ECLI:NL:RVS:2008:BD9967, Raad van State, 13-08-2008, 200706814/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-08-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 augustus 2007, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door het college van burgemeester en wethouders van Wervershoof bij besluit van 10 juli 2007 vastgestelde wijzigingsplan "IJsselmeer - Appartementenhotel Nesbos" (hierna: het wijzigingsplan).

200706814/1.
      Datum uitspraak: 13 augustus 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vereniging "Milieufederatie Noord-Holland", gevestigd te Bergen, en anderen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 augustus 2007, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door het college van burgemeester en wethouders van Wervershoof bij besluit van 10 juli 2007 vastgestelde wijzigingsplan "IJsselmeer - Appartementenhotel Nesbos" (hierna: het wijzigingsplan).
    
    Tegen dit besluit hebben de vereniging "Milieufederatie Noord-Holland" (hierna: de Milieufederatie) en anderen, bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 september 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 oktober 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college van burgemeester en wethouders van Wervershoof (hierna: burgemeester en wethouders) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Milieufederatie en anderen, het college en burgemeester en wethouders hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2008, waar de Milieufederatie en anderen, vertegenwoordigd door mr. B.J. Meruma, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Avdić, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. W. Smak, ambtenaar in dienst van de gemeente, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid LZI Investments B.V., vertegenwoordigd door L. Kuipers.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het wijzigingsplan voorziet in de wijziging van de in het bestemmingsplan "IJsselmeer" (hierna: het bestemmingsplan) toegekende bestemming "Recreatieve doeleinden" van het gebied het Nesbos te Wervershoof in "Horecadoeleinden" teneinde aldaar een appartementencomplex met hotel-, restaurant-, kuur- en andere faciliteiten met de daarbij behorende infrastructuur, parkeervoorzieningen en bedrijfswoningen te kunnen realiseren.
    
    2.2. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij het besluit omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient het college te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust daarnaast op het college de taak te onderzoeken of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.3. De Milieufederatie en anderen stellen dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het wijzigingsplan. Daartoe voeren zij aan dat het wijzigingsplan in strijd is met de bestemming "Horecadoeleinden" als omschreven in bijlage 1 van het bestemmingsplan, voor zover het wijzigingsplan tevens voorziet in een kuuroord.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan, voor zover hier relevant, kunnen burgemeester en wethouders, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het gestelde in de Beschrijving in Hoofdlijnen, het plan wijzigen in die zin dat de bestemming "Recreatieve doeleinden" wordt gewijzigd in de bestemming "Horecadoeleinden" mits
    
    a. deze wijzigingsbevoegdheid slechts wordt toegepast binnen het gebied dat is voorzien van de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid naar horecadoeleinden van toepassing "
    
    b. na toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid ten minste de bepalingen in bijlage 1 bij deze voorschriften van toepassing zijn.
    
    In de desbetreffende bijlage is, voor zover thans relevant, bepaald dat de op de kaart voor "Horecadoeleinden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    - gebouwen ten behoeve van een horecabedrijf, niet zijnde bars en bar-dancings;
    
    - appartementen;
    
    - bedrijfswoningen.
    
    2.3.2. In artikel 2 van de voorschriften van het wijzigingsplan is, voor zover thans relevant, bepaald dat de op de plankaart voor "Horecadoeleinden" aangewezen gronden zijn bestemd voor gebouwen ten behoeve van:
    
    - een horecabedrijf, niet zijnde bars en bar-/dancings;
    
    - bedrijfsmatig geëxploiteerde appartementen;
    
    - een kuuroord en medische voorzieningen, voor zover ten dienste van het horecabedrijf;
    
    - bedrijfswoningen.
    
    2.3.3. Burgemeester en wethouders hebben zich in hun reactie op de bedenkingen, waarmee het college heeft ingestemd, op het standpunt gesteld dat het kuuroord het plan een extra impuls geeft. In hun schriftelijke uiteenzetting hebben burgemeester en wethouders zich voorts op het standpunt gesteld dat, voor zover het wijzigingsplan tevens voorziet in een kuuroord, dit een additieve functie bij het horecabedrijf betreft. In dat kader is gesteld, dat uit de omstandigheid dat in artikel 10, tweede lid, sub b, van de voorschriften is bepaald dat na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid "ten minste" de bepalingen uit bijlage 1 van toepassing zijn, kan worden afgeleid dat er ook ruimte is voor andere horeca-gerelateerde activiteiten. Daarbij is voorts opgemerkt dat ook in de Beschrijving in Hoofdlijnen is vermeld dat een horecabedrijf met bijbehorende voorzieningen mag worden gerealiseerd en dat daarbij als voorbeeld een zalenaccommodatie is genoemd. Volgens burgemeester en wethouders maakt het planologisch niet uit of het nu een kuuroord of een zalencentrum betreft.
    
    2.3.4. Anders dan het college is de Afdeling van oordeel dat artikel 10, tweede lid, sub b, van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan, uit een oogpunt van rechtszekerheid zodanig moet worden uitgelegd dat na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid, wat betreft de reikwijdte van de bestemming "Horecadoeleinden" uitsluitend de doeleinden, zoals bepaald in bijlage 1 bij het bestemmingsplan, van toepassing zijn. Met betrekking tot deze doeleindenomschrijving kunnen, gezien de toevoeging van de woorden "ten minste", in het plan nadere voorschriften worden opgenomen. Nu in het wijzigingsplan aan de doeleindenomschrijving behorende bij de bestemming "Horecadoeleinden", "een kuuroord en medische voorzieningen, voor zover ten dienste van het horecabedrijf" is toegevoegd, is het wijzigingsplan in strijd met artikel 10, tweede lid, sub b, van de voorschriften van het bestemmingsplan "IJsselmeer", gelezen in samenhang met artikel 11, eerste lid van de WRO. Door het wijzigingsplan in zoverre niettemin goed te keuren heeft het college gehandeld in strijd met bovengenoemde artikelen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
    2.4. Voorts stellen de Milieufederatie en anderen dat niet is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarde als bedoeld in artikel 10 van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan, dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het gestelde in de Beschrijving in Hoofdlijnen, omdat niet is aangegeven welk maatschappelijk nut het wijzigingsplan dient en, voor zover het wijzigingsplan enig maatschappelijk nut dient, is nagelaten het maatschappelijk nut af te wegen tegen de nevengeschikte (primaire) functies, zoals natuur, landschap en integraal waterbeheer, zoals is voorgeschreven in de Beschrijving in Hoofdlijnen. In dat kader betogen zij dat aan het wijzigingsplan ten onrechte het rapport "Scan natuur- en soortenbeleid Nesbos" van 5 juli 2002 ten grondslag is gelegd. Volgens de Milieufederatie en anderen is dit rapport verouderd en geeft het geen betrouwbaar beeld van de actuele natuurwaarden in het plangebied en in de aangrenzende Speciale Beschermingszone (hierna: SBZ) IJsselmeer. Daarvoor verwijzen zij naar het rapport "Ecologie en Ruimte; gebruik door vogels en mensen in de SBZ's IJmeer, Markermeer en IJsselmeer" van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat uit 2005, waarin wordt geconcludeerd dat de staat van instandhouding van de vogelsoorten in onder meer de SBZ IJsselmeer zorgelijk is en dat een belangrijk deel van de achteruitgang is gelegen in de interacties met menselijk medegebruik. Door de verouderde scan valt ook niet goed te beoordelen of sprake is van een kans op significante negatieve effecten ten aanzien van de kwalificerende vogelsoorten in de SBZ IJsselmeer. Daarmee is evenmin duidelijk of een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) benodigd is en zo ja, of deze verleend zal worden, aldus de Milieufederatie en anderen.
    
    2.4.1. De Afdeling begrijpt de verwijzing naar mogelijke significante effecten en de Nbw 1998 aldus, dat daarmee in de eerste plaats wordt betoogd dat het college heeft miskend dat burgemeester en wethouders bij de vaststelling van het wijzigingsplan artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 niet in acht hebben genomen.
    
    2.4.2. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, wijst de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de minister van LNV) gebieden aan ter uitvoering van de Vogel- en de Habitatrichtlijn.
    
    2.4.3. In artikel V, eerste lid, van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen (Stb. 2005, 195) is bepaald dat de besluiten van de minister van LNV houdende de aanwijzing van gebieden ter uitvoering van de Vogelrichtlijn als besluiten als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998 gelden.
    
    2.4.4. Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcrt. 31 maart 2000, nr. 65) is het IJsselmeer aangewezen als SBZ als bedoeld in artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn.
    
    2.4.5. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, van de Nbw 1998, behoeft een besluit tot het vaststellen van een wijzigingsplan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied kan verslechteren of een verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, de goedkeuring van het college van gedeputeerde staten.
    
    Ingevolge het derde lid van artikel 19j zijn bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in het eerste lid, ongeacht de beperkingen in het wettelijk voorschrift waarop dat besluit berust, de artikelen 19e, 19f, 19g en 19h van overeenkomstige toepassing.
    
    
      Ingevolge artikel 19e van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, gelezen in samenhang met artikel 19j, derde lid, dient bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in artikel 19j, eerste lid, rekening te worden gehouden met de gevolgen die dat plan, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, kan hebben voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of het gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid. 
      Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in samenhang met artikel 19j, derde lid, van die wet, wordt, bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in artikel 19j, eerste lid, dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen, projecten of handelingen, significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied, alvorens het besluit tot vaststelling wordt genomen.
    
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in samenhang met artikel 19j, derde lid, wordt het besluit tot het vaststellen van een wijzigingsplan slechts genomen indien burgemeester en wethouders zich ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied niet zullen worden aangetast.
    
    2.4.6. Het plangebied grenst direct aan de SBZ IJsselmeer. Voorop staat dat niet alleen handelingen die plaatsvinden in de SBZ IJsselmeer onder het beschermingsregime van artikel 19j van de Nbw 1998 vallen, maar dat dit ook kan gelden voor handelingen en activiteiten buiten die gebieden.
    
    Ten behoeve van de vaststelling van het wijzigingsplan heeft Grontmij Advies en Techniek B.V. onderzoek uitgevoerd naar de gevolgen van het wijzigingsplan in het kader van de Vogelrichtlijn en de Flora- en faunawet. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de Scan natuur- en soortenbeleid Nesbos (hierna: de scan) van 5 juli 2002. In de scan wordt geconcludeerd dat het Nesbos geen functie vervult als broed-, rust of foerageergebied voor kwalificerende vogelsoorten en dat het open water van het IJsselmeer, direct grenzend aan het Nesbos voor een beperkt aantal kwalificerende vogelsoorten (slechts) een functie vervult als rust- of foerageergebied, met name in de winter. Daarbij is opgemerkt dat verstorende activiteiten op de wal zoals verlichting en het dichtklappen van autoportieren, tot gevolg kunnen hebben dat de vogels zich zullen verplaatsen maar dat dit niet tot significante negatieve effecten op de voor de SBZ kwalificerende vogelsoorten zal leiden.
    
    Gelet op de conclusies van de scan is de Afdeling van oordeel dat het wijzigingsplan de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de SBZ IJsselmeer kan verslechteren of een verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, zoals bedoeld in artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998. Dit brengt mee dat ingevolge artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 bij de vaststelling van het wijzigingsplan de artikelen 19e, 19f, 19g en 19h van overeenkomstige toepassing zijn, zodat bij de vaststelling van het wijzigingsplan de zogenoemde habitattoets dient te worden uitgevoerd. Het college dient vervolgens in het kader van het besluit omtrent goedkeuring op grond van de WRO te bezien of bij de vaststelling van het wijzigingsplan artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 in acht is genomen. Indien dat niet het geval is, is de vaststelling van het wijzigingsplan in strijd met het recht en dient het college goedkeuring te onthouden aan het wijzigingsplan.
    
    2.4.7. Uit het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan blijkt dat burgemeester en wethouders zich met betrekking tot de vraag of het wijzigingsplan, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen, projecten of handelingen, significante gevolgen kan hebben voor de in de SBZ IJsselmeer voorkomende kwalificerende vogelsoorten, op het standpunt hebben gesteld dat uit de scan blijkt dat het wijzigingsplan niet leidt tot significante gevolgen voor de in de SBZ IJsselmeer voorkomende kwalificerende vogelsoorten.
    
    De Afdeling acht voornoemde scan, gelet op de gedateerdheid daarvan, echter niet zonder meer toereikend voor een dergelijke conclusie.
    
    2.4.8. In reactie op het beroepschrift hebben burgemeester en wethouders een geactualiseerd rapport "Quick scan natuur" (hierna: de quick scan), uitgevoerd door Grontmij Nederland B.V., van 17 juni 2008, overgelegd. Uit de quick scan blijkt dat het wijzigingsplan, met name wat betreft de lichtuitstraling, een verslechterend of verstorend effect kan hebben op de in de SBZ IJsselmeer voorkomende kwalificerende vogelsoorten. Indien mitigerende maatregelen worden getroffen, waaronder de uitvoering van een lichtplan, zullen er evenwel geen significante gevolgen zijn, aldus de quick scan.
    
    Ook het college heeft zich ter zitting, voor de beantwoording van de vraag of kan worden uitgesloten dat het wijzigingsplan significante gevolgen heeft voor de SBZ IJsselmeer, op grond van de quick scan op het standpunt gesteld dat significante gevolgen kunnen worden uitgesloten mits het in de quick scan voorgestelde lichtplan bij de uitvoering van het plan in acht wordt genomen.
    
    2.4.9. Het college heeft derhalve reeds bij de beoordeling van de vraag of sprake kan zijn van significante gevolgen betrokken dat bij de uitvoering van het wijzigingsplan mitigerende maatregelen moeten worden getroffen.
    
    Nog daargelaten dat de quick scan dateert van na het bestreden besluit is de Afdeling van oordeel dat de habitattoets aldus niet op de juiste wijze is uitgevoerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 7 mei 2008, zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200604924/1&verdict_id=24122&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200604924/1&utm_term=200604924/1"&gt;200604924/1&lt;/a&gt; gaat het er bij het beoordelen van de vraag of sprake kan zijn van significante gevolgen immers om te bezien of het plan als zodanig niet leidt tot significante gevolgen. Nu bij deze beoordeling de voorgenomen mitigerende maatregelen zijn betrokken, kan reeds hierom niet worden uitgesloten dat significante gevolgen zullen optreden. Wanneer dit het geval is, dient volgens artikel 19f van de Nbw 1998 een passende beoordeling te worden gemaakt. Bij die beoordeling kunnen de mitigerende maatregelen worden betrokken, waarna besloten kan worden over de vaststelling en goedkeuring van het plan.
    
    Gelet op het voorgaande is het wijzigingsplan vastgesteld in strijd met artikel 19f van de Nbw 1998, gelezen in samenhang met artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998. Door het wijzigingsplan niettemin goed te keuren heeft het college gehandeld in strijd met deze artikelen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
    2.5. Voorts stellen de Milieufederatie en anderen dat het wijzigingsplan in strijd is met het streekplan "Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord" omdat het plangebied hierin is aangewezen als zogenoemd uitsluitingsgebied, waarin geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is toegestaan.
    
    2.5.1. Met het bestaan van de door het college goedgekeurde wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden, in beginsel als een gegeven worden beschouwd. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd. Daarbij dient ook rekening te worden gehouden met nieuw provinciaal beleid neergelegd in een streekplan.
    
    2.5.2. Op de Kaart Planologisch Beleidskader 2004-2014 van het streekplan Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord, vastgesteld op 25 oktober 2004, (hierna: het streekplan) is het plangebied aangemerkt als "uitsluitingsgebied". Volgens het streekplan gaat het daarbij om delen van het landelijke gebied die een bepaalde bescherming genieten op grond van al bestaande (internationale) wettelijke of provinciale beleidskaders of om andere redenen gevrijwaard moeten worden van verdere verstedelijking. Het plangebied is aangemerkt als uitsluitingsgebied om redenen van waterbeheer en kustveiligheid alsmede vanwege beschermde cultuurhistorische structuren. In de uitsluitingsgebieden geldt het algemene beleid voor het landelijk gebied. Aanvullend gelden hier een gebiedsgericht beleid, als bedoeld voor gebieden met beschermde cultuurhistorische structuren, de Leidraad Provinciaal Ruimtelijk Beleid en, voor gebieden die om redenen van waterbeheer en kustveiligheid als uitsluitingsgebied zijn aangewezen, het beleid uit de Kustvisie en de "Nota Evenwichtig Omgaan met Water."
    
    Voor uitsluitingsgebieden geldt dat daar geen uitbreiding van stedelijke functies of nieuwe stedelijke functies is toegestaan, uitgezonderd kleinschalige ontwikkelingen. Volgens paragraaf 5.3.4. van het streekplan, zijn kleinschalige ontwikkelingen, voor zover hier relevant, mogelijk mits sprake is van een organische ontwikkeling die ondergeschikt is aan de kern en sprake is van maximaal 1 tot 5 woningen op jaarbasis. Daarbij is opgemerkt dat overschrijding van dit aantal expliciet aan provinciale staten moet worden voorgelegd.
    
    In het streekplan is het verbod van uitbreiding van stedelijke functies of nieuwe stedelijke functies in de uitsluitingsgebieden en de begrenzing daarvan op de Kaart Planologisch Beleidskader 2004-2014 aangemerkt als een essentiële beleidslijn. Afwijking van deze essentiële beleidslijn is volgens het streekplan slechts mogelijk indien het gebiedsgericht beleid dat ter plaatse geldt een uitzondering mogelijk maakt of na herziening van het streekplan.
    
    2.5.3. Ter zitting is door het college tevergeefs primair betoogd dat het plangebied niet is gelegen in een uitsluitingsgebied maar in bestaand stedelijk gebied. Daarbij is verwezen naar bladzijde 121 van het streekplan waarin is aangegeven dat onder bestaand stedelijk gebied onder meer wordt verstaan de in geldende beleidskaders van gemeenten (goedgekeurde bestemmingsplannen en afgegeven verklaringen van geen bezwaar ex artikel 19 WRO) en van de provincie (streekplan of andere ruimtelijk relevante beleidsstukken) vastgelegde verstedelijkingsmogelijkheden.
    
    Het bestaan van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan kan niet worden aangemerkt als een in geldende beleidskaders van gemeenten en van de provincie reeds vastgelegde verstedelijkingsmogelijkheid. Immers het vaststellen van een wijzigingsplan betreft een bevoegdheid waarbij de planvaststeller een zekere beleidsvrijheid heeft ten aanzien van de vraag of van deze bevoegdheid gebruik wordt gemaakt en waarbij ook het college in de besluitvorming omtrent de goedkeuring van het wijzigingsplan dient na te gaan of uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de bestemming is gerechtvaardigd.
    
    2.5.4. Burgemeester en wethouders hebben zich in hun reactie op de bedenkingen, waarmee het college heeft ingestemd, op het standpunt gesteld dat het plangebied weliswaar is gelegen in een uitsluitingsgebied, maar dat in het streekplan ook is aangegeven dat aan het toerisme in West-Friesland een hoge prioriteit wordt toegekend, waarbij onder meer als doel is gesteld het vergroten van de aantrekkingskracht en de bekendheid van de IJsselmeerkust. Daarbij is opgemerkt dat in uitsluitingsgebieden kleinschalige ontwikkelingen zijn toegestaan en dat, gelet op de brief van 19 juni 2006 van de provincie, het appartementenhotel als kleinschalige ontwikkeling moet worden beschouwd.
    
    2.5.5. In de brief van 19 juni 2006, waarnaar burgemeester en wethouders hebben verwezen, is namens de directeur Subsidies, Handhaving en Vergunningen van de provincie Noord-Holland aangegeven dat hij van mening is dat het voorontwerp van het wijzigingsplan voldoet aan de eerder van provinciezijde naar voren gebrachte opmerkingen en gestelde randvoorwaarden. De Afdeling stelt vast dat in deze brief niet is aangegeven dat het wijzigingsplan voorziet in een kleinschalige ontwikkeling als bedoeld in het streekplan, noch is gemotiveerd waarom het een kleinschalige ontwikkeling betreft. Gelet op de inhoud van de brief alsmede op de omstandigheid dat deze brief niet is geschreven namens het college, waaraan de bevoegdheid toekomt een bestemmingsplan goed te keuren, kan deze brief naar het oordeel van de Afdeling, anders dan burgemeester en wethouders hebben betoogd, niet dienen als motivering van het bestreden besluit.
    
    2.5.6. Het wijzigingsplan voorziet in het oprichten van een appartementencomplex met hotel-, restaurant- en andere faciliteiten in drie bouwlagen, met een gezamenlijke oppervlakte van 3.000 m2. Een dergelijke ontwikkeling voldoet naar het oordeel van de Afdeling niet aan de criteria van kleinschaligheid als bedoeld in het streekplan, hetgeen ook door het college ter zitting is erkend.
    
    2.5.7. In het verweerschrift alsmede ter zitting, heeft het college zich ten aanzien van het provinciale toerismebeleid op het standpunt gesteld dat ook uit de Leidraad Provinciaal Ruimtelijk Beleid (hierna: de Leidraad) blijkt dat hoge prioriteit is toegekend aan het toerisme in West-Friesland.
    
    Voor zover daarmee door het college een beroep wordt gedaan op gebiedsgericht beleid dat een uitzondering mogelijk maakt op het verbod van uitbreiding van stedelijke functies of nieuwe stedelijke functies in de uitsluitingsgebieden, wordt als volgt overwogen. In de Leidraad is weliswaar aangegeven dat toerisme een speerpunt van beleid is, maar in paragraaf 1.5.5. van de Leidraad is ten aanzien van de uitbreidingsmogelijkheden voor recreatieve voorzieningen aangegeven dat ruimteclaims die buiten de rode contouren (bestaand stedelijk gebied) vallen, door de provincie worden afgewogen volgens de in het streekplan opgenomen procedure voor respectievelijk zoekgebieden of niet stedelijke ontwikkelingen in uitsluitingsgebieden. Van een in de Leidraad opgenomen uitzondering op het verbod van uitbreiding van stedelijke functies of nieuwe stedelijke functies in de uitsluitingsgebieden is derhalve geen sprake.
    
    2.5.8. Nu ervan moet worden uitgegaan dat het plangebied is gelegen in een uitsluitingsgebied, de in het wijzigingsplan voorziene ontwikkeling niet voldoet aan de criteria van kleinschaligheid als bedoeld in het streekplan en evenmin van een in gebiedsgericht beleid opgenomen uitzondering op het verbod van uitbreiding van stedelijke functies of nieuwe stedelijke functies in het uitsluitingsgebied is gebleken, is afwijking van deze beleidslijn, gelet op hetgeen onder 2.5.2. is overwogen, slechts mogelijk na herziening van het streekplan. Aangezien provinciale staten op dit punt geen (partiële) streekplanherziening hebben vastgesteld is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 4a, achtste lid, van de WRO. Door het plan niettemin goed te keuren heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
    2.6. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.3.4., 2.4.9. en 2.5.8. is het beroep van de Milieufederatie en anderen gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 10, tweede lid, sub b, van de voorschriften van het bestemmingsplan "IJsselmeer", gelezen in samenhang met artikel 11, eerste lid van de WRO en artikel 10:27 van de Awb, wegens strijd met artikel 19f van de Nbw 1998, gelezen in samenhang met artikel 19j, derde lid van de Nbw 1998 en artikel 10:27 van de Awb, alsmede wegens strijd met artikel 4a, achtste lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb te worden vernietigd. Nu rechtens maar één te nemen beslissing mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan het wijzigingsplan.
    
    2.7. Gelet op het voorgaande behoeft hetgeen de Milieufederatie en anderen overigens tegen het wijzigingsplan aanvoeren geen bespreking.
    
    2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 2 augustus 2007, kenmerk 2007-44506;
    
    III. onthoudt goedkeuring aan het wijzigingsplan;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 2 augustus 2007;
    
    V. veroordeelt het college tot vergoeding van bij de vereniging "Milieufederatie Noord-Holland" en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 662,30 (zegge: zeshonderdtweeënzestig euro en dertig cent) waarvan een gedeelte groot € 644,00, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Holland onder vermelding van het zaaknummer aan de vereniging "Milieufederatie Noord-Holland" en anderen te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de provincie Noord-Holland aan de vereniging "Milieufederatie Noord-Holland" en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hennekens w.g. Boermans
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2008
    
    429-525.