ECLI:NL:CBB:2025:262, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-04-2025, 22/2044
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet dieren. Hoger beroep. De minister heeft het slachthuis een boete opgelegd, omdat de ondergebrachte kalveren niet beschikten over voldoende ruimte om op te kunnen staan, te gaan liggen en rond te draaien. Aan het boetebesluit ligt overtreding van artikel 2.32, derde lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd) en punt 2.1 van Bijlage III bij Verordening 1099/2009 ten grondslag. Na het instellen van het hoger beroep is het slachthuis in staat van faillissement verklaard. De curator van het slachthuis heeft het College om schorsing van de hogerberoepsprocedure verzocht vanwege het faillissement. Het College is van oordeel dat de artikelen 25, 27 en 31 van de Faillisementswet in deze zaak niet van toepassing zijn (vgl. artikel 8:22 van de Algemene wet bestuursrecht). Dat brengt mee dat de curator niet de bevoegdheid heeft om deze hogerberoepsprocedure over te nemen met buitengedingstelling van het slachthuis. Omdat niet de curator, maar het slachthuis procespartij is in deze zaak, kon de curator niet om schorsing van de hogerberoepsprocedure vragen. Verder is het College van oordeel dat de minister niet heeft voldaan aan de op hem rustende bewijslast dat het slachthuis de overtreding heeft begaan. Het in artikel 2.32, derde lid, van het Bhd vermelde minimumaantal vierkante meter vloeroppervlakte per kalf geldt voor veehouders en daarvan onderscheidt het College het slachthuis. Over de overtreding van punt 2.1 van Bijlage III bij Verordening 1099/2009 heeft de toezichthouder in het rapport van bevindingen alleen geschreven dat hij zag dat de kalveren veel te dicht op elkaar stonden en te weinig plaats hadden om te gaan liggen, op te staan en rond te draaien. Het rapport van bevindingen bevat geen feitelijke bevindingen ter onderbouwing hiervan. Het hoger beroep slaagt. Herroeping boetebesluit, proceskostenveroordeling en vergoeding immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak					
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2044
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 april 2025 op het hoger beroep van:
    
      
        
          [naam 1]
        , te [plaats] (slachthuis), in staat van faillissement verklaard op 28 maart 2023
      (gemachtigde: F.Th.M. Peters)
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 31 augustus 2022, kenmerk ROT 21/1322, 
      in het geding tussen
    
    
    het slachthuisende minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. R.R. Berkhout)
    
    
      met als derde partij
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 31 augustus 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:7244) (aangevallen uitspraak).
    
    
    
      Met de brief van 1 augustus 2023 heeft de gemachtigde van het slachthuis het College bericht dat het slachthuis bij vonnis van 28 maart 2023 van de rechtbank Gelderland (C/05/23/107 F) met ingang van diezelfde datum in staat van faillissement is verklaard.
    
    
    
      Met de brief van 22 augustus 2024 heeft het College partijen een vooraankondiging gedaan van de zitting van 18 februari 2025.
    
    
    
      Met de brief van 7 november 2024 heeft mr. [naam 2] , de curator van het slachthuis, verzocht de procedure te schorsen vanwege het faillissement.
    
    
    
      Met de brief van 24 december 2024 heeft het College de curator bericht dat de curator niet om schorsing van de procedure kan vragen, omdat de curator geen procespartij is, en dat de zitting doorgang zal vinden.
      
        De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven.
    
    
    
      De zitting was op 18 februari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: F.Th.M. Peters en mr. R.R. Berkhout.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Op 11 augustus 2019 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij het slachthuis een inspectie op stal uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 11 augustus 2019 (rapport van bevindingen).
      
    
    
      1.2
      In het rapport van bevindingen heeft de toezichthouder onder meer het volgende geschreven:
      
      
        “Datum en tijdstip van de bevinding: zondag 11 augustus 2019 omstreeks 17.30 uur.
      
      
      
        Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op stal bij [naam 1] .
      
      
      
        Ik zag dat er op stal 126 rosé kalveren over moesten blijven liggen tot de volgende dag. Ten gevolge van een veel te grote aanvoer konden deze kalveren niet geslacht worden. Deze 126 kalveren waren op 11-08-2019 geleverd en onder mijn toezicht gelost en op stal gezet. Verder zijn er op deze dag geen kalveren aangevoerd, alleen schapen en volwassen runderen.
        Bij het opmeten van de stallen heb ik vastgesteld dat deze 126 kalveren waren gehuisvest op een oppervlakte van 150 vierkante meter, hetgeen overeenkomt met een oppervlakte van 1,2 vierkante meter per kalf. Uit de slachtbonnen blijkt dat de kalveren in de gewichtsklassen zaten van 150 tot 220 kilogram of meer dan 220 kilogram. Kalveren van 150 tot 220 kilogram dienen de beschikking te hebben over minimaal 1,7 vierkante meter vloeroppervlakte en kalveren van meer dan 220 kilogram dienen de beschikking te hebben over minimaal 1,8 vierkante meter vloeroppervlakte, gelet op artikel 2.32, derde lid, van het Besluit houders
        van dieren.
        Op de slachtbonnen staat het geslacht gewicht van de kalveren vermeld. Echter het levend gewicht van de kalveren zal dus hoger geweest zijn dan vermeld op de slachtbonnen. Ik zag dat de kalveren veel te dicht op elkaar stonden en te weinig plaats hadden om te gaan liggen, op te staan en om rond te draaien.
        Uit bovenstaande bevindingen blijkt dat de kalveren niet over voldoende ruimte beschikten om op te kunnen staan, te gaan liggen en rond te draaien.
        (…)
        Ik bracht de heer [naam 3] , als directeur/eigenaar van [naam 1] , op de hoogte van mijn bevindingen en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
      
      
    
    
      1.3
      
        Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 12 juni 2020 (boetebesluit) het slachthuis een boete opgelegd van € 2.500,-, omdat de ondergebrachte kalveren niet beschikten over voldoende
        ruimte om op te kunnen staan, te gaan liggen en rond te draaien. Er is bij het onderbrengen niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd
        bespaard. Dit levert een overtreding op van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, eerste lid, en artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met Bijlage III, punt 2.1, bij Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009), in samenhang met artikel 2.32, derde lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd).
      
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 26 januari 2021 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van het slachthuis bij de rechtbank gericht.		
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van het slachthuis ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres het slachthuis en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
    
    
    
      “6.1.	De rechtbank stelt allereerst vast welke voorschriften hier van toepassing zijn. Zoals onder 3. is opgenomen verwijt verweerder eiseres dat de door haar op het slachthuis ondergebrachte kalveren niet beschikten over voldoende ruimte om op te kunnen staan, te gaan liggen en rond te draaien. Verweerder heeft in het boetebesluit als overtreden voorschriften onder meer artikel 2.32, derde lid, van het Besluit houders van dieren (het Besluit) en punt 2.1 van Bijlage III van Verordening 1099/2009 benoemd. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het gaat om overtreding van de norm van punt 2.1 en dat artikel 2.32 van het Besluit is gebruikt als nadere invulling van die norm.
    
    
    
      6.2.
      Artikel 2.32 valt onder paragraaf 5.2 van het Besluit dat als titel heeft: “Welzijnsvoorschriften voor productie gehouden kalveren”. Deze paragraaf bevat allerlei voorschriften voor houders van kalveren. In deze zaak gaat het echter niet om een veehouder maar om een slachthuis waar de kalveren in afwachting van slachting worden ondergebracht. Anders dan het Besluit bevat Verordening 1099/2009 daarvoor wel specifieke voorschriften. Paragraaf 2 van Bijlage III van Verordening 1099/2009 (waar punt 2.1 onder valt) heeft namelijk als titel “Aanvullende voorschriften voor ondergebrachte zoogdieren (met uitzondering van konijnen en hazen)” en uit de definitie van onderbrengen in artikel 2 van de verordening volgt dat dit specifiek ziet op het houden van dieren op een slachthuis. Daarnaast is van belang dat artikel 2.32 van het Besluit gaat over kalveren zoals gedefinieerd in artikel 2.29 van het Besluit. De dieren in deze zaak vallen echter niet onder die definitie omdat ze (blijkens de slachtbonnen bij het rapport van bevindingen) allemaal ouder waren dan acht maanden.
      
    
    
      6.3.
      Uit de structuur van het Besluit, de reikwijdte van artikel 2.32 van het Besluit en uit het feit dat Verordening 1099/2009 eigen specifieke regels bevat voor het onderbrengen van dieren op een slachthuis, concludeert de rechtbank dat artikel 2.32, derde lid, van het Besluit niet van toepassing is in deze zaak. Verweerder heeft dit voorschrift wel benoemd in het boetebesluit en het bestreden besluit, maar dat is geen reden om de besluiten te vernietigen. In de besluiten zijn namelijk daarnaast de wél van toepassing zijnde voorschriften van Verordening 1099/2009 genoemd. Bovendien ziet de tekst van het beboetbaar feit ook slechts op de voorschriften van Verordening 1099/2009 en bevat geen enkele verwijzing naar artikel 2.32 van het Besluit. Wat eiseres precies wordt verweten blijft dus ook bij het wegvallen van artikel 2.32 van het Besluit staan, namelijk dat de door eiseres op haar slachthuis ondergebrachte dieren niet over voldoende ruimte beschikten om op te kunnen staan, te gaan liggen en rond te draaien. Dat was eiseres ook duidelijk.
      
    
    
      6.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres dit feit heeft begaan en daarmee artikel 2.1 van Bijlage III van Verordening 1099/2009 heeft overtreden. In het rapport van bevindingen is door de toezichthouder duidelijk beschreven dat de dieren veel te dicht op elkaar stonden en onvoldoende ruimte hadden om te gaan liggen, op te staan en rond te draaien. De rechtbank ziet geen reden om aan de juistheid van die waarneming te twijfelen. Over de oppervlakte van de (hokken in de) stal geeft de rechtbank geen oordeel want dat is met het niet van toepassing zijn van artikel 2.32 van het Besluit niet meer relevant. Wel heeft eiseres nog aangevoerd dat de dieren ook naar andere hokken in de stal konden, maar daarvan heeft verweerder in het boetebesluit gesteld dat dit onaannemelijk is omdat de andere twee hokken bestemd waren voor schapen en veel lagere hekjes hadden waar de kalveren eenvoudig overheen zouden kunnen springen. Eiseres heeft vervolgens in bezwaar of beroep geen nadere onderbouwing gegeven van haar standpunt dat de dieren ook in de andere twee hokken terecht konden. Wel erkent zij dat die hokken lagere hekjes hadden. Daarnaast blijkt uit het rapport van bevindingen dat de eigenaar van eiseres door de toezichthouder op de hoogte is gebracht van zijn bevindingen; voor de hand had gelegen dat toen zou zijn gemeld dat de dieren ook toegang hadden tot andere hokken dan door de toezichthouder vastgesteld, maar dat is kennelijk niet gebeurd.
      
      
        	7. 	Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder terecht de overtreding heeft vastgesteld en bevoegd was eiseres daarvoor een boete op te leggen. De wetgever heeft al een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Bij een overtreding als hier aan de orde wordt op grond van de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken wet dieren en artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren standaard een boete van € 2.500,- opgelegd. De rechtbank vindt dat bedrag in dit geval niet onevenredig of onredelijk. Het met Verordening 1099/2009 gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. In dit geval moesten 126 dieren in een stal bij eiseres verblijven tot de volgende dag terwijl zij onvoldoende ruimte hadden om te gaan liggen, op te staan of rond te draaien. Daardoor zijn deze dieren ernstig in hun welzijn aangetast. Eiseres heeft verder geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder het boetebedrag had moeten matigen. Ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.”
      
      
    
  
  
    Standpunten van partijen
    3 De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het slachthuis punt 2.1 van Bijlage III bij Verordening 1099/2009 heeft overtreden. De kalveren beschikten over voldoende ruimte om op te kunnen staan, te gaan liggen en rond te draaien. De kalveren waren niet opgesloten in één stal, want zij konden lopen in drie stallen. Dat de kalveren dat niet deden en ervoor kozen om dicht op elkaar te staan, maakt niet dat het slachthuis een overtreding heeft begaan. Dieren gaan namelijk van nature uit zichzelf op sommige momenten in elkaars nabijheid staan, bijvoorbeeld bij het voederen. Verder kan het slachthuis zich niet vinden in overweging 6.4 van de aangevallen uitspraak. Deze overweging houdt in dat het slachthuis geen nadere onderbouwing heeft gegeven van zijn standpunt dat de kalveren konden beschikken over drie stallen, en dat als dat het geval zou zijn geweest, de eigenaar van het slachthuis dat wel zou hebben gemeld aan de toezichthouder toen de toezichthouder hem op de hoogte stelde van de geconstateerde overtreding. De eigenaar van het slachthuis was aan het einde van de slachtdag druk en had toen geen zin om een in zijn ogen zinloze discussie te voeren. Ook heeft het slachthuis op de zitting in hoger beroep erop gewezen dat in het rapport van bevindingen staat vermeld dat de kalveren onder toezicht van de toezichthouder zijn gelost en op stal zijn gezet. De toezichthouder heeft niet op enig moment aan de eigenaar van het slachthuis laten weten dat het te druk in de stal zou zijn. Verder heeft de minister niet vastgesteld dat de kalveren in één stal opgesloten waren; het slachthuis hoefde dus niet te onderbouwen dat de kalveren over voldoende ruimte beschikten. Tot slot is 8,5 maand verstreken tussen het aanzeggen van de overtreding en het voornemen tot boeteoplegging. De medewerkers die betrokken waren bij het lossen van de kalveren zijn door het tijdsverloop niet meer te traceren. 
    
    4 De minister stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht het beroep van het slachthuis ongegrond heeft verklaard. Het is niet aannemelijk dat de kalveren konden beschikken over twee andere stallen, want die stallen hebben hekjes die lager zijn dan één meter. De kalveren waren zo’n acht maanden oud en wogen circa 250 kilogram. Op die leeftijd zijn kalveren springerig en kunnen eenvoudig over deze hekjes heen. Als dat
    zou gebeuren, gaan de kalveren los in de stal lopen en dat is risicovol, zeker op de dag waarop de overtreding is geconstateerd, want het was toen offerfeest en dan zijn er veel mensen in de stal aanwezig. De toezichthouder heeft niet alleen gezien dat de dieren veel te dicht op elkaar stonden, maar heeft ook geconstateerd dat de kalveren feitelijk te weinig plaats hadden om te gaan liggen, op te staan en rond te draaien. Dat blijkt ter illustratie wel uit de beschikbare vierkante meter vloeroppervlakte die de desbetreffende kalveren per dier hadden en de minimale benodigde vloeroppervlakte die volgens het Bhd beschikbaar moet zijn bij de huisvesting van kalveren.
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      5		Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        Niet de curator, maar het slachthuis is procespartij
      
    
    
    
      6.1
      Met de brief van 7 november 2024 heeft de curator van het slachthuis het College verzocht de hogerberoepsprocedure te schorsen vanwege het faillissement. In de brief van 24 december 2024 heeft het College de curator geschreven dat de curator niet om schorsing van de hogerberoepsprocedure kan vragen, omdat niet de curator maar het slachthuis procespartij is. Het College licht dit hierna toe.
      
    
    
      6.2
      Op grond van artikel 8:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn de artikelen 25, 27 en 31 van de Faillissementswet (Fw) van overeenkomstige toepassing in geval van faillissement. Voor zover hier van belang is op grond van artikel 27, derde lid, van de Fw in het geval een procedure door de schuldenaar aanhangig is gemaakt voordat de schuldenaar in staat van faillissement is verklaard, de curator bevoegd het proces te allen tijde over te nemen en de gefailleerde buiten het geding te doen stellen. 
      
    
    
      6.3
      De Hoge Raad heeft in zijn beschikking van 12 april 2019 (ECLI:NL:HR:2019:589) onder 3.5 geoordeeld dat voor zover in een belastingprocedure wordt opgekomen tegen een fiscale boete en daarmee tegen bestraffing, de artikelen 25 tot en met 30 van de Fw en dientengevolge artikel 8:22 van de Awb niet van toepassing zijn, nu deze bepalingen niet zien op de oplegging van strafrechtelijke en daarmee gelijk te stellen sancties. De curator heeft dus niet de bevoegdheid de procedure voor zover deze hierop betrekking heeft, over te nemen, met buitengedingstelling van de schuldenaar, aldus de Hoge Raad. 
      
    
    
      6.4
      Deze zaak gaat over de oplegging aan een rechtspersoon van een sanctie (bestuurlijke boete) die is gelijk te stellen met een strafrechtelijke sanctie. De curator heeft verzocht om schorsing van de hogerberoepsprocedure vanwege het faillissement. Het slachthuis heeft nadien op de zitting de hogerberoepsgronden nader toegelicht. Het College is van oordeel dat de artikelen 25, 27 en 31 van de Fw in deze zaak niet van toepassing zijn (vgl. artikel 8:22 van de Awb). Dat brengt mee dat de curator niet de bevoegdheid heeft om deze hogerberoepsprocedure over te nemen met buitengedingstelling van het slachthuis. Omdat niet de curator, maar het slachthuis procespartij is in deze zaak, kon de curator niet om schorsing van de hogerberoepsprocedure vragen. 
      
      
      
      
        
          Beoordeling van de overtreding
        
      
      
      
        7		Ter beoordeling staat of de minister heeft aangetoond dat het slachthuis de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden en zo ja, of de minister bevoegd was om de boete op te leggen. Hierover overweegt het College als volgt.  
      
      
    
    
      8.1
      Het College stelt voorop dat in een zaak als deze, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat het slachthuis de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat het slachthuis de genoemde bepalingen heeft overtreden, steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder.
      
    
    
      8.2
      Het College stelt vast dat het rapport van bevindingen volgens de ondertekening naar waarheid is opgemaakt. Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van 2 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:417), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Maar dit betekent niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen toch onjuist zijn.
      
    
    
      8.3
      Het slachthuis betoogt dat hij geen overtreding heeft begaan. Volgens het slachthuis is de door de minister gehanteerde maatvoering van de stallen onjuist en beschikten de kalveren over voldoende ruimte om op te kunnen staan, te gaan liggen en rond te draaien. 
      
    
    
      8.4
      In het rapport van bevindingen staat onder meer vermeld, verkort weergegeven, dat de kalveren bij het slachthuis over te weinig vloeroppervlakte beschikten gelet op het in artikel 2.32, derde lid, van het Bhd vermelde minimumaantal vierkante meter vloeroppervlakte per kalf. Uit het boetebesluit blijkt dat de minister daaraan onder meer overtreding van artikel 2.32, derde lid, van het Bhd ten grondslag heeft gelegd. Het College is met de rechtbank van oordeel dat artikel 2.32, derde lid, van het Bhd niet van toepassing is op deze zaak. Zoals het College in zijn uitspraak van 12 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:2) onder 7 heeft overwogen, is artikel 2.32 van het Bhd de Nederlandse uitwerking van artikel 3 van Richtlijn 2008/119/EG van de Raad van 18 december 2008 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van kalveren (Richtlijn 2008/119/EG). In artikel 3 van Richtlijn 2008/119/EG zijn minimumnormen voor vrije ruimte per kalf voor in groepen gehouden kalveren opgenomen. In Richtlijn 2008/119/EG is onder 4 overwogen dat het houden van kalveren een integrerend deel uitmaakt van de landbouw. Hieruit leidt het College af dat de in artikel 3 van Richtlijn 2008/119/EG opgenomen minimumnormen voor vrije ruimte per kalf voor in groepen gehouden kalveren gelden voor landbouwbedrijven. Daarom is het College met de rechtbank van oordeel dat het in artikel 2.32, derde lid, van het Bhd vermelde minimum aantal vierkante meter vloeroppervlakte per kalf geldt voor veehouders. Net als de rechtbank onderscheidt het College daarvan het slachthuis. Dat het slachthuis ten tijde van de overtreding als houder van de kalveren kon worden aangemerkt, zoals de minister op de zitting heeft aangevoerd, maakt het voorgaande niet anders. In paragraaf 2 van Bijlage III bij Verordening 1099/2009, gelezen in samenhang met artikel 2, aanhef en onder e, van Verordening 1099/2009, zijn namelijk voorschriften opgenomen voor het houden van zoogdieren (met uitzondering van konijnen en hazen) in stallen, hokken, overdekte plaatsen of weiden die verbonden zijn aan of deel uitmaken van slachthuisactiviteiten. Verordening 1099/2009 kent dus eigen regels voor het onderbrengen en daarmee houden van kalveren op het slachthuis. 
      
    
    
      8.5
      Verder heeft de minister aan het boetebesluit overtreding van punt 2.1 van Bijlage III bij Verordening 1099/2009 ten grondslag gelegd. Op grond van deze bepaling dient elk dier over voldoende ruimte te beschikken om op te kunnen staan, te gaan liggen en, met uitzondering van afzonderlijk gehouden vee, rond te draaien. Hierover heeft de toezichthouder in het rapport van bevindingen alleen geschreven dat hij zag dat de kalveren veel te dicht op elkaar stonden en te weinig plaats hadden om te gaan liggen, op te staan en rond te draaien. Deze vermelding behelst niet meer dan een herhaling van de tekst van punt 2.1 van Bijlage III bij Verordening 1099/2009. Het rapport van bevindingen bevat geen feitelijke bevindingen ter onderbouwing van de vermelding dat de kalveren veel te dicht op elkaar stonden en te weinig plaats hadden om te gaan liggen, op te staan en rond te draaien. Op de zitting heeft de minister aangevoerd dat de in het rapport van bevindingen genoemde maatvoering van de stallen dient als feitelijke onderbouwing van de geconstateerde overtreding. Het College volgt de minister niet in zijn betoog. In het rapport van bevindingen is de gemeten vloeroppervlakte van de stal bij het slachthuis afgezet tegen het in artikel 2.32, derde lid, van het Bhd vermelde minimum aantal vierkante meter vloeroppervlakte per kalf. Zoals het College onder 8.4 heeft overwogen, is artikel 2.32, derde lid, van het Bhd op deze zaak niet van toepassing. Ook heeft de minister in het bestreden besluit de maatvoering van de stal bij het slachthuis na een hermeting daarvan door de toezichthouder herzien, waarbij de vloeroppervlakte ruimer is geworden. In het bestreden besluit heeft de minister namelijk geschreven dat ieder kalf 1,35 vierkante meter aan vloeroppervlakte had, terwijl in het rapport van bevindingen staat vermeld dat ieder kalf beschikte over 1,2 vierkante meter aan vloeroppervlakte. De minister heeft met het voorgaande niet aangetoond dat de kalveren veel te dicht op elkaar stonden en te weinig ruimte hadden om te liggen, op te staan en rond te draaien als gevolg van de beschikbare vloeroppervlakte. Daarom is het College van oordeel dat de minister niet heeft voldaan aan de op hem rustende bewijslast dat sprake is van overtreding van de onder 1.3 genoemde bepalingen.
      
    
    
      8.6
      Gelet op het voorgaande heeft de minister op basis van het rapport van bevindingen ten onrechte vastgesteld dat het slachthuis de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden. De rechtbank heeft dus ten onrechte geoordeeld dat de minister bevoegd was om het slachthuis de boete op te leggen. Met het slagen van deze hogerberoepsgrond behoeven de andere door het slachthuis aangevoerde hogerberoepsgronden geen bespreking meer.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      9.1
      Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is overschreden. In verband met het voorgaande heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
      
    
    
      9.2
      In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      9.3
      In dit geval is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 24 april 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met afgerond 12 maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.
      
    
    
      9.4
      Nu het boetebesluit geen stand houdt, bedraagt de vergoeding wegens immateriële schade € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. Dit betekent dat het slachthuis recht heeft op € 1.000,- schadevergoeding.
      
    
    
      9.5
      De minister heeft op 26 januari 2021 op het bezwaar beslist. Op 31 augustus 2022 heeft de rechtbank uitspraak gedaan. Met de uitspraak van vandaag is de procedure geëindigd en is de redelijke termijn overschreden met afgerond 12 maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de rechter toe te rekenen, nu de bestuurlijke fase korter dan een jaar heeft geduurd en de rechterlijke fase (in totaal) langer dan vier jaar. Gelet hierop zal het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot vergoeding van immateriële schade aan het slachthuis tot een bedrag van € 1.000,-.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      10.1
      Het hoger beroep van het slachthuis slaagt. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Het College zal het beroep van het slachthuis tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Verder zal het College het boetebesluit herroepen. Dit betekent dat de boete in zijn geheel komt te vervallen. Het College zal voorts bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
      
    
    
      10.2
      Het College zal de minister veroordelen in de door het slachthuis in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 4.922,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting in beroep, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
      
    
    
      10.3
      Het College zal de minister opdragen het griffierecht in beroep van € 360,- en het griffierecht in hoger beroep van € 548,- (totaal € 908,-) aan het slachthuis te vergoeden.
      
    
    
      10.4
      Het College zal de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling aan het slachthuis van een vergoeding van immateriële schade van € 1.000,- wegens overschrijding van de redelijke termijn.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    - verklaart het hoger beroep gegrond; 
    - vernietigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank van 31 augustus 2022;
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het boetebesluit van 12 juni 2020;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van het slachthuis tot een bedrag van € 4.922,-;
    - draagt de minister op het betaalde griffierecht van in totaal € 908,- aan het slachthuis te vergoeden; 
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan het slachthuis van een vergoeding van immateriële schade van € 1.000,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van 
      mr. D.L. van Hal-Vermeer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 april 2025.
    
    
    
    
    
    
  
  
    w.g. H.L. van der Beekw.g. D.L. van Hal-Vermeer 
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009)
      
    
    
    
      Artikel 3, eerste lid
      Algemene voorschriften voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten 
    
    1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
    
    
      Artikel 15, eerste lid
      Behandeling van dieren en fixatieactiviteiten in slachthuizen 
    
    1. De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen.
    
    
      BIJLAGE III 
      Operationele voorschriften voor slachthuizen
    
    2. Aanvullende voorschriften voor ondergebrachte zoogdieren (met uitzondering van konijnen en hazen) 
    
      2.1.
      Elk dier dient over voldoende ruimte te beschikken om op te kunnen staan, te gaan liggen en, met uitzondering van afzonderlijk gehouden vee, rond te draaien.
      
      
        
          Wet dieren
        
      
      
      
        Artikel 6.2, eerste lid
        Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
      
      1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
      
      
        
          Besluit houders van dieren
        
      
      
      
        Artikel 2.32, derde lid
        Huisvesting 
      
      3 Indien een kalf anders dan in eenlingboxen wordt gehouden, heeft een kalf met een levend gewicht van:
      a. minder dan 150 kg, de beschikking over ten minste 1,5 m2 vloeroppervlakte;
      b. 150 kg tot 220 kg, de beschikking over ten minste 1,7 m2 vloeroppervlakte;
      c. 220 kg of meer, de beschikking over ten minste 1,8 m2 vloeroppervlakte.
      
      
        
          Regeling houders van dieren
        
      
      
      
        Artikel 5.8. Verbodsbepaling
        Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.