ECLI:NL:RVS:2019:920, Raad van State, 27-03-2019, 201802117/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 11 september 2017 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet (tijdig) bekend maken door het college dat van rechtswege twee omgevingsvergunningen zijn verleend, alsmede tegen de op 17 oktober 2017 verzonden schriftelijke afwijzing van de door hem ingediende ingebrekestelling.

201802117/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zeist,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 januari 2018 in zaak nr. 17/7486 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij brief van 11 september 2017 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet (tijdig) bekend maken door het college dat van rechtswege twee omgevingsvergunningen zijn verleend, alsmede tegen de op 17 oktober 2017 verzonden schriftelijke afwijzing van de door hem ingediende ingebrekestelling.
    Bij uitspraak van 25 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. M.J. Hümmels, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van onder meer het perceel [locatie] te Tilburg. Op 27 augustus 2014 heeft hij een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van het magazijn van het pand op het perceel in vijf woonruimten. Bij besluit van 8 december 2014 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Bij besluit van 1 mei 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit is door [appellant] geen beroep ingesteld.
    2.    Tijdens een controle op 17 oktober 2016 heeft het college geconstateerd dat het magazijn van het pand op het perceel zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning is verbouwd naar vier appartementen en dat deze appartementen worden bewoond. Bij brief van 1 november 2016 heeft het college aan [appellant] meegedeeld voornemens te zijn over te gaan tot oplegging van een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1 van Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 2.3a van die wet. Tegen dit voornemen heeft [appellant] bij brief van 14 november 2016 een zienswijze gericht, aangevuld op 28 november 2016.
    3.    Bij besluit van 21 december 2016 heeft het college [appellant] gelast om vóór 1 maart 2017 het pand op het perceel in overeenstemming te brengen met de laatst vergunde toestand, te weten de vergunning van 3 juni 1981, onder oplegging van een dwangsom. Tegen dit besluit heeft [appellant] op 31 januari 2017 bezwaar gemaakt. De gronden van bezwaar zijn op 28 maart 2017 ingediend.
    4.    Bij brief van 7 september 2017 heeft [appellant] het college in gebreke gesteld wegens het niet bekend maken dat van rechtswege twee omgevingsvergunningen zijn verleend. Volgens [appellant] heeft hij op 14 november 2016 en op 28 maart 2017 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het legaliseren van de feitelijk bestaande situatie in het pand op het perceel. De beslistermijn voor beide aanvragen was volgens [appellant] op 7 september 2017 verstreken zodat volgens hem van rechtswege twee omgevingsvergunningen zijn verleend.
    Het college heeft [appellant] bij brief van 17 oktober 2017 meegedeeld dat er geen omgevingsvergunningen van rechtswege zijn ontstaan, aangezien er geen aanvragen om omgevingsvergunningen zijn gedaan. Het college heeft de ingebrekestelling daarom afgewezen.
    5.    De vraag die partijen verdeeld houdt is of is de verzoeken in de brieven van 14 november 2016 en 28 maart 2017 moeten worden aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning.
    Het gaat om de volgende passage in de brief van 14 november 2016: "Hoewel cliënt meent geen vergunning nodig te hebben, zoals hiervoor is betoogd, vraag ik namens cliënt uw college om de eerdere onvoorwaardelijke toezegging nu alsnog na te komen en verzoek ik u namens cliënt hierbij om alsnog een vergunning voor het reeds bestaande gebruik in afwijking van het bestemmingsplan voor de vier appartementen te verlenen. Cliënt gaat er immers nog steeds vanuit dat u alsnog de eerdere toezegging gestand zult doen, nu cliënt de gemeente c.q. het college aan de gedane toezegging mag houden. Op basis van deze onvoorwaardelijke toezegging heeft cliënt gehandeld en vergunning aangevraagd. Dat de vergunning vervolgens is geweigerd zonder dat de situatie ter plaatse ruimtelijk was gewijzigd, heeft cliënt dan ook hogelijk verbaast. Cliënt is er immers terecht van uitgegaan dat uw college staat voor een betrouwbare overheid en een dergelijke onvoorwaardelijke toezegging derhalve zonder meer zal nakomen, te meer nu dit een vrije bevoegdheid van het college betreft."
    Het gaat om de volgende passage in de brief van 28 maart 2017: "Hoewel cliënt meent geen vergunning nodig te hebben, zoals hiervoor is betoogd, vraag ik namens cliënt opnieuw uw college dringend om de eerdere onvoorwaardelijke toezegging nu alsnog na te komen en verzoek ik u namens cliënt hierbij om alsnog een vergunning voor het reeds bestaande gebruik in afwijking van het bestemmingsplan en de daarvoor verrichte interne verbouwing voor de vier appartementen te verlenen. Cliënt gaat er immers nog steeds vanuit dat u alsnog de eerdere toezegging gestand zult doen, nu cliënt de gemeente c.q. het college aan de gedane toezegging mag houden. Op basis van deze onvoorwaardelijke toezegging heeft cliënt gehandeld en vergunning aangevraagd. Dat de vergunning vervolgens is geweigerd zonder dat de situatie ter plaatse ruimtelijk was gewijzigd, heeft cliënt dan ook hogelijk verbaast. Cliënt is er immers terecht van uitgegaan dat uw college staat voor een betrouwbare overheid en een dergelijke onvoorwaardelijke toezegging derhalve zonder meer zal nakomen, te meer nu dit een vrije bevoegdheid van het college betreft."
    6.    De rechtbank heeft geconcludeerd dat de verzoeken in de brieven van 14 november 2016 en 28 maart 2017 niet kunnen worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Aangezien er geen aanvragen zijn ingediend, zijn er geen omgevingsvergunningen van rechtswege ontstaan en is het college niet in gebreke gebleven een beschikking van rechtswege bekend te maken, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij bij brieven van 14 november 2016 en 28 maart 2017 aanvragen om een omgevingsvergunning heeft ingediend voor enerzijds het gebruiken van het perceel voor vier appartementen en anderzijds ook voor het verbouwen van het pand om het geschikt te maken voor vier appartementen. De omstandigheid dat hij geen gebruik heeft gemaakt van het daartoe aangewezen formulier, is geen reden om een verzoek niet als een aanvraag te kunnen beschouwen. Volgens [appellant] had het college erop bedacht moeten zijn dat hij in reactie op de brieven van het college een aanvraag om een omgevingsvergunning zou doen, nog daargelaten dat de vraag of het college al dan niet ergens op bedacht had moeten zijn geen reden kan vormen om een verzoek al dan niet als een aanvraag te beschouwen. [appellant] stelt dat geenszins is getracht het college te misleiden, aangezien de verzoeken rechtstreeks aan het college zijn gedaan in een lopende discussie over het gebruik en de verbouwing van het pand op het perceel. Aangezien vanaf het moment van het indienen van de aanvragen de termijn van de reguliere procedure is gaan lopen en het college niet binnen die termijn op de aanvragen heeft beslist, zijn volgens [appellant] van rechtswege omgevingsvergunningen ontstaan, hetgeen de rechtbank niet heeft onderkend.
    7.1.    Artikel 1:3, derde lid, van de Awb luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    7.2.    De brief van 14 november 2016 is een schriftelijke zienswijze, gericht tegen het voornemen van 1 november 2016 om handhavend op te treden tegen de appartementen in het pand. De brief van 28 maart 2017 is een aanvullend bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 21 december 2016 waarbij het college een last onder dwangsom heeft opgelegd. Het college heeft de brieven van 14 november 2016 en 28 maart 2017 niet aangemerkt als aanvragen om een omgevingsvergunning. In de reacties op deze brieven heeft het college onder meer gesteld dat het geen concreet zicht op legalisering aanwezig acht en dat het niet bereid is af te wijken van het bestemmingsplan voor het realiseren van vier appartementen op het perceel, waarbij het heeft verwezen naar de eerder geweigerde aanvraag om omgevingsvergunning.
    7.3.    Niet in geschil is dat [appellant] geen aanvragen om omgevingsvergunning heeft ingediend via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, kan een aanvraag ook op andere wijze worden gedaan, maar dient het daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk waaruit meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Daarvan is in dit geval geen sprake. De verzoeken van [appellant] zijn ingebed in een zienswijze over het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen en in een aanvullend bezwaarschrift over de oplegging van een last onder dwangsom. Er zijn daarom geen aanvragen gedaan. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn stelling dat het college in ieder geval uit de ingebrekestelling had moeten afleiden dat het om een aanvraag ging waarop het college nog een reëel besluit had moeten nemen. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de verzoeken van [appellant] geen aanvragen zijn in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Gelet hierop zijn geen omgevingsvergunningen van rechtswege ontstaan.
    Het betoog faalt.
    Slot en conclusie
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
    w.g. Van den Broek    w.g. Smulders-Wijgerde
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2019
    672.