ECLI:NL:RVS:2025:3590, Raad van State, 30-07-2025, 202405912/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de raad van 17 juli 2024, waarbij het bestemmingsplan "Purmerweg 46" is vastgesteld. In het plan wordt de bestemming voor het perceel aan de Purmerweg 46 gewijzigd van "Maatschappelijke voorzieningen" naar "Wonen" en "Tuin". Het voormalige GGD-gebouw zal worden gesloopt. Het plan maakt nieuwbouw mogelijk van minimaal 15 en maximaal 17 sociale huurwoningen. [appellant] komt hiertegen als omwonende in beroep en betoogt met name dat het plan leidt tot een aantasting van de cultuurhistorische waarden van het Rijksbeschermd stadsgezicht van Amsterdam-Noord.

202405912/1/R1.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Amsterdam,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de raad van 17 juli 2024, waarbij het bestemmingsplan "Purmerweg 46" (hierna: het plan) is vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en [appellant] hebben nader stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2025, waar [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door J.W. de Jongh, E.J. Bijlard, Z. Benmbarek, E. Maccione en T. van Essen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Ymere, Woningcorporatie, vertegenwoordigd door ir. E.B. Hable en [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    4.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 9 februari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Inleiding
    6.       In het plan wordt de bestemming voor het perceel aan de Purmerweg 46 gewijzigd van "Maatschappelijke voorzieningen" naar "Wonen" en "Tuin". Het voormalige GGD-gebouw zal worden gesloopt. Het plan maakt nieuwbouw mogelijk van minimaal 15 en maximaal 17 sociale huurwoningen.
    [appellant] komt hiertegen als omwonende in beroep en betoogt met name dat het plan leidt tot een aantasting van de cultuurhistorische waarden van het Rijksbeschermd stadsgezicht van Amsterdam-Noord (hierna: het Rijksbeschermd stadsgezicht).
    Omvang van het geschil
    7.       Ter zitting heeft [appellant] aangegeven dat een aantal onderwerpen uit het beroepschrift niet zijn bedoeld als beroepsgrond. Dit betreft de onderwerpen verkeer, parkeren, het ontbreken van begrippen in de planregels, overbodige begrippen in de planregels en de procedure rondom het m.e.r.-beoordelingsbesluit.
    De voorziene bouwmassa en de cultuurhistorische waarden
    8.       [appellant] betoogt dat de voorziene bebouwing te groot is. Dat leidt volgens haar tot een aantasting van het Rijksbeschermd stadsgezicht. [appellant] hecht in dat verband grote waarde aan de beleving van het Brede Kerkepad en de daaraan gelegen bebouwing, waaronder de Rijksmonumentale Nieuwendammerkerk. Volgens haar voorziet het plan ten onrechte in een vergroting van het bouwvlak en de bouwhoogte ten opzichte van de bestaande situatie. Daarnaast zijn gedeeltelijk dakopbouwen mogelijk, waardoor de kap op een derde verdieping zal lijken. Verder wijst zij op de afwijkingsregels om de bebouwingsgrenzen en de bouwhoogte verder te vergroten.
    8.1.    De Afdeling heeft eerder overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 18 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4277, onder 2.2.3, dat de aanwijzing tot een beschermd stads- of dorpsgezicht er niet toe strekt de bestaande situatie te bevriezen. Het is echter wel van belang dat bij de verdere ontwikkeling, of noodzakelijk geachte veranderingen, aan de waarde van het geheel geen, althans zo weinig mogelijk schade wordt toegebracht. De vraag is dus of de raad zich daaraan met dit plan in voldoende mate heeft gehouden. Dit is het toetsingskader.
    8.2.    De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister van Infrastructuur en Milieu hebben op 3 maart 2014 delen van Amsterdam-Noord aangewezen als Rijksbeschermd stadsgezicht (hierna: het aanwijzingsbesluit).
    In de toelichting bij het aanwijzingsbesluit staat dat Amsterdam-Noord is ontstaan langs de lange en bochtige Waterlandse Zeedijk. Langs de dijk ontwikkelden zich verschillende dijkdorpen, waaronder het dijkdorp Nieuwendam. Gelet op de oriëntatiekaart (kaart 1) van de toelichting ligt het plangebied aan de noordelijke rand daarvan en eveneens aan de rand van het als Rijksbeschermd stadsgezicht aangewezen gebied.
    Het dijkdorp Nieuwendam heeft altijd een nauwe band gehad met de scheepvaart. De Nieuwendammerham vormde namelijk een gunstige aanlegplaats voor schepen. De structuur wordt grotendeels bepaald door een van oost naar west slingerend dijklichaam. Het achterland werd ontsloten met vijf historische paden. Een daarvan is het Kerkepad, met in het verlengde daarvan in noordelijke richting het Brede Kerkepad. Langs deze paden staan nog diverse oude panden die historisch gerelateerd zijn aan de dijkbebouwing, waaronder kerken, woningen en bedrijfspanden.
    Op pag. 18 van de toelichting bij het aanwijzingsbesluit staat wat typerend voor het Rijksbeschermd stadsgezicht aan de Waterlandse Zeedijk is. De omschrijvingen hebben grotendeels betrekking op de relatie tussen het dijkdorp en het water. Het plangebied ligt echter op enige afstand van het water langs het noordelijke uiteinde van het Brede Kerkepad. Daarvoor relevante omschrijvingen zijn met name:
    - de karakteristieke bebouwing van de dijkdorpen, met name de talrijke huizen met houten gevels;
    - het individuele, diverse bebouwingskarakter, en het onderscheid van herkenbare bebouwingsperiodes, die de organische groei van de dijkdorpen weerspiegelt;
    - de historische, kleinschalige bebouwing langs de achterpaden, waarbij het ruimtelijke karakter mede wordt bepaald door de wisselende rooilijnen;
    - de herkenbaarheid van het dijkprofiel met de typerende doorkijkjes tussen de dijkpanden naar het benedendijkse land.
    Kaart 5 bij de toelichting bij het aanwijzingsbesluit is de waarderingskaart voor dijkdorp Nieuwendam. Daarop zijn in de nabijheid van het plangebied enkele waardevolle elementen aangeduid. Dit zijn de kerk, de zichtlijn vanaf de Nieuwendammerdijk in noordelijke richting door het Kerkepad, en in het verlengde daarvan het Brede Kerkepad, en een aantal historisch waardevolle rooilijnen. De rooilijnen van het plangebied zijn echter niet als waardevolle elementen aangeduid.
    8.3.    De afdeling Monumenten en Archeologie (hierna: M&A) van de gemeente Amsterdam heeft in oktober 2019 een verkenning van het perceel Purmerweg 46 gemaakt. Aanleiding was de op handen zijnde plannen om het bestaande pand te slopen en te vervangen door nieuwbouw. Het voormalige GGD-gebouw zelf is niet monumentwaardig. Het vorige plan stond ook niet in de weg aan sloop en nieuwbouw. Wel gaat er volgens M&A een karakteristiek, cultuurhistorisch herkenningspunt van de naoorlogse verzorgingsstaat verloren. Daarom is het volgens M&A van belang dat er aangestuurd wordt op een zorgvuldige ruimtelijke inpassing van het nieuwe programma, aldus de verkenning van M&A.
    Over het gebouw dat voorheen van de GGD was is in de verkenning van M&A vermeld dat het een schakel vormt tussen de uitbreidingswijk Nieuwendam-Noord van het herziene Algemene Uitbreidingsplan uit 1958 aan de noordzijde en de historische bebouwing van het dijkdorp Nieuwendam aan de zuidzijde. Het voormalige GGD-gebouw sluit aan de noordzijde aan bij de bebouwing van de uitbreidingswijk dat twee bouwlagen en een zadeldak heeft. Het zuidelijke gedeelte van het voormalige GGD-gebouw sluit aan bij de bestaande bebouwing aan het Brede Kerkepad met één bouwlaag en een zadeldak met verspringingen in de rooilijn, aldus de verkenning.
    8.4.    De Afdeling maakt uit het voorgaande op dat de huidige bebouwing van het voormalige GGD-gebouw in het aanwijzingsbesluit en de verkenning van M&A weliswaar wordt aangemerkt als een karakteristiek, cultuurhistorisch herkenningspunt van de naoorlogse verzorgingsstaat, maar zelf niet monumentwaardig is en niet is aangemerkt als typerend voor het Rijksbeschermd stadsgezicht. Wel moet de nieuwe bebouwing zorgvuldig worden ingepast tussen de aan de noordzijde bevindende bebouwing van de uitbreidingswijk Nieuwendam-Noord en het aan de zuidzijde bevindende Rijksbeschermd stadsgezicht van dijkdorp Nieuwendam. Voor dat Rijksbeschermd stadsgezicht zijn in het bijzonder de kerk en de zichtlijn vanaf de Nieuwendammerdijk in noordelijke richting door het Kerkepad, en in het verlengde daarvan het Brede Kerkepad, en de bebouwing daarlangs, van belang.
    8.5.    Het plan vergroot het bouwvlak aan de zijde van de Purmerweg. Daar komt de rooilijn dichter bij de weg te liggen. Dat deel van het bouwplan grenst niet aan het dijkdorp aan de zuidzijde of aan het Brede Kerkepad, maar aan de uitbreidingswijk Nieuwendam-Noord aan de noordzijde dat niet tot het Rijksbeschermd stadsgezicht behoort. Alleen waar het Brede Kerkepad eindigt bij de Purmerweg neemt het bouwvlak, gemeten vanaf de aangebouwde schoorsteen, met 1,5 m toe. Als gevolg hiervan wordt het Brede Kerkepad niet smaller, maar in de lengterichting 1,5 m langer. De raad heeft zich op het standpunt mogen stelen dat dit de zichtlijn vanaf de Nieuwendammerdijk in noordelijke richting naar het Brede Kerkepad en de bebouwing daarlangs en daarmee het Rijksbeschermd stadsgezicht niet aantast. Daarnaast zijn de rooilijnen van het plangebied, zoals hiervoor is overwogen, niet aangeduid als waardevolle elementen op de waarderingskaart voor dijkdorp Nieuwendam bij de toelichting bij het aanwijzingsbesluit.
    Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat de vergroting van het bouwvlak en verandering van de rooilijn zorgvuldig in de omgeving is ingepast en geen schade toebrengt aan het Rijksbeschermd stadsgezicht.
    8.6.    Voor zover [appellant] wijst op de afwijkingsbevoegdheid om de bebouwingsgrens te vergroten overweegt de Afdeling als volgt.
    Artikel 10, aanhef en onder c, van de planregels maakt het mogelijk om bij omgevingsvergunning af te wijken van de bepalingen van het plan om de bebouwingsgrenzen met 2 m te overschrijden ten behoeve van de daar genoemde ondergeschikte delen van gebouwen.
    Gelet op de verbeelding zijn de plandelen met de bestemming "Wonen" echter al geheel voorzien van een bouwvlak. Dat brengt met zich dat er binnen het plandeel met de bestemming "Wonen" geen ruimte is om de bebouwingsgrenzen te overschrijden. De afwijkingsbevoegdheid kan daarom voor dit perceel niet worden toegepast.
    8.7.    Wat betreft de bouwhoogten zijn de twee oostelijke plandelen relevant voor de beleving van het Brede Kerkepad.
    Het noordoostelijke plandeel ligt op de hoek van de Purmerweg en het Brede Kerkepad. Het plan voorziet daar in een goot- en bouwhoogte van 7 m en 10,5 m. Met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 10, onder b, sub 3, van de planregels kan de bouwhoogte, afhankelijk van de maximaal toelaatbare hellingshoek van het dak op grond van artikel 1.25 van de planregels, worden vergroot met 2 m tot een goot- en bouwhoogte van 7 m en 12,5 m. Verder voorziet het plan in de "specifieke bouwaanduiding - 1" op grond waarvan dakuitbouwen zijn toegestaan. In artikel 4.5 zijn daar eisen aan gesteld. Zo mogen dakopbouwen maximaal 3 m hoog en 3 m breed zijn.
    Het voormalige GGD-gebouw heeft op deze plek 2 bouwlagen met een plat dak. De bouwhoogte neemt als gevolg van het plan toe tot 2 bouwlagen met een kap, met mogelijke dakopbouwen. De raad mocht zich op het standpunt stellen dat dit past bij de bebouwing in de omgeving aan de noordzijde van het plan. Het bouwplan is aan deze zijde dus zorgvuldig ingepast en de bouwhoogte aan deze zijde tast het Rijksbeschermd stadsgezicht niet aan.
    8.8.    Het zuidoostelijke plandeel ligt verder in het Brede Kerkepad. Het plan voorziet daar in een goot- en bouwhoogte van 5 m en 9 m. Met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 10, onder b, sub 3, van de planregels kan dit, afhankelijk van de maximaal toelaatbare hellingshoek van het dak op grond van artikel 1.25 van de planregels, worden vergroot naar een goot- en bouwhoogte van 5 m en 11 m. Het plan voorziet daar niet in de "specifieke bouwaanduiding - 1", zodat dakuitbouwen niet zijn toegestaan.
    Het voormalige GGD-gebouw heeft aan de zuidelijke zijde één bouwlaag. De bebouwing in de omgeving aan de zuidzijde, aan het Brede Kerkepad, heeft volgens de verkenning van M&A één bouwlaag en een zadeldak met verspringingen in de rooilijn. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene bebouwing met één bouwlaag en een kap hierbij past, zodat het plan in de omgeving is ingepast. Ook heeft de raad mogen oordelen dat de bouwhoogte geen invloed heeft op de zichtlijn vanaf de Nieuwendammerdijk in noordelijke richting naar het Brede Kerkepad en geen schade toebrengt aan het Rijksbeschermd stadsgezicht.
    8.9.    Voor zover [appellant] wijst op de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 10, onder b, sub 2, van de planregels om de bouwhoogte met 3 m te vergroten, overweegt de Afdeling dat dit alleen mogelijk is ten behoeve van lift- en trappenhuizen en algemene technische ruimten. Ten aanzien hiervan heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat lift- en trappenhuizen en algemene technische ruimten in lengte en breedte beperkt van omvang zullen zijn. Daardoor blijft de op de goot- en bouwhoogte zoals hiervoor besproken grotendeels bepalend voor de uitstraling van de bebouwing.
    8.10.  Concluderend over het Rijksbeschermd stadsgezicht overweegt de Afdeling als volgt. Voorop staat dat het voormalige GGD-gebouw zelf niet beschermd is en van belang is voor het Rijksbeschermd stadsgezicht. Verder heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de in het plan voorziene nieuwbouw de waarden van het geheel van het Rijksbeschermd stadsgezicht, waaronder met name de beleving van het Brede Kerkepad, geen schade toebrengt. De raad heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet onevenredig afbreuk doet aan het Rijksbeschermd stadsgezicht. Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant] heeft met een verzoek op grond van de Wet open overheid stukken verkregen waaruit zou blijken dat de afdeling M&A kritischer is over het vastgestelde plan dan dat volgt uit de verkenning van M&A die als bijlage bij het plan is gevoegd. Volgens haar heeft de raad ten onrechte geen rekening gehouden met de in die stukken neergelegde kanttekeningen.
    9.1.    De door [appellant] ingebrachte stukken zijn interne e-mails van de afdeling M&A. Die maken geen deel van uit het door de afdeling M&A vastgestelde advies zoals neergelegd in de verkenning van oktober 2019. Verder is de afweging over de gevolgen van het plan niet aan de afdeling M&A, maar aan de raad. Ook inhoudelijk leiden de in de ingebrachte stukken neergelegde kanttekeningen niet tot een ander oordeel dan hierboven is gegeven over de afweging van de raad. Het betoog slaagt niet.
    10.     [appellant] betoogt dat de bouwmogelijkheden uit artikel 10, onder b, sub 3, van de planregels rekenkundig onmogelijk zijn gelet op artikel 1.25 van de planregels. Dat acht zij rechtsonzeker.
    10.1.  Artikel 10, onder b, sub 3, van de planregels bevat een afwijkingsbevoegdheid ten aanzien van de bouwhoogte. In artikel 1.25 is de maximale en de minimale hellingshoek van een kap bepaald.
    10.2.  Dat een afwijkingsbevoegdheid voor een concreet perceel niet of niet geheel kan worden toegepast vanwege een bouwbeperking die voortvloeit uit een andere planregel leidt niet tot het oordeel dat het plan rechtsonzeker is. Bij een eventuele aanvraag voor toepassing van de afwijkingsbevoegdheid zal het college van burgemeester en wethouders moeten bezien of in het concrete geval aan alle vereisten van het bestemmingsplan wordt voldaan. Daartoe behoren ook bouw- en gebruiksvoorwaarden uit andere artikelen van het plan. Het betoog slaagt niet.
    Dubbelbestemming
    11.     [appellant] betoogt dat de planregeling ten onrechte geen inhoudelijke voorschriften verbindt aan de dubbelbestemming "Waarde-Cultuurhistorie".
    11.1.  Het plan voorziet voor het hele plangebied in de dubbelbestemming "Waarde Cultuurhistorie". In artikel 6 van de planregels is opgenomen dat de gronden met de dubbelbestemming "Waarde-Cultuurhistorie" mede zijn bestemd voor de bescherming van de in stand te houden en de te versterken cultuurhistorische waarden.
    11.2.  Een zogenoemde dubbelbestemming wordt veelal in bestemmingsplannen opgenomen als aanvulling of beperking op een andere geldende bestemming. In dit geval zijn alle gronden uit het plan voorzien van de dubbelbestemming "Waarde Cultuurhistorie". De benodigde beperkingen met het oog op de cultuurhistorische waarden in de omgeving, in de vorm van de voorzien goot- en bouwhoogte, het bouwvolume en de aanwezigheid van een binnenplaats, zijn reeds opgenomen in de bestemmingsregeling uit artikel 4 van de planregels voor de bestemming "Wonen". Onder die omstandigheden hoefde de raad geen verdere beperkingen op te nemen in artikel 6 voor de dubbelbestemming "Waarde Cultuurhistorie". Het betoog slaagt niet.
    Overige beroepsgronden
    12.     Wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor de conclusie dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan gebreken bevat.
    Relativiteit
    13.     Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond niet slaagt, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg zou hebben gestaan.
    Conclusie
    14.     Het beroep is ongegrond.
    15.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzitter
    w.g. Hupkes
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    635