ECLI:NL:RVS:2022:1475, Raad van State, 25-05-2022, 202102112/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2020 heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel de partiële herziening van de legger oppervlaktelichamen 2018 vastgesteld. Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 22 januari 2019 het Besluit legger oppervlaktewaterlichamen 2018 vastgesteld. Hierin zijn de beschermingszones die het waterschap nodig heeft voor het beheer en onderhoud van de A-wateren aan weerszijden van deze wateren bepaald op een standaardbreedte van 5 meter vanuit de dichtstbijzijnde insteek. Vervolgens heeft het dagelijks bestuur op 17 september 2019 de Richtlijn beschermingszones op maat vastgesteld. Deze richtlijn is opgesteld als beleidskader voor de omvorming van generieke naar maatwerk beschermingszones. De aanpassing van de beschermingszones heeft tot doel om geen (onnodige) beperkingen op te leggen aan aangelanden en daarmee de regeldruk te verminderen. Ter uitvoering van deze richtlijn heeft het dagelijks bestuur het besluit van 11 februari 2020 genomen.

202102112/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [bedrijf] gevestigd te [plaats],
    2.       het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel (hierna: het dagelijks bestuur),
    appellanten ,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 8 februari 2021 in zaak nr. 20/861 in het geding tussen:
    [bedrijf]
    en
    het dagelijks bestuur.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 februari 2020 heeft het dagelijks bestuur de partiële herziening van de legger oppervlaktelichamen 2018 vastgesteld.
    Bij uitspraak van 8 februari 2021 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [bedrijf] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Hat dagelijks bestuur heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2022, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. K. Hamelink, advocaat te 's-Hertogenbosch, M.G.A. van Beljouw en H.P. Wiersema, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 22 januari 2019 het Besluit legger oppervlaktewaterlichamen 2018 vastgesteld. Hierin zijn de beschermingszones die het waterschap nodig heeft voor het beheer en onderhoud van de A-wateren aan weerszijden van deze wateren bepaald op een standaardbreedte van 5 meter vanuit de dichtstbijzijnde insteek. Vervolgens heeft het dagelijks bestuur op 17 september 2019 de Richtlijn beschermingszones op maat vastgesteld. Deze richtlijn is opgesteld als beleidskader voor de omvorming van generieke naar maatwerk beschermingszones. De aanpassing van de beschermingszones heeft tot doel om geen (onnodige) beperkingen op te leggen aan aangelanden en daarmee de regeldruk te verminderen. Ter uitvoering van deze richtlijn heeft het dagelijks bestuur het besluit van 11 februari 2020 genomen. Daarbij heeft het dagelijks bestuur, voor zover nog van belang, voor de watergang TR12 AA-H02 (hierna: de watergang), die onderdeel uitmaakt van de kavelsloot TR12, de beschermingszone aan de rechterzijde (met de stroming meekijkend) voor regulier en buitengewoon onderhoud teruggebracht van 5 meter naar 1 meter breed. Aan de linkerzijde van de watergang is de breedte van de beschermingszone gehandhaafd op 5 meter.
    2.       Aan beide zijden van de watergang ligt een strook grond van 1,20 meter breed die eigendom is van het waterschap. [bedrijf] is eigenaar van het aansluitende perceel met de kadastrale aanduiding VKW00K143, dat aan de linkerzijde van de watergang ligt. [partij] en anderen (hierna in enkelvoud: [partij]) zijn eigenaar van het perceel aan de rechterzijde van de watergang. Aan deze zijde staat een coniferenhaag direct buiten de beschermingszone die in het besluit is vastgesteld.
    3.       [bedrijf] is het niet eens met de verkleining van de beschermingszone aan de rechterzijde van de watergang, omdat dat ertoe leidt dat alleen zijn perceel door het onderhoud van de watergang wordt belast en het perceel van [partij] niet. Het dagelijks bestuur stelt dat het regulier en buitengewoon onderhoud al meer dan twintig jaar wordt uitgevoerd zonder het perceel van [partij] te gebruiken en dat een beschermingszone van 5 meter aan weerskanten een onnodige belemmering zou betekenen van het perceel van [partij]. Volgens het dagelijks bestuur sluit het besluit aan bij de feitelijke situatie.
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur bij het nemen van het besluit niet in strijd met het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld of [bedrijf] onevenredig heeft benadeeld ten opzichte van [partij]. Zij heeft het beroep van [bedrijf] ongegrond verklaard. Hiertegen richt zich het hoger beroep van [bedrijf]. Het dagelijks bestuur komt in hoger beroep op tegen het oordeel van de rechtbank dat de brief van het waterschap van 29 januari 2015 aan [bedrijf] (hierna: de brief van 29 januari 2015), waarin werkafspraken over de uitvoering van het onderhoud zijn neergelegd, kan worden gekwalificeerd als een toezegging die aan hem kan worden toegerekend.
    Beoordeling van het incidenteel hoger beroep van het waterschap
    5.       Het dagelijks bestuur voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 29 januari 2015 kan worden gekwalificeerd als een toezegging over de aanpassing van de legger of het ongewijzigd laten van de beschermingszones. In die brief staan namelijk alleen werkafspraken rond het feitelijke onderhoud van de watergang.
    5.1.    In haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, heeft de Afdeling een stappenplan uiteengezet dat wordt gehanteerd bij een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.
    5.2.    In de brief van 29 januari 2015 staat, zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, dat het waterschap het onderhoud aan de zijde van [bedrijf] zal uitvoeren vanaf het perceel dat eigendom is van het waterschap. De in deze brief gedane toezegging heeft dus betrekking op de wijze waarop het onderhoud feitelijk zal worden verricht en niet op de bevoegdheid van het dagelijks bestuur om de legger oppervlaktewaterlichamen aan te passen of de beschermingszones vast te stellen. Dat er een relatie bestaat tussen beide activiteiten, zoals de rechtbank heeft overwogen, brengt niet met zich dat de toezegging in de brief van 29 januari 2015 ook betrekking heeft op het aanpassen van de beschermingszone. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat er een relevant verschil is tussen een toezegging over feitelijk handelen en een toezegging over het regelen van rechtsgevolgen via besluiten en dat een besluit over beschermingszones niet alleen betrekking heeft op het plegen van onderhoud op een bepaald perceel. Het plegen van onderhoud door het waterschap kan verder ook via de in artikel 5.23 van de Waterwet opgenomen gedoogplicht worden afgedwongen. De rechtbank is dan ook ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de brief van 29 januari 2015 kan worden gekwalificeerd als een voor het besluit van 11 februari 2020 relevante toezegging. Het betoog van het dagelijks bestuur slaagt.
    Beoordeling van het hoger beroep van [bedrijf]
    6.       [bedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
    6.1.    Uit wat hiervoor onder 5.2. is overwogen, volgt dat de brief van 29 januari 2015 niet kan worden gekwalificeerd als een voor het besluit van 11 februari 2020 relevante toezegging. De rechtbank is dus terecht, zij het op onjuiste gronden, tot het oordeel gekomen dat het beroep van [bedrijf] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Het betoog van [bedrijf] slaagt daarom op dit punt niet.
    6.2.    [bedrijf] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dagelijks bestuur bij het nemen van het bestreden besluit niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld of hem onevenredig heeft benadeeld ten opzichte van [partij]. [bedrijf] stelt hiertoe allereerst dat het dagelijks bestuur weliswaar heeft gesteld dat het onderhoud met smalspoormachines aan zijn zijde niet mogelijk is, maar dat het deze stelling op geen enkele wijze met bewijsstukken heeft onderbouwd. [bedrijf] stelt verder dat hij en [partij] op grond van artikel 5.23, eerste lid, van de Waterwet dezelfde plichten hebben als het gaat om het gedogen van de onderhoudswerkzaamheden aan de watergang. [bedrijf] stelt verder dat, hoewel wettelijk gezien het bestaan van de gedoogplicht niet afhankelijk is van de aanwezigheid en de omvang van de beschermingszone, de partiële herziening er wel toe leidt dat de last van de gedoogplicht ten onrechte eenzijdig op hem wordt gelegd. Op [partij] rust feitelijk geen enkele last van de gedoogplicht meer. Volgens [bedrijf] kan geen grote betekenis worden toegekend aan de omstandigheid dat in al die jaren niet is geklaagd over de illegale aanwezigheid van de coniferenhaag aan de rechterzijde van de watergang, omdat het dagelijks bestuur ook zonder een klacht, handhavend had moeten optreden. [bedrijf] stelt verder dat bij een andere watergang (watergang TR12-AA-H01a/1b), die onderdeel uitmaakt van dezelfde kavelsloot, de beschermingszone van 5 meter aan beide zijden is gehandhaafd, ondanks de aanwezigheid van een haag aan één zijde. [bedrijf] stelt ten slotte dat [partij] alleen in 2018 en 2019 verwijderde baggerspecie en maaisel op de rechterzijde van de sloot heeft ontvangen en niet, zoals overwogen door de rechtbank, al jaren.
    6.3     De rechtbank heeft overwogen dat de coniferenhaag er al sinds eind jaren 80 staat, er niet over is geklaagd en dat vanaf ongeveer 2000 het onderhoud al vanaf de zijde van [bedrijf] heeft plaatsgevonden. Verder heeft de rechtbank bij haar oordeel betrokken dat alle baggerspecie en maaisel aan de overzijde, bij [partij], wordt gedeponeerd. In die zin draagt niet alleen [bedrijf] de lasten van het onderhoud. Daarom is het besluit naar het oordeel van de rechtbank niet onevenredig of in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    6.4     Over het deel van de watergang waar [bedrijf] in hoger beroep naar verwijst ter onderbouwing van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel, heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat ook voor dat deel van de watergang de beschermingszone aan één kant is teruggebracht naar veel minder dan 5 meter, omdat aan die kant ook een haag dicht tegen de watergang staat. Dus op dat deel van de watergang heeft het dagelijks bestuur juist gelijk gehandeld met deze zaak: aan de kant waar onderhoud door beplanting niet mogelijk is, is de beschermingszone teruggebracht. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is in zoverre dus geen sprake.
    6.5     Ook heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit van 11 februari 2020 niet onevenredig is of in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de coniferenhaag al ongeveer 40 jaar op de huidige plek aanwezig is en dat het onderhoud al meer dan twintig jaar uitgevoerd wordt vanaf de zijde van [bedrijf] en niet vanaf de zijde van het perceel van [partij]. De omstandigheden van de percelen van [bedrijf] en [partij] zijn dus niet gelijk. Verder zijn zowel [bedrijf] als [partij] op grond van artikel 5.23 van de Waterwet gehouden onderhoudswerkzaamheden op hun perceel te gedogen. Ook heeft niet alleen [bedrijf] de lasten van het onderhoud, maar ook [partij]. Voldoende vast is namelijk komen te staan dat de baggerspecie en het maaisel van het onderhoud wordt gedeponeerd aan de zijde van [partij].
    6.6     [bedrijf] heeft er op gewezen dat het onderhoud ook kan worden uitgevoerd door dit handmatig of met smalspoormachines uit te voeren. In dat geval zou de zone aan de zijde van [bedrijf] namelijk ook minder dan 5 meter kunnen zijn. Het dagelijks bestuur heeft echter voldoende toegelicht dat op grond van de Arbo-wetgeving en de veranderende eisen aan het onderhoud, het onderhoud niet meer kan worden gedaan met smalspoormachines en dat handmatig onderhoud buitensporig arbeidsintensief, tijdrovend en duur is. Door deze keuze van het dagelijks bestuur wordt [bedrijf] niet onevenredig geschaad. Ten slotte is van belang dat het dagelijks bestuur ter zitting bij de Afdeling heeft bevestigd dat indien door [bedrijf] daadwerkelijk schade wordt geleden bij het onderhoud, die schade voor vergoeding in aanmerking komt. Dit alles maakt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het besluit van 11 februari 2020 [bedrijf] niet onevenredig belast en ook niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog van [bedrijf] slaagt ook op dit punt niet.
    Conclusie
    7.       De betogen van [bedrijf] falen. Het betoog van het dagelijks bestuur is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. De hoger beroepen zijn dus ongegrond. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van de gronden, worden bevestigd.
    8.       Het dagelijks bestuur hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Yildiz
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2022
    594