ECLI:NL:CBB:2012:BV8977, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 06-03-2012, AWB 10/823
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2012-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing van aanmelding voor lijst van tijdelijk gedoogde, niet toegelaten biociden. Weigering te gedogen is geen besluít in de zin van artikel 1:3 Awb.

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
      AWB 10/823					6 maart 2012
      32200 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden
    
    
    
     
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      Prom Chem Ltd, te Caterham (Verenigd Koninkrijk), appellante,
      gemachtigde: mr. B. van Nieuwaal, advocaat te Rotterdam,
      tegen
      de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
      voorheen de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer verweerder,
      gemachtigde: mr. drs. M.A. Ziel.
    
    
     
    
    
      1.	De procedure
      Appellante heeft bij brief van 2 augustus 2010, na doorzending door de griffier van de rechtbank Rotterdam bij het College binnengekomen op 9 augustus 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 juni 2010.
      Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het e-mailbericht van
      24 maart 2010 van een medewerker van het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Ctgb) alsmede het bezwaar tegen de brief van een medewerker van het Ctgb van 12 mei 2010 niet-ontvankelijk verklaard. Bij het e-mailbericht en de brief is medegedeeld dat het gewasbeschermingsmiddel Promex niet kon worden aangemeld voor het gedifferentieerde handhavingsbeleid omdat niet is gebleken dat het vóór 1 januari 2009 op de Nederlandse markt beschikbaar was.
      De gronden van het beroep heeft appellante aangevoerd bij brief van 7 september 2010.
      Bij brief van 8 oktober 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
      Op 20 december 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Namens appellante zijn tevens verschenen A en B, beiden werkzaam bij appellante.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	In de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Wgb) is ten tijde in geding en voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
    
    
    
      “Artikel 3
      Er is een College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Het college bezit rechtspersoonlijkheid.
    
    
    
      Artikel 4
      Het college is belast met:
      a. het toelaten van gewasbeschermingsmiddelen overeenkomstig hoofdstuk 4 dan wel hoofdstuk 9 van de wet;
      b. het toelaten of registreren van biociden overeenkomstig hoofdstuk 5 dan wel hoofdstuk 9 van de wet;
      (…)
    
    
    
      Artikel 20
      Het is verboden een gewasbeschermingsmiddel of een biocide op de markt te brengen, voorhanden of in voorraad te hebben, binnen Nederland te brengen of te gebruiken, dat niet ingevolge deze wet is toegelaten of, voor zover het een biocide met een gering risico betreft, is geregistreerd.
    
    
    
      Artikel 44
      1. Het college neemt op aanvraag een besluit omtrent toelating van een biocide.
      2. Een besluit omtrent toelating wordt genomen binnen een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen termijn. Deze termijn kan krachtens algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld indien dit noodzakelijk is voor de uitvoering van een communautaire maatregel inzake de opneming of niet opneming van een werkzame stof op bijlage I, IA of IB bij richtlijn 98/8/EG.
      3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen gevallen worden aangewezen waarbij een op aanvraag te nemen besluit omtrent toelating na de in het tweede lid bedoelde termijn, van rechtswege is verleend of niet verleend.
      4. Indien een besluit omtrent toelating niet binnen de in het tweede lid bedoelde termijn, kan worden genomen en een eerder verstrekte toelating van de biocide voor het einde van die termijn vervalt, kan het college het vervallen van de eerder verstrekte toelating opschorten tot de dag waarop het college op de aanvraag heeft besloten, onverminderd artikel 49, vierde lid.
      5. Het eerste tot en met vierde lid zijn van overeenkomstige toepassing op besluiten tot verlenging, intrekking of wijziging die op aanvraag zijn genomen.
    
    
    
      Artikel 45
      1. Een aanvraag wordt in behandeling genomen indien de aanvraag in de Nederlandse taal is opgesteld en wordt ingediend door een natuurlijke persoon of rechtspersoon, die verantwoordelijk is voor het op de markt brengen van de biocide en die binnen de Europese Gemeenschap een permanente vestiging heeft.
      2. Een aanvraag gaat vergezeld van de volgende documenten:
      a. een dossier betreffende de biocide dat, voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels voor de uitvoering van richtlijn 98/8/EG of een voor die richtlijn vastgestelde communautaire maatregel of een verklaring van toegang tot voornoemd dossier;
      b. een dossier betreffende elke werkzame stof in de biocide dat, voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels voor de uitvoering van richtlijn 98/8/EG of een voor die richtlijn vastgestelde communautaire maatregel of een verklaring van toegang tot een dossier als hiervoor bedoeld.
      3. Indien Onze Minister overweegt een voordracht te doen tot vaststelling, wijziging, of intrekking van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in het tweede lid, onderdelen a of b, kan hij, indien een onmiddellijke voorziening vereist is, regelen stellen overeenkomstig de voorgenomen maatregelen.
      4. Een regeling als bedoeld in het derde lid blijft, behoudens eerdere intrekking, van kracht totdat de daar bedoelde algemene maatregel van bestuur, in werking treedt, doch uiterlijk tot acht maanden na het in werking treden van de regeling.
    
    
    
      Artikel 86
      Onze Minister is, mede namens Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Onze Minister van Verkeer en Waterstaat, bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde regels en artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover het de verplichting betreft tot het verlenen van medewerking aan de ingevolge artikel 82 aangewezen ambtenaren.”
    
    
    Artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    
    
      “ 1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
      (…)
      4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.”
    
    
    In een brief van 23 februari 2009 (Kamerstukken II 2008-2009, 27 858, nr. 75) heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de Tweede Kamer bericht over de invulling van een deel van het in 2007 vastgestelde beleidsprogramma biociden, te weten het (voorgenomen) beleid voor versnelde en vereenvoudigde toelating van biociden en een daarmee samenhangend systeem voor gedifferentieerd handhaven. Deze brief luidt voor zover hier van belang als volgt:
    
    
      “ Inmiddels heb ik een eerste inventarisatie door Royal Haskoning laten uitvoeren van het niet toegelaten gebruik. (…) Na deze eerste inventarisatie heb ik Royal Haskoning gevraagd een risico-inschatting te maken van de geïnventariseerde stoffen en daar een prioritering in aan te brengen van hoog risico (rode stoffen), risicovol (oranje stoffen) en laag risico (gele stoffen).
      (…) 
      Het grote aantal stoffen waarvan het rapport van Royal Haskoning melding maakt leidt tot de verwachting dat er tussen de 800 en 1000 niet toegelaten biociden op de markt zijn, dan wel gebruikt worden. Om al deze biociden onder het toelatingsregime te krijgen is een gedegen aanpak noodzakelijk, ook met het oog op de procesvoering van het Ctgb. Ik heb daartoe een beleid van aanmelding voor toelating en een daarmee samenhangend systeem van gedifferentieerd handhaven ontwikkeld. 
      (…)
      Ik maak in dit beleid onderscheid in niet toegelaten middelen die wel en niet in aanmerking komen voor een toelating. Voor de niet toegelaten middelen die in aanmerking komen voor een toelating, wordt het mogelijk om binnen een termijn van drie maanden na de inwerkingtreding van het beleid, dat op 15 maart 2009 is voorzien, een toelating aan te vragen.
    
    
    Het Ctgb hanteert hiervoor een vereenvoudigde en versnelde toelatingsprocedure. Zolang de toelatingsprocedure loopt kan dat middel dus op de markt blijven en worden gebruikt. Er zal slechts handhavend worden opgetreden indien de bij dit beleid gestelde voorwaarden worden overtreden, danwel het middel op een totaal onoirbare manier wordt gebruikt.
    
    Van de aangemelde middelen zullen de risico’s worden ingeschat, voor zover dat al niet is gedaan door Royal Haskoning. Aan de hand van de ingeschatte risico’s (hoog, middel of laag), geldt een maximaal toegestane termijn voor het indienen van de aanvraag om toelating en behandeling daarvan door het Ctgb.
    
    
      Het beleid van gedifferentieerd handhaven is niet van toepassing op de volgende middelen (zodat direct handhavend zal worden opgetreden):
      • Middelen die niet Europees zijn verdedigd of Europees zijn verboden (en dus niet in aanmerking komen voor een toelating).
      • Niet toegelaten middelen die worden gebruikt voor doeleinden waarvoor een vakbekwaamheidsbewijs is vereist.
      • Niet toegelaten middelen in ongewenste productgroepen.
      • Middelen waarvoor het Ctgb na beoordeling besluit geen toelating te verlenen.
      • Niet toegelaten middelen die niet zijn aangemeld of waarvoor niet binnen de gestelde termijn een aanvraag is ingediend.
    
    
    (…)
    
    Voorafgaand aan het daadwerkelijke beoordelingsprogramma door het Ctgb zal een aanmeldingsprocedure plaatsvinden. Hierbij dienen bedrijven binnen een termijn van drie maanden door het aanmelden met behulp van een aanmeldingsformulier bij het Ctgb kenbaar te maken dat zij van zins zijn deel te nemen aan de voorgestelde aanpak en welke middelen en toepassingen het betreft. Zonder deze aanmelding is deelname uitgesloten. Resultaat van de aanmeldingsprocedure zal zijn een lijst met middelen die vallen onder het gedifferentieerde handhavingsbeleid. Tegen alle overige niet toegelaten gebruik van middelen zal – conform het handhavingsdocument – handhavend worden opgetreden. 
    
    (…) Door de aanmeldingsprocedure krijgen de departementen en het Ctgb inzicht in de hoeveelheid aanvragen die onder het gedifferentieerde handhaafbeleid ingediend gaan worden. Deze gegevens maken niet alleen een betere planning bij het Ctgb mogelijk. Ook de handhavende instanties zullen profiteren van een dergelijk overzicht. Immers, door de aanmelding ontstaat er een exacte lijst van biociden die vallen onder het gedifferentieerde handhaafbeleid. Alle aangemelde middelen kunnen op de markt blijven gedurende het beoordelingstraject van het Ctgb, alle overige gebruik van niet toegelaten biociden is daarmee illegaal en daartegen zal handhavend opgetreden worden.”
    
    Het beleid is gepubliceerd in de Staatscourant van 20 maart 2009, nr. 55, en herhaald in de Staatscourant van 27 maart 2009, nr. 60. In die publicatie is tevens het volgende opgenomen: 
    
    
      “ Wat zijn de voorwaarden voor aanmelding:
      (…)
      • alleen biociden die zonder toelating vóór 1 januari 2009 reeds op de markt    waren in Nederland kunnen worden aangemeld;
      (…)
    
    
    
      Niet alle biociden komen in aanmerking voor dit beleid. Welke niet:  
      (…)
      • een biocide die niet aantoonbaar vóór 1 januari 2009 op de Nederlandse markt aanwezig was; 
      (…)
    
    
    Indien u uw biocide middel niet aanmeldt vóór 15 juli 2009 bij het Ctgb (…) of als uw middel niet voldoet aan de gestelde criteria wordt uw product van de markt gehaald. Hier wordt strikt op gehandhaafd door toezichthouders als de VROM-inspectie (…).”
    
    In de Staatscourant van 2 juli 2009 is de termijn voor aanmelding verlengd tot 15 september 2009.
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Appellante is producente van onder meer biociden en zij heeft de biocide Promex BM K2525A (hierna: Promex) aangemeld bij het Ctgb voor deelname aan het beleid inzake gedifferentieerde handhaving en versnelde toelating.
      - Een medewerker van het Ctgb heeft appellante op 24 maart 2010 per e-mailbericht medegedeeld dat Promex niet voor dat beleid kan worden aangemeld. De mededeling is herhaald bij brief van 12 mei 2010. Als reden is aangevoerd dat appellante niet met objectieve bescheiden heeft aangetoond dat Promex daadwerkelijk in Nederland is geleverd vóór 1 januari 2009 of dat het product voor die datum daadwerkelijk beschikbaar was voor de Nederlandse markt.
      - Tegen beide mededelingen heeft appellante bij brieven van 29 april 2010 en 1 juni 2010 bezwaar gemaakt bij het Ctgb.
      - Het Ctgb heeft de bezwaarschriften ter afdoening doorgestuurd aan verweerder.
      - Verweerder heeft met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb, appellante niet in de gelegenheid gesteld om over haar bezwaren te worden gehoord en vervolgens het besluit van 22 juni 2010 (hierna: bestreden besluit) genomen.
    
     
    
      3.	Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
      3.1	Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante niet-ontvankelijk verklaard en daartoe – samengevat – overwogen dat aan de mededeling van de zijde van het Ctgb geen rechtsgevolg is verbonden. Daarvan zal eerst sprake zijn als na daadwerkelijk geconstateerd verboden gebruik een handhavingsbesluit wordt genomen. 
      In het geval van appellante is dat (nog) niet aan de orde omdat nog niet is geconstateerd dat Promex in Nederland op de markt is. De constatering dat Promex niet kan worden aangemeld houdt niet meer in dan de mededeling dat het niet toegestaan is het betreffende middel op de markt te houden zonder toelating. Dit houdt in dat de mogelijkheid bestaat dat jegens appellante handhavend zal worden opgetreden.
      Voor zover de mededelingen van de zijde van het Ctgb als een weigering om te gedogen zouden moeten worden aangemerkt, geldt volgens vaste jurisprudentie dat een dergelijke weigering in de regel niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt. Dit omdat zodanige weigering niet meer inhoudt dan een verklaring van het bestuursorgaan dat een gedraging of toestand die verboden is, niet wordt gedoogd. Met de weigering staat niet zonder meer vast dat en hoe handhavend zal worden opgetreden.
      3.2	In het verweerschrift stelt verweerder te betwijfelen of met de mededelingen van het Ctgb, zoals door appellante is betoogd, sprake is van een bestuurlijk rechtsoordeel dat als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb dient te worden aangemerkt, omdat het doen van een aanvraag onevenredig bezwarend zou zijn. Volgens verweerder heeft appellante niet om een oordeel over de toelaatbaarheid van een (voorgenomen) activiteit gevraagd, maar een aanmelding gedaan in het kader van een gedifferentieerd handhavingsbeleid, om daarmee ten behoeve van Promex onder een vereenvoudigde toelatingsprocedure te kunnen vallen. Voor zover met de mededeling van de kant van het Ctgb dat Promex voor die procedure niet kan worden aangemeld omdat aan een noodzakelijke voorwaarde niet was voldaan, sprake is van een bestuurlijk rechtsoordeel, meent verweerder dat het voor appellante niet onevenredig bezwarend is om uitsluitsel via een andere weg te krijgen. Appellante kan eventueel een handhavingsbesluit afwachten en daartegen rechtsmiddelen aanwenden of een aanvraag om toelating doen. In die procedures zou appellante kunnen aanvoeren dat Promex onder de versnelde toelatingsprocedure dient te vallen omdat  Promex volgens haar reeds vóór 1 januari 2009 op de Nederlandse markt beschikbaar was. In dit verband kan, anders dan appellante stelt, aan toekomstige Europese regelgeving geen betekenis toekomen. Ook voor de producenten van de middelen die wel onder het gedifferentieerd handhavingsregime vallen geldt dat zij nog een daadwerkelijke aanvraag tot toelating moeten doen, door het indienen van dossiers.
      Van een uitvoeringsbesluit op grond van een beleidsregel is geen sprake. Aan de vraag of daarvan afgeweken zou moeten worden kan dan ook niet worden toegekomen. 
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellante
      Appellante heeft als eerste grond aangevoerd dat indien een bestuursorgaan een oordeel geeft over de vraag of voor het verrichten van een bepaalde handeling een vergunning is vereist, dit oordeel in het algemeen niet als een publiekrechtelijke rechtshandeling in de zin van artikel 1:3 van de Awb aangemerkt wordt, tenzij het doen van een aanvraag onevenredig bezwarend is. Dat is volgens appellante het geval aangezien het doorlopen van een aanvraagprocedure op grond van de artikelen 44 en volgende Wgb zou resulteren in een behandelingsduur van een paar jaar alsmede zeer aanzienlijke (onderzoeks)kosten. Daarbij komt dat onder de nieuwe Biocidenrichtlijn (met verwachte datum van inwerkingtreding 1 januari 2013) Promex op grond van een Europese toelating binnen de gehele EU op de markt kan worden gebracht. Appellante stelt de investeringskosten voor de aanvraagprocedure niet te kunnen terugverdienen.
      Appellante betoogt voorts dat de weigering van een gedoogtoestemming behoudens bijzondere gevallen geen besluit is. Volgens appellante is van bijzondere omstandigheden sprake en zij verwijst daartoe naar de onderbouwing van haar eerste grond.
      In haar derde grond stelt appellant zich op het standpunt dat het gedifferentieerd handhavingsbeleid zoals gepubliceerd in de Staatscourant 2009, nr. 55 moet worden aangemerkt als beleidsregels op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb en de mededelingen van het Ctgb waartegen appellante bezwaar heeft gemaakt, dienen te worden beschouwd als uitvoeringsbesluiten. Appellante meent dat het beleid wegens bijzondere omstandigheden voor haar onevenredig benadelend is in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen en het Ctgb/verweerder van het beleid dient af te wijken. 
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	In dit geschil staat centraal de vraag of verweerder terecht heeft geoordeeld dat de bezwaren van appellante tegen een e-mail van 24 maart 2010 en een gelijkluidende brief van 12 mei 2010, beide afkomstig van een medewerker van het Ctgb, niet-ontvankelijk zijn vanwege de omstandigheid dat de inhoud van de e-mail noch brief is aan te merken als besluit. 
      5.2	Op grond van artikel 4 Wgb is het Ctgb belast met, onder meer, de toelating van biociden overeenkomstig de in de Wgb geregelde procedure. In artikel 20 Wgb is opgenomen het verbod tot het, onder meer, op de markt brengen, voorhanden of in voorraad hebben en binnen Nederland brengen of gebruiken van niet toegelaten biociden. In artikel 86 Wgb is aan, onder meer, de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de bevoegdheid toegekend tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bij of krachtens de Wgb gestelde. 
      Het College overweegt dat de door verweerder bij brief van 23 februari 2009 aan de Tweede Kamer aangekondigde beleidslijn is ontwikkeld om te bewerkstelligen dat in de periode dat het overgangsregime van de Biocidenrichtlijn (98/8/EG) van kracht is en  iedere lidstaat het eigen systeem van toelating nog mag hanteren, de krimp wordt tegen gegaan van het pakket in Nederland toegelaten biociden ten gevolge van strengere dossiereisen en hogere kosten dan in de andere lidstaten. Hierbij heeft verweerder tevens gewezen op de juridische onmogelijkheid (volgend uit uitspraken van het Europese Hof van Justitie) om in Nederland biociden op de markt te laten en te gebruiken zonder toelating(sbeoordeling). Hiertoe zijn twee instrumenten aangekondigd: gedifferentieerd gebruik van de handhavingsbevoegdheid door verweerder en een versnelde en vereenvoudigde toelatingsprocedure door het Ctgb. 
      Uit de brief volgt dat in de eerste fase van uitvoering van het beleid, het Ctgb tot taak heeft de aanmeldingen tot deelname aan de voorgestelde aanpak te verzamelen. Het resultaat van de activiteiten van het Ctgb in de aanmeldingsfase is een lijst met biociden die niet zijn toegelaten op de Nederlandse markt, maar die voorlopig wel gebruikt kunnen worden zonder dat handhavend zal worden opgetreden. Deze lijst is gepubliceerd in de Staatscourant van 26 november 2009. Tegen het gebruik van middelen die niet zijn toegelaten en die niet op de lijst staan, zal, zo volgt uit de brief van 23 februari 2009, handhavend worden opgetreden. De tweede fase van uitvoering van het beleid bestaat uit de beoordeling door het Ctgb van de toelaatbaarheid van het middel. Indien een biocide van de lijst niet toegelaten wordt, vervalt de tijdelijke bijzondere status van het middel. 
      5.3	In de betreffende e-mail en brief is medegedeeld dat de aanmelding van appellante van een niet toegelaten biocide voor het hiervoor vermelde beleid niet is geaccepteerd omdat niet aan een van de daarvoor geldende voorwaarden wordt voldaan, te weten de voorwaarde dat de biocide aantoonbaar voor 1 januari 2009 op de Nederlandse markt aanwezig was dan wel voor de Nederlandse markt algemeen beschikbaar was..
      Het College stelt vast dat uit het hiervoor uiteengezette beleid van verweerder en de wettelijke verdeling van taken en bevoegdheden tussen verweerder en het Ctgb volgt dat de aanmelding betrekking had op het bewerkstelligen van opname op de lijst met niet toegelaten biociden waarvan de aanwezigheid en gebruik op de Nederlandse markt tijdelijk zal worden gedoogd. 
      5.4 	Naar het oordeel van het College is de inhoud van de e-mail van 24 maart 2010, noch die van de brief van 12 mei 2010 te beschouwen als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, omdat aan die mededelingen geen rechtsgevolg is verbonden. Het niet accepteren van de aanmelding van de onderhavige biocide voor het in de brief van 23 februari 2009 uiteengezette beleid wijzigt immers de rechtstoestand van het middel niet; het blijft een niet toegelaten biocide waarvan de aanwezigheid op de Nederlandse markt verboden is. 
      Het betoog van appellante dat de mededelingen van het Ctgb gelijk te stellen zijn met een (bestuurlijke rechts)oordeel over de vraag of voor het verrichten van een bepaalde handeling een vergunning is vereist, kan niet slagen. Met de mededeling dat aanmelding voor de lijst niet wordt geaccepteerd, heeft het Ctgb geen oordeel gegeven over de toelaatbaarheid van de biocide op de Nederlandse markt, maar slechts de vraag beantwoord of voldaan is aan de voorwaarde dat het middel zonder toelating vóór 1 januari 2009 reeds op de markt was in Nederland en of er aanleiding is het middel tijdelijk te gedogen. 
      Het betoog van appellante dat de mededelingen van het Ctgb moet worden beschouwd als een weigering om te gedogen en zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan moet worden afgeweken van het uitgangspunt dat een dergelijke weigering geen besluit is in de zin van de Awb, slaagt evenmin. Het College volgt de vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, waarin is geoordeeld dat een weigering te gedogen, behoudens bijzondere gevallen, niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb (ABRvS 22 juli 1999, AB1999, 340, www.rechtspraak.nl, LJN: AA3610). Van een bijzonder geval is onder meer sprake, indien aan het verzoek om een gedoogverklaring zeer klemmende, concrete gronden voor het aannemen van een rechtsplicht tot gedogen ten grondslag liggen (ABRvS 18 juni 2003, AB 2003, 394, www.rechtspraak.nl, LJN: AG1717). De door appellante aangevoerde omstandigheden, die met name betrekking hebben op de vraag of, gezien de verwachte toekomstige ontwikkelingen, in redelijkheid van appellante gevergd kan worden de toelatingsprocedure op grond van artikel 44 Wgb te volgen, missen dit zeer klemmende en concrete karakter. Ook overigens ziet het College geen aanleiding om de omstandigheden als bijzonder te karakteriseren. 
      Het standpunt van appellante dat de mededelingen van het Ctgb moeten worden beschouwd als besluiten ter uitvoering van beleidsregels inzake gedifferentieerde handhaving en dat van de inherente afwijkingsbevoegdheid kan en moet worden gebruik gemaakt, volgt het College evenmin. Nog daargelaten dat uit de eerder aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling tevens volgt dat de weigering om gedoogbeleidsregels toe te passen op een concreet geval ook slechts in de eerder genoemde bijzondere gevallen kan worden beschouwd als een besluit, voldoet het gedifferentieerd handhavingsbeleid niet aan de definitie van beleidsregel zoals opgenomen in artikel 1:3, vierde lid, Awb. Toepassing van de inherente afwijkingsbevoegdheid is dan ook niet aan de orde.
      5.5 	Het College concludeert dat de afwijzing van de aanmelding van appellante niet meer inhoudt dan de kennisgeving dat overtreding van het verbod van artikel 20 Wgb niet onder het gedifferentieerd handhavingsbeleid valt. Hiermee is aan appellante duidelijk gemaakt dat zij verkeert in de normale situatie dat tegen een overtreding van een wettelijk voorschrift kan worden opgetreden. Pas wanneer wordt overgegaan tot handhaving is er sprake een besluit in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, waartegen appellante de rechtsmiddelen van de Awb kan aanwenden.
      5.6	Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
    
    
    
      6. De beslissing
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M. van Duuren en mr. G.P Kleijn, in tegenwoordigheid van mr. B.S. Jansen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2012.
    
    
      De voorzitter is niet in de 				w.g. B.S. Jansen
      gelegenheid de uitspraak te ondertekenen