ECLI:NL:RVS:2016:487, Raad van State, 24-02-2016, 201503646/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2014 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen het gebruik van het winkelpand aan de [locatie A] te Deventer (hierna: het perceel) in strijd met het bestemmingsplan afgewezen.

201503646/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Deventer,
    2. [appellante sub 2], gevestigd te Deventer,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 maart 2015 in zaak nr. 14/2930 in het geding tussen:
    
    [partij], gevestigd respectievelijk wonend te Deventer,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 juli 2014 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen het gebruik van het winkelpand aan de [locatie A] te Deventer (hierna: het perceel) in strijd met het bestemmingsplan afgewezen.
    
    Bij besluit van 17 november 2014 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 25 maart 2015 heeft de rechtbank het door [partij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 november 2014 vernietigd en het college opgedragen opnieuw op
    het bezwaar van [partij] en anderen te beslissen met inachtneming van
    deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    [partij] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [partij] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 15 januari 2016 heeft het college het door [partij] en anderen tegen het besluit van 18 juli 2014 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en dat besluit met aanpassing van de motivering in stand gelaten.
    
    Het college en [partij] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar
    een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2016, waar het college, vertegenwoordigd door A.I. Duivenvoorde en G.S. Groenveld, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [partij] en anderen exploiteren een pizzarestaurant en pizzabezorgservice op het perceel [locatie B] te Deventer.
    
    [appellante sub 2] exploiteert een Turkse bakkerij in het pand op het perceel. Naar niet in geschil is, worden in het pand tegen betaling etenswaren en/of dranken voor gebruik ter plaatse verstrekt, waaronder gebak, (belegde) broodjes, broodjes shoarma, lahmacun en gefrituurde snacks, waaronder patat. In de winkel is voor dat doel een aantal tafels en stoelen geplaatst.
    
    [partij] heeft een verzoek om handhaving bij het college ingediend, omdat [appellante sub 2] volgens haar een snackbar in het pand exploiteert, die concurreert met haar pizzarestaurant en pizzabezorgservice. In het bij besluit van 17 november 2014 gehandhaafde besluit van 18 juli 2014 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen de horeca-activiteiten in het pand op het perceel afgewezen, omdat het college zich op het standpunt stelt dat die activiteiten niet in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zandweert-Zuid" (hierna: het bestemmingsplan).
    
    De rechtbank heeft het beroep van [partij] en anderen tegen het besluit van 17 november 2014 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, omdat naar het oordeel van de rechtbank het college wel bevoegd is handhavend op te treden tegen de horeca-activiteiten in het pand op het perceel wegens strijd met het bestemmingsplan.
    
    2. Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de horeca-activiteiten in het pand op het perceel. Volgens het college kunnen de horeca-activiteiten worden beschouwd als bijbehorende en/of aanverwante dienstverlening bij de bakkerij, die op grond van artikel 5.1, aanhef en onder b, van de planvoorschriften zijn toegestaan. Het begrip aanverwante dienstverlening moet volgens het college ruim worden uitgelegd, te meer daar het in deze zaak een Turkse bakkerij betreft. Het college voert aan dat sprake is van ondersteunende horeca-activiteiten, omdat minder dan 15% van de vloeroppervlakte van het pand wordt gebruikt voor het nuttigen ter plaatse van etenswaren en/of dranken. Voorts schat het college in dat slechts 15% van de bezoekers uitsluitend snacks, niet zijnde broodproducten van de bakkerij, nuttigt. Verder voert het college aan dat volgens het horecabeleid van de gemeente Deventer ondersteunende horeca bij een detailhandelsbestemming mag worden uitgeoefend.
    
    [appellante sub 2] voert aan dat in 2011 een onherroepelijke exploitatievergunning is verleend voor de ondersteunende horeca-activiteiten, zodat deze activiteiten zijn toegestaan. Tevens voert [appellante sub 2] aan dat de rechtbank slechts had moeten bezien of de ondersteunende horeca-activiteiten op grond van het horecabeleid zijn toegestaan.
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    2.2. Ingevolge het bestemmingsplan "Zandweert-Zuid" rust op het perceel de bestemming "Centrum".
    
    Ingevolge artikel 5.1 van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Centrum" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    (…)
    
    b. detailhandel en bijbehorende en/of aanverwante dienstverlening, zoals showrooms, videotheken, kap- en schoonheidssalons en bijbehorende werkplaatsen en ateliers, met dien verstande dat deze functie uitsluitend is toegestaan op de begane grond;
    
    c. horecabedrijven die in de van deze voorschriften deel uitmakende bijlage Staat van horeca-activiteiten zijn aangeduid als categorie 2b, 3a of 3b met dien verstande dat:
    
    1. deze functie uitsluitend is toegestaan op de begane grond;
    
    2. vrijstelling als bedoeld in artikel 5.5.1, onder a, is verleend.
    
    2.3. In de nota ‘Horecabeleid Deventer 2009-2014, aangepaste versie van 18 mei 2009’ (hierna: het horecabeleid) is het beleid ten aanzien van horeca-activiteiten uitgewerkt. In het horecabeleid staat dat van ondersteunende horeca onder meer sprake is wanneer in een winkel tegen betaling etenswaren en/of dranken worden verstrekt voor gebruik ter plaatse, in een zaak die geen (planologische) hoofdbestemming horeca heeft.
    
    Volgens het horecabeleid is ondersteunende horeca bij detailhandel mogelijk. Het uitgangspunt is dat maximaal 15% van de verkoopvloeroppervlakte van een winkel voor horecavoorzieningen mag worden gebruikt.
    
    2.4. De rechtbank heeft het standpunt van het college gevolgd dat het verlenen van een vrijstelling als bedoeld in artikel 5.5.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften niet aan de orde is, nu dat noodzakelijk is voor horecabedrijven en dat niet het geval is, gelet op de omschrijving van de in voormeld artikel genoemde categorieën van horeca-activiteiten in de Staat van horeca-activiteiten. Tegen dat oordeel is het hoger beroep niet gericht.
    
    2.5. Daargelaten of de horeca-activiteiten in het pand op het perceel dienen te worden aangemerkt als ondersteunde horeca-activiteiten, zoals het college en [appellante sub 2] betogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat ondersteunende horeca-activiteiten op grond van de planvoorschriften niet zijn toegestaan. Anders dan het college betoogt, kunnen ondersteunende horeca-activiteiten niet worden aangemerkt als bijbehorende en/of aanverwante dienstverlening als bedoeld in artikel 5.1, onder b, van de planvoorschriften. Ondersteunende horeca-activiteiten hebben een andere ruimtelijke uitstraling dan de genoemde voorbeelden van bijbehorende en/of aanverwante dienstverlening in dit artikel. Dat op het perceel een Turkse bakkerij is gevestigd, maakt, anders dan het college betoogt, niet dat het begrip aanverwante dienstverlening als hiervoor bedoeld dusdanig ruim moet worden uitgelegd dat de onderhavige horeca-activiteiten daaronder vallen. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het horecabeleid niet als een zelfstandige grondslag voor afwijking van het bestemmingsplan kan fungeren. Daargelaten of de onderhavige horeca-activiteiten volgens het horecabeleid zijn toegestaan, zijn deze activiteiten in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Anders dan [appellante sub 2] betoogt, heeft de rechtbank terecht beoordeeld of het college bevoegd is handhavend op te treden wegens handelen in strijd met het bestemmingsplan, nu het handhavingsverzoek daarop ziet en [partij] en anderen in beroep zijn gegaan tegen het in bezwaar in stand gelaten besluit van 18 juli 2014, waarbij dat verzoek is afgewezen. [appellante sub 2] betoogt ten onrechte dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden, omdat zij beschikt over een onherroepelijke exploitatievergunning. Een dergelijke vergunning heft een met het bestemmingsplan strijdig gebruik van een bouwwerk niet op.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bevoegdheid ontbreekt om handhavend op te treden tegen de horeca-activiteiten in het pand op het perceel.
    
    De betogen falen.
    
    3. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Nader besluit van 15 januari 2016
    
    4. Bij het besluit van 15 januari 2016 heeft het college het tegen het besluit van 18 juli 2014 gemaakte bezwaar van [partij] en anderen opnieuw ongegrond verklaard en dat besluit met aanpassing van de motivering in stand gelaten. Het college heeft zich in het besluit van 15 januari 2016 op het standpunt gesteld dat bij besluit van 20 oktober 2015 omgevingsvergunning is verleend voor het voeren van horeca-activiteiten op het perceel, welk besluit inmiddels in rechte onaantastbaar is, zodat geen bevoegdheid bestaat om handhavend op te treden tegen de horeca-activiteiten op het perceel.
    
    5. [partij] en anderen betogen dat het college in strijd met de goede procesorde heeft gehandeld door een paar dagen voor de zitting het besluit van 15 januari 2016 te nemen en dit toe te zenden aan de Afdeling. Dit besluit dient volgens hen geen onderwerp te zijn van dit geding.
    
    5.1. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, besefte het eerst bij de voorbereiding van de zitting dat het nog moest beslissen op het bezwaar van [partij] en anderen tegen het besluit van 18 juli 2014. Gelet op de onherroepelijke omgevingsvergunning van 20 oktober 2015, heeft het dat bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Het staat de Afdeling niet vrij om het besluit van 15 januari 2016 buiten beschouwing te laten, nu dit besluit, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht wordt onderwerp te zijn van dit geding. Het college heeft het besluit van 15 januari 2016 weliswaar niet binnen tien dagen voor de zitting genomen, maar de tiendagentermijn van artikel 8:58, eerste lid, van de Awb is hier niet van toepassing. Niet is gebleken dat [partij] en anderen zich onvoldoende hebben kunnen voorbereiden op de zitting van
    
    22 januari 2016. Ter zitting hadden zij ook nog inhoudelijke gronden tegen dit besluit naar voren kunnen brengen. Dat zij niet ter zitting zijn verschenen, komt voor hun rekening en risico.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [partij] en anderen betogen dat het college de hoorplicht heeft geschonden en er ten onrechte geen nader advies aan de algemene bezwaarschriftencommissie Deventer is gevraagd.
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 maart 2014 in zaak nr. 201305117/1/A1), is in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb geen algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, ter voldoening aan een rechterlijke uitspraak waarbij het eerdere besluit op bezwaar is vernietigd. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om een belanghebbende vóór het nemen van een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te horen. Niet is gebleken dat dergelijke omstandigheden zich voordoen. [partij] en anderen waren dan wel konden bekend zijn met het besluit van 20 oktober 2015, dat dient ter legalisering van de horeca-activiteiten waarop het handhavingsverzoek ziet, nu dat besluit is gepubliceerd. Gelet hierop behoefde het college, alvorens het besluit van 15 januari 2016 te nemen, geen nader advies van de algemene bezwaarschriftencommissie Deventer te vragen.
    
    7. Het beroep tegen het besluit van 15 januari 2016 is ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deventer van 15 januari 2016 ongegrond;
    
    III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Deventer een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Graaff-Haasnoot
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2016
    
    531-761.