ECLI:NL:RVS:2011:BR2322, Raad van State, 20-07-2011, 201011683/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 april 2009 heeft het college het verzoek van [appellant] afgewezen om openbaarmaking van stukken waaruit zou blijken welke persoon of personen klachten of beschuldigingen over [appellant b] en [appellant] hebben geuit.

201011683/1/H3.
      Datum uitspraak: 20 juli 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Den Haag,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 oktober 2010 in zaak nr. 09/6884 in het geding tussen:
    
    [appellant b] en [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 april 2009 heeft het college het verzoek van [appellant] afgewezen om openbaarmaking van stukken waaruit zou blijken welke persoon of personen klachten of beschuldigingen over [appellant b] en [appellant] hebben geuit.
    
    Bij besluit van 10 september 2009 heeft C.J. Lina namens het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 27 december 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 9 maart 2011 heeft het college het besluit van 10 september 2009 ingetrokken en opnieuw het door [appellant] tegen het besluit van 7 april 2009 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    [appellant] heeft bij brief van 6 april 2011 aan de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2011, waar [appellant], in persoon en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Ham, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) voor zover thans van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    […]
    
    b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
    
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    
    […]
    
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
    
    […].
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    2.2. Aan de weigering om de gevraagde informatie openbaar te maken heeft het college artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd.
    
    2.3. Ambtshalve overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Het besluit van 7 april 2009 is door het college zelf genomen. Het besluit van 10 september 2009 is namens het college genomen door C.J. Lina, manager team Bezwaar, afdeling Juridische Zaken.
    
    Ingevolge artikel 7:11 van de Awb vindt op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 maart 1999 in zaak nr. E03.96.0783; JB 1999/109) mag deze heroverweging zich niet beperken tot de rechtmatigheid van het primaire besluit, maar dient zich binnen de grenzen van de wet ook uit te strekken tot kwesties van beleid. Aldus wordt een zekere controle uitgeoefend op degene die het primaire besluit heeft genomen en op het daarbij gevoerde beleid. Deze in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb voorgeschreven heroverweging komt niet tot haar recht indien een ambtenaar in mandaat beslist op een bezwaar tegen een door het bestuursorgaan zelf genomen besluit. Deze wijze van beslissen op bezwaar verdraagt zich niet met voormelde wettelijke bepaling.
    
    Het besluit van 10 september 2009 is krachtens mandaat genomen door een ambtenaar, terwijl het besluit van 7 april 2009 door het college zelf is genomen. Het besluit van 10 september 2009 is derhalve genomen in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het door [appellant] tegen het besluit van 10 september 2009 ingestelde beroep ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen dat besluit alsnog gegrond verklaren.
    
    2.5. Bij besluit van 9 maart 2011 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar tegen het besluit van 7 april 2009. Bij dit besluit is het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Aangezien het college met het besluit van 9 maart 2011 niet aan het bezwaar van [appellant] is tegemoetgekomen wordt het hoger beroep van [appellant], gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    2.6. [appellant] betoogt dat door de weigering van de door hem verzochte stukken openbaar te maken, geen eerlijke procedure is gevoerd. Het college heeft ten onrechte en in strijd met het gelijkheidsbeginsel de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en onevenredige benadeling van de bij deze aangelegenheid betrokken personen van meer belang geacht dan het belang om de betreffende stukken openbaar te maken. Voorts stelt [appellant] dat het college ontlastende bewijsstukken heeft achtergehouden, vervalst en op onrechtmatige wijze verkregen, dat de gemeente niet heeft gereageerd op het verzoek tot controle van de door hem verzochte stukken en dat de Adviescommissie bezwaarschriften vooringenomen was.
    
    2.6.1. In deze procedure staat uitsluitend ter beoordeling of het college op goede gronden openbaarmaking van de door [appellant] gevraagde documenten heeft geweigerd.
    
    2.6.2. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de inhoud van de niet verstrekte stukken overweegt de Afdeling als volgt. De niet openbaar gemaakte stukken betreffen een verzoek om handhaving van 17 oktober 2008, de ontvangstbevestiging daarvan door het college waarvan de adressering niet openbaar is gemaakt en een e-mailwisseling tussen omwonenden en ambtenaren van de gemeente en de politie betreffende klachten over gestelde woonoverlast.
    
    Omtrent het verzoek om handhaving heeft het college aangevoerd dat na openbaarmaking de persoonsgegevens van de verzoeker onbeperkt voor iedereen beschikbaar komen. Met deze op zichzelf juiste constatering heeft het college echter niet de bij toepassing van artikel 10, tweede lid, van de Wob vereiste afweging verricht. Evenmin heeft het voldoende gemotiveerd waarom het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in dit geval aan gedeeltelijke openbaarmaking in de weg staat. Vooralsnog valt niet in te zien dat het verzoek na weglakking van persoonsgegevens niet openbaar had kunnen worden gemaakt. De Adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Den Haag heeft daar ook op gewezen in haar aan het besluit van 9 maart 2011 ten grondslag liggende advies van 7 september 2009. In dit advies heeft de Adviescommissie overwogen dat de klachten ook begrijpelijk zijn en het overheidshandelen dus ook controleerbaar is als de persoonsgegevens in de betreffende documenten onleesbaar worden gemaakt. Dit advies strekte dus tot gedeeltelijke openbaarmaking van het verzoek om handhaving.
    
    Het betoog slaagt in zoverre.
    
    2.6.3. Het college heeft openbaarmaking van de overige niet openbaar gemaakte e-mails van klagers in redelijkheid kunnen weigeren op grond van het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob omschreven belang van de persoonlijke levenssfeer omdat hieruit, ook na weglakking van de persoonsgegevens, zou kunnen worden afgeleid wie de klacht heeft ingediend.
    
    Met betrekking tot de overige stukken is de Afdeling van oordeel dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is aan het bestuursorgaan. Indien het met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, kan het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Zelfs als deze instemming wordt gegeven, kan het bestuursorgaan evenwel onder omstandigheden afzien van openbaarmaking. In dit geval heeft het college in redelijkheid kunnen oordelen dat een goede en democratische bestuursvorming niet tot openbaarmaking noopte.
    
    2.6.4. Naar aanleiding van het betoog van [appellant] dat het college bewijsstukken heeft achtergehouden, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar onder meer haar uitspraak van 9 mei 2007, zaak no. 200608132/1, dat het in een dergelijk geval in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder het bestuursorgaan berust. [appellant] is daar niet in geslaagd.
    
    2.6.5. De stelling van [appellant] dat de Adviescommissie bezwaarschriften vooringenomen was treft eveneens geen doel, reeds omdat [appellant] deze stelling niet heeft onderbouwd.
    
    2.7. Het beroep tegen het besluit van 9 maart 2011 is gegrond voor zover dit betrekking heeft op het verzoek om handhaving van 17 oktober 2008. Dat besluit dient in zoverre te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. Het college dient in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 oktober 2010 in zaak nr. 09/6884, voor zover daarbij het beroep van [appellant] ongegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. verklaart het tegen het besluit van 9 maart 2011 gerichte beroep gegrond voor zover daarbij het bezwaar tegen de weigering het verzoek om handhaving van 17 oktober 2008 openbaar te maken, ongegrond is verklaard;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 9 maart 2011, kenmerk B.3.09.0789.001 in zoverre;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.H. van Kreveld en mr. N Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Van Hardeveld
      Voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2011
    
    312-637.