ECLI:NL:RVS:2012:BY3744, Raad van State, 21-11-2012, 201101656/1/T1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 februari 2008 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Minkcon B.V. een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna:
        Nbw 1998) verleend voor de nertsenhouderij aan de Drosteweg 14 te Putten in het Natura 2000-gebied Veluwe.

201101656/1/T1/A4.
      Datum uitspraak: 21 november 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
    
    
      de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 18 februari 2008 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Minkcon B.V. een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna:
      Nbw 1998) verleend voor de nertsenhouderij aan de Drosteweg 14 te Putten in het Natura 2000-gebied Veluwe.
    
    
    Bij besluit van 23 december 2010 heeft het college het door MOB tegen het besluit van 18 februari 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, de bij dit besluit verleende vergunning herroepen en de gevraagde vergunning alsnog geweigerd.
    
    Tegen dit besluit heeft MOB beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    MOB heeft een nader stuk ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2012, waar MOB, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door M. de Jonge, N.Y.C. Jeukens, ir. A. Fopma, mr. P.F.H.A. Tillie,
      allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    
    Overwegingen
    
    Bestuurlijke lus
    
    1.    Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Intrekking beroepsgrond
    
    2.    Ter zitting heeft MOB haar beroepsgrond over het voor de berekeningen van de ammoniakdepositie gehanteerde rekenmodel, ingetrokken.
    
    Natura 2000-gebied Veluwe
    
    3.    Het Natura 2000-gebied Veluwe is op 24 maart 2000 aangewezen ter uitvoering van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103), zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PbEU L 20) (hierna: de Vogelrichtlijn).
    
    Daarnaast is het Natura 2000-gebied Veluwe bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 ingevolge de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206) (hierna: Habitatrichtlijn) geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang.
    
    De instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Veluwe hebben onder meer betrekking op voor verzuring gevoelige habitats en soorten die van die habitats afhankelijk zijn.
    
    Wettelijk kader
    
    4.    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstoren effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
    
    Ingevolge artikel 19d, derde lid, is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied.
    
    Ingevolge artikel 1, onder m, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, wordt onder bestaand gebruik verstaan: iedere handeling die op 1 oktober 2005 werd verricht en sedertdien niet of niet in betekende mate is gewijzigd.
    
    Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer, voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    Ingevolge artikel 19kd, eerste lid, betrekt het bevoegd gezag bij besluiten over het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, niet de gevolgen die een handeling kan hebben door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied in de volgende gevallen:
    
    a. de handeling is gebruik dat op de referentiedatum werd verricht en is sedertdien niet of niet in betekenende mate gewijzigd, en heeft sedertdien per saldo geen toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaakt;
    
    b. de handeling is een activiteit die na de referentiedatum is begonnen, of een gebruik dat na de referentiedatum in betekenende mate is gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied als gevolg van die activiteit of dat gebruik per saldo niet is toegenomen of zal toenemen.
    
    Ingevolge artikel 19kd, derde lid, dient onder "referentiedatum" als bedoeld in het eerste lid te worden verstaan:
    
    a. 7 december 2004, of
    
    b. de datum waarop het desbetreffende gebied is aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn dan wel, ingeval dit eerder is, de datum waarop het desbetreffende gebied door de Europese Commissie tot een gebied van communautair belang is verklaard ter uitvoering van de Habitatrichtlijn, voor zover die aanwijzing, onderscheidenlijk verklaring plaatsvindt na 7 december 2004.
    
    Vergunningsituatie
    
    5.    Bij besluit van 25 mei 1976 is voor de nertsenhouderij een oprichtingsvergunning op grond van de Hinderwet verleend voor het houden van 3.000 nertsen in traditionele huisvesting met een ammoniakemissie van 1.740 kg per jaar.
    
    Bij besluit van 21 juni 2004 is voor de nertsenhouderij een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het houden van 2.999 nertsen in een Groen Label-stal met nummer BB 94.02.013 met een ammoniakemissie van 750 kg per jaar.
    
    Voor de exploitatie van de nertsenhouderij is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) verleend. De thans voorliggende vergunningaanvraag ziet op de exploitatie van de veehouderij zoals die op 21 juni 2004 krachtens de Wet milieubeheer is vergund.
    
    Bestaand gebruik
    
    6.    MOB betoogt dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat de uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik zich voordoet.  Zij voert aan dat de bedrijfsvoering van de nertsenhouderij langdurig is gestaakt en dat ook een wijziging van het huisvestingsysteem heeft plaatsgevonden. Voorts voert zij aan dat door de verbeteringen in de bedrijfsvoering het aantal pups per worp groter is geworden en dat daarmee het aantal nertsen in het bedrijf en de totale ammoniakemissie van het bedrijf is toegenomen.
    
    6.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de exploitatie van de nertsenhouderij een handeling is die op 1 oktober 2005 werd verricht en sindsdien niet in betekende mate is gewijzigd. Het college heeft hiertoe overwogen dat het veebestand sinds 1 oktober 2005 niet is gewijzigd. Het college stelt zich voorts op het standpunt dat de door MOB bedoelde wijziging van het huisvestingsysteem geen wijziging in betekenende mate is, omdat deze wijziging leidt tot een afname van de ammoniakemissie en daarom een positief effect heeft op de instandhoudingsdoelstellingen. Hetzelfde geldt volgens het college voor de tijdelijke onderbreking van de bedrijfsvoering in de periode van oktober 2003 tot en met juni 2004.
    
    6.2.    Niet in geschil is dat de nertsenhouderij in beginsel vergunningplichtig is op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Artikel 19d, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 1, onder m, voorziet echter in een uitzondering op de vergunningplicht in het eerste lid voor bestaand gebruik. Tussen partijen is in geschil of deze uitzondering zich in dit geval voordoet.
    
    6.3.    Blijkens het verhandelde ter zitting is tussen 1 oktober 2005, de peildatum voor bestaand gebruik, en 23 december 2010, de datum van het bestreden besluit, de traditionele huisvesting van de nertsenhouderij vervangen door een Groen Label-stal.
    
    Een huisvestingsysteem is een wezenlijk onderdeel van een intensieve veehouderij en de wijziging hiervan kan effecten van uiteenlopende aard met zich brengen.
    
    In dit geval omvat de omschakeling van het traditionele huisvestingsysteem naar een Groen Label-stal onder andere een wijziging van het mest- en urineopvangsysteem, met gevolgen voor onder meer de ammoniakemissie en het afvalwater.
    
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de omschakeling van het traditionele huisvestingsysteem naar een Groen Label-stal zoals die na de peildatum van 1 oktober 2005 heeft plaatsgevonden in dit geval leidt tot een zodanig ingrijpende wijziging in de bedrijfsvoering en de consequenties daarvan, dat niet gesproken kan worden van een gebruik dat niet in betekenende mate is gewijzigd. Het college heeft zich daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat de uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik als bedoeld in artikel 1, onder m, van de Nbw 1998 van toepassing is. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 19d, derde lid, en de vergunning ten onrechte is herroepen.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    6.4.    Nu de uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik niet van toepassing is, behoeft hetgeen MOB in dit verband heeft aangevoerd over de tijdelijke onderbreking van de bedrijfsvoering van de nertsenhouderij, geen bespreking.
    
    6.5.    Wel ziet de Afdeling met het oog op verlengde besluitvorming aanleiding de overige beroepsgronden van MOB te bespreken.
    
    Overige beroepsgronden
    
    7.    MOB betoogt dat bij het besluit van 18 februari 2008 in strijd met artikel 19f van de Nbw 1998 vergunning is verleend zonder dat een passende beoordeling is gemaakt. Volgens haar kan niet worden uitgesloten dat de nertsenhouderij vanwege de ammoniakdepositie significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied Veluwe.
    
    7.1.    Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2011 in zaak 201003301/1/R2 moet artikel 19kd van de Nbw 1998 − op grond waarvan de gevolgen die een handeling kan hebben door het veroorzaken van stikstofdepositie niet behoeven te worden betrokken bij een besluit tot vergunningverlening als bedoeld in artikel 19d − volledig buiten toepassing worden gelaten voor Natura 2000-gebieden die, zoals in dit geval Veluwe, vóór 7 december 2004 zijn aangewezen als Vogelrichtlijngebied.
    
    7.2.    Zoals voorts overwogen in de uitspraak van 7 september 2011 dient het college in dit geval, gelet op de reikwijdte van de in artikel 19d, eerste lid, opgenomen vergunningplicht, een vergunningaanvraag die, zoals hier aan de orde, ziet op de exploitatie van de gehele veehouderij na wijziging, te beoordelen op grond van de artikelen 19e, 19f, 19g en 19h.
    
    Voor de toepassing van artikel 19f dient in dit geval te worden bezien of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de exploitatie van een intensieve veehouderij zoals die zal plaatsvinden na wijziging daarvan, significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied. Dergelijke gevolgen worden uitgesloten, voor zover het gaat om de ammoniakdepositie op het betrokken gebied, als de wijziging van de veehouderij niet leidt tot een verhoging van de ammoniakdepositie ten opzichte van de vergunde situatie voordat de aanwijzing als Vogelrichtlijngebied van kracht werd. In deze gevallen verplicht artikel 19f  niet tot het maken van een passende beoordeling.
    
    7.3.    De vergunde situatie kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of, zoals in dit geval, krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Niet in geschil is dat uit een vergelijking van de vergunde situatie uit 1976 in het kader van de Hinderwet met de thans aangevraagde situatie ingevolge de Nbw 1998 blijkt dat de ammoniakemissie van de nertsenhouderij, en daarmee ook de ammoniakdepositie van de nertsenhouderij op het Natura 2000-gebied, afneemt.
    
    Gelet hierop, en in aanmerking genomen hetgeen is overwogen onder 7.2, kunnen significante gevolgen, voor zover het gaat om de ammoniakdepositie op het betrokken gebied, worden uitgesloten. Artikel 19f van de Nbw 1998 verplichtte derhalve niet tot het maken van een passende beoordeling vanwege stikstofdepositie.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    8.    MOB betoogt dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht welke andere gevolgen, naast ammoniakdepositie, de exploitatie van de nertsenhouderij heeft voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Veluwe. Zij wijst op lichteffecten, geluideffecten wegens laden en lossen en verkeer van en naar de nertsenhouderij en op effecten voor de grondwaterhuishouding door het oppompen van grondwater en het afvloeien van met mest vervuild hemelwater.
    
    8.1.    Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat het met de door MOB genoemde gevolgen noch in het besluit tot vergunningverlening van 18 februari 2008, noch in het bestreden besluit, rekening heeft gehouden. Gelet hierop is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    9.    MOB voert ten slotte terecht aan dat het college bij de beslissing op het bezwaar heeft nagelaten te beslissen op het door haar gedane verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    Conclusie
    
    10.    Het bestreden besluit is in strijd met artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998, en de artikelen 3:2 en 7:15, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen de gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
    
    Het college dient daartoe met inachtneming van de overwegingen 6.3, 8.1 en 9 het bestreden besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt.
    
    11.    In de einduitspraak wordt tevens beslist over de proceskosten en de vergoeding van de betaalde griffierechten.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    draagt het college van gedeputeerde staten van Gelderland op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    1. met inachtneming van overweging 10 de gebreken in het bestreden besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen.
    
    Het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden;
    
    2. de Afdeling de uitkomst mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.S. Aal, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Aal
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2012
    
    584.