ECLI:NL:RVS:2018:202, Raad van State, 24-01-2018, 201700875/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2015 heeft de minister aan [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 2.546,00 omdat zij de titel psychotherapeut heeft gevoerd zonder hiertoe bevoegd te zijn.

201700875/1/A2.
  Datum uitspraak: 24 januari 2018
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 
      appellant,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 december 2016 in zaak nr. 16/1850 in het geding tussen:
    
    
    
      [wederpartij], wonend te [woonplaats]
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 5 november 2015 heeft de minister aan [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 2.546,00 omdat zij de titel psychotherapeut heeft gevoerd zonder hiertoe bevoegd te zijn.
    
    
    
      Bij besluit van 26 februari 2016 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 20 december 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 februari 2016 vernietigd en het besluit van 5 november 2015 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      [wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. L. Schleeper en mr. I. de Groot, advocaat te Utrecht, en [wederpartij] zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Aanleiding
    
    
    1. De minister heeft de boete opgelegd omdat een inspecteur van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: de inspecteur) op 15 januari 2015 naar aanleiding van een melding heeft geconstateerd dat [wederpartij] zich op de startpagina van haar website psychotherapeut heeft genoemd, terwijl zij niet als zodanig is ingeschreven in het BIG-register als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: de Wet BIG). Volgens de minister heeft [wederpartij] daarmee in strijd met artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG gehandeld, omdat zij niet gerechtigd is die titel te voeren.
    
    
      Uitspraak van de rechtbank
    
    
    2. De rechtbank heeft geoordeeld dat [wederpartij] op 15 januari 2015 niet in overtreding was en de minister derhalve niet bevoegd was de boete op te leggen. Zij heeft overwogen dat artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG moet worden bezien in het licht van de strekking van de Wet BIG om de kwaliteit van de beroepsuitoefening te bevorderen en te bewaken en de patiënt te beschermen tegen ondeskundig en onzorgvuldig handelen. [wederpartij] heeft haar beroepsuitoefening al gestaakt per 1 januari 2013, vanaf dat moment geen nieuwe patiënten meer gehad en is kennelijk vergeten haar website op te heffen, aldus de rechtbank.
    
    
      Het hoger beroep van de minister
    
    
    3. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het ten onrechte voeren van de titel psychotherapeut voldoende is om een overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG vast te stellen. Volgens de minister hoeft hij voor deze vaststelling niet aannemelijk te maken dat [wederpartij] het beroep van psychotherapeut ook daadwerkelijk heeft uitgeoefend ten tijde van het voeren van de titel.
    
    
          Voor zover de minister dit wel aannemelijk moet maken, betoogt hij subsidiair dat het werven en informeren van cliënten onderdeel uitmaakt van de uitoefening van het beroep van psychotherapeut en dat [wederpartij] bewust de titel ‘psychotherapeut’ op haar website heeft gebruikt in de periode van 1 januari 2013 tot 25 februari 2015, terwijl zij wist dat zij de titel niet mocht voeren. De minister heeft daarbij verwezen naar de zienswijze van [wederpartij] waarin zij heeft gesteld: "Op mijn website heb ik slechts op de eerste pagina het woord psychotherapie ten onrechte gebruikt, vooral om aan te geven dat het om tweedelijns zorg ging. Inderdaad niet handig, waarvoor mijn oprechte excuses. Zou ik mij als maatschappelijk werker afficheren zou dat heel andere verwachtingen scheppen bij mogelijke cliënten".
    
    
    
      Beoordeling gronden in hoger beroep
    
    
    
      3.1.
      De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
    
    
      3.2.
      Zoals volgt uit de geschiedenis van totstandkoming van de Wet BIG (Kamerstukken II, 1985/86, 19 522, nr. 3, blz. 2, 22, 23 en 33) behelst deze wet een stelsel van titelbescherming voor de daarvoor in aanmerking komende beroepen, waarbij het voeren van een wettelijk beschermde beroepstitel wordt voorbehouden aan bepaalde groepen van deskundigen. Met deze titel kan men zich kenbaar maken als deskundige op het desbetreffende vakgebied. Het recht op het voeren van de titel ontstaat door inschrijving in het desbetreffende register. Degene die de titel voert, onderscheidt zich van andere niet-ingeschrevenen en maakt zich aan het publiek kenbaar als een door de overheid erkende deskundige op het gebied waarop die titel betrekking heeft. Degene die hulp zoekt, wordt door middel van de beschermde titels in staat gesteld de deskundige te onderkennen. Het mogen voeren van een beschermde beroepstitel, waarmee de betrokkene zich aandient als gekwalificeerde op zijn gebied, is aan de ingeschrevenen in het voor het betrokken vakgebied ingestelde register voorbehouden. Degene die zich in het register heeft laten inschrijven, hoeft niet daadwerkelijk zijn beroep op het gebied van de individuele gezondheidszorg uit te oefenen, aldus de memorie van toelichting.
      
    
    
      3.3.
      Op de website van [wederpartij] "http://www.groepstherapiearnhem.nl" is onder de kop "Groepstherapie Arnhem [wederpartij]" en de naam van [wederpartij] vermeld: "Na ruim 30 jaar ervaring in de Geestelijke Gezondheids-Zorg werk ik thans in eigen praktijk als psychotherapeut en als supervisor. Daarnaast ben ik opleider/supervisor groepspsychotherapie". Onder de kop "psychotherapie" is vermeld dat [wederpartij] naast het geven van individuele psychotherapie veel gewerkt heeft met groepen, psychodynamische vrouwengroepen, traumaverwerkingsgroepen, multiculturele groepstherapie voor vluchtelingen, en met kortdurende psychodynamische groepen.
      
      
            Uit deze tekst van de website blijkt dat [wederpartij] voor zichzelf de titel van psychotherapeut heeft gevoerd. De stellingen van [wederpartij] dat zij zichzelf beschouwt als een professional die psychotherapeutisch werkt en dat zij vóór invoering van de Wet BIG als maatschappelijk werker de opleiding groepspsychotherapie bij de Nederlandse vereniging voor groepsdynamica en groepspsychotherapie (NVGP) heeft gevolgd, laat onverlet dat [wederpartij] niet in het bezit is van een getuigschrift als bedoeld in artikel 26 van de Wet BIG en niet in het BIG-register als psychotherapeut is ingeschreven. Gelet op artikel 4, eerste lid, van de Wet BIG heeft [wederpartij] dan ook niet het recht de titel van psychotherapeut te voeren. Nu zij deze titel ten onrechte op haar website heeft gevoerd, zoals de inspecteur heeft geconstateerd op 15 januari 2015, heeft zij zich ten onrechte kenbaar gemaakt als een door de overheid erkende deskundige op het gebied als bedoeld in artikel 27 van de Wet BIG. De minister betoogt terecht dat [wederpartij] daarmee het verbod van artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG heeft overtreden. De tekst van die bepaling noch de geschiedenis van totstandkoming hiervan (Kamerstukken II, 1985/86, 19 522, nr. 3) bevat aanknopingspunten voor het oordeel dat daarvoor daadwerkelijk sprake moet zijn van uitoefening van het beroep van psychotherapeut. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat de minister niet bevoegd was de boete op te leggen.
      
      
      
            Het betoog van de minister slaagt.
      
      
    
    
      3.4.
      Gelet op hetgeen onder 3.3 is overwogen, hoeft het subsidiaire betoog van de minister geen bespreking.
      
      
        Beroepsgrond
      
      
      4. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de tegen het besluit van 26 februari 2016 gerichte beroepsgrond die de rechtbank niet als zodanig in haar oordeel heeft betrokken, beoordelen.
      
      5.    [ wederpartij] heeft in beroep aangevoerd dat de bestuurlijke boete te hoog is, nu zij een opleiding heeft gevolgd voor groepspsychotherapie die nauw verwant is aan de opleiding psychotherapie en 31 jaar heeft gewerkt als maatschappelijk werker-groepstherapeut bij de RIAGG-GGZ. [wederpartij] stelt dat haar niet veel te verwijten valt. Na haar pensioen in 2008 heeft zij als freelancer gewerkt en in de periode tussen 2011 en 2013 maar twee patiënten gehad, die niet via de website bij [wederpartij] terecht zijn gekomen. [wederpartij] stelt dat zij haar patiënten altijd direct heeft verteld dat zij geen psychotherapeut is en dat zij hun kosten niet konden declareren bij zorgverzekeraars. Tot slot heeft [wederpartij] aangevoerd dat de boete ruimschoots de inkomsten van de door haar na haar pensioen verrichte werkzaamheden overtreft.     
      
      
        Beoordeling beroepsgrond
      
      
    
    
      5.1.
      Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
      
      
            De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan evenredig is. 
      
      
      
            De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
      
      
    
    
      5.2.
      De minister heeft de hoogte van de boete gebaseerd op de bijlage Wet BIG bij de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS (hierna: de beleidsregel). Volgens de beleidsregel betreft het normbedrag bij het ten onrechte voeren van de titel psychotherapeut € 3.350,00. Het uitgangspunt bij overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG is volgens de beleidsregel dat deze overtreding direct wordt beboet. Indien sprake is van een bijzondere reden, kan in plaats van een boete een waarschuwing worden opgelegd. Niet is gebleken dat van een bijzondere reden sprake was. De minister kon dus direct een boete opleggen.
      
    
    
      5.3.
      De minister heeft reeds rekening gehouden met de omstandigheid dat de website van [wederpartij] op 25 februari 2015, voordat het onderzoek van de Inspectie is gesloten in april 2015, niet meer bereikbaar was. In overeenstemming met de beleidsregel heeft de minister die omstandigheid als verlichtend aangemerkt en in verband daarmee de boete op een lager bedrag dan het normbedrag vastgesteld. 
      
      
            De stellingen van [wederpartij] over de verworven inkomsten en de aan patiënten verstrekte informatie bieden onvoldoende grond voor verdere matiging van de boete, reeds omdat deze stellingen niet aannemelijk zijn gemaakt.
      
      
      
            De stelling van [wederpartij] over haar opleiding en ervaring, neemt niet weg dat zij verwijtbaar heeft gehandeld door de titel psychotherapeut op haar website te voeren zonder hiertoe bevoegd te zijn.
      
      
      
            Het voorgaande laat onverlet dat de Afdeling de boete van € 2.546,00 onevenredig acht. In het differentiatiedocument dat bij het boeterapport is gevoegd, worden factoren genoemd die een rol kunnen spelen om de ernst van de overtreding te bepalen. Een van de factoren betreft de omvang van de overtreding, waarvoor wordt gekeken naar het aantal behandelde patiënten. In de relevante periode, van 1 januari 2013 tot 25 februari 2015, had [wederpartij], naar zij stelt en aannemelijk is, mede gelet op haar uitschrijving uit het zogenoemde "AGB-register" per 1 januari 2013 en haar leeftijd, haar beroepsuitoefening gestaakt in die zin dat zij geen patiënten meer behandelde. De ernst van de overtreding was naar het oordeel van de Afdeling derhalve beperkt. Gelet daarop, ziet de Afdeling aanleiding de opgelegde boete in dit geval verder tot 50% van de opgelegde boete, derhalve tot een bedrag van € 1.273,00, te matigen. Deze boete acht de Afdeling in dit geval passend en geboden.
      
      
      
            Het betoog van [wederpartij] in beroep slaagt.
      
      
      
        Conclusie
      
      
      6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 26 februari 2016 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
      
      7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
      
      
      
        II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 december 2016 in zaak nr. 16/1850;
      
      
      
        III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
      
      
      
        IV.    vernietigt het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 26 februari 2016, kenmerk 2015000930;
      
      
      
        V.    herroept het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 5 november 2015, kenmerk 2015-1219644/BB1000266/ES;
      
      
      
        VI.    bepaalt dat het bedrag van de aan [wederpartij] opgelegde boete wordt vastgesteld op € 1.273,00 (zegge: twaalfhonderddrieënzeventig euro);
      
      
      
        VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
      
        VIII.    veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 43,31 (zegge: drieënveertig euro en eenendertig cent), geheel toe te rekenen aan gemaakte reiskosten in hoger beroep.
      
      
      
        IX.    gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan [wederpartij] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
      
      
      
        w.g. Hagen    w.g. De Vlieger-Mandour
        voorzitter    griffier
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2018
      
      
      
        615.
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Algemene wet bestuursrecht
    
    
    
      Artikel 4:84
    
    
    
      Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    
    
      Artikel 5:40
    
    
    1. Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.
    
    
      Artikel 5:41
    
    
    
      Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
    
      Artikel 5:46
    
    
    
      (…)
    
    
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      Wet BIG
    
    
    
      Artikel 3
    
    
    1. Er worden registers ingesteld, waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven, onderscheidenlijk als: (...) psychotherapeut (…)".
    
    
      Artikel 4
    
    
    1. Aan degenen die in een register ingeschreven staan, is het recht voorbehouden de in artikel 3, eerste lid, aan de hoedanigheid waarin zij ingeschreven worden, gegeven benaming als titel te voeren.
    
    2. Het is degene wie het recht tot het voeren van een in deze wet geregelde titel niet toekomt op grond van het eerste lid, verboden deze titel, een daarop gelijkende benaming dan wel een op die titel betrekking hebbend onderscheidingsteken, aangegeven met toepassing van artikel 93 of daarmee in hoofdzaak overeenstemmend, te voeren.
    
    
      Artikel 26
    
    
    1. Om in het desbetreffende register als psychotherapeut te kunnen worden ingeschreven, wordt vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene voldoet aan de daartoe bij algemene maatregel van bestuur gestelde opleidingseisen.
    
    
      Artikel 27    
    
    
    
      Tot het gebied van deskundigheid van de psychotherapeut wordt gerekend het onderzoeken en het volgens bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen methoden beïnvloeden van stemmingen, gedragingen en houdingen van een persoon met een psychische stoornis, afwijking of klacht, teneinde deze te doen verdwijnen of te verminderen.
    
    
    
      Artikel 100
    
    
    
      Onze Minister is bevoegd een bestuurlijke boete van ten hoogste € 6.700,- op te leggen ter zake van een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens: artikel 4, tweede lid (…).
    
    
    
      Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    
      Deze beleidsregels zijn van toepassing indien de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een bestuurlijk beboetbaar feit op grond van (….) de Wet BIG constateert.
    
    
    
      Artikel 5
    
    
    1. In de wetspecifieke bijlagen zijn de beboetbare feiten opgenomen. In de bijlagen is vermeld in welke zwaartecategorie het beboetbare feit valt. Aan een beboetbare gedraging zijn één, twee of drie sterren toegekend (…).
    
    2. In de bijlagen zijn in de tabel van stap 1 de normbedragen opgenomen. De normbedragen zijn in deze beleidsregel vastgesteld. Het vaststellen van de hoogte van het boetebedrag vindt plaats door het volgen van deze beleidsregels volgens het stappenplan, dat in bijlage 1 t/m 10 is opgenomen.
    
    
      Bijlage
    
    
    
      (…)
    
    
    
      Stap 1. Vaststelling zwaarte categorie van het overtreden voorschrift   
    
    
      
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Stap 2. Ernst van de overtreding
    
    
    
      (…)
    
    
      
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Stap 3. Bepalen voorlopig boetebedrag
    
    
    
      Welk voorlopig boetebedrag is van toepassing op grond van stap 1 en 2. Verlichtende en verzwarende omstandigheden vallen bij gelijke telling tegen elkaar weg. Voor het gebruik van onderstaand schema (B) geldt het volgende:
    
    
    
      A Er is één verlichtende omstandigheid van toepassing
      B Er zijn geen verlichtende en/of verzwarende omstandigheden van toepassing
      C Er zijn één of meer verzwarende omstandigheden van toepassing
    
    
      
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Stap 4. Verwijtbaarheid
    
    
    
      Voor de verwijtbaarheid is het van belang om te bekijken of de overtreder pogingen heeft ondernomen om de overtreding te voorkomen dan wel te beëindigen. Ten aanzien van het beëindigen dient hierbij te worden gedacht aan het uit eigen beweging beëindigen van de overtreding.
    
    
    
      Indien een overtreder geheel niets te verwijten valt, dient er geen boete te worden opgelegd. Dat is wettelijk bepaald.
    
    
      
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      (…)
    
    
    
      Stap 6. Bepalen voorlopig boetebedrag
    
    
    
      Met behulp van schema E wordt op basis van de uitkomsten van stap 4 en 5 het (voorlopige) boetebedrag bepaald. Het vastgestelde bedrag bij stap 3 vormt hiervoor het vertrekpunt. Verlichtende en verzwarende omstandigheden vallen bij gelijke telling tegen elkaar weg. Voor de bepaling van het voorlopige boetebedrag geldt het volgende:
    
    
    
      A.    Er zijn geen verlichtende omstandigheden van toepassing
      B.    Er zijn twee verlichtende omstandigheden van toepassing
      C.    Er is één verlichtende omstandigheid van toepassing
      D.    Er is / zijn geen verlichtende omstandigheden van toepassing
    
    
      
        
      
    
    
    
    
    
      (…)