ECLI:NL:RVS:2025:418, Raad van State, 05-02-2025, 202202954/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Arnhem aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan van het pand aan [locatie] te Arnhem ten behoeve van horeca C. [appellant] is eigenaar van het pand [locatie] in Arnhem. Het pand bestaat uit een begane grond en een verdieping en heeft op grond van het ten tijde van de besluiten geldende bestemmingsplan "Binnenstad en Singels" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Centrumdoeleinden I". Tussen partijen is niet in geschil dat op grond van de planvoorschriften in samenhang met de aanduidingen op de plankaart, op de begane grond gebruik voor detailhandel en horeca A is toegestaan en op de verdieping wel een ‘verkooppunt’, maar geen horeca is toegestaan. In 2011 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van de verdieping als shishalounge. Een ambtenaar van het college heeft in een e-mailbericht van 6 december 2011 aan [appellant] medegedeeld dat horeca A op grond van het bestemmingsplan mogelijk is op de verdieping en dat het plan daarom in overeenstemming is met het bestemmingsplan.

202202954/1/R4.
    Datum uitspraak: 5 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Arnhem,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 april 2022 in zaak nr. 20/5516 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Arnhem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 november 2019 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan van het pand aan [locatie] te Arnhem ten behoeve van horeca C.
    Bij besluiten van 15 september 2020 heeft het college de door Rijn-Fleur BV, Hotel Nouvelle en Drukkerij Pronto Print Arnhem BV daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, het besluit van 11 november 2019 herroepen en de omgevingsvergunning geweigerd.
    Bij uitspraak van 8 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2024, waar [appellant], vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A. de Ronde, zijn verschenen.
    Het college heeft ter zitting het incidenteel hoger beroep ingetrokken.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 2 september 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het pand [locatie] in Arnhem. Het pand bestaat uit een begane grond en een verdieping en heeft op grond van het ten tijde van de besluiten geldende bestemmingsplan "Binnenstad en Singels" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Centrumdoeleinden I". Tussen partijen is niet in geschil dat op grond van de planvoorschriften in samenhang met de aanduidingen op de plankaart, op de begane grond gebruik voor detailhandel en horeca A is toegestaan en op de verdieping wel een ‘verkooppunt’, maar geen horeca is toegestaan.
    3.       In 2011 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van de verdieping als shishalounge. Een ambtenaar van het college heeft in een e-mailbericht van 6 december 2011 aan [appellant] medegedeeld dat horeca A op grond van het bestemmingsplan mogelijk is op de verdieping en dat het plan daarom in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Een omgevingsvergunning was volgens de ambtenaar daarom niet nodig. Sindsdien zijn de begane grond en de verdieping van het pand tot eind 2018 in gebruik geweest als shishalounge en heeft de burgemeester hiervoor verschillende exploitatievergunningen en drank- en horecavergunningen verleend aan de verschillende huurders van het pand.
    Sinds 2019 is er een nieuwe huurder van het pand. De burgemeester heeft de door hem aangevraagde exploitatievergunning niet verleend omdat, in tegenstelling tot de mededeling in het e-mailbericht van 6 december 2011, is geconstateerd dat het gebruik van de verdieping voor horeca in strijd is met het bestemmingsplan. [appellant] is in de gelegenheid gesteld een omgevingsvergunning aan te vragen voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan.
    4.       [appellant] heeft op 2 september 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van het hele pand voor horeca C. Bij besluit van 11 november 2019 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Bij besluit van 15 september 2020 heeft het college de door Rijn-Fleur BV, Hotel Nouvelle en Drukkerij Pronto Print Arnhem BV gemaakte bezwaren gegrond verklaard, het besluit van 11 november 2019 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] hiertegen ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de omgevingsvergunning voor gebruik voor horeca C mogen weigeren. Het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet, omdat hij er op grond van de toezegging uit 2011 hoogstens op mocht vertrouwen dat een shishalounge onder de categorie horeca A valt en op de verdieping is toegestaan, maar niet dat gebruik voor horeca C in het hele pand zou worden vergund.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte als vertrekpunt heeft gehanteerd dat hij een omgevingsvergunning voor horeca C heeft aangevraagd. [appellant] heeft met zijn aanvraag geen andere bedoeling gehad dan het bestaande gebruik als shishalounge te continueren. [appellant] heeft op advies van het college een aanvraag ingediend voor gebruik voor horeca C, omdat het college op grond van nieuw beleid shishalounges voortaan indeelt in die zwaardere categorie. Op grond van het bestemmingsplan valt een shishalounge echter nog onder de categorie horeca A. Gelet op het onjuiste advies van het college en de bedoeling van [appellant] zou zijn aanvraag moeten worden aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor gebruik voor horeca A. In dat geval geldt een ander toetsingskader en heeft de rechtbank zijn beroep reeds om die reden ten onrechte ongegrond verklaard, aldus [appellant].
    5.1.    De Afdeling stelt voorop dat het college dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Uit het aanvraagformulier blijkt dat [appellant] een aanvraag heeft ingediend voor afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruik van het hele pand voor horeca C. Voor zover [appellant] iets anders heeft bedoeld en het college hem onjuist heeft voorgelicht over de benodigde omgevingsvergunning, doet dat er niet aan af dat [appellant] feitelijk wel een omgevingsvergunning voor horeca C heeft aangevraagd. Het stond [appellant] vrij om zijn aanvraag te wijzigen in een aanvraag voor horeca A dan wel een nieuwe aanvraag daartoe in te dienen. Gelet op het voorgaande heeft het college in de besluiten terecht op de aanvraag beslist zoals die is ingediend en is de rechtbank eveneens terecht uitgegaan van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor horeca C.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag heeft gelegd dat shishalounges overlast veroorzaken voor de omgeving. De shishalounges die in zijn pand waren gevestigd hebben nooit overlast veroorzaakt en het college heeft dit standpunt niet met meldingen kunnen onderbouwen.
    6.1.    Omdat gebruik van het pand voor horeca C in strijd is met het bestemmingsplan, heeft het college bij de besluitvorming beoordeeld of de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Dit is op grond van genoemd artikel 2.12 alleen mogelijk indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    6.2.    Het college heeft bij de afweging om al dan niet mee te werken aan verlening van de omgevingsvergunning gekeken naar de gewijzigde horecavisie "Mise en Place" uit 2018. In dat beleid is de indeling van horeca-categorieën aangepast op basis van overlast, openingstijden en typologie. Shishalounges zijn ondergebracht in de categorie ‘C1 drankensector licht’. Deze categorie is in het beleid als volgt omschreven: "Bedrijven die aanzienlijke hinder kunnen veroorzaken voor omwonenden. De horeca is qua openingstijden gericht op zowel de dag als de avond en nacht. De bedrijfsvoering is gericht op het verstrekken van (niet-)alcoholische drank als hoofdfunctie met daaraan ondersteunend het verstrekken van etenswaren. Voorbeelden: cafés, cocktail-bars, wijnbars, shisha-lounges."
    6.3.    Het pand ligt in het kernwinkelgebied, waar volgens de toelichting bij het bestemmingsplan de leefbaarheid wordt bevorderd door het wonen boven winkels te stimuleren. Naast detailhandel is ook horeca A toegestaan, maar de openingstijden daarvan dienen aan te sluiten bij die van de winkels om overlast voor omwonenden te beperken. Het college heeft bij de beoordeling of het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening het nieuwe beleid kunnen betrekken zoals neergelegd in de horecavisie "Mise en Place" uit 2018 en als algemeen uitgangspunt kunnen hanteren dat het geen horeca C in dit gebied wil toestaan vanwege de ruimtelijke uitstraling daarvan. De door [appellant] aangevoerde omstandigheid dat er in het verleden geen concrete meldingen zijn gedaan over overlast van de shishalounge op deze locatie, leidt niet tot een ander oordeel aangezien de aanvraag ziet op een omgevingsvergunning voor horeca C. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college horeca C op deze locatie in strijd met de goede ruimtelijke ordening heeft kunnen achten.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het vertrouwensbeginsel ongegrond heeft verklaard. Het college heeft bij hem de gerechtvaardigde verwachting gewekt dat hij het hele pand als horeca-inrichting mag gebruiken. Op basis van die verwachting heeft hij gehandeld en het pand opnieuw verhuurd voor een periode van vijf jaar.
    7.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, omdat het college geen toezegging heeft gedaan dat horeca C in het hele pand zou zijn toegestaan of dat het college daaraan zou meewerken. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen mocht [appellant] er op grond van de toezegging in 2011 hoogstens op vertrouwen dat een shishalounge onder de categorie horeca A valt en op de verdieping was toegestaan. De aanvraag ziet echter op een omgevingsvergunning voor horeca C. Dat het college bij besluit van 11 november 2019 aan [appellant] de gevraagde omgevingsvergunning had verleend, is geen omstandigheid waaraan hij een gerechtvaardigde verwachting kon ontlenen, aangezien tegen dat besluit rechtsmiddelen open stonden en de vergunning dus nog niet onherroepelijk was.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Voorts betoogt [appellant] dat het college hem en de exploitant schadeloos zou moeten stellen, ook indien het beroep op het vertrouwensbeginsel niet zou slagen. [appellant] voert aan dat het niet evenredig is dat de gevolgen van de fouten die het college heeft gemaakt, voor zijn rekening komen. Tot slot heeft [appellant] ter zitting verzocht om te oordelen dat een bestemming voor horeca A of C officieel weer op het pand rust, zodat hij de onderhandeling met de gemeente kan aangaan.
    8.1.    In deze procedure gaat het alleen over de aangevraagde omgevingsvergunning en de weigering hiervan door het college. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de weigering van het college rechtmatig is en dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Er bestaat in deze procedure daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college een schadevergoeding zou moeten betalen. Of het college andere fouten heeft gemaakt, valt buiten het kader van deze procedure.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzitter
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2025
    457-929