ECLI:NL:RVS:2015:3683, Raad van State, 02-12-2015, 201409541/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2012 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast vóór 1 februari 2013 het aantal bewoners van het pand aan de [locatie 1] te Veghel terug te brengen tot ofwel één afzonderlijk huishouden, dan wel een huishouden plus maximaal twee personen.

201409541/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], wonend te Veghel en [appellant B], handelend onder de naam Cleaning Service Veghel, wonend te Veghel,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 november 2014 in zaken nrs. 13/24, 14/135, 14/610, 14/938, 14/611, 14/2308 en 142309 in het geding tussen:
    
    [appellant A], Cleaning Service Veghel, [verzoeker A] en [verzoeker B],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Veghel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 december 2012 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast vóór 1 februari 2013 het aantal bewoners van het pand aan de [locatie 1] te Veghel terug te brengen tot ofwel één afzonderlijk huishouden, dan wel een huishouden plus maximaal twee personen.
    
    Bij besluit van 3 december 2013 heeft het college naar aanleiding van het tegen het besluit van 12 december 2012 door [appellant A] gemaakte bezwaar dit besluit gehandhaafd onder aanvulling van de motivering en de begunstigingstermijn verlengd tot 1 juli 2014.
    
    Bij besluit van 13 december 2013 heeft het college Cleaning Service Veghel onder oplegging van een dwangsom gelast vóór 1 juli 2014 het aantal bewoners van het pand aan de [locatie 1] terug te brengen tot ofwel één afzonderlijk huishouden, dan wel een huishouden plus maximaal twee personen.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 16 januari 2014 heeft het college [appellant A] onderscheidenlijk Cleaning Service Veghel onder oplegging van een dwangsom gelast vóór 1 juli 2014 het aantal bewoners van het pand aan de [locatie 2] te Veghel terug te brengen tot ofwel één afzonderlijk huishouden, dan wel een huishouden plus maximaal twee personen.
    
    Bij besluit van 13 juni 2014 heeft het college de begunstigingstermijn met betrekking tot de lasten in de besluiten van 3 december 2013, 13 december 2013 en 16 januari 2014 verlengd tot vier weken na de datum waarop de rechtbank uitspraak heeft gedaan op de beroepen tegen deze besluiten.
    
    Tegen de besluiten van 3 december 2013, 13 december 2013, 16 januari 2014 en 13 juni 2014 is beroep ingesteld, in de laatste drie gevallen rechtstreeks.
    
    Bij uitspraak van 25 november 2014 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de beroepen van [appellant A] tegen de besluiten van 3 december 2013 en 16 januari 2014 ongegrond verklaard, de beroepen van Cleaning Service Veghel tegen de besluiten van 13 december 2013 en 16 januari 2014 ongegrond verklaard en de beroepen van [appellant A] en Cleaning Service Veghel tegen het besluit van 13 juni 2014 ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en Cleaning Service Veghel hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2015, waar [appellant A], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, Cleaning Service Veghel, vertegenwoordigd door mr. Van Groningen voornoemd, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.A. Muller, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. [appellant A] heeft in 2006 het pand aan de [locatie 2] en in 2008 het pand aan de [locatie 1] te Veghel gekocht (hierna: de panden). Cleaning Service Veghel huurt deze panden van [appellant A] ten behoeve van het huisvesten van arbeidsmigranten.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Veghel-Zuid" rust op de percelen [locatie 2] en [locatie 3] de bestemming "Wonen". Vast staat en niet langer in geschil is dat het gebruik van de panden voor het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden.
    
    3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van die bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4. [appellant A] en Cleaning Service Veghel betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat geen sprake is van concreet zicht op legalisering van het gebruik van de panden voor het huisvesten van arbeidsmigranten. In dit verband verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2011 in zaak nr. 201011978/1/R3, waarin het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bebouwde kom, aanvulling 1" van de raad van de gemeente Veghel (hierna: de raad) van 30 september 2010 is vernietigd voor zover dat bestemmingsplan betrekking heeft op het perceel [locatie 2], omdat de raad ten onrechte had nagelaten in dat plan een specifieke regeling voor het pand aan de [locatie 2] op te nemen. Nu de raad in het nadien vastgestelde bestemmingsplan "Veghel-Zuid" een dergelijke regeling niet heeft opgenomen, moet een nieuw bestemmingsplan worden vastgesteld, waarin dat alsnog gebeurt. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de vraag, of de raad op juiste wijze bedoelde regeling heeft getroffen, in een beroepsprocedure tegen het besluit tot vaststelling van laatstgenoemd bestemmingsplan aan de orde had kunnen komen, nu dat bestemmingsplan reeds in procedure was gebracht voordat het beroep van [appellant A] tegen de vaststelling van het bestemmingsplan "Bebouwde kom, aanvulling 1", op 4 november 2011 ter zitting van de Afdeling werd behandeld, aldus [appellant A] en Cleaning Service Veghel.
    
    4.1. In het aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van concreet zicht op legalisering van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de panden. Om een concreet zicht op legalisering in verband met de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan aan te kunnen nemen, is ten minste vereist dat een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik waar het handhavingsverzoek op ziet, past. Daarvan is in dit geval geen sprake. In het aangevoerde worden voorts geen bijzondere omstandigheden gevonden op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Dat het bestemmingsplan "Veghel-Zuid" reeds in procedure was op 4 november 2011, de datum waarop het beroep van [appellant A] tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bebouwde kom, aanvulling 1" ter zitting is behandeld, doet er niet aan af dat [appellant A] tijdig tegen het bestemmingsplan "Veghel-Zuid" beroep had kunnen instellen teneinde de vraag beantwoord te krijgen, of de raad op juiste wijze gevolg heeft gegeven aan de opdracht van de Afdeling om een specifieke regeling voor het pand aan de [locatie 2] in het bestemmingsplan op te nemen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant A] en Cleaning Service Veghel betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij erop mochten vertrouwen dat de toezeggingen van het college dat het gebruik van de panden voor de huisvesting van arbeidsmigranten was toegestaan, zouden worden nagekomen en dat, gelet hierop, het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Verder betogen zij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden onevenredig is, nu het financiële belang bij voormeld gebruik zwaarder weegt dan de belangen van omwonenden om gevrijwaard te worden van overlast als gevolg daarvan. Indien hierover anders moet worden geoordeeld, geldt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de bestreden handhavingsbesluiten niet mocht nemen zonder [appellant A] compensatie te bieden en dat de geboden begunstigingstermijn te kort is, aldus [appellant A] en Cleaning Service Veghel.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 juli 2014 in zaak nr. 201311513/1/A1, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    5.2. Niet in geschil is dat aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, waaraan [appellant A] de gerechtvaardigde verwachting heeft kunnen ontlenen dat tegen het gebruik van de panden voor de huisvesting van arbeidsmigranten niet handhavend zal worden opgetreden. Evenmin is in geschil dat dergelijke toezeggingen niet aan Cleaning Service Veghel zijn gedaan. De rechtbank heeft, door te overwegen dat Cleaning Service Veghel reeds daarom geen beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt, niet onderkend dat het college ter zitting van de rechtbank heeft verklaard dat het in zoverre geen onderscheid maakt tussen [appellant A] en Cleaning Service Veghel, hetgeen het college ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd.
    
    5.3. De rechtbank heeft evenwel terecht overwogen dat het vertrouwensbeginsel niet zo ver strekt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Er kunnen belangen aanwezig zijn die zwaarder wegen dan de belangen van degenen jegens wie de verwachtingen zijn gewekt, bij het honoreren van het gerechtvaardigde vertrouwen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college het belang van de omwonenden bij handhavend optreden tegen het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de panden heeft mogen laten prevaleren boven de belangen van [appellant A] en Cleaning Service Veghel bij voortzetting van dat gebruik. Dat, zoals [appellant A] en Cleaning Service Veghel hebben gesteld, de klachten van omwonenden geen objectief bewijs vormen voor het aannemen van overlast, kan hun, wat daarvan zij, niet baten. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de ervaring leert dat vanuit het gebruik van panden voor de huisvesting van arbeidsmigranten meer druk op de woonomgeving van anderen uitgaat in de vorm van overlast dan vanuit het gebruik van panden voor de huisvesting van één huishouden plus maximaal twee personen.
    
    5.4. De rechtbank heeft echter niet onderkend dat het college onvoldoende heeft onderzocht of, en zo ja, in hoeverre aan [appellant A] enige vorm van compensatie moet worden geboden voor het handelen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Het college heeft aan de bestreden besluiten het advies van AKD van 18 juni 2013 ten grondslag gelegd. Hierin is geconcludeerd dat [appellant A] na ongeveer vijf jaar voldoende met de verhuur van de panden heeft verdiend om bij beëindiging van de verhuur en na het herstel van de panden in oude staat nog een aanzienlijk bedrag over te houden. In dit advies wordt ervan uitgegaan dat de kosten van de verbouwing van de panden en het herstel in oude staat ongeveer € 60.000,00 per pand bedragen en dat de jaarlijkse huuropbrengst van de panden van € 23.000,00 meer bedraagt dan het geval zou zijn geweest bij gebruik van de panden in overeenstemming met het bestemmingsplan.
    
    Afgezien van de omstandigheid dat zonder nadere toelichting niet valt in te zien dat met voormelde huuropbrengsten afgezet tegen de gemaakte kosten na vijf jaar een aanzienlijk bedrag wordt overgehouden, is in het advies van AKD geen aandacht besteed aan het door [appellant A] gestelde, dat de panden bij verkoop verliesgevend zullen zijn. Voorts is van belang dat [appellant A] ter zitting de mededeling van het college heeft weersproken dat hij niet heeft gereageerd op de brief van
    
    27 juni 2013 van het college, waarin [appellant A] de gelegenheid is geboden op het advies van AKD te reageren. Uit de stukken volgt dat [appellant A] naar aanleiding van dat advies op 9 juli 2013 een gesprek heeft gevoerd met de betrokken wethouder en een betrokken beleidsambtenaar en bij brief van 8 augustus 2013 het college heeft meegedeeld dat, indien het college niet bereid is het bestaande gebruik van de panden alsnog positief te bestemmen, hem compensatie dient te worden geboden.
    
    Het college heeft, door niettemin onverkort vast te houden aan het advies van AKD van 18 juni 2013 en [appellant A] niet te verzoeken om met gegevens en bescheiden gestaafde inlichtingen over de hoogte van de volgens [appellant A] aangewezen compensatie, bij de voorbereiding van de bestreden handhavingsbesluiten niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Dat [appellant A], als gesteld door het college, geen financiële gegevens heeft overgelegd en heeft verklaard zich voor vergoeding van geleden schade bij voorkeur tot de burgerlijke rechter te wenden, doet er niet aan af dat het college had behoren te onderzoeken, of [appellant A] dient te worden gecompenseerd voor het handelen in strijd met het vertrouwensbeginsel en de voor dat onderzoek benodigde gegevens bij [appellant A] had behoren op te vragen. De verwijzing door het college naar de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014 in zaak nr. 201307452/1/A1 vormt geen grond voor een ander oordeel. In die uitspraak heeft de Afdeling het verzoek om schadevergoeding afgewezen, omdat zij het door appellant bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond heeft verklaard, terwijl voor schadevergoeding op grond van artikel 8:73, eerste lid, van de Awb, zoals dat artikel luidde ten tijde van belang, is vereist dat een beroep gegrond is. In die zaak kon derhalve, anders dan in deze zaak, de rechtmatigheid van het in beroep bestreden besluit worden beoordeeld zonder de schadecomponent daarbij te betrekken.
    
    De betogen slagen.
    
    6. De slotsom is dat de in beroep bestreden handhavingsbesluiten van 3 december 2013, 13 december 2013 en 16 januari 2014 zijn genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college met toepassing van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in deze besluiten te herstellen. Daartoe dient het college [appellant A] te verzoeken om een opgave van de hoogte van de volgens [appellant A] aangewezen financiële compensatie en met inachtneming van deze inlichtingen, die [appellant A] met gegevens en bescheiden gestaafd dient te verstrekken, en hetgeen onder 5.4 is overwogen, uiterlijk binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak nieuwe besluiten te nemen.
    
    7. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Veghel op om binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in de besluiten van 3 december 2013, 13 december 2013 en 16 januari 2014 te herstellen door nieuwe besluiten te nemen en deze tevens aan de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2015
    
    531-757.