ECLI:NL:RVS:2019:1363, Raad van State, 24-04-2019, 201708859/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2016 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd in verband met het verspreiden van geurhinder vanwege activiteiten in haar inrichting aan de [locatie] te Borgercompagnie, gemeente Veendam.

201708859/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Borgercompagnie, gemeente Veendam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 26 september 2017 in zaken nrs. 17/2870, 17/2872 en 17/2874 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veendam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2016 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd in verband met het verspreiden van geurhinder vanwege activiteiten in haar inrichting aan de [locatie] te Borgercompagnie, gemeente Veendam.
    Bij besluit van 1 augustus 2017, kenmerk 8008, heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 1 augustus 2017, kenmerk 3816, heeft het college een verbeurde dwangsom van € 25.000,00 ingevorderd.
    Bij uitspraak van 26 september 2017 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] tegen het besluit van 1 augustus 2017, kenmerk 8008, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en R. Boonakker, zijn verschenen.
    De zaak is op verzoek van partijen aangehouden met het oog op het bereiken van overeenstemming. Bij brief van 1 april 2019 heeft [appellante] meegedeeld dat het hoger beroep wordt gehandhaafd.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] exploiteert een agrarische inrichting (akkerbouwbedrijf) met een mestvergistings- en warmtekrachtinstallatie voor het produceren van digestaat en elektriciteit. Daarvoor is bij besluit van 3 oktober 2005 een milieuvergunning verleend. Vervolgens zijn in 2005, 2006 en 2008 meldingen geaccepteerd voor milieuneutrale veranderingen of uitbreidingen van de inrichting. Bij besluit van 31 januari 2011 is een veranderingsvergunning verleend voor de opslag van glycerine en het drogen en opslaan van digestaat. Bij besluit van 29 oktober 2012 is een veranderingsvergunning verleend voor een vierde vergister. Aan die vergunning is voorschrift 1.6 verbonden, dat - kort gezegd en voor zover hier van belang - erop neerkomt dat de drijver van de inrichting is gehouden geurhinder te voorkomen dan wel tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Het college heeft aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat dit voorschrift is overtreden. De last houdt in dat [appellante] de overschrijding van het aanvaardbaar hinderniveau moet beëindigen en het hinderniveau in overeenstemming moet brengen met de in het dwangsombesluit opgenomen geurnormen. Vervolgens heeft het college op 1 augustus 2017 een invorderingsbesluit genomen omdat niet aan de last is voldaan. [appellante] heeft dit besluit betwist, zodat het, gelet op artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), ook onderwerp van het geding is.
    De last onder dwangsom
    2.    Het college heeft de last onder dwangsom gebaseerd op overtreding van voorschrift 1.6, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder g, van de vergunning van 29 oktober 2012.
        Voorschrift 1.6 luidt:
    "1. Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
     2. Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan:   
     […];
    g. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder."
        Dit voorschrift is identiek en ontleend aan artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer en geldt voor de gehele inrichting.
    3.    Naar aanleiding van klachten van omwonenden in 2014 heeft adviesbureau Witteveen+Bos in opdracht van het college een geuronderzoek uitgevoerd, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport van 17 februari 2016. In dat rapport zijn op grond van verspreidingsberekeningen geurcontouren vastgesteld, die zijn gebaseerd op de geurnormen van het Groninger provinciaal geurbeleid. Het college vindt het niet onredelijk om voor het bepalen van een aanvaardbaar geurhinderniveau, als bedoeld in vergunningvoorschrift 1.6, aansluiting te zoeken bij deze normen. Dat betekent, aldus het college, dat voor [appellante] de volgende geurnormen gelden:
    - 1 maal de geurconcentratie van H = -1 als 98,0 percentiel
    - 2 maal de geurconcentratie van H = -1 als 99,5 percentiel
    - 4 maal de geurconcentratie van H = -1 als 99,5 percentiel
        Uit het rapport van Witteveen+Bos blijkt dat deze normen, die in het rapport zijn weergegeven als ‘blauwe geurcontouren’, worden overschreden. Volgens het college is daarom sprake van een overtreding van voorschrift 1.6.
        De opgelegde last houdt in dat [appellante] moet voldoen aan de hierboven weergegeven geurnormen, hetgeen concreet betekent dat de in het rapport weergegeven ´blauwe geurcontouren´ moeten worden teruggebracht tot de perceelgrens van het dichtstbijzijnde geurgevoelige object.
    3.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het begrip ‘aanvaardbaar geurhinderniveau’ uit vergunningvoorschrift 1.6 niet heeft mogen invullen met de normen van het provinciaal geurbeleid. Door overtreding van het voorschrift afhankelijk te stellen van de naleving van deze normen, heeft het college impliciet nadere voorschriften aan de vergunning verbonden, zonder daarvoor de voorgeschreven procedure uit de Awb te volgen. Daarnaast stelt [appellante] dat geen sprake kan zijn van een overtreding omdat de vergunde activiteiten geuremissies veroorzaken die het college kennelijk toelaatbaar heeft geacht. Het college heeft in de vergunningen of de besluiten tot acceptatie van een melding geen concrete geurnormen opgenomen en daarom de geuremissies impliciet aanvaardbaar geacht. Het aansluiten bij de geurnormen van het provinciaal geurbeleid verdraagt zich voorts niet met artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer, aldus [appellante]. Verder stelt [appellante] dat uit het oogpunt van rechtszekerheid het college alleen handhavend kan optreden als onmiskenbaar in strijd wordt gehandeld met de in voorschrift 1.6 opgenomen zorgplicht. Daarvan is volgens haar geen sprake.
    3.2.    Het college overweegt in het dwangsombesluit dat het geen eigen geurbeleid heeft. Het college vindt het redelijk om bij de bepaling van het aanvaardbaar geurhinderniveau, als bedoeld in vergunningvoorschrift 1.6, uit te gaan van de normen van het provinciale geurbeleid. Hij stelt dat dit in overeenstemming is met artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit en dat toetsing aan het provinciaal geurbeleid niet leidt tot significante verschillen in vergelijking met een toetsing aan de beleidskaders van andere provincies.
        De rechtbank heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van voorschrift 1.6. Zij overweegt dat door het verlenen van de vergunningen en het accepteren van meldingen weliswaar activiteiten worden toegestaan, maar dat daarbij geen geurruimte is vergund, zodat [appellante] zich niet kan beroepen op bestaande rechten. Dat het college voorschrift 1.6 heeft ingevuld met een nadere normering door aan te sluiten bij de normen uit het provinciaal geurbeleid, kan niet als onredelijk worden beschouwd, aldus de rechtbank.
    3.3.    Op grond van vergunningen die in 2005, 2011 en 2012 zijn verleend en meldingen die in 2005, 2006 en 2008 zijn geaccepteerd, is het [appellante] toegestaan om een inrichting te drijven voor het vergisten van dierlijke mest, het opslaan en behandelen van digestaat en het opwekken van elektriciteit en aanverwante activiteiten. Weliswaar is hiermee geen ‘geurruimte’ vergund, maar een aantal vergunde activiteiten hangt onlosmakelijk samen met zekere geuremissies. Deze geuremissies vormden voor het college kennelijk geen beletsel de gevraagde vergunningen te verlenen of de meldingen te accepteren en hebben er evenmin toe geleid dat het college aanvullende geurvoorschriften aan de vergunningen heeft verbonden. [appellante] mocht er daarom op vertrouwen dat, indien zij overeenkomstig de vergunningen en meldingen zou handelen, geurhinder tot een aanvaardbaar niveau zou zijn beperkt en zij niet zou handelen in strijd met voorschrift 1.6 van de omgevingsvergunning van 29 oktober 2012. Bij het bepalen van het aanvaardbaar geurhinderniveau heeft het college hiermee geen of onvoldoende rekening gehouden. Dit klemt te meer nu op grond van artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer bij het bepalen van een aanvaardbaar geurhinderniveau ten minste rekening moet worden gehouden met de historie van de betreffende inrichting en de bestaande en verwachte geurhinder. Verder heeft het college in het kader van de handhavingsprocedure - en meer in het bijzonder bij het bepalen van het aanvaardbaar geurhinderniveau - niet inzichtelijk gemaakt of de gestelde geurnormen van het provinciaal geurbeleid bij een normale bedrijfsvoering kunnen worden nageleefd, zonder dat daarvoor maatregelen moeten worden getroffen die van [appellante] redelijkerwijs niet kunnen worden gevergd.
        Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college het voor de inrichting geldend aanvaardbaar geurhinderniveau niet zorgvuldig heeft vastgesteld. Het opleggen van een last onder dwangsom wegens overschrijding van dat geurhinderniveau is derhalve in strijd met artikel 3:2 van de Awb, dat inhoudt dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid. De rechtbank heeft dit niet onderkend.   
        Het betoog slaagt.
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 1 augustus 2017, kenmerk 8008, ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling zal in de zaak voorzien door het besluit van 20 juli 2016 te herroepen.
        De overige hogerberoepsgronden behoeven geen bespreking meer.
    Het besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom
    5.    De herroeping van het dwangsombesluit leidt ertoe dat aan het invorderingsbesluit van 1 augustus 2017 de wettelijke grondslag is komen te ontvallen. Het beroep tegen dat besluit is gegrond. Het besluit moet worden vernietigd.
        Aan de bespreking van de inhoudelijke gronden komt de Afdeling niet toe.
    Proceskosten
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 26 september 2017, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veendam van 1 augustus 2017, kenmerk 8008, ongegrond is verklaard;
    III.    verklaart dat beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veendam van 1 augustus 2017, kenmerk 8008;
    V.    herroept het besluit van 20 juli 2016, kenmerk 201612950;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 20 juli 2016;
    VII.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veendam van 1 augustus 2017, kenmerk 3816, gegrond;
    VIII.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veendam van 1 augustus 2017, kenmerk 3816;
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veendam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.072,00 (zegge: drieduizend tweeënzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veendam aan [appellante] de door haar betaalde griffierechten ten bedrage van € 834,00 (zegge: achthonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Lubberdink    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
    190-870.