ECLI:NL:RVS:2016:2013, Raad van State, 20-07-2016, 201508034/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, Brouwerskampweg 19" vastgesteld.

201508034/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Son, gemeente Son en Breugel,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Son en Breugel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, Brouwerskampweg 19" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Claresse Visverwerking B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Claresse Visverwerking B.V. heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.T.A.M. Schouw, en de raad, vertegenwoordigd door H.A.M. van der Wal en J.F.C. van den Braak, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Claresse Visverwerking B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, vertegenwoordigd door A.J. Vos, werkzaam bij de provincie, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Het plan betreft een partiële herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied 2011", waarbij het bouwvlak is vergroot van 1,5 naar 1,65 ha. Het plan voorziet in de uitbreiding van de bestaande viskwekerij van Claresse Visverwerking B.V. aan de Brouwerskampweg 19 te Son ten behoeve van de bouw van een broedhuis en een inpakruimte. De viskwekerij kweekt zogenoemde Claresse-vis, een witvis die een kruising is tussen twee soorten meerval. Het bedrijf in Helmond dat thans de moederdieren levert aan de viskwekerij is volgens de exploitant van de viskwekerij het enige bedrijf in Europa dat de gebruikte kruising produceert. Het bedrijf in Helmond stopt met deze werkzaamheden. Met de uitbreiding van het bouwperceel kan een eigen broedhuis worden gebouwd om de kruising te produceren. Voorts kan een inpakruimte worden gebouwd.
    
    [appellant] woont aan de [locatie] en exploiteert op zijn perceel een bed and breakfast. Hij is het niet eens met het plan. [appellant] vreest met name voor een verlies aan uitzicht vanaf zijn perceel, en voor een toename van de volgens hem bestaande geluidbelasting ten gevolge van het verkeer dat van en naar de viskwekerij rijdt alsmede ten gevolge van verschillende geluidbronnen bij de bedrijfsbebouwing. Hij vindt dat de viskwekerij geen agrarisch bedrijf is en daarom meer thuishoort op een bedrijventerrein dan in het buitengebied.
    
    Toetsingskader
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Verordening ruimte 2014
    
    3. [appellant] betoogt dat het plan in strijd is met artikel 7.6, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 van Noord-Brabant (hierna: Verordening 2014). Hij wijst erop dat het plan een uitbreiding mogelijk maakt van het bouwperceel tot een oppervlakte van meer dan 1,5 ha. [appellant] stelt dat artikel 7.6 van de Verordening 2014 ziet op de gebruikelijke agrarische bedrijven en niet op bedrijven die industriële activiteiten verrichten, zoals Claresse Visverwerking B.V. Volgens [appellant] is geen sprake van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 3.3 van de Verordening 2014. Dat de viskwekerij innovatief, duurzaam en uniek is, betreft volgens [appellant] geen bijzondere omstandigheid. Verder is volgens [appellant] geen sprake van een ondergeschikte afwijking, omdat het plan voorziet in een uitbreiding van het bestaande bouwperceel met 10%. Hij stelt dat geen beleidsvrijheid bestaat bij het bepalen of iets als ondergeschikte afwijking kan worden aangemerkt.
    
    3.1. Ingevolge artikel 1, lid 1.6 van de Verordening 2014 wordt onder agrarisch bedrijf verstaan: een inrichting die tot een krachtens artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie behoort en die is gericht op het voortbrengen van producten door het telen van gewassen of door het houden van dieren, zijnde: een (vollegronds)teeltbedrijf, een veehouderij, een glastuinbouwbedrijf of een overig agrarisch bedrijf.
    
    Ingevolge lid 1.61 wordt onder overig agrarisch bedrijf verstaan: agrarisch bedrijf dat niet binnen de begripsbepaling van veehouderij, vollegrondsteeltbedrijf of glastuinbouwbedrijf valt.
    
    Ingevolge artikel 3.3, eerste lid, kan een bestemmingsplan in een specifiek geval, vanwege bijzondere omstandigheden, een ondergeschikte afwijking bevatten van de maten zoals in deze verordening genoemd, mits hierdoor geen afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van de algemene regel.
    
    Ingevolge artikel 7.6 kan een bestemmingsplan gelegen in gemengd landelijk gebied voorzien in uitbreiding van, vestiging van of omschakeling naar een overig agrarisch bedrijf tot een omvang van ten hoogste 1,5 ha bouwperceel, mits de toelichting een verantwoording bevat dat de ontwikkeling noodzakelijk is voor de agrarische bedrijfsvoering.
    
    3.2. De Afdeling stelt vast dat het plangebied ligt in gemengd landelijk gebied als bedoeld in de Verordening 2014. De viskwekerij is een agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 1, lid 1.6, van de Verordening 2014. Voorts betreft het een zogenoemd overig agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 1, lid 1.61, zodat artikel 7.6, eerste lid, van de Verordening 2014 van toepassing is. Dat een viskwekerij volgens [appellant] geen gebruikelijk agrarisch bedrijf is, doet hier niet aan af. Uit de regels van de Verordening 2014 kan niet worden afgeleid dat de bepalingen die zien op agrarische bedrijven niet op een viskwekerij als hier aan de orde van toepassing zijn. Daarbij betrekt de Afdeling dat in de toelichting bij artikel 7.6 als voorbeeld van een overig agrarisch bedrijf viskwekerijen staat genoemd. Voorts heeft het college ter zitting desgevraagd toegelicht dat ook indien de viskwekerij ondergeschikte werkzaamheden verricht die niet agrarisch zijn, zoals het verpakken van de vis, het hele bedrijf onder het begrip overig agrarisch bedrijf valt. Het college heeft tevens toegelicht dat verwerking van ter plaatse geproduceerde agrarische producten - in dit geval: de vis - tot de uitoefening van het agrarisch bedrijf wordt gerekend; dat is anders indien verwerking zou plaatsvinden van producten die van buiten worden aangeleverd.
    
    Verder stelt de Afdeling vast dat het plan voorziet in een uitbreiding van het bouwperceel tot een omvang van 1,65 ha, waardoor de oppervlakte die ingevolge artikel 7.6, eerste lid, van de Verordening 2014 maximaal is toegestaan met 10% wordt overschreden.
    
    3.3. Met de uitbreiding van het bouwperceel kan bij Claresse Visverwerking B.V. een eigen broedhuis worden gebouwd om de zogenoemde Claresse-vis te produceren. Ook kan met de uitbreiding een inpakruimte worden gebouwd. Dit is van belang omdat het bedrijf dat thans de moederdieren levert aan Claresse Visverwerking B.V. het enige bedrijf in Europa is dat de benodigde kruising produceert en dit bedrijf stopt met zijn werkzaamheden. Dit heeft [appellant] ter zitting weliswaar bestreden, maar het tegendeel heeft hij niet nader onderbouwd. Binnen het huidige bouwperceel is geen ruimte voor het broedhuis en de inpakruimte.
    
    3.4. De Afdeling overweegt dat het begrip ondergeschikte afwijking in artikel 3.3, eerste lid, een zogenoemde open norm betreft. Dit betekent dat, anders dan [appellant] kennelijk veronderstelt, de raad beoordelingsvrijheid heeft bij de invulling van deze norm. Deze beoordelingsvrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een plan kan vaststellen waarmee afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van de betrokken algemene regel in de Verordening 2014. In de toelichting bij artikel 7.6 staat dat vanuit landschappelijk oogpunt is aangesloten bij de omvang van een bouwperceel voor een veehouderij, die doorgaans ook maximaal 1,5 ha groot mag zijn. De Verordening 2014 maakt onder omstandigheden ook uitbreiding van bouwpercelen van veehouderijen tot boven de 1,5 ha mogelijk. Het college heeft ter zitting toegelicht dat voor de toepassing van artikel 3.3, eerste lid, van de Verordening 2014 maatwerk nodig is en er daarom voor is gekozen om in deze bepaling geen percentages op te nemen. Een uitbreiding van het bestaande bouwvlak van 1,5 ha naar 1,65 ha heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in dit specifieke geval aan kunnen merken als een ondergeschikte afwijking, zoals bedoeld in artikel 3.3. van de Verordening 2014, die geen afbreuk doet aan de algemene doelstelling van de algemene regel. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat in dit specifieke geval een maatwerkbeoordeling heeft plaatsgevonden. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat de uitbreiding noodzakelijk is voor deze specifieke agrarische bedrijfsvoering. De ruimtelijke effecten van deze noodzakelijke geachte uitbreiding zijn, zoals ter zitting door college en raad is toegelicht, niet vergelijkbaar met die van een uitbreiding van een bouwvlak voor een veehouderij. Voorts is door het college en de raad ter zitting toegelicht dat uitvoerig vooroverleg is gevoerd over de door Claresse Visverwerking B.V. gewenste ontwikkeling. Daarbij is ook bezien of de gewenste ontwikkeling mogelijk kon worden gemaakt met een vormverandering van het bouwvlak waarbij de bedrijfswoning buiten het bouwvlak wordt geplaatst of met een bouwvlak op afstand. Tegen deze mogelijkheden had het college echter bezwaren. Daarnaast heeft de raad van belang mogen achten dat het realiseren van een broedhuis en een inpakruimte aan de Brouwerskampweg 19 als belangrijk voordeel heeft dat op dit perceel een zogenoemde gesloten productieketen bestaat. Dit heeft onder meer tot gevolg dat minder transportbewegingen nodig zijn, met name omdat geen levende vissen hoeven te worden vervoerd.
    
    Gelet op al het voorgaande heeft de raad zich in dit geval in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van bijzondere omstandigheden en een ondergeschikte afwijking als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, van de Verordening 2014. Wat [appellant] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd heeft gehandeld met artikel 3.3, eerste lid, van de Verordening 2014. Het betoog faalt.
    
    Landschappelijke inpassing
    
    4. [appellant] betoogt dat de landschappelijke inpassing van de uitbreiding in het plan ten onrechte niet is gewaarborgd. Hij wil dat hiervoor een plandeel met de bestemming "Groen" rondom het perceel aan de Brouwerskampweg 19 wordt opgenomen.
    
    4.1. De raad wijst op het landschappelijke inrichtingsplan van het ontwerpbureau Reijrink Heijmans Landschapsinrichting van 19 november 2014 (hierna: het inrichtingsplan), dat als bijlage 1 bij de plantoelichting is gevoegd. Hiermee wordt volgens de raad voldaan aan de gemeentelijke landschapsinvesteringsregeling uit 2013. Voorts is tussen [gemachtigde], de eigenaar van Claresse Visverwerking B.V., en het gemeentebestuur een anterieure overeenkomst gesloten waarin is vastgelegd dat de landschappelijke inpassing moet worden gerealiseerd. Gelet hierop is de landschappelijke inpassing volgens de raad voldoende gewaarborgd.
    
    4.2. Het plangebied bestaat uit één plandeel, waaraan de bestemming "Agrarisch met waarden - 1" is toegekend. Ingevolge artikel 3, lid 3.1.1, aanhef en onder g, van de planregels zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor erfbeplanting.
    
    4.3. Volgens de plantoelichting wordt beoogd de voorziene uitbreiding landschappelijk in te passen zoals weergegeven in het inrichtingsplan. De aanleg en instandhouding van de landschappelijke inpassing zoals weergegeven in het inrichtingsplan worden gelet op artikel 3, lid 3.1.1, aanhef en onder g, van de planregels ook mogelijk gemaakt. Een plandeel met de bestemming "Groen" is dan ook niet noodzakelijk. De Afdeling overweegt echter dat de aanleg en de instandhouding van de landschappelijke inpassing zoals weergeven in het inrichtingsplan in het plan niet voorwaardelijk verplicht is gesteld. De anterieure overeenkomst tussen [gemachtigde] en het gemeentebestuur is geen voldoende waarborg, alleen al omdat nakoming hiervan door derden - zoals [appellant] - in een juridische procedure niet kan worden afgedwongen. Nu de raad de landschappelijke inpassing noodzakelijk vindt voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan, heeft hij de aanleg en instandhouding van de landschappelijke inpassing zoals weergegeven in het inrichtingsplan ten onrechte niet in het bestemmingsplan gewaarborgd. Niet valt in te zien dat de raad geen regel in het plan heeft kunnen opnemen die inhoudt dat de bebouwing binnen het bouwvlak alleen is toegestaan indien de landschappelijke inpassing wordt aangelegd en in stand gehouden zoals is weergegeven in het inrichtingsplan. Het betoog slaagt.
    
    Woon- en leefklimaat
    
    5. [appellant] betoogt dat het plan leidt tot een onaanvaardbaar verlies van zijn uitzicht. Verder stelt [appellant] dat hij in de huidige situatie geluidhinder ondervindt van de viskwekerij, onder meer ten gevolge van de verkeersbewegingen van en naar het bedrijf en de geluidbronnen bij de bedrijfsbebouwing. Deze geluidhinder zal volgens hem toenemen ten gevolge van de uitbreiding. Tussen de in het plan voorziene functie en de overige functies in het buitengebied dienen volgens [appellant] grotere afstanden in acht te worden genomen, gelet op de industriële aard van de viskwekerij.
    
    5.1. De raad stelt in het verweerschrift dat in het kader van de verlening van de omgevingsvergunning voor milieu een akoestisch onderzoek zal moeten worden verricht, maar dat geen onaanvaardbare geluidhinder ten gevolge van de uitbreiding is te verwachten. Een akoestisch onderzoek achtte de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet noodzakelijk.
    
    5.2. De Afdeling stelt vast dat de uitbreiding van de viskwekerij is voorzien aan de westzijde van de woning van [appellant], waar nu geen bebouwing staat. Omdat de maximale bouwhoogte ter plaatse 12 m bedraagt, is niet uit te sluiten dat het plan leidt tot een aantasting van zijn uitzicht. De Afdeling ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat deze aantasting van het uitzicht onaanvaardbaar is. Daarbij neemt zij in aanmerking dat geen recht op een blijvend vrij uitzicht bestaat en dat de afstand van de voorziene bebouwing tot de woning van [appellant] van ongeveer 72 m bedraagt. De raad heeft een groter gewicht kunnen toekennen aan het belang bij de uitbreiding van de viskwekerij dan aan het belang van [appellant] bij het behoud van zijn huidige uitzicht.
    
    5.3. In paragraaf 4.1.4 van de plantoelichting staat dat het aantal verkeersbewegingen bij de voorgenomen ontwikkeling niet in onevenredige mate zal toenemen. Tevens is een goede ontsluiting aan de Brouwerskampweg gerealiseerd, waarbij op eigen terrein voldoende gelegenheid is om te keren en om te parkeren. Hiermee zal de geluidbelasting die wordt veroorzaakt door vrachtverkeer niet verder toenemen. Verder staat in de plantoelichting dat bij de voorgenomen ontwikkeling geen inrichtingen worden opgericht die geluidoverlast veroorzaken. Hiermee is geen sprake van een toename van het eventueel veroorzaakte industriegeluid van de planlocatie aan de omgeving.
    
    5.4. De Afdeling overweegt dat het plan weliswaar niet voorziet in de oprichting van een nieuwe inrichting, maar dat het plan wel de oprichting van nieuwe bebouwing mogelijk maakt bij een bestaand bedrijf. Niet inzichtelijk is gemaakt in hoeverre dit leidt tot een toename van het aantal verkeersbewegingen en of deze dichter bij de woning van [appellant] zullen plaatsvinden. Voorts is aannemelijk dat in het te realiseren broedhuis en de te realiseren inpakruimte geluidbronnen worden aangebracht ten behoeve van de daar te verrichten werkzaamheden. Zoals hiervoor, onder 6.2, is overwogen bedraagt de afstand van de voorziene bebouwing tot de woning van [appellant] ongeveer 72 m. Gelet op deze afstand en op de omstandigheid dat tussen de voorziene bebouwing en de woning van [appellant] geen andere bebouwing staat, is naar het oordeel van de Afdeling niet uitgesloten dat genoemde geluidbronnen al dan niet in combinatie met extra verkeersbewegingen zorgen voor een zodanige geluidsproductie dat ter plaatse van de woning van [appellant] geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. De enkele stelling van de raad dat geen onaanvaardbare geluidhinder ten gevolge van de uitbreiding is te verwachten, is daarvoor onvoldoende. Zonder een nadere motivering, al dan niet naar aanleiding van een akoestisch onderzoek, heeft de raad zich dan ook niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Dat een akoestisch onderzoek zal worden verricht in het kader van de omgevingsvergunning neemt niet weg dat bij de vaststelling van het plan inzichtelijk moet zijn welke geluidbelasting ter plaatse van de woning van [appellant] te verwachten valt. Ook de stelling van de raad ter zitting dat al een eerste geluidmeting heeft plaatsgevonden is onvoldoende, alleen al omdat niet duidelijk is wat de resultaten van deze meting zijn. Het betoog slaagt.
    
    Opdracht
    
    6. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    7. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. De raad dient hiervoor:
    
    - met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 4.3 een regel in het plan op te nemen die inhoudt dat de bebouwing binnen het bouwvlak alleen is toegestaan indien de landschappelijke inpassing wordt aangelegd en in stand gehouden zoals is weergegeven in het inrichtingsplan;
    
    - met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 5.4 nader te motiveren, al dan niet naar aanleiding van een akoestisch onderzoek, dat ter plaatse van de woning van [appellant] een uit akoestisch oogpunt aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd;
    
    - de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst van de uitvoering van de voormelde opdracht mede te delen.
    
    Bij de voorbereiding van het te nemen besluit hoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het besluit tot wijziging van het plan dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en te worden medegedeeld.
    
    8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Son en Breugel op om:
    
    - binnen twintig weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van de overwegingen 4.3, 5.4 en 7 het besluit van 3 september 2015 te herstellen;
    
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen;
    
    - de wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vletter, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven w.g. Vletter
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2016
    
    653.