ECLI:NL:RBMNE:2023:3544, Rechtbank Midden-Nederland, 07-07-2023, UTR 22/5323
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Wet op het voortgezet onderwijs; afgifte toelaatbaarheidsverklaring voortgezet speciaal onderwijs; onafhankelijkheid deskundigen; beroep ongegrond.
      
      Omdat de deskundigen een registratie in het BIG register moeten hebben, dat voor hen de gedragsregels van het NVO en het NIP gelden en dat het Tuchtrecht op hen van toepassing is, is de onafhankelijkheid van de deskundigen bij de aanvraag van de toelaatbaarheidsverklaring voldoende gewaarborgd. Uit de wet- en regelgeving, noch uit de rechtspraak volgt verder dat de deskundigen die deel uitmaken van een ‘toelaatbaarheidscommissie’, niet in dienst mogen zijn van verweerder. Dit staat de taak van de deskundige en de onpartijdigheid van het advies niet in de weg. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval ook geen sprake van een onvoldoende objectief deskundigenadvies.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht 
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 22/5323 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. A.M.T. Wigger),
    
    
      en
    
    
    
      
        
          [samenwerrkingsverband] , verweerder  
      (gemachtigden: mr. B.P.L. Vorstermans en A. Pastoor).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [de stichting] uit [vestigingsplaats] (de Stichting)
      (gemachtigde: mr R.M. de Bekker)
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van verweerder om ten behoeve van haar dochter, [dochter] , een toelaatbaarheidsverklaring voor de duur van één jaar met bekostiging laag af te geven. Hiermee wordt [dochter] toelaatbaar geacht voor het voortgezet speciaal onderwijs.
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 5 oktober 2022 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij deze toelaatbaarheidsverklaring gebleven.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De Stichting heeft een zienswijze gegeven. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres met haar gemachtigde en haar dochter [dochter] , de gemachtigden van verweerder en de gemachtigde van de Stichting. Ook zijn verschenen: [medewerker GZ 1] , orthopedagoog en [A] , conrector van het [de school] . 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    2. [dochter] , geboren op [geboortedatum] 2009, volgde in het schooljaar 2021/2022  onderwijs in 1 vmbo/havo aan het [de school] (de school). 
    
    3. De school heeft aan de aanvraag het volgende ten grondslag gelegd. In verband met het gedrag van [dochter] op school hebben zich meerdere incidenten voorgedaan. [dochter] is meerdere malen geschorst geweest, omdat zij provocerend gedrag vertoonde, zich niet op haar gedrag liet aanspreken en aanwijzingen van de docenten en de school niet opvolgde. De school heeft daarvoor diverse interventies ingezet. Moeder (eiseres) herkent de door de school geschetste gedragsproblemen van [dochter] niet en heeft geen vertrouwen in de school. Zij staat ook niet achter de aanpak van de school. Volgens eiseres heeft [dochter] geen ondersteuning nodig. Omdat de docenten het gedrag van [dochter] niet meer konden hanteren en zij haar geen fysiek onderwijs meer konden geven, heeft de school op 26 januari 2022 aan verweerder een toelaatbaarheidsverklaring gevraagd voor speciaal onderwijs. 
    
    4. In het kader van deze aanvraag is op 8 maart 2022 met eiseres een zienswijzegesprek gevoerd. Daarbij waren aanwezig [B] , zorgcoördinator van de school (de zorgcoördinator) en twee deskundigen, [medewerker GZ 1] , orthopedagoog en GZ-psycholoog en drs. [medewerker GZ 2] , kinder- en jeugdpsycholoog (de deskundigen). Ook hebben vier docenten TRF gedragsvragenlijsten ingevuld. De zorgcoördinator heeft van het zienswijzegesprek en de vragenlijsten een verslag gemaakt. Verder hebben beide deskundigen op 7 en op 8 april 2022 adviezen gegeven over de toelaatbaarheidsverklaring (deskundigenadviezen). Volgens deze adviezen is er sprake van een conflict met eiseres, heeft de school aangetoond handelsverlegen te zijn en is een school voor voortgezet special onderwijs voor [dochter] het meest geschikt om haar gedrag te ondersteunen. 
    
    5. Met het besluit van 12 mei 2022 heeft verweerder de toelaatbaarheidsverklaring verleend voor de duur van één jaar met bekostiging laag. Daarbij is [dochter] toelaatbaar geacht voor het voortgezet speciaal onderwijs. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt. 
    
    6. Met het hier bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de toelaatbaarheidsverklaring ongegrond verklaard. Voor de motivering van het besluit heeft verweerder verwezen naar het advies van 23 september 2022 van de Landelijke Bezwaaradviescommissie Toelaatbaarheidsverklaring en de overgelegde deskundigenverklaringen. 
    
    7. Eiseres kan zich in de toelaatbaarheidsverklaring voor [dochter] niet vinden en heeft daartegen beroepsgronden ingediend.  
    
    
      
        Procesbelang
      
    
    
    8. Met het besluit van 30 mei 2022 is [dochter] definitief van school verwijderd en zit zij thuis. Tegen dat besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Hoewel het verwijderingsbesluit van de school dus in rechte vast staat, stelt eiseres dat zij wil dat [dochter] wordt toegelaten tot een school voor regulier onderwijs, ook al is het niet de school, maar dat dit door de verleende toelaatbaarheidsverklaring wordt bemoeilijkt. De rechtbank neemt daarom aan dat eiseres nog voldoende belang heeft bij een uitspraak op haar beroep. 
    
    
      
        Goede procesorde
      
    
    
    9. Eiseres heeft op 8 mei 2023 nog een aanvullende reactie overgelegd. Hoewel deze reactie te laat is ingediend en niet is gebleken dat dat niet eerder had gekund, ziet de rechtbank geen aanleiding om het stuk wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Het stuk is namelijk niet omvangrijk en verweerder heeft voldoende gelegenheid gehad om op het stuk te reageren. 
    
    
      
        Onafhankelijkheid deskundigen en zorgvuldigheid onderzoek
      
    
    
    10. Eiseres voert aan dat de aanvraagprocedure van de toelaatbaarheidsverklaring niet zorgvuldig is geweest en dat de rol van de deskundigen daarbij niet onafhankelijk is geweest. De beide deskundigen zijn lid van de toewijzingscommissie van verweerder en zij hebben het zienswijzegesprek gevoerd in het kader van artikel 4:8 van de Awb. Daarbij hebben de deskundigen onderling overleg gepleegd en verzocht om nader onderzoek te doen door middel van vragenlijsten aan de docenten. Hiermee hebben de deskundigen zich onvoldoende onafhankelijk opgesteld. 
    
    11. Bovendien hebben de deskundigen geen zelfstandig onderzoek gedaan, maar hebben zij hun adviezen gebaseerd op de kwalificatie van de vragenlijsten door de zorgcoördinator van de school. Dit is onverenigbaarheid met de verplichting van artikel 8:35 van de Awb dat de deskundige zijn opdracht onpartijdig moet vervullen. Verder heeft eiseres geen kennis kunnen nemen van de vragenlijsten van de docenten ondanks dat zij daarom heeft gevraagd, en heeft zij daarop geen zienswijze kunnen geven. Dit alles maakt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is genomen.  
    
    12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraagprocedure zorgvuldig is geweest dat eiseres in bezwaar alsnog voldoende in de gelegenheid is gesteld om haar standpunt toe te lichten. Van een onzorgvuldig genomen besluit is volgens verweerder daarom geen sprake. 
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    13. Verweerder is een samenwerkingsverband in de zin van dart 2.47, tweede lid van de Wet op het voortgezet onderwijs (Wvo 2020). 
    
    14. Op grond van artikel 2.47, zevende lid, onder c, van de Wvo heeft het samenwerkingsverband tot taak het beoordelen of leerlingen aangewezen zijn op het leerwegondersteunend onderwijs, of toelaatbaar zijn tot het praktijkonderwijs of het voortgezet speciaal onderwijs, op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven.
    
    15. Volgens artikel 2.47, veertiende lid, van de Wvo, draagt het samenwerkingsverband er zorg voor dat deskundigen in elk geval het samenwerkingsverband adviseren over het beoordelen of een leerling is aangewezen op het leerwegondersteunend onderwijs of de toelaatbaarheid van leerlingen tot het praktijkonderwijs of het voortgezet speciaal onderwijs. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de aard van de noodzakelijke deskundigheid.
    
    16. Volgens artikel 2.51 van het Uitvoeringsbesluit Wvo zijn de deskundigen, bedoeld in artikel 2.47, veertiende lid, van de Wvo, een orthopedagoog of een psycholoog en, afhankelijk van de leerling over wiens toelaatbaarheid wordt geadviseerd, ten minste een tweede deskundige, te weten een kinder- of jeugdpsycholoog, een pedagoog, een kinderpsychiater, een maatschappelijk werker of een arts.
    
    17. Het Ondersteuningsplan [samenwerrkingsverband] 2018-2022 van 1 augustus 2018 (het Ondersteuningsplan) vermeldt in paragraaf 6.9, onder meer, het volgende: “Scholen die een leerling willen verwijzen naar het vso dienen een aanvraag in voor een toelaatbaarheidsverklaring (TLV) bij de TLV-commissie. Deze commissie bepaalt of de leerling wel/niet een TLV krijgt van het swv. Deze commissie bestaat uit de directeur en een externe GZ-psycholoog. Het bestuur van het swv moet zich bij het afgeven van een TLV laten adviseren door twee deskundigen. Dit is ook een wettelijke verplichting. In ons swv en met de verwijzende vo-scholen in de regio hebben we met de scholen afgesproken dat de eerste deskundige door de verwijzende school wordt benaderd. De tweede deskundige, een GZ-psycholoog, maakt deel uit van de TLV-commissie van het swv.”
    
    18. Het Ondersteuningsplan 2022-2026 van 12 april 2022 vermeld op pagina 15: “De toewijzing van een TLV gebeurt door de directeur-bestuurder van het samenwerkingsverband na onafhankelijke advisering door de eerste en tweede deskundige.” Op pagina 27 staat vermeld: “Het traject van advisering en toewijzing is binnen het samenwerkingsverband gescheiden: het advies aan het bestuur van het samenwerkingsverband over de toelaatbaarheid van leerlingen wordt opgesteld door onafhankelijke deskundigen.”
    
    19. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    20. Op zitting heeft verweerder toegelicht dat het Ondersteuningsplan 2022-2026 van 12 april 2022 per 1 augustus 2022 in werking is getreden en dat de praktijk vermeld in paragraaf 6.9 van het Ondersteuningsplan 2018-2022 bij de tlv-aanvraagprocedure is verlaten. Door een wijziging in de bestuursstructuur van het Samenwerkingsverband beslist de directeur-bestuurder voortaan over de toewijzing van de tlv. Volgens de oude versie van het Ondersteuningsplan werd in de tlv-aanvraagprocedure de deskundige van de aanvragende school aangemerkt als één van de twee deskundigen. Dat is niet langer het geval. Verweerder heeft in dit geval voor de boordeling van de tlv-aanvraag voor [dochter] zich laten adviseren door twee onafhankelijke deskundigen, naast het advies van de deskundige van de school. 
    
    21. De rechtbank stelt vast dat het besluit van verweerder om voor [dochter] een toelaatbaarheidsverklaring af te geven, is gebaseerd op de adviezen van een orthopedagoog/ GZ-psycholoog en een kinder- en jeugdpsycholoog. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank voldaan aan artikel 2.47, viertiende lid van het Wvo en artikel 2.51 Uitvoeringsbesluit van de Wvo. Voor deze deskundigen geldt dat zij een registratie in het BIG register moeten hebben, dat voor deze deskundigen de gedragsregels van het NVO en het NIP gelden en dat het Tuchtrecht op hen van toepassing is. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee de onafhankelijkheid van de beide deskundigen bij de aanvraag van de toelaatbaarheidsverklaring voldoende gewaarborgd. Wat eiseres hiertegen heeft ingebracht, leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft ter zitting afdoende toegelicht dat de term ‘toelatingscommissie’ een informele term is, waarmee de twee deskundigen gezamenlijk bedoeld wordt, en dat er geen situatie is wanneer er zowel door deze commissie geadviseerd, als beslist wordt. Uit de wet- en regelgeving, noch uit de rechtspraak volgt verder dat de deskundigen die deel uitmaken van een ‘toelaatbaarheidscommissie’, niet in dienst mogen zijn van verweerder. Dit staat de taak van de deskundige en de onpartijdigheid van het advies niet in de weg. 
    
    22. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval ook geen sprake van een onvoldoende objectief deskundigenadvies als bedoeld in de uitspraak van de Landelijke bezwaaradviescommissie Toelaatbaarheidsverklaring van 4 april 2018, waar eiseres naar heeft verwezen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dat advies hier niet hoeven volgen, omdat de zaak van eiseres daarmee niet verglijkbaar. De deskundigen waarover het advies gaat, waren intensief betrokken bij de tlv-aanvraagprocedure, doordat zij onder meer de leerling op school hadden geobserveerd. Daarvan is hier geen sprake. De deskundigen hebben zich voor de beoordeling van de toelaatbaarheidsverklaring voor [dochter] beperkt tot de bestudering van het dossier van de school en het voeren van het zienswijzegesprek met eiseres. 
    
    23. Dat de deskundigen na het zienswijzegesprek nog onvoldoende informatie hadden om tot beoordeling te komen en daarom hebben verzocht om vragenlijsten van docenten, maakt dat niet anders. De deskundigen hebben de vragenlijsten immers niet zelf uitgezet, maar de school heeft daarvoor zorggedragen. Dat de deskundigen de vragenlijsten niet inhoudelijk hebben beoordeeld, maar zijn afgegaan op de kwalificatie daarvan van zorgcoördinator, geeft de rechtbank ook geen aanleiding voor een ander oordeel. Op zitting heeft verweerder toegelicht dat de resultaten van de vragenlijsten zijn gegenereerd met ‘één druk op knop’ op de computer en het daarmee niet gaat om diagnostische conclusies van de zorgcoördinator. Daarmee zijn de antwoorden in de vragenlijsten niet gegeven in een ‘klinisch gebied’ dat behoort tot de deskundigheid van diagnostische geschoolde gedragswetenschappers, zoals eiseres heeft betoogd.
    
    24. De rechtbank is het ook niet eens met eiseres dat de deskundigen in dit geval geen afdoende eigen, dan wel zorgvuldig onderzoek hebben gedaan. Blijkens de verklaringen van 7 en 8 april 2022 hebben de deskundigen hun adviezen gebaseerd op het Ontwikkelingsperspectiefplan (opp) van 21 december 2021 van de school. In het opp staat wat [dochter] nodig heeft om met succes regulier onderwijs te volgen. Verder is daarin een analyse gemaakt van de condities die [dochter] nodig heeft om met succes vo-onderwijs te kunnen volgen en is onderbouwd waarom de school [dochter] die condities niet kan bieden. Daarnaast hebben de deskundigen hun adviezen gebaseerd op het gedragsscreeningsonderzoek, het deskundigenadvies van de zorgcoördinator en het logboek van de school. Verder hebben zij deelgenomen aan het zienswijzegesprek en hebben zij hun adviezen gebaseerd op de samenvattingen van de vragenlijsten van de docenten. Daarmee beschikten de deskundigen over voldoende informatie om tot een afweging over de toelaatbaarheidsverklaring voor [dochter] te komen. Dat de adviezen niet zijn gebaseerd op eigen waarnemingen van [dochter] , is geen grond om aan te nemen de deskundigenadviezen daarom onjuist zouden zijn. De verklaringen van de deskundigen zijn logisch en coherent en hun conclusies zijn voldoende gemotiveerd. Gezien de expertise van de beide deskundigen heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank hun adviezen aan zijn besluit ten grondslag mogen leggen. 
    
    25. Dat eiseres geen kennis heeft genomen van de vragenlijsten van de docenten en haar zienswijze daarop niet heeft kunnen geven, betekent evenmin dat het bestreden besluit onzorgvuldig is genomen. Verweerder beschikt niet over deze lijsten. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om de vragenlijsten van de docenten bij de school op te vragen, maar zij heeft van die gelegenheid geen gebruik gemaakt. De enkele stelling van eiseres dat zij wel om die vragenlijsten heeft gevraagd, maar die niet heeft gekregen, volgt de rechtbank niet. Eiseres heeft die stelling niet onderbouwd en zowel verweerder als de school hebben dit betwist. Uit het dossier blijkt dat eiseres pas na afloop van de aanvraagprocedure bij de school om de vragenlijsten heeft verzocht. Van een onzorgvuldig genomen besluit is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. 
    
    
      
        Interventies school niet structureel, consequent en methodisch
      
    
    
    26. Eiseres voert verder aan dat de interventies op school niet structureel, consequent en methodisch zijn ingezet, waardoor de toelaatbaarheidsverklaring voorbarig en onnodig is. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Verweerder mag afgaan van de juistheid van de deskundigenverklaringen, mits die zorgvuldig tot stand zijn gekomen en inhoudelijk inzichtelijk zijn. Uit de beide deskundigenverklaringen blijkt dat er specialistische expertise nodig is om in de ondersteuningsaanvraag voor [dochter] te voorzien, die qua duur en intensiteit niet binnen het reguliere onderwijs kan worden aangeboden. Ook blijkt hieruit dat de veiligheid van de medeleerlingen en de docenten niet voldoende kan gerealiseerd worden binnen een reguliere school. Verder blijkt hieruit dat de onderwijssituatie (mede) een gevolg is van de thuissituatie van [dochter] . Er is geen perspectief op ondersteuning en eiseres werkt niet mee met de school samen om de onderwijsproblemen van haar dochter aan te pakken. De deskundigen onderkennen dat de planmatige inzet van de ondersteuning beter geborgd had kunnen zijn en dat de interventies structureler van aard hadden kunnen zijn. Beide deskundigen komen echter tot de conclusie dat dit niet afdoet aan feit dat problematiek dusdanig ernstig is dat het voortgezet speciaal onderwijs voor [dochter] is aangewezen. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd dan ook onvoldoende reden om aan de juistheid van de deskundigenverklaringen te twijfelen. Verweerder heeft daarom voor [dochter] een toelaatbaarheidsverklaring voor het voortgezet speciaal onderwijs mogen afgeven. 
    
    
      
        Is een juiste belangenafweging gemaakt?
      
    
    
    27. Eiseres voert aan dat verweerder in het besluit onvoldoende rekening heeft gehouden met het belang van [dochter] dat zij nog een kans krijgt om regulier onderwijs te volgen. Het besluit is daarom in strijd met artikel 3:4 van de Awb.  
    
    28. De rechtbank is van oordeel dat deze grond niet slaagt. Een toelaatbaarheidsverklaring staat er niet aan in de weg dat [dochter] op een reguliere school wordt toegelaten. Dat het in de praktijk moeilijk is om met een toelaatbaarheidsverklaring voor speciaal voortgezet onderwijs toegang te krijgen tot een reguliere school, maakt dat niet anders. Het besluit is genomen in het belang van [dochter] , nu zij is gebaat bij het volgen van onderwijs op een school, die is toegerust om haar onderwijs te geven dat voor haar nodig is. Een school voor voortgezet speciaal onderwijs is ook voor het structureel optuigen van een goede samenwerking met de ouder(s) beter toegerust. De rechtbank weegt nog mee dat verweerder aan eiseres de handreiking heeft gedaan om haar opvatting over de ondersteuning voor regulier onderwijs aan te geven aan de school van aanmelding. Dat eiseres om haar moverende redenen die handreiking heeft afgeslagen, betekent niet dat verweerder daarom geen toelaatbaarheidsverklaring heeft mogen afgeven. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      29.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Dat wil zeggen binnen de termijn van artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Advies 108110 van 4 april 2018. 
  
  
     Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3434, punt 11.1.