ECLI:NL:RVS:2014:3770, Raad van State, 22-10-2014, 201307908/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2012 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 900,00 wegens overtreding van de Drank- en Horecawet (hierna: de DHW).

201307908/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2013 in zaak nr. 12/768 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 maart 2012 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 900,00 wegens overtreding van de Drank- en Horecawet (hierna: de DHW).
    
    Bij besluit van 21 september 2012 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2014, waar [appellante], bijgestaan door mr. F. Spijker en mr. M. Kuijper, beiden advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door drs. R. Ramsoedh en mr. G.J. van Midden, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM (hierna: het Twaalfde Protocol) moet het genot van elk in de wet neergelegd recht worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    
    Ingevolge het tweede lid mag niemand worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
    
    Ingevolge artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) zijn allen voor de wet gelijk en hebben zij zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert zij een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
    
    Ingevolge artikel 56, eerste alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
    
    Ingevolge artikel 57 worden in de zin van de Verdragen als diensten beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen, betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn. De diensten omvatten met name werkzaamheden:
    
    a) van industriële aard,
    
    b) van commerciële aard,
    
    c) van het ambacht,
    
    d) van de vrije beroepen.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PbEU L376/36, hierna: de Dienstenrichtlijn), is die richtlijn van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
    
    Ingevolge artikel 4, aanhef en onder 1, wordt voor de toepassing van de richtlijn onder dienst verstaan elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag; thans: artikel 57 van het VWEU).
    
    Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW is het verboden bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank te verstrekken op plaatsen waar brandstof voor middelen van vervoer aan particulieren wordt verstrekt en in winkels die aan een benzinestation zijn verbonden.
    
    Ingevolge artikel 44a, eerste lid, kan de minister een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 22.
    
    2. De minister heeft [appellante] de in bezwaar gehandhaafde boete opgelegd wegens overtreding van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW, nadat een controleambtenaar op 24 november 2011 had vastgesteld dat in de vestiging van [appellante] aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het tankstation) bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank werd verstrekt in een winkel die aan een benzinestation is verbonden.
    
    3. [appellante] heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de door haar in beroep aangevoerde grond dat het besluit op bezwaar ontoereikend is gemotiveerd.
    
    3.1. Dit betoog slaagt.
    
    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank niet overwogen dat de minister het besluit op bezwaar, waarin het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb (hierna: de VWS-commissie) is overgenomen, voldoende heeft gemotiveerd. Nu de door de rechtbank gegeven motivering waarom het beroep ongegrond is slechts in zeer beperkte mate is ontleend aan het besluit op bezwaar met het daarin overgenomen advies van de VWS-commissie en deze motivering voornamelijk is gebaseerd op overwegingen die voor het eerst in het bij de rechtbank ingediende verweerschrift en de daarover ter zitting gegeven nadere uitleg zijn geformuleerd, kan niet worden geoordeeld dat de rechtbank deze grond bij haar beoordeling heeft betrokken. De Afdeling zal deze beroepsgrond alsnog beoordelen.
    
    3.2. [appellante] heeft in haar bezwaarschrift aangevoerd en uitgebreid uiteengezet dat en waarom artikel 22 van de DHW in strijd is met de gelijkheidsnormen vervat in het EVRM en het IVBPR, en ook in strijd is met de eisen van evenredigheid en noodzaak in de Dienstenrichtlijn. De VWS-commissie heeft in haar advies enkel overwogen dat iedere lidstaat van de EU met betrekking tot maatregelen tegen alcohol in het verkeer zelf zijn eigen regelgeving maakt, welke dus onderling kan verschillen, dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet opgaat, dat niet is gebleken dat aan de inhoud of de totstandkoming van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW gebreken kleven en dat niet is gebleken dat de normstelling kennelijk onredelijk is. De minister heeft er mee volstaan het bezwaar ongegrond te verklaren onder overneming van deze overwegingen en de conclusie van het advies. Het besluit op bezwaar is dan ook ontoereikend gemotiveerd en dient om die reden te worden vernietigd.
    
    3.3. De Afdeling zal in het onderstaande bezien of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    4. [appellante] heeft aangevoerd dat het verbod om bij benzinestations alcoholhoudende dranken te verkopen, nu verkoop van deze dranken wel is toegestaan in wegrestaurants en supermarkten, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 14 van het EVRM, artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 van het IVBPR, en daarom buiten toepassing dient te blijven. Volgens [appellante] is, gezien de op 1 januari 2004 opgeheven functiescheiding tussen wegrestaurants en benzinestations en gegeven het feit dat uit recent onderzoek is gebleken dat de buurtfunctie van tankstations vooral in de binnenstad steeds verder toeneemt, het onderscheid tussen enerzijds benzinestations waar een verbod op verkoop alcoholhoudende dranken geldt en anderzijds aan de openbare weg gelegen supermarkten en wegrestaurants waar dat verbod niet geldt, niet gerechtvaardigd. Dat onderscheid is evenmin gerechtvaardigd ten opzichte van elektrische oplaadpunten, waar ook alcoholhoudende dranken mogen worden verkocht.
    
    Voorts heeft [appellante] aangevoerd dat het verbod om alcoholhoudende dranken te verkopen bij benzinestations niet geschikt is om het doel dat ermee wordt beoogd - het verbeteren van de verkeersveiligheid - te bereiken en het verbod niet proportioneel is in verhouding tot dat beoogde doel.
    
    4.1. Zoals in het verweerschrift in hoger beroep en door de vertegenwoordiger van de minister ter zitting in hoger beroep onweersproken is gesteld, is het verbod van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW ook op elektrische oplaadpunten van toepassing, zodat in zoverre het betoog dat ten opzichte van benzinestations ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt, ongegrond is.
    
    4.2. Daargelaten of de verkoop van alcoholhoudende drank in andere ondernemingen zoals wegrestaurants en supermarkten voldoende vergelijkbaar is als bedoeld in de jurisprudentie van het EHRM in onder meer de zaak Laduna tegen Slowakije, arrest van 13 december 2011, nr. 31827/02 (www.echr.coe.int). is, gelet op de vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraken van 5 april 2006 in zaak nr. 200505679/1, van 22 juli 2009 in zaak nr. 200807914/1 en van 29 januari 2014 in zaaknr. 201301696/1/A1 en 201302833/1/A1), van discriminatie geen sprake als er voor het maken van onderscheid in het licht van de doelen van de van toepassing zijnde regeling redelijke en objectieve gronden bestaan. In dit verband dient de vraag te worden beantwoord of er voor het verschil in behandeling tussen benzinestations enerzijds en wegrestaurants en supermarkten anderzijds een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Bij de beantwoording van die vraag moet naar vaste rechtspraak van het EHRM (zie bijvoorbeeld Marckx tegen België, arrest van 13 juni 1979, nr. 6833/74 (www.echr.coe.int)) worden beoordeeld of het verschil - in dit geval voortvloeiend uit het verbod om alcoholhoudende dranken te verkopen bij benzinestations - een gerechtvaardigd doel dient, het verbod een geschikt middel is voor het bereiken van dat doel en of tussen het middel en het doel een redelijke mate van evenredigheid is.
    
    4.3. Zoals onder meer blijkt uit de zaak Burden tegen Verenigd Koninkrijk, arrest van 29 april 2008, nr. 13378/05 (www.echr.coe.int) kent het EHRM verdragsstaten een ‘margin of appreciation’ toe bij de beoordeling of en in welke mate verschillen in overigens vergelijkbare gevallen een onderscheid in behandeling rechtvaardigen. Deze marge varieert afhankelijk van de omstandigheden, maar is met betrekking tot maatregelen in het kader van sociaal of economisch beleid in het algemeen ruim. In beginsel respecteert het EHRM dan ook de keuze van de wetgever, tenzij deze keuze evident van redelijke grond is ontbloot ("manifestly without reasonable foundation"), aldus het Hof in de zaak Clift tegen Verenigd Koninkrijk, arrest van 13 juli 2010, nr. 7205/07 (www.echr.coe.int). Met de wijziging van de DHW heeft de wetgever beoogd een verantwoorde verstrekking en een verantwoord gebruik van alcohol te realiseren in verband met de risico’s die zijn verbonden aan de consumptie van alcohol. In lijn met vorengenoemde arresten dient naar het oordeel van de Afdeling aan de wetgever op een beleidsterrein als het onderhavige een ruime beoordelingsvrijheid te worden gelaten, die door de rechter terughoudend dient te worden getoetst.
    
    4.4. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de wijziging van de DHW (Kamerstukken II 1997/98, 25 969, nr. 3, blz. 1-12) is de centrale doelstelling van het alcoholmatigingsbeleid de preventie van gezondheidsrisico’s en maatschappelijke problemen die voortvloeien uit het gebruik van alcohol. Overwegingen van volksgezondheid, jeugdbescherming, verkeersveiligheid, criminaliteitspreventie en openbare orde en veiligheid staan daarbij voorop. Naar het oordeel van de Afdeling is dit een gerechtvaardigd doel.
    
    Om te komen tot alcoholmatiging en voorkoming van misbruik heeft de wetgever gekozen voor een breed scala aan maatregelen, waaronder kanalisering van de alcoholdistributie door middel van aanbodbeperkingen van alcoholhoudende dranken. Daarbij maakt de DHW onderscheid tussen bedrijven waarvoor geldt dat de verstrekking van alcohol een onmiskenbaar onderdeel is van de bedrijfsvoering, zoals horeca (inclusief wegrestaurants), bedrijven waarvoor geldt dat de alcoholverkoop een onderdeel is van hun levensmiddelenassortiment, zoals supermarkten, en andere bedrijven, waarvoor geldt dat zij geen alcoholhoudende dranken mogen verkopen, zoals benzinestations en bedrijven in de niet-levensmiddelensector.
    
    De wetgever heeft het verminderen van het aantal verkooppunten voor alcohol naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid een geschikt middel kunnen achten om de verkeersveiligheid, volksgezondheid en openbare orde en veiligheid te bevorderen. Zoals de minister in zijn verweerschrift in hoger beroep onweersproken heeft gesteld, zijn nagenoeg alle ondernemingen aan de openbare weg gelegen. De wetgever is niet verplicht tot een alles of niets keuze, in die zin dat voor gelijkelijk alle aan de openbare weg gelegen ondernemingen die ook levensmiddelen aanbieden hetzij een verbod op de verkoop van alcoholhoudende drank zou moeten gelden hetzij bij al deze ondernemingen de verkoop van alcoholhoudende drank zou moeten worden toegestaan. Aan de wetgever komt, mede gegeven de hem toekomende beoordelingsvrijheid, de ruimte toe om te kiezen voor het verminderen van het aantal verkooppunten en daartoe binnen de genoemde groep ondernemingen te onderscheiden tussen ondernemingen die wel alcoholhoudende drank mogen verkopen en die dat niet toegestaan is.
    
    Bij het maken van onderscheid, waarbij sommige verkooppunten wel alcohol mogen verkopen en andere niet, heeft de wetgever in redelijkheid mogen differentiëren tussen enerzijds bedrijven waarvoor geldt dat de verstrekking van alcohol een onmiskenbaar onderdeel van de bedrijfsvoering is of waarvoor geldt dat de alcoholverkoop een onderdeel is van hun levensmiddelenassortiment, en anderzijds andere bedrijven, waarvoor geldt dat zij geen alcoholhoudende dranken mogen verkopen. De minister heeft zich op het standpunt mogen stellen dat wegrestaurants bedrijven zijn die horecadiensten aanbieden, vaak een multifunctioneel karakter hebben en derhalve vallen binnen de categorie van bedrijven waarvoor geldt dat de verstrekking van alcohol een onmiskenbaar onderdeel van de bedrijfsvoering is. De minister heeft zich voorts op het standpunt mogen stellen dat verkoop van alcohol bij benzinestations die primair worden bezocht om te tanken een vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid onwenselijke combinatie oplevert waardoor afbreuk wordt gedaan aan het beeld omtrent alcohol en verkeer dat de overheid ingang tracht te doen vinden. Dat de functiescheiding tussen wegrestaurants en tankstations is komen te vervallen, maakt dat niet anders nu niet is bestreden dat de wetgever daarmee niet heeft beoogd het onderscheid ten aanzien van de mogelijkheid tot alcoholverstrekking op te heffen. De minister heeft zich eveneens op het standpunt mogen stellen, dat hoewel supermarkten en benzinestations meer op elkaar zijn gaan lijken, zij nog steeds wezenlijk verschillend zijn, omdat benzinestations nu eenmaal primair zullen worden bezocht om het vervoermiddel van brandstof te voorzien en niet om de dagelijkse boodschappen te doen. De kern van de dienstverlening van benzinestations is het verstrekken van brandstof. Zoals de minister terecht heeft betoogd bestaat daardoor een onlosmakelijk, functioneel verband met het verkeer.
    
    Tot slot is de Afdeling van oordeel dat de minister het verbod evenredig heeft kunnen achten ten opzichte van het daarmee beoogde doel. Blijkens de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1997/98, 25 969, nr. 3, blz. 11) is bij de invoering van het verbod rekening gehouden met een verwachte omzetdaling van ongeveer 1%. [appellante] heeft met hetgeen hij heeft overgelegd over het aandeel van de verkoop van alcoholhoudende drank in de omzet van supermarkten niet aannemelijk gemaakt dat de daadwerkelijke omzetdaling bij benzinestations als gevolg van het verbod beduidend hoger ligt dan de verwachte 1%. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit verwachte percentage van de omzetdaling het verbod niet disproportioneel maakt. Dat ook andere maatregelen denkbaar zijn die voor de benzinestations minder vergaande gevolgen hebben, maakt evenmin dat het verbod disproportioneel is.
    
    4.5. Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voornoemde discriminatieverboden uit het EVRM en het IVBPR niet zijn geschonden en er derhalve geen grond bestaat artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW onverbindend te verklaren wegens strijd met die verboden.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    5. Tot slot heeft [appellante] aangevoerd dat artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW buiten toepassing moet blijven omdat deze bepaling in strijd is met de unierechtelijke bepalingen inzake het vrije verkeer zoals die zijn neergelegd in de Dienstenrichtlijn. De Dienstenrichtlijn is volgens [appellante] op dit geval van toepassing omdat uit het Handboek van de Europese Commissie voor de implementatie van de Dienstenrichtlijn 2007, de website van de Commissie en het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het HvJ) van 30 november 1995, C-55/94, Bau- und Heimwerkermärkte blijkt dat detailhandelsdiensten vallen onder het bereik van die richtlijn en het grensoverschrijdende element is gelegen in het feit dat haar dienstontvangers uit andere lidstaten dan Nederland afkomstig kunnen zijn.
    
    5.1. Ingevolge artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn omvat het begrip dienst elke economische activiteit anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt. Uit overweging 33 van de preambule behorende bij de Dienstenrichtlijn blijkt dat het de bedoeling is geweest die richtlijn een grote reikwijdte te geven. Daarin staat dat de diensten waarop de Dienstenrichtlijn betrekking heeft, zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten betreffen, waaronder zakelijke diensten, zoals de diensten van management-consultants, certificering en tests, faciliteitenbeheer, reclamediensten, de werving van personeel en diensten van handelsagenten. Het gaat bij deze diensten ook om diensten die zowel aan bedrijven als aan particulieren worden verleend, zoals juridische bijstand, diensten in de vastgoedsector, zoals makelaarsdiensten, of de bouwsector, met inbegrip van de diensten van architecten, distributiehandel, de organisatie van beurzen, autoverhuur en reisbureaus. Voorts vallen hieronder consumentendiensten, bijvoorbeeld op het gebied van toerisme, zoals reisleiders, vrijetijdsdiensten, sportcentra en pretparken. Het kan zowel gaan om diensten waarvoor de dienstverrichter en de afnemer zich in elkaars nabijheid dienen te bevinden als om diensten waarvoor de dienstverrichter of de afnemer zich moeten verplaatsen of die op afstand kunnen worden verricht, waaronder via internet.
    
    In paragraaf 2.1.1. van het Handboek staat dat het begrip dienst aansluit bij de brede definitie die daarvan is opgenomen in het EG-Verdrag en de relevante jurisprudentie van het HvJ. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de Dienstenrichtlijn op een breed scala van activiteiten van toepassing is. Daaronder valt blijkens de genoemde niet-limitatieve opsomming in ieder geval distributiehandel (met inbegrip van detail- en groothandelsverkoop van goederen en diensten). Paragraaf 2.1.4. vermeldt dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op eisen die moeten worden getoetst aan de bepalingen over het vrije verkeer van goederen en eisen die niet van invloed zijn op de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit.
    
    5.2. Volgens vaste rechtspraak van het HvJ (bijvoorbeeld het arrest van 26 mei 2004, C-20/03, Burmanjer, ECLI:EU:C:2005:307, punt 34; www.curia.europa.eu), wordt in het geval een nationale maatregel zowel het vrije verkeer van goederen als de vrijheid van dienstverrichting beperkt, de maatregel in beginsel slechts onderzocht ten aanzien van één van deze twee vrijheden, indien blijkt dat één van de vrijheden volledig ondergeschikt is aan de andere en daarmee kan worden verbonden.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 25 juli 2012 in zaak nr. 201105171/1/A2 en in haar uitspraak van 19 juni 2013, zaak nr. 201203334/1/A3 is de Dienstenrichtlijn, gelet op artikel 2, eerste lid, en artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn, slechts van toepassing als het specifiek gaat om dienstverrichting, in welk verband voor de betekenis van het begrip "dienst" wordt verwezen naar artikel 50 van het EG-verdrag (thans: artikel 57 van het VWEU). De beperkingen die als gevolg van deze bepaling verboden zijn, betreffen eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van dienstenactiviteiten en niet eisen ten aanzien van de goederen zelf. Voorts heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat volgens overweging 76 van de preambule van de Dienstenrichtlijn deze richtlijn geen betrekking heeft op de toepassing van de artikelen 28 tot en met 30 van het EG-verdrag (thans: de artikelen 34 tot en met 36 van het VWEU) over het vrije verkeer van goederen.
    
    Anders dan [appellante] heeft aangevoerd volgt uit het door hem genoemde arrest van het HvJ niet dat alle detailhandelsdiensten vallen onder het bereik van de Dienstenrichtlijn. In dat arrest heeft het HvJ geoordeeld dat slechts de dienstverlening die in het kader van detailhandel wordt verricht, bijvoorbeeld de bevordering van de verkoop van goederen, daaronder valt.
    
    5.3. Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW beoogt de plaatsen waar alcoholhoudende dranken mogen worden verkocht te reguleren. Deze bepaling heeft derhalve betrekking op de verkoop van goederen. De Afdeling is van oordeel dat de economische activiteiten waarop dit artikellid betrekking heeft daarom geen diensten vormen in de zin van artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn gelezen in samenhang met artikel 57 van het VWEU. Nu artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW betrekking heeft op detailhandel bij benzinestations waarbij de vrijheid van diensten ondergeschikt is aan het vrije verkeer van goederen, behoeft die bepaling om die reden niet aan de Dienstenrichtlijn te worden getoetst. Dat de Europese Commissie in het Handboek - dat, zoals zij zelf aangeeft, niet wettelijk bindend is, - van oordeel is dat "distributiehandel (met inbegrip van detail- en groothandelsverkoop van goederen en diensten)" als dienst moet worden beschouwd, leidt, gelet op de eerder geciteerde rechtspraak en op de weergegeven bepalingen van de Dienstenrichtlijn en de overwegingen van de bijbehorende preambule, niet tot een ander oordeel.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling valt artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW niet binnen de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. Reeds daarom is dit artikellid niet in strijd met de Dienstenrichtlijn. Het betoog van [appellante] faalt.
    
    6. Gezien al het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De minister heeft derhalve terecht [appellante] de boete opgelegd wegens overtreding van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van de minister van 21 september 2012 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van dit besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
    
    8. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2013 in zaak nr. 12/768;
    
    III. vernietigt het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 21 september 2012, kenmerk DWJZ-201100315;
    
    IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    V. veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij de [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 788,00 (zegge: zevenhonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2014
    
    290.