ECLI:NL:RVS:2015:99, Raad van State, 21-01-2015, 201401844/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2013 heeft het college [appellant sub 1A] op straffe van een dwangsom gelast achttien bouwwerken op het perceel [locatie] te Kaatsheuvel (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.

201401844/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C], wonend te Kaatsheuvel, gemeente Loon op Zand,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 februari 2014 in zaak nrs. 13/7413 en 13/7414 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C],
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 februari 2013 heeft het college [appellant sub 1A] op straffe van een dwangsom gelast achttien bouwwerken op het perceel [locatie] te Kaatsheuvel (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 19 november 2013 heeft het college het door [appellant sub 1A], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 11 februari 2013 in die zin gewijzigd dat een last onder bestuursdwang wordt opgelegd, strekkende tot het verwijderen van twaalf bouwwerken op het perceel.
    
    Bij uitspraak van 17 februari 2014 heeft de voorzieningenrechter het door [appellant sub 1A], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 maart 2013 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 19 maart 2013 in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1A], [appellant sub 1C], [appellant sub 1B] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    [derde belanghebbende A] en [derde belanghebbende B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [derde belanghebbende]) hebben daartoe in de gelegenheid gesteld een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2014, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], bijgestaan door [gemachtigde A], het college, vertegenwoordigd door I.M.M. de Visser, werkzaam bij de gemeente, en [derde belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigde B], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant sub 1A], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1B] zijn tezamen eigenaar van het perceel. [derde belanghebbende], woonachtig op het perceel [adres] te Kaatsheuvel, heeft het college bij brief van 20 augustus 2012 verzocht handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van een stacaravan en andere bebouwing op het perceel. Uit een door een ambtenaar van de gemeente op 20 december 2012 op het perceel uitgevoerde controle volgt dat ter plaatse achttien bouwwerken aanwezig zijn. Op 2 oktober 2013 heeft wederom een controle plaatsgevonden op het perceel en is geconstateerd dat op het perceel nog twaalf bouwwerken aanwezig zijn.
    
    2. Het college betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college de bezwaren van [appellant sub 1C] en [appellant sub 1B] niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Volgens het college waren zij wel belanghebbenden bij het besluit van 19 maart 2013, nu zij mede-eigenaar en gebruiker zijn van het perceel.
    
    2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 25 november 2009 in zaak nr. 200902182/1/H1, is in beginsel slechts de overtreder belanghebbende bij de oplegging van een last onder dwangsom, omdat alleen hij de dwangsom kan verbeuren, maar sluit dat niet uit dat ook een ander dan de overtreder belanghebbende kan zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. [appellant sub 1C] en [appellant sub 1B] zijn beiden mede-eigenaar van het perceel. Nu niet kan worden uitgesloten dat de last tot het verwijderen van de bouwwerken op het perceel leidt tot aantasting van hun eigendomsrecht, dienen zij, anders dan voorzieningenrechter heeft overwogen, als belanghebbenden bij het besluit van 11 februari 2013 te worden aangemerkt. Dat betekent dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college de bezwaren van [appellant sub 1C] en [appellant sub 1B] niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
    
    Het betoog slaagt.
    
    3. [appellant sub 1A], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]) betogen dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat zij de bouwwerken die zijn gerealiseerd vóór 1994 niet zelf hebben gebouwd en dat het college ten aanzien van die bouwwerken ten onrechte artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aan de last onder bestuursdwang ten grondslag heeft gelegd. Daartoe voert hij aan dat hij niet eerder dan op 14 januari 1994 eigenaar is geworden van het perceel.
    
    3.1. Ter zitting is komen vast te staan dat de bouwwerken op de plattegrond behorend bij het controlerapport van 2 oktober 2013 genummerd als 12, 13, 14, 15 en 18 vóór 1994 zijn gebouwd. De bouwwerken met nummers 2, 7, 8, 10, 11, 16 en 17 zijn ná 1994 gebouwd.
    
    Het college heeft bij besluit van 19 maart 2013 een last onder bestuursdwang opgelegd wegens de aanwezigheid van de hiervoor genoemde bouwwerken op het perceel. Het heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat de bouwwerken in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo op het perceel aanwezig zijn.
    
    3.2. Het college heeft in het besluit op bezwaar de last onder dwangsom gewijzigd in een last onder bestuursdwang en ten aanzien van de bouwwerken die vóór 1994 zijn gebouwd, niet langer aan de last ten grondslag gelegd dat deze in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo in stand worden gehouden, nu [appellant] in zoverre eerst door het per 1 april 2007 in werking getreden verbod van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet overtreder is geworden. Toen [appellant] het perceel in 1994 in eigendom verkreeg, richtte artikel 40 van de Woningwet zich slechts tot degene die zonder of in afwijking van een bouwvergunning had gebouwd of daartoe opdracht had gegeven. Ten tijde van de verkrijging behoefde van [appellant] niet te worden verlangd dat hij onderzoek verrichtte naar de vraag of de bouwwerken op het perceel zonder of in afwijking van een bouwvergunning waren gebouwd. Dat zou, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet (Kamerstukken II 2003/04, 29 392, nr 3, blz. 34-35), anders zijn geweest indien [appellant] ten tijde van de verkrijging concrete aanwijzingen had dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning was gebouwd. Van dergelijke aanwijzingen is evenwel niet gebleken. De rechtszekerheid verzet zich er onder deze omstandigheden tegen dat het college tegen [appellant] handhavend zou optreden met een last onder dwangsom. Het vorenstaande laat echter onverlet dat het college de mogelijkheid heeft om tegen de bouwwerken krachtens artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet op te treden met bestuursdwang, zoals het dat ook al kon voor de wijziging van die wet per 1 april 2007. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2010 in zaak nr. 200901588/1/H1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 december 2012 in zaak nr. 201204259/1 beoogt artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo geen ander toepassingsbereik dan artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet. De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht overwogen dat het college in zoverre bevoegd was een last onder bestuursdwang op te leggen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen de stacaravan op het perceel, op de plattegrond behorend bij het controlerapport van 2 oktober 2013 genummerd als bouwwerk 13 en 14. Daartoe voert hij aan dat de stacaravan de beschermende werking van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Rijksweg 62" toekomt.
    
    4.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2011" rusten op het perceel de bestemmingen "Agrarisch" en "Waarde-Archeologie 2".
    
    Ingevolge artikel 3.2.1, aanhef en onder b, van de planregels is bebouwing uitsluitend toegestaan binnen het bouwvlak, tenzij anders bepaald.
    
    Ingevolge artikel 37.1, onder a, mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mits deze afwijking niet naar aard en omvang wordt vergroot, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd.
    
    Ingevolge het bepaalde onder c, is het bepaalde onder a niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    5. Vast staat dat de stacaravan op het perceel zonder een daarvoor benodigde omgevingsvergunning is gebouwd en in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 april 2014 in zaak nrs. 201402685/1/A1 en 201402685/2/A1) verschaft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht op een bouwwerk geen bouwvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Zelfs wanneer zou worden aangenomen dat het bouwwerk op de peildatum van het overgangsrecht op het perceel aanwezig was of in uitvoering was en dus een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, laat dit derhalve onverlet dat dit het bouwwerk niet legaliseert en dat een omgevingsvergunning vereist blijft. Het beroep op het overgangsrecht kan daarom, zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, niet leiden tot het daarmee beoogde doel.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7. [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat ten aanzien van de stacaravan concreet zicht op legalisering bestaat, omdat daarvoor op grond van artikel 37.1, onderdeel a, onder 1, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" omgevingsvergunning kan worden verleend, nu het verplaatsen van de caravan als gedeeltelijk veranderen als bedoeld in dat artikel kan worden aangemerkt.
    
    7.1. Daargelaten het antwoord op de vraag of het bouwovergangsrecht neergelegd in artikel 37.1, onderdeel a, onder 1, van de planregels titel geeft om op basis daarvan bouwvergunning te verlenen voor de uitgevoerde bouwwerkzaamheden, wordt overwogen dat het verplaatsen van een stacaravan niet kan worden aangemerkt als het gedeeltelijk veranderen als bedoeld in dat artikel zodat reeds om die reden geen omgevingsvergunning op grond van dat artikel voor de stacaravan kan worden verleend. De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht overwogen dat in zoverre geen concreet zicht op legalisering ten aanzien van de stacaravan bestond.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat concreet zicht op legalisering bestond onder meer omdat de raad van de gemeente Loon op Zand het perceel in het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" positief had moeten bestemmen.
    
    8.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2014 in zaak nr. 201307637/1/A1, wordt overwogen dat, om concreet zicht op legalisering aan te nemen in verband met de komst van een nieuw bestemmingsplan ten minste is vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waar het handhavingsbesluit op ziet, past. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 19 maart 2013 was geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd dat de bouwwerken op het perceel mogelijk maakte, zodat ten aanzien daarvan geen concreet zicht op legalisering bestond. Dat de raad de bouwwerken in het bestemmingsplan "Buitengebied 2011" ten onrechte niet als zodanig heeft bestemd, had [appellant] in beroep tegen het besluit tot de vaststelling van dat bestemmingsplan moeten aanvoeren. Voor een toets aan dat bestemmingsplan is in deze procedure geen plaats. De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht overwogen dat ook in zoverre geen concreet zicht op legalisering bestond.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [appellant] betoogt verder dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Daartoe voeren zij aan dat de bouwwerken op het perceel reeds 40 jaar aanwezig zijn en voor hem van emotionele waarde zijn. Daartoe voert hij voorts aan dat het gebruik van het perceel, onder meer voor het houden van dieren, wel is toegestaan en dat het noodzakelijk is dat de bouwwerken, die dienen als schuilgelegenheid voor deze dieren, behouden mogen blijven.
    
    9.1. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het college niet in verband met de door [appellant] genoemde omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 juni 2014 in zaak nr. 201308385/1/A1) is het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur ervan, geen bijzondere omstandigheid in verband waarmee van handhavend optreden dient te worden afgezien. Evenmin is het feit dat de bouwwerken een emotionele waarde hebben voor [appellant] een reden om van handhavend optreden af te zien. Dat het gebruik van het perceel voor het houden van dieren al dan niet zou zijn toegestaan en de schuilgelegenheden voor de dieren daarmee noodzakelijk zouden zijn, maakt, mede gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving en de omstandigheid dat het geen geringe overtreding betreft, niet dat handhavend optreden onevenredig is en het college om die reden van handhavend optreden tegen de bouwwerken die dienen als schuilgelegenheid had moeten afzien.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Het betoog van [appellant] dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de last te verstrekkend is, omdat in overleg met de [derde belanghebbende] is overeengekomen dat de stacaravan, een paardenstal, bouwwerken 16 en 17, en een kippenhok, bouwwerk 6, op het perceel behouden mogen blijven, slaagt niet. De afspraak met [derde belanghebbende] maakt - wat daar van zij - niet dat het college niet langer bevoegd was een last onder bestuursdwang op te leggen ten behoeve van de verwijdering en het gebruik van de bouwwerken op het perceel, waaronder de door [appellant] bedoelde bouwwerken, zodat de last niet te verstrekkend was en het college niet gehouden was deze bouwwerken van de last uit te zonderen.
    
    11. Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. Gelet op hetgeen in 2.2 is overwogen is het hoger beroep van het college gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, nu de voorzieningenrechter ten onrechte het beroep van [appellant] gegrond heeft verklaard en het besluit van 19 maart 2013 heeft vernietigd. De voorzieningenrechter is voorts ten onrechte overgegaan tot de beoordeling of de rechtsgevolgen van het besluit van 19 maart 2013 in stand gelaten konden worden. Gelet op de overwegingen 3 tot en met 9 heeft de voorzieningenrechter de beroepsgronden van [appellant] inhoudelijk juist beoordeeld, zodat de Afdeling, doende hetgeen de voorzieningenrechter zou behoren te doen, zal overgaan tot ongegrondverklaring van het beroep van [appellant].
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 februari 2014 in zaken nrs. 13/7413 en 13/7414;
    
    III. verklaart het door [appellant sub 1A], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1B] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1A], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1B] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Van Dorst
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2015
    
    357-776.