ECLI:NL:RVS:2010:BM1785, Raad van State, 21-04-2010, 200804828/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 augustus 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college van gedeputeerde staten) onder voorwaarden ingestemd met het saneringsplan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. (hierna: Shell) betreffende de bodemverontreiniging op de locatie Voorstad St. Jacob 160 te Roermond.

200804828/1/M2.
      Datum uitspraak: 21 april 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Roermond,
      appellant,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 augustus 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college van gedeputeerde staten) onder voorwaarden ingestemd met het saneringsplan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. (hierna: Shell) betreffende de bodemverontreiniging op de locatie Voorstad St. Jacob 160 te Roermond.
    
    Bij besluit van 13 mei 2008 heeft het college van gedeputeerde staten het door het college van burgemeester en wethouders van Roermond (hierna: het college van burgemeester en wethouders) hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft het college van burgemeester en wethouders bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 juni 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 20 augustus 2008.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 april 2009, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. M.G.G. van Nisselroij, advocaat te Venlo, en ir. G.H.M.J. van der Sterren, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door drs. Y.H.H. de Man en mr. J.G.M. Balvers, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting Shell, vertegenwoordigd door mr. H.A.J. Bijl en ing. A. Thijs, als partij gehoord.
    
    
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht.
      Het college van gedeputeerde staten en Shell hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 11 februari 2010, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. M.G.G. van Nisselroij, advocaat te Venlo, en ir. G.H.M.J. van der Sterren, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. J.G.M. Balvers en drs. Y.H.H. de Man, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Shell, vertegenwoordigd door T.F.M. de Ruijter en mr. H.A.J. Bijl, als partij gehoord.
      Namens de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening is Y. Flietstra verschenen.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid, omdat Steelhaven B.V. handelend onder de naam "Jachthaven Het Steel" (hierna: Steelhaven) ten onrechte niet is betrokken bij de voorbereiding van de besluitvorming.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, stelt het bestuursorgaan, voordat hij een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen.
    
    2.1.2. Steelhaven is niet in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen. Dit gebrek in de totstandkoming van het besluit van 9 augustus 2007 leidt echter niet tot vernietiging van het bestreden besluit. Naar aanleiding van de ingediende bezwaren heeft een heroverweging als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht plaatsgevonden. Steelhaven is in bezwaar in voldoende mate de gelegenheid geboden alsnog haar standpunt uiteen te zetten, zodat zij door voormeld gebrek niet in haar belangen is geschaad. De beroepsgrond faalt.
    
    2.2. Ingevolge artikel 38, eerste lid, moet degene die de bodem saneert de sanering zodanig uitvoeren dat:
    
    a. de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    b. het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    c. de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.
    
    Ingevolge artikel 39, tweede lid, voor zover hier van belang, behoeft het saneringsplan de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde.
    
    2.3. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat in het saneringsplan ten onrechte is gesteld dat het gaat om een geval van ernstige verontreiniging waarvan de sanering niet spoedeisend is.
    
    2.3.1. Uit artikel 38, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming volgt dat het college slechts instemming aan het saneringsplan kan onthouden als niet kan worden voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 gestelde. De vraag of spoedige sanering noodzakelijk is, speelt bij die beoordeling geen rol. De beroepsgrond faalt.
    
    2.4. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat in het saneringsplan is uitgegaan van een ander geval van verontreiniging dan in het besluit van het college van gedeputeerde staten van 8 juli 2003 tot vaststelling van de ernst van de verontreiniging en de spoedeisendheid van de sanering.
    
    2.4.1. Volgens het saneringsplan is de vaste bodem op het terrein van de locatie Shell-depot en gedeeltelijk op het aangrenzende terrein van "Jachthaven Het Steel" te Roermond (hierna: de botenloods) over een oppervlakte van 14.700 m2 verontreinigd met brandstofcomponenten. Tevens is er aldaar een verontreiniging van het grondwater waarvan de verontreinigingscontour grotendeels samenvalt met de verontreinigingscontour van de vaste bodem. Van deze situatie wordt in het besluit van 8 juli 2003 uitgegaan. In het saneringsplan staat vermeld dat de sanering van de verontreinigingen ter plaatse van de locatie Shell-depot en de botenloods in elkaar overlopen en elkaar beïnvloeden, zodat de sanering van deze verontreinigingen niet los van elkaar kan plaatsvinden. Het saneringsplan heeft dus niet slechts betrekking op de verontreiniging ter plaatse van de locatie Shell-depot, maar tevens op de verontreiniging ter plaatse van de botenloods en gaat daarmee uit van hetzelfde geval van verontreiniging als in het besluit van 8 juli 2003. De beroepsgrond faalt.
    
    2.5. Het college van burgemeester en wethouders voert aan dat het college van gedeputeerde staten bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat de locatie Shell-depot na 2018, wanneer het erfpachtcontract tussen de gemeente Roermond en Shell afloopt, gebruikt zal worden voor woningbouw. Volgens het college van burgemeester en wethouders bestaan er concrete plannen voor woningbouw op de locatie Shell-depot. Dit zou volgens het college van burgemeester en wethouders blijken uit het "Masterplan RoerDelta" en de "Ruimtelijke Structuurvisie Roermond".
    
    2.5.1. Het college van gedeputeerde staten stelt dat de Wet bodembescherming er niet toe verplicht om rekening te houden met onzekere toekomstige ontwikkelingen, die wellicht over 10 jaar zullen plaatsvinden. Het doel van de Wet bodembescherming is functioneel saneren. Shell kan dan ook niet in redelijkheid worden verplicht om meer te saneren dan waartoe zij volgens de huidige functie is verplicht, aldus het college van gedeputeerde staten.
    
    2.5.2. Vaststaat dat de erfpachtovereenkomst tussen de gemeente Roermond en Shell afloopt per 31 december 2018. Volgens het college van gedeputeerde staten zal de locatie Shell-depot tot die datum de functie van bedrijfsterrein houden. Door het college van burgemeester en wethouders is niet aannemelijk gemaakt dat dit niet het geval is. In de uitspraak van 3 maart 2004, zaak nr. 200303394/1) heeft de Afdeling overwogen dat het "Masterplan RoerDelta" moet worden gezien als een beleidsvoornemen in de vorm van een visie voor een toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het gebied RoerDelta. Het betreft dus slechts een visie. Deze visie voorziet wel in toekomstige bebouwing van de locatie Shell-depot. Echter, uit de tekst van het "Masterplan RoerDelta" noch uit de bijgevoegde tekening valt op te maken dat die toekomstige bebouwing woningbouw zal zijn. Gelet hierop waren de plannen uit het "Masterplan RoerDelta" en de "Ruimtelijke Structuurvisie Roermond" ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet zodanig concreet dat het college van gedeputeerde staten met eventuele gevolgen daarvan in de besluitvorming rekening moest houden. De beroepsgrond faalt.
    
    2.6. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat het in het saneringsplan opgenomen monitoringplan verschillende tekortkomingen bevat, waardoor te zijner tijd onvoldoende kan worden vastgesteld of de saneringsdoelstelling wordt gehaald. Zo is het aantal te plaatsen peilbuizen te beperkt om te controleren of de verontreiniging zich niet verplaatst en voldoet de opzet van het monitoringsysteem niet aan de richtlijnen van het praktijkdocument ROSA, een handreiking voor het maken van keuzes en afspraken bij mobiele verontreinigingen, omdat er op onjuiste locaties wordt gemonitord, aldus het college van burgemeester en wethouders. Daarbij wijst het college van burgemeester en wethouders erop dat de damwanden die langs de Maas en de Steelhaven zijn aangebracht de stromingsrichting van het grondwater zal kunnen wijzigen, waardoor de verspreiding van de verontreiniging niet wordt gedetecteerd door de peilbuizen.
    
    2.6.1. Uit het saneringsplan volgt dat de geconstateerde grond- en grondwaterverontreiniging zich beperkt tot de zandige ophooglaag en de onderliggende kleilaag, de zogenoemde deklaag. Deze deklaag ligt vanaf het maaiveld tot een diepte van circa 15 meter boven NAP. Het college van gedeputeerde staten stelt dat de verontreiniging als gevolg van de aanwezige kleilaag, de damwanden en de geohydrolische situatie als opgesloten moet worden beschouwd, zodat het saneringsplan er terecht van uitgaat dat horizontale en verticale verspreiding niet te verwachten is. Het college van burgemeester en wethouders heeft aannemelijk gemaakt dat deze uitgangspunten onjuist zijn.
    
    2.6.2. In totaal worden ten behoeve van het monitoren vijf peilbuizen geplaatst. Peilbuis RH01 dient om vast te stellen of verticale verspreiding naar het eerste watervoerend pakket plaatsvindt. Deze peilbuis wordt volgens het saneringsplan geplaatst waar het optreden van de belasting van het eerste watervoerend pakket het meest aannemelijk is, te weten bij het laagste punt van de kleikom. Peilbuizen RH02 tot en met RH05 worden aan de randen van de verontreiniging geplaatst. Zij dienen om vast te stellen of horizontale verspreiding in de deklaag plaatsvindt.
    
    De verontreiniging bevindt zich in een brongebied, waarbij nauwelijks sprake is van een verontreinigingspluim. Daarom is, conform de uitgangspunten van ROSA, in het saneringsplan gekozen voor een omgevingsgerichte monitoring. Omgevingsgerichte monitoring houdt in dat tussen het brongebied van de verontreiniging en de receptor (de terreingrens aan de zuidoostzijde van de locatie en het oppervlaktewater) peilbuizen worden aangebracht. Bij de plaatsing van de peilbuizen is de stromingsrichting van het grondwater bepalend geweest. Daarbij is, zo blijkt uit het saneringsplan, tevens rekening gehouden met de aanwezigheid van de damwanden langs de Maas en de Steelhaven en de invloed van die damwanden op de situatie ter plaatse.
    
    2.6.3. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de locatie van de peilbuizen en het aantal peilbuizen zoals hiervoor omschreven ontoereikend zijn om te kunnen vaststellen of aan artikel 38 van de Wet bodembescherming wordt voldaan. Het college heeft in zoverre dan ook in redelijkheid met het saneringsplan kunnen instemmen. De beroepsgrond faalt.
    
    2.7. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat in het monitoringplan ten onrechte geen rekening is gehouden met hoog water in de Maas. Bij hoog water verspreidt de aanwezige verontreiniging zich als drijflaag boven de kleilaag. Dit zal niet gedetecteerd worden aangezien boven de kleilaag geen monitoring plaatsvindt, aldus het college van burgemeester en wethouders.
    
    2.7.1. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat de kans dat bij hoog water drijflagen in de zandlaag van de deklaag zullen ontstaan verwaarloosbaar is, mits een kleilaag aanwezig is. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat deze conclusie onjuist is.
    
    2.7.2. Uit de stukken blijkt dat bij de boring ter plaatse van peilbuis O13 geen kleilaag is aangetroffen. Uit andere, diepere boringen in de omgeving van deze peilbuis blijkt echter dat er wel een dieper gelegen kleilaag in de deklaag aanwezig is, zodat het niet aannemelijk is dat de verontreiniging zich bij hoog water in de Maas als drijflaag zal verspreiden. De Afdeling ziet in zoverre dan ook geen grond voor het oordeel dat het monitoringplan ontoereikend is om vast te stellen of aan artikel 38 van de Wet bodembescherming wordt voldaan. Het college van gedeputeerde staten heeft in zoverre in redelijkheid met het saneringsplan kunnen instemmen. De beroepsgrond faalt.
    
    2.8. Het college van burgemeester en wethouders vreest dat met de gekozen saneringsvariant geen stabiele eindsituatie zal worden gerealiseerd. In het saneringsplan is volgens het college van burgemeester en wethouders onvoldoende onderbouwd waarom niet voor multifunctionele sanering als saneringsvariant is gekozen. Verder voert het college van burgemeester en wethouders aan dat in het monitoringplan geen concrete actiewaarden zijn opgenomen, zodat onduidelijk is wanneer aanvullende maatregelen nodig zijn. Op grond van het saneringsplan bestaat er voor Shell geen verplichting om na vijf jaar verder te monitoren of aanvullende saneringsmaatregelen te treffen, aldus het college van burgemeester en wethouders. Verder staan een stabiele eindsituatie en beheersen volgens het college van burgemeester en wethouders haaks op elkaar.
    
    2.8.1. De saneringsdoelstelling houdt in dit geval in dat het terrein geschikt wordt gemaakt voor het huidige en toekomstige voorzienbare gebruik, te weten bedrijfsterrein, en dat een stabiele eindsituatie wordt gerealiseerd. Dit betekent in dit geval dat de interventiewaarden voor het gebruik als bedrijfsterrein niet mogen worden overschreden en dat de restverontreiniging die na de sanering achterblijft, zich niet verder mag verspreiden. Na het uitvoeren van de feitelijke sanering van de verontreinigde locatie, moet door middel van monitoring worden vastgesteld of een stabiele eindsituatie is bereikt. Het aantonen van een stabiele eindsituatie vindt in dit geval plaats door een trend-analyse van de gemeten concentraties tijdens een monitoringperiode van 5 jaar. In die periode dient een gelijkblijvende of afnemende trend in concentraties waargenomen te worden om te kunnen stellen of een stabiele eindsituatie is bereikt. Het college van burgemeester en wethouders heeft niet aannemelijk gemaakt dat door middel van de sanering en het monitoren zoals voorzien in het saneringsplan geen stabiele eindsituatie kan worden bereikt. Dat het volgens het college van burgemeester en wethouders ook mogelijk zou zijn een multifunctionele sanering uit te voeren, doet daaraan niet af. Voor de vraag of het college van gedeputeerde staten in redelijkheid met het saneringsplan heeft kunnen instemmen is slechts van belang of met de gekozen saneringsvariant aan het bepaalde in artikel 38 van de Wet bodembescherming wordt voldaan. Het college van burgemeester en wethouders heeft niet aannemelijk gemaakt dat niet aan de vereisten in artikel 38 van de Wet bodembescherming wordt voldaan. De beroepsgrond faalt in zoverre.
    
    2.8.2. Het in het saneringsplan opgenomen beheerssysteem is bedoeld als eventueel terugvalscenario voor het geval dat tijdens het monitoren blijkt dat de verontreiniging zich toch verspreidt en voor overschrijding van de signaalwaarden zorgt. Het beheerssysteem voorziet erin dat dan aanvullend wordt gesaneerd en alsnog een stabiele eindsituatie wordt bereikt. Het college van burgemeester en wethouders heeft niet aannemelijk gemaakt dat het beheerssysteem ontoereikend is om te bewerkstelligen dat alsnog aan de saneringsdoelstelling wordt voldaan als de in het saneringsplan opgenomen sanering en monitoring onvoldoende blijken om een stabiele eindsituatie te realiseren. De beroepsgrond faalt in zoverre.
    
    2.8.3. Voor zover het college van burgemeester en wethouders vreest dat Shell na vijf jaar niet kan worden verplicht aanvullende sanerende maatregelen te treffen of verder te monitoren, overweegt de Afdeling als volgt. De beroepsgrond ziet niet op de rechtmatigheid van het bestreden besluit, maar op handhaving. Na afronding van de sanering en het monitoren dient Shell op grond van artikel 39c van de Wet bodembescherming een saneringsverslag in te dienen bij het college van gedeputeerde staten. Het college van gedeputeerde staten moet instemmen met dit saneringsverslag. Instemming kan slechts geschieden als uit het saneringsverslag blijkt dat aan de eisen van artikel 38 van de Wet bodembescherming wordt voldaan. Indien niet aan artikel 38 van de Wet bodembescherming wordt voldaan, hetgeen betekent dat de saneringsdoelstelling niet is gehaald, kan het college van gedeputeerde staten op grond van artikel 39a van de Wet bodembescherming handhavend optreden. De beroepsgrond faalt ook in zoverre.
    
    2.8.4. Gelet op het vorenstaande heeft het college van gedeputeerde staten zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aan artikel 38 van de Wet bodembescherming wordt voldaan. Gelet hierop bestond er geen grond om instemming aan het saneringsplan te onthouden.
    
    2.9. Het beroep is ongegrond.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Drouen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2010
    
    492.