ECLI:NL:HR:2014:1212, Hoge Raad, 23-05-2014, 13/02198
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2014-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad. Burgemeester trekt exploitatievergunningen prostitutie-inrichtingen in na negatief Bibob-advies. In beroep wordt intrekkingsbesluit vernietigd omdat Bibob-advies onvoldoende basis biedt voor intrekking vergunningen. Is de Staat aansprakelijk voor schade als gevolg van het Bibob-advies? Maatstaf; moedwillig verstrekken van onjuiste informatie of anderszins laakbaar handelen niet vereist. Causaal verband; art. 6:98 BW. Is relevant of schade mede gevolg is van handelen burgemeester? Exclusieve bevoegdheid bestuursrechter vergoeding kosten bezwaar en beroep; art. 8:75 Awb houdt niet in dat procespartij aanspraak op schadevergoeding art. 6:96 lid 2 BW niet kan effectueren jegens hoofdelijk aansprakelijke derde die geen partij is in het bestuursrechtelijke geschil.

23 mei 2014
    Eerste Kamer
    nr. 13/02198
    EV/AS
    
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
    in de zaak van:
    
    
      
        [eiser],wonende te [woonplaats],
      EISER tot cassatie,
      advocaten: mr. M.E. Gelpke en          mr. R.L. de Graaff,
      
    
    
      t e g e n
      
    
    
      STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Veiligheid en Justitie),zetelende te ’s-Gravenhage,
      VERWEERDER in cassatie,
      advocaat: mr. M.W. Scheltema.
      
    
    
    
    
      Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser] en de Staat.
    
    
  
  
    
      1Het geding in feitelijke instanties
    Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: 
    a.	het vonnis in de zaak 104072/HA ZA 08-668 van de rechtbank Groningen van 10 maart 2010;
    b.	het arrest in de zaak 200.069.121/01 van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 22 januari 2013. 
    	Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
  
  
    
      2Het geding in cassatie
    
      	Tegen het arrest van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
      	De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. 
      	De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof.
      	De advocaten van [eiser] hebben bij brief van 13 maart 2014 op die conclusie gereageerd. De advocaat van de Staat heeft dat gedaan bij brief van 17 maart 2014.
    
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel
    
      3.1
      
        In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
        (i) [eiser] is eigenaar van vijf panden in de binnenstad van Groningen, waarin hij kamers verhuurde aan prostituees. In deze panden werden prostitutie-inrichtingen geëxploiteerd met aan [eiser] door de burgemeester van de gemeente Groningen (hierna: de burgemeester, respectievelijk de gemeente) verleende vergunningen (hierna: de vergunningen).
        (ii) Op 7 december 2006 heeft het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau), dat onderdeel is van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, op verzoek van de burgemeester een advies uitgebracht. Bij brief van 31 januari 2007 heeft het Bureau nadere vragen van de burgemeester beantwoord. Het advies hield als conclusie onder meer in dat een ernstige mate van gevaar bestond dat de vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen (art. 3 lid 1, aanhef en onder b, Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob)). In het advies werd gerefereerd aan vermoedelijke betrokkenheid van [eiser] bij vrouwenhandel, illegaal wapenbezit en belastingontduiking.
        (iii)	Bij besluit van 21 februari 2007 heeft de burgemeester de vergunningen ingetrokken. Naar aanleiding van het daartegen gerichte bezwaarschrift van [eiser] heeft de burgemeester nogmaals aanvullende vragen aan het Bureau gesteld, die bij brief van 23 mei 2007 zijn beantwoord. De burgemeester heeft het bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter is het besluit op bezwaar met toepassing van art. 8:86 Awb vernietigd. In hoger beroep is die uitspraak bevestigd, waarbij onder meer is geoordeeld dat de bevindingen van het Bureau, zoals ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit, onvoldoende steun bieden voor de conclusie dat sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lidart. 3, eerste lid, aanhef en onder b, Wet Bibob, en dat het besluit daarom niet op de adviezen van het Bureau had mogen worden gebaseerd (ABRvS 27 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC5265, AB 2008/182, rov. 2.12).
      
      
      
        3.2.1
        
          In dit geding vordert [eiser] van de gemeente Groningen en de Staat betaling van schadevergoeding. In cassatie zijn alleen de vorderingen tegen de Staat aan de orde.
          	[eiser] legt aan zijn vorderingen tegen de Staat ten grondslag dat het Bureau onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld en dat de handelingen van het Bureau zijn toe te rekenen aan de Staat. Hij vordert van de Staat betaling van € 100.537,79, bestaande uit kosten van juridisch en fiscaal advies in de fase voorafgaand aan het hiervoor in 3.1 onder (iii) genoemde besluit van 21 februari 2007, immateriële schade en buitengerechtelijke kosten. Daarnaast vordert hij betaling van € 66.706,84 wegens kosten van juridisch en fiscaal advies in de bestuursrechtelijke procedures in bezwaar, beroep en hoger beroep, na aftrek van de proceskostenvergoedingen die door de bestuursrechter aan hem zijn toegekend.
        
        
      
      
        3.2.2
        De rechtbank heeft een bedrag van € 2.500,-- wegens immateriële schade toegewezen en de vorderingen voor het overige afgewezen.
        
      
      
        3.2.3
        
          Het hof het vonnis van de rechtbank vernietigd en de vorderingen van [eiser] afgewezen. Daartoe heeft het hof, voor zover in cassatie van belang, als volgt overwogen.
          	[eiser] stelt zich op het standpunt dat de gemeente en de Staat op grond van onrechtmatig handelen door respectievelijk de burgemeester en het Bureau zijn gehouden om de door [eiser] in de voorbereidingsprocedure (bedenkingenfase) gemaakte kosten van juridische bijstand en fiscale advisering te vergoeden (rov. 7). De burgemeester heeft in de voorbereidingsprocedure niet onrechtmatig gehandeld jegens [eiser] (rov. 7.4). De met de voorbereidingsfase samenhangende vordering tegen de Staat stuit af op het feit dat [eiser] geen schade heeft geleden als gevolg van het handelen van de Staat. De gemaakte kosten zijn het gevolg van het (niet onrechtmatige) handelen van de burgemeester in de voorbereidings-procedure. (rov. 7.5)
          	De kosten voortvloeiend uit de procedures in bezwaar, beroep en hoger beroep zijn niet toewijsbaar. Bij het bestaan van een op de wet gebaseerde forfaitaire regeling van de proceskosten bestaat in het algemeen geen grond om de in een procedure in het ongelijk gestelde partij op grond van onrechtmatige daad te veroordelen tot vergoeding van schade die de wederpartij als gevolg van het voeren van de procedure heeft geleden (HR 17 december 2004, ECLI:NL:HR:2004:AQ3810, NJ 2005/361). Voor de kosten in de bezwaarfase is voorzien in een wettelijke regeling (art. 7:15 Awb). De gemeente heeft desgevraagd geweigerd die kosten te vergoeden en [eiser] is daartegen niet opgekomen, zodat sprake is van formele rechtskracht. Verder zijn aan [eiser] vergoedingen voor proceskosten toegekend door bestuursrechters. De regeling van de proceskosten is bedoeld als een uitputtende regeling, hetgeen meebrengt dat deze kosten niet via de weg van de onrechtmatige daad alsnog bij de adviseur van het bestuursorgaan in rekening kunnen worden gebracht. Het mag niet uitmaken of die adviseur onder de gemeente ressorteert, of onder een andere bestuurslaag. Daarnaast is er onvoldoende causaal verband tussen het handelen van de adviseur en de kosten waarvan vergoeding wordt gevorderd. (rov. 8)
          	De vordering tot vergoeding van immateriële schade is ten aanzien van de gemeente gegrond op de omstandigheid dat de onrechtmatigheid van het besluit van 21 februari 2007 is gegeven door de vernietiging van dat besluit door de bestuursrechter. De Staat kan niet worden vereenzelvigd met de gemeente. Het feit dat het gemeentelijke besluit is vernietigd, impliceert niet dat het advies dat de Staat (het Bureau) aan de gemeente heeft gegeven, als zodanig onrechtmatig was jegens [eiser]. Dat zou anders zijn als de Staat moedwillig onjuiste informatie over [eiser] verstrekt zou hebben, of anderszins laakbaar zou hebben gehandeld met betrekking tot het gegeven advies. Hetgeen [eiser] op dit punt heeft gesteld, is onvoldoende om de conclusie te kunnen dragen dat de Staat jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld. Reeds daarop strandt zijn vordering tegen de Staat. (rov. 9.1)
        
        
      
    
    
      3.3
      Bij de beoordeling van onderdeel C, dat de Hoge Raad als eerste zal behandelen, wordt het volgende vooropgesteld.
      
      
        3.4.1
        Een advies van het Bureau is onderdeel van het zogenoemde Bibob-instrumentarium, dat ertoe strekt het openbaar bestuur in staat te stellen tot integriteitsbeoordelingen met betrekking tot beschikkingen inzake subsidies en vergunningen en de gunning van overheidsopdrachten (Kamerstukken II, 1999-2000, 26 883, nr. 3, p. 3). Indien een bestuursorgaan advies vraagt aan het Bureau teneinde te beoordelen of het een vergunning wil intrekken of, voor zover een vergunning is aangevraagd en nog niet is verleend, wil weigeren op een van de in de Wet Bibob voorziene gronden, is het Bureau verplicht een advies uit te brengen (art. 9 lid 1 Wet Bibob).
        
      
      
        3.4.2
        Indien het advies van het Bureau inhoudt, zoals in het onderhavige geval, dat ernstig gevaar bestaat dat een of meer vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen (art. 3 lid 1, aanhef en onder b, Wet Bibob), dient het volgens art. 9 lid 1 in verbinding met art. 3 lid 3 Wet Bibob de mate van het gevaar vast te stellen op basis van (a) feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven, (b) in geval van vermoeden de ernst daarvan, (c) de aard van de relatie en (d) het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
        
      
      
        3.4.3
        
          Alvorens de mate van gevaar vast te stellen zoals hiervoor in 3.4.2 bedoeld, verzamelt en analyseert het Bureau gegevens. Het verzamelen van (persoons)gegevens vindt plaats door raadpleging van openbare bronnen en door het inwinnen van informatie uit gesloten persoonsregistraties die vallen onder de Wet bescherming persoonsgegevens of onder bijzondere wetten, zoals de Wet politieregisters of de Wet op de justitiële documentatie (art. 12, 13, 27 en 27a Wet Bibob). Onderdeel van het opvragen van informatie uit gesloten persoonsregistraties dient te zijn het inwinnen en vermelden van aanwijzingen over de mate van betrouwbaarheid daarvan ingeval die aanwijzingen worden geregistreerd (Regeling criminele inlichtingen eenheden, Stcrt. 2000/198).
          	Persoonsgegevens verzamelt en analyseert het Bureau uitsluitend ten behoeve van een verzocht advies (art. 12 lid 1 Wet Bibob). Verder dient de persoon op wie het onderzoek betrekking heeft, desgevraagd zelf inlichtingen te verschaffen in verband met het onderzoek (art. 12 lid 4 en art. 30 Wet Bibob).
        
        
      
    
    
      3.5
      
        Onderdeel C betoogt dat onjuist dan wel onbegrijpelijk is dat van een onrechtmatige daad van de Staat eerst sprake kan zijn als de Staat moedwillig onjuiste informatie over [eiser] verstrekt zou hebben of anderszins laakbaar zou hebben gehandeld met betrekking tot het gegeven advies.
        	Het onderdeel slaagt. Voor het aannemen van een onrechtmatige daad van de Staat in een geval als het onderhavige gelden geen andere maatstaven dan die van art. 6:162 BW. Voor zover in cassatie van belang komen die erop neer dat het Bureau onrechtmatig handelt indien het bij de uitoefening van zijn hiervoor in 3.4.1-3.4.3 omschreven wettelijke taak, in het bijzonder bij het uitbrengen van zijn advies, niet de zorgvuldigheid in acht neemt die in het maatschappelijk verkeer jegens de betrokkene betaamt. Daarbij zijn alle omstandigheden van het geval van belang. Het hof heeft kennelijk een andere – strengere – maatstaf aangelegd dan hierboven vermeld. Daarmee heeft het blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
      
      
      
        3.6.1
        Onderdeel A is gericht tegen het oordeel van het hof over het ontbreken van causaal verband tussen het handelen van de Staat en de door [eiser] gemaakte kosten van fiscaal en juridisch advies, voorafgaand aan het besluit van 21 februari 2007 en in het kader van het daartegen gerichte bezwaar, beroep en hoger beroep (rov. 7.5 en 8). Het onderdeel klaagt onder meer dat het hof, gelet op art. 6:98 BW, had behoren te onderzoeken of deze schade ook zou zijn ontstaan indien het Bureau niet een ondeugdelijk advies aan de burgemeester had uitgebracht.
        
      
      
        3.6.2
        Ook deze klacht is gegrond. Indien het Bureau zijn hiervoor in 3.5 omschreven zorgplicht heeft geschonden, is de Staat aansprakelijk voor schade die [eiser] als gevolg daarvan heeft geleden. Bij de beoordeling van het causaal verband tussen de door [eiser] gestelde onrechtmatige daad van het Bureau en de door hem gestelde schade, moet worden onderzocht of die schade in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid berust, dat die schade, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van die gebeurtenis kan worden toegerekend aan het Bureau en daarmee aan de Staat (art. 6:98 BW). Anders dan het hof heeft geoordeeld, is bij de beoordeling van het causaal verband dus niet beslissend of de gestelde schade mede een gevolg is van het handelen van de burgemeester als bestuursorgaan.
        
      
      
        3.7.1
        Onderdeel B bestrijdt het oordeel van het hof dat de forfaitaire regeling van proceskosten in de Awb verhindert dat [eiser] de overige kosten ten titel van schadevergoeding uit onrechtmatige daad kan vorderen van de Staat (rov. 8).
        
      
      
        3.7.2
        In het onderhavige geval wordt vergoeding van kosten in de zin van art. 6:96 lid 2 BW gevorderd. Art. 6:102 BW bepaalt dat twee of meer personen op wie een verplichting tot vergoeding van dezelfde schade rust, hoofdelijk verbonden zijn. De schuldeiser heeft dan tegenover ieder van hen recht op nakoming voor het geheel, terwijl nakoming door een der schuldenaren ook zijn medeschuldenaren tegenover de schuldeiser bevrijdt (art. 6:7 BW).
        
      
      
        3.7.3
        
          In dit licht doet voor het antwoord op de vraag of op de Staat een schadevergoedingsplicht jegens [eiser] rust, niet ter zake of met betrekking tot dezelfde schade een vergoedingsplicht op de gemeente rust, met dien verstande dat de vergoeding die de gemeente uit hoofde van een kostenveroordeling op de voet van art. 8:75 Awb aan [eiser] betaalt, in mindering komt op de eventuele schadevergoedingsplicht van de Staat met betrekking tot dezelfde kosten.
          	De regeling van de wettelijke verplichting tot schadevergoeding in Afdeling 10 van Titel 1 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek biedt geen aanknopingspunt om aan te nemen dat de schadevergoedingsplicht van de Staat zou vervallen op de grond dat de gemeente op de voet van art. 8:75 Awb kosten aan de benadeelde heeft moeten vergoeden. Ook art. 8:75 Awb biedt daarvoor geen aanknopingspunt. Met deze bepaling is weliswaar beoogd het oordeel omtrent de vergoeding van kosten bij uitsluiting op te dragen aan de bestuursrechter (vgl. HR 29 november 2013, ECLI:NL:HR:2013:1456, NJ 2014/8), maar dat betreft een oordeel in het door partijen aan de bestuursrechter voorgelegde geschil. De bepaling houdt niet in dat een procespartij haar aanspraak op schadevergoeding jegens een hoofdelijk aansprakelijke derde, die geen partij is in het aan de bestuursrechter voorgelegde geschil, niet meer zou kunnen effectueren indien de bestuursrechter de wederpartij in de kosten heeft veroordeeld.
          	Het bestreden oordeel is dus onjuist. Ook deze klacht is gegrond.
        
        
      
    
    
      3.8
      De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling.
      
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      	De Hoge Raad:
      	vernietigt het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 22 januari 2013;
      	verwijst het geding naar het gerechtshof ’s-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing;
      	veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiser] begroot op € 466,89 aan verschotten en  € 2.600,-- voor salaris.
    
    
    
      	Dit arrest is gewezen door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren A.H.T. Heisterkamp, G. de Groot, M.V. Polak en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 23 mei 2014.