ECLI:NL:CRVB:2014:3816, Centrale Raad van Beroep, 13-11-2014, 14-112 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2014-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontvankelijkheid. Grondslag. Niet uitkeren buitenlandtoelage.

14/112 AW, 14/114 AW, 14/5469 AW, 14/5470 AW 
  
    Datum uitspraak: 13 november 2014
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Gravenhage van 
    27 november 2013, 11/9009 en 11/9021 (aangevallen uitspraken)
  
  
    Partijen:
  
  
    minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (appellant)
  
  
    
      [betrokkene 1] (betrokkene 1) en [betrokkene 2] (betrokkene 2) te Bondsrepubliek Duitsland 
  
  
    PROCESVERLOOP
    Appellant heeft hoger beroepen ingesteld. 
  
  
    Namens betrokkenen heeft mr. S.G. Volbeda, advocaat, verweerschriften ingediend. 
  
  
    Appellant heeft nadere besluiten genomen op 20 januari 2014. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2014. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.W. Mulder en mr. N. Dietvoorst-Jansen. Betrokkenen zijn verschenen, bijgestaan door mr. Volbeda. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    
      1.1.
      Betrokkene 1 was sinds 1 augustus 2001 en betrokkene 2 was sinds 1 augustus 2004 in dienst bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), vertegenwoordigd door de Stichting Onderwijs op Algemene Grondslag III (StOAG III). Zij waren werkzaam als docent bij de afdeling Voortgezet Onderwijs van[instelling]te [plaats] in de Bondsrepubliek Duitsland.
      
    
    
      1.2.
      Namens appellant heeft het bevoegd gezag over de defensiescholen, het Bestuur Defensiescholen, besloten om wegens het teruggelopen leerlingenaantal de afdeling Voortgezet Onderwijs van[instelling]met ingang van 1 augustus 2010 te sluiten. Over de personele gevolgen van de sluiting van de school zijn de docenten geïnformeerd door middel van informatiebulletins. 
      
    
    
      1.3.
      Aan betrokkenen is bij de salarisbetaling van augustus 2010 de buitenlandtoelage niet uitgekeerd. Bij brief van 15 september 2010 hebben betrokkenen te kennen gegeven het niet eens te zijn met dit besluit. 
      
    
    
      1.4.
      Bij besluiten van 26 april 2011 is aan betrokkenen per 1 augustus 2011 ontslag verleend in verband met de opheffing van de school waar zij werkzaam waren. Zij hebben bij brieven van 4 en 5 juni 2011 bezwaar gemaakt. Bij besluiten van 13 oktober 2011 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren ongegrond verklaard voor zover deze zijn gericht tegen de ontslagbesluiten van 26 april 2011. De bezwaren tegen het niet uitkeren van de buitenlandtoelage zijn niet-ontvankelijk verklaard wegens het niet tijdig indienen daarvan.
      
    
    
      2.1.
      De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraken de beroepen van betrokkenen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de besluiten van augustus 2010 herroepen (lees: voor zover het betreft het niet toekennen van de buitenlandtoelage). Voorts heeft zij bepaald dat betrokkenen ook over de maanden augustus 2010 tot en met juli 2011 recht hebben op de buitenlandtoelage en dat de uitspraken in de plaats treden van de bestreden besluiten. De rechtbank heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de bezwaren van betrokkenen tegen het niet toekennen van de buitenlandtoelage ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard. De brief van 15 september 2010 voldoet namelijk aan de voorwaarden die in artikel 6:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan een bezwaarschrift worden gesteld. Aangezien uit de bewoordingen blijkt dat betrokkenen het niet eens waren met het niet toekennen van de buitenlandtoelage, had appellant deze brief als bezwaarschrift moeten opvatten. Nu betrokkenen pas eind augustus 2010 een salarisspecificatie hebben ontvangen, hebben zij tijdig bezwaar gemaakt. De rechtbank heeft vervolgens geconstateerd dat bij de sluiting van de defensiescholen het Sociaal Beleidskader Defensiescholen in Zeven (SBK Zeven) als uitgangspunt is toegepast. Bij de sluiting van de defensiescholen in Zeven was er een ondertekend Sociaal Beleidskader, maar bij de sluiting van de scholen in Neustadt was er geen Sociaal Beleidskader. Ook is geen sprake van een besluit waarbij het SBK Zeven van overeenkomstige toepassing is verklaard, of enig ander besluit waarbij wijzigingen in de rechtspositie van betrokkenen zijn aangebracht. De besluiten om, bij loonspecificatie over de maand augustus 2010, de aan betrokkenen toegekende buitenlandtoelage niet langer toe te kennen, mist daarom enige grondslag. Reeds om die reden dienen de beroepen gegrond verklaard te worden. Betrokkenen hebben aannemelijk gemaakt dat zij de werkzaamheden in het tweede Risico Dragend Deel van de Formatie-jaar (RDDF-jaar) kregen opgedragen door de directeur, dat deze werkzaamheden NATO-gerelateerd zijn, en dat zij ook in het tweede RDDF-jaar nog de NATO-status hadden. Daarmee vallen betrokkenen binnen de uitzonderingsregel van het Sociaal Beleidskader Defensie (SBK Defensie) en de uitgewerkte variant hierop in informatiebulletin 4. Aan appellant komt een discretionaire bevoegdheid toe bij het toekennen van vergoedingen en toelagen. De grond dat sprake is van een zeer beperkte omvang van werkzaamheden, is niet genoemd als afwijkingsmogelijkheid. Nu is voldaan aan de voorwaarden dat de werkzaamheden opgedragen zijn, plaatsvinden in het buitenland en NATO-gerelateerd zijn, is appellant zijn discretionaire bevoegdheid te buiten gegaan door aan betrokkenen de toelage in het tweede RDDF-jaar te onthouden. 
      
    
    
      2.2.
      Bij de nadere besluiten heeft appellant aan betrokkenen een buitenlandtoelage toegekend. Daarbij is de werktijdfactor 0,1 toegepast. De Raad zal deze besluiten op de voet van artikel 6:19 van de Awb bij zijn beoordeling betrekken. 
      
      3. Appellant heeft op hierna te bespreken gronden hoger beroep ingesteld. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
        
          Ontvankelijkheid
        
      
      
      
        4.1.1.
        
          Appellant betwist het oordeel van de rechtbank dat het bezwaar ten onrechte 
          niet-ontvankelijk is verklaard. Hij voert aan dat de besluitvorming over de buitenlandtoelage al in 2009 heeft plaatsgevonden en bij de salarisbetaling van augustus 2010 is geëffectueerd. 
        
        
      
      
        4.1.2.
        
          Deze beroepsgrond kan niet slagen. De gedingstukken geven geen basis voor de conclusie dat in 2009 een besluit is genomen tot het intrekken van de buitenlandtoelage, waartegen betrokkenen bezwaar hadden kunnen maken. Zij hebben pas in augustus 2010 bij de ontvangst van hun salarisspecificatie kennis genomen van het niet uitkeren van de buitenlandtoelage. Nu zij daarna bij brief van 15 september 2010 in concrete bewoordingen hebben laten weten het hiermee niet eens te zijn, had appellant deze brief als bezwaarschrift moeten aanmerken. Voor zover bij appellant hierover onduidelijkheid bestond, had hij daarover bij betrokkenen navraag moeten doen. Nu tijdig bezwaar is gemaakt, wordt met de rechtbank geoordeeld dat appellant het bezwaar van betrokkenen ten onrechte 
          niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
        
        
      
      
        4.1.3.
        Voor zover appellant meent dat de - informele - reactie van de ambtelijk secretaris van 30 september 2010 op de brief van 15 september 2010 dan als besluit op bezwaar had moeten worden aangemerkt waar betrokkenen beroep tegen hadden kunnen indienen, kan de Raad hem hierin niet volgen. Gelet op de gevolgde procedure, de duiding en de inhoud van deze brief kan deze niet als besluit op bezwaar worden aangemerkt.
        
        
          
            Grondslag
          
        
        
      
      
        4.2.1.
        Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen besluit is waarbij het SBK Zeven van overeenkomstige toepassing is verklaard. Hij verwijst naar het akkoord met alle betrokken partijen waaronder de vakbonden dat dit beleidskader ook van toepassing is bij de sluiting van de school van betrokkenen. 
        
      
      
        4.2.2.
        Dit betoog slaagt. Uit de gedingstukken komt naar voren dat het SBK Zeven met instemming van alle betrokken partijen is toegepast. Dat een formele ondertekening ontbreekt, doet aan deze instemming niet af. De instemming geeft aan het SBK Zeven een toereikende grondslag voor het nemen van een besluit door appellant over de buitenlandtoelage.  
        
        
          
            Niet uitkeren buitenlandtoelage
          
        
        
      
      
        4.3.1.
        In het SBK Zeven is bepaald dat personeelsleden die op 1 augustus 2006 nog niet zijn geslaagd in het verkrijgen van vervangende werkgelegenheid, onder voorwaarde dat wordt meegewerkt aan een herplaatsingstraject, met behoud van het volledige inkomen (zonder buitenlandtoelage en zonder NATO-status), maximaal tot 1 augustus 2007 kunnen zoeken naar werk. Men behoudt dan de RDDF-status. In het SBK Defensie is opgenomen dat met het vervallen van de functie óók de aanspraak op alle toeslagen en vergoedingen die onlosmakelijk waren verbonden aan de uitoefening van de functie vervalt. Wanneer tijdens de interne herplaatsingsperiode andere passende werkzaamheden worden opgedragen, kunnen daaraan overigens wel toeslagen of vergoedingen worden verbonden. 
        
      
      
        4.3.2.
        In het informatiebulletin 2 is neergelegd dat wordt afgezien van het opstellen van een apart sociaal plan in verband met de sluiting, wanneer het bestuur Defensiescholen er in slaagt voor alle betrokken personeelsleden tot een maatwerktraject te komen. In het informatiebulletin 4 is vermeld dat voor de sluiting van de defensiescholen in Neustadt voor de RDDF-periode is gekozen voor dezelfde oplossing als bij de sluiting in Zeven. Dat betekent het eerste RDDF-jaar (van 1 augustus 2009 tot 1 augustus 2010) behoud van salaris met de buitenlandtoelage en NATO status en het tweede RDDF-jaar (van 1 augustus 2010 tot 1 augustus 2011) behoud van salaris zonder de genoemde componenten. Van dit laatste punt kan worden afgeweken als het bestuur werkzaamheden opdraagt die plaatsvinden in het buitenland en aan NATO gerelateerd zijn. In dat geval is er wel sprake van een buitenlandtoelage en een voortzetting van de NATO-status. 
        
      
      
        4.3.3.
        Appellant heeft aangevoerd dat met betrokkenen maatwerkafspraken zijn gemaakt. Hij heeft verwezen naar een gespreksverslag van 17 september 2009 en de brieven die betrokkenen aan appellant hebben geschreven, waarin zij te kennen geven uit de gesprekken te hebben opgemaakt geen aanspraak te kunnen maken op de buitenlandtoelage. Appellant wordt hierin niet gevolgd. Het is aannemelijk dat partijen vóór augustus 2010 met elkaar hebben gesproken over de buitenlandtoelage in het tweede RDDF-jaar, maar uit het gespreksverslag van 17 september 2009 noch uit de door appellant genoemde brieven van betrokkenen kan worden opgemaakt dat hierover maatwerkafspraken zijn gemaakt. 
        
      
      
        4.3.4.
        Appellant heeft betoogd dat hij een discretionaire bevoegdheid heeft en in dit geval mocht besluiten geen buitenlandtoelage uit te keren. Hij vindt het niet redelijk om aan betrokkenen een dergelijke toelage uit te keren, omdat zij zelf hebben gekozen om in Duitsland te blijven werken en zij feitelijk slechts enkele uren per week werkten. Dit betoog slaagt niet. Appellant heeft weliswaar een discretionaire bevoegdheid, maar heeft hieraan invulling gegeven door de afwijkingsmogelijkheid zoals omschreven in informatiebulletin 4. Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkenen in het tweede RDDF-jaar de NATO-status hadden en werkzaamheden verrichten en op de afdeling Primair Onderwijs van ‘De Schakel’. De werkzaamheden zijn daardoor NATO gerelateerd. Het betrof tevens opgedragen werkzaamheden, gelet op een e-mailbericht van 28 september 2012, waarin de directeur van [instelling] wijst op het verzoek aan betrokkenen om in het schooljaar 2010-2011 Engelse en Duitse lessen te verzorgen. Dat betrokkenen daaraan voorafgaand te kennen hebben gegeven in Duitsland te willen blijven werken, doet aan dit verzoek niet af. Er is dan ook voldaan aan de door de minister in het informatiebulletin 4 gestelde voorwaarden om in afwijking van de hoofdregel dat in het tweede RDDF-jaar geen buitenlandtoelage wordt toegekend, hiervoor toch in aanmerking te komen. In het SBK Zeven, SBK Defensie noch in de informatiebulletins is opgenomen dat betekenis kan worden gehecht aan de omvang van de werkzaamheden. 
        
      
    
    
      4.4.
      Uit het voorgaande volgt dat de hoger beroepen van appellanten niet slagen. De aangevallen uitspraken zullen onder verbetering van gronden worden bevestigd. 
      
      
        
          Nadere besluiten
        
      
      
      
        4.5.1.
        Appellant heeft aan de nadere besluiten artikel 16, aanhef en onder c, van het Inkomensbesluit ten grondslag gelegd. Hierin is bepaald dat bij ministeriële regeling de militair aanspraak kan worden verleend op een toelage of - in de plaats daarvan - voorzieningen in natura ter zake van het verblijf buiten Nederland. Betrokkenen hebben aangevoerd dat appellant bij de berekening van de buitenlandtoelage ten onrechte werktijdfactor 0,1 heeft toegepast. In het tweede RDDF-jaar is de werktijdfactor nog steeds dezelfde als in het eerste RDDF-jaar en er is geen sprake van een nieuwe arbeidsovereenkomst. 
        
      
      
        4.5.2.
        Dit betoog slaagt. Appellant heeft geen argumenten aangedragen waarom bij het bepalen van de hoogte van de buitenlandtoelage betekenis moet worden gehecht aan de omvang van de feitelijke werkzaamheden van betrokkenen. Dit volgt niet uit het Inkomensbesluit of uit de daarop gebaseerde ministeriële regeling. De beroepen tegen de besluiten van 20 januari 2014 slagen. Deze besluiten komen voor vernietiging in aanmerking. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat betrokkenen recht hebben op een buitenlandtoelage over de maanden augustus 2010 tot en met juli 2011, te berekenen op dezelfde wijze als de buitenlandtoelage die betrokkenen voordien ontvingen.
        
        
          5. Aanleiding bestaat appellant te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van betrokkenen. Deze worden begroot op € 974,- voor ieder van betrokkenen aan kosten voor verleende rechtsbijstand en € 418,30 (betrokkene 1) en € 679,50 (betrokkene 2) aan reis- en verblijfkosten. 
        
        
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraken;
    - verklaart de beroepen tegen de besluiten van 20 januari 2014 gegrond en vernietigt die
      besluiten; 
    - bepaalt dat betrokkenen over de maanden augustus 2010 tot en met juli 2011 recht hebben
    
        op een buitenlandtoelage, te berekenen op dezelfde wijze als de buitenlandtoelage die
        betrokkenen voordien ontvingen en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de
        besluiten van 20 januari 2014;
    
    - veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene 1, tot een bedrag van € 1.392,30 en
      in de proceskosten van betrokkene 2, tot een bedrag van € 1.653,50.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.N.A. Bootsma als voorzitter en C.H. Bangma en 
      M.T. Boerlage als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 november 2014.
    
    
    
    
    
      (getekend) J.N.A. Bootsma
    
    
    
    
    
      (getekend) O.P.L. Hovens
    
    
    
  
  HD