ECLI:NL:RVS:2016:1453, Raad van State, 01-06-2016, 201503329/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 11 mei 2014 heeft [appellant] een e-mail bij het college ingediend. In deze e-mail heeft hij met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om documenten die zien op een bij de gemeente ingesteld intern onderzoek naar oneigenlijk gebruik van Wob-verzoeken (hierna: het verzoek).   Bij brief van 12 mei 2014 heeft het college op deze e-mail gereageerd.

201503329/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 maart 2015 in zaak nr. 14/5199 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Ermelo.
    
    Procesverloop
    
    Op 11 mei 2014 heeft [appellant] een e-mail bij het college ingediend. In deze e-mail heeft hij met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om documenten die zien op een bij de gemeente ingesteld intern onderzoek naar oneigenlijk gebruik van Wob-verzoeken (hierna: het verzoek).
    
    
    Bij brief van 12 mei 2014 heeft het college op deze e-mail gereageerd.
    
    Bij brief van 12 mei 2014 heeft [appellant] het verzoek schriftelijk ingediend.
    
    Bij brief van 6 juni 2014 heeft het college op deze brief gereageerd.
    
    Bij besluit van 30 juli 2014 heeft het college het door [appellant] tegen de brieven van het college van 12 mei en 6 juni 2014 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 30 juli 2014, ongegrond en, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek, niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.M. Jonker-van den Brink en G.A. Mulder, beiden werkzaam bij de gemeente Ermelo, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In de brief van 12 mei 2014 heeft het college [appellant] medegedeeld dat het bij besluit van 1 oktober 2013 de elektronische weg voor het indienen van Wob-verzoeken heeft afgesloten en een formulier voor het indienen van dergelijke verzoeken heeft vastgesteld. In deze brief is verder het volgende vermeld: "Indien u wenst dat uw verzoek in behandeling wordt genomen, dan dient u het formulier in te vullen en per post te retourneren, dan wel af te geven bij de receptie op het gemeentehuis. Wij wijzen u er bij voorbaat op, dat onvolledig ingevulde formulieren niet in behandeling worden genomen, ook aangehechte brieven c.q. aanvullende verzoeken welke in losse producties zijn aangehecht worden niet in behandeling genomen." Bij zijn brief van 12 mei 2014 heeft [appellant] het verzoek schriftelijk ingediend, zonder het door het college voor de indiening van Wob-verzoeken vastgestelde formulier te gebruiken. Hierop heeft het college bij de brief van 6 juni 2014 gereageerd. Deze brief is verder gelijkluidend aan de brief van het college van 12 mei 2014. Volgens [appellant] bevatten de brieven van het college van 12 mei en 6 juni 2014 een besluit van het college om het verzoek niet te behandelen, of heeft het college ten onrechte nagelaten een besluit te nemen.
    
    2. Het college betoogt dat [appellant] geen belang heeft bij beoordeling van zijn hoger beroep, omdat hij een beoordeling van het verzoek kan krijgen indien hij het voor Wob-verzoeken vastgestelde formulier indient. Voorts betoogt het college dat het [appellant] niet te doen is om openbaarmaking van de door hem gevraagde informatie, zodat hij zijn bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, misbruikt. Volgens het college is het hoger beroep van [appellant] daarom niet-ontvankelijk.
    
    2.1. Naar het oordeel van de Afdeling biedt de enkele mogelijkheid dat [appellant] door het indienen van evenbedoeld formulier een beoordeling van het verzoek krijgt geen grond voor het oordeel dat [appellant] geen belang heeft bij beoordeling van zijn hoger beroep. De Afdeling ziet in hetgeen het college heeft aangevoerd voorts onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat [appellant] in dit geval misbruik maakt van zijn recht om Wob-verzoeken in te dienen.
    
    De betogen falen.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de brieven van het college van 12 mei en 6 juni 2014 niet strekken tot het buiten behandeling stellen van het verzoek, maar een beslissing behelzen ter voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 6:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat het college [appellant] daarin overeenkomstig artikel 4:5, eerste lid, van de Awb de gelegenheid heeft geboden het verzoek aan te vullen. Voorts betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij het college vóór het verstrijken van de beslistermijn en derhalve niet overeenkomstig artikel 6:12, tweede lid, van de Awb, in gebreke heeft gesteld, zodat zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk is.
    
    3.1. Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    
    b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
    
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    
    Ingevolge het vierde lid wordt een besluit om de aanvraag niet te behandelen aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
    
    Ingevolge artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
    
    Ingevolge artikel 6:3 is een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft.
    
    Ingevolge artikel 6:12, eerste lid, is het beroep, indien het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, niet aan een termijn gebonden.
    
    Ingevolge het tweede lid kan het beroepschrift worden ingediend indien:
    
    a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
    
    b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop de belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
    
    3.2. De brieven van het college van 12 mei en 6 juni 2014 kunnen niet worden aangemerkt als een uitnodiging in de zin van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb om het verzoek aan te vullen, reeds omdat die brieven niet een termijn bevatten waarbinnen [appellant] de gelegenheid heeft het verzoek aan te vullen. De rechtbank is er ten onrechte vanuit gegaan dat een dergelijke uitnodiging geen concrete termijn hoeft te bevatten en dat bij het ontbreken van een concrete termijn de aanvulling binnen een redelijke termijn moet geschieden. In een dergelijke uitnodiging moet de aanvrager immers ook worden gewaarschuwd dat hij er rekening mee moet houden dat zijn aanvraag buiten behandeling wordt gesteld als de aanvraag niet binnen de gestelde termijn wordt aangevuld (uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3468). Dit verdraagt zich niet met onzekerheid bij de aanvrager over de exacte lengte van de hersteltermijn. Voorts is vermelding van een concrete termijn noodzakelijk met het oog op de tijdige bekendmaking van een eventueel besluit om de aanvraag niet te behandelen, bedoeld in artikel 4:5, vierde lid, van de Awb.
    
    Hoewel de rechtbank het voorgaande heeft miskend, heeft zij terecht geoordeeld dat geen bezwaar tegen de brieven van 12 mei en 6 juni 2014 openstond. Die brieven kunnen gelet op de bewoordingen ervan immers evenmin als een besluit tot buitenbehandelingstelling van het verzoek worden aangemerkt. Die brieven behelzen een mededeling van feitelijke aard.
    
    In zoverre faalt het betoog.
    
    3.3. De rechtbank is er gelet op het voorgaande ten onrechte vanuit gegaan dat de voor Wob-verzoeken geldende beslistermijn van vier weken ingevolge artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, was opgeschort. De op 17 juni 2014 bij het college binnengekomen ingebrekestelling van [appellant] is overeenkomstig artikel 6:12 van de Awb ingediend. De rechtbank heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank had dat beroep gegrond moeten verklaren, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit moeten vernietigen, het college moeten opdragen alsnog een besluit op het verzoek te nemen, de door het college aan [appellant] verschuldigde dwangsom moeten vaststellen en een nadere dwangsom aan haar uitspraak moeten verbinden.
    
    In zoverre slaagt het betoog.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk heeft verklaard. Voor het overige moet de aangevallen uitspraak, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond verklaren, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigen en het college opdragen binnen een termijn van vier weken alsnog een besluit op het verzoek te nemen. Nu het college nog geen besluit op het verzoek heeft genomen, zal de Afdeling bepalen dat het de ingevolge artikel 4:17 van de Awb maximale dwangsom van € 1.260,00 aan [appellant] is verschuldigd. De Afdeling zal een nadere dwangsom aan deze uitspraak verbinden.
    
    5. Het college moet op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld. Gelet op het lichte gewicht van de zaak, zal de Afdeling hierbij een wegingsfactor van 0,5 hanteren.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 maart 2015 in zaak nr. 14/5199, voor zover de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk heeft verklaard;
    
    III. verklaart het beroep in die zaak in zoverre gegrond;
    
    IV. vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit;
    
    V. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    
    VI. draagt het college van burgemeester en wethouders van Ermelo op binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een besluit op het door [appellant] ingediende verzoek te nemen;
    
    VII. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Ermelo een dwangsom van € 1.260,00 aan [appellant] is verschuldigd;
    
    VIII. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Ermelo aan [appellant] een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor vermelde termijn van twee weken overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 50,00 (zegge: vijftig euro) bedraagt, met een maximum van € 7.500,00 (zegge: zevenduizend vijfhonderd euro);
    
    IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ermelo tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 744,00 (zegge: zevenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ermelo aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Hartsuiker
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
    
    620.