ECLI:NL:RVS:2015:3070, Raad van State, 30-09-2015, 201406119/1/R2, 201406190/1/R2 201406195/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2013 heeft het college op grond van artikel 16 en artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) vergunning verleend voor het in werking hebben van een veehouderij aan de [locatie 1] te ‘t Goy.

201406119/1/R2, 201406190/1/R2 201406195/1/R2.
    Datum uitspraak: 30 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob) en de vereniging Leefmilieu (hierna: Leefmilieu), beide gevestigd te Nijmegen,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 oktober 2013 heeft het college op grond van artikel 16 en artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) vergunning verleend voor het in werking hebben van een veehouderij aan de [locatie 1] te ‘t Goy.
    
    Bij besluit van 12 juni 2014, kenmerk 80FDFD82, heeft het college het door Mob en Leefmilieu tegen de verleende vergunning gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben Mob en Leefmilieu beroep ingesteld (zaak nr. 201406119/1/R2).
    
    Bij besluit van 15 oktober 2013 heeft het college op grond van artikel 16 en artikel 19d van de Nbw 1998 vergunning verleend voor het in werking hebben van een veehouderij aan de [locatie 2] te ‘t Goy.
    
    Bij besluit van 12 juni 2014, kenmerk 80FDFD81, heeft het college het door Mob en Leefmilieu tegen de verleende vergunning gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben Mob en Leefmilieu beroep ingesteld (zaak nr. 201406190/1/R2).
    
    Bij besluit van 15 oktober 2013 heeft het college op grond van artikel 16 en artikel 19d van de Nbw 1998 vergunning verleend voor het in werking hebben van een veehouderij aan de [locatie 3] te Zegveld.
    
    Bij besluit van 12 juni 2014, kenmerk 80FC8BFD, heeft het college het door Mob en Leefmilieu tegen de verleende vergunning gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben Mob en Leefmilieu beroep ingesteld (zaak nr. 201406195/1/R2).
    
    Het college heeft in alle zaken een verweerschrift ingediend.
    
    De zaken zijn door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting gezamenlijk behandeld op 13 augustus 2015, waar Mob en Leefmilieu, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door drs. P.C. Meeuwissen en mr. M. Uittenbosch, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Intrekking
    
    1. Ter zitting hebben Mob en Leefmilieu de beroepsgrond in de zaak met nr. 201406195/1/R2 over een onjuiste vaststelling van de emissierechten, ingetrokken.
    
    De besluiten
    
    2. Het college heeft bij de besluiten van 15 oktober 2013 Nbw-vergunningen op grond van artikel 16 en 19d verleend voor het in werking hebben van drie agrarische bedrijven. In de bestreden besluiten is vermeld dat de aangevraagde bedrijfssituaties niet leiden tot een toename van de stikstofdepositie en dat voorts sprake is van bestaand gebruik, zodat voor de drie bedrijven geen vergunning benodigd is op grond van artikel 19d van de Nbw 1998.
    
    Herroeping
    
    3. Mob en Leefmilieu betogen in alle drie de zaken dat het college in de bestreden besluiten ten onrechte de besluiten van 15 oktober 2013 niet heeft herroepen, voor zover het betreft de vergunningen op grond van artikel 19d van de Nbw 1998.
    
    3.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit (het dictum van) de bestreden besluiten eenduidig volgt dat geen vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 is verleend. Voorts heeft het college ter zitting verklaard dat ook beoogd is dit in de bestreden besluiten tot uitdrukking te brengen.
    
    Geoordeeld moet worden dat het college bij de bestreden besluiten de besluiten van 15 oktober 2013 - voor zover het betreft de verleende vergunningen op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 - heeft heroverwogen en de primaire besluiten in zoverre (impliciet) heeft herroepen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bestaande rechten in zaak nr. 201406119/1/R2
    
    4. Mob en Leefmilieu betogen in de zaak met nr. 201406119/1/R2 dat het college de vergunde situatie op de referentiedata onjuist heeft bepaald en daarbij van een te hoge emissie is uitgegaan. Zij voeren hiertoe allereerst aan dat van de Hinderwetvergunning uit 1982 en de melding op grond van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer (hierna: Bmm) uit 1994 slechts de staltekeningen zijn overgelegd. Voorts voeren zij onder verwijzing naar artikel 27, derde lid, van de destijds geldende Hinderwet aan dat de Hinderwetvergunning vanwege onderbezetting van rechtswege deels is vervallen. Verder zijn ook na 1994 structureel minder dieren in de veehouderij gehouden, zodat volgens Mob en Leefmilieu ook de ten tijde van de referentiedata bestaande rechten op basis van het Bmm zijn vervallen.
    
    4.1. Vaststaat dat de betogen van Mob en Leefmilieu zich richten op de gevolgen van de vergunningverlening voor de Natura 2000-gebieden Nieuwkoopse Plassen/de Haeck en Oostelijke Vechtplassen en Uiterwaarden Neder-Rijn. De referentiedata voor deze gebieden zijn 14 februari 1997 onderscheidenlijk 24 maart 2000.
    
    Op 29 september 1982 is, voor zover van belang, ten behoeve van de veehouderij een vergunning krachtens de Hinderwet verleend. Op de tekening behorende bij de bouwaanvraag zijn een stal voor 53 stuks melkkoeien en twee stallen voor 18 stuks melkvee en 54 stuks jongvee ingetekend.
    
    Op 24 maart 1994 is ten behoeve van de veehouderij een melding gedaan op grond van het Bmm. Op de tekening behorende bij de bouwaanvraag voor de nieuwe stal voor het jongvee is ruimte voor 42 stuks jongvee ingetekend.
    
    4.2. Uit de stukken blijkt dat op de relevante referentiedata een toestemming bestond op grond van de melding van 24 maart 1994 in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer. Uit het verhandelde ter zitting blijkt voorts dat het college deze melding als uitgangspunt heeft genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie. Reeds omdat de Hinderwetvergunning uit 1982 niet als uitgangspunt van de beoordeling is genomen, kan het eventuele van rechtswege vervallen van (een deel van) deze vergunning niet tot gevolg hebben dat de vergunde situatie op de relevante referentiedata onjuist is bepaald. Het betoog van Mob voor zover betreffende artikel 27 van de Hinderwet en een gestelde structurele onderbezetting vóór het jaar 1993, faalt dan ook.
    
    Wat betreft de bestaande rechten op basis van het Bmm overweegt de Afdeling als volgt. In dit geval doet zich de bijzonderheid voor dat van deze melding slechts de bouwtekening voor de bouwaanvraag van de nieuwe jongveestal beschikbaar is. Om de uitgangssituatie ten tijde van de referentiedata te kunnen vaststellen, heeft het college aan de hand van de destijds op het perceel aanwezige stalruimte bezien welke soorten en aantallen dieren binnen de veehouderij konden worden gehouden. Volgens het college is uit de tekening behorende bij de aanvraag van de Hinderwetvergunning en de plattegrondtekening behorende bij de bouwaanvraag te herleiden dat het aannemelijk is dat ten tijde van de referentiedata op het perceel stalruimte aanwezig was voor 71 melk- en kalfkoeien, 54 stuks vrouwelijk jongvee en 3 paarden. Het college heeft dit voorts gecontroleerd aan de hand van luchtfoto’s uit 1996. Mob en Leefmilieu hebben geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat deze aanname onjuist is. Gelet op het voorgaande heeft het college in dit geval in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat ten tijde van de referentiedata toestemming bestond voor het houden van voornoemde dieraantallen.
    
    Voorts ziet de Afdeling in het Bmm dan wel dan wel in de daarop volgende algemene maatregelen van bestuur geen aanknopingspunten voor de stelling van de Mob en Leefmilieu dat deze toestemming daarna is komen te vervallen vanwege de feitelijke omstandigheid dat in de bestaande stallen structureel minder dieren zijn gehouden. Gelet hierop heeft het college van voornoemde toestemming uit kunnen gaan. Voorts staat vast dat de stallen van de veehouderij gedurende de periode tussen de referentiedata en het moment van het nemen van het bestreden besluit feitelijk aanwezig waren en geschikt waren voor het houden van vee, waardoor het bedrijf destijds het toegestane veebestand in deze stallen kon exploiteren. Gelet hierop kon bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie worden uitgegaan van de depositie van stikstof vanwege de veehouderij waarvoor op de referentiedata toestemming bestond. Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college een onjuist uitgangspunt heeft gehanteerd bij de beoordeling van de effecten van de aangevraagde situatie.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bestaand gebruik in zaak nr. 201406190/1/R2
    
    5. Mob en Leefmilieu betogen in de zaak met nr. 201406190/1/R2 dat geen sprake is van een ongewijzigde voortzetting van de bedrijfssituatie, zodat niet aan de voorwaarden van bestaand gebruik in de zin van de Nbw 1998 kan worden voldaan. Dit blijkt volgens hen uit meitellingen van de veehouderij over de jaren 1990 tot en met 2014 die zij ter onderbouwing van hun betoog hebben overgelegd.
    
    5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat voor de aangevraagde bedrijfssituatie geen vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 benodigd is. Voorts stelt het college dat uit luchtfoto’s en staltekeningen blijkt het dat het betreffende aantal dieren in de veehouderij kan worden gehouden en zijn er volgens het college geen aanwijzingen dat de stalvoorzieningen niet meer aanwezig zouden zijn.
    
    5.2. Uit de vergunningaanvraag volgt dat op 22 november 1992 ten behoeve van het bedrijf een melding in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen Hinderwet (hierna: Bmh) - bij besluit van 14 januari 1993 gewijzigd in het Bmm - is gedaan.
    
    Vaststaat dat deze melding de uitgangssituatie op de relevante referentiedata vormt. In deze melding worden geen dieraantallen genoemd.
    
    Op de bouwtekening behorende bij deze melding zijn in de stallen 10 kraamzeugen alsmede 27 stuks melk- en kalfkoeien ingetekend, en is voorts ruimte voor een onbekend aantal varkens opgenomen.
    
    De aangevraagde situatie ziet op een bedrijfsvoering van 10 kraamzeugen, 19 stuks vrouwelijk jongvee, 27 melk- en kalfkoeien, 30 stuks guste en dragende zeugen en 144 stuks gespeende biggen, met een ammoniakemissie van 626 kg per jaar.
    
    5.3. Bestaand gebruik als bedoeld in artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998, gelezen in samenhang met artikel 1, onder m, van de Nbw 1998, is uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van deze wet. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 februari 2014 in zaak nr. 201305070/1/R2 mag de uitzondering op de vergunningplicht vanwege bestaand gebruik worden toegepast indien de veehouderij ten tijde van het nemen van het bestreden besluit werd voortgezet op de wijze en in de omvang zoals die feitelijk bestond op 31 maart 2010.
    
    In de door Mob en Leefmilieu overgelegde meitellingen staat in de jaren 1997 tot 2011 slechts fokjongvee vermeld, waarbij de totale dieraantallen fluctueren tussen de 10 en de 40 stuks. Nu de aanvraag ziet op een bedrijfssituatie met onder meer 144 stuks gespeende biggen en 27 stuks melk- en kalfkoeien, is met de meitellingen een begin van bewijs gevormd voor de juistheid van de stelling van Mob en
    Leefmilieu dat de veehouderij ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet werd voortgezet op de wijze en in de omvang zoals die feitelijk bestond op 31 maart 2010. Het feit dat - zoals het college stelt - het aantal aangevraagde dieren op 31 maart 2010 gelet op de ter plaatse aanwezige stallen in de veehouderij aanwezig kon zijn, acht de Afdeling in dit geval onvoldoende. Daarbij is van belang dat de in de meitellingen vermelde dieren in dit geval wat betreft aantal en soort zodanig afwijken van de aangevraagde bedrijfssituatie, dat niet aannemelijk is dat deze afwijking te wijten is aan een fluctuatie inherent aan de bedrijfsvoering van een veehouderij. Gelet op deze afwijking had het op de weg van het college gelegen de omvang van de dieraantallen in de periode rond 31 maart 2010 nader te onderzoeken. Nu hiervan niet is gebleken, kan het college niet worden gevolgd in zijn stelling dat sprake is van een ongewijzigde bedrijfssituatie, zodat niet vaststaat dat aan de voorwaarden van bestaand gebruik kan worden voldaan. Gelet hierop berust het bestreden besluit in de zaak met nr. 201406190/1/R2 niet op een draagkrachtige motivering, voor zover daarbij de vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 is geweigerd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Proceskosten bezwaarfase
    
    6. Mob en Leefmilieu betogen in de zaken met nrs. 201406190/1/R2 en 201406195/1/R2 dat het college ten onrechte hun verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar in die zaken hebben moeten maken, heeft afgewezen. Zij voeren hiertoe aan dat in de primaire besluiten vergunning is verleend voor artikel 19d van de Nbw 1998, terwijl dit in de bestreden besluiten niet langer het geval is.
    
    6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat geen aanspraak bestaat op vergoeding van de kosten die Mob en Leefmilieu in bezwaar heeft gemaakt, nu de primaire besluiten niet zijn herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid.
    
    6.2. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan vergoed op verzoek van de belanghebbende, voor zover het in bezwaar aangevochten besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    
    Ingevolge artikel 7:15, derde lid, voor zover hier van belang, wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist.
    
    6.3. Mob en Leefmilieu hebben hun verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van de bezwaren hebben moeten maken, ingediend voordat het college op de bezwaren heeft beslist.
    
    6.4. Zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 3.1, is in de bestreden besluiten van de zaken met nrs. 201406190/1/R2 en 201406195/1/R2 het primaire besluit gewijzigd voor zover het de vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 betreft. Uit de bestreden besluiten volgt dat de reden voor deze wijziging gelegen is in het feit dat geen vergunning benodigd is, nu er geen toename van de stikstofdepositie plaatsvindt. In de primaire besluiten van 15 oktober 2013 staat echter ook al opgenomen dat de aangevraagde bedrijfssituaties niet leiden tot een toename van de stikstofdepositie. Aldus heeft de heroverweging geleid tot gewijzigde besluiten op basis van de feiten en omstandigheden zoals deze zich ten tijde van de primaire besluiten voordeden. De primaire besluiten zijn dan ook herroepen op grond van nadere inzichten van het college in wat rechtens juist is. Derhalve staat vast dat deze besluiten zijn herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid, zodat het college ten onrechte heeft geweigerd de kosten te vergoeden die Mob en Leefmilieu in verband met de behandeling van de bezwaren redelijkerwijs hebben moeten maken.
    
    De betogen in de zaken met nrs. 201406190/1/R2 en 201406195/1/R2 slagen.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    7. De beroepen in de zaken met nrs. 201406190/1/R2 en 201406195/1/R2 zijn gegrond. Het bestreden besluit in de zaak met nr. 201406190/1/R2 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb, voor zover de vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 is geweigerd. Voorts dienen de bestreden besluiten in de zaken met nrs. 201406190/1/R2 en 201406195/1/R2 wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, te worden vernietigd, voor zover het de weigering betreft de kosten te vergoeden die Mob en Leefmilieu in verband met de behandeling van de bezwaren in die zaken redelijkerwijs hebben moeten maken. De overige beroepsgronden in de zaak met nr. 201406190/1/R2 behoeven geen bespreking.
    
    Het beroep in de zaak met nr. 201406119/1/R2 is ongegrond.
    
    7.1. De Afdeling zal de hoogte van de vergoeding voor de kosten in bezwaar in de zaak met nr. 201406195/1/R2 vaststellen. Daarbij merkt de Afdeling op dat in die zaak geen aanleiding bestaat de kosten voor het houden van een hoorzitting te vergoeden, nu uit de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende stukken volgt dat Mob en Leefmilieu hebben afgezien van de mogelijkheid om te worden gehoord op een hoorzitting specifiek ten behoeve van de behandeling van het bezwaarschrift met betrekking tot deze zaak.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in de zaken met nrs. 201406190/1/R2 en 201406195/1/R2 te worden veroordeeld. In de zaak met nr. 201406119/1/R2 bestaat voor een proceskostenvergoeding geen aanleiding.
    
    Inwerkingtreding Programmatische aanpak stikstof
    
    9. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar in de zaak met nr. 201406190/1/R2 te nemen. Daarbij dient het college tevens te beslissen op het door Mob en Leefmilieu in de bezwaarfase van die zaak gedane verzoek om vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15 van de Awb.
    
    Op 1 juli 2015 zijn de wet tot wijziging van de Nbw 1998 (programmatische aanpak stikstof), het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof en de Regeling programmatische aanpak stikstof (hierna: de Regeling pas) in werking getreden. Het college dient mede gelet op het overgangsrecht dat in de Nbw 1998 en de Regeling pas is opgenomen te bezien of en in hoeverre de Nbw 1998 zoals die vanaf 1 juli 2015 luidt van toepassing is op het nieuw te nemen besluit. De Afdeling ziet hierin aanleiding de termijn voor het nieuw te nemen besluit in de zaak met nr. 201406190/1/R2 op zes maanden te bepalen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen in de zaken met nrs. 201406190/1/R2 en 201406195/1/R2 gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 12 juni 2014, kenmerk 80FDFD81, voor zover de vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 is geweigerd, en voor zover het verzoek van de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs hebben moeten maken, is afgewezen (zaak nr. 201406190/1/R2);
    
    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 12 juni 2014, kenmerk 80FC8BFD, voor zover het verzoek van de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, is afgewezen (zaak nr. 201406195/1/R2);
    
    III. verklaart het beroep in de zaak met nr. 201406119/1/R2 ongegrond;
    
    IV. bepaalt dat de beslistermijn voor het nieuw te nemen besluit op bezwaar in de zaak met nr. 201406190/1/R2 zes maanden bedraagt, aanvangend op de dag van verzending van deze uitspraak;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. de Vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het bezwaar in de zaak met nr. 201406195/1/R2 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 490,00 (zegge: vierhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het beroep in de zaken met nrs. 201406190/1/R2 en 201406195/1/R2 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu het door hen voor de behandeling van de beroepen in de zaken met nrs. 201406190/1/R2 en 201406195/1/R2 betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 656,00 (zegge: zeshonderdvijfenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.J. de Jager, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. De Jager
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2015
    
    704.