ECLI:NL:RVS:2007:AZ9494, Raad van State, 28-02-2007, 200604026/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2006 heeft verweerder aan Fortis Vastgoed B.V. op grond van artikel 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) een vergunning onder voorwaarden verleend om schade te bestrijden veroorzaakt door in de vergunning nader genoemde diersoorten op gronden behorende tot het landgoed "De Utrecht", gelegen binnen het beschermd natuurmonument "Mispeleindse en Neterselse heide met aangrenzende beekdalen".

200604026/1.
      Datum uitspraak: 28 februari 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting "Stichting De Faunabescherming", gevestigd te Amstelveen,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 februari 2006 heeft verweerder aan Fortis Vastgoed B.V. op grond van artikel 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) een vergunning onder voorwaarden verleend om schade te bestrijden veroorzaakt door in de vergunning nader genoemde diersoorten op gronden behorende tot het landgoed "De Utrecht", gelegen binnen het beschermd natuurmonument "Mispeleindse en Neterselse heide met aangrenzende beekdalen".
    
    Bij besluit van 9 mei 2006, verzonden op 17 mei 2006, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en het besluit van 10 februari 2006 herroepen voor zover het de looptijd van de vergunning betreft.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 31 mei 2006, bij de Raad van State ingekomen op 1 juni 2006, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 24 juli 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door [secretaris respectievelijk wnd. voorzitter] van appellante, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J. Boot en ing. H.T. Kars, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    Het bestreden besluit
    
    2.1.    Aan Fortis Vastgoed B.V., de eigenaresse van de betrokken gronden, is op basis van de artikelen 16 en 19d van de Nbw 1998 een vergunning onder voorwaarden verleend om tot 1 april 2008 schadebestrijding uit te voeren volgens de bepalingen van de Flora- en faunawet (hierna te noemen: Ffw) en de bepalingen zoals vermeld in de landelijke vrijstellingsregeling, op nader bepaalde delen van het landgoed "De Utrecht". Het gaat hierbij om schadebestrijding van konijnen op kap- en natuurlijke verjongingsvlaktes, van de zwarte kraai en de kauw op de bij de vergunning aangegeven landbouwpercelen en om beheer van reewild op basis van het Faunabeheerplan ree en de aan de Faunabeheereenheid Noord-Brabant verleende ontheffing voor het opzettelijk verontrusten en doden van de beschermde diersoort ree. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard wat betreft de looptijd van de vergunning. Voor het overige heeft hij het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Het standpunt van appellante
    
    2.2.    Appellante stelt in beroep dat onvoldoende is onderbouwd dat het gebruik van de vergunning geen negatieve effecten heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van het krachtens de richtlijn nr. 92/43/EG (hierna te noemen: Habitatrichtlijn) aangemelde Natura 2000-gebied "Kempenland". Er had ten minste een verslechterings- en verstoringstoets plaats moeten vinden. Tevens stelt appellante dat de vergunning niet voldoet aan het "nee, tenzij"-beleid van de Natuurbeschermingswet en dat de belangen in dit kader onvoldoende zijn afgewogen. Niet is aangetoond dat door de desbetreffende diersoorten belangrijke schade aan landbouwgewassen wordt veroorzaakt en niet is gebleken dat de reeën een probleem vormen voor de verkeersveiligheid. Ten slotte stelt appellante dat de vergunning niet voldoet aan de circulaire Jachtbeleid in natuurgebieden. 
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.3.    Verweerder stelt dat het vereiste dat aannemelijk wordt gemaakt dat konijnen, zwarte kraaien en kauwen belangrijke schade aan gewassen veroorzaken en dat reeën de verkeersveiligheid schaden, een voorwaarde is uit de Ffw en het daarop gebaseerde Besluit en de Regeling beheer en schadebestrijding dieren. De beoordeling of aan dit vereiste is voldaan heeft voor konijnen, zwarte kraaien en kauwen plaatsgevonden bij de plaatsing van deze soorten op de zogenoemde landelijke vrijstellingslijst en voor reeën bij de verlening van de ontheffing. In de onderhavige procedure wordt de vergunning ingevolge de Nbw 1998 getoetst. Daarbij dient te worden beoordeeld of de schadebestrijding als zodanig kan leiden tot verslechtering van het gebied of tot verstoring van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Het gaat hier dus om gebiedsbescherming. Verweerder stelt dat de vergunning is verleend voor een beperkt aantal gebieden binnen het beschermd natuurmonument "Mispeleindse en Neterselse heide met aangrenzende beekdalen". Bij de beoordeling van de vergunningaanvraag heeft hij geconstateerd dat de verstoring van het gebied als broed-, rust- en foerageergebied voor een groot aantal individuen van verschillende vogelsoorten gering is. Verder wordt het reewildbeheer dusdanig uitgevoerd dat er sprake is van een geringe verstorende activiteit welke geen nadelig effect heeft op habitats of habitatsoorten. Het incidenteel verstoren als gevolg van schadebestrijding kan niet worden aangemerkt als een significant effect. Nu significante effecten ontbreken kan een passende beoordeling achterwege blijven. Verweerder stelt dat hij niet bekend is met de circulaire Jachtbeleid in natuurgebieden. Voor zover appellante refereert aan het beleid in de nota Jacht en Wildbeheer, stelt verweerder dat het niet gaat om een vastgestelde nota of circulaire. Het in de nota vervatte beleid is inmiddels in de Ffw geëffectueerd, aldus verweerder.     
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.4.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.4.1.    Het landgoed "De Utrecht" ligt in het gebied "Kempenland" dat op 20 mei 2003 definitief is aangemeld krachtens de Habitatrichtlijn. Op 7 december 2004 heeft de Europese Commissie de lijst van gebieden van communautair belang vastgesteld. Hierop is het gebied vermeld. De habitattypen die in het gebied voorkomen zijn bepaalde heidegebieden, slenken in veengronden, bosgebieden en stilstaande wateren.
    
    De voorkomende soorten zijn: de kleine modderkruiper, de rivierdonderpad en de drijvende waterweegbree.
    
    2.4.2.    Het landgoed "De Utrecht" ligt voorts in het beschermd natuurmonument "Mispeleindse en Neterselse heide met aangrenzende beekdalen"(hierna te noemen: het beschermd natuurmonument) dat op 4 juli 1983 als zodanig is aangewezen ingevolge artikel 7 van de Natuurbeschermingswet (oud). Het gebied is aangewezen ter bescherming van de in de beschikking nader aangegeven geologische, geomorfologische, biologische en visueel-esthetische waarden, de bodemkundige en hydrologische gesteldheid, de cultuurhistorische hoedanigheid en de voor de fauna noodzakelijke rust.
    
    2.4.3.    Bij besluit van 20 november 2003, kenmerk DZ 03-3053/PK/DvR is een ontheffing ingevolge de Ffw verleend aan de Faunabeheereenheid Noord-Brabant voor het opzettelijk verontrusten en doden van de beschermde inheemse diersoort ree.
    
    Toepasselijke wet- en regelgeving
    
    2.5.    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals gewijzigd bij Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen (Stb 2005, 195), voor zover hier van belang, is het verboden om zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    2.6.    Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister) gebieden aan ter uitvoering van richtlijn  nr. 79/409/EEG (de Vogelrichtlijn) en richtlijn nr. 92/43/EG (de Habitatrichtlijn).
    
    2.7.    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Nbw 1998 kan de Minister in geval van dringende noodzaak een natuurmonument ten aanzien waarvan overeenkomstig artikel 11 een besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument wordt voorbereid reeds voorlopig als zodanig aanwijzen voordat de procedure, bedoeld in de artikelen 11 en 13 is voltooid.
    
        Ingevolge artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het eerste lid van overeenkomstige toepassing op gebieden als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998.
    
    2.8.    In artikel 16, eerste tot en met derde lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het volgende bepaald.
    
    1. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren, dan wel in strijd met de bij een vergunning gestelde voorschriften of beperkingen handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen.
    
    2. Als schadelijke handelingen worden in elk geval aangemerkt handelingen die de in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument vermelde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten.
    
    3. Voor zover een vergunning als bedoeld in het eerste lid betrekking heeft op het verrichten, doen verrichten of gedogen van handelingen die significante gevolgen kunnen hebben voor het natuurschoon, de natuurwetenschappelijke betekenis of voor dieren of planten in een beschermd natuurmonument, wordt deze slechts verleend indien met zekerheid vaststaat dat die handelingen de natuurlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument niet aantasten, tenzij dwingende redenen van groot openbaar belang tot het verlenen van een vergunning noodzaken.
    
    2.9.    In artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, gelden zodra een gebied door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst.
    
        In artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.10.        Ambtshalve overweegt de Afdeling eerst als volgt. De vergunning is mede op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 verleend. Dit artikel is blijkens zijn tekst alleen van toepassing op aangewezen gebieden of gebieden waarvoor een aanwijzing als zodanig in overweging is genomen. Zoals in overweging 2.4.1. staat, is het gebied "Kempenland" op 7 december 2004 weliswaar op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst, maar is het vooralsnog niet aangewezen op grond van artikel 10a, van de Nbw 1998 noch voorlopig aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 19d van de Nbw 1998 met behulp van richtlijnconforme interpretatie van de Habitatrichtlijn als grondslag voor de vergunningverlening kan dienen, omdat in dit artikel een vergunningplicht kan worden ingelezen voor gebieden die op de lijst van gebieden van communautair belang zijn geplaatst.
    
    De Afdeling volgt verweerder hierin niet. Naar het oordeel van de Afdeling kan niet worden aanvaard dat verweerder de reikwijdte en werkingssfeer van de in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 opgenomen verbodsbepaling, die is gekoppeld aan de vergunningplicht, via interpretatie van het communautaire recht uitbreidt, terwijl deze uitbreiding niet kenbaar is voor de adressanten van de verbodsnorm. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat tegen overtreding van dit voorschrift door middel van bestuursdwang handhavend kan worden opgetreden en deze overtreding tevens ingevolge artikel 1a van de Wet op de economische delicten een economisch delict oplevert. Verweerder was derhalve in de onderhavige procedure niet bevoegd om op basis van artikel 19d van de Nbw 1998 vergunning te verlenen.
    
    De vergunning is tevens verleend op grond van artikel 16 van de Nbw 1998, welk artikel betrekking heeft op beschermde natuurmonumenten. Zoals in overweging 2.4.2. staat, is het landgoed "De Utrecht" onderdeel van een beschermd natuurmonument. Verweerder was derhalve op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 wel bevoegd tot vergunningverlening.
    
    2.11.    Vervolgens staat ter beoordeling de in beroep aangevoerde grond dat de Habitatrichtlijn niet genoegzaam is nageleefd. Niet in geschil is dat de vergunde activiteiten plaats zullen vinden binnen het Natura 2000-gebied "Kempenland" en dat de activiteiten zijn aan te merken als een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Zoals hiervoor is overwogen, is artikel 19d van de Nbw 1998, dat is bedoeld als implementatie van artikel 6 van de Habitatrichtlijn, in dit geval niet van toepassing. Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is voor wel op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatste, maar nog niet aangewezen Natura 2000-gebieden, in de Nbw 1998 vooralsnog incorrect geïmplementeerd. Voorts is niet gebleken dat op de vergunningverlening anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die bedoeld zijn als implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.  Zoals de Afdeling op grond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 31 maart 2000 in de zaak Texel (E01.97.0178; AB 2000/302) moet, alvorens wordt toegekomen aan de vraag of een artikel van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft, worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd. Appellante heeft ter zitting op beide mogelijkheden een beroep gedaan. Aangezien het hier gaat om een beschermd natuurmonument waarop artikel 16 van de Nbw 1998 van toepassing is, ligt het in de rede te onderzoeken of dit artikel richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd. Artikel 16 van de Nbw 1998 bevat naar het oordeel van de Afdeling voldoende elementen die een interpretatie van deze bepaling conform artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn mogelijk maken. Voor het landgoed "De Utrecht" geldt derhalve het uit de aanwijzing tot beschermd natuurmonument voortvloeiende richtlijnconform geïnterpreteerde rechtsregiem.
    
    2.12.    Bij de vergunning op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 gaat het om de bescherming van de waarden van het gebied op grond waarvan het gebied als beschermd natuurmonument is aangewezen, in welk kader dient te worden getoetst of de vergunning significante gevolgen voor deze waarden kan hebben. Gelet op het in de vorige overweging genoemde rechtsregiem dient eveneens te worden getoetst of de nu vergunde activiteiten significante gevolgen kunnen hebben voor de natuurlijke kenmerken van het gebied, met het oog waarop het gebied op de door de Europese Commissie vastgestelde lijst is geplaatst, zoals in overweging 2.4.1. weergegeven. Gezien de habitattypen en soorten op grond waarvan het gebied als Natura 2000-gebied is aangemeld, kan met verweerder worden geconcludeerd dat kan worden uitgesloten dat de vergunde schadebestrijding van konijn, kauw en zwarte kraai en het vergunde reewildbeheer significante gevolgen zullen hebben voor het Natura 2000-gebied. Verweerder heeft zich derhalve op het standpunt kunnen stellen dat een passende beoordeling van de gevolgen van de gevraagde vergunning achterwege kan blijven.
    
    2.13.    Met betrekking tot de vraag of de vergunning significante gevolgen kan hebben voor de natuurlijke kenmerken van het beschermd natuurmonument, als genoemd in overweging 2.4.2., overweegt de Afdeling dat, gezien deze kenmerken en de aard van de activiteiten hierbij vooral aan de orde is of de voor de fauna noodzakelijke rust wordt verstoord. De Afdeling is, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, van oordeel dat verweerder deze verstoring gering heeft kunnen achten. De vergunning is immers wat de bestrijding van konijn, kraai en kauw betreft verleend voor een beperkt aantal gronden in het gebied en de vrijstelling waarvan gebruik kan worden gemaakt mag alleen worden aangewend ter voorkoming van belangrijke schade aan onder meer gewassen. Door appellante is niet aannemelijk gemaakt dat de vergunde activiteiten een groot uitstralend effect hebben. Ten aanzien van het reewildbeheer is evenmin aannemelijk gemaakt dat hiervan meer dan een gering verstorend effect uitgaat. Daarbij is van belang dat het reewildbeheer wordt uitgevoerd op basis van een door de provincie goedgekeurd reewildbeheerplan, reewildafschot naar de ervaring leert slechts incidenteel plaatsheeft en dat deze jacht in verband met de schuwheid van het ree op rustige wijze wordt uitgevoerd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de handelingen waarvoor vergunning is gevraagd, niet zodanige effecten zullen hebben op de in overweging 2.4.2. genoemde waarden en natuurlijke kenmerken waarvoor het gebied is aangewezen, dat de vergunning bij afweging van de betrokken belangen diende te worden geweigerd.
    
    2.14.    Verweerder heeft er terecht op gewezen dat een deel van de beroepsgronden betrekking heeft op het plaatsen van het konijn, de kauw en de zwarte kraai op de landelijke vrijstellingslijst, waardoor schadebestrijding van deze diersoorten mogelijk is, dan wel op de verleende ontheffing voor het opzettelijk verontrusten en doden van reewild. Het gaat daarbij om de toepassing van bepalingen die zien op soortenbescherming, zoals deze bij en krachtens de Ffw zijn gegeven. Nu in de onderhavige procedure uitsluitend de toepassing van bepalingen van de Nbw 1998, die betrekking hebben op gebiedsbescherming, ter beoordeling voorligt, dienen de beroepsgronden in zoverre buiten beschouwing te blijven.  Ook hetgeen appellante heeft aangevoerd omtrent de, inmiddels ingetrokken, circulaire Jachtbeleid in natuurgebieden en de nota Jacht en Wildbeheer, waarvan de inhoud inmiddels in de Ffw is geregeld, kan in deze procedure geen rol spelen.
    
    2.15.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de vergunning niet had mogen verlenen op grond van artikel 16 van de Nbw 1998.
    
    Het gegeven dat het bestreden besluit, gelet op hetgeen in 2.10. is overwogen, mede op een onjuiste grondslag is gebaseerd, behoeft in dit geval niet tot vernietiging van de bestreden beslissing op bezwaar te leiden. Het beroep is derhalve ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Ettekoven w.g. Troost
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2007
    
    234-521.