ECLI:NL:RVS:2010:BN4907, Raad van State, 25-08-2010, 200908871/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 november 2008 heeft het college, voor zover van belang, [appellant], onder oplegging van een dwangsom, gelast de [woonboot] en de daarbij gebouwde steiger, gelegen in het Vennemeer te Warmond, gemeente Teylingen, te verwijderen en verwijderd te houden.

200908871/1/H1.
      Datum uitspraak: 25 augustus 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 28 oktober 2009 in zaak nr. 09/4351 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Teylingen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 november 2008 heeft het college, voor zover van belang, [appellant], onder oplegging van een dwangsom, gelast de [woonboot] en de daarbij gebouwde steiger, gelegen in het Vennemeer te Warmond, gemeente Teylingen, te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 8 juni 2009 heeft het college, voor zover van belang, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 oktober 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 december 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.M.G.M. Leyendeckers, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Turenhout, advocaat te Alphen aan den Rijn, en M.M.C. van der Helm en G.G. Janssen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Ten aanzien van de woonboot
    
    2.1. De [woonboot] bestaat uit een drijvende betonnen bak met een omvang van ongeveer 5 bij 15 m, waarop een opbouw is gebouwd.
    
    De woonboot is door middel van stalen frames verankerd aan twee in de waterbodem gebouwde stalen meerpalen. De daarbij gebouwde steiger heeft een lengte van ongeveer 17 m en een maximale breedte van ongeveer 3,50 m, teruglopend naar ongeveer 1,55 m.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de woonboot een bouwvergunningplichtig bouwwerk is.
    
    Hij voert daartoe aan dat de Woningwet niet van toepassing is, omdat de woonboot dient te worden aangemerkt als een woonschip in de zin van de Wet Woonwagens en Woonschepen, op grond waarvan in sommige gevallen een bouwvergunning niet is vereist. [appellant] voert subsidiair, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2001 in zaak nr. 200004512/1 (Gst. 2002, 7172, 11), aan dat voor de woonboot geen bouwvergunning is vereist, omdat de woonboot en de meerpalen geen constructieve eenheid vormen en de woonboot niet is verankerd met sputpalen.
    
    2.2.1. De [woonboot] is in 2006 geplaatst ter vervanging van de oude, kleinere [woonboot] (hierna: de oude woonboot) toen de Wet Woonwagens en Woonschepen niet meer gold. Aan die wet komt derhalve thans geen betekenis toe. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft getoetst of de woonboot van [appellant] ingevolge de Woningwet vergunningplichtig is.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.2.2. Voor de beantwoording van de vraag of een bouwvergunning is vereist, dient eerst te worden beoordeeld of sprake is van bouwen in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. Ingevolge die bepaling wordt, voor zover thans van belang, onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk. Het begrip "bouwwerk" is in de Woningwet niet omschreven. Volgens de jurisprudentie van de Afdeling, onder meer in de uitspraak van 17 oktober 2001 in zaak no. 200004512/1 (Gst. 2002, 7172, 11), geeft de modelbouwverordening een bruikbare definitie van het wettelijke begrip "bouwwerk". Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
    
    2.2.3. Gelet op de verankering door middel van stalen beugels aan de meerpalen is de constructie van de woonboot plaatsgebonden, nu de woonboot in combinatie met de meerpalen bedoeld is om ter plaatse als verblijf te functioneren. Gelet op de constructie, de verbondenheid met de grond en de plaatsgebondenheid, moet de woonboot inclusief de meerpalen als een bouwwerk in de zin van de Woningwet worden aangemerkt. De omstandigheid dat de afmeerconstructie binnen een half uur kan worden ontkoppeld, zoals [appellant] stelt, doet daar niet aan af, nu het de bedoeling is dat de constructie in ieder geval gedurende een lange tijd op één plaats aanwezig is. Anders dan [appellant] stelt, is de aard van het gebruik van de woonboot niet van belang voor de vraag of de woonboot als een bouwwerk in de zin van de Woningwet kan worden aangemerkt.
    
    De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de woonboot een bouwvergunningplichtig bouwwerk betreft.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.3. Nu voor het oprichten van de woonboot met meerpalen en steiger geen bouwvergunning is verleend, is gehandeld in strijd met artikel 40 van de Woningwet, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zicht bestaat op legalisering. Ten behoeve van de woonboot is ontheffing verleend door gedeputeerde staten van de Provincie Zuid-Holland (hierna: GS), zodat geen strijd met het bestemmingsplan bestaat, aldus stelt hij.
    
    2.4.1. De gronden waarop de woonboot ligt zijn ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Warmond" bestemd tot "Water".
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan zijn de voor "Water" aangewezen gronden bestemd voor water aan- en afvoer en waterberging alsmede voor de watersport, de sport- en binnenvisserij en de binnenscheepvaart.
    
    Ingevolge het tweede lid (bouwvoorschriften), voor zover hier van belang, mogen op deze gronden ten dienste van de waterhuishouding en de watersport/scheepvaart uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden gebouwd, steigers ten behoeve van de toegang tot naastgelegen gronden daaronder begrepen.
    
    Ingevolge het derde lid (bijzonder gebruiksverbod), eerste drie volzinnen, is het verboden gronden met de bestemming Water te gebruiken als ligplaats voor een woonschip. De woonschepenligplaatsen, waarvoor door GS ontheffing is verleend op basis van de Verordening watergebieden en pleziervaart Zuid-Holland d.d. 17 september 1993 zijn van dit verbod uitgezonderd. Deze woonschepenligplaatsen zijn vermeld op de bij deze voorschriften behorende lijst van woonschepen.
    
    2.4.2. Het betoog faalt. De door [appellant] gestelde omstandigheid, wat overigens ook zij van de juistheid daarvan, dat het gebruiksverbod van artikel 18, derde lid, in dit geval niet in de weg staat aan het mogen gebruiken van de gronden als ligplaats voor een woonboot, betekent niet dat indien bouwvergunning voor de woonboot wordt aangevraagd deze niet wegens strijd met de bestemming moet worden geweigerd. Het plaatsen van een woonboot op de gronden is immers niet in overeenstemming met de bestemming "Water", zoals omschreven in artikel 18, eerste lid, in verbinding met het tweede lid, zodat om bouwvergunning te kunnen verlenen ontheffing van het bestemmingsplan is vereist. Het college heeft zich op het standpunt gesteld niet bereid te zijn daaraan medewerking te verlenen. Derhalve bestond geen zicht op legalisering. De rechtbank is terecht, zij het op andere gronden, tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij op basis van de verleende ontheffing erop mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden ten aanzien van zijn woonboot. [appellant] wijst in dit verband op een verklaring van een ambtenaar, werkzaam bij de toenmalige gemeente Warmond, waarin staat dat hij bij een beoordeling van het besluit van GS heeft geconstateerd dat deze betrekking had op de nieuwe boot.
    
    2.5.1. Het besluit van GS en de verklaring van de ambtenaar hebben geen betrekking op de mogelijkheid bouwvergunning te verlenen door het college en maken derhalve niet dat [appellant] erop mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden ten aanzien van het ontbreken van een bouwvergunning voor het plaatsen van de woonboot. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet heeft gehonoreerd. Hij wijst in dit verband op woonboten "De Kuip" en "De Dwarsligger", welke volgens hem zowel wat betreft de omvang als de wijze van bevestiging gelijk zijn aan zijn woonboot. Voorts wijst hij op de op 20 maart 2008 door het college verleende ontheffing van de Algemeen Plaatselijke Verordening van de gemeente Teylingen voor vervanging van de woonboot "Panta Rhei" door een nieuwe, grotere woonboot, voor welke woonboot evenmin bouwvergunning is vereist. Ten slotte stelt hij dat voor geen enkele op de Kaag gelegen woonboot een bouwvergunning is verleend en evenmin handhavingprocedures zijn opgestart.
    
    2.6.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het voornemens is alle legale recreatieve woonboten, waarmee de woonboten worden bedoeld die op de als bijlage 3 bij de planvoorschriften behorende lijst van woonschepen staan, positief te bestemmen in een nieuw bestemmingsplan. De oude woonboot staat op die lijst, maar de huidige [woonboot] niet. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het ten aanzien van woonboten die niet op genoemde lijst staan en waarvoor geen bouwvergunning is verleend, handhavend zal optreden. Van gelijke gevallen is derhalve niet gebleken.
    
    Ten aanzien van de steiger
    
    2.7. De steiger is gebouwd zonder bouwvergunning. Derhalve is gehandeld in strijd met artikel 40 van de Woningwet, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij erop mocht vertrouwen dat niet handhavend ten aanzien van de steiger zou worden opgetreden. In dit verband wijst hij op schriftelijke verklaringen van GS en het Hoogheemraadschap, die volgens hem ertoe strekken dat toestemming is gegeven voor de bouw van de steiger.
    
    2.8.1. Toezeggingen, wat daar ook van zij, door een ander bestuursorgaan dan het college brengen niet met zich dat door bij [appellant] het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat het college als ter zake bevoegd bestuursorgaan niet handhavend zou optreden wat betreft het zonder bouwvergunning oprichten van de steiger. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt.
    
    2.9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet heeft gehonoreerd, nu de steiger bij het woonschip "Vissershaven" ook is vernieuwd en het college hiertegen niet handhavend heeft opgetreden.
    
    2.9.1. Nu het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het zal bezien of de steiger bij het woonschip "Vissershaven" bouwvergunningplichtig is en dat hiertegen handhavend zal worden opgetreden indien dit zo blijkt te zijn, slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van gronden te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Van Heusden
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2010
    
    163-564.