ECLI:NL:RVS:2025:1427, Raad van State, 02-04-2025, 202305115/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een aanvraag van [appellant] voor een exploitatievergunning buiten behandeling gesteld. [appellant] heeft het college op 30 september 2020 verzocht een exploitatievergunning te verlenen om passagiers te mogen vervoeren op de grachten van Amsterdam met het vaartuig [naam]. Het college heeft [appellant] op 26 oktober 2020 bericht dat de aanvraag voor dat vaartuig niet volledig was, omdat een tekening op een schaal van 1:20 van het zijaanzicht bakboord ontbrak. [appellant] heeft vervolgens een tekening van het zijaanzicht stuurboord ingediend. Het college heeft daarop bij het besluit van 25 november 2020 de aanvraag buiten behandeling gesteld, omdat geen tekening op een schaal van 1:20 van het zijaanzicht bakboord was aangeleverd. Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar heeft het college bij besluit van 13 april 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het tegen dat besluit ingestelde beroep bij uitspraak van 3 juli 2023 ongegrond verklaard.

202305115/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juli 2023 in zaak nr. 21/2656 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 november 2020 heeft het college een aanvraag van [appellant] voor een exploitatievergunning buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 13 april 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 juli 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en bepaald dat de Staat een schadevergoeding van € 500,- aan [appellant] moet betalen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. ing. B.M. Brandenburg-Stroo, rechtsbijstandverlener in Leusden, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.S. Jaasma en mr. M.H.A. Bakkum, advocaten in Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft het college op 30 september 2020 verzocht een exploitatievergunning te verlenen om passagiers te mogen vervoeren op de grachten van Amsterdam met het vaartuig [naam]. Het college heeft [appellant] op 26 oktober 2020 bericht dat de aanvraag voor dat vaartuig niet volledig was, omdat een tekening op een schaal van 1:20 van het zijaanzicht bakboord ontbrak. [appellant] heeft vervolgens een tekening van het zijaanzicht stuurboord ingediend. Het college heeft daarop bij het besluit van 25 november 2020 de aanvraag buiten behandeling gesteld, omdat geen tekening op een schaal van 1:20 van het zijaanzicht bakboord was aangeleverd. Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar heeft het college bij besluit van 13 april 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het tegen dat besluit ingestelde beroep bij uitspraak van 3 juli 2023 ongegrond verklaard.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader in deze zaak is opgenomen in de bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de aanvraag buiten behandeling mocht stellen. Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank de schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn te laag heeft vastgesteld.
    Beoordeling
    4.       Het is in Amsterdam verboden om zonder vergunning met een vaartuig personen te vervoeren of te laten vervoeren. Dat staat in artikel 2.4.1 van de Verordening op het binnenwater (hierna: Vob). Omdat het college het aantal vergunningen dat het wilde uitgeven heeft gemaximeerd op een totaal van 550, heeft het bepaald dat de aanvragen voor de eerste verdelingsronde voor vergunningen die vanaf 1 maart 2024 geldig zouden zijn, ontvangen moeten zijn in de periode tussen 1 september 2020 om 8:00 uur en 30 september 2020 om 16:00 uur. In die verdelingsronde zouden in totaal 155 exploitatievergunningen worden uitgegeven. Voor de overige exploitatievergunningen zou het college op een ander moment een verdelingsronde organiseren.
    4.1.    Niet in geschil is dat [appellant] bij de aanvraag om een exploitatievergunning geen tekening van het zijaanzicht bakboord op een schaal van 1:20 als voorgeschreven in artikel 3.1.3, eerste lid, aanhef en onder d van de Regeling op het binnenwater (hierna: Rob) heeft overgelegd. In deze procedure gaat het er om of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college vanwege het niet overlegd zijn van bedoelde tekeningen de aanvragen om die reden terecht niet in behandeling heeft genomen.
    - Aanleveren ontbrekende gegevens
    5.       [appellant] betoogt dat hij heeft voldaan aan de vraag van het college om de tekeningen alsnog aan te leveren. Volgens hem stond in de vraag van het college niet dat een tekening van het zijaanzicht bakboord overgelegd moest worden. Daarin stond slechts vermeld dat een tekening op een schaal van 1:20 van de belettering en eventuele logo’s en patronen ontbrak. Ook klopt het niet dat op 26 oktober 2020 al duidelijk was dat een tekening van het zijaanzicht bakboord overgelegd moest worden. Bovendien stond in de e-mail van 26 oktober 2020 niet vermeld wat er aangevuld moest worden.
    5.1.    Artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een bestuursorgaan kan besluiten een aanvraag niet te behandelen als onder andere de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad om de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. Verder staat in artikel 3.1.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Rob dat de aanvraag voor een exploitatievergunning voor de passagiersvaart in ieder geval vergezeld gaat van onder andere een tekening van het vaartuig op een schaal van 1:20.
    5.2.    Met betrekking tot artikel 3.1.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Rob heeft het college toegelicht dat deze gegevens nodig zijn om te beoordelen of het vaartuig voldoet aan de welstandseisen die worden gesteld op grond van de artikelen 2.4.2 en 2.4.3 van de Vob en artikel 3.1.8, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rob. Daarbij heeft het toegelicht dat de uitgangspunten voor het welstandsbeleid zijn zorgvuldigheid, proportionaliteit, terughoudendheid en bescheidenheid.
    5.3.    Het college heeft in artikel 3.1.7, tweede lid, van de hierna: Rob bepaald dat als een aanvraag onvolledig is, de aanvrager eenmaal in de gelegenheid wordt gesteld om binnen veertien dagen de aanvraag te wijzigen of aan te vullen.
    5.4.    Het college heeft toegelicht dat, ter voorbereiding op de aanvraagperiode, de Handleiding uitgifte exploitatievergunningen passagiersvaart september 2020 is gepubliceerd. In die handleiding is een uitgebreide toelichting gegeven waaraan de aanvraag voor een exploitatievergunning moet voldoen. Zo staat in hoofdstuk 5 van die handleiding dat voldoende gedetailleerde tekeningen moeten worden ingediend. Ook heeft het college toegelicht dat het uitgebreid antwoord heeft gegeven op vragen van reders over het proces van uitgifte van de exploitatievergunningen. Die antwoorden heeft het ook opgenomen in het document Beantwoording van vragen die zijn gesteld in het kader van de vragenronde over het proces van uitgifte exploitatievergunningen passagiersvaart in september 2020.
    5.5.    Gelet op deze toelichting en de uitdraai van de aanvraagmodule is de Afdeling van oordeel dat het college de aanvraag van [appellant] ten behoeve van het vaartuig [naam] buiten behandeling mocht stellen. Uit de aanvraagmodule blijkt duidelijk dat het college heeft gevraagd om tekeningen van het zijaanzicht bakboord op een schaal van 1:20. Ook als aangenomen moet worden dat het voor [appellant] onduidelijk was welke tekeningen aangeleverd hadden moeten worden, had hij redelijkerwijs moeten weten dat hij alle benodigde tekeningen had moeten aanleveren, zoals dat in artikel 3.1.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Rob staat vermeld. Daaronder valt dus ook een tekening van het zijaanzicht bakboord.
    5.6.    Het betoog slaagt niet.
    - Anders gehandeld bij andere aanvragen
    6.       [appellant] betoogt dat bij twee andere aanvragen die hij heeft gedaan, wel nadere vragen zijn gesteld en een extra mogelijkheid is geboden om de aanvraag aan te vullen. Die aanvragen zijn inhoudelijk beoordeeld, wat heeft geleid tot vergunningverlening in één geval. Het college had de aanvraag voor het vaartuig [naam] ook inhoudelijk moeten beoordelen. Dat zou hebben geleid tot vergunningverlening, omdat de aanvraag was ingeloot, aldus [appellant].
    6.1.    Voor wat betreft het handelen van het college bij de twee aanvragen, staat vast dat het college anders heeft gehandeld dan bij de aanvraag voor het vaartuig [naam]. Het college heeft erkend dat het de twee aanvragen in behandeling heeft genomen, terwijl dit formeel niet had gemoeten. De aanvragen zijn dan ook abusievelijk in behandeling genomen. Maar een beroep op het gelijkheidsbeginsel strekt echter niet zo ver dat het college gemaakte fouten moet herhalen. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:320. Het college heeft dan ook niet daarom de aanvraag in behandeling moeten nemen.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    - Overschrijding redelijke termijn
    7.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de Staat der Nederlanden heeft veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van € 500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn, terwijl het bedrag vastgesteld had moeten worden op € 1.000,-.
    7.1.    In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de redelijke termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Voor de berechting van een zaak in eerste aanleg is in beginsel een termijn van twee jaar redelijk. In deze termijn is de bezwaarfase inbegrepen. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188.
    7.2.    [appellant] heeft op 22 december 2020 bezwaar gemaakt. Dat bezwaar heeft het college, zo blijkt uit het besluit van 13 april 2021, op 28 december 2020 ontvangen. De redelijke termijn voor berechting in eerste aanleg verliep daarmee op 28 december 2022. Omdat de rechtbank op 3 juli 2023 uitspraak heeft gedaan, is de redelijke termijn met meer dan zes maanden overschreden.
    7.3.    Als uitgangspunt geldt een tarief van € 500,- per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Omdat de redelijke termijn met meer dan een half jaar, maar korter dan een jaar is overschreden, moet de vergoeding, zoals [appellant] terecht betoogt, worden vastgesteld op € 1.000,-. De rechtbank is ten onrechte tot een andere conclusie gekomen.
    7.4.    Deze overschrijding moet worden toegerekend aan de Staat. [appellant] heeft namelijk op 11 mei 2021 beroep ingesteld. Een redelijke behandelingsduur in beroep bedraagt 1,5 jaar. De rechtbank heeft er echter langer dan 1,5 jaar over gedaan om een uitspraak te doen. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1331, overweging 1.5.
    7.5.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Gelet op wat hiervoor onder overweging 7 en verder is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen, voor zover daarbij een schadevergoeding van € 500,- is toegekend. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de Staat een schadevergoeding van € 1.000,- moet betalen.
    9.       De Staat moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juli 2023 in zaak nr. 21/2656, voor zover daarbij de Staat der Nederlanden (het ministerie van Justitie en Veiligheid) is veroordeeld tot betaling van € 500,- aan [appellant];
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (het ministerie van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 1.000,- aan [appellant] wegens overschrijding van de redelijke termijn;
    IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (het ministerie van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 907,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Justitie en Veiligheid) aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 274,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Renkema
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    1071
     
    Bijlage
     
    Artikel 4:2
    1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
    a. de naam en het adres van de aanvrager;
    b. de dagtekening;
    c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
    2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
    Artikel 4:5
    1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    […]
    c.de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    […]
    Verordening op het binnenwater 2010
    Artikel 2.4.1 Vergunningplicht voor vervoer van personen
    1. Het is verboden zonder vergunning anders dan om niet:
    a. met een vaartuig of object personen te vervoeren of te laten vervoeren;
    b. een vaartuig of object ter beschikking te stellen voor het varen met een of meerdere personen.
    2. Het is verboden zonder vergunning een vaartuig of object anders dan om niet aan te bieden voor het varen met een of meerdere personen of om anders dan om niet personen te vervoeren of te laten vervoeren, of die activiteiten te bevorderen.
    […]
    Artikel 2.4.2 Gronden voor toetsing of afwijzing
    1. Een vergunning wordt in ieder geval geweigerd indien verlening daarvan in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    2. Het college stelt nadere regels over de wijze waarop een aanvraag wordt beoordeeld.
    Regeling op het binnenwater 2020
    Artikel 3.1.3 Eisen aan een aanvraag
    1. Een aanvraag als bedoeld in artikel 3.1.2, eerste lid, gaat in ieder geval vergezeld van:
    […]
    d. voor een vaartuig met een lengte over alles van 14 meter of minder: een gedetailleerde tekening op een schaal van 1:20 van het boven-, voor- en achteraanzicht en de zijaanzichten, voorzien van belettering en eventuele logo’s of patronen, een aanduiding van de gebruikte of te gebruiken materialen en kleuren met de daarbij behorende RAL-codering of een aanduiding van de kleuren die binnen de RAL-codering het meest lijken op de gebruikte of te gebruiken kleuren indien het een historisch vaartuig betreft waarbij kleuren zijn gebruikt die niet overeenkomen met de RAL-codering;
    […]
    Artikel 3.1.7 Wijzigen of aanvullen van een aanvraag
    […]
    2. Indien sprake is van een geval als bedoeld in artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht stelt het college de aanvrager eenmaal in de gelegenheid om binnen 14 dagen de aanvraag te wijzigen of aan te vullen.
    Artikel 3.1.8 Toetsingscriteria
    […]
    2. Onverminderd het eerste lid wijst het college een aanvraag tevens af indien:
    […]
    c. het vaartuig niet voldoet aan redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 2.4.3, eerste lid, van de verordening, voor zover die eisen leiden tot een negatief oordeel over het vaartuig;
    […]