ECLI:NL:RBOBR:2025:3377, Rechtbank Oost-Brabant, 18-06-2025, 23/1553
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Meststoffenwet. Bestuurlijke boete voor overschrijding gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. Mag worden gerekend met de wettelijke (forfaitaire) normen? Eiseres vindt van niet, maar onderbouwt dit alleen met een theoretische berekening en niet met bedrijfsspecifieke gegevens. Daarom heeft de minister terecht de wettelijke normen toegepast. Het beroep is wel gerond, omdat de redelijke termijn voor het afdoen van deze zaak is overschreden zodat de boete wordt gematigd met 10% van het oorspronkelijke boetebedrag.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 23/1553 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juni 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: [naam] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de minister 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een aan haar opgelegde bestuurlijke boete in verband met een overtreding van de Meststoffenwet (Msw).
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 11 augustus 2022 heeft de minister een (gematigde) boete van in totaal € 26.304,50 opgelegd, omdat eiseres in 2019 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden.
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 11 mei 2023 is de minister bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
      
    
    
      1.4.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister deelgenomen.
      
      
    
  
  
    Feiten en omstandigheden
    
    
      2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres exporteerde aanvankelijk runderen naar Rusland. Als gevolg van sancties tegen dat land kwam die export stil te liggen en zag eiseres zich genoodzaakt haar bedrijfsvoering aan te passen. Eiseres exploiteert sindsdien Zorgboerderij [naam] en fokt onder meer Brandrode runderen. Deze runderen zorgen eveneens voor het onderhoud van het landschap in (natuur)gebieden in de buurt van de zorgboerderij, met name in het dal van de rivier de Aa in Veghel en omstreken.
      
    
    
      2.2.
      De minister heeft op 1 december 2020 bij eiseres informatie opgevraagd om te kunnen vaststellen of – kort gezegd – eiseres zich in 2019 heeft gehouden aan de meststoffenregelgeving. Naar aanleiding van die brief heeft eiseres informatie over haar bedrijf en bedrijfsvoering verstrekt aan de minister.
      
    
    
      2.3.
      De minister heeft op 6 september 2021 aan eiseres laten weten dat zij aan haar een bestuurlijke boete wil gaan opleggen. Daarvoor heeft de minister de volgende redenen gegeven. Voor het bedrijf van eiseres geldt een gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare. Volgens de minister heeft eiseres deze norm in 2019 met 3.682 kilogram overschreden. Daarnaast geldt voor het bedrijf van eiseres per hectare grasland een fosfaatgebruiksnorm van 80 kilogram fosfaat. Per hectare bouwland geldt een norm van 50 kilogram fosfaat. Volgens de minister heeft eiseres de fosfaatgebruiksnorm in 2019 met 551 kilogram overschreden. De minister is bij de beoordeling of en zo ja, hoeveel de normen zijn overschreden, uitgegaan van de forfaitaire normen (excretieforfaits) als vermeld in bijlage D, tabel 1A, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm).
      
    
    
      2.4.
      Eiseres heeft op 16 september 2021 en 8 januari 2022 gereageerd op het voornemen van de minister om een bestuurlijke boete op te leggen. Daarna is de procedure gevolgd zoals die onder het kopje ‘Inleiding’ vanaf overweging 1.1. is weergegeven.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt of de minister terecht aan eiseres een bestuurlijke boete heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden die eiseres tegen het bestreden besluit aanvoert en betrekt daarbij wat de minister daarover zegt.
    
    
    
      3.1.
      Eiseres is het er niet mee eens dat de minister in haar geval de (in overweging 2.3. genoemde) forfaitaire normen (excretieforfaits) heeft toegepast om te bepalen of zij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Eiseres stelt dat met deze forfaits sprake is van een overschatting van de werkelijke kilogrammen stikstof en kilogrammen fosfaat van de op haar bedrijf geproduceerde mest. Met de al in bezwaar overgelegde berekeningen is uiteengezet dat de energie- en eiwitbehoefte van Brandrode runderen lager is dan die van vlees- of melk-typische rundveerassen. Ook bevat hun rantsoen minder energie, stikstof en fosfor vanwege hun natuurbegrazing. Hiermee kan een aanzienlijk deel, zo niet de gehele door de minister gestelde overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en fosfaatgebruiksnorm, worden verklaard. Eiseres heeft op de zitting erkend dat zij hiermee geen bedrijfsspecifiek verifieerbaar bewijs heeft geleverd, maar zij stelt vervolgens in bewijsnood te verkeren omdat het voor haar feitelijk onmogelijk is het door de minister verlangde bewijs te leveren.
      
    
    
      3.2.
      De minister handhaaft haar standpunt dat eiseres terecht is beboet met toepassing van de wettelijke forfaits voor dierlijke meststoffen en fosfaatgebruiksnorm. Als eiseres vindt dat die forfaitaire normen geen recht doen aan haar situatie, dan is het aan haar om dat aannemelijk te maken. Eiseres presenteert alleen een theoretische berekening en dat levert geen bedrijfsspecifiek verifieerbaar bewijs op. De minister vindt niet dat eiseres in bewijsnood verkeert, omdat zij bijvoorbeeld door middel van bemonstering feitelijke gegevens had kunnen aanleveren over de samenstelling van het ruwvoer van de Brandrode runderen en ook het stikstof- en fosfaatgehalte van de door deze dieren uitgescheiden mest. Overigens bestrijdt de minister de door eiseres gestelde lagere productie van dierlijke meststoffen door haar runderen. Zo stelt eiseres dat haar runderen gemiddeld 250 kilogram zouden wegen, maar dat is met geen enkel bedrijfsspecifiek gegeven onderbouwd. Dat laatste geldt ook voor de samenstelling van het ruwvoer.
      
      
        4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. De argumenten die eiseres tegen de (met het bestreden besluit gehandhaafde) bestuurlijke boete aanvoert slagen niet, maar de procedure heeft te lang geduurd waardoor de daarvoor geldende redelijke termijn is overschreden. In verband daarmee moet de aan eiseres opgelegde boete worden gematigd. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
      
      
    
    
      4.1.
      Eiseres stelt ter discussie dat de wettelijke forfaits voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm in haar geval mogen worden toegepast. Eiseres heeft op de zitting (naar aanleiding van een vraag van de rechtbank) gezegd dat als deze normen wel op haar mogen worden toegepast, dat de hoogte van de bestuurlijke boete en wat daarvoor verder ter onderbouwing dient, juist is.
      
    
    
      4.2.
      Eiseres heeft op de zitting erkend dat zij met haar in bezwaar overgelegde (en in overweging 3.1. genoemde) berekeningen geen bedrijfsspecifiek verifieerbaar bewijs heeft geleverd. Eiseres stelt echter dat zij in bewijsnood verkeert. Zij kan onmogelijk bedrijfsspecifiek verifieerbaar bewijs overleggen van haar stellingen en uit de genoemde berekening volgt – zo begrijpt de rechtbank – dat in dat geval voldoende aannemelijk is dat sprake is van een overschatting van de werkelijke kilogrammen stikstof en kilogrammen fosfaat van de op haar bedrijf geproduceerde mest.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank is het niet met eiseres eens dat zij in bewijsnood verkeert. Op de zitting is besproken dat eiseres bijvoorbeeld de op haar bedrijf aanwezige mest (periodiek) kan bemonsteren om zo haar stelling te onderbouwen dat sprake is van de door haar gestelde overschatting van de werkelijke kilogrammen stikstof en kilogrammen fosfaat. Dit geldt ook voor het rantsoen van haar runderen. Eiseres heeft op de zitting gezegd dat de gemeente Meierijstad en het waterschap Aa en Maas – waarmee zij samenwerkt in het kader van natuurbeheer – gegevens verzamelen over de vegetatie van de natuurgebieden waar de Brandrode runderen van eiseres grazen. Verder heeft de minister op de zitting gezegd dat eiseres haar runderen ook kan laten wegen om te onderbouwen dat hun lichaamsgewicht minder zou zijn dan gemiddeld. Dat laatste is door eiseres niet bestreden. Op de hiervoor genoemde wijze – en wellicht nog op andere manieren – had eiseres redelijkerwijs wel bedrijfsspecifiek verifieerbaar bewijs kunnen overleggen.
      
    
    
      4.4.
      Eiseres heeft op zich terecht naar voren gebracht dat niet zeker is dat zij met de hiervoor (in overweging 4.3.) genoemde gegevens in haar bewijslast was geslaagd. Maar door helemaal geen bedrijfsspecifiek verifieerbaar bewijs te overleggen heeft zij dat niet eens geprobeerd. Eiseres heeft daarmee enkel gesteld dat zij in bewijsnood is, maar dat verder niet onderbouwd. Dat is onvoldoende voor een geslaagd beroep op bewijsnood. De uitkomst hiervan is, zoals gezegd, dat de rechtbank niet meegaat in de stelling van eiseres dat zij in bewijsnood verkeert.
      
    
    
      4.5.
      Omdat eiseres niet in bewijsnood verkeert is er ook geen juridisch argument meer om mee te gaan in de (alternatieve) theoretische berekening van eiseres van de kilogrammen stikstof en kilogrammen fosfaat van de op haar bedrijf geproduceerde mest. Dit betekent dat de rechtbank de minister volgt in haar berekening op basis van de forfaitaire normen (excretieforfaits) als vermeld in bijlage D, tabel 1A, van de Urm. Aangezien die berekening en de uitkomst daarvan door eiseres verder niet is bestreden, vindt de rechtbank dat de minister in zoverre de hoogte van de boete juist heeft vastgesteld.
      
    
    
      4.6.
      De rechtbank moet zelf beoordelen of de redelijke termijn waarbinnen deze procedure had moeten worden afgerond is overschreden. Die termijn bedraagt in deze zaak twee jaar en is gaan lopen op 6 september 2021, namelijk op het moment dat de minister aan eiseres liet weten dat zij aan haar een bestuurlijke boete wilde opleggen. De termijn eindigt per vandaag, de datum van de uitspraak door de rechtbank. Dit betekent dat de procedure 3 jaar en 10 maanden heeft geduurd en dus dat de redelijke termijn met 1 jaar en 10 maanden is overschreden.
      
      
        4.6.1.
        De minister heeft de (in overweging 2.3. bedoelde) voorgenomen boete al gematigd, omdat er meer dan 26 weken verstreken waren tussen de datum van het voornemen en de oplegging van de boete. Dat blijkt uit het besluit van 11 augustus 2022 waarin de voorgenomen boete met 10% tot een maximum van € 2.500 is gematigd. Voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden en voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boetes met telkens 5%, dus in totaal 10%, met een maximum van € 2.500. Omdat de minister de boetes hiermee al heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande of aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar.
        
      
      
        4.6.2.
        Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (namelijk met ongeveer tien maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld, waarbij aanleiding bestaat de boete te verlagen met 10%. Dit leidt dan tot een boetebedrag van € 23.674,05 (namelijk € 26.304,50 minus 10% (€ 2.630,45)). Voor een verdergaande matiging van de boete wegens de overschrijding van de redelijke termijn bestaat geen aanleiding.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5. Het beroep is gegrond, omdat de redelijke termijn is overschreden. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen en zelf in de zaak voorzien door het besluit van 11 augustus 2022 te herroepen wat betreft de hoogte van de boete.
    
    
    
      5.1.
      Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden, omdat zijzelf geen beroep heeft gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn.
      
    
    
      5.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden.
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
        
        
          vernietigt het besluit van 11 mei 2023 voor zover dat betrekking heeft op de hoogte van de boete;
        
        
          herroept het besluit van 11 augustus 2022 voor zover dat betrekking heeft op de hoogte van de boete;
        
        
          stelt de hoogte van de boete vast op € 23.674,05 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 11 mei 2023;
        
        
          bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365 aan eiseres moet vergoeden.
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. A.F. Vink, voorzitter, en mr. R. van den Munckhof en mr. J. Krommendijk, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2025.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage. 
    
  
  
     College van Beroep voor het bedrijfsleven 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7, overweging 6.1.
  
  
     College van Beroep voor het bedrijfsleven 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7, overweging 6.2 en 6.3.
  
  
     College van Beroep voor het bedrijfsleven 1 april 2025, ECLI:NL:CBB:2025:216, overweging 7.3.
  
  
     College van Beroep voor het bedrijfsleven 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660, overweging 7.4.
  
  
     College van Beroep voor het bedrijfsleven 1 april 2025, ECLI:NL:CBB:2025:216, overweging 8.3.
  
  
     Artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.