] op grond van de Wet Basisregistraties adressen en gebouwen (hierna: Wet Bag) en in relatie tot de Regionale woonvisie als één verblijfsobject kunnen worden beoordeeld en dat de raad voor het aan het op het perceel [locatie 2] aanwezige bijgebouw niet toekennen van een woonbestemming ten onrechte heeft gewezen op het dienaangaande door de raad gehanteerde krimpbeleid, onder meer omdat er in het onderhavige geval een uitzondering op dit beleid had moeten worden gemaakt.
    
    [appellante] betoogt voorts dat de raad er ten onrechte vanuit is gegaan dat er geen sprake is van een bestaand recht wat betreft de geurgevoeligheid van het bijgebouw aan [locatie 2] dat sinds 2002 in gebruik is als kantoor. Zij stelt in dit verband dat door het toestaan van de gevraagde bewoning van het bijgebouw er feitelijk geen intensivering van het gebruik zal zijn. Weliswaar bedraagt de feitelijke afstand tot de naastgelegen melkrundveehouderij aan de [locatie 5] ongeveer 48 meter, maar volgens jurisprudentie van de Afdeling kan van de in de Wgv opgenomen afstandsnorm van 50 meter worden afgeweken, indien de aanwezigheid van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van een naastgelegen geurgevoelig object voldoende door de raad kan worden gemotiveerd, aldus [appellante]. Voorts voert zij aan dat de raad ten onrechte niet ingaat op de door haar aangedragen argumenten ten aanzien van een maatwerkoplossing. In dit verband wijst zij erop dat uit het in opdracht van de raad uitgevoerde aanvullend geuronderzoek blijkt dat ter plaatse van het bijgebouw sprake is van een relatief lage achtergrondbelasting en dat een goed woon- en leefklimaat aanwezig is. Verder weigert de raad ten onrechte een geurverordening vast te stellen voor het buitengebied, aldus [appellante].
    
    4. Ten aanzien van de weigeringsgrond inzake het door de raad gehanteerde krimpbeleid, is allereerst van belang om het voor de locatie plaatselijk bekend als [locatie 1], [locatie 3] en [locatie 4] geldende planologische regime uiteen te zetten.
    
    4.1. Ingevolge artikel 4, lid 1, aanhef en onder c, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 2005; Hengelo/Vorden", vastgesteld door de raad op 26 april 2006, zijn de op plankaart 1 voor "Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden" aangewezen gronden bestemd voor woondoeleinden.
    
    Ingevolge artikel 4, lid 5, geldt ten aanzien van de gebouwen, zoals bedoeld in lid 1, onder c, het volgende:
    
    a. een woning wordt op plankaart 1 aangeduid met een "W". Een dubbele woning wordt op plankaart 1 aangeduid met "2xW".
    
    b. de bestaande woningen, die als hoofdgebouw kunnen worden aangemerkt, met daarbij behorende bestaande bijgebouwen zijn toegelaten;
    
    c. maximaal 50 m² van de bestaande gebouwen mag worden ingericht ten dienste van een aan-huis-gebonden beroep, waarbij geldt dat maximaal 40 % van de oppervlakte van de woning hiervoor mag worden benut;
    
    (…).
    
    Het bestemmingsplan "Buitengebied; Hengelo/Vorden Wet bag", vastgesteld door de raad op 26 september 2013, betreft onder meer een gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied; Hengelo/Vorden 2005". Dit plan uit 2013 voorziet, voor zover van belang, in het aanpassen van de begripsbepaling van woning en het toevoegen van een planregel over het toestaan van twee of meer wooneenheden per hoofdgebouw. In de bij deze planregel behorende bijlage M zijn de woningen, waarvoor de regel geldt, opgenomen.
    
    Ingevolge artikel 1, lid 75, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied; Hengelo/Vorden Wet bag" wordt onder woning verstaan een complex van ruimten, inclusief aan- en uitbouwen, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
    
    Ingevolge artikel 16a, voor zover thans van belang, zijn op percelen van de adressen als opgenomen in bijlage M, de volgende bepalingen van toepassing:
    
    a. Per in de bijlage M opgenomen perceel is het aantal woningen (zijnde wooneenheden) binnen het hoofdgebouw toegestaan overeenkomstig het, in deze bijlage bij de adressen aangegeven, aantal huisnummers.
    
    [locatie 1] en [locatie 3] zijn opgenomen in bijlage M behorende bij artikel 16a.
    
    4.2. De Afdeling stelt vast dat op basis van de voormelde planregels de woningen aan [locatie 1] en [locatie 3] ieder als zelfstandig te bewonen woning zijn bestemd. Het vrijstaande bijgebouw aan [locatie 2] is, zoals door de raad ter zitting is toegelicht, op grond van artikel 4, lid 5, aanhef en onder c, van de planregels deels bestemd voor een kantoor ten dienste van een aan-huis-gebonden beroep. Aldus is zelfstandige bewoning van het bijgebouw niet toegestaan, ongeacht of de woningen aan [locatie 1] en [locatie 3] worden beoordeeld als zijnde één verblijfsobject.
    
    4.3. In het hierna volgende zal de Afdeling eerst beoordelen of de raad in het geldende krimpbeleid in redelijkheid aanleiding heeft kunnen zien om de aanvraag van [appellante] om een bestemmingsplan vast te stellen, teneinde het gebruik van het bijgebouw als zelfstandige woning mogelijk te maken, af te wijzen.
    
    4.4. Ingevolge de Regionale woonvisie, die op 18 oktober 2010 is opgesteld door zeven gemeenten uit de Achterhoek samen met de woningcorporaties en de provincie Gelderland en op 27 januari 2011 is vastgesteld door de raad, moet het aantal woningbouwplannen in de gemeente Bronckhorst in verband met de krimpproblematiek en de afnemende behoefte aan woningen in de periode van 2010 tot 2020 naar beneden worden bijgesteld van ongeveer 1.200 naar 385 woningen. In de Regionale woonvisie is als maatregel opgenomen dat iedere gemeente ervoor zorgt dat de plancapaciteit en planningslijsten in verband met de afnemende bevolkingsgroei en demografische ontwikkelingen wordt verminderd tot een omvang die past bij de gewenste uitbreiding. Voorts is als maatregel opgenomen dat er geen nieuwe principeverzoeken voor woningbouwontwikkeling in behandeling worden genomen die leiden tot extra woningen. Uitzonderingen daarop zijn beargumenteerd toegestaan.
    
    In de notitie "Beleidskaders woningbouwplanning Bronckhorst 2010-2019", die eveneens op 27 januari 2011 is vastgesteld door de raad (hierna: de beleidsnotitie), is een inventarisatie gemaakt van de op dat moment bestaande woningbouwplannen. Het betreft de plannen met betrekking tot woningen die zijn opgeleverd en in aanbouw zijn, die reeds onherroepelijk planologisch mogelijk zijn gemaakt, die contractueel zijn vastgelegd, ten aanzien waarvan een principetoezegging is gedaan, zogenoemde zachte plannen of die behoren tot de zogenoemde slapende capaciteit. Teneinde te kunnen voldoen aan de opgave uit de Regionale woonvisie moet worden geschrapt in de bestaande woningbouwplannen, ook in bestaande woningbouwplannen die reeds in een geldend bestemmingsplan zijn vastgelegd.
    
    4.5. Blijkens het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende advies en het daarbij behorende verslag van de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften van 26 januari 2015, heeft de raad toegelicht dat in regionaal verband is afgesproken dat de Regionale woonvisie een bindend kader is voor onder meer de gemeente Bronckhorst en dat in deze gemeente nog steeds locaties met voorgenomen woningbouw worden weggestreept om aan de gestelde 385 woningen te voldoen. Desgevraagd heeft de raad ter zitting bevestigd dat de Regionale woonvisie is vastgesteld als eigen beleid, waaraan hij aldus is gebonden. De raad heeft ook toegelicht dat in regionaal verband in 2013 de looptijd van de Regionale woonvisie is verlengd en bijgesteld naar 2010-2025 en dat hij daarover op 27 juni 2013 een instemmend besluit heeft genomen. De periode waarin de gemeente maximaal 385 woningen mag toevoegen is verlengd met 5 jaar tot en met 2025. Voorts staat in het advies van de commissie bezwaarschriften dat de raad zijn verantwoordelijkheid inzake de Regionale woonvisie heeft genomen, dat daadwerkelijk woningbouwplannen zijn geannuleerd en dat voldoende aannemelijk is dat het aantal te realiseren woningen in de gemeente onder druk staat. Het voorgaande heeft [appellante] op zichzelf niet betwist.
    
    4.6. Vast staat dat het inwilligen van de aanvraag van [appellante] ertoe leidt dat een extra woning wordt toegevoegd aan het woningbestand van de gemeente. De raad heeft ter zitting onweersproken toegelicht dat het perceel [locatie 2] niet is opgenomen in een planningslijst, waarin een overzicht van de beschikbare capaciteit aan woningbouwplannen is gegeven. Dit betekent dat het krimpbeleid, zoals dit is neergelegd in de Regionale woonvisie en nader is uitgewerkt in de beleidsnotitie, in beginsel in de weg staat aan het inwilligen van de aanvraag van [appellante]. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad voor de keuze om zelfstandige bewoning van het op het perceel [locatie 2] aanwezige bijgebouw niet toe te staan het krimpbeleid niet heeft kunnen toepassen.
    
    4.7. De Afdeling ziet zich aldus voor de vraag gesteld of de raad in het geval van [appellante] in redelijkheid een uitzondering had moeten maken op het in het krimpbeleid neergelegde uitgangspunt dat er geen nieuwe principeverzoeken voor woningbouwontwikkeling die leiden tot extra woningen in behandeling worden genomen.
    
    4.8. In het in de Regionale woonvisie neergelegde en in de beleidsnotitie nader uitgewerkte beleid staat dat uitzonderingen op het voormelde uitgangspunt mogelijk zijn, mits goed gemotiveerd. Dit kan te maken hebben met maatschappelijke verantwoordelijkheid, een volkshuisvestelijke wens en een betrouwbare overheid, aldus de beleidsnotitie.
    
    [appellante] heeft ter zitting nader toegelicht dat haar situatie uitzonderlijk is, gelet op de persoonlijke omstandigheden en de wens van de familie [appellante] om tezamen op de locatie [locatie 1], [locatie 3] en [locatie 4] te wonen en elkaar te ondersteunen. Voorts wijst zij erop dat als bewoning van het bijgebouw niet mogelijk wordt gemaakt, het dan leeg zal komen te staan en zij elders woonruimte zal moeten zoeken. De raad heeft zich daarentegen op het standpunt gesteld dat vanuit een maatschappelijk oogpunt het onwenselijk is om af te wijken van het stringente krimpbeleid, nu er in het geval van [appellante], gelet op het geldende planologische regime en de in 2002 verleende bouwvergunning voor het verbouwen van het bijgebouw tot kantoor en welk bijgebouw gebruikt mag worden in het kader van een aan-huis-gebonden beroep, geen sprake is van een bestaand recht om in het bijgebouw aan [locatie 2] te wonen. Volgens de raad zou het inwilligen van de aanvraag van [appellante] tevens leiden tot precedentwerking, hetgeen de raad wil voorkomen. Van belang daarbij is dat - teneinde te kunnen voldoen aan de opgave uit de Regionale woonvisie - zal moeten worden geschrapt in bestaande woningbouwplannen, waaronder ook woningbouwplannen die reeds in een geldend bestemmingsplan zijn vastgelegd en waarbij er geen ruimte is voor nieuwe woningbouwlocaties.
    
    Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geeft naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat wat het criterium van maatschappelijke verantwoordelijkheid en het criterium van een volkshuisvestelijke wens betreft er in zoverre geen sprake is van een voldoende beargumenteerd uitzonderingsgeval.
    
    4.9. Voor zover [appellante] in het licht van het criterium van een betrouwbare overheid heeft betoogd dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, nu zij erop mocht vertrouwen dat bewoning van het bijgebouw aan [locatie 2] mogelijk zou worden gemaakt, overweegt de Afdeling als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van 24 juni 2015 in zaak nr. 201409964/1/R1), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    Wat betreft de door [appellante] in haar nader stuk genoemde mededelingen en handelingen - in het kader van het handhavingstraject - van het college van burgemeester en wethouders en ambtenaren, overweegt de Afdeling dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij het college van burgemeester en wethouders of ambtenaren, maar bij de raad. Verwachtingen die door het college van burgemeester en wethouders of ambtenaren mogelijk zijn gewekt, kunnen er aldus niet toe leiden dat de raad gehouden is de aanvraag van [appellante] in te willigen.
    
    Voor zover [appellante] heeft gewezen op moties van twee raadsfracties, wordt overwogen dat die niet meer behelzen dan een verzoek aan het college van burgemeester en wethouders om te onderzoeken of op een bepaalde manier bewoning van het bijgebouw aan [locatie 2] mogelijk kan worden gemaakt. Gelet hierop kon [appellante] aan die moties niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat door de raad het gewenste bestemmingsplan zou worden vastgesteld. [appellante] heeft met de enkele verwijzing naar de bespreking van haar geval in verscheidene raadsvergaderingen, wat daar ook van zij, evenmin aannemelijk gemaakt dat onder de genoemde omstandigheden concrete en ondubbelzinnige toezeggingen door of namens de raad zijn gedaan waaraan [appellante] rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen dat haar aanvraag door de raad zou worden ingewilligd.
    
    Gelet op het vorenstaande biedt hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van de aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen voor het perceel [locatie 1] in strijd is met het vertrouwensbeginsel en dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er ook in zoverre in het geval van [appellante] geen sprake is van een voldoende beargumenteerd uitzonderingsgeval.
    
    4.10. Nu [appellante] verder geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die voor de raad aanleiding hadden moeten zijn om van het in de Regionale woonvisie neergelegde en in de beleidsnotitie nader uitgewerkte beleid af te wijken, geeft hetgeen zij heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet in redelijkheid aan het belang om vanwege de krimpproblematiek vast te houden aan het voormelde beleid meer gewicht heeft kunnen toekennen dan aan het belang van [appellante] bij het toestaan van zelfstandige bewoning van het op het perceel [locatie 2] aanwezige bijgebouw.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Uit het voorgaande volgt dat de raad - gelet op de aan hem toekomende beleidsvrijheid - reeds hierom in redelijkheid heeft kunnen besluiten de aanvraag van [appellante] om een bestemmingsplan vast te stellen voor het perceel [locatie 1] te Hengelo, teneinde het gebruik van het op het perceel [locatie 2] aanwezige bijgebouw als zelfstandige woning mogelijk te maken, af te wijzen. Gelet hierop behoeven de door [appellante] bestreden aspecten inzake geur en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat die de raad bij het bestreden besluit ook van belang heeft geacht, wat daar verder van zij, geen bespreking meer. Hetzelfde geldt voor hetgeen [appellante] overigens heeft aangevoerd.
    
    Conclusie en proceskostenveroordeling
    
    6. Het beroep is ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Plambeck
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015
    
    159-823.