ECLI:NL:RBOBR:2025:1025, Rechtbank Oost-Brabant, 21-02-2025, 24/631 en 24/2383
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Het college heeft aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd vanwege gebreken in de afvalstoffenadministratie en het innemen van niet-vergunde afvalstoffen. De stelling van het college dat eiseres al bekend was met de problemen in haar administratie en dat het daarom niet nodig was om een begunstigingstermijn te stellen, volgt de rechtbank niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met een enkele verwijzing naar de in de administratie opgenomen euralcode niet aannemelijk gemaakt dat eiseres niet-vergunde afvalstoffen heeft ingenomen. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: 	SHE 24/631 
    SHE 24/2383 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 21 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [vestigingsplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. W.J.W. van Eijk),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, het college 
    (gemachtigden: mr. C.M.C. de Krosse-de Ridder en [naam]).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de aan haar opgelegde lasten onder dwangsom en tegen de invordering van verbeurde dwangsommen.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 15 december 2021 (het dwangsombesluit) heeft het college eiseres laten weten dat zij zes overtredingen heeft begaan. Het gaat om drie overtredingen van de revisievergunning uit 2021 (overtredingen 1, 2 en 3), twee overtredingen van de Wet milieubeheer (Wm; overtredingen 4 en 5) en een overtreding van de Wm en/of van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (Besluit melden; overtreding 6). Het college heeft eiseres voor elk van deze overtredingen een last onder dwangsom opgelegd (lasten 1 tot en met 6). 
      
    
    
      1.2.
      Aanvankelijk heeft het college het bezwaar van eiseres tegen dit besluit met het besluit op bezwaar van 4 augustus 2022 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift volgens het college te laat was. De rechtbank heeft dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen.
      
    
    
      1.3.
      Vervolgens heeft het college met het besluit van 19 december 2023 opnieuw op het bezwaar van eiseres beslist en dat bezwaar ongegrond verklaard. Dit is het in deze zaak bestreden besluit. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.4.
      Met zijn besluit van 16 april 2024 heeft het college eiseres laten weten dat zij in de maand april 2022 opnieuw overtredingen heeft begaan, dat zij daarom dwangsommen heeft verbeurd en dat het heeft besloten om die verbeurde dwangsommen in te vorderen. Het gaat om een bedrag van in totaal € 99.450,-. Eiseres heeft ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het college heeft het bezwaar doorgezonden aan de rechtbank met het verzoek de behandeling ervan over te nemen. Omdat eiseres het besluit van 16 april 2024 betwist, is het beroep tegen de lasten onder dwangsom ook tegen dit besluit gericht. Dat volgt uit artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank zal het besluit van 16 april 2024 hierna aanduiden als het invorderingsbesluit.  
      
    
    
      1.5.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.6.
      Eiseres heeft de rechtbank verzocht de beroepen (ook) door te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), omdat de Afdeling volgens eiseres voor een deel van de besluitonderdelen in eerste en enige aanleg bevoegd is.
      
    
    
      1.7.
      De rechtbank heeft zich met haar uitspraak van 17 juni 2024 onbevoegd geacht kennis te nemen van de lasten onder dwangsom voor zover ze zien op de overtredingen van de Wm en het Besluit melden (overtredingen 4, 5 en 6 en lasten 4, 5 en 6) en voor zover het invorderingsbesluit ziet op het verbeuren van dwangsommen vanwege het opnieuw begaan van die overtredingen. Zij heeft verder bepaald dat de beroepschriften, met de daarbij behorende stukken, ter behandeling als beroep in eerste aanleg worden doorgezonden aan de Afdeling. 
      
    
    
      1.8.
      Deze zaak gaat dus alleen over de overtredingen 1 tot en met 3, de daarbij behorende lasten onder dwangsom en de daarbij behorende invordering van verbeurde dwangsommen. 
      
    
    
      1.9.
      De rechtbank heeft de beroepen op 29 oktober 2024 in zoverre op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door drs. C.H. van der Meer, en de gemachtigden van het college.
      
      
    
  
  
    De achtergrond van de zaak
    
    
      2. Eiseres exploiteert een metaalhandel. Zij heeft onder meer een opslag voor metaalschroot en dat schroot verwerkt zij ook. Ook slaat zij autowrakken op. Verder neemt zij bijvoorbeeld afgedankte elektrische en elektronische apparaten of onderdelen daarvan in en verwerkt zij deze. Het college heeft de activiteiten van eiseres vergund. Voor deze zaak zijn de bij besluit van 9 augustus 2005 verleende revisievergunning (revisievergunning 2005), de bij besluit van 8 december 2015 verleende wijzigingsvergunning (vergunning 2015) en de bij besluit van 8 juni 2021 verleende omgevingsvergunning (revisievergunning 2021) relevant. 
    
    
    
      2.1.
      Toezichthouders van de omgevingsdienst hebben in de maanden juli en augustus 2021 een ‘administratieve controle afvalstoffen’ uitgevoerd over het boekjaar 2020. Tijdens die controle hebben de toezichthouders een aantal overtredingen geconstateerd. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een “Controleverslag Administratief Toezicht’ (het controleverslag). 
      
    
    
      2.2.
      Deze bevindingen zijn voor het college de aanleiding geweest om het dwangsombesluit te nemen. In dit besluit heeft het college, voor zover in deze zaak relevant, gesteld dat eiseres in het jaar 2020 niet aan alle registratieverplichtingen in verband met de gevoerde afvalstoffenadministratie van inkomende afvalstoffen heeft voldaan. Daarom heeft zij vergunningvoorschrift 5.2.1 van de revisievergunning 2005 overtreden (overtreding 1). Verder heeft zij in het jaar 2020 niet voldaan aan alle registratieverplichtingen in verband met de gevoerde afvalstoffenadministratie uitgaande afvalstoffen. Daarmee heeft zij volgens het college voorschrift 5.2.2 van de revisievergunning 2005 overtreden (overtreding 2). Ten slotte heeft het college gesteld dat eiseres in 2020 afvalstoffen heeft geaccepteerd in de inrichting, die gelet op voorschrift 1.1.1 van de vergunning 2015 niet vergund waren (overtreding 3). Het college heeft voor deze drie overtredingen drie lasten onder dwangsom opgelegd (lasten 1 tot en met 3). Verder heeft het college voor de drie overtredingen de dwangsom vastgesteld op € 450,- per 10 ton afvalstoffen met een maximum van € 90.000,-. Als eiseres na 1 januari 2022 opnieuw een van de genoemde overtredingen begaat, verbeurt zij een dwangsom. 
      
    
    
      2.3.
      Toezichthouders hebben vervolgens over de maanden oktober en november 2022 en maart 2023 een administratieve hercontrole uitgevoerd over de maand april 2022. Zij hebben opnieuw een overtreding geconstateerd van de registratieverplichtingen over inkomende afvalstoffen (last 1). De bevindingen hebben de toezichthouders neergelegd in een “Controleverslag Administratief Toezicht” (het hercontroleverslag).
      
    
    
      2.4.
      Het college heeft op grond van deze bevindingen vastgesteld dat eiseres voor last 1 een dwangsom heeft verbeurd ter hoogte van € 59.400,-. Eiseres heeft volgens het college namelijk voorschrift 2.4.1 van de revisievergunning 2021, voorheen voorschrift 5.2.1 van de revisievergunning 2005, overtreden. Het college heeft de verbeurde dwangsom ingevorderd met het invorderingsbesluit.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of het college de drie lasten onder dwangsom aan eiseres heeft kunnen opleggen en of het een bedrag van € 59.400,- heeft kunnen invorderen. De rechtbank komt tot de conclusie dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden uit hoe zij tot deze conclusie komt en welke gevolgen dit heeft.
    
    
    
      3.1.
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Het college heeft de lasten onder dwangsom met het besluit van 15 december 2021 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
    
    
      3.2.
      De wet- en regelgeving die voor de beoordeling van deze zaak van belang is, staat in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
      4. Eiseres voert in het kader van het dwangsombesluit allereerst aan dat zij overtreding 3 niet heeft begaan. Daarom heeft het college last 3 ten onrechte opgelegd. Zij betoogt in de tweede plaats dat het college niet meer mocht handhaven, omdat de overtredingen ten tijde van het dwangsombesluit al te oud waren. Dit betoog ziet op de bevoegdheidsvervaltermijn. Ten derde stelt eiseres dat het college een aantal lasten ten onrechte afzonderlijk heeft opgelegd, terwijl ze eigenlijk over dezelfde gedragingen gaan. Eiseres vindt dat niet proportioneel. In de vierde plaats voert eiseres aan dat het college haar ten onrechte geen begunstigingstermijn heeft gegund. Ook stelt zij dat de dwangsommen te hoog zijn. Ten slotte betoogt eiseres dat het onverkort handhaven van het dwangsombesluit onevenredig is. De rechtbank zal deze gronden achtereenvolgens beoordelen. Daarna zal zij ingaan op de rechtmatigheid van het invorderingsbesluit. 
      
      
        
          Het dwangsombesluit: de lasten onder dwangsom voor overtredingen 1, 2 en 3
        
      
      
      
        
          Overtreding 3
        
      
      
      5. Eiseres stelt dat het college haar ten onrechte verwijt dat zij niet-vergunde afvalstromen heeft ingenomen. Het college heeft daarvoor geen bewijs en zij heeft die overtreding ook niet begaan. Eiseres vermoedt dat de stelling van het college is gebaseerd op de in 2020 gevoerde administratie. Het college had echter op basis van een onderzoek ter plaatse moeten beoordelen of zij niet-vergunde afvalstromen heeft ingenomen. Volgens eiseres kan een administratie wel als basis dienen voor een vermoeden, maar deze administratie kan niet doorslaggevend zijn om een overtreding vast te stellen.
      
    
    
      5.1.
      In vergunningvoorschrift 1.1.1 van de vergunning 2015 (inmiddels vervangen door voorschrift 2.3.1 van de revisievergunning 2021) staat een lijst met afvalstoffen met bijbehorende euralcodes en maximale hoeveelheden die eiseres mag ontvangen. Op pagina 7 van het controleverslag staat dat uit de toegezonden gegevens en uit de gegevens van de database Amice volgt dat eiseres twee euralcodes heeft geaccepteerd, die niet zijn vergund. Volgens het college staat op basis van deze informatie vast dat eiseres het vergunningvoorschrift heeft overtreden.
      
      
        5.1.1.
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met een enkele verwijzing naar de in de administratie opgenomen euralcode niet aannemelijk gemaakt dat eiseres niet-vergunde afvalstoffen heeft ingenomen. Het valt namelijk niet uit te sluiten dat eiseres, zoals zij ter zitting heeft verklaard, een foutieve euralcode heeft gekoppeld aan een wél vergunde en ingenomen afvalstof. Zij stelt dat het gaat om een administratieve vergissing. Hoewel het standpunt van het college klopt dat het de verantwoordelijkheid is van eiseres om een zorgvuldige en juiste administratie te voeren, is daarmee niet gezegd dat eiseres ook daadwerkelijk een niet-vergunde afvalstof heeft ingenomen. Het college heeft dat ook niet op basis van onderzoek ter plaatse geconstateerd. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres overtreding 3 heeft begaan. Dat betekent dat het college eiseres hiervoor ook ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd. Het betoog van eiseres slaagt. 
        
      
    
    
      5.2.
      Hoewel het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres overtreding 3 heeft begaan, heeft eiseres wel erkend dat zij de overtredingen 1 en 2 heeft begaan. Dat betekent dat het college bevoegd is om op te treden met een last onder dwangsom. Het college zal gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          De bevoegdheidsvervaltermijn
        
      
      
      
        6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het in haar situatie niet redelijk is om de lasten onder dwangsom op te leggen, omdat het gaat om overtredingen die betrekking hebben op het jaar 2020 en omdat zij een verbetertraject heeft ingezet. Voor haar standpunt heeft eiseres gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, waarin de Afdeling zich heeft aangesloten bij de vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). 
      
      
    
    
      6.1.
      In de uitspraak van 28 oktober 2020 heeft de Afdeling onder verwijzing naar vaste rechtspraak van het CBb overwogen dat een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding kan worden opgelegd, als een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen spelen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang een rol. Het gaat om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan de orde zijnde overtredingen, de mate van overeenkomst – bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan – met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is – wil het gaan om een herhaling – onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding. 
      
      
        6.1.1.
        Het betoog van eiseres spitst zich toe op het tijdsverloop tussen de overtredingen en het dwangsombesluit en de veranderde omstandigheden tussen de overtreding en het dwangsombesluit. De rechtbank overweegt hierover als volgt. Het college heeft de administratie over het gehele jaar 2020 aan een controle onderworpen. Het is die controle gestart met een bezoek op 17 maart 2021. Vervolgens heeft het in mei 2021 nog stukken van eiseres ontvangen. Na het boekenonderzoek hebben de toezichthouders het controleverslag afgerond en ondertekend op 21 oktober 2021. Het voornemen tot het opleggen van de lasten onder dwangsom heeft het college in november 2021 aan eiseres gestuurd. Het dwangsombesluit dateert van 15 december 2021. Naar het oordeel van de rechtbank is dit tijdspad dat loopt van de constatering van de overtredingen tot aan het dwangsombesluit niet dusdanig lang dat daarmee de bevoegdheid van het college als gevolg van tijdsverloop is vervallen. Zoals het college terecht stelt, gaat het om een controle van de administratie over een geheel boekjaar, heeft het die controle binnen afzienbare termijn afgerond en heeft het daarna binnen een jaar na het gecontroleerde boekjaar het dwangsombesluit genomen. Ook ziet de rechtbank in de stelling van eiseres dat zij intussen een verbetertraject had ingezet, geen reden voor het oordeel dat het college niet meer bevoegd was om handhavend op te treden. Eiseres heeft in dit kader niet aannemelijk gemaakt dat de omstandigheden tussen de geconstateerde overtredingen en het dwangsombesluit dusdanig zijn veranderd, dat het opleggen van de lasten onder dwangsom op dat moment geen toegevoegde waarde meer had. De bevoegdheid van het college was ten tijde van het dwangsombesluit niet vervallen. Het betoog van eiseres slaagt niet.
        
        
          
            Afzonderlijke lasten
          
        
        
        
          7. Eiseres betoogt verder dat het opleggen van afzonderlijke lasten voor dezelfde gedragingen niet proportioneel is. Volgens eiseres zien lasten 1 en 6 op dezelfde feitelijke overtreding, te weten het niet juist registreren van afvalstroomnummers. De grondslag voor beide lasten is weliswaar anders (overtreden vergunningvoorschrift 5.2.1 versus overtreden Besluit melden), maar dat maakt niet dat ook twee lasten mogen worden opgelegd. Ook de lasten 1 en 2 zijn volgens eiseres gelijksoortig van aard als de lasten 4 en 5. Het gaat weliswaar om aparte grondslagen (vergunningvoorschrift enerzijds en de Wm anderzijds), maar de materiële norm is hetzelfde. 
        
        
      
    
    
      7.1.
      Last 1 ziet op overtreding van vergunningvoorschrift 2.4.1 van de revisievergunning 2021. Dit voorschrift bepaalt – kort gezegd – dat in het bedrijf een registratiesysteem aanwezig moet zijn, waarin eiseres een aantal gegevens van alle aangevoerde afvalstoffen moet vermelden. Last 6 ziet op overtreding van artikelen 8 en 9 van het Besluit melden. Deze voorschriften bepalen – kort gezegd – dat eiseres een afvalstroomnummer verstrekt aan de degene die zich van de afvalstoffen ontdoet. Dat afvalstroomnummer moet op grond van artikel 9 van het Besluit melden aan bepaalde voorwaarden voldoen. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het hier, anders dan eiseres stelt, niet om dezelfde gedragingen. Zoals het college ter zitting terecht heeft gesteld, gaat het bij last 1 om de administratie en registratie binnen het bedrijf en bij last 6 gaat het om de externe registratie. Datzelfde geldt voor de overige lasten. Last 4 ziet op overtreding van de meldplicht uit artikel 10.40, eerste lid, van de Wm. Het niet voldoen aan de meldplicht (extern) is niet dezelfde gedraging als het niet voeren van een juiste (interne) afvalstoffenadministratie, waarop last 1 ziet. Voor last 2 geldt dat deze ziet op overtreding van vergunningvoorschrift 2.4.2 van de revisievergunning 2021. Dit voorschrift bepaalt dat als eiseres zich van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen ontdoet, zij de onder a tot en met f genoemde gegevens moet registreren. Het gaat bij dit voorschrift dus om de (interne) administratie over uitgaande afvalstoffen. Last 5 ziet op overtreding van de in de Wm en in het Besluit melden opgenomen meldplichten. Ook hier gaat het naar het oordeel van de rechtbank, anders dan eiseres stelt, niet om dezelfde gedragingen. Daar komt bij dat zelfs als het over dezelfde gedragingen zou gaan, omdat, zoals eiseres betoogt, voor de meldplicht haar interne administratie als uitgangspunt geldt, heeft dit alleen gevolgen voor de lasten 4, 5 en 6. Het op een juiste wijze voeren van een interne administratie gaat immers vooraf aan het op basis daarvan doen van een (externe) melding. Zoals uit overweging 1.7 volgt, acht de rechtbank zich niet bevoegd zich uit te laten over de lasten 4, 5 en 6. Het betoog van eiseres op dit punt slaagt niet.
      
      
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
      
      
      
        8. Volgens eiseres heeft het college haar ten onrechte geen begunstigingstermijn gegund om de overtredingen te beëindigen. Dat is onredelijk. Zij had tijd nodig om de omissies in haar administratie structureel op te lossen en toekomstige fouten te voorkomen. Dat kan zij niet binnen één dag regelen. Eiseres merkt daarbij op dat geen spoedeisende reden bestond om geen begunstigingstermijn te geven. Verder volgt uit rechtspraak van de Afdeling dat een begunstigingstermijn niet afhankelijk mag worden gesteld van de lengte van een voortraject.
      
      
    
    
      8.1.
      In het dwangsombesluit van 15 december 2021 staat dat eiseres de geconstateerde overtredingen 1 en 2 met ingang van 1 januari 2022 niet meer dient te herhalen. In het dwangsombesluit is dus een begunstigingstermijn opgenomen, die eindigde op 1 januari 2022. Uit de uitspraak van deze rechtbank van 8 augustus 2023 volgt verder dat het niet aannemelijk is geworden dat eiseres het dwangsombesluit heeft ontvangen. Ter zitting van de rechtbank hebben beide partijen bevestigd dat het dwangsombesluit pas op 23 maart 2022 aan eiseres bekend is gemaakt. Het besluit is ook op deze datum in werking getreden. Tegen die tijd was de begunstigingstermijn al verstreken. Eiseres heeft dus niet daadwerkelijk een begunstigingstermijn gekregen om verbeteringen in haar administratie door te voeren, alvorens het college zou starten met de maandelijkse controles. Onder deze omstandigheden had het college eiseres in het bestreden besluit van 19 december 2023, na een volledige heroverweging en op grond van artikel 5:32a van de Awb, een nieuwe begunstigingstermijn moeten gunnen. 
      
      
        8.1.1.
        De stelling van het college dat eiseres al bekend was met de problemen in haar administratie en dat het daarom niet nodig was om een begunstigingstermijn te stellen, volgt de rechtbank niet. Op grond van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het voorkomen van verdere overtreding een termijn gesteld die de overtreder in staat stelt de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Hoewel in het dwangsombesluit een begunstigingstermijn is opgenomen, was die termijn verstreken ten tijde van de bekendmaking van dat besluit aan eiseres. Bovendien markeert het einde van de begunstigingstermijn het moment dat een overtreder dwangsommen kan verbeuren. Omdat eiseres geen weet had van de eerste begunstigingstermijn en het college in het bestreden besluit geen nieuwe begunstigingstermijn heeft gesteld, was voor eiseres niet duidelijk op welk moment zij dwangsommen zou kunnen verbeuren. Daarmee is voor haar een rechtsonzekere situatie ontstaan, die het stellen van een nieuwe begunstigingstermijn noodzakelijk maakte. Het betoog van eiseres slaagt. 
        
        
          
            Hoogte dwangsommen
          
        
        
        
          9. Eiseres betoogt verder dat de dwangsommen, zowel per overtreding als het maximaal te verbeuren bedrag, te hoog zijn. Aan iedere last is een maximale dwangsom van € 90.000,00 gekoppeld. In totaal kan zij dus een bedrag van maximaal € 540.000,00 aan dwangsommen verbeuren. Dit staat volgens eiseres niet in verhouding tot het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Bovendien kan per last tweehonderd keer een dwangsom (van € 450,00) worden verbeurd, voordat de dwangsommen zijn ‘volgelopen’. Ook vindt eiseres het niet redelijk dat een dwangsom is verschuldigd per 10 ton afvalstoffen. In een gemiddelde vrachtwagenlading zit ongeveer 30 ton. Dat betekent dat als zij één vracht onjuist in de administratie verwerkt, zij meerdere dwangsommen van € 450,00 verbeurt. Volgens eiseres heeft het college bij de motivering van het dwangsombesluit ten onrechte op een uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021 gewezen, omdat de situatie in die zaak anders was. Wel vindt eiseres de uitspraak van deze rechtbank van 29 november 2022 relevant. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de last tot gevolg had dat ook een incidentele vergissing, zolang deze 10 ton afval of meer betreft, steeds tot het verbeuren van een dwangsom leidt. Volgens de rechtbank had het college in die zaak niet duidelijk gemaakt waarom zo’n strikte last noodzakelijk is en hoe de betrokken belangen zijn gewogen. Dat geldt volgens eiseres ook in haar zaak. 
        
        
      
    
    
      9.1.
      Het college heeft voor de motivering van de hoogte van de dwangsom aansluiting gezocht bij een uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021. In die uitspraak heeft de Afdeling een dwangsom van € 450,- per ton (verkeerd geregistreerde) afvalstoffen geaccordeerd. Voor dat bedrag had het college in die zaak aansluiting gezocht bij artikel 3, eerste lid, van de Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen. In dat artikel staat dat de financiële zekerheid € 450,- per ton over te brengen afvalstoffen bedraagt.
      
      
        9.1.1.
        Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college zich voor de hoogte van de dwangsom laten inspireren door deze uitspraak. Dat deze uitspraak op een andere situatie ziet, zoals eiseres stelt, volgt de rechtbank niet. Het gaat in die zaak, net als in de situatie van eiseres, om administratieve verplichtingen die zien op de juiste registratie en melding van afvalstoffen. Het belang van een juiste administratie was in die zaak, net als in deze zaak, om te voorkomen dat afvalstoffen in de illegaliteit belanden en daardoor niet meer traceerbaar zijn. Met de overtreden voorschriften en regelgeving is onder meer beoogd dat de bevoegde autoriteiten zich goed op de hoogte kunnen stellen van de keten waarin de afvalstoffen zich verplaatsen. Daarmee wordt voorkomen dat afvalstoffen uit de keten verdwijnen en hierop geen toezicht meer mogelijk is, als gevolg waarvan de bescherming van het milieu wordt ondermijnd. Het college heeft de dwangsom bovendien op de specifieke situatie van eiseres toegespitst. Het heeft namelijk, gelet op de gedetailleerde aard van de overtredingen die qua omvang kunnen variëren, anders dan in voormelde uitspraak, gekozen voor een bedrag van € 450,- per 10 ton. Het maximumbedrag heeft het college vastgesteld op € 90.000,- per last. Dat maximum heeft het college gebaseerd op de opgegeven omvang van de maandelijkse doorzet van afvalstoffen van 10.000 ton per maand in het derde kwartaal van 2021. De rechtbank ziet, gelet op het doel van de lasten onder dwangsom, bezien in het licht van het algemeen belang, geen reden voor het oordeel dat de dwangsommen te hoog zijn. De verwijzing van eiseres naar een uitspraak van deze rechtbank, maakt dit oordeel niet anders. De Afdeling heeft deze uitspraak in hoger beroep vernietigd.
        
        
          
            Evenredigheid
          
        
        
        
          10. Ten slotte stelt eiseres dat het niet evenredig is om de lasten onder dwangsom op te leggen. Tijdens de hoorzittingen heeft het college erkend dat zij verbeteringen heeft doorgevoerd in haar administratie en dat zij deze op orde wil brengen en houden. Daar had het college bij het bestreden besluit rekening mee moeten houden. Volgens eiseres voldoet het bestreden besluit niet aan de eis van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid.
        
        
      
    
    
      10.1.
      Het bestreden besluit bevat, zoals de rechtbank hiervoor heeft geconstateerd, een aantal gebreken. Daarom zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. Op grond van de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020 moet het college bij een nieuw te nemen besluit ook de feiten en omstandigheden betrekken die zich na de oplegging van het dwangsombesluit hebben voorgedaan. Het college moet dus een zogeheten ex nunc toetsing uitvoeren. Dat betekent dat het college zich, hoewel de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld dat de bevoegdheid tot het opleggen van de lasten onder dwangsom ten tijde van het dwangsombesluit nog niet was vervallen, dient af te vragen of dat misschien anders is ten tijde van het nieuw te nemen besluit op bezwaar. Daarbij moet het college ook betrekken dat eiseres een verbetertraject heeft ingezet. Bij een nieuw te nemen besluit zal het college – met andere woorden – aan het evenredigheidsbeginsel moeten toetsen en daarbij alle relevante feiten en omstandigheden moeten betrekken. De rechtbank zal zich daarom niet uitlaten over het betoog van eiseres dat het (te vernietigen) bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. 
      
      
        
          Het invorderingsbesluit
        
      
      
      
        11. Zoals de rechtbank in de overwegingen onder 7 heeft geoordeeld, is het dwangsombesluit op 23 maart 2022 bekendgemaakt en op die datum ook in werking getreden. Op dat moment was de begunstigingstermijn al verstreken, terwijl eiseres daar geen weet van heeft gehad. Het college heeft geen nieuwe begunstigingstermijn gesteld, niet in een nader dwangsombesluit, noch in het bestreden besluit. Het was voor eiseres niet duidelijk op welk moment zij dwangsommen zou kunnen verbeuren en zodoende ontstond een rechtsonzekere situatie voor eiseres. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het college ten onrechte heeft nagelaten een nieuwe begunstigingstermijn te stellen. Dit oordeel betekent ook dat het invorderingsbesluit van 16 april 2024, dat is gebaseerd op een controle over de maand april 2022, onrechtmatig is. De rechtbank zal het invorderingsbesluit daarom vernietigen.  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Het college moet dat wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen bij zijn nieuwe besluit op bezwaar betrekken. Het college moet bij het nieuwe besluit betrekken dat het niet aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres overtreding 3 heeft begaan. Verder moet het college motiveren of en zo ja waarom het opleggen van de lasten onder dwangsom voor overtredingen 2 en 3 evenredig is, en als dat zo is, dan moet het college een nieuwe begunstigingstermijn vaststellen. 
    
    
    
      12.1.
      Omdat de beroepen gegrond zijn, moet het college de proceskosten van eiseres vergoeden voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Het gaat om een bedrag van € 2.721,-. De rechtbank heeft de bedragen berekend overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht en daarbij een punt toegekend voor het verschijnen ter zitting en een punt voor het indienen van een beroepschrift in zaak 24/641 met een wegingsfactor 1  en een punt voor het indienen van gronden in zaak 24/2383 met een wegingsfactor 1.
      
    
    
      12.2.
      
        Het college moet ook het griffierecht ter hoogte van € 371,- aan eiseres betalen. 
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
      
        
          verklaart de beroepen gegrond;
        
        
          vernietigt het bestreden besluit van 19 december 2023, voor zover het ziet op de lasten 1, 2 en 3;
        
        
          draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
        
        
          vernietigt het invorderingsbesluit van 16 april 2024;
        
        
          veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.721,-;
        
        
          bepaalt dat het college aan eiseres het in beroep betaalde griffierecht van € 371,- vergoedt.
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Grimbergen, voorzitter, en mr. J. Heijerman en 
        mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. J. Oosterveer, griffier.
        De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2025.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Vergunningvoorschriften
      
    
    
    
      
        
      
    
    
      
        
      
    
    
      
        
      
    
    
      
        
      
    
    
    
      
        
      
    
    
    
  
  
     Uitspraak van 8 augustus 2023, in zaak nr. SHE 22/2157.
  
  
     Amice staat voor: Afval Meldingen Informatie Communicatie Electronisch. Dit is het registratiesysteem van het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA).
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571 (overweging 6.2.8).
  
  
     Uitspraak van deze rechtbank van 21 november 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:5107. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:787.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3021.
  
  
     Het toetsingskader is opgenomen in overwegingen 6.2.3 tot en met 6.2.8 van de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571.
  
  
     Vgl. overweging 2.8 van de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5295.