ECLI:NL:RVS:2025:1589, Raad van State, 09-04-2025, 202302985/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Arnhem geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het gebruik van het gebouw op het perceel [locatie 1] in Arnhem naar zelfstandige woning. [appellante] is eigenaar van het perceel aan de [locatie 1] in Arnhem, kadastraal bekend als N 8185. Op dit perceel staat een gebouw, ook bekend onder de naam "[…]". Op het naastgelegen perceel dat is gelegen aan de Sloetstraat in Arnhem, kadastraal bekend als N 8184, staat een woongebouw dat is gesplitst in drie appartementsrechten. [appellante] is eigenaar van een appartementsrecht dat recht geeft op het gebruik van de woning op de begane grond van het woongebouw met het adres [locatie 2]. [appellante] heeft een aanvraag ingediend voor het wijzigen van het gebruik van het gebouw naar zelfstandige woning. De aanvraag ziet op de activiteit "het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.

202302985/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Arnhem,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 maart 2023 in zaak nr. 21/5481 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Arnhem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 oktober 2020 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het gebruik van het gebouw op het perceel [locatie 1] in Arnhem naar zelfstandige woning.
    Bij besluit van 25 oktober 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 januari 2025, waar [appellante], vergezeld door [persoon] en bijgestaan door mr. S.C.A. Nuijen, advocaat in Nijmegen, en ing. M.J.M. Geerdink, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.J. Kasteel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 15 mei 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] is eigenaar van het perceel aan de [locatie 1] in Arnhem, kadastraal bekend als N 8185. Op dit perceel staat een gebouw, ook bekend onder de naam "[…]" (hierna: het gebouw). Op het naastgelegen perceel dat is gelegen aan de Sloetstraat in Arnhem, kadastraal bekend als N 8184, staat een woongebouw dat is gesplitst in drie appartementsrechten. [appellante] is eigenaar van een appartementsrecht dat recht geeft op het gebruik van de woning op de begane grond van het woongebouw met het adres [locatie 2].
    Ter plaatse van de percelen geldt, voor zover hier van belang, het bestemmingsplan "Klarendal- Sint Marten 2012". De gronden van de percelen hebben de bestemming "Wonen". Het gebouw staat in een zone met de bouwaanduiding "bijgebouwen".
    [appellante] heeft een aanvraag ingediend voor het wijzigen van het gebruik van het gebouw naar zelfstandige woning. De aanvraag ziet op de activiteit "het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd te verlenen, omdat volgens het college het gebruik van het gebouw als zelfstandige woning in strijd is met het bestemmingsplan en het college niet bereid is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, van de regels daarvan af te wijken.
    [appellante] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank, waarin de rechtbank heeft geoordeeld dat zelfstandige bewoning van het gebouw, dat volgens de rechtbank moet worden aangemerkt als een bijgebouw, in strijd is met het bestemmingsplan.
    Is het gebruik van het gebouw als zelfstandige woning in strijd met het bestemmingsplan?
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het gebouw als zelfstandige woning niet in strijd is met de op het perceel rustende bestemming "Wonen". Ook de bouwaanduiding "bijgebouwen" staat er volgens [appellante] niet aan in de weg dat het gebouw wordt gebruikt als zelfstandige woning. [appellante] voert aan dat het gebouw niet als "bijgebouw" als bedoeld in artikel 1, onder 16, van de planregels kan worden gekwalificeerd, omdat het gebouw niet functioneel verbonden is met een hoofdgebouw op hetzelfde perceel. Volgens [appellante] moet hierbij naar de kadastrale percelen worden gekeken. Het gebouw staat op een afzonderlijk kadastraal perceel en is het enige gebouw op dat perceel. Het verbod in artikel 22, aanhef en onder a, van de planregels is daarom niet van toepassing, zo stelt [appellante]. Tot slot voert [appellante] aan dat, omdat de activiteit waarvoor een omgevingsvergunning werd gevraagd is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, daarvoor geen vergunning is vereist. Het college had de aanvraag om die reden niet inhoudelijk moeten behandelen. Ook dit heeft de rechtbank volgens [appellante] niet onderkend.
    3.1.    Vaststaat dat het perceel waarop het gebouw staat en het perceel aan de Sloetstraat tot hetzelfde bestemmingsvlak behoren en dat deze gronden de bestemming "Wonen" hebben. Het perceel van het gebouw heeft daarnaast de bouwaanduiding "bijgebouwen".
    Op grond van artikel 15, eerste lid, van de planregels zijn gronden met de bestemming "Wonen" aangewezen voor het wonen, hieronder niet begrepen bewoning van woonwagens of woonschepen. In artikel 22, aanhef en onder a, van de planregels is bepaald dat onder gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan in ieder geval wordt verstaan het gebruik van bijgebouwen als zelfstandige woning.
    In artikel 1, onder 16, van de planregels wordt onder "bijgebouw" verstaan: een functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw.
    3.2.    Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van het gebouw als zelfstandige woning niet is toegestaan grond van artikel 22, aanhef en onder a, van de planregels. De Afdeling begrijpt dat het college ervan uitgaat dat het gebouw een bijgebouw is, alleen omdat het in de zone met de bouwaanduiding "bijgebouwen" staat. Het gebouw is echter pas een bijgebouw als het gebouw als een bijgebouw in de zin van artikel 1, onder 16, van de planregels kan worden aangemerkt. Daarvoor is, gelet op de hiervoor onder 3.1 genoemde definitie, vereist dat het gebouw zich bevindt op hetzelfde perceel als het hoofdgebouw - het woongebouw aan de Sloetstraat met op de begane grond daarvan het appartement van [appellante] - en dat het gebouw functioneel verbonden is met dat gebouw.
    3.3.    De Afdeling is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van gebouwen die zich op hetzelfde perceel bevinden. Hoewel de planregels geen definitie bevatten van het begrip "perceel", ziet de Afdeling in de samenhang tussen de definities van "bijgebouw" en "hoofdgebouw" aanleiding voor het oordeel dat met "perceel" in artikel 1, onder 16, van de planregels "bouwperceel" wordt bedoeld. In artikel 1, onder 37, van de planregels is namelijk bepaald dat een hoofdgebouw een gebouw is dat op een bouwperceel als het belangrijkste gebouw valt aan te merken en uit artikel 1, onder 16, van de planregels volgt dat een bijgebouw een gebouw is dat zich bevindt op hetzelfde perceel als een hoofdgebouw.
    In artikel 1, onder 21, van de planregels is het begrip "bouwperceel" gedefinieerd als een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5980, is bij de vaststelling van de omvang van een bouwperceel de actuele situatie bepalend. Daarbij wordt - anders dan waar het college van uitgaat en de rechtbank heeft geoordeeld - in beginsel uitgegaan van kadastrale percelen. Verschillende kadastrale percelen, zoals in dit geval, kunnen in ruimtelijke zin als één geheel worden aangemerkt, als het om bij elkaar behorende bebouwing gaat.
    De Afdeling overweegt dat in dit concrete geval niet kan worden geoordeeld dat de afzonderlijke kadastrale percelen tezamen als één bouwperceel moeten worden aangemerkt. Daarbij is de enkele kadastrale splitsing op zichzelf niet doorslaggevend. Voor het oordeel dat geen sprake is van één bouwperceel wordt ook van belang geacht dat de percelen verschillende eigenaren hebben en dat het perceel van het gebouw niet is ingericht, en ook niet wordt gebruikt, als tuin bij het woongebouw. Ook is het gebouw niet bereikbaar via het perceel van het woongebouw. De percelen behoorden weliswaar tot 2018 tot hetzelfde kadastrale perceel, maar niet vast is komen te staan dat [het gebouw] en het woongebouw aan de Sloetstraat oorspronkelijk bij elkaar hoorden.
    Gelet op het voorgaande kan niet worden geoordeeld dat het om bij elkaar behorende bebouwing gaat waardoor de beide percelen in ruimtelijke zin als één geheel moeten worden aangemerkt. De voorgaande overwegingen leiden eveneens tot het oordeel dat de vereiste functionele verbondenheid van het gebouw met het woongebouw ontbreekt.
    3.4.    De conclusie is dat het gebouw niet als bijgebouw in de zin van artikel 1, onder 16, van de planregels is aan te merken. Daarom staat artikel 22, aanhef en onder a, van de planregels niet in de weg aan zelfstandige bewoning van het gebouw. Aangezien het perceel de bestemming "Wonen" heeft en in artikel 15.1, aanhef en onder a, van de planregels is bepaald dat deze gronden zijn bestemd voor wonen, staan de planregels ook in die zin niet in de weg aan zelfstandige bewoning van het gebouw. Het college heeft zich in het besluit van 25 oktober 2021 dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat bewoning van het gebouw in strijd is met het bestemmingsplan. Dit betekent dat in dit geval geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wabo nodig is en het college op die grond de aanvraag had moeten afwijzen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    4.       Gelet op wat hiervoor is overwogen komt de Afdeling niet toe aan een beoordeling van de hoger beroepsgrond over de ruimtelijke afweging die het college heeft gemaakt over de afwijking van het bestemmingsplan.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 oktober 2021 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht, zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 20 oktober 2020 te herroepen en te bepalen dat de aanvraag wordt afgewezen op de grond dat geen omgevingsvergunning voor de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig is.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 maart 2023, in zaak nr. 21/5481;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Arnhem van 25 oktober 2021, kenmerk 529223;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Arnhem van 20 oktober 2020, kenmerk 1952127753/5168605;
    VI.      wijst de aanvraag van [appellante] om een omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van het gebouw op het perceel [locatie 1] in Arnhem naar zelfstandige woning af op de grond dat daarvoor geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste, aanhef en onder c, van Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is vereist;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 25 oktober 2021;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Arnhem tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.922,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Arnhem aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2025
    195-1093