ECLI:NL:RVS:2016:2803, Raad van State, 26-10-2016, 201508064/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 mei 2014 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 36.000,00 opgelegd wegens het onttrekken van drie woningen aan de bestemming tot bewoning.

201508064/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 oktober 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 september 2015 in zaak nr. 14/6830 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 mei 2014 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 36.000,00 opgelegd wegens het onttrekken van drie woningen aan de bestemming tot bewoning.
    
    Bij besluit van 10 september 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Franke, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De Huisvestingswet is op 1 januari 2015 vervangen door de Huisvestingswet 2014, doch is op dit geding nog van toepassing.
    
    Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van het college van burgemeester en wethouders aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
    
    Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan bij verordening worden bepaald dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid. Het college is bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,00 voor overtreding van artikel 30, eerste lid.
    
    Ingevolge artikel 26, derde lid, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 wordt als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet in de gemeente Amsterdam aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs, met uitzondering van tweede woning huur en tweede woning koop, door het college aangewezen woonruimte voor huisvesting van studenten en woonruimte op de adressen genoemd in bijlage 6.
    
    Ingevolge artikel 27 is het verboden om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde tot en met zevende lid zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge artikel 59, eerste lid, kan het college een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet.
    
    Ingevolge het tweede lid, onder a, legt het college voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid een boete op
    
    overeenkomstig kolom A van de in bijlage 5 opgenomen tabel.
    
    In bijlage 5 is bij "onttrekken zonder vergunning" in kolom A een bedrag van € 12.000,00 vermeld.
    
    2. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 14 mei 2014 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 27 van de Huisvestingsverordening heeft overtreden door de woningen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Amsterdam, die in eigendom aan hem toebehoren, aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. Bij controles op 4 juli 2013 en 5 juli 2013 is geconstateerd dat die woningen aan toeristen werden verhuurd. Op 4 juli 2013 heeft [persoon A] ten overstaan van een toezichthouder verklaard dat hij namens [appellant] beheerder van het complex is. Op 5 juli 2013 heeft [persoon B] de deur geopend en verklaard dat er in de woningen toeristen aanwezig zijn. [appellant] had de woningen verhuurd aan [bedrijf], waarvan [persoon B] een van de vennoten is.
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college [appellant] als overtreder heeft mogen aanmerken. Verder heeft de rechtbank overwogen dat, nu drie woningen zijn onttrokken, het college terecht drie maal het boetenormbedrag heeft opgelegd. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die nopen tot matiging van de boete.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college hem als overtreder heeft mogen aanmerken.
    
    Daartoe voert hij aan dat hij niet van de overtredingen op de hoogte was. Door [bedrijf] is de exploitatie van de woningen als hotel nooit met hem besproken. Het college
    hecht volgens hem te veel waarde aan een brief van 1 maart 2007. Die brief heeft hij geschreven toen [persoon B] te kennen had gegeven dat zij alle appartementen in het pand wilde gaan huren. De brief bevat slechts een precontractuele schets van de gebruiksmogelijkheden van de woningen in het pand. Het is geen toestemming voor dan wel aanvaarding van exploitatie van de woningen als hotel. [appellant] stelt dat hij met "korte termijn verhuur" en "hotelachtige exploitatie" short stay en exploitatie als bed & breakfast heeft bedoeld. Omzetting van de bestemming van de woningen was ook een optie. In 2009, 2012 en 2013 hebben toezichthouders controles in de woningen verricht. Daarbij is geconstateerd dat overeenkomstig de regelgeving werd gehandeld. Verder heeft [appellant] minstens een keer per maand door de gangen van het pand gelopen. Hij zag daarbij wel eens koffers staan, maar dat wekte geen argwaan omdat verscheidene bewoners een bed & breakfast exploiteerden, hetgeen legaal is. [persoon A] is volgens [appellant] niet de beheerder van het pand maar slechts een onderhoudsman. [persoon A] wist niet van de overtredingen af en had geen zeggenschap over de verhuur en het gebruik van de woningen. Tot slot heeft hij na het constateren van de overtredingen direct de huurovereenkomst opgezegd en de bedden uit de woningen laten verwijderen, aldus [appellant].
    
    4.1. In een e-mail van 18 oktober 2013 heeft een juridisch medewerker van het stadsdeel centrum vermeld dat er op basis van het boeterapport voor is gekozen om geen bestuurlijke boete op te leggen aan de eigenaar. Voorts is vermeld dat, indien op een later moment nog nieuwe feiten en omstandigheden naar voren komen, de Algemene wet bestuursrecht de mogelijkheid biedt om alsnog een bestuurlijke boete op te leggen.
    
    In een e-mail van 17 februari 2014 heeft dezelfde medewerker medegedeeld dat uit een hoorzitting naar aanleiding van een bezwaar van [persoon B] nieuwe informatie naar boven is gekomen.
    
    Ter zitting van de Afdeling is door de gemachtigde van [appellant] onweersproken gesteld dat die hoorzitting reeds op 10 oktober 2013, derhalve voor de e-mail van 18 oktober 2013, had plaatsgevonden. Namens het college is ter zitting toegelicht dat de brief van 1 maart 2007 de aanleiding vormde om [appellant] alsnog een boete op te leggen.
    
    In het besluit van 14 mei 2014 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] overtreder is. Met de brief van 1 maart 2007 heeft [appellant] het gebruik als hotel mogelijk gemaakt en de overtredingen aanvaard. Verder acht het college van belang dat [persoon B] heeft verklaard dat [persoon A] voor [appellant] werkt en de sleutels van de woningen heeft, dat [persoon A] heeft verklaard dat hij beheerder van het pand is en dat [appellant] de bedden uit de woningen heeft laten verwijderen en hij daarbij aanwezig was.
    
    4.1.1. De brief van 1 maart 2007 is een brief van [appellant] aan [bedrijf], [persoon B] en [persoon C] met als onderwerp "investeringen inzake [locaties] (...)". In de brief staat het volgende.
    
    "Jullie hebben belangstelling voor het aanhuren van meer accommodatie in de onroerende zaak. (...) Het hele pand heeft toch al gauw een marktwaarde van 3 tot 4 miljoen euro, terwijl een bruto rendement van 8% niet overdreven is. Duidelijk is dat uit de verhuur als woonappartementen dit rendement niet is te halen, maar dat ligt duidelijk anders in de korte termijn verhuur, zoals de markt aantoont. (...) De huurprijs voor de appartementen in het achterhuis is gelijk aan in het verleden bij woonverhuur gerealiseerde prijzen, dat is een geheel ander veel lager prijsniveau dan bij hotelachtige exploitatie. (...) Uitnodiging bij deze om aan de hand van jullie exploitatiebegroting vast te stellen voor welke jaarhuur het hele pand kan worden aangehuurd, (...)."
    
    4.2. Ter zitting van de Afdeling is namens het college toegelicht dat ten tijde van belang van toepassing was de vaste gedragslijn van het college dat aan de eigenaar van een woning voor overtreding van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 27 van de Huisvestingsverordening slechts een boete wordt opgelegd, indien hij van de overtreding afwist.
    
    4.3. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat [appellant] van de overtredingen afwist. Daartoe is het volgende van belang.
    
    [appellant] heeft de juistheid betwist van de verklaring van [persoon B] dat [persoon A] voor [appellant] werkt en de sleutels van de woningen heeft en van de verklaring van [persoon A] dat hij beheerder van het pand is. [appellant] heeft gesteld dat [persoon A] in de hoedanigheid van zelfstandige zonder personeel werkzaam was als technische onderhoudsman. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat [persoon A] slechts een sleutel van de voordeur van het hele pand had en niet de sleutels van de deuren van de woningen en dat hij een onderhoudsman was, die langskwam bij calamiteiten. Dat [appellant] na het constateren van de overtredingen door de toezichthouders de bedden heeft laten verwijderen en daarbij aanwezig was, maakt niet aannemelijk dat [appellant] reeds voor de controles van de toezichthouders van die overtredingen afwist. [appellant] heeft de bedden op 16 juli 2013 na een gesprek bij de gemeente verwijderd. Uit de bewoordingen van de brief van 1 maart 2007 blijkt dat die brief ziet op een verkenning van de mogelijkheden voor het sluiten van een huurovereenkomst. Niet kan worden uitgesloten dat [appellant] bij het opstellen van die brief legale exploitatie van de woningen, bijvoorbeeld als bed & breakfast, voor ogen had. Voorts heeft na de brief drie keer, in 2009, 2012 en 2013, een controle in de woningen plaatsgevonden, waarbij geen overtreding is geconstateerd. De brief van 1 maart 2007 maakt derhalve evenmin aannemelijk dat [appellant] van de op 4 juli 2013 en 5 juli 2013 geconstateerde overtredingen afwist.
    
    4.4. Hieruit volgt dat het college bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 14 mei 2014 in strijd met zijn vaste gedragslijn aan [appellant] een boete heeft opgelegd. Bijzondere omstandigheden die afwijking van de vaste gedragslijn rechtvaardigen heeft het college niet naar voren gebracht.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 september 2014 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de vaste gedragslijn dat aan de eigenaar van een woning slechts een boete wordt opgelegd, indien hij van de overtreding afwist. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 14 mei 2014 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
    
    6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 september 2015 in zaak nr. 14/6830;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 10 september 2014, kenmerk BB 106053;
    
    V. herroept het besluit van 14 mei 2014, kenmerk 1011 AR 133;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Noordhoek
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2016
    
    819.