ECLI:NL:RVS:2008:BG3420, Raad van State, 05-11-2008, 200707777/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend voor het houden van een proefproject met een zeppelin bij de gebieden Waddenzee, Duinen Ameland en de Noordzeekustzone voor een periode van vier weken, waarbij overdag ieder uur een zeppelinvlucht wordt uitgevoerd.

200707777/1.
      Datum uitspraak: 5 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, gevestigd te Harlingen en de vereniging It Fryske Gea, gevestigd te Opsterland,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend voor het houden van een proefproject met een zeppelin bij de gebieden Waddenzee, Duinen Ameland en de Noordzeekustzone voor een periode van vier weken, waarbij overdag ieder uur een zeppelinvlucht wordt uitgevoerd.
    
    Bij besluit van 25 september 2007, no. 00715330, heeft het college het door de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en de vereniging It Fryske Gea (hierna: de verenigingen) hiertegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben de verenigingen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 november 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 november 2007.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2008, waar het college, vertegenwoordigd door H. Denters, ambtenaar in dienst van de provincie, is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De verenigingen betogen dat ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt van de effecten van de vergunde zeppelinvluchten op de natuurgebieden Waddenzee, Duinen Ameland en de Noordzeekustzone. Nu geen wetenschappelijk onderzoek voorhanden is naar de effecten van een zeppelinvlucht op natuurwaarden had het college op grond van het voorzorgsbeginsel de gevraagde vergunning moeten weigeren, zo voeren de verenigingen aan.
    
    Zij betogen in dit verband dat het ingevolge de vergunningvoorschriften op te stellen monitoringsplan onvoldoende waarborgt dat de voorziene zeppelinvluchten niet leiden tot significante gevolgen. Voorts voeren de verenigingen aan dat het college onvoldoende heeft bezien in hoeverre cumulatieve effecten leiden tot significante gevolgen op de betrokken natuurgebieden.
    
    Tot slot betogen de verenigingen dat het college onvoldoende heeft onderkend dat niet is uitgesloten dat een zeppelin negatieve effecten heeft op de rust, weidsheid en ruimte van de Waddenzee.
    
    2.2. Het college stelt zich op het standpunt dat het heeft beoordeeld of de aangevraagde wijze van het vliegen met een zeppelin boven de Waddenzee, Duinen Ameland en de Noordzeekustzone boven de 450 meter afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, meer in het bijzonder in samenhang met andere vliegbewegingen, significante gevolgen kan hebben. Het bevestigt dat het geen wetenschappelijk verantwoorde informatie heeft kunnen vinden over de effecten van zeppelinvluchten boven natuurgebieden. Volgens het college zijn de significante gevolgen op basis van de voortoets uit te sluiten. Met name de voorwaarden waaronder de vergunning wordt verleend waarborgen de grootst mogelijke voorzorg bij het beperken van de effecten op de aanwezige natuurwaarden, aldus het college.
    
    Volgens het college is de vliegroute van de zeppelin van en naar het bestaande vliegveld op Ameland zodanig gekozen dat aangesloten wordt bij het reguliere vliegverkeer dat gebruik maakt van dit vliegveld. De zone waarin verstoring kan optreden blijft dan ook beperkt tot het reeds voor vliegverkeer in gebruik zijnde gebied.
    
    Volgens het college vindt de helft van de vluchten plaats boven het vaste land en zal er voor het overgrote deel van deze landvluchten geen negatieve invloed zijn op het open landschap van de Waddenzee, omdat de vliegroute slechts voor een klein deel nabij de Waddenzee ligt. Ten aanzien van de overige vluchten stelt het college zich op het standpunt dat geen sprake is van een significante aantasting, gezien het zeer tijdelijke karakter van de proefvluchten en de neutrale kleurstelling van de zeppelin.
    
    2.3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover thans van belang, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998, kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 maakt de initiatiefnemer voor nieuwe projecten of andere handelingen waarover het college van gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, of het gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied, alvorens het college van gedeputeerde staten een besluit neemt.
    
    2.3.1. De gebieden Waddenzee, Duinen Ameland en de Noordzeekustzone zijn aangewezen als speciale beschermingszone (hierna: sbz) in de zin van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn).
    
    Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is uitsluitend van toepassing op gebieden die zijn aangewezen op grond van artikel 10a, eerste lid, of gebieden waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998. Gelet op artikel V van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen gelden de aanwijzingsbesluiten van de Waddenzee, Duinen Ameland en de Noordzeekustzone tot sbz in de zin van de Vogelrichtlijn als besluit in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. De uit artikel 19d van de Nbw 1998 voortvloeiende verplichtingen strekken derhalve tot bescherming van de Waddenzee, Duinen Ameland en de Noordzeekustzone voor zover deze gebieden zijn aangewezen als sbz in de zin van de Vogelrichtlijn.
    
    2.3.2. De gebieden Waddenzee, Duinen Ameland en de Noordzeekustzone zijn voorts door de Europese Commissie geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio. Uit artikel 4, vijfde lid, van de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) vloeit voort dat het beschermingsregime van artikel 6, derde lid, van die richtlijn voor deze gebieden geldt.
    
    Deze gebieden zijn vooralsnog niet ter uitvoering van deze richtlijn aangewezen in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. Evenmin zijn deze op grond van artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998 aangewezen. Hieruit volgt dat artikel 19d van de Nbw 1998 in zoverre niet voor de betrokken gebieden geldt. Niet gebleken is dat op het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die bedoeld zijn als implementatie van de uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen.
    
    2.3.3. Derhalve dient te worden bezien op welke wijze artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in deze zaak kan worden toegepast. Zoals de Afdeling op grond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 31 maart 2000 in de zaak Texel (E01.97.0179; AB 2000, 302) moet, alvorens wordt toegekomen aan de vraag of een artikel van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft, worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd.
    
    In dit geval gaat het om gebieden die niet alleen op de lijst van gebieden van communautair belang staan, maar tevens zijn aangewezen als sbz op grond van de Vogelrichtlijn. Deze aanwijzing geldt als een aanwijzing ingevolge artikel 10a van de Nbw 1998, zodat artikel 19d van toepassing is op de Vogelrichtlijngebieden Waddenzee, Duinen Ameland en de Noordzeekustzone. De Afdeling ziet geen beletsel artikel 19d van de Nbw 1998 richtlijnconform uit te leggen in die zin dat dit voorschrift tevens het uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende beschermingsregime voor de Habitatrichtlijngebieden Waddenzee, Duinen Ameland en de Noordzeekustzone omvat.
    
    2.3.4. Op 18 mei 1981 zijn grote delen van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument Waddenzee I. Op 17 november 1993 is het grootste deel van de nog niet eerder aangewezen delen van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument Waddenzee II. Blijkens de beschikking van 17 november 1993 vervangt de toelichting bij die aanwijzingsbeschikking de toelichting van de beschikking van 18 mei 1981. Uit de aanwijzingsbeschikking van 17 november 1993 en de toelichting blijkt dat het vergunningen- en ontheffingenbeleid op grond van de Natuurbeschermingswet is gekoppeld aan het beleid dat wordt gevoerd in het kader van de planologische kernbeslissing Waddenzee (hierna: pkb Waddenzee).
    
    Ingevolge artikel V, tweede lid, van de wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen vervalt een besluit houdende de aanwijzing van een natuurmonument als beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 10 van de Nbw 1998 in gevallen waarin dat gebied geheel of gedeeltelijk deel uitmaakt van een gebied dat is aangewezen als Vogelrichtlijngebied, en is artikel 15a, derde lid, van de Nbw 1998 van overeenkomstige toepassing.
    
    Indien met toepassing van artikel 15a, tweede lid, van de Nbw 1998 een besluit houdende de aanwijzing van een natuurmonument als beschermd natuurmonument geheel of gedeeltelijk is vervallen, heeft de instandhoudingsdoelstelling voor het op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied ingevolge artikel 15a, derde lid, mede betrekking op de doelstellingen ten aanzien van het behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied zoals bepaald in het vervallen besluit.
    
    2.3.5. Met de artikelen 19d en 19f van de Nbw 1998 is onder meer beoogd om artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn te implementeren. Bij arrest van 7 september 2004, in zaak C-127/02, Jur. 2004, p. I-1039 (AB 2004, 365), heeft het Hof onder meer voor recht verklaard dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn inhoudt dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor dat gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied.
    
    Voorts heeft het Hof voor recht verklaard dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn inhoudt dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen, moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied.
    
    2.4. In dit geval is sprake van een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van de betrokken gebieden, zodat bezien dient te worden of de verplichting bestaat om een passende beoordeling te maken van de gevolgen van de voorziene zeppelinvluchten voor de betrokken gebieden.
    
    2.4.1. Blijkens de toelichting bij het besluit tot aanwijzing van de Waddenzee als sbz in de zin van de Vogelrichtlijn zijn het bestuur en beheer voor de Waddenzee gericht op handhaving, herstel en verdere ontwikkeling van de natuurwaarden, waaronder de vogelkundige waarden. Het gebied kwalificeert zich vanwege het voorkomen van ruim 50 vogelsoorten. Volgens de toelichting is het beleid voor de Waddenzee vastgelegd in de pkb Waddenzee.
    
    In de pkb Waddenzee is als hoofddoelstelling opgenomen de duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied. Het beleid is gericht op een duurzame bescherming en een zo natuurlijk mogelijke ontwikkeling van:
    
    - de waterbewegingen en de hiermee gepaard gaande geomorfologische en bodemkundige processen;
    
    - de kwaliteit van water, bodem en lucht;
    
    - de (bodem)fauna en de (bodem)flora, de kinderkamerfunctie voor Noordzeevis en de flora en fauna van de buitendijkse gebieden en de daaraan grenzende duinen;
    
    - de landschappelijke kwaliteiten, met name de verscheidenheid en het specifieke karakter van het open landschap;
    
    - de belevingswaarde van natuur en landschap.
    
    Binnen de randvoorwaarden van een duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied zijn menselijke activiteiten met een economische en/of recreatieve betekenis mogelijk.
    
    De reden voor de aanmelding van de Waddenzee als sbz op grond van de Habitatrichtlijn is onder meer het voorkomen van de soorten grijze zeehond en gewone zeehond.
    
    2.4.2. Blijkens de toelichting op het besluit tot aanwijzing van de Noordzeekustzone als sbz in de zin van de Vogelrichtlijn is dit gebied vooral van belang als rust- en voedselgebied voor meeuwen, sterns, zeeduikers en zee-eenden. Het gebied Noordzeekustzone is voorts onder meer vanwege het voorkomen van de grijze zeehond en gewone zeehond aangewezen als sbz in de zin van de Habitatrichtlijn.
    
    Het gebied Duinen Ameland behoort blijkens het besluit tot aanwijzing als sbz in de zin van de Vogelrichtlijn tot één van de belangrijkste broedgebieden voor bruine kiekendief, blauwe kiekendief, velduil en grauwe klauwier.
    
    2.4.3. Gelet op het feit dat er geen wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van zeppelinvluchten op natuurgebieden beschikbaar is, is een cruciaal onderdeel van het proefproject om de effecten van zeppelinvluchten op de natuurwaarden te evalueren. In de vergunningsvoorschriften zijn stringente voorwaarden opgenomen die beogen te voorkomen dat door deze vluchten de kwaliteit van de betrokken gebieden bezien in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen verslechtert of dat deze vluchten een relevant verstorend effect zouden kunnen hebben op de soorten in de aangewezen gebieden. Zo is in de vergunning het voorschrift opgenomen dat een maand voor aanvang van de vluchten bij het bevoegde gezag een monitoringsplan wordt ingediend, en dat het bevoegde gezag het monitoringsplan dient goed te keuren alvorens de vluchten mogen beginnen. Bovendien wordt bij de voorgeschreven vliegroute van en naar het bestaande vliegveld op Ameland aangesloten bij het reguliere vliegverkeer dat reeds van dit vliegveld gebruik maakt. Voorts is als voorwaarde aan de vergunning verbonden dat de hoogwatervluchtplaatsen voor vogels en de rustgebieden van zeehonden zullen worden gemeden.
    
    Aldus is er door middel van deze voorschriften voor zorg gedragen dat de kwetsbare locaties binnen de betrokken gebieden vermeden worden, en de vliegroutes afgestemd zijn op de reeds bestaande routes voor de luchtvaart. De voorgeschreven vliegroutes beperken de invloed van de zeppelinvluchten op het landschap ter plaatse van de Waddenzee. Bovendien is de geldigheidsduur van de vergunning vastgesteld op vier weken.
    
    Onder deze omstandigheden bestaat gelet op de aard, duur en de aan de vergunning verbonden voorschriften, geen grond voor het oordeel dat het project rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken gebieden al dan niet in combinatie met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor de desbetreffende gebieden.
    
    2.4.4. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat significante gevolgen zijn uitgesloten en dat daarom een passende beoordeling niet is vereist.
    
    2.5. De conclusie is dat hetgeen de verenigingen hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college het bezwaar van de verenigingen ten onrechte deels ongegrond heeft verklaard. Het beroep is ongegrond.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Broekman
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2008
    
    12-528.