ECLI:NL:RVS:2021:271, Raad van State, 10-02-2021, 201908237/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2018 heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap de Dommel besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom ter grootte van € 3.600,00. Bij besluit van 14 december 2017 heeft het dagelijks bestuur een last onder dwangsom opgelegd wegens het overtreden van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet. Volgens het dagelijks bestuur is deze bepaling overtreden doordat verontreinigd afvalwater vanaf het terrein van de vleesstierenhouderij aan de [locatie] te Vessem via een geul afvloeit in een kavelsloot en vervolgens in de Kleine Beerze. Het dagelijks bestuur is tot invordering overgegaan omdat bij controles naar voren is gekomen dat opnieuw een lozing van verontreinigd afvalwater plaatsvond en volgens het dagelijks bestuur dus niet aan de last is voldaan.

201908237/1/R1.
    Datum uitspraak: 10 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Vessem, gemeente Eersel,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 30 september 2019 in zaak nr. 19/534 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het dagelijks bestuur van het Waterschap de Dommel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juni 2018 heeft het dagelijks bestuur besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom ter grootte van € 3.600,00.
    Bij besluit van 14 januari 2019 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 september 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. drs. A.C.M. Brom, rechtsbijstandverlener te Eersel, en het college, vertegenwoordigd door R. Louwers en mr. M.S. Krikhaar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij besluit van 14 december 2017 heeft het dagelijks bestuur een last onder dwangsom opgelegd wegens het overtreden van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet. Volgens het dagelijks bestuur is deze bepaling overtreden doordat verontreinigd afvalwater vanaf het terrein van de vleesstierenhouderij aan de [locatie] te Vessem via een geul afvloeit in een kavelsloot en vervolgens in de Kleine Beerze. Dit besluit, waartegen geen bezwaar is gemaakt, is in rechte onaantastbaar.
        Het dagelijks bestuur is bij het besluit van 28 juni 2018 tot invordering overgegaan omdat bij controles naar voren is gekomen dat opnieuw een lozing van verontreinigd afvalwater plaatsvond en volgens het dagelijks bestuur derhalve niet aan de last is voldaan.
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het dagelijks bestuur tot invordering van de dwangsom mocht besluiten.
    Adressering van de last onder dwangsom
    3.    [appellant] betoogt dat de last onder dwangsom was opgelegd aan [maatschap]. Die maatschap is door het overlijden van [overledene] op 12 oktober 2018 van rechtswege ontbonden. Volgens [appellant] kon hij geen dwangsom verbeuren en kan van hem daarom geen dwangsom worden ingevorderd.
    3.1.    De Afdeling stelt vast dat in de aanhef van het besluit van 14 december 2017 zowel [maatschap] als [appellant] is vermeld. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat is bedoeld om uitsluitend de maatschap een last op te leggen en het besluit uitsluitend ter attendering aan [appellant] in persoon te richten. Dat is te minder het geval nu in de motivering van het hoger beroep is vermeld dat het bedrijf ten tijde van het besluit 14 december 2017 feitelijk alleen door [appellant] werd gevoerd en al niet meer mede door [overledene]. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het feit dat bij de adressering van het besluit de maatschap is vermeld, niet betekent dat het dagelijks bestuur niet heeft beoogd [appellant] mede als overtreder aan te merken. Dit betekent dat er geen reden is waarom [appellant], die immers vennoot van de maatschap is, geen dwangsom zou kunnen verbeuren.
    Hogerberoepsgronden die raken aan de last onder dwangsom
    4.    [appellant] stelt dat de last onder dwangsom om een aantal redenen onrechtmatig is en dat het dagelijks bestuur daarom niet tot invordering mocht overgaan.
         Er is volgens hem geen sprake van een overtreding van de Waterwet, omdat hij geen actieve handeling heeft verricht om stoffen in het water te brengen. Voorts voert hij, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2018, ECLI:NL:RVS:2015:3533, aan dat geen sprake is van een lozing op een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet. Dit betekent volgens hem dat de Waterwet niet is overtreden, zodat het dagelijks bestuur hem geen last onder dwangsom mocht opleggen.
         Verder stelt [appellant] dat de opgelegde last door het ontbreken van een duidelijke begunstigingstermijn ten onrechte neerkomt op een bestuurlijke boete. Ook vindt hij de opgelegde last niet duidelijk.
         Dat het besluit van 14 december 2017 in rechte onaantastbaar is, staat er volgens [appellant] niet aan in de weg dat bij de beoordeling van het invorderingsbesluit alsnog de rechtmatigheid van de last onder dwangsom wordt beoordeeld. Hij verwijst daarvoor naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Afdeling geen uitspraak heeft gedaan in de zaak waarin advocaat-generaal Wattel conclusie heeft gewezen, omdat het hoger beroep in die zaak is ingetrokken. Inmiddels heeft de Afdeling echter in andere zaken uitspraak gedaan over de vraag of en zo ja, in hoeverre, de rechtmatigheid van een besluit als dat van 14 december 2017 alsnog aan de orde kan komen bij het beoordelen van een invorderingsbesluit. Zo is in de uitspraak van 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1183, overwogen dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat geen overtreding heeft plaatsgevonden en/of betrokkene geen overtreder is.
    4.2.    Van een uitzonderlijk geval is hier geen sprake. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat in dit geval evident geen overtreding heeft plaatsgevonden dan wel [appellant] evident geen overtreder is.
         Het laten afstromen van verontreinigd regenwater door een geul op het perceel aan de [locatie] te Vessem in een oppervlaktewaterlichaam, valt onder het begrip lozen dat in artikel 6.1 van de Waterwet is omschreven als brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam. Hiervoor is niet doorslaggevend in hoeverre [appellant] hieraan actief bijdraagt. Mede gelet op de schriftelijke uiteenzetting van het dagelijks bestuur, neemt de Afdeling ook in aanmerking dat, niet op voorhand vaststaat dat de kavelsloot geen oppervlaktewater is. Evenmin staat vast dat de dam die [appellant] halverwege 2017 heeft opgeworpen, volledig voorkomt dat verontreinigd water instroomt in de Kleine Beerze, waarvan niet in geschil dat dat oppervlaktewater is. De enkele omstandigheid dat volgens [appellant] de gemeten geleidbaarheid (EGV) in de Kleine Beerze op zeker moment relatief laag was, maakt dit niet anders. Verder biedt de door [appellant] genoemde uitspraak van 18 november 2018 geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de wijze waarop het afvalwater in dit geval in het oppervlaktewater terecht kan komen, niet kan worden gekwalificeerd als het brengen in een oppervlaktewaterlichaam in de zin van artikel 6.1 van de Waterwet.
         Daarnaast acht de Afdeling het niet evident dat de opgelegde last onder dwangsom neerkomt op een bestuurlijke boete. In dat verband is van belang dat door het treffen van maatregelen op het terrein had kunnen worden voorkomen dat een dwangsom werd verbeurd. Verder is er geen grond voor het oordeel dat de last zo onduidelijk is dat het dagelijks bestuur daarom niet tot invordering mocht besluiten. Volgens het besluit van 14 december 2017 kon [appellant] immers verbeurte van een dwangsom voorkomen door ervoor te zorgen dat het erf veegschoon is, gemorste voeder-/mestresten worden opgevangen of tijdig opgeruimd en er geen afstroming plaatsvindt van vervuild hemelwater en/of afvalwater naar de kavelsloot. Daarbij toetst het dagelijks bestuur op het punt waar de kavelsloot begint, aldus dit besluit.
        De rechtbank heeft [appellant] dus terecht niet gevolgd in zijn standpunt dat het dagelijks bestuur in verband met - kort gezegd - de evidente onrechtmatigheid van de last onder dwangsom niet tot invordering mocht besluiten. Het betoog faalt.
    Onderzoek voorafgaand aan het invorderingsbesluit
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit het onderzoek dat aan het invorderingsbesluit ten grondslag ligt, niet blijkt dat sprake is van overtreding van de last onder dwangsom.
    5.1.    Het dagelijks bestuur heeft op 26 en 30 april 2018 controles uitgevoerd. De bevindingen hiervan zijn neergelegd in een op 23 mei 2018 gedateerd controlerapport met fotobladen en analyseresultaten. In het controlerapport is aangegeven dat de geul op het terrein verontreinigd hemelwater bevatte. Op het punt waar de geul overgaat in de kavelsloot werd op 26 april 2018 een verontreiniging gemeten met een EGV van 9.150 µS/cm. Op 30 april 2018 werd op deze locatie een verontreiniging gemeten met een EGV van 1.547 µS/cm. In het rapport is aangegeven dat sprake is van afstroming van het verontreinigde hemelwater uit de geul in de kavelsloot. De fotobladen en de analyseresultaten bevestigen de bevindingen in het controlerapport.
    5.2.    In hetgeen [appellant] aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het controlerapport in zoverre onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat de bevindingen daarin niet representatief zijn. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur terecht heeft geconcludeerd dat [appellant] niet aan de last onder dwangsom heeft voldaan. Het betoog faalt.
    Ambtelijke betrokkenheid en besluitvormingsproces
    6.    [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de omstandigheid dat Louwers steeds bij de controles en de besluitvorming betrokken is geweest strijd oplevert met artikel 10:3, derde en vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hij wijst op de betrokkenheid van Louwers bij de voorcontrole, het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom en de last onder dwangsom. Verder zijn de controles voorafgaand aan de invorderingsbeschikking opgesteld en ondertekend door Louwers. Voorts heeft Louwers de invorderingsbeschikking van 9 april 2018 en de aan dit geschil ten grondslag liggende invorderingsbeschikking van 28 juni 2018 opgesteld, waarna deze door zijn manager zijn ondertekend.
    6.1.    Artikel 10:3, derde en vierde lid, van de Awb luidt als volgt:
    "3. Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift of op een verzoek als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, wordt niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.
    4. Indien artikel 5:53 van toepassing is, wordt mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt."
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat het aan dit geschil ten grondslag liggende invorderingsbesluit van 28 juni 2018 in mandaat is genomen door de manager Toezicht en Handhaving van het waterschap. De beslissing op bezwaar is in mandaat genomen door de secretaris-directeur van het waterschap. Daarom is de besluitvorming niet in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb. Dat Louwers betrokken is geweest bij de controles voorafgaande aan het invorderingsbesluit en als behandelend ambtenaar bij het invorderingsbesluit is in dit kader niet relevant.
         Voorts is artikel 10:3, vierde lid, van de Awb niet van toepassing, omdat de bepaling ziet op de verhouding tussen degene die een rapport of proces-verbaal opmaakt ten behoeve van een bestuurlijke boete en degene die een dergelijk besluit in mandaat neemt. Dit is hier niet aan de orde.
         Het betoog faalt.
    6.3.    [appellant] betoogt voorts dat het dagelijks bestuur bij het nemen van het besluit onzorgvuldig en met vooringenomenheid heeft gehandeld, omdat het heeft geweigerd Louwers voor deze aangelegenheid te vervangen.
    6.4.    De Afdeling ziet geen grond om op basis van de enkele omstandigheid dat het dagelijks bestuur geen aanleiding heeft gezien Louwers te vervangen, te concluderen dat de rechtbank had moeten oordelen dat het dagelijks bestuur onzorgvuldig dan wel met vooringenomenheid heeft gehandeld.
         Het betoog faalt.
    Financiële situatie van [appellant]
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat hij het dagelijks bestuur onvoldoende informatie heeft verstrekt over zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de dwangsom voor hem heeft.
    8.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, waarnaar ook de rechtbank heeft verwezen, moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het bestuursorgaan hoeft bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe in ieder geval zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
        [appellant] heeft in hoger beroep weliswaar enig inzicht gegeven in zijn financiële positie, maar wat hij heeft aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen uitzondering heeft aangenomen.
         Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    De Voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2021
    191.