ECLI:NL:RBROT:2025:5992, Rechtbank Rotterdam, 19-05-2025, ROT 24/4872
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-05-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Varia; Verkeersbesluit; Met het verkeersbesluit wordt niet beoogd om de parkeerstrook in gebruik te nemen als weg of als waarborg voor de vrijheid van het verkeer, maar dient een bedrijfseconomisch belang van de horeca-inrichting. Daarmee is het verkeersbesluit onrechtmatig. Het college heeft het handhavingsverzoek op grond van het Activiteitenbesluit terecht afgewezen.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/4872 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 19 mei 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaatsnaam 1] , eiseres
    (gemachtigde: mr. S.T. Blom),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, het college, 
      (gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman, mr. Y.S. Man).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam pub], [plaatsnaam 2] (hierna ook: de Pub),
      (gemachtigde: [naam 1] ).
    
    
  
  
    Inleiding 
    
      1.1.
      Bij besluit van 9 december 2022 heeft het college het door eiseres ingediende handhavingsverzoek in het kader van ervaren geluidsoverlast van de Pub afgewezen. 
    
    
      1.2.
      Het college heeft op 14 augustus 2023 een verkeersbesluit genomen.
    
    
      1.3.
      Met het besluit van 11 april 2024 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen de besluiten van 9 december 2022 en 14 augustus 2023 ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ook heeft zij de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
      1.4.
      Bij uitspraak van 12 juli 2024 heeft de voorzieningenrechter, voor zover hier van belang, het verkeersbesluit geschorst tot de uitspraak op het beroep. 
    
    
      1.5.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
      1.6.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 18 februari 2025 op zitting behandeld tezamen met de zaak onder nummer 24/4873 (terrasvergunning). Hieraan hebben deelgenomen: 
        mr.  J.A. Crijnen, kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college en de gemachtigde van de derde-belanghebbende. Namens eiseres is verder nog verschenen [naam 2] , en namens het college [naam 3] . 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres is exploitant van een hotel gelegen aan de kruising Rodezand – Meent te Rotterdam. Onder het hotel is onder meer de horeca inrichting [naam pub] van de derde-belanghebbende gelegen. 
    
    
      2.1.
      Bij besluit van 9 april 2021 is een exploitatievergunning verleend voor de horeca inrichting [naam pub] , gevestigd aan het [adres] . Bij besluit van 14 maart 2016 is voor deze horeca inrichting een vergunning op grond van (thans) de Alcoholwet verleend.
    
    
      2.2.
      Bij brief van 31 mei 2022 heeft wethouder [naam 4] aangekondigd dat een deel van de laad- en losplaats en de taxistandplaats aan het Rodezand door de Pub tijdens het terrassenseizoen in gebruik genomen mag worden voor een terrasvlonder. Fysiek plaatst de gemeente twee extra borden om aan te duiden waar de laad- en losstrook en de standplaats van de taxi’s beginnen en eindigen. Dit zal ten noorden en ten zuiden van de Pub zijn. Voor de nieuwe situatie dient (nog) een verkeersbesluit genomen te worden, zo is vermeld in de brief.
    
    
      2.3.
      Op 9 september 2022 heeft eiseres een handhavingsverzoek ingediend vanwege ernstige geluidsoverlast in of vanuit de Pub. In dat verband heeft zij een geluidsonderzoek laten uitvoeren waaruit volgens haar blijkt dat de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit), in het bijzonder artikel 2.17, bij de exploitatie van de Pub herhaaldelijk worden overschreden. Hierdoor is sprake van ontoelaatbare geluidhinder waar eiseres en haar gasten overlast van ervaren. Eiseres verzoekt het college daartegen handhavend op te treden. 
    
    
      2.4.
      Het college heeft het handhavingsverzoek van eiseres bij besluit van 9 december 2022 afgewezen en heeft daaraan ten grondslag gelegd dat hotels geen geluidsgevoelige gebouwen zijn als bedoeld in het Activiteitenbesluit en de Wet geluidhinder. Daarom is het hotel niet op basis van het Activiteitenbesluit beschermd tegen geluidhinder en kan niet worden gehandhaafd op grond van het Activiteitenbesluit. Van een overtreding van de geluidsnormen uit dit besluit is dus geen sprake. Voor toepassing van de Omgevingswet bestaat geen aanleiding omdat het verzoek voor inwerkingtreding van deze wet is ingediend. 
    
    
      2.5.
      Bij brief van 2 mei 2023, gericht aan “de belanghebbenden van de laad- en losplaats aan het Rodezand”, heeft wethouder [naam 5] meegedeeld dat het zijn intentie is de lijn die is ingezet in de brief van 31 mei 2022 door te zetten. De betrokken partijen wordt de mogelijkheid geboden in een gesprek tot een oplossing te komen en anders zal hij zelf een besluit nemen over het al dan niet toestaan van een terras op de strook. Op 25 mei 2023 heeft het in de brief van 2 mei 2023 bedoelde gesprek plaatsgevonden, maar dit heeft niet tot een oplossing geleid.
      
      
    
    
      2.6.
      Met het verkeersbesluit van 14 augustus 2023 heeft het college besloten tot het plaatsen van twee onderborden onder twee bestaande E09 borden ‘uitgezonderd 18:00-23:00 t.h.v. Irish Pub’ gedurende het terrasseizoen. Daarmee verandert de strook voor de gevel van de Pub in normale parkeervakken tussen 18:00 en 23:00 uur. Dit geldt jaarlijks tijdens het terrasseizoen, dat afhankelijk is van de terrasvlonderregeling, terug te vinden in het besluit ‘Vaststelling Horecagebiedsplan Centrum’. Buiten het terrasseizoen is de gehele strook bestemd voor laden en lossen tussen 08:00 uur en 18:00 uur en voor keurmerktaxi’s tussen 18:00 uur en 08:00 uur.
    
    
      2.7.
      Eiseres heeft tegen het verkeersbesluit bezwaar gemaakt en de voorlopige voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 29 september 2023 heeft de voorzieningenrechter, voor zover hier van belang, het verkeersbesluit geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. 
    
    
      2.8.
      Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 9 december 2022 en het verkeersbesluit ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 12 juli 2024 heeft de voorzieningenrechter het verkeersbesluit geschorst tot de uitspraak op het beroep.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank zal hieronder eerst beoordelen of het college het verkeersbesluit in redelijkheid heeft kunnen nemen. Daarna beoordeelt de rechtbank of het college het verzoek tot handhaving op grond van het Activiteitenbesluit terecht heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
      Ten aanzien van het verkeersbesluit. 
      
    
    4. Eiseres voert aan dat het verkeersbesluit geen verkeersbelang dient en enkel is genomen om de exploitatie van een terras op de strook mogelijk te maken, zodat alleen bedrijfseconomische belangen aan het besluit ten grondslag zijn gelegd. Nu een deel van de weg aan het verkeer wordt onttrokken, kan het belang van de bruikbaarheid van de weg ook niet aan het verkeersbesluit ten grondslag worden gelegd. 
    
      4.1.
      Het college kan een verkeersbesluit nemen als daarmee een verkeersbelang wordt gediend. Die verkeersbelangen staan in artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw):
      a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
      b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
      c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
      d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
      Een verkeersbesluit moet dus ten minste één van de in artikel 2 van de Wvw genoemde belangen als doel hebben. Het college heeft beoordelingsruimte bij de uitleg van de in artikel 2 van de Wvw genoemde begrippen. De bestuursrechter toetst of het college geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het college heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate bij het besluit moeten worden betrokken, moet het die belangen tegen elkaar afwegen. Daarbij komt het college beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Het college hoeft niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2 van de Wvw worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke manier die belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
      
    
    
      4.2.
      Met het bestreden besluit, waarbij het advies van de bezwaarschriftencommissie geheel is overgenomen, heeft het college het verkeersbesluit van een aanvullende motivering voorzien. Het college stelt dat de laatste jaren kritischer wordt gekeken naar de inrichting van de buitenruimte, in het bijzonder in het stadscentrum. Gebleken is dat in dit deel van de stad er op bepaalde momenten van het jaar en de dag meer ruimte kan worden gegeven aan hetgeen waar behoefte aan is in de stad. In dit kader is de verkeerssituatie en het gebruik van de weg aan de Rodezand opnieuw beoordeeld. Daaruit is gebleken dat het gebruik van de 49 meter lange strook waaraan de Pub is gelegen voor het tijdsvenster tussen 18:00 uur en 08:00 uur, wanneer de strook in gebruik is als taxistandplaats, niet meer voldoet aan de huidige inrichtingswensen. Uit navraag bij de taxibranche is gebleken dat er in de zomerperiode een minder grote behoefte is aan taxiplekken op de strook. Hierdoor is het niet nodig om het gebruik van de strook te beperken tot taxi’s met een keurmerk, zodat deze beperking kan worden opgeheven. Hierdoor is ruimte voor verlevendiging ontstaan. Door de beperking weg te nemen gedurende voormeld tijdsvenster en de strook open te stellen voor andere doelgroepen, kan de strook door meer groepen gebruikers gebruikt worden dan nu het geval is en wordt de vrijheid van het verkeer en de bruikbaarheid van de weg zoveel mogelijk gewaarborgd. 
    
    
      4.3.
      Hoewel een tijdelijke inperking van de keurmerktaxistandplaats ten behoeve van normale parkeerplekken onder één van de in het eerste lid van artikel 2 van de Wvw zou kunnen vallen, blijkt uit de stukken veeleer dat met het verkeersbesluit uitsluitend is beoogd een terras op de strook mogelijk te maken. Dit volgt onder meer uit het verkeersbesluit zelf, waarin de mogelijkheid van het leggen van een terrasvlonder al wordt vermeld en wordt overwogen dat een terras alleen geplaatst mag worden op normale parkeervakken. Ook uit de brieven van 31 mei 2022 en 2 mei 2023 van wethouders [naam 4] en [naam 5] blijkt dat het de bedoeling was om het gebruik van een terras op de strook mogelijk te maken en dat daartoe een verkeersbesluit moest worden genomen. Daarbij komt dat het college in bezwaar heeft aangevoerd dat op grond van de terrasvlonderregeling een terras alleen geplaatst mag worden op normale parkeervakken zonder een specifieke functie en is tijdens de hoorzitting desgevraagd aangegeven dat geen behoefte bestaat aan reguliere parkeerplaatsen, omdat aan het eind van de straat een parkeergarage is gevestigd. Ook hieruit kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden geconcludeerd dan dat met het verkeersbesluit niet wordt beoogd om de strook in gebruik te nemen als weg of als waarborg voor de vrijheid van het verkeer, maar dat het uitsluitend het bedrijfseconomisch belang van de Pub dient. De strook wordt immers – in het licht van de aanvraag van een terrasvergunning van de Pub - onttrokken aan het verkeer ten behoeve van een terras. Een (particulier) economisch belang rechtvaardigt echter niet een verkeersbesluit. Daarmee heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat met het verkeersbesluit een verkeersbelang als bedoeld in artikel 2 Wvw wordt gediend. 
    
    
      4.4.
      Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre geen stand kan houden. Het beroep is gegrond. 
      
      
      
      
        
          Ten aanzien van het handhavingsverzoek (geluid)
        
      
      
      
        5.  Eiseres betoogt dat het college haar handhavingsverzoek ten onrechte heeft afgewezen. Daartoe betoogt zij dat het hotel wel degelijk onder het Activiteitenbesluit valt, aangezien het is aan te merken als een type B inrichting in de zin van dat besluit. Daardoor zijn de geluidsnormen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit van toepassing. Met de door haar verrichte metingen heeft zij aangetoond dat de Pub geluidhinder veroorzaakt waartegen handhavend opgetreden moet worden. Eiseres betoogt voorts onder verwijzing naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 7 juli 2010, 15 januari 2003 en 16 januari 2013dat het Activiteitenbesluit ook bescherming biedt aan hotels en dat haar hotel aangemerkt dient te worden als een geluidsgevoelig object, dan wel als een object dat een vergelijkbaar beschermingsniveau behoeft. Bij de beoordeling van het handhavingsverzoek had dan ook getoetst moeten worden aan het Activiteitenbesluit. Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat het handhavingsverzoek ten onrechte niet is getoetst aan de APV van de gemeente Rotterdam. 
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 1 van de Wet geluidhinder wordt onder ‘ander geluidsgevoelig gebouw’ verstaan een bij algemene maatregel van bestuur als zodanig aangewezen gebouw, niet zijnde een woning, dat vanwege de bestemming daarvan bijzondere bescherming tegen geluid behoeft, waarbij wat betreft de bestemming wordt uitgegaan van het gebruik dat is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening, bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van laatstgenoemde wet. In het Besluit geluidhinder zijn in artikel 1.2, eerste lid, als ander geluidsgevoelig gebouw aangewezen: een onderwijsgebouw, een ziekenhuis, een verpleeghuis, een verzorgingstehuis, een psychiatrische inrichting en een kinderdagverblijf.Op grond van artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit wordt onder ‘geluidsgevoelige gebouwen’ verstaan woningen en gebouwen die op grond van artikel 1 van de Wet geluidhinder worden aangemerkt als andere geluidsgevoelige gebouwen, met uitzondering van die gebouwen behorende bij de betreffende inrichting. 
    
    
      5.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank stelt het college zich terecht op het standpunt dat het hotel niet onder de bescherming van het Activiteitenbesluit valt, omdat een hotel geen geluidsgevoelig gebouw is, als bedoeld in artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit, gelezen in samenhang met artikel 1 van de Wet geluidhinder en artikel 1.2 van het Besluit geluidshinder. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in voormelde uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2013. Het college concludeert dan ook terecht dat niet kan worden gehandhaafd op grond van het Activiteitenbesluit. Het beroep van eiseres op de door haar genoemde uitspraken kan haar niet baten. De Afdeling heeft in die uitspraken weliswaar overwogen dat hotels een zekere bescherming tegen onaanvaardbare geluidhinder behoeven, maar die uitspraken zien op de bescherming die in het kader van de vergunningverlening en de daarbij behorende belangenafweging plaats dient te vinden. Uit deze uitspraken volgt dus niet dat voor niet geluidsgevoelige gebouwen toch handhaving op grond van het Activiteitenbesluit kan plaatsvinden. Een andere lezing zou teveel indruisen tegen de bepalingen zoals opgenomen in het Activiteitenbesluit. Nu het verzoek van eiseres was gericht op overtreding van het Activiteitenbesluit en eiseres stelt dat de daarin in artikel 2.17 opgenomen normen zijn overschreden, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college het verzoek van eiseres te beperkt heeft opgevat en ten onrechte niet op grond van de APV heeft getoetst. Dat eiseres in haar zienswijze van 28 oktober 2022 heeft verwezen naar de APV, leidt niet tot een ander oordeel. Het college heeft er ter zitting terecht op gewezen dat eiseres deze verwijzing naar de APV slechts in het kader van haar beroep op het Activiteitenbesluit heeft vermeld, zodat er geen aanleiding was het handhavingsverzoek op grond van de APV te beoordelen. 
    
    
      5.3.
      De beroepsgronden voor zover deze zijn gericht tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek slagen derhalve niet. Conclusies en gevolgen 
      6. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het verkeersbesluit geen stand kan houden. Om die reden wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd. Verder bepaalt de rechtbank dat het verkeersbesluit moet worden herroepen. Het bestreden besluit blijft voor het overige in stand. 
      7. Omdat het beroep deels gegrond is bestaat aanleiding te bepalen dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt en het college te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.108,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1). 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond, voor zover gericht tegen het verkeersbesluit;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op het verkeersbesluit;
      
      
        herroept het verkeersbesluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
      
      
        verklaart het beroep ongegrond, voor zover gericht tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek; 
      
      
        bepaalt dat het college aan eiser het betaalde griffierecht van € 371,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.108,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, voorzitter, en mr. S.E.C. Debets en mr. M. de Rijke, leden, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RBROT:2024:6546.
  
  
     ECLI:NL:RBROT:2023:9072.
  
  
     Zie het verweerschrift in bezwaar van 21 februari 2024.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 oktober 2000, JB 2000/327 r.o. 2.3.2.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2010:BN0443.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2003:AF2891.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2013:BY8562.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2529 en de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 17 juli 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:4807.