ECLI:NL:RVS:2024:2645, Raad van State, 03-07-2024, 202300448/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 1 maart 2022, abusievelijk gedateerd 14 februari 2022, heeft het college van burgemeester en wethouders van Brielle (nu: Voorne aan Zee) het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden afgewezen. [appellant] is één van de eigenaren van het perceel aan de [locatie 1] te Zwartewaal, waar hij de paardenhouderij "[naam]" exploiteert. Op dit perceel staan achttien stallen, waarvan er dertien worden verhuurd, een paardrijbak met mestopslag, vier paddocks en een schuur. Daarnaast huurt hij een perceel aan de Meeldijk te Zwartewaal. In 2021 is door het college van de toenmalige gemeente Brielle handhavend opgetreden tegen de paardenhouderij van [appellant], vanwege de aanwezigheid van illegale paardrijbakken en lichtmasten en een overschrijding van het in het bestemmingsplan toegestane aantal vierkante meters aan buitenruimte. In een brief van 12 januari 2022 heeft [appellant] het college verzocht om ook handhavend op te treden tegen paardenhouderijen op 26 andere percelen wegens strijd met het geldende bestemmingsplan.

202300448/1/R3.
    Datum uitspraak: 3 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant], wonend te Zwartewaal, gemeente Voorne aan Zee,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 december 2022 in zaak nr. 22/3138 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Brielle (nu: Voorne aan Zee)
    Procesverloop
    Bij brief van 1 maart 2022, abusievelijk gedateerd 14 februari 2022, heeft het college van burgemeester en wethouders van Brielle (nu: Voorne aan Zee) het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden afgewezen.
    Bij besluit van 22 juni 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Brielle het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 23 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep en het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een zienswijze ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 27 mei 2024, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. O.E. de Vries, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (hierna: de Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (hierna: de Iw Ow) in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Iw Ow het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 12 januari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Relevante wettelijke bepalingen
    2.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       [appellant] is één van de eigenaren van het perceel aan de [locatie 1] te Zwartewaal, waar hij de paardenhouderij "[naam]" exploiteert. Op dit perceel staan achttien stallen, waarvan er dertien worden verhuurd, een paardrijbak met mestopslag, vier paddocks en een schuur. Daarnaast huurt hij een perceel aan de Meeldijk te Zwartewaal. In 2021 is door het college van de toenmalige gemeente Brielle handhavend opgetreden tegen de paardenhouderij van [appellant], vanwege de aanwezigheid van illegale paardrijbakken en lichtmasten en een overschrijding van het in het bestemmingsplan toegestane aantal vierkante meters aan buitenruimte.
    In een brief van 12 januari 2022 heeft [appellant] het college verzocht om ook handhavend op te treden tegen paardenhouderijen op 26 andere percelen wegens strijd met het geldende bestemmingsplan. Volgens [appellant] is op deze locaties namelijk meer dan 1200 m² aan buitenruimte in gebruik, zijn op enkele locaties paardrijbakken en binnenrijbanen aanwezig en worden er op enkele locaties bedrijfsmatig paarden gehouden zonder dat de geldende bestemming dit toestaat.
    4.       In zijn reactie op deze brief wijst het college het verzoek van [appellant] af. Het college stelt in deze reactie dat [appellant] geen belanghebbende is bij eventueel handhavend optreden, omdat zijn perceel te ver weg gelegen is van de 26 locaties en hij evenmin als concurrent kan worden aangemerkt. In zijn besluit op het hiertegen door [appellant] ingestelde bezwaar verklaart het college [appellant] niet-ontvankelijk, omdat hij geen belanghebbende is bij eventueel handhavend optreden. Hierdoor is het verzoek van [appellant] volgens het college geen aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en is de reactie van het college op zijn brief geen besluit in de zin van de Awb.
    [appellant] is het hiermee oneens. Hij vindt dat hij een concurrentiebelang heeft bij handhaving tegen de 26 locaties en daarom belanghebbende is. Daarnaast vindt hij dat hij ten opzichte van het perceel aan de [locatie 2] in Zwartewaal in ieder geval een belang heeft bij handhaving omdat hij een naastgelegen perceel huurt.
    De aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft ten eerste overwogen dat niet is uit te sluiten dat [appellant] is aan te merken als concurrent van één of meer van de op de percelen gevestigde paardenstallingen. Desondanks overweegt de rechtbank dat het niet aannemelijk is dat [appellant] door een te nemen handhavingsbesluit rechtstreeks in zijn concurrentiebelang wordt geraakt. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat, enkel omdat [appellant] de kosten voor het legaliseren van de paardrijbakken, lichtmasten en buitenruimte heeft doorberekend aan zijn klanten, niet vaststaat dat zijn concurrenten dit ook zullen doen. Dat klanten van die concurrenten vervolgens naar andere paardenhouderijen, waaronder die van [appellant], zullen gaan is slechts een veronderstelling en is daarmee onvoldoende om [appellant] uit hoofde van zijn onderneming als belanghebbende aan te merken.
    Ten tweede heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] geen persoonlijk belang heeft bij het handhavingsverzoek dat ziet op Stal de Ronde aan de [locatie 2]. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het perceel van [appellant] en het perceel van Stal de Ronde niet aangrenzend zijn, en dat er een afstand van (minimaal) 600 meter tussen de percelen ligt. De gevolgen van het niet-handhaven voor de woon-, leef- en bedrijfssituatie van [appellant] zijn volgens de rechtbank dermate gering dat een persoonlijk belang ontbreekt.
    De rechtbank heeft daarom geconcludeerd dat het college terecht het handhavingsverzoek van [appellant] niet heeft opgevat als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Hierdoor was de brief van 1 maart 2022 niet aan te merken als een besluit, waardoor hiertegen geen bezwaar gemaakt kon worden. Het bezwaar van [appellant] is volgens de rechtbank dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    Het college is het niet eens met deze uitspraak, omdat [appellant] volgens hem niet als concurrent kan worden aangemerkt. [appellant] is het ook niet eens met deze uitspraak, omdat hij vindt dat hij wel als concurrent kan worden aangemerkt bij alle 26 paardenhouderijen, en omdat hij door het uitblijven van handhavend optreden rechtstreeks wordt geraakt in zijn belang als concurrent. Bovendien huurt hij een perceel naast één van de locaties waarop zijn verzoek ziet, namelijk Stal de Ronde.
    Toetsingskader
    6.       Voor de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college niet gehouden was een besluit op het handhavingsverzoek te nemen, is relevant of [appellant] belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb. In dat geval is het handhavingsverzoek te beschouwen als aanvraag waarop het college een besluit moet nemen.
    6.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder "belanghebbende" verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    6.2.    Een onderneming heeft een concurrentiebelang als zij bedrijfsactiviteiten ontplooit in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden. Degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende. De omstandigheid dat een onderneming een concurrentiebelang heeft, betekent dus niet per definitie dat hij belanghebbende is bij besluiten die betrekking hebben op die concurrent.
    6.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:518, onder 3.1, gaat de Afdeling er bij concurrenten in beginsel van uit dat feitelijke gevolgen (zoals omzetverlies), kunnen worden ondervonden indien de concurrent werkzaam is in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied als de voorziene activiteit. Voor de beoordeling van de belanghebbendheid van concurrenten hanteert de Afdeling niet de correctie via het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’.
    Van het uitgangspunt dat een concurrentiebelang in beginsel rechtstreeks is betrokken bij het besluit indien een concurrent werkzaam is in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied, kan alleen worden afgeweken als het uitgesloten is dat feitelijke gevolgen aanwezig zijn.
    Concurrent: hetzelfde marktsegment?
    7.       Niet in geschil is dat de ondernemingen in hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam zijn. Hierna is daarom alleen de vraag aan de orde of de ondernemingen in hetzelfde marktsegment werkzaam zijn.
    8.       Het incidenteel hoger beroep van het college richt zich tegen de overweging van de rechtbank dat niet is uit te sluiten dat [appellant] als concurrent van één of meer op de percelen gevestigde paardenstallingen / ondernemingen kan worden aangemerkt. Het college stelt zich op het standpunt dat, voor zover er op de andere percelen sprake is van bedrijfsmatige paardenstallingen, deze niet in hetzelfde marktsegment vallen als de paardenstalling van [appellant]. Volgens het college is er namelijk een verschil tussen de aangeboden diensten en faciliteiten. Wat betreft de mogelijkheid tot pensionstalling, een dienst die zowel [appellant] als verschillende ondernemingen op andere percelen aanbieden, stelt het college zich op het standpunt dat er andere verschillen bestaan die maken dat er geen sprake is van hetzelfde marktsegment. Volgens het college verschilt de onderneming van [appellant] met die andere ondernemingen voor wat betreft het moment en hoe vaak de paarden naar buiten gaan, het soort stalling en de specifiek aangeboden diensten.
    [appellant] is het ook oneens met deze overweging van de rechtbank. Hij betoogt dat de rechtbank hem met betrekking tot alle
    26 percelen als concurrent had moeten aanmerken. Hiertoe voert hij aan dat op alle 26 percelen paardenhouderijen worden gehouden.
    8.1.    De onderneming van [appellant] is een paardenhouderij met vier paddocks, een rijbak en achttien stallen, waarvan er dertien worden verhuurd. Klanten huren een stal om hun eigen paard of paarden te huizen. De onderneming van [appellant] zorgt ervoor dat de paarden gevoerd worden. Het vervangen van het hooi en het uitmesten van de stallen is een verantwoordelijkheid van de klanten zelf. Klanten kunnen de faciliteiten op het perceel van [appellant] gebruiken om hun paard te borstelen of om op hun paard te rijden.
    8.2.    De enkele aanwezigheid van een paardenhouderij is onvoldoende om van hetzelfde marktsegment te kunnen spreken. Er is pas sprake van hetzelfde marktsegment wanneer er op een perceel ruimte voor het stallen van paarden wordt verhuurd én daarbij vergelijkbare diensten worden aangeboden. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] in hetzelfde marktsegment werkzaam is als de paardenhouderijen op de percelen aan de [locatie 3] en [locatie 4] in Zwartewaal en de paardenhouderij op het perceel aan de [locatie 5] in Vierpolders. Hiertoe overweegt de Afdeling dat op deze percelen paardenhouderijen worden gevoerd die vergelijkbare diensten aanbieden als de paardenhouderij van [appellant]. Er worden stallen verhuurd aan particulieren, maar er is geen sprake van een "full-service" pensionstalling, waarbij de onderneming de paarden volledig verzorgt en onderhoudt. Er worden faciliteiten, zoals een rijbak en paddock aangeboden, maar de klanten hebben zelf bepaalde verantwoordelijkheden wat betreft het vervangen van het hooi en het uitmesten van de stal. Er bestaat daarom een zodanige overlap tussen de door deze paardenhouderijen aangeboden diensten en die van [appellant], dat gesproken kan worden van hetzelfde marktsegment.
    Voor de overige paardenhouderijen ten aanzien waarvan [appellant] om handhaving heeft verzocht geldt dit niet. De zogenaamde "full service" paardenhouderijen, waaronder Stal de Ronde, verschillen in aard, omvang en diversiteit van de aangeboden diensten zodanig van de paardenhouderij van [appellant] dat geen sprake is van hetzelfde marktsegment. Wat betreft de overige paardenhouderijen heeft het college na onderzoek geconstateerd dat niet is gebleken dat er stalruimte aan particulieren wordt verhuurd. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. De door [appellant] overgelegde satellietfoto’s, waarop percelen zijn gemarkeerd met symbolen die aangeven dat er op een locatie een paardrijbak, stallen en/of paddocks/longeercirkels aanwezig zijn, zijn daarvoor onvoldoende.
    De rechtbank is er, samengevat, terecht van uitgegaan dat er onder de diverse paardenhouderijen die [appellant] heeft genoemd, ook concurrenten zijn.
    De betogen slagen niet.
    Rechtstreeks betrokken concurrentiebelang?
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij een rechtstreeks belang heeft bij handhaving bij zijn concurrenten. Hiertoe voert hij aan dat nu er bij zijn paardenhouderij wél gehandhaafd is en bij zijn concurrenten niet, een ongelijk speelveld is ontstaan. Volgens [appellant] ondervindt zijn paardenhouderij nadelige gevolgen van het uitblijven van handhavend optreden bij zijn concurrenten. Die concurrenten kunnen namelijk meer faciliteiten bieden dan [appellant], zoals bijvoorbeeld een stapmolen. Daarnaast hoeven zijn concurrenten niet dezelfde kosten te maken die hij heeft moeten maken ter legalisatie van zijn paardenhouderij, waardoor zij een aantrekkelijker concurrentiepositie hebben.
    9.1.    Omdat de Afdeling onder 8.2 heeft vastgesteld dat [appellant] als concurrent kan worden aangemerkt van de paardenhouderijen op de percelen [locatie 3] en [locatie 4] in Zwartewaal en de [locatie 5] in Vierpolders, gaat de Afdeling er in beginsel van uit dat zijn concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij de eventueel te nemen besluiten die betrekking hebben op de ondernemingen op deze drie percelen. Van dit uitgangspunt kan alleen worden afgeweken als is uitgesloten dat er feitelijke gevolgen voor [appellant] zijn als gevolg van de eventueel te nemen besluiten. Naar het oordeel van de Afdeling kan dat evenwel niet worden uitgesloten. Zo kan bijvoorbeeld niet worden uitgesloten dat het uitblijven van handhavend optreden tegen de ondernemingen op de percelen [locatie 3] en [locatie 4] en [locatie 5] er toe leidt dat klanten van [appellant] overstappen naar zijn concurrenten vanwege het verdwijnen van faciliteiten bij zijn paardenhouderij, dan wel vanwege het doorberekenen van de kosten voor legalisatie van dergelijke faciliteiten aan de klanten.
    De rechtbank heeft dus ten onrechte geoordeeld dat [appellant] niet is aan te merken als belanghebbende, en dat het college zijn handhavingsverzoek daarom terecht niet heeft opgevat als aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid van de Awb. Het oordeel van de rechtbank dat de brief van 1 maart 2022 geen besluit is waartegen bezwaar kon worden gemaakt is om die reden eveneens niet juist.
    Het betoog slaagt.
    Persoonlijk belang Stal de Ronde aan de [locatie 2]?
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij naast een concurrentiebelang ook een persoonlijk belang heeft bij handhaving tegen de paardenhouderij op de locatie [locatie 2] te Zwartewaal. Hiertoe voert hij aan dat deze locatie direct grenst aan een perceel dat hij huurt. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onterechte vastgesteld dat er 600 meter afstand tussen de twee percelen ligt. Hij voert aan dat de percelen slechts worden gescheiden door een sloot van twee meter.
    10.1.  [appellant] huurt het perceel met kadastraal nummer Gemeente Briele G 274. Het is een groen perceel, zonder bebouwing. Aangrenzend liggen de percelen met kadastrale nummers G 234 en G 52, die worden gepacht door de eigenaar van de [locatie 2]. De paardenhouderij met de daarbij behorende voorzieningen aan de [locatie 2] bevindt zich niet op die gepachte percelen. Die paardenhouderij bevindt zich op het perceel met kadastraal nummer G 254. De afstand tussen het door [appellant] gehuurde perceel en dit perceel G 254 is ongeveer 200 meter.
    10.2.  Met de rechtbank komt de Afdeling tot het oordeel dat [appellant] geen persoonlijk belang heeft bij handhaving ten aanzien van het perceel aan de [locatie 2]. Het handhavingsverzoek ziet niet op de percelen die grenzen aan het door [appellant] gehuurde perceel. De voorzieningen waarop zijn verzoek ziet, bevinden zich namelijk niet op die gepachte, percelen. De enkele omstandigheid dat deze percelen door de eigenaren van het perceel [locatie 2] worden gepacht maakt niet dat [appellant] alsnog een persoonlijk belang heeft bij handhaving ten aanzien van de locatie [locatie 2].
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep gegrond en vernietigt het besluit van het college van 22 juni 2022.
    12.     Het college dient met inachtneming van deze uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] nemen, waarbij [appellant] als belanghebbende moet worden aangemerkt met betrekking tot zijn verzoek om handhaving ten aanzien van de paardenhouderijen op de percelen aan de [locatie 3] en [locatie 4] in Zwartewaal en de [locatie 5] in Vierpolders. In zoverre moet het college op dit verzoek bij het nieuwe besluit op bezwaar inhoudelijk reageren.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Welk recht is van toepassing bij nieuw te nemen besluit en andere situaties over het overgangsrecht bij handhaving
    14.     Met het oog op de rechtsvorming en de rechtspraktijk zal de Afdeling een aantal veel voorkomende situaties uiteenzetten waarbij het in de Iw Ow opgenomen overgangsrecht bij handhaving nadere uitleg behoeft. In overweging 29 zal uiteen worden gezet wat dat betekent voor deze zaak.
    15.     Het overgangsrecht met betrekking tot bestuurlijke sanctiebesluiten is geregeld in de artikelen 4.22 en 4.23 van de Iw Ow. Artikel 4.23 van de Iw Ow bepaalt dat oud recht op bestuurlijke sanctiebesluiten van toepassing blijft als voor 1 januari 2024 een overtreding is begonnen én het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd. Zoals onder 1 is overwogen, blijft op besluiten op verzoeken om handhavend optreden het oude recht van toepassing als voor 1 januari 2024 een verzoek om handhavend optreden is gedaan. Dat volgt uit artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Iw Ow.
    De Afdeling zal eerst aangeven welk recht (oud of nieuw) het bestuursorgaan moet toepassen voor de vraag of sprake is van een overtreding als de materiële normstelling na 1 januari 2024 is gewijzigd.
    Het toepasselijke recht bij wijziging van de materiële normstelling
    16.     Als na 1 januari 2024 de materiële normstelling is gewijzigd ten opzichte van het recht zoals dat gold op het moment van het verzoek om handhavend optreden of het bestuurlijk sanctiebesluit, dan moet het bestuursorgaan in het besluit op het verzoek om handhavend optreden en/of het besluit op bezwaar beoordelen in hoeverre naar nieuw recht nog een overtreding plaatsvindt. Een andere uitleg van artikel 4.23 van de Iw Ow zou onredelijk zijn, omdat anders een sanctie wordt opgelegd om een handelen of een nalaten af te dwingen waartoe het nieuwe recht niet verplicht. Wanneer het handelen of nalaten onder nieuw recht (gedeeltelijk) niet meer verboden is, dan moet het bestuursorgaan het primaire besluit herroepen per 1 januari 2024 voor zover het bestuurlijke sanctiebesluit gericht is op de niet meer verboden situatie na die datum. Als er onder nieuw recht nog steeds sprake is van dezelfde overtreding, dan blijft op het bestuurlijk sanctiebesluit het oude recht van toepassing.
    Toepasselijk recht en concreet zicht op legalisatie
    17.     Artikel 4.23 van de Iw Ow gaat niet over beantwoording van de vraag of sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding. Bij beantwoording van die vraag zijn de Ow en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van belang. Bij de beoordeling of sprake is van concreet zicht op legalisatie is immers het materiële recht zoals dat geldt op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar relevant.
    Toepasselijk recht bij geschil over de vraag of sprake is van een overtreding
    18.     Op een geschil over een bestuurlijk sanctiebesluit blijft oud recht van toepassing als het bestuursorgaan dat bestuurlijk sanctiebesluit al voor 1 januari 2024 heeft opgelegd en een partij bestrijdt dat die overtreding zich voordeed. Ondanks dat mogelijk niet wordt voldaan aan het vereiste van artikel 4.23, eerste lid, aanhef, van de Iw Ow dat een overtreding heeft plaatsgevonden of is aangevangen voor 1 januari 2024, brengt een redelijke uitleg van artikel 4.23 van de Iw Ow met zich dat oud recht van toepassing blijft op het bestuurlijk sanctiebesluit. Een andere uitleg zou in strijd zijn met het beginsel van rechtszekerheid, omdat het toepasselijk recht dan lopende de handhavingsprocedure kan wijzigen, afhankelijk van de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding. Steun voor deze opvatting kan worden gevonden in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4.23 van de Iw Ow (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, blz. 493) waaruit de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever blijkt om eerbiedigende werking toe te kennen aan lopende handhavingsprocedures.
    Toepasselijk recht na vernietiging vanwege constatering van een gebrek over de vraag of sprake is van een overtreding
    19.     Op een nieuw te nemen besluit op bezwaar is in beginsel ook oud recht van toepassing als het bestuursorgaan voor 1 januari 2024 een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd vanwege een vermeende overtreding en de rechter daarna oordeelt dat er een gebrek kleeft aan het besluit op bezwaar over de vraag of sprake is van een overtreding. Dat licht de Afdeling als volgt toe.
    Hoofdregel in het bestuursrecht is dat het bestuursorgaan op grond van artikel 7:11 van de Awb op grondslag van het bezwaar het primaire besluit volledig moet heroverwegen. Daarbij moet worden getoetst aan het recht zoals dat op dat moment geldt. Dat geldt ook als een nieuw besluit moet worden genomen na vernietiging door de rechter. Voor bestuurlijke sanctiebesluiten geldt daarbij dat het bestuursorgaan moet onderzoeken of het gesanctioneerde handelen of nalaten (hierna te noemen: de gedraging), ten tijde van het primaire besluit heeft plaatsgevonden en toen verboden was.
    Als het bestuursorgaan bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar tot de conclusie komt dat de gesanctioneerde gedraging ten tijde van het primaire besluit niet heeft plaatsgevonden of niet verboden was, dan moet het bestuursorgaan het primaire besluit herroepen. Deze toetsing vindt plaats naar oud recht, omdat het primaire sanctiebesluit voor 1 januari 2024 is genomen.
    Als het bestuursorgaan bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar tot de conclusie komt dat de gesanctioneerde gedraging ten tijde van het primaire besluit heeft plaatsgevonden en verboden was, dan moet het bestuursorgaan in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar ook onderzoeken of de gesanctioneerde gedraging nog steeds verboden is. Zoals onder 16 is overwogen, moet het bestuursorgaan wanneer de gedraging onder nieuw recht (gedeeltelijk) niet meer verboden is, het primaire besluit herroepen per 1 januari 2024 voor zover het bestuurlijke sanctiebesluit gericht is op de niet meer verboden situatie na die datum. Als er onder nieuw recht nog steeds sprake is van dezelfde overtreding, dan blijft op het bestuurlijk sanctiebesluit het oude recht van toepassing.
    Toepasselijk recht als het voornemen tot handhavend optreden is genomen voor 1 januari 2024 en het bestuurlijk sanctiebesluit na 1 januari 2024
    20.     Als het bestuursorgaan ter voorbereiding van het bestuurlijk sanctiebesluit voor 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, dan is op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing. Dit geldt ook als het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd na 1 januari 2024. Als het bestuursorgaan geen toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, dan is het toepasselijk recht afhankelijk van het moment van het opleggen van het bestuurlijk sanctiebesluit. Heeft het bestuursorgaan het bestuurlijk sanctiebesluit na 1 januari 2024 opgelegd, dan is op die besluitvorming de Ow en daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing. Heeft het bestuursorgaan het bestuurlijk sanctiebesluit voor 1 januari 2024 opgelegd, dan is op die besluitvorming het oude recht van toepassing.
    Dit alles volgt uit de artikelen 4.5 en 4.23 van de Iw Ow. Artikel 4.5 van de Iw Ow maakt deel uit van afdeling 4.1 van de Iw Ow. In artikel 4.5 van de Iw Ow is bepaald dat als voor 1 januari 2024 voor een ambtshalve te nemen besluit toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, het oude recht van toepassing blijft. Weliswaar verklaart artikel 4.23, tweede lid, van de Iw Ow afdeling 4.1 niet van toepassing, maar dat artikel zelf is niet van toepassing in deze situatie. Er is in deze situatie immers niet voor 1 januari 2024 een bestuurlijk sanctiebesluit opgelegd, maar pas na deze datum. Het vorenstaande laat onverlet dat het bestuursorgaan moet beoordelen of de bewuste gedraging naar nieuw recht dezelfde overtreding oplevert. Als dat het geval is, dan moet het bestuursorgaan op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht blijven toepassen. Wanneer de gedraging onder nieuw recht (gedeeltelijk) niet meer verboden is, dan moet het bestuursorgaan het primaire besluit herroepen per 1 januari 2024 voor zover het bestuurlijke sanctiebesluit gericht is op de niet meer verboden situatie na die datum.
    Het opleggen van de bestuurlijke sanctie
    21.     De Afdeling verstaat onder het ‘opleggen van de bestuurlijke sanctie’ als bedoeld in artikel 4.23, eerste lid, aanhef, van de Iw Ow, het moment waarop het bestuursorgaan besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie. Dat is niet het moment waarop de bestuurlijke sanctie aan de vermeende overtreder op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Deze uitleg sluit aan bij de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4.23 van de Iw Ow (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, blz. 493). Als de wetgever zou hebben willen aansluiten bij de datum waarop het sanctiebesluit aan de belanghebbende(n) bekend gemaakt wordt, had het in de rede gelegen dat de wetgever in de tekst van artikel 4.23 van de Iw Ow deze bewoordingen had gebruikt.
    22.     Het bovenstaande geldt ook voor preventieve dwangsombesluiten en lasten onder bestuursdwang.
    Afloopmoment toepasselijkheid oud recht
    23.     De Afdeling zal hieronder verschillende varianten uiteen zetten over het moment tot wanneer op grond van het overgangsrecht het oude recht van toepassing blijft. De hieronder beschreven situaties gaan er dus van uit dat artikel 4.23 van de Iw Ow op het bestuurlijk sanctiebesluit van toepassing is.
    De last onder bestuursdwang en het kostenverhaalbesluit
    24.     Het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Iw Ow is van toepassing op de last onder bestuursdwang totdat dit besluit onherroepelijk is geworden dan wel tot het moment waarop de bestuursdwangbeschikking is ingetrokken of komen te vervallen.
    De vraag of de gemaakte kosten voor de toepassing van bestuursdwang kunnen worden verhaald en zo ja, welke kosten, wordt beantwoord aan de hand van de tekst van de last.
    De last onder dwangsom en het invorderingsbesluit
    25.     Het overgangsrecht van artikel 4.23, eerste lid, aanhef en onder c, van de Iw Ow is van toepassing op het dwangsombesluit tot het moment waarop de last volledig is uitgevoerd óf de dwangsom volledig is verbeurd en betaald óf de last is opgeheven.
    Het kan voorkomen dat de last volledig is uitgevoerd of dat de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, maar dat er nog een procedure bij de rechter aanhangig is over het dwangsombesluit. Ook dan blijft oud recht van toepassing. Het dwangsombesluit is onder oud recht tot stand gekomen en de rechter toetst het besluit aan het recht op het moment waarop het besluit is genomen. Ook in het geval dat de rechter het in bezwaar gehandhaafde dwangsombesluit vernietigt, blijft oud recht op het nieuw te nemen besluit op bezwaar van toepassing. Naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke uitleg van artikel 4.23 van de Iw Ow dat met zich. Steun voor deze uitleg vindt de Afdeling in de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever om eerbiedigende werking toe te kennen aan lopende handhavingsprocedures.
    Als een gedraging onder oud recht wel een overtreding opleverde, maar niet of gedeeltelijk niet meer onder toepassing van het recht zoals dat geldt op het moment dat het besluit op bezwaar wordt genomen, is de werking van het overgangsrecht beperkter. Het bestuursorgaan kan de betrokkene vanwege de overtreding onder het oude recht niet langer gelasten de bewuste gedraging te beëindigen. Zie hiervoor onder 16.
    De vraag of een dwangsom is verbeurd, wordt beantwoord aan de hand van de tekst van de last.
    Verzoeken om handhavend optreden
    26.     Tot slot zal de Afdeling ingaan op het toepasselijke overgangsrecht bij besluiten op verzoeken (hierna: aanvragen) om handhavend optreden.
    Besluit tot afwijzing van een aanvraag om handhavend optreden
    27.     Op een besluit waarin het bestuursorgaan een voor 1 januari 2024 ingediende aanvraag om handhavend op te treden afwijst, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Iw Ow oud recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Als een gedraging onder oud recht wel een overtreding opleverde, maar niet of gedeeltelijk niet meer onder toepassing van het recht zoals dat geldt op het moment dat het besluit wordt genomen, dan is de werking van het overgangsrecht beperkter. Het bestuursorgaan kan de betrokkene vanwege de overtreding onder het oude recht niet langer gelasten de bewuste gedraging te beëindigen. Zie onder 16.
    Besluit tot toewijzing van een aanvraag om handhavend optreden
    28.     In de situatie waarin het bestuursorgaan naar aanleiding van een aanvraag om handhavend op te treden besluit om een bestuurlijke sanctie op te leggen, zijn er op hoofdlijnen twee situaties:
    1. Als een belanghebbende voor 1 januari 2024 een aanvraag om handhavend optreden heeft ingediend én het bestuursorgaan voor die datum een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd, dan wordt het overgangsrecht geregeld door artikel 4.23 van de Iw Ow. Artikel 4.23, tweede lid, van de Iw Ow bepaalt namelijk dat afdeling 4.1 (waar artikel 4.3 deel van uitmaakt) in die gevallen niet van toepassing is. Onder 16 is uiteengezet wat dat betekent voor het bestuurlijk sanctiebesluit.
    2. Als een belanghebbende voor 1 januari 2024 een aanvraag om handhavend optreden heeft ingediend en het bestuursorgaan na 1 januari 2024 een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd, dan wordt het overgangsrecht geregeld door artikel 4.3 van de Iw Ow. Dan is oud recht op het bestuurlijk sanctiebesluit van toepassing totdat dit besluit onherroepelijk is geworden. Dus ondanks dat het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd na 1 januari 2024. Artikel 4.23 van de Iw Ow is in deze situatie niet van toepassing, omdat er niet voor 1 januari 2024 een bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd.
    Als een gedraging onder oud recht wel een overtreding opleverde, maar niet of gedeeltelijk niet meer onder toepassing van het recht zoals dat geldt op het moment dat het besluit wordt genomen, dan is de werking van het overgangsrecht beperkter. Het bestuursorgaan kan de betrokkene vanwege de overtreding onder het oude recht niet langer gelasten de bewuste gedraging te beëindigen. Zie onder 16.  
    Conclusie voor het nieuw te nemen besluit op het bezwaar van [appellant]
    29.     Voorstaande uitleg van het overgangsrecht betekent dat het college bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar oud recht moet toepassen. Het college zal echter moeten nagaan of onder het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van dit nieuwe besluit de gedragingen een overtreding opleveren. Als dat niet zo is, dan moet het college het nieuwe recht toepassen. In dat geval kan geen last worden opgelegd. Zie onder 16.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders Voorne aan Zee ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 december 2022 in zaak nr. 22/3138;
    IV.      verklaart het beroep van [appellant] gegrond;
    V.       vernietigt het besluit van 22 juni 2022 van het college van burgemeester en wethouders van Brielle, nu Voorne aan Zee, met kenmerk 6914-2022;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee aan [appellant] vergoedt het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soede
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
    270-1103
     
    BIJLAGE
     
    Invoeringswet Omgevingswet
    Afdeling 4.1
    Artikel 4.1
    Deze afdeling is, tenzij bij of krachtens dit hoofdstuk anders is bepaald, van toepassing op besluiten op grond van:
    […]
    h. of met toepassing van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht,
    […].
    Artikel 4.3
    Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:
    a. als tegen het besluit beroep open staat: tot het besluit onherroepelijk wordt,
    b. als tegen het besluit geen beroep open staat: tot het besluit van kracht wordt.
    Artikel 4.5
    Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht of het besluit is bekendgemaakt, blijft het oude recht van toepassing:
    a. als tegen het besluit beroep open staat: tot het besluit onherroepelijk wordt,
    b. als tegen het besluit geen beroep open staat: tot het besluit van kracht wordt.
    Afdeling 4.2
    Artikel 4.23
    1. Als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet en overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop:
    a. de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd,
    b. de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of
    c. als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom:
    1. de last volledig is uitgevoerd
    2. de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of
    3. de last is opgeheven.
    2. Afdeling 4.1 is in die gevallen niet van toepassing.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:8
    1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    2. Het eerste lid geldt niet indien de belanghebbende niet heeft voldaan aan een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken.