ECLI:NL:RVS:2021:212, Raad van State, 03-02-2021, 202000341/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heiloo geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het splitsen van een bedrijfspand op het perceel [locatie] te Heiloo. [appellant] is eigenaar van het bedrijfspand op het perceel. Het bouwplan voorziet in de splitsing van het bedrijfspand waardoor twee afzonderlijke bedrijfsruimtes met twee afzonderlijke woningen worden gerealiseerd. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zuidoost" rust op het perceel de bestemming "Bedrijf" met de functieaanduidingen "bedrijf tot en met categorie 3" en "bedrijfswoning". Het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen, omdat het bouwplan voorziet in het realiseren van meer dan één bedrijfswoning op het perceel.

202000341/1/R1.
    Datum uitspraak: 3 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Heiloo,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 december 2019 in zaak nr. 19/1472 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heiloo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juli 2018 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het splitsen van een bedrijfspand op het perceel [locatie] te Heiloo (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 31 januari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. H. Nijman, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door M.H. van der Linden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van het bedrijfspand op het perceel. Het bouwplan voorziet in de splitsing van het bedrijfspand waardoor twee afzonderlijke bedrijfsruimtes met twee afzonderlijke woningen worden gerealiseerd. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zuidoost" rust op het perceel de bestemming "Bedrijf" met de functieaanduidingen "bedrijf tot en met categorie 3" en "bedrijfswoning".
        Het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen, omdat het bouwplan voorziet in het realiseren van meer dan één bedrijfswoning op het perceel. Dit is volgens het college in strijd met artikel 3.2, onder a, onder 3, van de planregels. Het college is niet bereid medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college leidt het bouwplan ertoe dat het niet langer mogelijk is voor bedrijven in milieucategorie 3 om aan het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) te voldoen als ze zich in het pand zouden vestigen. Het inperken van de gebruiksmogelijkheden kan volgens het college leiden tot leegstand.
    2.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het bouwplan voorziet in het realiseren van twee bedrijfswoningen op één perceel. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat realisering van het bouwplan in de praktijk tot gevolg zal hebben dat bedrijven in milieucategorie 3 zich niet in het pand zullen vestigen vanwege de in het Activiteitenbesluit gestelde eisen.
    Strijd met het bestemmingsplan
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert daartoe aan dat in artikel 3.2 van de planregels niet alleen een maximum aantal bedrijfswoningen per perceel is vermeld, maar ook per bedrijfspand of bedrijfsunit. Als er twee bedrijfsunits aanwezig zijn op een perceel, zijn er volgens hem evenzoveel bedrijfswoningen toegestaan. Er is anders geen reden om in aanvulling op een beperking per perceel ook een beperking te maken tot een bedrijfspand of een bedrijfsunit. In het geval er meerdere bedrijfsunits zijn op een perceel, mag er per bedrijfsunit een bedrijfswoning worden gerealiseerd, zolang wordt voldaan aan de op grond van artikel 3.3 van de planregels geldende eis van een minimale oppervlakte van 250 m2. Het bouwplan voldoet daaraan, want er ontstaan twee bedrijfsunits van elk minimaal 250 m2.
        [appellant] betoogt verder dat de rechtbank miskent dat er geen strijd is met het bestemmingplan, omdat er op 13 maart 1990 bouwvergunning is verleend voor het realiseren van een woning op de eerste verdieping. Deze vergunning is verleend voor een burgerwoning, niet voor een bedrijfswoning. Het bouwplan leidt er dus toe dat er een eerste bedrijfswoning wordt gerealiseerd, niet een tweede.
    3.1.    Artikel 3 van de planregels luidt:
    "3.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor Bedrijf aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. bedrijven die genoemd zijn in de categorie 1 en 2 van de bij deze regels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten, dan wel de bestaande bedrijven;
    en ter plaatse van de aanduiding:
    b. "bedrijf tot en met categorie 3": voor bedrijven die genoemd zijn in categorie 1 tot en met 3 van de bij deze planregels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten;
    c. "bedrijfswoning" voor een bedrijfswoning;
    […] 
    3.2 Bouwregels
    a. Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    […]
    3. bedrijfswoningen mogen uitsluitend worden opgericht ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning", tot ten hoogste één bedrijfswoning per perceel en per bedrijfspand of -unit, waarbij voor afzonderlijke bedrijfswoningen geldt dat de goothoogte niet meer mag bedragen dan 6 meter en de bouwhoogte niet meer mag bedragen dan 9 meter;
    3.3 Specifieke gebruiksregels
    a. bedrijfswoningen zijn uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning" en mits het bijbehorende bedrijf een minimale oppervlakte heeft van 250 m2;
    […]."
        In artikel 1.14 van de planregels is "bedrijfswoning" gedefinieerd als:
    "een woning die behoort bij een bedrijfspand of -unit op hetzelfde perceel en bewoond wordt door de hoofdgebruiker van dit bedrijfspand of deze -unit;"
    3.2.    Niet in geschil is dat het in dit geval gaat om één perceel, waarop twee bedrijfsunits zijn voorzien. Uit de bewoordingen van artikel 3.2 van de planregels volgt dat er per perceel en per bedrijfspand of -unit ten hoogste één bedrijfswoning is toegestaan. Dit houdt in dat als een bedrijfspand of -unit is gelegen op meerdere percelen, nog steeds één bedrijfswoning is toegestaan omdat het dan één bedrijfspand of -unit betreft. Anders dan [appellant] betoogt, vormen de bewoordingen van dit artikellid na het woord ‘en’ geen verruiming maar een beperking van wat is toegestaan. Als dit anders zou zijn geweest had de planwetgever logischerwijs gekozen voor het woord ‘of’. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat ter plaatse één bedrijfswoning is toegestaan.
        Aan de op 13 maart 1990 verleende vergunning, voor zover daarbij vergunning is verleend om een gedeelte van het bedrijfspand in afwijking van het destijds geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Oosterzij-Zuid" van 27 oktober 1983 te gebruiken als burgerwoning, komt na inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime geen doorslaggevende betekenis toe. Het huidige bestemmingsplan "Zuidoost", zoals vastgesteld op 11 juli 2011, staat ter plaatse geen burgerwoning toe en [appellant] heeft weliswaar gesteld dat het gebruik als burgerwoning onder het overgangsrecht valt, maar heeft dit niet onderbouwd. In het door het college opgestelde verslag van waarneming van 8 februari 2018 is vermeld dat er op het adres van het perceel 3 bedrijven zijn gevestigd, waarvan bij 2 bedrijven de eigenaren ook op het adres zijn ingeschreven als bewoners. Het gaat hierbij om Techno Service van [naam 1] en Tharatrip Massage van [persoon 2]. Dit betekent dat er op het perceel feitelijk personen wonen die een band hebben met een op hetzelfde perceel gevestigd bedrijf, zodat er momenteel minimaal één bedrijfswoning in het bedrijfspand aanwezig is als bedoeld in artikel 1.14 van de planregels. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het bouwplan ziet op het realiseren van een tweede bedrijfswoning en niet op het realiseren van een eerste bedrijfswoning, zoals [appellant] stelt.
        De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zuidoost", omdat op het perceel één bedrijfswoning is toegestaan en het bouwplan ziet op het realiseren van een tweede bedrijfswoning.
        Het betoog slaagt niet.
    Goede ruimtelijke ordening
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij voert daartoe aan dat indien een bepaald type bedrijf in milieucategorie 3 zich niet ter plaatse kan vestigen als er een bedrijfswoning in gebruik is bij een derde partij, hij de bedrijfsunit niet aan dit bedrijf zal verhuren. Bovendien ligt het in de lijn der verwachting dat bedrijven in milieucategorie 3 wegens de relatief beperkte oppervlakte en de door het college gewenste transformatie naar een gemengd woon-werkgebied geen belangstelling hebben voor de afzonderlijke bedrijfsunits. Daarnaast is er geen verplichting om de units enkel aan bedrijven in milieucategorie 3 te verhuren. Het is aan hem om te bepalen wat voor bedrijf de bedrijfsunit huurt. Het is niet aannemelijk dat er onwenselijke situaties ontstaan, en als dat toch het geval is kan daartegen handhavend worden opgetreden. Omdat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, is er geen vrees voor ongewenste precedentwerking. Daarbij komt dat de ruimtelijke invloed beperkt is, omdat in bouwkundig perspectief alleen de uitvoering van een deur wijzigt (in een brandwerende toegangsdeur) en de reeds aanwezige woning al een gevoelig object is in de zin van het Activiteitenbesluit. Tot slot past het bouwplan in de beleidsambities van de gemeente om het bedrijventerrein te transformeren naar een gemengd woon-werkgebied.
    4.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
    4.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft toegelicht dat de aanwezigheid van een tweede bedrijfswoning ertoe zal leiden dat het voor de niet bij die woning behorende bedrijfsunit niet mogelijk is om aan het Activiteitenbesluit te voldoen, hetgeen kan leiden tot ongewenste leegstand van de bedrijfsunit en/of de bedrijfswoning. Weliswaar heeft [appellant] keuzevrijheid aan welk type bedrijf hij de units verhuurt, en zou hij daarmee conflictsituaties kunnen voorkomen, maar dit kan er ook toe leiden dat er geen huurder wordt gevonden met leegstand tot gevolg. De door [appellant] gewenste flexibiliteit in de gebruiksmogelijkheden voor het bedrijfspand biedt geen waarborg voor de toekomst. Dat er in bouwkundig perspectief alleen een deur wijzigt betekent niet dat de ruimtelijke invloed beperkt is. Bepalend is dat er door deze bouwkundige wijziging een gevoelig object wordt gecreëerd dat de vestiging van bedrijven in milieucategorie 3 belemmert die geen band hebben met de tweede bedrijfswoning. Het college heeft toegelicht dat het bedrijventerrein weliswaar ligt in een transformatiegebied waar woningen worden gerealiseerd, maar dat het hierbij gaat om zelfstandige woongebouwen met directe toegang tot de weg en dus niet om bedrijfspanden waar intern woonruimten mogelijk worden gemaakt.
        Gelet hierop heeft het college in redelijkheid omgevingsvergunning kunnen weigeren.
        Het betoog slaagt niet.
    Gedeeltelijke weigering
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat als het college geen medewerking wenst te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan op het punt van de bedrijfswoning, het alsnog vergunning had moeten verlenen voor het splitsen van de bedrijfsruimte. Daarmee kon de weigering worden beperkt tot het deel van het bouwplan dat ziet op het aanbrengen van een brandwerende deur op de eerste verdieping. Deze wijziging staat immers los van de bouwkundige wijzigingen op de begane grond.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2665) is in het stelsel van de Wabo geen plaats voor een beslissing omtrent een omgevingsvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Uitgangspunt van de Wabo is dat het, behoudens de situatie als bedoeld in artikel 2.7 van die wet, de aanvrager is die bepaalt voor welke activiteiten hij een aanvraag indient en dus wat de omvang van het project is (Kamerstukken II, 2006-07, 30 844, nr. 3, blz. 37). Ongeacht of de bedrijfswoning en de bedrijfsruimte in bouwkundig en functioneel opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden, bestaat er voor het college geen ruimte om in afwijking van hetgeen is aangevraagd gedeeltelijk vergunning te verlenen en gedeeltelijk vergunning te weigeren. Bovendien heeft [appellant] daar niet om verzocht en kan hij alsnog een vergunning aanvragen voor het splitsen van de bedrijfsruimte.
        Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2021
    195-855.