ECLI:NL:RVS:2023:4421, Raad van State, 29-11-2023, 202101665/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk een omgevingsvergunning verleend aan [appellant] voor het in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan gebruiken van het pand aan de [locatie 1] in Waalwijk ten behoeve van kamergewijze verhuur aan zestien personen. [appellant] was eigenaar van het pand aan de [locatie 1] in Waalwijk. Op 18 november 1968 is een bouwvergunning verleend (aan de eerdere eigenaar van het pand) voor het uitbreiden van het pand met een pension met zes slaapkamers op de begane grond. Op 3 augustus 1970 is een bouwvergunning verleend (eveneens aan de eerdere eigenaar) voor het verbouwen van het pension met elf slaapkamers op de eerste verdieping en vier slaapkamers op de begane grond. Op het moment van de besluiten van 6 mei 2019 en 16 september 2019 verhuurde [appellant] deze kamers aan arbeidsmigranten. [partij] wonen aan de [locatie 2] respectievelijk [locatie 3] aan weerzijden van het pand en ervaren overlast. Naar aanleiding van diverse controles bij het pand op 22 en 31 mei 2018 heeft het college in een brief van 3 augustus 2018 aan [appellant] bericht dat hij een omgevingsvergunning moet aanvragen voor de kamergewijze verhuur van het pand.

202101665/1/R1.
    Datum uitspraak: 29 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    De erven van [appellant], wonend te Sprang-Capelle, gemeente Waalwijk,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 2 februari 2021 in zaak nr. 19/5447 en 19/5448 in het geding tussen:
    [partij A], [partij B], [partij C] en [partij D] (hierna tezamen: [partij]),
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 mei 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [appellant] voor het in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan gebruiken van het pand aan de [locatie 1] in Waalwijk ten behoeve van kamergewijze verhuur aan zestien personen.
    Bij besluiten van 16 september 2019 heeft het college de door [partij] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 februari 2021 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 16 september 2019 vernietigd en het college opgedragen om nieuwe besluiten op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Hij is daarna overleden en zijn erven hebben de procedure voortgezet.
    Het college en [partij A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De erven van [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 juli 2023, waar de erven van [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door J. van Dalen, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A] en [partij B], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was eigenaar van het pand aan de [locatie 1] in Waalwijk. Op 18 november 1968 is een bouwvergunning verleend (aan de eerdere eigenaar van het pand) voor het uitbreiden van het pand met een pension met zes slaapkamers op de begane grond. Op 3 augustus 1970 is een bouwvergunning verleend (eveneens aan de eerdere eigenaar) voor het verbouwen van het pension met elf slaapkamers op de eerste verdieping en vier slaapkamers op de begane grond. Op het moment van de besluiten van 6 mei 2019 en 16 september 2019 verhuurde [appellant] deze kamers aan arbeidsmigranten. [partij] wonen aan de [locatie 2] respectievelijk [locatie 3] aan weerzijden van het pand en ervaren overlast. Naar aanleiding van diverse controles bij het pand op 22 en 31 mei 2018 heeft het college in een brief van 3 augustus 2018 aan [appellant] bericht dat hij een omgevingsvergunning moet aanvragen voor de kamergewijze verhuur van het pand.
    2.       Op 19 december 2018 heeft [appellant] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) aangevraagd voor het in strijd met het plan gebruiken van het pand ten behoeve van kamergewijze verhuur voor maximaal zestien personen. In het bestemmingsplan "Gemengd Gebied" is aan het perceel de bestemming "Gemengd" toegekend. Het gebruik van het pand voor kamergewijze verhuur is volgens het college in strijd met de artikelen 6.1, onder a, en 1.126 van de planregels, omdat geen sprake is van één afzonderlijk huishouden. Op deze aanvraag zijn op grond van artikel 6.6.4 van de planregels onder meer de "Beleidsregels huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouden vormen gemeente Waalwijk - 2e wijziging" van toepassing. Indien deze beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, wordt rekening gehouden met de wijziging, zo vervolgt artikel 6.6.4.
    3.       Bij besluit van 6 mei 2019 heeft het college de gevraagde vergunning verleend. Daarin staat dat voor het pand conform de 2e wijziging van de Beleidsregels huisvesting categorie 2 geldt, dat de locatie aangemerkt moet worden als een gemengd gebied en dat de aanvraag voldoet aan de vereisten in de Beleidsregels. Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden om een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden te waarborgen.
    4.       Op 15 mei 2019 is een 3e wijziging van de Beleidsregels vastgesteld. De belangrijkste wijziging - voor zover hier relevant - houdt in dat de mogelijkheid om huisvesting van categorie 2 (huisvesting van 6 tot en met 30 personen) te realiseren wordt ingeperkt. Zo vindt er een zwaardere toetsing plaats op een goed woon- en leefklimaat.
    5.       Bij besluiten van 16 september 2019 is de verleende vergunning, onder aanvullende motivering, in stand gelaten. Daarbij is op basis van het overgangsrecht in artikel 12 van de 3e wijziging van de Beleidsregels getoetst aan de 2e wijziging van de Beleidsregels.
    6.       Op 24 september 2019 is een 4e wijziging van de Beleidsregels vastgesteld. De belangrijkste wijziging is dat huisvesting van zes personen of meer in een rustige woonwijk of gemengd gebied is uitgesloten.
    Aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank heeft - kort weergegeven - overwogen dat het college zijn standpunt dat een geslaagd beroep op het overgangsrecht gedaan kan worden onvoldoende heeft gemotiveerd. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de aankomende 4e wijziging van de Beleidsregels een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is op basis waarvan het college van de 2e wijziging van de Beleidsregels had kunnen afwijken. Het college was op het moment van het nemen van de besluiten op bezwaar immers op de hoogte van deze aankomende beleidswijziging.
    Hoger beroep
    Toetsingskader
    8.       Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    […]."
    Ingetrokken beroepsgrond
    9.       [appellant] heeft de beroepsgrond dat de 3e en 4e wijziging van de Beleidsregels in strijd zijn met Europese regelgeving op de zitting ingetrokken.
    Gebruik onder het geldende plan
    10.     [appellant] heeft op de zitting betoogd dat voor gebruik van het pand voor kamergewijze verhuur geen vergunning is benodigd, omdat dit gebruik wel is toegestaan onder het bestemmingsplan "Gemengd Gebied".
    10.1.  Op het perceel rust op basis van het ter plaatse geldende plan "Gemengd Gebied" de bestemming "Gemengd". De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] aldus dat het gebruik van het pand onder bestaande kamerbewoning valt als bedoeld in artikel 6.1 van de planregels. In dat artikel staat dat de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd zijn voor wonen met dien verstande dat bestaande kamerbewoning is toegestaan in de toegelaten aard en omvang. In artikel 1.26 van de planregels is een definitiebepaling van het begrip bestaand opgenomen, namelijk bestaand zoals op moment van de inwerkingtreding van het plan (a) legaal bestaat, in uitvoering is of in gebruik mag worden genomen krachtens een geldige omgevingsvergunning; (b) aantoonbaar vanaf 1955 aanwezig is. Verder bevat artikel 1.77 van het plan een definitie van het begrip kamerverhuur. Het gaat om verhuur van een deel van al dan niet zelfstandige woonruimte ten behoeve van (langdurige) bewoning door personen voor welke inschrijving in de Basisregistratie personen noodzakelijk is en die geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren. De Afdeling ziet in de summiere en eerst op de zitting bij de Afdeling aangedragen stelling geen aanleiding voor het oordeel dat het gebruik van het voor kamergewijze verhuur is toegestaan onder het plan "Gemengd Gebied". [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van bestaande kamerbewoning als bedoeld in artikel 6.1 gelezen in samenhang met artikel 1.26 van de planregels. In het bijzonder is niet aannemelijk gemaakt dat de kamergewijze verhuur al sinds 1955 aanwezig is. De Afdeling wijst op overweging 11.3 van deze uitspraak.
    Het betoog faalt.
    Strijdig gebruik; overgangsrecht
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het gebruik van het pand voor kamergewijze verhuur geen vergunning is benodigd. Dit gebruik is volgens hem in overeenstemming met het overgangsrecht. Hij stelt dat het pand werd gebruikt als pension, dat dit is overgegaan naar kamergewijze verhuur en dat het pand voor 1999 al werd gebruikt voor kamerbewoning en dat dit gebruik nadien is voortgezet. De gemeente heeft met de latere controles vastgesteld dat ook daadwerkelijk sprake was van kamergewijze verhuur. In het verlengde daarvan voert [appellant] aan dat kamerbewoning minder strijdig is met de bestemming Gemengd dan het gebruik van het pand als pension. Hij wijst op de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 juli 2015, ECLI:NL:RBLIM:2015:6399, waaruit volgt dat kamerbewoning in tegenstelling tot een gebruik als pension betrekking heeft op een vorm van (structureel) verblijf door personen waarvan inschrijving in de Basisregistratie personen noodzakelijk is. Daarnaast voert [appellant] aan dat met de vergunning uit 1970 ook kamerbewoning is vergund.
    11.1.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2319, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Daarom is het aan [appellant] om aannemelijk te maken dat het pand op 3 februari 1999, het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Baardwijk", gebruikt werd voor kamergewijze verhuur en dat dit gebruik daarna is voortgezet.
    11.2.  Artikel VI.1 Lid II onder 2 van het plan Baardwijk luidt: "Het bestaande gebruik mag worden gewijzigd in een ander met het plan strijdig gebruik, mits de afwijking van het plan naar de aard en omvang niet wordt vergroot."
    11.3.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in dit geval terecht geoordeeld dat het feitelijk gebruik van het pand op de peildatum bij het nemen van de besluiten op bezwaar niet kon worden vastgesteld. In het verlengde daarvan is onduidelijk of het overgangsrecht uit het plan Baardwijk van toepassing is. Tussen partijen is niet in geschil dat in 1968 en 1970 vergunningen zijn verleend voor het gebruik van het pand als pension. Het college stelt dat ter plaatse op enig moment geen pension meer aanwezig was, maar dat sprake was van kamergewijze bewoning. Het feitelijk gebruik op de peildatum heeft het college echter niet kunnen vaststellen. [appellant] stelt, onder verwijzing naar een verklaring van de voormalige beheerder van het pension, dat op de peildatum sprake was van een pension. Naar het oordeel van de Afdeling is die verklaring echter te algemeen en blijkt daaruit niet wat op de peildatum het gebruik ter plaatse was. Door [appellant] is, behoudens een algemene verklaring, geen bewijs geleverd voor zijn stelling dat vanaf de peildatum gebruik is gemaakt van de vergunning en dit gebruik onafgebroken is voortgezet. De melding van het college over de controles dateert van na de peildatum, zodat daaraan in zoverre geen betekenis toekomt. Pas nadat het college heeft vastgesteld wat het gebruik was op de peildatum, kan het toekomen aan de vraag of dit gebruik conform het overgangsrecht uit het plan Baardwijk ook mag worden gewijzigd in een ander met het plan strijdig gebruik. Verder volgt de Afdeling de stelling dat met de vergunning uit 1970 ook een vergunning voor kamerbewoning is vergund, niet. In het plan ontbreekt een begripsomschrijving van pension, zodat voor de betekenis van dat begrip wordt aangesloten bij het normale spraakgebruik. Naar het oordeel van de Afdeling is een pension niet hetzelfde als kamergewijze verhuur. Bij het gebruik van het pand ten behoeve van kamerbewoning ontbreekt het namelijk aan dienstverlenende aspecten die passen bij een pension. [appellant] heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat het pand op 3 februari 1999 gebruikt werd voor pension, dat dit gebruik is gewijzigd in kamergewijze bewoning en dit daarna is voortgezet.
    Het betoog faalt.
    Beleidsregels huisvesting arbeidsmigranten; bijzondere omstandigheden
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de 4e wijziging van de Beleidsregels als een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van de Awb kan worden aangemerkt op basis waarvan het college van de 2e wijziging van de Beleidsregels had kunnen afwijken. Verder betoogt hij dat de vergunningvoorschriften strekken ter waarborging van een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden. Zo is hij verplicht tot het hebben van een huishoudelijk reglement en nachtregister en moet hij een beheerder aanstellen. Ter onderbouwing dit standpunt wijst [appellant] op de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 23 december 2020, ECLI:NL:RBORBR:2020:6477, en het toenmalige gerechtshof 's-Gravenhage van 2 augustus 2011, ECLI:NL:GHSGR:2011:BR6430.
    12.1.  Niet in geschil is dat het pand voor kamergewijze verhuur wordt gebruikt. Op basis van het overgangsrecht in artikel 12 van de 3e wijziging van de Beleidsregels gold ten tijde van het nemen van de besluiten op bezwaar de 2e wijziging van de Beleidsregels. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. [partij] hebben bij de rechtbank aangevoerd dat het college bij het nemen van de beslissingen op bezwaar had moeten anticiperen op het nieuwe beleid, zoals is vastgelegd in de 4e wijziging van de Beleidsregels. Op 12 september 2019 was namelijk een motie aangenomen die inhield dat de 3e wijziging van de Beleidsregels zodanig moest worden aangepast dat huisvestingscategorie 2 in gemengd gebied komt te vervallen. In hoger beroep is de vraag aan de orde of sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel zoals vastgelegd in de 2e wijziging gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    12.2.  Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat het daarbij gaat om een zogeheten volledige heroverweging. Als uitgangspunt geldt daarbij dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht wordt toegepast zoals het op dat moment geldt. Dit geldt ook voor beleidsregels. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3594. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college de voorgenomen beleidswijziging had moeten beoordelen als een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maakt dat het college van de 2e wijziging van de Beleidsregels moest afwijken. In het algemeen geldt immers dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht wordt toegepast zoals het op dat moment geldt. [appellant] heeft terecht aangevoerd dat de rechtbank dit in zoverre niet heeft onderkend, maar dat leidt niet tot het door hem gewenste resultaat.
    12.3.  Naar het oordeel van de Afdeling is wel om andere redenen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afwijken van de 2e wijziging van de Beleidsregels. In het beroepschrift is inzichtelijk gemaakt dat omwonenden ernstige overlast ervaren ten gevolge van de activiteit. Er is een lijst overgelegd met alle meldingen over de door omwonenden ervaren overlast. Het gebrekkige beheer is daarvan een onderdeel, maar met name het verblijf van zoveel personen in het pand legt druk op de woonomgeving van de omwonenden en leidt tot ernstige overlast. In de stukken staat dat de woning niet geschikt is om met zoveel personen te bewonen. Het pand is aan beide zijden gelegen kort op de overige bebouwing en er is een gemeenteschappelijke achterom waar omwonenden ook gebruik van moeten maken. De meldingen wijzen verder niet op incidenten, maar op structurele overlast op het gebied van geluid, parkeren, afval en verstoring van de openbare orde. Zo beschikt het pand niet over eigen parkeerplaatsen en is sprake van geluidhinder vanwege de aanwezigheid van zoveel personen tegelijkertijd in en om het pand. Deze overlast duurt blijkbaar onverminderd voort, ondanks meldingen bij zowel het college, de politie als de beheerder. In dit kader is mede van betekenis dat de vergunningvoorschriften - gelet op de hoeveelheid overlastmeldingen en tevens de aard van die meldingen - onvoldoende waarborgen bieden voor een goed woon- en leefklimaat ter plaatse. De verwijzing naar de uitspraken van 23 december 2020 en van 2 augustus 2011, leidt niet tot een ander oordeel. Hoewel de voorschriften handhaafbaar zijn en in die zin op zichzelf voldoen, bieden deze in dit geval geen oplossing, zo is gebleken. Dit is dus niet slechts een aspect van handhaving, omdat de door omwonenden ervaren overlast verband houdt met de aard van de activiteit en de situering van de woning waarin deze plaatsvindt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het handelen overeenkomstig het geldende beleid onder deze omstandigheden onevenredige gevolgen voor omwonenden. De conclusie is dat de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, heeft geoordeeld dat sprake was van bijzondere omstandigheden en dat het college daarom had moeten afwijken van de 2e wijziging van de Beleidsregels.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Dinleyici, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Dinleyici
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2023
    909