ECLI:NL:RVS:2020:1425, Raad van State, 17-06-2020, 201906338/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam de inschrijving van [appellant] op de anciënniteitlijst van de markten Zuid-Woensdag, Zuid-Zaterdag en West-Donderdag doorgehaald. [appellant] had vaste standplaatsen op de markten Zuid-Woensdag, Zuid-Zaterdag en West-Donderdag in Rotterdam. Op 18 mei 2018 zijn die plaatsen hem toegewezen voor de branche kruiden, specerijen en maaltijdingrediënten. Op verschillende dagen hebben handhavers van de gemeente geconstateerd dat [appellant] groenten en fruit op zijn standplaatsen aan het verkopen was. Volgens het college mag hij die producten niet verkopen, omdat die niet onder de branche kruiden, specerijen en maaltijdingrediënten vallen.

201906338/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 9 juli 2019 in zaak nr. 19/2605 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 maart 2019 heeft het college de inschrijving van [appellant] op de anciënniteitlijst van de markten Zuid-Woensdag, Zuid-Zaterdag en West-Donderdag doorgehaald.
    Bij besluit van 21 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2020, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en vergezeld door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] had vaste standplaatsen op de markten Zuid-Woensdag, Zuid-Zaterdag en West-Donderdag in Rotterdam. Op 18 mei 2018 zijn die plaatsen hem toegewezen voor de branche kruiden, specerijen en maaltijdingrediënten. Op verschillende dagen hebben handhavers van de gemeente geconstateerd dat [appellant] groenten en fruit op zijn standplaatsen aan het verkopen was. Volgens het college mag hij die producten niet verkopen, omdat die niet onder de branche kruiden, specerijen en maaltijdingrediënten vallen.
        Bij het besluit van 8 maart 2019 heeft het college zijn inschrijving op de anciënniteitlijst van de hiervoor genoemde markten doorgehaald. Daarmee heeft het college uitvoering gegeven aan artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van het Marktreglement Rotterdam 2008 (hierna: het Marktreglement). Daarin is bepaald dat de inschrijving op de anciënniteitlijst wordt doorgehaald indien de ingeschrevene een artikel gaat voeren in een andere branche of artikelgroep dan bij de inschrijving is vermeld.
        Bij het besluit van 21 mei 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 8 maart 2019 ongegrond verklaard en de doorhaling gehandhaafd. Omdat de rechtbank zijn beroep daartegen ongegrond heeft verklaard en hij het niet eens is met die uitspraak, heeft hij hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat hij de producten paksoi, klaroen, tayerblad, oker en pompoen verkoopt. Dat hij schriftelijk verklaard zou hebben dat hij deze producten verkoopt, is onjuist. Ook heeft de rechtbank die producten ten onrechte aangemerkt als groenten of fruit. Het zijn producten die in de Surinaamse en Indiase keuken als maaltijdingrediënten worden gebruikt. Verder heeft de rechtbank miskend dat een deel van zijn assortiment uit groenten en fruit mag bestaan, omdat dat deel het assortiment van een toegestane branche overlapt. Als die overlapping niet is toegestaan, gaat dat ten koste van het aanbod op de markt. Ook heeft de rechtbank miskend dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Bij hem is het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat de verkoop van groenten en fruit was toegestaan. Die producten heeft hij anderhalf jaar op de markten verkocht zonder dat handhavers tegen hem hebben opgetreden. In die tijd is altijd toezicht gehouden. Op basis van het gewekte vertrouwen heeft hij aanzienlijke investeringen gedaan. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 voert hij aan dat dit vertrouwen moet worden gehonoreerd. Ten slotte heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college hem niet eerst een waarschuwing had moeten geven. Na een waarschuwing zou hij de uitgestalde groenten en fruit hebben weggehaald, aldus [appellant].
    2.1.    Artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van het Marktreglement luidt: "De inschrijving op de lijsten als bedoeld in artikel 10 wordt doorgehaald indien de ingeschrevene een artikel gaat voeren in een andere branche of artikelgroep dan bij de inschrijving is vermeld met als uitzondering het wijzigen van branche of artikelgroep om een vacante marktplaats in te nemen door een ingeschrevene op de wachtlijst van de betreffende markt, zoals bedoeld in artikel 10 lid 4 e. De vacante marktplaats wordt, indien er meerdere gegadigden zijn voor de plaats, toegewezen op basis van anciënniteit."
    2.2.    Het college hanteert de lijst branche- en artikelindeling gebrancheerde markten. Op die lijst is de branche "consumptie" vermeld. Als subbranches zijn "consumptie AGF" en "consumptie overig" vermeld. Onder "consumptie AGF" zijn als artikelen aardappelen, groenten, fruit en peulvruchten vermeld. Onder "consumptie overig", nummer 16, zijn kruiden, specerijen en maaltijdingrediënten als artikelen vermeld. Als toelichting achter nummer 16 staat "geen groenten en fruit". Aan [appellant] zijn standplaatsen toegewezen voor de subbranche kruiden, specerijen en maaltijdingrediënten.
    2.3.    Handhavers hebben op verschillende dagen vastgesteld dat [appellant] op de markten Zuid-Woensdag, Zuid-Zaterdag en West-Donderdag groenten of fruit heeft uitgestald op zijn marktkramen. Hun bevindingen zijn neergelegd in diverse processen-verbaal, rapportages en rapporten van 9 januari 2019, 17 januari 2019, 19 januari 2019, 23 januari 2019, 26 januari 2019 en 31 januari 2019. Daarbij zijn ook foto’s van zijn kramen met uitgestalde producten gevoegd. [appellant] heeft in de bestuurlijke procedure een schriftelijke verklaring van 12 februari 2019 ingediend waarin hij vermeldt welke producten hij op de markten verhandelt sinds hij daar actief is. Op de lijst in die verklaring staan onder meer paksoi, klaroen, tayerblad, kouseband, oker, pompoen, bakbanaan, cassave en groene mango. Pas in hoger beroep stelt [appellant] dat hij die producten niet verkoopt. De Afdeling gaat niet mee in die stelling, omdat die tegenstrijdig is met wat in die verklaring staat en uit de foto’s in het dossier, zoals op de zitting is toegelicht, bovendien blijkt dat die producten op zijn kramen waren uitgestald.
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank de hiervoor genoemde producten terecht aangemerkt als groenten of fruit. Het college stelt dat kruiden en specerijen zijn bedoeld om de smaak van voedsel te verbeteren. Fruit is een aantal eetbare vruchten van een plantensoort en groenten zijn eetbare delen van een plant, zoals de stengels en bladeren, aldus het college. [appellant] heeft dit niet bestreden, maar stelt dat dit niet wegneemt dat die producten in de Surinaamse of Indiase keuken als maaltijdingrediënten worden gebruikt. De wijze waarop die producten worden gebruikt is echter niet van belang voor de vraag of die onder de branche kruiden, specerijen en maaltijdingrediënten vallen. Uit de lijst "branche- en artikelindeling gebrancheerde markten" blijkt dat groenten en fruit uitdrukkelijk niet onder die branche vallen. Verder volgt uit die lijst niet dat een deel van zijn assortiment uit groenten of fruit mag bestaan, zoals hij betoogt. De Afdeling gaat ook niet mee in zijn betoog dat dit ten koste gaat van het aanbod op de markt, omdat de hiervoor genoemde producten niet verboden zijn. Hij mag die alleen niet verkopen, omdat hem standplaatsen zijn toegewezen voor alleen de branche kruiden, specerijen en maaltijdingrediënten.
    2.4.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
        [appellant] stelt dat de marktmeester hem zou hebben geadviseerd een aanvraag te doen om een staanplaats voor de branche kruiden, specerijen en maaltijdingrediënten, hoewel hij ook toen producten verkocht die het college aanmerkt als groenten of fruit. Daaruit kan echter niet het gerechtvaardigd vertrouwen zijn ontstaan dat hij een assortiment met die producten mocht voeren, reeds omdat hij op grond van de lijst branche- en artikelindeling gebrancheerde markten had kunnen weten dat groente en fruit niet zijn toegestaan. Verder is het enkele feit dat handhavers feitelijk niet tegen hem hebben opgetreden sinds hij die producten verkoopt, niet aan te merken als een gedraging waaruit [appellant] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de verkoop van groenten en fruit hem is toegestaan.
    2.5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college hem niet eerst een waarschuwing had moeten geven voordat de inschrijving van [appellant] werd doorgehaald. Gelet op artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van het Marktreglement was het college daartoe niet gehouden. In overeenstemming met deze bepaling heeft het college terecht zijn inschrijving doorgehaald na de vaststelling dat hij producten in een andere branche is gaan voeren dan bij zijn inschrijving was vermeld.
    2.6.    Pas op de zitting heeft [appellant] nog betoogd dat het college hem discrimineert door zijn inschrijving op de anciënniteitlijst door te halen. Omdat niet gebleken is dat hij dit betoog niet eerder heeft kunnen houden en het college daarop niet heeft kunnen reageren, zal de Afdeling dit betoog wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing laten.
    2.7.    Het betoog faalt.
    Slotsom
    3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2020
    629.