ECLI:NL:RVS:2014:1560, Raad van State, 30-04-2014, 201306736/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 januari 2012 heeft de burgemeester aan [appellant], onder het stellen van voorschriften, een vergunning verleend ten behoeve van de exploitatie van de inrichting met terrassen aan de [locatie] te Rotterdam.

201306736/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 april 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] handelend onder de naam [bedrijf], wonend te Rotterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2013 in zaak nr. 12/4241 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Rotterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 januari 2012 heeft de burgemeester aan [appellant], onder het stellen van voorschriften, een vergunning verleend ten behoeve van de exploitatie van de inrichting met terrassen aan de [locatie] te Rotterdam.
    
    Bij besluit van 17 augustus 2012 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2014, waar [appellant] en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.3.2, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2008 (hierna: de APV), zoals deze luidde ten tijde van belang, is het, behoudens het bepaalde in artikel 2.3.3, verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder exploitatievergunning.
    
    Ingevolge artikel 2.3.8, eerste lid, beslist de burgemeester, gelet op de openbare orde en veiligheid ter plaatse, ingeval van een exploitatievergunningaanvraag die tevens van toepassing is voor één of meer bij de openbare inrichting behorende terrassen tevens omtrent de ingebruikneming van de openbare weg.
    
    Ingevolge het tweede lid kan de burgemeester, onverminderd het bepaalde in artikel 2.3.6, tweede lid, de in het eerste lid bedoelde ingebruikneming van de openbare weg weigeren indien het de verwachting is dat het gebruik:
    
    a. schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar kan veroorzaken voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;
    
    b. een belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
    
    c. afbreuk doet aan andere publieke functies van de openbare ruimte, inclusief de bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan.
    
    De burgemeester heeft op 8 december 2009 de Nota kwaliteitseisen voor terrassen Rotterdam (hierna: de Nota kwaliteitseisen 2009) vastgesteld, die op 16 april 2010 in werking is getreden.
    
    Volgens hoofdstuk 4 gelden basisvoorwaarden voor terrassen. Ten aanzien van gebieden in het centrum gelden daarnaast gebiedspecifieke voorwaarden in aanvulling op de Basiskwaliteit, te weten de Pluskwaliteit. Terrasschermen in Pluskwaliteitcentrumgebieden zijn alleen toegestaan op een gevelterras en de lengte van de schermen mag maximaal 2/3 van de diepte van het terras bedragen. De schermen zijn voorts alleen toegestaan aan de zijkanten van het terras met een hoogte van maximaal 1.50 meter en boven de 50 centimeter dienen de schermen 95% doorzichtig te zijn en gedekt van kleur.
    
    Volgens paragraaf 5.1.3 kan een uitzondering op het geformuleerde beleid worden gemaakt in geval van hoge uitzondering, in extreme windsituaties of in gevallen waarbij de openbare orde en veiligheid dit eist, in die gevallen kan een (beperkte) vorm van terrasafbakening aan de voorzijde van het terras worden toegestaan. Nut en noodzaak dienen door de ondernemer te worden aangetoond. […] In de genoemde uitzonderingssituaties is de gemeente bereid in overleg met de horecaondernemers naar een oplossing te zoeken, waardoor uiteindelijk in afwijking van de eisen goedkeuring kan worden verleend voor een dergelijke aanvraag op basis van de nog in te stellen ambtelijke adviescommissie.
    
    2. [appellant] exploiteert een horecagelegenheid aan de [locatie] te Rotterdam. Hij heeft op 1 januari 2011 verzocht de op 15 januari 2007 verleende exploitatievergunning te verlengen. Bij de verlening op 16 januari 2012 zijn twee terrasdelen vergund, één met een oppervlakte van 60 m² en één met een oppervlakte van 13 m². De burgemeester heeft de aanvraag voor zover deze zag op de ten tijde van de aanvraag reeds aanwezige terrasschermen aan de voorzijde, aan de zijkant voor zover dieper dan 2/3 van het gevelterras en voor zover de terrasschermen hoger zijn dan 1.50 meter afgewezen. Voorts heeft de burgemeester het verzoek om voortzetting van het gebruik van de openbare weg Aert van Nesstraat als terrasgedeelte afgewezen.
    
    3. [appellant] betoogt dat in de gewijzigde Nota kwaliteitseisen voor terrassen Rotterdam (hierna: de Nota kwaliteitseisen 2012) het toetsingskader voor terrasschermen in het geval van een extreme windsituatie is versoepeld ten aanzien van de Nota kwaliteitseisen 2009.
    
    3.1. De bestuursrechter dient de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar te beoordelen naar de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit. Aangezien de Nota kwaliteitseisen 2012 op 1 januari 2013 in werking is getreden, derhalve na het besluit van 17 augustus 2012, kan deze nota niet bij de beoordeling worden betrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat er een extreme windsituatie is ter plaatse van zijn horeca-inrichting. Ter motivering hiervan heeft hij een rapport van Peutz van 18 juni 2012 (hierna: het rapport) overgelegd. De burgemeester had daarom op grond van de Nota kwaliteitseisen 2009 moeten afwijken van het beleid en moeten instemmen met de reeds aanwezige terrasschermen, aldus [appellant].
    
    4.1. In paragraaf 5.1.3 van de Nota kwaliteitseisen 2009 staat vermeld dat nut en noodzaak van terrasafbakening in geval van extreme windsituaties door de ondernemer dienen te worden aangetoond. In het door [appellant] overgelegde rapport staat vermeld dat de mogelijkheid van het gebruik van het terras negatief zal worden beïnvloed in geval van verwijdering van de terrasschermen. Voorts staat hierin vermeld dat om een en ander kwantitatief in beeld te brengen nader onderzoek in de windtunnel aan het nog beschikbare schaalmodel van de gemeente kan worden verricht, waardoor beter inzichtelijk kan worden gemaakt wat de invloed is op het windklimaat op het terras van het al dan niet weghalen van de windschermen. Ter zitting bij de rechtbank heeft de opsteller van het rapport verklaard dat hij geen uitspraak kan doen over het windklimaat ter plaatse indien wordt uitgegaan van een terras met de vergunde terrasschermen. De rechtbank heeft gelet hierop met juistheid overwogen dat [appellant] met het rapport en ook anderszins niet op overtuigende wijze heeft gemotiveerd dat gebruik van de wel toegestane windschermen tot dermate extreme windsituaties zal leiden dat de burgemeester een uitzondering op zijn beleid had moeten maken. De rechtbank heeft eveneens met juistheid overwogen dat het op de weg van [appellant] had gelegen om nader onderzoek naar de windsituatie uit te laten voeren. De Afdeling ziet geen aanleiding om, zoals door [appellant] verzocht, een deskundige aan te stellen. De stelling van [appellant] dat dit onderzoek enkele duizenden euro’s kost en hij daarvoor niet de financiële middelen heeft, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft getoetst of zich een hoge uitzondering voordeed, dan wel dat de openbare orde en veiligheid een uitzondering op het beleid vereisten, zoals bedoeld in paragraaf 5.1.3 van de Nota kwaliteitseisen 2009.
    
    5.1. [appellant] heeft dit betoog niet in beroep aangevoerd en de rechtbank was niet gehouden om dit ambtshalve te toetsen. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat zijn beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Daartoe voert hij aan dat een ambtenaar werkzaam bij de gemeente in 2010 hem heeft toegezegd akkoord te zijn met de aanwezigheid van de terrasschermen en dat een andere ambtenaar, eveneens werkzaam bij de gemeente, in 2007 hem heeft toegezegd dat het terras aan de Aert van Nesstraat alsnog in de volgende exploitatievergunning zou worden opgenomen. De rechtbank miskent dat verwachtingen zijn gewekt door ambtenaren die bewust door het bevoegde bestuursorgaan zijn ingeschakeld om een bestuurstaak uit te voeren. Burgers moeten er op kunnen vertrouwen dat de ambtenaren die deze bestuurstaken uitvoeren, daadwerkelijk het bestuursorgaan vertegenwoordigen, aldus [appellant].
    
    6.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 februari 2014 in zaak nr. 201300607/1/A3), nodig dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens een te honoreren verwachting kan worden ontleend. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat [appellant], daargelaten of de door hem genoemde ambtenaren, werkzaam als horecacoördinator in dienst van het politiekorps onderscheidenlijk als medewerker stadsontwikkeling in dienst van de gemeente, bevoegd waren om toezeggingen te doen, niet aannemelijk heeft gemaakt dat hem de gestelde toezeggingen zijn gedaan. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.D.A.M. Zegveld, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Zegveld
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2014
    
    43-798.