ECLI:NL:RVS:2005:AT5369, Raad van State, 11-05-2005, 200404537/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft bij besluit van 21 april 2004, no. 991642, een vergunning onder voorschriften ingevolge de Ontgrondingenwet verleend aan [appellante] voor het ontgronden van diverse percelen in de locatie "Uitbreiding Beers-Oost-Noord, die liggen tussen de Steegstraat en de Rijksweg A73, noordelijk van Ewinkel, gemeente Cuijk, gezamenlijk groot ongeveer 33,5 hectare.

200404537/1.
      Datum uitspraak: 11 mei 2005.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Verweerder heeft bij besluit van 21 april 2004, no. 991642, een vergunning onder voorschriften ingevolge de Ontgrondingenwet verleend aan [appellante] voor het ontgronden van diverse percelen in de locatie "Uitbreiding Beers-Oost-Noord, die liggen tussen de Steegstraat en de Rijksweg A73, noordelijk van Ewinkel, gemeente Cuijk, gezamenlijk groot ongeveer 33,5 hectare.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 2 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 3 juni 2004, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 29 september 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 oktober 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad en van [partijen]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door drs. R.J.M. Meijnen, gemachtigde, en mr. drs. E.C.M. Wagemakers, advocaat te Breda, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. J.A.P. van Eijk, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord [partijen], vertegenwoordigd door mr. D.R. de Poorter, advocaat te Nijmegen.
    
    2.    Overwegingen
    
    Standpunt appellante
    
    2.1.    Appellante stelt dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte tevens winruimte heeft toegewezen aan anderen dan aan haar als aanvraagster van de ontgrondingsvergunning voor de betrokken locatie. Verweerder heeft volgens appellante geen rekening gehouden met de gewijzigde omstandigheden en heeft niet deugdelijk gemotiveerd waarom niet alle winruimte aan haar zou kunnen worden toegewezen, mede gezien de omstandigheid dat een aanvraag door een andere partij ontbreekt.
    
    Standpunt van verweerder
    
    2.2.    Verweerder stelt dat de provincies Noord-Brabant, Gelderland en Limburg een "Intentieverklaring met betrekking tot afstemming vergunningverlening beton- en metselzand" hebben gesloten en ondertekend op 9 februari 1994. Hierin zijn criteria opgenomen aan de hand waarvan een evenredige verdeling van de winningsmogelijkheden voor beton- en metselzand over de daarvoor in aanmerking komende industriezandproducenten tot stand kan worden gebracht, waarbij rekening kan worden gehouden met de continuïteit en bestaanszekerheid van deze bedrijven, aldus verweerder. Hij stelt dat nu in een recent bestuurlijk overleg met de provincie Gelderland uitdrukkelijk is bevestigd dat de Intentieverklaring nog steeds van kracht is, ook de winruimte in de onderhavige locatie moet worden verdeeld over de betrokken industriezandproducenten. Voorts stelt hij dat de Intentieverklaring noch de Ontgrondingenwet het indienen van aanvragen om een ontgrondingsvergunning door andere partijen vereist om toepassing te geven aan de winruimteverdeling. De bedrijven die voor de realisering van het project in aanmerking wensen te komen zijn bovendien bekend bij verweerder. Hij stelt tevens inmiddels in de vorm van een ontwerp-beschikking het voornemen te hebben geuit om de ontgrondingsvergunning voor het zuidelijk gedeelte van de locatie "Uitbreiding Beers-Oost" aan appellante te verlenen zonder toepassing van de winruimteverdeling. Dit is mogelijk omdat de beton- en metselzandwinning in dit gedeelte niet meer ten dienste staat van de realisering van de taakstelling beton- en metselzand, waardoor de Intentieverklaring niet meer van toepassing is.
    
    Planbeschrijving
    
    2.3.    Het te ontgronden gebied is ongeveer 33,5 hectare groot en is een deelprojectgebied van het plangebied "Kraaijenbergse Plassen". Het gebied waarop de vergunning betrekking heeft,  wordt aan de oostzijde begrensd door de Rijksweg A73, aan de westzijde door de locatie "Restant-Beers-Oost" en aan de zuidzijde door Ewinkel. De ontgrondingsvergunning maakt het winnen van beton- en metselzand en, als nevenproducten, ophoogzand, klei en grind ter plaatse mogelijk, alsmede de aanleg van een plas voor intensieve en extensieve recreatie en landschappelijke ontwikkeling. De winnings- en opleveringsdiepte mag niet meer bedragen dan 32,40 meter -NAP, waarbij naar verwachting een hoeveelheid van 5,5 à 6,5 miljoen ton beton- en metselzand, 4,5 à 5,3 miljoen m³ ophoogzand, 0,2 à 0,25 miljoen m³ klei en 1 miljoen m³ grind zal vrijkomen. Het besluit van verweerder waarbij eerder een ontgrondingsvergunning is verleend, is door de Afdeling bij haar uitspraak van 16 juli 2003, no. 200201686/1, vernietigd.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.4.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.4.1.    Ingevolge artikel 3, derde lid, onder i, van de Ontgrondingenwet kunnen de vergunningsvoorschriften in ieder geval inhouden dat de vergunninghouder verplicht is toe te laten dat een aangewezen deel van de te ontgronden onroerende zaken wordt ontgrond door één of meer andere aangewezen derden en dat de daartoe tussen de vergunninghouder en die derden te sluiten overeenkomst de toestemming behoeft van een bij het voorschrift aangewezen bestuursorgaan.
    
        Uit de Memorie van Toelichting bij dit artikel (TK 1993-1994, 23568, nr. 3, pagina 43 e.v.) blijkt dat voornoemde bepaling is opgenomen voor de situatie dat het bevoegd gezag twee of meer aanvragen voor hetzelfde perceel krijgt. In het geval de exploitatie van een winplaats niet kan plaatsvinden door onafhankelijk van elkaar werkende bedrijven kan een samenwerkingsverband worden opgericht, waarbij het samenwerkingsverband vergunninghouder wordt, of kan een overeenkomst worden gesloten waarbij één aanvrager vergunninghouder wordt die zal toelaten dat anderen ter plaatse mogen ontgronden.
    
    2.4.2.    Ingevolge voorschrift 10 van de ontgrondingsvergunning dient vergunninghoudster de door middel van deze vergunning te winnen hoeveelheden beton- en metselzand als volgt te verdelen:
    
        [partij 1]        20,87 %
    
        [partij 2]        24,75 %
    
        [partij 3]          2,17 %
    
        [partij 4]          3,68 %
    
        [partij 5]        17,43 %
    
        [appellante]    31,10 %
    
    2.4.3.    In het Structuurschema Oppervlaktedelfstoffen zijn op dit moment voor de periode 1999 tot en met 2008 taakstellingen opgenomen voor de provincies over de hoeveelheden winbare oppervlaktedelfstoffen. De taakstelling in deze periode is 143 miljoen ton beton- en metselzand voor de gezamenlijke provincies en voor Noord-Brabant 21 miljoen ton. Op verzoek van de provincie Gelderland heeft de provincie Noord-Brabant op zich genomen 8 miljoen ton extra winbaar te maken. Hiermee komt de taakstelling in genoemde periode voor Noord-Brabant op 29 miljoen ton te liggen. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat op 1 januari 2001 reeds 23,5 miljoen ton was gewonnen.
    
        Op 9 februari 1994 hebben de provincies Noord-Brabant, Gelderland en Limburg de "Intentieverklaring met betrekking tot afstemming vergunningverlening beton- en metselzand voorziening" (hierna: de Intentieverklaring) gesloten. De strekking van de Intentieverklaring is dat nu het beleid van de provincies erop is gericht versnippering van het buitengebied tegen te gaan, als uitgangspunt geldt dat gebruik zal worden gemaakt van enkele grootschalige locaties voor de zogenoemde landelijke industriezandwinning. Omdat daardoor de situatie kan ontstaan dat verschillende industriezandwinbedrijven een vergunning of winrechten wensen voor dezelfde locatie is in de Intentieverklaring vastgelegd dat gelet op het redelijkheidsbeginsel een evenredige verdeling van de winningsmogelijkheden over deze bedrijven plaatsvindt. Hierbij worden de belangen van de industriezandwinbedrijven met betrekking tot continuïteit en bestaanszekerheid gerekend tot de bij een ontgronding betrokken belangen als bedoeld in artikel 3 van de Ontgrondingenwet. De Intentieverklaring is ingevolge artikel 3 van deze verklaring geldig totdat de taakstellingen tot en met 2008 zijn ingevuld.
    
        Bij de Intentieverklaring is uitgegaan van vier grote landelijke projecten, te weten "Heeswijkse Kampen" en "Restant Beers-Oost" in Noord-Brabant en "Geertjesgolf" en "Watergoed" in Gelderland. Ten tijde van de totstandkoming van de Intentieverklaring was de ontgronding "Kraaijenbergse Plassen", waarvan "Restant Beers-Oost" een deelproject is, reeds in volle gang met appellante als enige ontgronder. Appellante was ook als enige bezig met het in ontwikkeling brengen van een ander project in Noord-Brabant, te weten "Heeswijkse Kampen". Als gevolg van de Intentieverklaring is ter plaatse ongeveer 16,6 miljoen ton gewonnen door andere ontgronders dan appellante. Destijds was het uitgangspunt dat appellante in ruil daarvoor zou gaan participeren in de Gelderse projecten. Echter doordat het project "Watergoed" inmiddels is stopgezet en het alternatieve project "Over de Maas" een geringere zandopbrengst zal hebben, waarnaast het project "Geertjesgolf" ook kleiner zal uitvallen, zal appellante in Gelderland slechts 11 miljoen ton kunnen ontgronden. Daarbij komt dat deze zandopbrengsten veel later ter beschikking zullen komen dan verwacht.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    2.5.    Zoals in overweging 2.4.1. reeds naar voren is gekomen, is de mogelijkheid voor verweerder om aan een ontgrondingsvergunning een voorschrift te verbinden waarin de winruimte over verschillende ontgronders wordt verdeeld, bij wet gegeven. Dit neemt echter niet weg dat verweerder een dergelijke keuze in zijn besluit deugdelijk dient te motiveren. Bij de keuze om toepassing te geven aan de winruimteverdeling heeft verweerder in zijn besluit de Intentieverklaring als uitgangspunt genomen. Gelet hierop en op de aard en het karakter van de verklaring kan deze als provinciaal beleid worden aangemerkt, waaraan verweerder zichzelf gebonden acht. Dat laat echter onverlet dat verweerder bij zijn besluitvorming de relevante feiten en omstandigheden die zich voordoen tot het moment van het nemen van het besluit in aanmerking dient te nemen, waarbij die kunnen leiden tot afwijking van zijn beleid. Dit geldt ook indien verweerder een besluit neemt na een eerdere vernietiging door de Afdeling, zoals nu aan de orde is.
    
    2.5.1.    Wat betreft de toepasselijkheid van de Intentieverklaring overweegt de Afdeling het volgende. De Intentieverklaring is van toepassing tot de taakstellingen tot en met 2008 zijn verwezenlijkt. Derhalve ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag in hoeverre deze taakstellingen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit waren gehaald. Uit het deskundigenbericht blijkt dat volgens verweerder de taakstelling op dat moment nog niet was gehaald, maar dat hij niet exact kon aangeven in hoeverre hieraan wel was voldaan. Ter zitting is namens verweerder verklaard dat pas na 2008 duidelijkheid zal bestaan omtrent de hoeveelheid gewonnen zand, omdat dit achteraf wordt berekend op basis waarvan de nieuwe taakstelling wordt vastgesteld. Appellante heeft echter aangegeven dat reeds op 1 januari 2003 ruimschoots was voldaan aan de taakstelling. Gelet op het voorgaande kan niet worden vastgesteld of en in hoeverre de taakstelling ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was verwezenlijkt. Derhalve staat ook niet vast of en in hoeverre de Intentieverklaring destijds van toepassing was. Verweerder heeft dit miskend.
    
    2.5.2.    Zoals verweerder heeft erkend, heeft appellante als gevolg van de Intentieverklaring andere zandwinners moeten laten participeren in de door haar ontwikkelde projecten in Noord-Brabant. De provincie Gelderland heeft de in de Intentieverklaring neergelegde evenredige verdeling echter niet op dezelfde wijze toegepast als in de provincie Noord-Brabant is gebeurd. Gelet hierop kan niet zonder meer worden uitgesloten dat een zekere compensatie voor appellante op zijn plaats is. De stelling van verweerder dat de provincie Gelderland de evenredige verdeling zal toepassen op de momenteel in voorbereiding zijnde projecten "Geertjesgolf" en "Over de Maas" maakt dit niet anders. Van deze projecten is immers op voorhand duidelijk dat de zandopbrengsten geringer zullen zijn en later ter beschikking zullen komen dan waarvan bij het opstellen van de Intentieverklaring is uitgegaan.
    
    2.5.3.    De Afdeling is voorts van oordeel dat met het sluiten van de Intentieverklaring omtrent de verdeling van winruimte een koppeling tussen de provincies Noord-Brabant en Gelderland is ontstaan. Verweerder had zich gelet hierop rekenschap dienen te geven van de ontwikkelingen in de provincie Gelderland in dit verband. Waar de provincie Gelderland geen compensatie kan bieden, had het op de weg van verweerder gelegen zulks in deze procedure bij de besluitvorming te betrekken, waarbij hij had dienen te bezien in hoeverre vanwege genoemde omstandigheden aanleiding bestond om van de Intentieverklaring af te wijken. Het bestreden besluit geeft hiervan echter geen blijk.
    
    2.5.4.    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is reeds hierom gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.6.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 21 april 2004, no. 991642;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 358,07 (zegge: driehonderdachtenvijftig euro en zeven cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman    w.g. Verbeek
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2005.
    
    177-445.