ECLI:NL:RVS:2008:BD1480, Raad van State, 14-05-2008, 200706178/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 februari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Venray (hierna: het college) onder oplegging van een last onder dwangsom [wederpartij A] aangeschreven de hekwerken en de borden "Verboden toegang artikel 461 Wetboek van Strafrecht" en "Eigen weg" op het perceel kadastraal bekend gemeente Venray, sektie […] nummer […], plaatselijk bekend als bospad aan de Meerselsepeel te Ysselsteyn, nabij het Defensieterrein, te verwijderen en verwijderd te houden.

200706178/1.
    
    Datum uitspraak: 14 mei 2008.
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Venray,
    
    appellant,
    
    tegen de uitspraak in zaak nrs. 07/911 en 07/912 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Roermond van 27 juli 2007 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Venray.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 februari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Venray (hierna: het college) onder oplegging van een last onder dwangsom [wederpartij A] aangeschreven de hekwerken en de borden "Verboden toegang artikel 461 Wetboek van Strafrecht" en "Eigen weg" op het perceel kadastraal bekend gemeente Venray, sektie […] nummer […], plaatselijk bekend als bospad aan de Meerselsepeel te Ysselsteyn, nabij het Defensieterrein, te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 12 juni 2007 heeft het college het door [wederpartij A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 juli 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Roermond (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 juni 2007 vernietigd en bepaald dat het college opnieuw op het bezwaar van [wederpartij A] dient te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 augustus 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 september 2007.
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2008, waar het college, vertegenwoordigd door P.J.J.E. Hanen, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [wederpartij B], bijgestaan door mr. A.J. Likkel, zijn verschenen. Voorts zijn verschenen P. Staaks en P. Cleven, voormalige ambtenaren in dienst van de gemeente.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    Ingevolge artikel 1.1. van de Algemene plaatselijke verordening Venray (hierna: de APV) wordt in de APV verstaan dan wel mede verstaan onder weg:
    
    1. de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 alsmede de aan de wegen of paden liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen;
    
    2. de - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen;
    
    3. de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen, die uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn;
    
    4. andere voor het publiek toegankelijke, al dan niet afsluitbare stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen; de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten.
    
    Ingevolge artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV is het verboden zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 wordt onder wegen verstaan alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen of paden behorende bermen of zijkanten.
    
    2.2. Het college heeft aan zijn aanschrijving ten grondslag gelegd dat de Meerselsepeel, anders dan [wederpartij A] betoogt, niet aan hem in eigendom toebehoort, dat de Meerselsepeel een openbare weg is in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 en dat [wederpartij A] door plaatsing van de hekwerken en borden in strijd heeft gehandeld met artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV.
    
    In hoger beroep betoogt het college dat de voorzieningenrechter ten onrechte uitspraak in de hoofdzaak heeft gedaan. Hiertoe voert het aan dat er feiten en omstandigheden zijn die de rechtbank nader had behoren te onderzoeken. Het college heeft niet kunnen reageren op door [wederpartij A] ter zitting gedane uitlatingen omdat het niet bij de zitting van de voorzieningenrechter aanwezig was. Volgens het college blijkt uit de uitspraak dat op de zitting onduidelijkheid bestond over de plaatselijke en kadastrale aanduiding van de desbetreffende weg. Ook heeft [wederpartij A] ter zitting gesteld dat de gemeente nooit onderhoud aan de onderhavige weg heeft gepleegd. Nader onderzoek op deze punten door de rechtbank had volgens het college in de rede gelegen.
    
    Voorts betoogt het college dat de voorzieningenrechter ten onrechte het besluit op bezwaar heeft vernietigd wegens het ontbreken van een begunstigingstermijn in dat besluit.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak, indien hij van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Bepalend is of de informatie die schriftelijk en ter zitting is verkregen van dien aard is dat mag worden aangenomen dat het verrichten van nader onderzoek in dat opzicht geen relevante nieuwe gegevens zal opleveren.
    
    De voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat onduidelijkheid bestaat over de correcte eigendomsverhoudingen, de juiste kadastrale aanduiding en de feitelijke aanwezigheid van een pad. Tevens heeft hij overwogen dat vooralsnog niet kan worden vastgesteld dat het pad kon en kan worden aangemerkt als een voor het openbaar verkeer openstaand pad. Hieraan heeft hij toegevoegd dat niet valt uit te sluiten dat het college alsnog in staat zal zijn om op overtuigende wijze aannemelijk te maken dat het pad een publieke functie had en heeft. Gezien het belastende karakter van de aanschrijving heeft hij desondanks besloten tot toepassing van artikel 8:86.
    
    De Afdeling ziet niet in waarom het belastende karakter van de aanschrijving niet in voldoende mate kon worden weggenomen door het treffen van een voorlopige voorziening. Nu op verschillende punten onduidelijkheid bestond en niet op voorhand kon worden geoordeeld dat nader onderzoek geen relevante nieuwe gegevens zou kunnen opleveren, heeft de voorzieningenrechter, hoewel hem bij de toepassing van de bij artikel 8:86 verleende bevoegdheid een aanzienlijke vrijheid toekomt, in dit geval dat artikel ten onrechte toegepast. Anders dan waarvan de voorzieningenrechter is uitgegaan, vormde juist de bodemprocedure de gelegenheid om, zo mogelijk, de gewenste helderheid ten aanzien van de hiervoor genoemde punten te verschaffen. Het betoog slaagt.
    
    2.2.2. Het betoog dat de voorzieningenrechter ten onrechte het besluit heeft vernietigd wegens het ontbreken van een begunstigingstermijn slaagt eveneens. De Afdeling ziet in het ontbreken van een nieuwe begunstigingstermijn in het besluit op bezwaar geen grond voor vernietiging van dat besluit, nu het bestuursorgaan bij de heroverweging op bezwaar kan beslissen een nieuwe termijn te stellen, maar daartoe niet verplicht is.
    
    2.3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover die betrekking heeft op de hoofdzaak.
    
    De Afdeling ziet geen aanleiding voor terugwijzing van de zaak naar de rechtbank. Partijen hebben hun standpunten in de procedure bij de Afdeling voldoende naar voren kunnen brengen en hebben ter zitting in hoger beroep verzocht het geschil inhoudelijk af te doen. Gelet hierop en uit een oogpunt van proceseconomie acht de Afdeling het niet aangewezen de zaak terug te wijzen.
    
    2.4. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, beoordeelt de Afdeling thans het bij de rechtbank ingestelde beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 12 juni 2007.
    
    2.5. Het beroep bij de rechtbank is ingesteld door [wederpartij A] en [wederpartij B] en het bezwaarschrift van 23 februari 2007 is ingediend door [wederpartij A]. Nu [wederpartij B] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit van 13 februari 2007 en niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan dit redelijkerwijs niet aan haar kan worden verweten, staat artikel 6:13 van de Awb eraan in de weg dat zij in haar beroep wordt ontvangen.
    
    2.6. Het beroep, voor zover ingesteld door [wederpartij B], is niet-ontvankelijk.
    
    2.7. [wederpartij A] betoogt dat de Meerselsepeel vanaf 1961 exclusief bij hem in gebruik is als weidestrook en dat het feitelijk geen doorgaande weg is en ook nimmer is geweest. Hij bestrijdt dat hij artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV heeft overtreden.
    
    2.8. Aan de orde is de vraag of de Meerselsepeel een weg is als bedoeld artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 die voor openbaar verkeer openstaat. Aan de hand van ter zitting getoonde kadastrale kaarten en de zich in het dossier bevindende historische en recente kadastrale gegevens is gebleken dat naast het perceel met nummer H2570, waarvan [wederpartij A] eigenaar is, een strook grond is gelegen met kadastraal perceelnummer […], waarvan de gemeente eigenaar is. Mede gelet op een recente uitmeting door het kadaster waarbij de grenzen tussen beide percelen opnieuw zijn vastgelegd, waartegen partijen geen bezwaar hebben gemaakt, mag naar het oordeel van de Afdeling ervan worden uitgegaan dat de Meerselsepeel het kadastrale perceelnummer […] betreft. Aan de hand van de ter zitting getoonde luchtfoto uit 1993 is noch gebleken dat de Meerselsepeel in die tijd met een hek was afgesloten, noch dat het landbouwland van [wederpartij A] doorliep tot aan de afrastering met het Defensieterrein "luchtmachtbasis De Peel". Ook uit de getoonde luchtfoto uit 1998 is niet gebleken dat de strook grond niet voor een ieder toegankelijk was. Nu voorts ter zitting door Staaks is verklaard dat hij in de jaren 1990 tot 1995 voor de gemeente het onderhoud heeft verzorgd en de Meerselsepeel in die tijd heeft gefreesd en geschaafd en tevens voormalig kantonnier Cleven, die van 1977 tot 1992 onder meer de Meerselsepeel inspecteerde, ter zitting heeft verklaard dat de Meerselsepeel in die tijd een openbare weg was, acht de Afdeling aannemelijk dat de Meerselsepeel tot de afsluiting door [wederpartij A] voor openbaar verkeer openstond en een publieke functie had.
    
    Nu [wederpartij A] een gedeelte van de Meerselsepeel aan de openbaarheid heeft onttrokken door het plaatsen van hekwerken en borden met "Eigen weg" en "Verboden toegang" heeft [wederpartij A], zonder over de voor die onttrekking vereiste vergunning te beschikken, de Meerselsepeel anders gebruikt dan overeenkomstig de publieke functie daarvan en daarmee in strijd gehandeld met artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV. Het college was bevoegd om hiertegen handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Concreet zicht op legalisatie bestaat niet. Gebleken is dat het college niet bereid is tot het verlenen van een vergunning tot afsluiting van het desbetreffende deel van de weg omdat daardoor het gebruik van de Meerselsepeel als openbare weg en de bereikbaarheid van het achtergelegen bosgebied worden belemmerd. Voorts is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding hadden moeten zijn om van handhavend optreden af te zien. Het betoog van [wederpartij A] faalt derhalve.
    
    2.9. De Afdeling zal het beroep van [wederpartij A] tegen het besluit van 12 juni 2007 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Roermond van 27 juli 2007 in zaak nrs. 07/911 en 07/912, voor zover die uitspraak betrekking heeft op de hoofdzaak;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank door [wederpartij B] ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank door [wederpartij A] ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van Wagtendonk w.g. Klein
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2008.
    
    176-497.