ECLI:NL:RVS:2015:1540, Raad van State, 13-05-2015, 201408754/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 september 2014 heeft het college instemming onthouden aan het verslag van de bodemsanering op de [locatie] te Obdam, gemeente Koggenland (hierna: het saneringsverslag), alsmede aan het voor deze locatie opgestelde nazorgplan.

201408754/1/A4.
    Datum uitspraak: 13 mei 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de gemeente Koggenland,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 september 2014 heeft het college instemming onthouden aan het verslag van de bodemsanering op de [locatie] te Obdam, gemeente Koggenland (hierna: het saneringsverslag), alsmede aan het voor deze locatie opgestelde nazorgplan.
    
    Tegen dit besluit heeft de gemeente beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2015, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. W.J.M. Loomans, advocaat te Hoorn, mr. E.F. Bosma, J. Bakker, ing. R.J. Kruk en ing. R.A.F. Groot, is verschenen. Voorts is het college verschenen, vertegenwoordigd door mr. L.E.A.M. Grapperhaus, ing. V.S. Baanders en ing. D.J. Birtwhistle, allen werkzaam bij de provincie. Tevens is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. R. van der Zwan, advocaat te Leiden, [medewerker], werkzaam bij [belanghebbende], en ir. J. Lap en C.G. van Vliet, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. De gemeente heeft ter zitting de beroepsgronden dat het bestreden besluit onbevoegdelijk in mandaat is genomen en dat de zienswijze van [belanghebbende] over het ontwerp van het bestreden besluit niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard, ingetrokken.
    
    2. Ingevolge artikel 38, eerste lid, van de Wet bodembescherming voert degene die de bodem saneert, de sanering zodanig uit dat:
    
    a. de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    b. het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    c. de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39c en artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.
    
    Ingevolge artikel 39c, eerste lid, doet degene die de bodem heeft gesaneerd, na de uitvoering van de sanering, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk verslag aan gedeputeerde staten.
    
    Ingevolge het tweede lid behoeft het verslag de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het verslag instemmen indien gesaneerd is overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens artikel 38, en indien de daarin opgenomen beperkingen in het gebruik van de bodem naar hun oordeel voldoende zijn om ervoor te zorgen dat de verontreiniging die na de sanering is achtergebleven niet zal leiden tot een vermindering van de kwaliteit van de bodem zoals beschreven in het verslag op grond van het eerste lid, onder b. Gedeputeerde staten kunnen hun instemming aan het verslag onthouden, voor zover hier van belang, indien de sanering niet is geschied overeenkomstig het saneringsplan waarmee door hen is ingestemd of aanwijzingen die zij op grond van artikel 39, vijfde lid, hebben gegeven.
    
    Ingevolge artikel 39d, eerste lid, wordt indien na de sanering verontreiniging in de bodem aanwezig is gebleven en in het verslag, bedoeld in artikel 39c, is aangegeven dat maatregelen als bedoeld in artikel 39c, eerste lid, onder f, noodzakelijk zijn, tegelijk met of zo spoedig mogelijk na de toezending van dat verslag door degene die de bodem heeft gesaneerd een nazorgplan ingediend waarin die maatregelen worden beschreven.
    
    Ingevolge het derde lid behoeft het nazorgplan de instemming van gedeputeerde staten.
    
    3. Bij besluit van 24 oktober 2007 heeft het college vastgesteld dat de bodem op de locatie ernstig verontreinigd is, maar dat spoedige sanering niet noodzakelijk is. Bij datzelfde besluit heeft het college ingestemd met een daarvoor ingediend saneringsplan. Het geval van verontreiniging, veroorzaakt door een voormalig tankstation, ligt deels op gronden in eigendom van [belanghebbende] waarop zij een appartementencomplex wil bouwen, en deels op gronden in eigendom van de gemeente waarop een openbare weg ligt.
    
    4. Bij het bestreden besluit heeft het college instemming onthouden aan het saneringsverslag, als bedoeld in artikel 39c van de Wet bodembescherming, en het nazorgplan, als bedoeld in artikel 39d van die wet. Het college heeft aan het bestreden besluit twee weigeringsgronden ten grondslag gelegd. In de eerste plaats is de sanering volgens het college niet conform het saneringsplan uitgevoerd. In dit verband heeft het erop gewezen dat uit het saneringsverslag en het rapport "Nader grondwateronderzoek fase 3" van 21 februari 2014 van Grondslag B.V. blijkt dat - in afwijking van het saneringsplan - een grote restverontreiniging in het grondwater is achtergebleven tot boven de interventiewaarden en dat geen aanvullende grondwatersanering is uitgevoerd. In de tweede plaats is volgens het college niet voldaan aan artikel 38, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bodembescherming, nu uit voornoemd rapport blijkt dat bij het voorgenomen bodemgebruik "wonen met tuin" onaanvaardbare risico’s voor mens en dier niet zijn uit te sluiten, zodat niet zodanig is gesaneerd dat de bodem geschikt is gemaakt voor de functie die het na sanering zou krijgen.
    
    5. De gemeente betoogt dat gedeputeerde staten de melding waarbij het saneringsverslag en het nazorgplan zijn ingediend niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Daartoe voert zij aan dat zij niet degene is die de bodem heeft gesaneerd als bedoeld in artikel 39c, eerste lid, van de Wet bodembescherming, zodat zij ook geen saneringsverslag en nazorgplan kon indienen.
    
    5.1. Artikel 39c, eerste lid, van de Wet bodembescherming verplicht degene die de bodem heeft gesaneerd ertoe om daarvan na de uitvoering van de sanering zo spoedig mogelijk schriftelijk verslag te doen aan gedeputeerde staten. Het artikellid sluit niet uit dat ook anderen die betrokken zijn geweest bij de sanering onder omstandigheden een saneringsverslag en, indien artikel 39d, eerste lid, daartoe noopt, een nazorgplan kunnen indienen. Ter zitting is gebleken dat de gemeente, die een gedeelte van de gronden waarop het saneringsverslag en het nazorgplan zien in eigendom heeft, betrokken is geweest bij het saneringsproces en belang heeft bij ruimtelijke ontwikkeling van de saneringslocatie. Nu de gemeente voorts het saneringsverslag en het nazorgplan heeft ingediend, heeft het college terecht jegens haar een besluit genomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De gemeente betoogt vervolgens dat het college niet in redelijkheid instemming aan het saneringsverslag heeft kunnen onthouden. Daartoe voert zij aan dat de sanering voldoet aan de aanwijzingen die het college bij besluit van 9 juni 2009 heeft gegeven, nu alle restverontreinigingen zijn afgeperkt, een risico-evaluatie is uitgevoerd en een nazorgplan is opgesteld. Voorts voert zij aan dat het gebruik van de bodem voor de functie "wonen met tuin" geen risico’s oplevert voor mens, plant of dier, zodat ook is voldaan aan de eisen van artikel 38 van de Wet bodembescherming. Volgens haar zijn de in het saneringsverslag vermelde beperkingen in het gebruik vanwege de achtergebleven restverontreiniging aanvaardbaar.
    
    6.1. Het saneringsplan vermeldt als doelstelling het geschikt maken van de bodem voor het beoogde gebruik "wonen met tuin" en het bereiken van een stabiele eindsituatie waarbij geen actieve zorg noodzakelijk is. Het saneringsplan bevat een aantal maatregelen om deze doelstelling te behalen. Deze maatregelen bestaan uit het verwijderen van de bronnen van de verontreiniging (het afleverpunt, twee ondergrondse tanks en leidingen van het voormalige tankstation) en het afgraven van de omliggende verontreinigde grond. In het saneringsplan staat dat de omvang van de grondwaterverontreiniging met aromaten ter plaatse van het afleverpunt 100 m³ bedraagt en de omvang van de verontreiniging met minerale olie en aromaten ter plaatse van één van de ondergrondse tanks circa 150 m³. De zogenoemde terugsaneerwaarden voor de bovengrond zijn de streefwaarden en voor de ondergrond (grond en grondwater) de tussenwaarden. Het saneringsplan vermeldt dat wanneer het grondwater uit de peilbuizen ter plaatse van de tanks waarden boven de tussenwaarde aangeven, aanvullende maatregelen dienen te worden genomen.
    
    6.2. Uit de rapporten "Saneringsevaluatie, nader bodemonderzoek en verkennend onderzoek [locatie] te Obdam" en "Tussentijdse saneringsevaluatie [locatie]" van Grondslag B.V. van onderscheidenlijk 31 juli 2008 en 21 augustus 2009 blijkt dat tijdens de sanering is gebleken dat de omvang van de verontreiniging op de saneringslocatie groter is dan waarvan in het saneringsplan is uitgegaan en dat de ondergrond ter plaatse van een door [belanghebbende] in de toekomst te realiseren parkeerkelder niet voldoet aan de in het saneringsplan vermelde terugsaneerwaarden. In een op 23 april 2009 door [belanghebbende] ingediend plan van aanpak van de vervolgwerkzaamheden staat dat de saneringsdoelstelling voor de ondergrond (het grondwater) ter plaatse van de toekomstige parkeerkelder wordt gehaald indien de bodem wordt ontgraven. Het college heeft naar aanleiding van het plan van aanpak bij besluit van 9 juni 2009 krachtens artikel 39, vijfde lid, van de Wet bodembescherming aanwijzingen gegeven die bij de sanering in acht moeten worden genomen. Nadien is de verontreiniging in het grondwater nader onderzocht en is het risico voor mens en dier voor vier varianten van de functie "wonen met tuin" bepaald. Uit het rapport "Nader grondwateronderzoek fase 3, verontreiniging aromaten [locatie] te Obdam" van Grondslag B.V. van 21 februari 2014 blijkt dat de variant "wonen met tuin zonder parkeerkelder maar met kruipruimte" onaanvaardbare risico’s oplevert voor mens en dier.
    
    6.3. Onbestreden staat vast dat het resultaat van de sanering niet voldoet aan de saneringsdoelstelling, zoals opgenomen in het saneringsplan, nu het grondwater ter plaatse van de toekomstige parkeerkelder niet voldoet aan de terugsaneerwaarden en het grondwater verontreinigingen bevat met waarden boven de tussenwaarden, maar in afwijking van het saneringsplan geen aanvullende grondwatersanering heeft plaatsgevonden. Deze in de bodem achtergebleven verontreinigingen leveren voorts risico’s op voor mens en dier bij de variant "wonen met tuin zonder parkeerkelder maar met kruipruimte", zodat de bodem in afwijking van het saneringsplan niet geheel geschikt is gemaakt voor de functie die het na de sanering krijgt. In verband met die risico’s is actieve zorg nodig, wat eveneens in strijd is met de saneringsdoelstelling.
    
    In aanmerking genomen de aard van de resterende verontreiniging en in verband hiermee de mate waarin is afgeweken van het saneringsplan, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid instemming aan het saneringsverslag heeft kunnen onthouden op de grond dat de sanering niet overeenkomstig het saneringsplan is geschied. De stelling dat is voldaan aan de door het college gegeven aanwijzingen leidt niet tot een ander oordeel, nu deze het saneringsplan alleen wijzigen op de onderdelen waarop deze aanwijzingen zien. Het besluit van 9 juni 2009 vermeldt uitdrukkelijk dat het saneringsplan geen wijziging behoeft en het bevat geen aanwijzingen die de saneringsdoelstelling hebben gewijzigd. Ook de stelling van de gemeente dat slechts één van de vier beoordeelde varianten van de functie "wonen met tuin" tot onaanvaardbare risico’s leidt en deze door het nemen van maatregelen kunnen worden weggenomen, geeft gelet op de beleidsvrijheid die het college ter zake toekomt, geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid instemming heeft kunnen onthouden. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het saneringsplan geen onderscheid maakt tussen de verschillende varianten van de functie "wonen met tuin".
    
    Het betoog van de gemeente dat zich geen strijd met artikel 38 van de Wet bodembescherming voordoet en derhalve geen verplichting bestond instemming te onthouden, behoeft gelet op het vorenoverwogene geen bespreking meer.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. De gemeente betoogt tot slot dat het college ten onrechte niet heeft ingestemd met het nazorgplan.
    
    7.1. Het systeem van de Wet bodembescherming staat eraan in de weg dat wanneer instemming aan het saneringsverslag wordt onthouden, wel wordt ingestemd met het nazorgplan. Nu hiervoor is geoordeeld dat het college in redelijkheid instemming kon onthouden aan het saneringsverslag, heeft het terecht instemming onthouden aan het nazorgplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het beroep is ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2015
    
    457-784.