ECLI:NL:RVS:2011:BQ9691, Raad van State, 29-06-2011, 201002432/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 januari 2010, kenmerk 1621477/1629238, heeft het college aan de raad een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening met betrekking tot het op 15 december 2009 door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2009".

201002432/1/R3.
      Datum uitspraak: 29 juni 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1 A], wonend te Veldhoven,
      2. de raad van de gemeente Veldhoven,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 januari 2010, kenmerk 1621477/1629238, heeft het college aan de raad een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening met betrekking tot het op 15 december 2009 door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2009".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1 A] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 maart 2010, en de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 maart 2010, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2011, waar [appellant sub 1 A], bijgestaan door mr. S. Oord, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand, en de raad, vertegenwoordigd door J. IJff, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    De Afdeling heeft aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek te heropenen met het oog op het inwinnen van nadere schriftelijke inlichtingen als bedoeld in artikel 8:45 van deze wet.
    
    
      Bij brief van 25 mei 2011 heeft de raad aan het verzoek om nadere inlichtingen te verstrekken voldaan. Deze brief is aan de andere partijen toegezonden.
      Met toestemming van partijen is een tweede onderzoek ter zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek gesloten.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant sub 1 A] en de raad hebben de door hen aangevoerde formele bezwaren ter zitting ingetrokken.
    
    2.2. Het plan voorziet, voor zover van belang, in verandering en vergroting van het bouwvlak dat ziet op gronden aan de [locatie], waar een intensieve veehouderij is gevestigd.
    
    Voorts is in artikel 25, lid 25.2, onder 25.2.1, en artikel 25, lid 25.2, onder 25.2.2, aanhef en sub 2, van de planregels, voor zover van belang, voorzien in bepalingen over een aanlegvergunningplicht.
    
    2.3. Voor zover het bestreden besluit ziet op de aanduiding "bouwvlak" die betrekking heeft op gronden aan de [locatie] heeft het college aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat de in het plan voorziene verandering van het bouwvlak in strijd is met het toepasselijke provinciale beleid, zoals dit voortvloeit uit het reconstructieplan Boven-Dommel. Dit beleid, dat een doorvertaling krijgt in de Verordening Ruimte, houdt in dat uitbreiding of vormverandering van een bouwvlak voor intensieve veehouderij in een extensiveringsgebied niet is toegestaan. In dit geval is niet alleen sprake van vormverandering, maar ook van vergroting van het bouwvlak, aldus het college. Dat de totale toegestane oppervlakte voor gebouwen niet toeneemt, acht het college onvoldoende reden om af te zien van het geven van een aanwijzing, nu vergroting van het bouwvlak er toe kan leiden dat de totale bebouwde oppervlakte zou toenemen.
    
    2.3.1. [appellant sub 1 A] voert aan dat het deel van zijn stallen aan de [locatie] dat buiten het bouwvlak ligt, zoals dat in het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" is opgenomen, met een bouwvergunning is opgericht, zodat in zoverre sprake is van te respecteren bestaande rechten. [appellant sub 1 A] en de raad betogen dat de wijziging van het bouwvlak, als in het plan voorzien, uit stedenbouwkundig oogpunt gewenst is, nu als gevolg daarvan de stallen aan de achterzijde van het perceel van [appellant sub 1 A] kunnen worden uitgebreid, in plaats van in de richting van de Gagelgoorsedijk, zoals thans mogelijk is.
    
    [appellant sub 1 A] en de raad voeren verder aan dat het bouwvlak weliswaar is uitgebreid ten opzichte van het voorheen geldende plan, maar dat het gedeelte van het bouwvlak waar gebouwen mogen worden opgericht kleiner is dan onder het voorheen geldende plan. Nu vormverandering van het bouwvlak uit bedrijfseconomisch oogpunt gunstig is en de vormverandering per saldo geen negatieve invloed heeft op de belangen die het reconstructieplan beoogt te beschermen, bestond voor het college geen aanleiding tot het geven van een aanwijzingsbesluit, zo betoogt [appellant sub 1 A]. In dit verband wijst hij onder meer op de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2005, nr. 200405077/1.
    
    2.3.2. Het perceel [locatie] is bestemd als "Agrarisch met waarden-Natuurwaarden".
    
    De oppervlakte van de gronden met de aanduiding "bouwvlak" ter plaatse bedraagt, gemeten vanaf de verbeelding, ongeveer 1,5 hectare. Aan een deel van het bouwvlak met een oppervlakte van ongeveer 0,4 hectare is de aanduiding "specifieke bouwaanduiding-geen gebouwen toegestaan" toegekend.
    
    2.3.3. Vaststaat dat het perceel [locatie] is gelegen in een extensiveringsgebied. Zoals de Afdeling heeft uiteengezet in haar uitspraak van 15 april 2011, nr. 200902874/1/R3 wordt met het provinciale beleid inzake de ontwikkelingsmogelijkheden voor intensieve veehouderijen in extensiveringsgebieden beoogd om de milieubelasting van intensieve veehouderijen op kwetsbare gebieden te doen afnemen en om het aantal stankgehinderden in steden en dorpen, niet-agrarische lintbebouwing, bebouwingsclusters en andere grote stankgevoelige objecten te doen verminderen.
    
    Op gronden met de aanduiding "specifieke bouwaanduiding-geen gebouwen toegestaan" zijn weliswaar geen gebouwen toegestaan, zoals [appellant sub 1 A] en de raad terecht stellen, maar is het wel mogelijk om bouwwerken, geen gebouwen zijnde te realiseren ten behoeve van de intensieve veehouderij. In zoverre biedt het plan ter plaatse dan ook meer mogelijkheden dan enkel het aanbrengen van verharding, zoals door [appellant sub 1 A] beoogd. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ook de gronden waarop slechts bouwwerken, geen gebouwen zijnde mogen worden opgericht, kunnen worden aangemerkt als onderdeel van het bouwblok in de zin van het reconstructieplan. Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan op dit punt in strijd is met het provinciale beleid dat zich verzet tegen vergroting van het bouwblok van intensieve veehouderijen in extensiveringsgebieden en dat aldus in onvoldoende mate is gewaarborgd dat de reconstructiedoelen in de extensiveringsgebieden niet worden doorkruist.
    
    Nu niet slechts sprake is van een vormverandering van het bouwvlak, maar ook van een vergroting, is sprake van een andere situatie dan aan de orde was in voornoemde uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2005. De Afdeling komt dan ook niet toe aan bespreking van het betoog dat zich in het voorliggende geval een situatie voordoet waarbij de bestaande bouwmogelijkheden binnen een bouwkavel van een intensieve veehouderij uit bedrijfseconomisch oogpunt ongunstig zijn en de door de ondernemer gewenste vormverandering per saldo geen negatieve invloed heeft op de aspecten die bij de integrale afweging op grond van artikel 4 van de Reconstructiewet concentratiegebieden moeten worden betrokken.
    
    2.3.4. Wat betreft het betoog van [appellant sub 1 A] dat sprake is van legaal opgerichte bebouwing die in beginsel als zodanig dient te worden bestemd, overweegt de Afdeling dat het bestreden besluit niet tot gevolg heeft dat legaal opgerichte bebouwing niet alsnog in een bestemmingsplan bij recht kan worden toegestaan. Gelet op de samenhang tussen de gronden waarop de aanduiding "bouwvlak" betrekking heeft, geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college er niet in redelijkheid toe heeft kunnen besluiten dat de aanwijzing ziet op het gehele bouwvlak en niet alleen op de delen daarvan die afwijken van het voorheen geldende plan en waar geen sprake is van bestaande legale bebouwing. Bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan voor het perceel van [appellant sub 1 A] kan worden bezien in hoeverre bestaande rechten aanpassing van het bestaande bouwvlak rechtvaardigen.
    
    2.4. In hetgeen [appellant sub 1 A] en de raad hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van de op de gronden van [appellant sub 1 A] betrekking hebbende reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van [appellant sub 1 A] is geheel, en het beroep van de raad in zoverre, ongegrond.
    
    2.5. Bij het bestreden besluit heeft het college aan de raad een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot de in de planregeling voorziene mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden zonder aanlegvergunning grondwerkzaamheden uit te voeren tot een diepte van 50 cm ten opzichte van het maaiveld, omdat daardoor twee provinciale archeologische monumenten onvoldoende worden beschermd, te weten Hoogeind (AMK-3039) en Grote Aard-Weijerse weg (AMK-3036). Volgens het college kan zich op geringere diepte dan 50 cm archeologisch erfgoed bevinden en moet een aanlegvergunningplicht gelden voor grondwerkzaamheden vanaf een diepte van 30 cm. Dat is ook de norm die de Rijksdienst voor Oudheidkundig Bodemonderzoek aanhoudt voor archeologische monumenten, aldus het college.
    
    2.5.1. Ingevolge artikel 25, lid 25.2, onder 25.2.1, van de planregels, voor zover van belang, is het op of in de gronden met de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie" verboden om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    
    a. het uitvoeren van grondwerkzaamheden dieper dan 0,3 meter ten opzichte van het maaiveld, waartoe ook gerekend wordt het diepwoelen, mengen van grond, diepploegen, scheuren van grasland en ontginnen;
    
    b. in afwijking van sub a, het uitvoeren van grondwerkzaamheden dieper dan 0,5 meter ten opzichte van het maaiveld in gebieden met de bestemming "Agrarisch", "Agrarisch-Paardenhouderij", "Agrarisch met waarden-Landschappelijke, cultuurhistorische en/of abiotische waarden" of "Agrarisch met waarden-Natuurwaarden", waartoe ook gerekend wordt het diepwoelen, mengen van grond, diepploegen, scheuren van grasland, ontginnen, grondwerkzaamheden ten behoeve van boomteelt en grondwerkzaamheden ten behoeve van graszodenteelt;
    
    (…)
    
    f. het omzetten van gras- of akkerland in een teelt waarbij de grond wordt afgevoerd, waarvan uitgezonderd boomteelt en graszodenteelt met een maximale bewerkingsdiepte van 0,5 meter;
    
    (…)
    
    Ingevolge artikel 25, lid 25.2, onder 25.2.2, aanhef en sub 2, is het verbod als bedoeld in 25.2.1 niet van toepassing op werken, geen bouwwerken zijnde of werkzaamheden: het uitvoeren van grondwerkzaamheden met een diepte van minder dan 0,5 meter onder maaiveld, waartoe ook gerekend wordt het diepwoelen, mengen van grond, diepploegen, scheuren van grasland en ontginnen, voor zover gelegen in gebieden met de bestemming "Agrarisch", "Agrarisch-Paardenhouderij", "Agrarisch met waarden-Landschappelijke, cultuurhistorische en/of abiotische waarden" of "Agrarisch met waarden-Natuurwaarden".
    
    2.5.2. De raad betoogt dat in het vastgestelde plan voor gronden met een agrarische bestemming een uitzondering is opgenomen op de aanlegvergunningplicht voor grondwerkzaamheden vanaf 30 cm naar aanleiding van zienswijzen van diverse agrariërs en de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie. Daarin is beargumenteerd dat met grote zekerheid kan worden gesteld dat gronden met een agrarische bestemming de afgelopen decennia tot een diepte van tenminste 50 cm zijn bewerkt. De twee monumenten waar het college op doelt, zijn op de provinciale cultuurhistorische-waardenkaart aangemerkt als "terrein van zeer hoge archeologische waarde", maar er bestaat geen beleid waarin wordt voorgeschreven vanaf welke diepte bescherming moet worden geboden aan deze monumenten, zo voert de raad aan. Onder het voorheen geldende plan gold voor de monumenten slechts een aanlegvergunningplicht voor aflagen en egaliseren, graafwerkzaamheden en het vellen of rooien van houtgewas, maar niet voor andere grondbewerkingen, aldus de raad.
    
    2.5.3. In de provinciale Paraplunota ruimtelijke ordening, zoals deze luidde ten tijde van het nemen het bestreden besluit, staat onder meer het volgende over bescherming van cultuurhistorische waarden:
    
    "Bij de opstelling en de uitvoering van ruimtelijke plannen moet voorts rekening worden gehouden met de archeologische monumenten en de indicatieve archeologische waarden, zoals die zijn aangegeven op de Cultuurhistorische waardenkaart. Het uitgangspunt hierbij is dat het archeologisch erfgoed moet worden beschermd op de plaats waar het wordt aangetroffen."
    
    2.5.3.1. In artikel 7.4. van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 is inmiddels bepaald dat een bestemmingsplan dat is gelegen in een gebied met cultuurhistorische vlakken mede strekt tot behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden en regels stelt ter bescherming van de cultuurhistorische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden.
    
    2.5.4. De raad heeft niet betwist dat voor archeologische monumenten als de onderhavige de Rijksdienst voor Oudheidkundig Bodemonderzoek (thans: de Rijksdienst voor het cultureel erfgoed) uitgaat van een diepte van 30 cm vanaf welke archeologische waarden dienen te worden beschermd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college wat betreft zijn standpunt over de diepte waarmee voornoemde provinciale archeologische monumenten voldoende worden beschermd in beginsel mogen aansluiten bij deze diepte van 30 cm. Voor een uitzondering op dit uitgangspunt kan aanleiding bestaan indien de raad aan de hand van op deze archeologische monumenten toegespitst onderzoek aannemelijk maakt dat in het voorliggende geval geen archeologische waarden op een diepte van minder dan 50 cm zijn te verwachten, bijvoorbeeld doordat de gronden in het verleden bij agrarisch gebruik van de gronden reeds tot op een diepte van 50 cm zijn geroerd.
    
    De Afdeling heeft de raad na heropening van het onderzoek in de gelegenheid gesteld om zijn standpunt dat als gevolg van het agrarische gebruik in het verleden van de terreinen Hoogeind (AMK-3039) en Grote Aard-Weijerse weg (AMK-3036) het in het plan opgenomen aanlegvergunningstelsel geen negatieve invloed kan hebben op archeologische waarden ter plaatse, aannemelijk te maken. In zijn brief van 25 mei 2011 heeft de raad hierop, voor zover van belang, als volgt gereageerd:
    
    "Wij hebben naar aanleiding van deze mogelijkheid direct een verkennend archeologisch booronderzoek uit laten voeren op de betreffende gronden om de dikte van het esdek te bepalen. Het esdek is de bodemlaag die door (agrarische) grondbewerkingen verstoord is en waar de kans op archeologische sporen nihil is.
    
    Uit dit archeologisch booronderzoek is gebleken dat het esdek op diverse plaatsen niet dikker dan 30 cm is. Onze eerdere stelling dat de bodem ter plaatse van de twee AMK-terreinen tot ten minste 50 cm is verstoord wordt daarmee dan ook niet bekrachtigd."
    
    In zoverre bevestigt het door de raad nader uitgevoerde onderzoek dan ook het standpunt van het college dat de mogelijkheid om tot op een diepte van 50 cm zonder aanlegvergunning grondwerkzaamheden uit te voeren archeologische waarden ter plaatse van voornoemde terreinen kan aantasten.
    
    2.5.4.1. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen bij behoud van archeologische waarden het geven van de reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken voor zover de aanwijzing ziet op de terreinen Hoogeind (AMK-3039) en Grote Aard-Weijerse weg (AMK-3036). In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van de raad is in zoverre ongegrond.
    
    2.5.4.2. Nu aan de aanwijzing met betrekking tot het aanlegvergunningstelsel blijkens het bestreden besluit slechts ten grondslag ligt dat het college van gedeputeerde staten van mening is dat de noodzaak bestaat tot het bieden van meer bescherming van de terreinen Hoogeind (AMK-3039) en Grote Aard-Weijerse weg (AMK-3036) dan waarin het plan voorziet, valt naar het oordeel van de Afdeling niet in te zien waarom het college deze aanwijzing niet heeft beperkt tot voornoemde twee terreinen.
    
    Gelet hierop is het aanwijzingsbesluit in strijd met artikel 3.8, zesde lid, in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro voor zover dat betrekking heeft op artikel 25, lid 25.2, onder 25.2.1, sub b, op de zinsnede ", waarvan uitgezonderd boomteelt en graszodenteelt met een maximale bewerkingsdiepte van 0,5 meter" in artikel 25, lid 25.2, onder 25.2.1, sub f, en op artikel 25, lid 25.2, onder 25.2.2, sub 2, van de planregels, behoudens voor zover deze regels betrekking hebben op de provinciale monumenten AMK-3039 en AMK-3036.
    
    Het beroep van de raad is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
    
    2.6. Ten aanzien van [appellant sub 1 A] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Wat betreft de raad is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van de raad van de gemeente Veldhoven gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 19 januari 2010, kenmerk 1621477/1629238, voor zover daarbij ten aanzien van het op 15 december 2009 door de gemeenteraad van Veldhoven vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2009" een reactieve aanwijzing is gegeven met betrekking tot artikel 25, lid 25.2, onder 25.2.1, sub b; de zinsnede ", waarvan uitgezonderd boomteelt en graszodenteelt met een maximale bewerkingsdiepte van 0,5 meter" in artikel 25, lid 25.2, onder 25.2.1, sub f, en tot artikel 25, lid 25.2, onder 25.2.2, sub 2, van de planregels, behoudens voor zover dit deel van het besluit ziet op de provinciale monumenten AMK-3039 en AMK-3036;
    
    III. verklaart het beroep van [appellant sub 1 A] geheel, en het beroep van de raad van de gemeente Veldhoven voor het overige, ongegrond;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de raad van de gemeente Veldhoven het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Pikart-van den Berg
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2011
    
    528.