ECLI:NL:CRVB:2021:991, Centrale Raad van Beroep, 29-04-2021, 20/1957 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontslag wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid. De minister mocht het ontslag niet baseren op artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR, omdat niet uit te sluiten was dat de ongeschiktheid van appellant om zijn functie uit te oefenen voortkwam uit een ziekte. Het verleende ontslag kan dus niet in stand blijven. Dit geldt eens te meer omdat appellant een rapport diagnostisch onderzoek uit 2017 heeft ingebracht waaruit blijkt dat hij inmiddels is gediagnostiseerd met een autismespectrumstoornis.
        De gronden gericht tegen de drie dienstopdrachten, de waarschuwingsbrief, het besluit waarmee de tijdelijk opgedragen werkzaamheden zijn verlengd en het buitengewoon verlof slagen niet.

201957 AW
    
    
    
      Datum uitspraak: 29 april 2021
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 april 2020, 18/7967 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      de Minister van Economische Zaken en Klimaat (minister)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. D.E. de Hoop hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 februari 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. De Hoop. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. Mataw.
    
    
    
      Appellant heeft voor de zitting nadere stukken ingezonden. 
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
    
    
    
      1.1.
      Appellant was werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Op 1 februari 2014 is hij geplaatst bij de [Dienst] ( [Dienst] ) in de functie van [functie] schaal 11, roepnaam [roepnaam] . 
      
    
    
      1.2.
      Appellant was daarna enige tijd gedetacheerd bij een andere dienst. Nadat hij in december 2015 bij de [Dienst] was teruggekeerd, verliep de werkrelatie tussen appellant en zijn voormalig leidinggevende (F) moeizaam. Nadat appellant een melding van pestgedrag op de werkvloer deed en een gesprek hierover met K, manager [afdeling], zonder toestemming opnam, heeft hij op 11 maart 2016 een schriftelijke waarschuwing gekregen. Omdat de werkrelatie tussen appellant enerzijds en K en F anderzijds verslechterde, is een onafhankelijke gespreksleider ingeschakeld om de communicatie tussen appellant en F weer op gang te brengen en zo te komen tot een wederzijds vertrouwen bij hun reguliere gesprekken. Deze begeleiding is op 26 november 2016 geëindigd. Verder is appellant na goedkeuring van F in juli 2016 gestart met een coachingstraject bij Skils om hem te helpen inzicht te krijgen in zijn gedrag en impact daarvan op de omgeving. 
      
    
    
      1.3.
      In de periode vanaf oktober 2016 werden meerdere signalen ontvangen over appellants houding in het relatiebeheer met andere partijen. Hieruit concludeerde de minister dat de werkrelatie met appellant moeizaam was en de bedrijfsvoering onder druk stond. Daarom heeft de minister appellant met ingang van 30 januari 2017 tijdelijk andere werkzaamheden opgedragen, vooralsnog voor de duur van zes maanden. Daarbij heeft de minister beslist dat een verbetertraject wordt gestart dat is gericht op zijn houding, gedrag en wijze van communicatie, met als doel dat appellant terugkeert in zijn functie van relatiebeheerder. Appellant moet hierover met F afspraken maken en F zal hem feedback geven en zo nodig verbeterafspraken maken. Dit alles is in rechte vast komen te staan, nadat appellants bezwaar en beroep hiertegen ongegrond zijn verklaard. 
      
    
    
      1.4.
      In februari 2017 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen appellant en F. Hierbij is afgesproken dat appellant tijdens het traject wekelijks voortgangsgesprekken heeft met F en dat hij iemand mag meenemen naar de gesprekken. Verder heeft de minister in een brief van 27 februari 2017 hieraan toegevoegd dat dit een laatste kans is, dat appellant onder verantwoordelijkheid van projectleider D staat en vermeld met welke taken hij tijdelijk zal worden belast. Appellant heeft daarop R gevraagd om bij de gesprekken aanwezig te zijn. 
      
    
    
      1.5.
      Drie dagen later, op 2 maart 2017, heeft een gesprek met appellant plaatsgevonden, maar daarbij is niet inhoudelijk over het verbetertraject gesproken. Vervolgens heeft F met appellant op 23 maart 2017 een Werkontwikkelgesprek (WOG) gehad, maar tijdens dit gesprek gaf appellant aan dat hij niet wilde praten over de verbetering van zijn competenties hangende het bezwaar tegen het besluit waarbij hem tijdelijk andere werkzaamheden waren opgedragen. 
      
    
    
      1.6.
      Appellant heeft daarna, op 4 april 2017, F laten weten dat het ingeplande gesprek van 6 april 2017 geen doorgang kon vinden omdat R net had meegedeeld dat hij niet bij het gesprek aanwezig kan zijn. Daarbij heeft appellant vermeld dat hij alleen op 11 april 2017 nog ruimte zag in zijn agenda maar dat deze datum geen optie was door de zeer volle agenda van R. 
      
    
    
      1.7.
      De minister heeft appellant met het besluit van 6 april 2017 vervolgens opgedragen om op 11 april 2017 te verschijnen voor het geplande gesprek met onder meer F. Appellant heeft tegen deze dienstopdracht bezwaar gemaakt, maar het gesprek heeft doorgang gevonden. Zowel appellant als R waren daarbij aanwezig. In dit gesprek heeft appellant procedurele punten naar voren gebracht, maar tot een inhoudelijk gesprek over de tijdelijke werkzaamheden en het verbetertraject is het niet gekomen. Op 30 mei 2017 is een inhoudelijk gesprek over de tijdelijke werkzaamheden en het verbetertraject gevoerd. 
      
    
    
      1.8.
      Met het besluit van 19 juli 2017 heeft de minister de opgedragen tijdelijke werkzaamheden met een half jaar verlengd tot 30 januari 2018, omdat volgens de minister te weinig inhoudelijk met appellant was gesproken, zodat geen oordeel kon worden geven over een verbetering in appellants functioneren en een mogelijke terugkeer naar zijn formele functie. De minister heeft verder vermeld dat hiermee een laatste kans aan appellant werd geboden om zijn functioneren te verbeteren. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.9.
      Ongeveer een maand later, op 24 augustus 2017, heeft D appellant telefonisch laten weten dat hij een gesprek wil inplannen, omdat hij vond dat een e-mail van appellant een negatieve en dreigende toonzetting had. D heeft vervolgens verscheidene keren contact met appellant proberen te leggen om een afspraak te maken, waar appellant niet op reageerde of verklaarde dat hij niet kon. Vervolgens heeft de minister met het besluit van 12 september 2017 appellant opgedragen om op 14 september 2017 te verschijnen voor een gesprek met D en K. Appellant heeft tegen deze dienstopdracht bezwaar gemaakt, heeft zich voor dit gesprek afgemeld en is ook niet verschenen. 
      
    
    
      1.10.
      In een brief van 14 september 2017, de dag dat het gesprek zou zijn, heeft de minister appellant een waarschuwing gegeven. Ook hiertegen heeft appellant bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.11.
      Ongeveer een week later, met besluit van 22 september 2017 heeft de minister aan appellant opgedragen om op 26 september 2017 te verschijnen voor een gesprek met onder meer K. Appellant heeft tegen deze dienstopdracht bezwaar gemaakt, maar is wel verschenen. In dit gesprek heeft de minister appellant per direct buitengewoon verlof verleend met toepassing van artikel 33e, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). De minister heeft dit de dag erna, op 27 september 2017, schriftelijk bevestigd en hieraan toegevoegd dat de tijdelijk opgedragen werkzaamheden per direct zijn beëindigd. Volgens de minister heeft D verklaard dat hij de samenwerking met appellant wil beëindigen vanwege zijn niet constructieve houding, gedrag en communicatiewijze. Omdat appellant de allerlaatste verbeterkans niet constructief heeft benut, is terugplaatsing in zijn formele functie niet aan de orde. Het buitengewoon verlof zal duren totdat duidelijkheid bestaat over te nemen vervolgstappen, aldus de minister. Tegen de mondelinge aanzegging en de schriftelijke bevestiging heeft appellant bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.12.
      
        Na daartoe het voornemen kenbaar te hebben gemaakt en nadat appellant daarop zijn 
        zienswijze had ingediend, heeft de minister met het besluit van 13 december 2017 appellant per 1 februari 2018 ontslag verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken met toepassing van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR. Volgens de minister is het disfunctioneren van appellant niet gelegen in de aanwezigheid van onvoldoende kennis en kunde, maar in zijn werkhouding, gedrag en de wijze waarop hij communiceert. Wanneer appellant wordt aangesproken, ontbreekt het hem aan zelfreflectie, waardoor hij daarmee niet constructief kan omgaan. Zijn verdedigings- en aanvalsstrategie heeft tot gevolg dat hij geen relativeringsvermogen heeft, waardoor hij de hoofdzaak uit het oog verliest en hij zich vastbijt in niet relevante zaken. Er is volgens de minister sprake van een ontoelaatbaar gedragspatroon. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 
      
      
    
    
      1.13.
      Met het besluit van 9 oktober 2018 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar tegen de brief van 14 september 2017 betreffende de waarschuwing niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen de overige zes besluiten ongegrond verklaard. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 
      
        ongegrond verklaard. De rechtbank heeft over de drie dienstopdrachten, de waarschuwingsbrief, het besluit waarmee de tijdelijk opgedragen werkzaamheden zijn verlengd en het buitengewoon verlof het volgende overwogen. De verplichting tot het tijdelijk verrichten van andere werkzaamheden was onder meer gebaseerd op de omstandigheid dat appellant opdrachten van zijn leidinggevende niet heeft opgevolgd en dat de communicatie naar derden veelvuldig door zijn toedoen escaleerde. De rechtbank vindt het daarom te begrijpen dat de minister ervoor koos om appellant een verbetertraject op te leggen en acht de opzet van het verbetertraject, zoals weergegeven in de brief van 27 februari 2017, voldoende.
        De rechtbank is verder van oordeel dat de minister de eerste dienstopdracht van 6 april 2017 op goede gronden heeft gegeven, omdat appellant voor de door hem genoemde datum van 11 april 2017 een slag om de arm hield en geen vervangende data voor een gesprek noemde. Het was namelijk voor de minister van belang dat appellant en zijn leidinggevende gedurende het verbetertraject met elkaar in gesprek bleven. Wat betreft het besluit van 19 juli 2017 is de rechtbank van oordeel dat de minister de periode van de tijdelijk opgedragen werkzaamheden mocht verlengen met zes maanden. De minister had namelijk onvoldoende de gelegenheid gehad om het functioneren van appellant op zijn verbeterpunten te beoordelen. Uit de gespreksverslagen van 2 maart 2017 en 11 april 2017 blijkt immers dat appellant niet wilde praten over het verbetertraject, zolang zijn bezwaarprocedure nog liep tegen het besluit waarin hem tijdelijk andere werkzaamheden waren opgedragen. Deze bezwaarprocedure is op 26 juni 2017 afgerond met een beslissing op bezwaar. Daarnaast heeft appellant pas op 29 juni 2017 doorgegeven van welke opleidingen hij gebruik wilde maken in het kader van het verbetertraject. Voor de rechtbank staat daarom vast dat het verbetertraject door de opstelling van appellant nooit goed van de grond is gekomen. Weliswaar was D tevreden over zijn functioneren en zijn communicatie naar anderen, maar dat neemt niet weg dat van appellant verwacht mocht worden dat hij met zijn leidinggevende het gesprek was aangegaan over zijn verbeterpunten. Over de tweede dienstopdracht, het besluit van 12 september 2017, is de rechtbank van oordeel dat de minister deze dienstopdracht op goede gronden heeft gegeven omdat D meermaals heeft geprobeerd om met appellant in gesprek te komen en appellant dit stelselmatig heeft afgehouden. Uit het dossier blijkt namelijk dat appellant in de periode van 24 augustus 2017 tot en met 5 september 2017 niet is ingegaan op de verzoeken van D om een afspraak te maken voor een persoonlijk gesprek over een volgens D negatieve en dreigende toonzetting van appellant in een emailbericht. De rechtbank is niet gebleken van de door appellant gestelde intimidatie door D. Verder is de rechtbank van oordeel dat de waarschuwing in de brief van 14 september 2017 een sturingsmiddel is en dat deze brief niet is gericht op rechtsgevolg, omdat in de brief niet wordt gesproken over plichtsverzuim. De minister heeft het bezwaar tegen die brief dus terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank vindt voorts dat de minister op goede gronden de derde dienstopdracht, het besluit van 22 september 2017, heeft gegeven, omdat de redenen voor het geven van de eerdere dienstopdracht zijn blijven bestaan, namelijk dat het niet mogelijk bleek om in overleg met appellant tot een afspraak te komen. Vervolgens stelt de rechtbank vast dat de grondslag voor de beëindiging van de tijdelijke werkzaamheden was gelegen in een e-mailbericht van D aan K van 18 september 2017, met als inhoud dat er een aantal incidenten hadden gespeeld rond appellant en dat D de inzet van appellant niet wilde voortzetten. Op het moment van de beëindiging van de tijdelijke werkzaamheden kon appellant ook niet terug naar zijn formele functie, omdat het verbetertraject (nog) niet met een positief resultaat was afgerond, en wilde de minister zich beraden over de vervolgstappen. Gezien deze situatie bestond voor de minister voldoende aanleiding om appellant buitengewoon verlof te verlenen, aldus de rechtbank.
      
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de 
      aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          De drie dienstopdrachten, de waarschuwingsbrief, het besluit waarmee de tijdelijk opgedragen werkzaamheden zijn verlengd en het buitengewoon verlof 
        
      
      
    
    
      4.1.
      Appellant heeft, kort weergegeven, gesteld dat de rechtbank eenzijdig de kant van de werkgever heeft gekozen en over het hoofd heeft gezien dat door de gang van zaken zijn werkgever er bewust naartoe heeft gewerkt om hem te ontslaan.
      
    
    
      4.2.
      De Raad stelt vast dat wat appellant hiertegen in hoger beroep heeft aangevoerd, in grote lijnen een herhaling is van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank heeft deze beroepsgronden gewogen en daarover een gemotiveerd oordeel gegeven. Uit het hogerberoepschrift blijkt niet waarom dat oordeel niet juist zou zijn. De Raad onderschrijft de overwegingen die tot het oordeel van de rechtbank hebben geleid. 
    
    
      4.3.
      De gronden gericht tegen de drie dienstopdrachten, de waarschuwingsbrief, het besluit waarmee de tijdelijk opgedragen werkzaamheden zijn verlengd en het buitengewoon verlof slagen dus niet.
      
      
        
          Het ontslagbesluit
        
      
      
    
    
      4.4.
      Dat ligt anders voor het ontslagbesluit.
      
    
    
      4.5.
      Appellant heeft in hoger beroep twee brieven overgelegd. Deze brieven gaan over het onder 1.2 genoemde coachingstraject bij Skils. De ene brief heeft de psycholoog van Skils aan de leidinggevende van appellant gestuurd en de andere brief heeft die psycholoog aan de bedrijfsarts gestuurd. Beide brieven zijn van 17 juli 2017 en uit die brieven blijkt dat appellant een kopie hiervan heeft gekregen. In de brief aan F staat dat na tien sessies het begeleidingstraject is afgesloten en dat de bedrijfsarts op de hoogte is gesteld over inhoudelijke informatie van de begeleiding. In de brief aan de bedrijfsarts staat onder meer dat de psycholoog appellant heeft begeleid naar aanleiding van de hulpvraag en dat er een vermoeden bestaat dat sprake is van autisme. Verder vermeldt de psycholoog dat een diagnose en behandeling kan helpen en dat appellant hiervoor via zijn huisarts al is doorverwezen. 
      
    
    
      4.6.
      De Raad stelt vast dat de coaching bij Skils plaatsvond in de periode van juli 2016 tot en met juli 2017. De brieven met een terugkoppeling van die coaching zijn tijdens het verbetertraject – en dus vóór het voornemen tot ontslag – verstuurd. Dat betekent dat in ieder geval bij de bedrijfsarts bekend was dat er een vermoeden van autisme bestond die van invloed kon zijn op de werkzaamheden van appellant. Maar ook leidinggevende F kon vermoeden dat er een medische component in het spel was, omdat de brief aan hem vermeldde dat verdere informatie aan de bedrijfsarts was verstrekt. Hieruit volgt dat bij de minister aanwijzingen waren voor een gerede twijfel over een mogelijke medische oorzaak van het onvoldoende functioneren van appellant. Het is vaste rechtspraak dat in die situatie onderzoek moet plaatsvinden naar een eventuele medische oorzaak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2177). Niet in geschil is dat de minister hier geen onderzoek naar heeft ingesteld. Daaruit volgt dan ook dat de minister het ontslag niet mocht baseren op artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR, omdat niet uit te sluiten was dat de ongeschiktheid van appellant om zijn functie uit te oefenen voortkwam uit een ziekte. Het verleende ontslag kan dus niet in stand blijven. Dit geldt eens te meer omdat appellant een rapport diagnostisch onderzoek uit 2017 heeft ingebracht waaruit blijkt dat hij inmiddels is gediagnostiseerd met een autismespectrumstoornis.
      
    
    
      4.7.
      Dat betekent dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak slaagt. De aangevallen uitspraak en het bestreden besluit worden vernietigd, voor zover deze betrekking hebben op het ontslagbesluit. 
      
    
    
      4.8.
      
        De Raad draagt de minister op om een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellant tegen het ontslagbesluit van 13 december 2017, met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat tegen de door de minister te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
        5. Aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.068,- in beroep en op € 1.068,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.136,-. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep tegen het verleende ontslag ongegrond is verklaard;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 9 oktober 2018 voor zover het bezwaar tegen het ontslagbesluit van 13 december 2017 ongegrond is verklaard;
    - draagt de minister op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen tegen het ontslagbesluit van 13 december 2017 met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat beroep tegen de door de minister te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.136,-.
    - bepaalt dat de minister aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 435,- vergoedt. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en J.J.T. van den Corput en E.J. Otten als leden, in tegenwoordigheid van R. Koopman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 april 2021.
    
    
    
    
    
      						(getekend) C.H. Bangma
    
    
    
    
    
      						(getekend) R. Koopman