ECLI:NL:RVS:2018:3273, Raad van State, 10-10-2018, 201707640/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 21 februari 2016 hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten op het bungalowpark De Stille Wille te Meijel.

201707640/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 augustus 2017 in zaken nrs. 17/323, 17/324, 17/640 en 17/641 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B], wonend te Meijel, gemeente Peel en Maas
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 21 februari 2016 hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten op het bungalowpark De Stille Wille te Meijel.
    
    Bij brief van 26 juli 2016 heeft het college medegedeeld dat het handhavingsverzoek gegrond is, dat een handhavingsprocedure wordt gestart en dat op grond van het gemeentelijke handhavingsbeleid de overtreder eerst wordt aangeschreven om de overtreding ongedaan te maken.
    
    Bij besluit van 20 december 2016 heeft het college het door [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen de brief van 26 juli 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben tegen het besluit van 20 december 2016 beroep ingesteld bij de rechtbank. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben voorts beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het niet-tijdig nemen van een besluit op hun handhavingsverzoek.
    
    Bij uitspraak van 11 augustus 2017 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit op bezwaar van 20 december 2016 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het bezwaar tegen de brief van 26 juli 2016 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De rechtbank heeft voorts het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit op het handhavingsverzoek gegrond verklaard, de door het college ingevolge afdeling 4.1.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verbeurde dwangsom vastgesteld op € 1.260 en het college opgedragen om binnen twee weken na verzending van de uitspraak alsnog een besluit op het handhavingsverzoek te nemen, met een dwangsom van € 100 voor elke dag waarmee deze termijn wordt overschreden met een maximum van € 10.000. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 24 augustus 2017 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen.
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en gronden aangevoerd tegen de brief van 24 augustus 2017.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2018, waar [wederpartij A] en [wederpartij B], vertegenwoordigd door mr. M. Peeters, advocaat te Someren, en [persoon], zijn verschenen.
        
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [wederpartij A] en [wederpartij B] zijn eigenaren van bungalows op het bungalowpark De Stille Wille. Zij ondervinden overlast van de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten in andere bungalows op het park. Bij de brief van 21 februari 2016 hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] het college verzocht om daartegen handhavend op te treden. Bij de brief van 26 juli 2016 heeft het college hun medegedeeld dat alvorens tot handhaving kan worden overgegaan, eerst het lopende controletraject moet worden afgerond om de omvang van de overtreding te bepalen. Volgens de brief verwachtte het college dat dit traject medio september 2016 zou worden afgerond en dat begin oktober 2016 de aanschrijving verzonden kon worden. Als de aanschrijving niet zou leiden tot het ongedaan maken van de overtreding, zouden volgens de brief de tweede stap, een voornemen tot handhaving, en zo nodig de derde stap van het handhavingsbeleid, een last onder dwangsom of bestuursdwang, volgen.
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat de brief van 26 juli 2016 niet gericht is op rechtsgevolg en daarom geen besluit is in de zin van de Awb. Omdat het college volgens de rechtbank nog steeds een besluit diende te nemen op het handhavingsverzoek van [wederpartij A] en [wederpartij B], heeft de rechtbank het college opgedragen dat binnen twee weken na verzending van de uitspraak te doen.
    
    3.    Het college heeft, gelet op de opdracht van de rechtbank om binnen twee weken een besluit op het handhavingsverzoek te nemen, dat verzoek bij brief van 24 augustus 2017 afgewezen.
    
    Incidenteel hoger beroep [wederpartij A] en [wederpartij B]?
    
    4.    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben bij brief van 2 november 2017 meegedeeld gebruik te maken van de mogelijkheid incidenteel hoger beroep in te stellen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in onder meer de uitspraak van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2759, dient een incidenteel hoger beroep gronden te bevatten die zijn gericht tegen de uitspraak van de rechtbank. De brief van 2 november 2017 bevat geen gronden tegen de uitspraak van de rechtbank, zodat van incidenteel hoger beroep geen sprake is.
    
    Hoger beroep college
    
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de brief van [wederpartij A] en [wederpartij B] van 21 februari 2016 geen verzoek bevatte tot het nemen van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Volgens het college hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] pas in hun ingebrekestelling van 19 juli 2016 verzocht om het nemen van een concreet besluit en hebben zij nagelaten om het college nadien opnieuw in gebreke te stellen.
    
    5.1.    In de brief van 21 februari 2016 hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] het college verzocht om te handhaven in verband met de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten op het bungalowpark. Wanneer een belanghebbende verzoekt om handhaving moet ervan worden uitgegaan dat hij een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom of bestuursdwang wenst. Dat het college een handhavingsbeleid heeft, waarbij als eerste stap een niet op rechtsgevolg gerichte vooraankondiging wordt verstuurd en pas later eventueel een last onder dwangsom of bestuursdwang volgt, betekent, anders dan het college naar de Afdeling begrijpt stelt, niet dat het verzoek om handhaving van [wederpartij A] en [wederpartij B] zo moet worden opgevat, dat zij slechts hebben verzocht om het verrichten van een controle.
    
        Het betoog faalt.
    
    Brief van 24 augustus 2017
    
    6.    Bij de brief van 24 augustus 2017 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank het handhavingsverzoek van [wederpartij A] en [wederpartij B] afgewezen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het zich dient te houden aan zijn handhavingsbeleid, zoals neergelegd in de Nota integraal toezichts- en handhavingsbeleid fysieke leefomgeving van de gemeente Peel en Maas van oktober 2012 (hierna: de Nota). Op grond van het daarin opgenomen stappenplan kon volgens het college nog niet worden overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom of bestuursdwang, zodat het handhavingsverzoek afgewezen moest worden.
    
    7.    [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat de brief van 24 augustus 2017 geen besluit op hun handhavingsverzoek inhoudt. Volgens hen is nog steeds slechts sprake van een vooraankondiging. Dit betekent dat het college dwangsommen heeft verbeurd wegens het niet-tijdig uitvoering geven aan de uitspraak van de rechtbank, aldus [wederpartij A] en [wederpartij B].
    
    7.1.    Dit betoog faalt. Ingevolge artikel 1:3, tweede lid, van de Awb wordt onder beschikking verstaan een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Het verzoek om handhaving van [wederpartij A] en [wederpartij B] is een aanvraag om een beschikking. De brief van 24 augustus 2017 strekt tot afwijzing van die aanvraag en is derhalve een besluit.
    
    8.    Gelet op het bepaalde in artikel 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, is het besluit van 24 augustus 2017 mede onderwerp van dit geding in hoger beroep.
    
    9.    [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat het college zich in het besluit van 24 augustus 2017 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat het op grond van zijn handhavingsbeleid kon afzien van het opleggen van een last onder dwangsom of bestuursdwang. Volgens [wederpartij A] en [wederpartij B] mist de Nota rechtskracht, omdat deze niet gepubliceerd is. Mocht de Nota toch rechtskracht hebben, dan moet het daarin vervatte handhavingsbeleid onredelijk worden geacht, aldus [wederpartij A] en [wederpartij B].
    
    9.1.    Niet in geschil is dat op bungalowpark De Stille Wille in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan tijdelijke arbeidskrachten worden gehuisvest, zodat het college bevoegd is tot handhavend optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
        Dat een bestuursorgaan, indien de hiervoor bedoelde bijzondere omstandigheden zich niet voordoen, gehouden is tot handhavend optreden, laat onverlet dat het bestuursorgaan, ingeval het in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, zich in beginsel aan dit beleid dient te houden (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2888).
    
    9.2.    Voor zover [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben gesteld dat de Nota niet gepubliceerd is, laat dit onverlet dat de Nota een beleidsstuk is, dat volgens het college het actuele handhavingsbeleid van de gemeente Peel en Maas weergeeft.
    
        De vraag die in deze zaak voorligt, is of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit handhavingsbeleid redelijk is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich ten onrechte op dat standpunt gesteld.
    
        Paragraaf 6.3 van de Nota bevat een stappenplan voor handhaving, dat in paragraaf 9.2 nader is weergegeven in een stroomschema. Nadat bij een eerste controle een overtreding is vastgesteld, wordt volgens de Nota
    
    in overleg met de overtreder een redelijke termijn vastgesteld om de overtreding te beëindigen. Die termijn wordt in een vooraankondiging neergelegd (stap 1). Na een hercontrole volgt, als daarbij wordt vastgesteld dat de overtreding nog steeds bestaat, een voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom of bestuursdwang verstuurd (stap 2). Deze stap is niet alleen bedoeld om de overtreder de mogelijkheid te bieden om een zienswijze te geven op het voornemen, maar ook om hem wederom een mogelijkheid te bieden om de overtreding te beëindigen en zo een last onder dwangsom of bestuursdwang te voorkomen. Stap 3, het opleggen van een last, vindt blijkens het stappenplan en stroomschema namelijk pas plaats als na een tweede hercontrole wordt vastgesteld dat de overtreding nog steeds niet is beëindigd. Uit de Nota blijkt dat dit stappenplan steeds wordt gevolgd, tenzij sprake is van een ‘gekwalificeerde kernbepaling’ als bedoeld in paragraaf 9.4 van de Nota. In dat geval wordt de stap van de vooraankondiging overgeslagen en bij spoed ook de stap van het voornemen.
    
        Dit stappenplan komt erop neer dat, tenzij sprake is van een ‘gekwalificeerde kernbepaling’, nooit eerder dan na de derde controle waarbij de overtreding wordt vastgesteld tot daadwerkelijke handhaving wordt overgegaan, zonder dat in zoverre onderscheid wordt gemaakt tussen gevallen waarin een handhavingstraject ambtshalve wordt doorlopen en gevallen waarin een belanghebbende om handhaving heeft verzocht. Dit handhavingsbeleid leidt er feitelijk toe dat overtredingen, ook als belanghebbenden hebben verzocht om handhaving en zich geen bijzondere omstandigheden voordoen om daarvan af te zien, tijdelijk worden gedoogd en kan daarom niet redelijk worden geacht. Ook in deze zaak heeft de toepassing van het handhavingsbeleid ertoe geleid dat lange tijd overtredingen zijn gedoogd. Het college had ten tijde van het besluit van 24 augustus 2017 de procedure van het stappenplan nog steeds niet doorlopen, hoewel [wederpartij A] en [wederpartij B] hun handhavingsverzoek al in februari 2016 hadden gedaan en het college al in de brief van 26 juli 2016 had onderkend dat op het bungalowpark in strijd met het bestemmingsplan huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten plaatsvindt.
    
        Nu het in de Nota vervatte handhavingsbeleid niet redelijk kan worden geacht, heeft het college zich in het besluit van 24 augustus 2017 ten onrechte op het standpunt gesteld, dat het gehouden was om dat beleid toe te passen. Het college heeft de afwijzing van het handhavingsverzoek van [wederpartij A] en [wederpartij B] in dat besluit dan ook in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Slotsom
    
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd. Het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 24 augustus 2017 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd. Het college dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen op het verzoek om handhaving van [wederpartij A] en [wederpartij B]. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
    
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    
    II.    verklaart het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas van 24 augustus 2017, kenmerk 1894/2017/1136401, gegrond;
    
    III.    vernietigt dat besluit;
    
    IV.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas op om binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het verzoek om handhaving van [wederpartij A] en [wederpartij B] en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.252,50 (zegge: twaalfhonderdtweeënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    VI.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas voor de behandeling van het hoger beroep een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Grinsven
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018
    
    462.