ECLI:NL:CRVB:2015:4619, Centrale Raad van Beroep, 17-12-2015,  14-7193 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2015-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Aan een betaling van salaris of uitkering ligt in de regel een besluit ten grondslag. Bij latere betalingen is sprake van een herhaling van het eerder genomen besluit. De op 16 februari 2009 gemaakte afspraken  hebben geen wijziging gebracht in het besluit van 12 december 2008 over de inschaling. Dit brengt mee dat de brief van 30 januari 2013 wat de inschaling betreft, moet worden aangemerkt als een verzoek om terug te komen van het in rechte onaantastbaar geworden besluit van 12 december 2008. De brief van 28 maart 2013 behelst in zoverre de weigering van dat verzoek en daartegen staat bezwaar en beroep open. Ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Duuraanspraak, belang van toetsing voor het verleden en de toekomst. Het door appellant ingediende formulier ‘Beslissen over belonen’ is geen nieuw feit of nieuwe omstandigheid en brengt niet mee dat hij vanaf 1 juli 2003 alsnog hoger  ingeschaald moet worden. Wat betreft de wettelijke rente is de brief van 30 januari 2013 aan te merken als een afwijzing en een appellabel besluit a.b.i. artikel 1:3 van de Awb. Uit de stukken wordt niet duidelijk dat de wettelijke rente daadwerkelijk is toegekend en betaald. De minister zal daarom op dit punt opnieuw op het bezwaar moeten beslissen. Tegen dit nieuwe besluit kan slechts bij de Raad beroep worden ingesteld.

14/7193 AW 
  
    Datum uitspraak: 17 december 2015
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 november 2014, 13/7353 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    de Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. H.H. Acun, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2015. Namens appellant is mr. Acun verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.M. Koene.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.1.
      Bij uitspraak van 20 februari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC5568, heeft de Raad, voor zover hier van belang, het aan appellant bij besluit van 24 januari 2003 verleende strafontslag herroepen. 
      
    
    
      1.2.
      In verband met zijn terugkeer in dienst is appellant bij besluit van 12 december 2008 met ingang van 1 juli 2003 bevorderd naar salarisschaal 7 met een salarisnummer te rekenen vanaf 1 februari 2003.
      
    
    
      1.3.
      Op 16 februari 2009 hebben appellant en de minister afspraken gemaakt met betrekking tot de financiële afwikkeling van het ten onrechte verleende strafontslag. 
      
    
    
      1.4.
      Bij brief van 30 januari 2013 heeft appellant verzocht om nakoming van de gemaakte afspraken. Voor zover thans nog van belang heeft appellant zich in die brief op het standpunt gesteld dat hij met ingang van 1 juli 2003 verkeerd is ingeschaald, zodat er vanaf die datum een nabetaling van salaris en toelage onregelmatige dienst dient plaats te vinden. Ook heeft hij verzocht om wettelijke rente over alle verschuldigde bedragen. Tot slot meent appellant dat ten onrechte pensioenpremies niet zijn afgedragen. Bij deze brief is ook bezwaar gemaakt tegen de salarisspecificaties van oktober 2012 tot en met december 2012.1.5. Bij brief van 28 februari 2013 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de salarisspecificaties van januari 2013 en februari 2013.
      
    
    
      1.6.
      Bij brief van 28 maart 2013 heeft de minister naar aanleiding van het verzoek om nakoming van de gemaakte afspraken de uitkomsten van zijn onderzoek meegedeeld en geconcludeerd dat de afgesproken bedragen op correcte wijze zijn uitbetaald.
      
    
    
      1.7.
      Bij brief van 26 april 2013 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de brief van 28 maart 2013. 
      
    
    
      1.8.
      Bij brief van 8 mei 2013 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de salarisspecificatie van april 2013.
      
    
    
      1.9.
      Bij besluit van 25 november 2013 (bestreden besluit) heeft de minister op de onder 1.4, 1.5, 1.7 en 1.8 genoemde bezwaren beslist. De bezwaren tegen de salarisspecificaties van oktober 2012 en november 2012 zijn niet-ontvankelijk verklaard wegens niet verschoonbare termijnoverschrijding. De bezwaren tegen de salarisspecificaties van december 2012, januari 2013, februari 2013 en april 2013 zijn niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat geen sprake is van besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat het salaris ten opzichte van de voorgaande salarisbetaling niet is gewijzigd en evenmin sprake is van een weigering het salaris aan te passen. Het bezwaar tegen de brief van 28 maart 2013 is niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat die brief geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat die niet op rechtsgevolg is gericht.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Ter zitting van de Raad is gebleken dat het hoger beroep niet langer is gericht tegen de 
      niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren tegen de salarisspecificaties van februari 2013 en april 2013. De overige bezwaren zijn volgens appellant ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard; hij is van mening dat zijn bezwaren inhoudelijk hadden moeten worden beoordeeld. Ter zitting van de Raad is het hoger beroep van appellant beperkt tot de volgende punten. Appellant is van mening dat hij recht heeft op nabetaling van salaris en toelage onregelmatige dienst vanaf 1 juli 2003, dat de minister ten onrechte de gemaakte afspraak over de toekenning van de wettelijke rente niet is nagekomen en dat de minister niet duidelijk heeft gemaakt dat de afdracht van pensioenpremies op juiste wijze heeft plaatsgevonden.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          De bezwaren tegen de salarisspecificaties
        
      
      
    
    
      4.1.
      Aan een betaling van salaris of uitkering ligt in de regel een besluit ten grondslag. Volgens vaste rechtspraak van de Raad kan dit zichtbaar worden in een salaris- of uitkeringsspecificatie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 april 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:AA3959). Voor zover in (periodieke) betalingen terugkerende elementen voorkomen, is over elk afzonderlijk element alleen een besluit genomen bij de eerste keer dat dit element aan de orde is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 januari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO2027). Bij latere betalingen is (de vermelding van) het element slechts een herhaling van het eerder genomen besluit. Zo'n herhaling is niet op rechtsgevolg gericht en is daarom zelf geen besluit. Er kan dan ook geen bezwaar tegen worden gemaakt. Van een besluit is wel weer sprake voor zover het element wordt gewijzigd. Ook is sprake van een besluit voor zover een betaling een weigering inhoudt van een beslissing ten aanzien van een element die wel genomen had moeten zijn.
      
    
    
      4.2.
      Appellant verzet zich tegen de in de salarisspecificaties van oktober 2012 tot en met januari 2013 vermelde betalingen op de grond dat het salaris op basis van een verkeerde inschaling is berekend. Nu deze betalingen wat betreft de toegepaste schaal en trede slechts een herhaling bevatten van de daaraan voorafgaande betalingen, zijn de in de salarisspecificaties gehanteerde schaal en trede in zoverre niet op rechtsgevolg gericht. De hiertegen gemaakte bezwaren zijn dan ook reeds hierom terecht niet-ontvankelijk verklaard. Dit betekent dat de vraag of het bezwaar tegen de in de salarisspecificaties van oktober en november 2012 vermelde betalingen tijdig is gemaakt en zo nee, of die termijnoverschrijding verschoonbaar is, buiten bespreking kan blijven.
      
      
      
      
        
          Het bezwaar tegen de brief van 28 maart 2013
        
      
      
    
    
      4.3.
      Bij de beoordeling van de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen de brief van 28 maart 2013 dienen de thans nog in geschil zijnde punten te worden onderscheiden: de nabetaling van salaris en toelage onregelmatige dienst, de vergoeding van wettelijke rente en de afdracht van pensioenpremies.
      
      
        4.4.1.
        Appellant heeft zich in zijn brief van 30 januari 2013 op het standpunt gesteld dat hij vanaf 1 juli 2003 verkeerd is ingeschaald, zodat hij vanaf die datum recht heeft op nabetaling van salaris en toelage onregelmatige dienst. De minister heeft bij de brief van 28 maart 2013 vastgesteld dat appellant conform het besluit van 12 december 2008 is ingeschaald, zodat ter zake geen nabetalingen hoeven plaats te vinden.
        
      
      
        4.4.2.
        
          De Raad stelt voorop dat de in 1.3 genoemde afspraken geen wijziging hebben gebracht in het besluit van 12 december 2008 over de inschaling. Dit brengt mee dat de brief van 
          30 januari 2013, voor zover die betrekking heeft op de inschaling, moet worden aangemerkt als een verzoek om terug te komen van het in rechte onaantastbaar geworden besluit van 
          12 december 2008 en dat de brief van 28 maart 2013 in zoverre de weigering van dat verzoek behelst. Die weigering is een appellabel besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Het bezwaar tegen de brief van 28 maart 2013 is in zoverre dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
        
        
      
      
        4.4.3.
        
          Uit 4.4.2 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep tegen het bestreden besluit zal alsnog gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd, voor zover daarbij het bezwaar tegen de beslissing over de inschaling 
          niet-ontvankelijk is verklaard. De Raad zal vervolgens bezien of er aanleiding is de zaak op dit punt definitief te beslechten.
        
        
      
      
        4.4.4.
        In gevallen als het onderhavige, waarin een duuraanspraak in het geding is, is het volgens vaste rechtspraak van de Raad (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2697) aangewezen bij de toetsing een onderscheid te maken tussen het verleden en de toekomst. Wat betreft de periode voorafgaande aan het verzoek om terug te komen van een eerder genomen besluit, dient de bestuursrechter zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien. Wat betreft de periode daarna moet een minder terughoudende toetsing worden gehanteerd. Daarbij zal het bij een duuraanspraak in de regel niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een besluit waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend blijvend aan de verzoeker wordt tegengeworpen. Eerbiediging van de rechtszekerheid, waarop immers ook het bestuursorgaan aanspraak kan maken, is voor de toekomst van minder belang dan voor het verleden.
        
      
      
        4.4.5.
        Nu appellant in februari 2013 de hoogste trede van schaal 7 had bereikt, is het hoger beroep van appellant ter zitting van de Raad beperkt tot de inschaling tot en met januari 2013. Dit brengt mee dat de in 4.4.4 bedoelde rechterlijke toetsing beperkt kan blijven tot de periode voorafgaand aan het verzoek. 
        
      
      
        4.4.6.
        Appellant heeft in zijn brief van 30 januari 2013 ter onderbouwing van zijn verzoek om nabetaling verwezen naar het formulier ‘Beslissen over belonen’ van 11 november 2009, waarin ten aanzien van appellant is vermeld dat de functieschaal 7 is en de persoonlijke schaal (trede) 6. Dit formulier kan niet worden aangemerkt als een nieuw feit of nieuwe omstandigheid. Uit dit formulier volgt niet dat appellant, zoals hij betoogt, vanaf 1 juli 2003 alsnog ingeschaald dient te worden op basis van salarisschaal 7, trede 6. De vermelding van schaal en trede op dit formulier betreft slechts de inschaling zoals die van toepassing was in november 2009. De conclusie is dat de weigering om terug te komen van het in rechte onaantastbaar geworden besluit van 12 december 2008 in stand blijft.
        
      
      
        4.4.7.
        Uit 4.4.4 tot en met 4.4.6 volgt dat het bezwaar tegen de brief van 28 maart 2013 in zoverre ongegrond had moeten worden verklaard. De Raad zal hiertoe, zelf voorziend, alsnog beslissen.
        
      
      
        4.5.1.
        De onder 1.3 bedoelde afspraken bevatten een opdracht aan de minister tot het bepalen en betalen van de wettelijke rente. Appellant heeft in zijn brief van 30 januari 2013 verzocht om voldoening van de wettelijke rente. Nu in de brief van 28 maart 2013 enerzijds niet wordt ingegaan op de wettelijke rente en uit de overgelegde stukken niet blijkt van een kenbare beslissing over de wettelijke rente en in die brief anderzijds wordt geconcludeerd dat de afgesproken bedragen op correcte wijze zijn uitbetaald, merkt de Raad die brief in zoverre aan als een afwijzing van het verzoek van appellant. Die afwijzing is een appellabel besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Het bezwaar tegen de brief van 28 maart 2013 is ook in zoverre ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
        
      
      
        4.5.2.
        Uit 4.5.1 volgt dat het bestreden besluit ook in zoverre moet worden vernietigd. De Raad ziet geen mogelijkheden om de zaak op dit punt definitief te beslechten. De minister heeft in een brief van 23 mei 2014 te kennen gegeven dat niet meer is te traceren op welke wijze de uitbetaling van wettelijke rente heeft plaatsgevonden. Hij stelt zich in die brief op het standpunt dat aan appellant onder meer een bedrag van € 12.193,49 is overgemaakt zonder een duidelijke grondslag en dat zeer aannemelijk is dat dit de wettelijke rente is. Dit standpunt is echter door appellant in een e-mail van 2 juni 2014 gemotiveerd bestreden. Uit de stukken wordt niet duidelijk dat de wettelijke rente daadwerkelijk is toegekend en betaald. De minister zal daarom op dit punt opnieuw op het bezwaar moeten beslissen. 
        
      
      
        4.5.3.
        Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de minister te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
        
      
    
    
      4.6.
      Voor zover de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar betrekking heeft op de afdracht van pensioenpremies, houdt die beslissing in rechte stand. De inhouding van pensioenpremies is privaatrechtelijk van aard. Dit betekent dat de brief van 28 maart 2013 in zoverre niet als een appellabel besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
      
      
        5. Aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 980,- in beroep en € 980,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    De Centrale Raad van Beroep 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 25 november 2013, voor zover
    
        daarbij het bezwaar tegen de brief van 28 maart 2013, voor zover die brief betrekking heeft
        op de inschaling en de wettelijke rente, niet-ontvankelijk is verklaard;- verklaart het bezwaar tegen de brief van 28 maart 2013, voor zover die betrekking heeft op
        de inschaling, ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het
        besluit van 25 november 2013;- draagt de minister op opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen de brief van 28 maart 2013,
        voor zover die brief betrekking heeft op de wettelijke rente en bepaalt dat beroep tegen de
        nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld;- veroordeelt de minister in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.960,-;
    
    - bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
      van in totaal € 406,- vergoedt.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en J.N.A. Bootsma en 
      M.C.D. Embregts als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 december 2015.
    
    
    
    
    
      						(getekend) E.J.M. Heijs
    
    
    
    
    
      						(getekend) M.S. Boomhouwer
    
    
    
    
    
  
  IJ