ECLI:NL:RVS:2021:577, Raad van State, 17-03-2021, 202003128/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.000,00 voor het zonder vergunning omgezet houden van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten. Op 29 oktober 2018 heeft het college een melding ontvangen over mogelijke woonfraude in de woning. Toezichthouders van de gemeente hebben op 16 januari 2019 een huisbezoek afgelegd om te controleren of er een derde bewoner was. Het college heeft naar aanleiding van het daarover op ambtsbelofte opgestelde rapport van bevindingen van 17 januari 2019 een bestuurlijke boete van € 6.000,00 aan [appellante] opgelegd, omdat het college uit de constateringen van de toezichthouders afleidt dat de woning door drie personen werd bewoond zonder dat zij een daartoe strekkende vergunning voor omzetting van de woning had.

202003128/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 april 2020 in zaak nr. 19/4156 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 februari 2019 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.000,00 voor het zonder vergunning omgezet houden van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten.
    Bij besluit van 25 juni 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2020, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. Carter en mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is mede-eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Zij verhuurt de woning aan een van haar dochters, die de woning niet bewoont maar onderverhuurt.
    2.       Toezichthouders van de gemeente hebben op 21 februari 2018 een huisbezoek afgelegd. Uit het daarover opgestelde rapport van bevindingen van 22 februari 2018 blijkt dat de woning zonder een daartoe benodigde vergunning is omgezet naar drie onzelfstandige woonruimten die door drie personen worden bewoond. Het college heeft niet direct een sanctie opgelegd, maar [appellante] per brief van 4 juni 2018 in de gelegenheid gesteld om een omzettingsvergunning aan te vragen. Per e-mailbericht van 4 juli 2018 heeft [appellante] het college laten weten dat de woning voortaan aan twee personen wordt verhuurd. Dat is volgens het college zonder vergunning toegestaan.
    3.       Op 29 oktober 2018 heeft het college een melding ontvangen over mogelijke woonfraude in de woning. Toezichthouders van de gemeente hebben op 16 januari 2019 een huisbezoek afgelegd om te controleren of er een derde bewoner was. Het college heeft naar aanleiding van het daarover op ambtsbelofte opgestelde rapport van bevindingen van 17 januari 2019 een bestuurlijke boete van € 6.000,00 aan [appellante] opgelegd, omdat het college uit de constateringen van de toezichthouders afleidt dat de woning door drie personen werd bewoond zonder dat zij een daartoe strekkende vergunning voor omzetting van de woning had.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank met het college heeft miskend dat zij geen vergunning nodig heeft voor het omgezet houden van de woning in onzelfstandige woonruimten, omdat zij de woning voor inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Huisvestingsverordening) al had omgezet in drie onzelfstandige woonruimten en deze aan drie personen verhuurde.
    Daarnaast betoogt [appellante] dat de Huisvestingsverordening onverbindend is, omdat het onderzoek waarop deze rust niet door een onafhankelijke derde partij is uitgevoerd. Ook los van het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het besluit van het college van 25 juni 2019 deugdelijk is. Het college gaat in zijn besluit uit van een verkeerde uitleg van de Huisvestingsverordening. Het besluit is gebaseerd op een onvolledig en incorrect verslag van de hoorzitting in bezwaar. Het rapport van bevindingen dat aan het besluit ten grondslag ligt, is gebaseerd op een valse verklaring van een van de bewoners. Verder heeft het college op grond van een verkeerde interpretatie van de feiten en omstandigheden bewoning door een derde persoon aangenomen.
    Tot slot had het college in ieder geval de boete moeten matigen, omdat er geen sprake is van verwijtbaar handelen en de boete niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding, aldus [appellante].
    Wettelijk kader
    5.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Geldt er een vergunningplicht voor het omgezet houden van een woning?
    6.       Artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Huisvestingswet) bepaalde ten tijde van het huisbezoek van 16 januari 2019 en de besluitvorming van het college dat het verboden is om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van het college van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten om te zetten of omgezet te houden. De gemeenteraad heeft in artikel 3.1.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening de categorie woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in de gemeente Amsterdam aangewezen waarvoor de vergunningplicht van artikel 21, aanhef en onder c van de Huisvestingswet geldt. Vaststaat dat hieronder ook de hier aan de orde zijnde woning valt. Dat het aan de Huisvestingsverordening ten grondslag gelegde onderzoek naar de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste en leefbaarheidsproblemen niet door een onafhankelijke derde is uitgevoerd, biedt geen grondslag voor het oordeel dat de Huisvestingsverordening onverbindend is, zoals [appellante] betoogt. Het onderzoek naar de woonruimtevoorraad hoeft niet door een externe partij te worden verricht. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:577, onder 5.1.
    De vergunningplicht voor het omzetten of omgezet houden van een woning geldt volgens het beleid van het college alleen als de woning drie of meer onzelfstandige woonruimten omvat. Bij e-mailbericht van 20 juni 2018 heeft een medewerker van de gemeente [appellante] hiervan op de hoogte gesteld.
    Dat in de toelichting op de Huisvestingsverordening niet expliciet is vermeld dat het omgezet houden van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten vergunningplichtig is, zoals [appellante] aanvoert, neemt niet weg dat artikel 3.1.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening in samenhang gelezen met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet het omgezet houden zoals hiervoor overwogen vergunningplichtig stelt.
    Dat ook bij de voor de boeteoplegging relevante kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2, waarnaar in artikel 4.2.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening wordt verwezen, alleen ‘omzetten’ staat vermeld, biedt evenmin grondslag voor het oordeel dat het college alleen een boete kan opleggen bij het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten, zoals [appellante] betoogt. Artikel 4.2.2, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat het college een boete kan opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet. Gezien de aanhef en onderdeel c van dat artikel, valt daaronder ook het verbod op het zonder vergunning omgezet houden van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten. Artikel 4.2.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening bepaalt dat het college de boete overeenkomstig de betreffende tabel dient op te leggen bij een overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet. Omdat in de tabel geen specifiek boetebedrag voor het omgezet houden van een woning is vermeld, moeten de boetebedragen die daarin met de aanduiding ’omzetten’ zijn vermeld, ook zijn bestemd voor het omgezet houden van een woning.
    Het beroep van [appellante] op de uitspraken van de voorzitter van de Afdeling van 24 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6906, en de rechtbank Noord-Nederland van 24 september 2019, ECLI:NL:RBNNE:2019:4053, kan haar tot slot ook niet baten. In die zaken is geoordeeld dat geen omzettingsvergunning vereist was voor een woning die voor de inwerkingtreding van de in die zaken van toepassing zijnde huisvestingsverordening was omgezet. Anders dan in de zaak van [appellante], vereiste de huisvestingsverordening in die zaken voor het omgezet houden van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten geen vergunning. Dat [appellante] de woning voor inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening al had omgezet in onzelfstandige woonruimten, is dus niet relevant. Overigens heeft het college toegelicht dat op grond van de toenmalige huisvestingsverordening van Amsterdam al een vergunningplicht voor omzetting gold toen [appellante] de woning in 1999 kocht en vervolgens omzette.
    Het betoog slaagt niet.
    Was er sprake van kamerbewoning door drie personen?
    7.       In artikel 1, aanhef en onder ff, van de Huisvestingsverordening wordt een onzelfstandige woonruimte omschreven als een woonruimte, niet bestemd voor inwoning, die geen eigen toegang heeft of die niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte. Een huishouden wordt in artikel 1, aanhef en onder q, van de Huisvestingsverordening omschreven als een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren. Onder omzetting naar onzelfstandige woonruimten valt dus de situatie dat de eigenaar of huurder van een woning deze zelf niet bewoont, maar kamers in de woning als afzonderlijke woonruimten aan verschillende personen ter beschikking stelt. Voor de beoordeling of sprake is van omzetting van een zelfstandige woning in drie onzelfstandige woonruimten is volgens de toelichting op de Huisvestingsverordening de wijze waarop de woning wordt bewoond bepalend. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2280, onder 6.1, waaruit volgt dat het feitelijk gebruik doorslaggevend is.
    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3313, onder 5.1, een nadere invulling gegeven aan het begrip wonen. Wonen in de zin van de Huisvestingswet is het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de Basisregistratie Personen, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Bij inschrijving in de Basisregistratie Personen bestaat in beginsel een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning. Het ontbreken van een inschrijving in de Basisregistratie Personen staat echter er niet aan in de weg om op grond van het feitelijk gebruik aan te nemen dat er sprake is van bewoning. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2280. Daarom is ook niet doorslaggevend of de bewoner al dan niet huur betaalde voor de woonruimte. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:312, onder 3.1.
    De in de toelichting op de Huisvestingsverordening opgenomen betekenis van bewoning waar [appellante] op gewezen heeft, kan haar niet baten. In die toelichting staat dat het begrip ’bewoning’ overeenkomstig het normale spraakgebruik moet worden uitgelegd en dat wie een huis ’bewoont’ en ingeschreven staat in de Basisregistratie Personen, permanent zijn hoofdverblijf in dat huis heeft. Anders dan [appellante] aanvoert, is inschrijving in de Basisregistratie daarmee niet geformuleerd als eis om te kunnen spreken van bewoning. In de toelichting staat verder dat ’permanent’ een periode van ten minste zes maanden inhoudt. Anders dan [appellante] aanvoert, neemt dat niet weg dat bij een korter verblijf in een woonruimte sprake kan zijn van bewoning, namelijk als de betrokken persoon de intentie had om mogelijk minstens zes maanden daar te verblijven.
    8.       Tussen partijen is in geschil of de woning ten tijde van het laatste huisbezoek door de toezichthouders feitelijk door drie personen werd bewoond, zodat [appellante] de woning zonder een daartoe strekkende vergunning omgezet hield in drie onzelfstandige woonruimten. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college aannemelijk heeft mogen achten dat de woning door drie personen werd bewoond die geen gezamenlijk huishouden voerden.
    Tussen partijen is niet in geschil dat [persoon A] en [persoon B] beiden in de woning woonden. Wel in geschil is of [persoon C] daar woonde. Volgens [appellante] logeerde [persoon C] in de woning. Anders dan [persoon A] en [persoon B], stond [persoon C] destijds niet in de Basisregistratie Personen als bewoner van de woning vermeld. Niet in geschil is dat [persoon A], [persoon B] en [persoon C] afzonderlijke huishoudens vormden. [persoon A] heeft tijdens het huisbezoek op 16 januari 2019 tegenover de toezichthouders verklaard dat [persoon C] vanaf 1 november 2018 elke nacht in de woning heeft geslapen. Dat [persoon A] heeft verklaard dat [persoon C] bij Albert Heijn werkte en dat dit niet juist is, maakt niet dat de rest van haar verklaring niet waarachtig is. Dat [persoon A] bezwaar had tegen het verblijf van [persoon C] als derde persoon in de woning, leidt ook niet tot het oordeel dat haar verklaring niet betrouwbaar is. Haar verklaring wordt immers ondersteund door andere feiten en omstandigheden. In de woning hebben de toezichthouders namelijk een paar herenschoenen aangetroffen. [persoon A] en [persoon B] zijn vrouwen en [persoon C] is een man. De toezichthouders hebben ook geconstateerd dat de kamer van [persoon C], die op dat moment in Polen verbleef, op slot zat. Daarnaast is van belang dat niet in geschil is dat [persoon C] over de sleutel van de woning beschikte en dus onbeperkt toegang had tot de woning. [persoon C] was destijds in de Basisregistratie Personen niet op een ander adres ingeschreven. Verder is van belang dat [appellante] per e-mail van 19 juli 2018 [persoon A] en [persoon B] heeft ingelicht over de komst van [persoon C] en daarin heeft geschreven: "Ps. Mochten ze weer van de gemeente komen controleren, dan woont er niemand in [de] kamer, maar dan logeert er af en toe iemand he?". Op grond van de verklaring van [persoon A] en de feiten en omstandigheden die deze verklaring ondersteunen, mocht het college ervan uitgaan dat [persoon C] in de woning woonde.
    [appellante] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. [appellante] heeft weliswaar gesteld dat [persoon C] slechts twee dagen per week in de woning verbleef zodat hij die dagen minder reistijd naar zijn werk zou hebben en hij dus niet de meeste tijd zijn hoofdverblijf in de woning had, maar zij heeft dat niet kunnen onderbouwen. De door [persoon C] hierover afgelegde verklaring, waarin hij tevens verklaart destijds zijn hoofdverblijf in Durgerdam te hebben gehad, is ook niet onderbouwd. Dat die onderbouwing ontbreekt omdat, zoals [appellante] aanvoert, [persoon C] zich van de verhuurder van zijn woning in Durgerdam niet mocht inschrijven in de Basisregistratie Personen, hij geen huurovereenkomst had en hij de huur contant betaalde, komt voor risico van [appellante]. [appellante] heeft met [persoon C] geen afspraken schriftelijk vastgelegd. De door [appellante] overgelegde, van [persoon C] afkomstige reisnota’s en één pintransactie van boodschappen in een supermarkt aan de andere kant van Amsterdam ondersteunen op geen enkele wijze de verklaring dat hij maar twee dagen per week in de woning verbleef. De reisnota’s geven geen inzicht in de reisbewegingen van [persoon C] binnen de gemeente Amsterdam. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het door [appellante] ter controle met [persoon C] bellen of hij wel maximaal twee dagen in de woning verbleef niet voldoende is. De enkele stelling van [appellante] dat zij in november en december 2018 wegens een renovatie ook regelmatig in de woning kwam en zij daar nooit een derde persoon heeft gezien, is evenmin voldoende om tot het oordeel te komen dat [persoon C] niet de meeste tijd zijn hoofdverblijf in de woning had.
    9.       De Afdeling ziet verder geen grond voor het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank op relevante feitelijke onjuistheden zou zijn gebaseerd. Dat de rechtbank ten onrechte zou hebben vermeld dat het laatste huisbezoek voortbouwde op het eerdere huisbezoek, is niet relevant, omdat het oordeel van de rechtbank niet op die vermelding is gebaseerd.
    Dat in het verslag van de hoorzitting staat dat de toezichthouders hebben gesproken met de ‘huursters’ terwijl er maar met één huurster is gesproken, is een kennelijke verschrijving die niet afdoet aan het oordeel van de rechtbank. De rechtbank is ervan uitgegaan dat één huurster een verklaring heeft afgelegd.
    Het betoog slaagt niet.
    Matiging van de boete?
    10.     Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103, onder 6.1, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    11.     De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] in juni 2018 al door het college is gewezen op de geldende regelgeving. Van verminderde verwijtbaarheid is daarom geen sprake. [appellante] heeft verder niet onderbouwd waarom de boete niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding en heeft ook geen andere omstandigheden aangevoerd waarin aanleiding gevonden zou kunnen worden om de boete te matigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    13.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021
    582-960.
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
    Artikel 1, aanhef en onder q en ff, van de Huisvestingsverordening
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    q.       Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;
    ff.      Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen.
    Artikel 3.1.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening
    Als woonruimte behorend tot een gebouw gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, a, b, c en d van de wet, wordt aangewezen:
    a.       alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b.       alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten;
    c.       alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten;
    d.       alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.
    Artikel 4.2.2, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening
    1.       Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    2.       Burgemeester en wethouders leggen een boete op: voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2.
    Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening