ECLI:NL:RBLIM:2025:2659, Rechtbank Limburg, 24-03-2025, ROE 23/103
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Woo-verzoek. Advies landsadvocaat over verhaal kosten asbestsanering geheel geweigerd. Onvoldoende gemotiveerd dat openbaarmaking de procespositie en daarmee het functioneren van de Staat raakt. Verder niet per onderdeel van document gemotiveerd of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en onvoldoende rekening gehouden met openbaarmaking van conclusies in Kamerbrief uit 2015. Tot niet kenbaar of begrijpelijk gemotiveerd waarom openbaarmaking ondanks tijdverloop moet worden geweigerd en waarom openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm niet mogelijk is. Beroep gegrond.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 23/103 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 maart 2025  in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, de staatssecretaris 
    (gemachtigde: mr. H.C.M. Borman-Nijman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser over zijn verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van 3 januari 2022.
    
    
    
      1.1.
      De staatssecretaris heeft hier op 4 juli 2022 op beslist (het primaire besluit) en heeft eisers verzoek gedeeltelijk ingewilligd. Met het bestreden besluit van 7 december 2022 op het bezwaar van eiser is de staatssecretaris bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft beroep op 20 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de staatssecretaris via een beeldverbinding. 
      
    
    
      1.3.
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen. Deze termijn is daarna nog een keer verlengd.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiser gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank verwijst voor de toepasselijke wet- en regelgeving naar de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
      
        
          Totstandkoming van het besluit
        
      
      
      3. Eiser heeft op 3 januari 2022 verzocht om openbaarmaking van documenten die zien op 7 door eiser in zijn Wob-verzoek opgesomde aangelegenheden. Deze aangelegenheden hebben allemaal direct of indirect te maken met (de kosten) van de sanering van asbestafval van Eternit B.V.
      4. In het primaire besluit heeft de staatssecretaris eisers verzoek beoordeeld aan de hand van de Wet open overheid (Woo). De staatssecretaris heeft eisers verzoek deels ingewilligd. Bij het primaire besluit is een inventarislijst opgenomen met 50 documenten die onder het Woo-verzoek vallen. Een deel daarvan heeft de staatssecretaris (gedeeltelijk) openbaar gemaakt en van een deel is de openbaarmaking geheel geweigerd.
      
      5. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. De staatssecretaris heeft dit bezwaar met het bestreden besluit ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd onder aanvulling van de motivering. 
      
      
        
          Omvang van het geding
        
      
      
      6. Uit het beroepschrift van eiser blijkt, en ter zitting is door eiser bevestigd, dat zijn beroep zich richt op de weigering van de documenten (in de inventarislijst aangeduid) met de nummers 28 en 30. Document 28 betreft een interne beslisnota van 3 december 2014. Document 30 betreft een interne ambtelijke e-mail van 17 september 2014 met in de bijlage een advies van de landsadvocaat van 2 september 2014. 
      
    
    
      6.1.
      De openbaarmaking van het advies van de landsadvocaat is geheel geweigerd. Openbaarmaking van de beslisnota en de e-mail is gedeeltelijk geweigerd. De staatssecretaris heeft aan de weigering van openbaarmaking de weigeringsgronden genoemd in  artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo (het goed functioneren van de Staat) en in artikel 5.2, eerste lid, van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen in documenten ten behoeve van intern beraad) ten grondslag gelegd.
      
      
        
          Standpunt van eiser
        
      
      
      
        7. Eiser stelt zich op het standpunt dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het goed functioneren van de Staat zich verzet tegen openbaarmaking van de genoemde documenten. Voor zover het zou gaan om het bepalen van de procespositie van de Staat in een eventuele juridische procedure, benadrukt eiser dat er van een procedure (over het verhalen van de saneringskosten) geen sprake is geweest of is. Daarom valt niet in te zien dat openbaarmaking de procespositie van de Staat zou schaden. De staatssecretaris is daarbij bovendien voorbij gegaan aan artikel 5.3 van de Woo, waarin kort gezegd staat dat bij de weigering van openbaarmaking van informatie die ouder is dan vijf jaar, een verzwaarde motiveringsplicht geldt.
      
      
    
    
      7.1.
      Ten aanzien van het advies van de landsadvocaat betwist eiser niet dat het gaat om een stuk van intern beraad. Hij betwist echter wel dat dit volledige stuk bestaat uit persoonlijke beleidsopvattingen. De staatssecretaris had op zijn minst de onderdelen uit dit advies ‘met een overwegend objectief karakter’ openbaar moeten maken. Ook hier wijst eiser op artikel 5.3 van de Woo. In de Memorie van Toelichting staat: “In geval van persoonlijke beleidsopvattingen zal slechts in een enkel geval na vijf jaar niet kunnen worden overgegaan tot openbaarmaking”. Voor zover in de andere documenten (de beslisnota en de e-mail) de conclusie uit het advies van de landsadvocaat wordt weergegeven, stelt eiser zich op het standpunt dat dit geen persoonlijke beleidsopvatting betreft van medewerkers van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, zodat de weigeringsgrond die daarop ziet niet opgaat. 
      
      
        
          Advies van de landsadvocaat van 2 september 2014 (bijlage bij document 30)
        
      
      
      8. Het advies van de landsadvocaat van 2 september 2014 gaat over de juridische mogelijkheden van de Staat tot kostenverhaal op Eternit in verband met de sanering van asbestafval. De staatssecretaris heeft de openbaarmaking van dit advies geheel geweigerd. De rechtbank is van oordeel dat de staatsecretaris deze weigering onvoldoende heeft gemotiveerd en licht dat als volgt toe.
      
      9. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat openbaarmaking van het advies schade kan toebrengen aan de procespositie van de Staat, omdat daarmee de argumenten pro en contra onderwerp worden van publiek debat. De staatssecretaris wijst op beleid dat ten aanzien van juridische adviezen geldt sinds 1 juli 2021 en geeft aan dat er ten aanzien van adviezen van vóór die datum geen onderscheid is gemaakt tussen algemene juridische beleidsadvisering (openbaar op verzoek) of advisering ten behoeve van een juridische procedure (niet openbaar). Daardoor kan volgens de staatssecretaris niet worden uitgesloten dat er met openbaarmaking van het onderhavige advies informatie openbaar wordt gemaakt die raakt aan het procesbelang van de Staat.
      
    
    
      9.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris hiermee niet (voldoende concreet) gemotiveerd op welke wijze openbaarmaking van het advies het functioneren van de Staat zou raken als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo. Het advies was op het moment van het bestreden besluit 8 jaar oud. Er is geen sprake (geweest) van een procedure tegen Eternit inzake kostenverhaal door de Staat en de rechtbank is ook niet is gebleken van enig zicht daarop in de toekomst. Reeds gelet daarop valt niet in te zien welk concreet belang de Staat zou hebben bij het geheim houden van argumenten inzake de procespositie. De rechtbank acht daarbij bovendien van groot belang dat een samenvatting van het advies reeds in 2015 openbaar is gemaakt in een brief aan de Tweede Kamer. Beschreven is dat uit het advies van de landsadvocaat blijkt dat een juridische procedure tegen Eternit om de kosten van de saneringen te verhalen zeer weinig kans van slagen heeft. Er is een samenvatting gegeven van de juridische redenen die tot deze conclusie hebben geleid, waaronder de reden dat verjaringstermijnen voor aansprakelijkstelling zijn verlopen. De staatssecretaris heeft geheel niet gemotiveerd waarom en in hoeverre de uitwerking van deze argumenten of andere informatie in het advies de procespositie en daarmee het functioneren van de Staat zou raken. De enkele stelling dat niet kan worden uitgesloten dat openbaarmaking het procesbelang van de Staat zou kunnen raken is onvoldoende. 
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank overweegt verder dat weigering van openbaarmaking van informatie op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo, enkel mogelijk is na een weging van belangen. Van een dergelijke weging wordt in het bestreden besluit geen blijk gegeven. Ook is in het bestreden besluit – met inachtneming van artikel 5.3 van de Woo – geheel niet gemotiveerd waarom het belang van het functioneren van de Staat ondanks het grote tijdsverloop zwaarder zou wegen dan het algemeen belang van openbaarheid. De conclusie is dan ook dat de staatsecretaris de weigering van openbaarmaking van het advies op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo onvoldoende heeft gemotiveerd.
      
      
        10. De staatssecretaris heeft de weigering van openbaarmaking van het advies ook gebaseerd op artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Volgens de staatssecretaris is er sprake van persoonlijke beleidsopvattingen in een document opgesteld ten behoeve van intern beraad. Deze persoonlijke beleidsopvattingen verdienen bescherming met het oog op het belang van een zorgvuldige en effectieve besluitvorming door de (toenmalige) minister van Infrastructuur en Waterstaat inzake kostenverhaal van asbestsanering, alsook met het oog op het belang van het in vertrouwen kunnen bepalen van de procespositie en -risico’s van de Staat in een eventuele juridische procedure.  
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank stelt voorop dat het advies kwalificeert als een document voor intern beraad, omdat de landsadvocaat geen eigen belang heeft gehad in de kwestie en het advies is opgesteld om het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. Dat betekent echter niet zonder meer dat de staatssecretaris openbaarmaking van het advies integraal kan weigeren. De door de staatssecretaris gehanteerde weigeringsgrond ziet immers enkel op de in het document opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Dat betekent dat de staatssecretaris per zelfstandig onderdeel van het document, zoals alinea’s, dient te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Dat heeft de staatssecretaris niet gedaan. Nergens blijkt uit dat de staatsecretaris het advies per alinea of onderdeel heeft beoordeeld. Reeds hierom slaagt eisers beroepsgrond.
      
    
    
      10.2.
      Onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan: ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad. Geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn: feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. De rechtbank heeft het advies gecontroleerd en geconstateerd dat er informatie met een overwegend objectief karakter in is opgenomen. De rechtbank wijst dan ter illustratie (dus niet uitputtend) naar de beschrijving van de opdracht vanaf pagina 1, de beschrijving van een onderzoeksrapport vanaf pagina 8, de genoemde en daarna uitgesplitste kosten vanaf pagina 10, de korte beschrijving van grondslagen op pagina 17, et cetera. Het is aan de staatssecretaris om te motiveren welke delen van het advies persoonlijke beleidsopvattingen zijn en waarom die niet openbaar kunnen worden gemaakt. Voor zover de staatssecretaris zich op het standpunt heeft gesteld dat de weigering van de openbaarmaking niet nader kan worden gemotiveerd zonder de inhoud van de informatie prijs te geven, volgt de rechtbank dat standpunt niet.
      
    
    
      10.3.
      De rechtbank overweegt verder dat de staatssecretaris niet, althans onvoldoende, heeft gemotiveerd waarom de in het advies aanwezige persoonlijke beleidsopvattingen niet in geanonimiseerde vorm openbaar kunnen worden gemaakt. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat een bestuursorgaan met betrekking tot dit onderwerp beslisruimte heeft en een afweging dient te maken. Deze afweging vereist wel een op het document toegespitste motivering. Met een verwijzing naar het algemene beleid zoals hierboven genoemd in overweging 9 kan de staatssecretaris dan ook niet volstaan. Verder geldt als uitgangspunt dat de deelnemers aan intern beraad worden beschermd, en niet de beleidsopvattingen. De staatssecretaris kan dan ook niet zonder nadere toelichting verwijzen naar hetgeen in het bestreden besluit over de bescherming van de procespositie van de Staat is opgenomen. Tot slot dient de staatssecretaris ook hier te betrekken dat een samenvatting van het advies reeds openbaar is gemaakt in de brief aan de Tweede Kamer van maart 2015.
      
      
        
          Interne beslisnota van 3 december 2014 (document 28)
        
      
      
      
        11. De staatssecretaris heeft de openbaarmaking van de interne beslisnota gedeeltelijk geweigerd. De tekst onder het kopje ‘Argumentatie’ is geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. 
      
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank overweegt dat in de weggelakte tekst de conclusie van het advies van de landsadvocaat wordt weergegeven. In het verweerschrift stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat voor zover dit deel van het document overeenkomt met de informatie in de brief aan de Tweede Kamer van 10 maart 2015, deze informatie reeds openbaar is en de Woo daarop niet van toepassing is. De rechtbank volgt de staatssecretaris daarin. Het is juist dat de Woo niet van toepassing is op het reeds openbare deel van de weggelakte tekst. Dat betekent echter dat de staatssecretaris geen grondslag heeft om dat deel van de tekst weg te lakken. Het bestreden besluit is op dat punt gebrekkig.
      
    
    
      11.2.
      De staatssecretaris stelt zich verder op het standpunt dat de tekst onder het kopje ‘Argumentatie’ ook een ambtelijke weging van argumenten bevat en dat dit persoonlijke beleidsopvattingen zijn waarvan weigering van openbaarmaking gerechtvaardigd is. De rechtbank gaat ervan uit dat de staatssecretaris hiermee heeft willen doelen op een weging van argumenten door de opsteller van de beslisnota. Uit het bestreden besluit en het gelakte document (waarin enkel artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo is genoemd) kan de rechtbank niet opmaken welk deel van de gelakte tekst volgens de staatssecretaris een persoonlijke beleidsopvatting van de opsteller zou zijn. Het bestreden besluit is op dit punt onvoldoende zorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd. Verder geldt ook hier dat voor zover er sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting, de staatssecretaris in een eventuele weigering van openbaarmaking uitdrukkelijk dient in te gaan op het tijdverloop (artikel 5.3 van de Woo) en bovendien met een op dit document toegespitste motivering dient te onderbouwen waarom dit document niet in een geanonimiseerde vorm openbaar kan worden gemaakt. Ook deze motivering ontbreekt in het bestreden besluit. De beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Interne ambtelijke e-mail van 17 september 2014 (document 30)
        
      
      
      
        12. De staatssecretaris heeft de openbaarmaking van de interne beslisnota gedeeltelijk geweigerd. De staatssecretaris verwijst naar de motivering behorend bij de gedeeltelijke weigering van document 28.
      
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank overweegt dat in de gelakte tekst een samenvatting wordt gegeven van het advies van de landsadvocaat. Voor zover deze samenvatting overeenkomt met hetgeen reeds openbaar is gemaakt met de brief aan de Tweede Kamer van 10 maart 2015, geldt hetzelfde als hiervoor is overwogen onder 11.1. De rechtbank heeft bij controle van het document echter gezien dat de samenvatting uitgebreider is. Op het meerdere zijn niet zonder meer de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, tweede lid, onder i, en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo van toepassing. De rechtbank verwijst in dit kader naar hetgeen hierboven specifiek over het advies van de landsadvocaat is overwogen en acht dat hier ook van toepassing. De staatssecretaris heeft onvoldoende gemotiveerd dat openbaarmaking van (de samenvatting van) het advies van de landsadvocaat het belang van het goed functioneren van de Staat raakt en dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen in plaats van objectieve informatie. 
      
    
    
      12.2.
      Voor zover de geweigerde tekst van document 30 persoonlijke beleidsopvattingen van de opsteller betreft (weging van argumenten), heeft de staatssecretaris niet gemotiveerd om welke delen van de tekst dit gaat en waarom openbaarmaking daarvan moet worden geweigerd. Verder geldt ook hier dat voor zover er sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting van de opsteller, de staatssecretaris in een eventuele weigering van openbaarmaking uitdrukkelijk dient in te gaan op het tijdverloop (artikel 5.3 van de Woo) en bovendien met een op dit document toegespitste motivering dient te motiveren waarom dit document niet in een geanonimiseerde vorm openbaar kan worden gemaakt. Dat heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit niet gedaan.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    13. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen voor zover dat ziet op de documenten 28 en 30 (met als bijlage het advies van de landsadvocaat). De staatssecretaris zal opnieuw op eisers bezwaar zal moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Indien de staatssecretaris alsnog openbaarmaking van delen van de voorliggende documenten wil weigeren zal hij per zelfstandig onderdeel concreet motiveren welke weigeringsgrond van toepassing is. De staatssecretaris dient in zijn motivering verder uitdrukkelijk het tijdverloop en de mogelijkheid om informatie in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken betrekken. 
    
    14. Omdat het beroep gegrond is moet de staatssecretaris het door eiser betaalde griffierecht aan hem vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is de rechtbank verder niet gebleken.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover dat besluit ziet op de documenten 28 en 30 (met bijlage); 
      
      
        draagt de staatssecretaris op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat de staatssecretaris aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A. van de Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. E.W. Seylhouwer, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2025 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 24 maart 2025 
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet open overheid (Woo)
      
    
    
    
      
        Artikel 5.1, tweede lid
      
    
    
    2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    (…)
    e. 	de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    (…)
    i.	het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
    
    
      
        Artikel 5.2, eerste en tweede lid
      
    
    
    
      
        In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
      
      
        Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
      
    
    
    
      
        Artikel 5.3
      
    
    
    
      Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.
    
    
    
  
  
     De Woo is op 1 mei 2022 in werking getreden en kent geen overgangsrecht. Dit betekent dat vanaf 1 mei 2022 de Woo geldt.
  
  
     In de documenten met (onder meer) nummers 17, 22 en 40 zitten documenten die identiek zijn aan (delen van) de documenten 28 en 30. Deze documenten worden niet afzonderlijk benoemd of beoordeeld in deze uitspraak.
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 28 663, nr. 62, p. 4 en 5.
  
  
     Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1258, r.o. 4.2 e.v., en van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2550.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1154.
  
  
     De staatssecretaris verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1595.