ECLI:NL:RVS:2025:2192, Raad van State, 14-05-2025, 202304312/4/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2989, heeft de Afdeling de raad van de gemeente Utrecht opgedragen om binnen twintig weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 8 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Griftpark" te herstellen. De Afdeling heeft bij tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit van 8 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Het gaat hierbij om het volgende: het ontbreken in de verbeelding van een waterstaatkundige beschermingszone langs de Vecht en Weerdsingel W.Z., de reikwijdte van de afwijkingsbepaling in artikel 26.3 van de planregels, de voorwaarden voor bed &amp; breakfast, de aanduiding "garagebox" voor het perceel [locatie] en de gebruiksmogelijkheden van het binnenterrein met de kadastrale nummers 6512 en 6369 tussen de woningen aan de Weerdsingel O.Z., Bellamystraat en Duifstraat.

202304312/4/R4.
    Datum uitspraak: 14 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend in Utrecht,
    2.       [appellant sub 2], wonend in Utrecht,
    3.       [appellant sub 3] en anderen, allen wonend in Utrecht,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Utrecht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2989, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen twintig weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 8 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Griftpark" (hierna: het bestemmingsplan) te herstellen.
    Bij beschikking van 9 januari 2025, zaak nr. 202304312/3/R4, is de in de tussenuitspraak bepaalde termijn verlengd tot en met 29 januari 2025.
    Bij besluit van 23 januari 2025 (hierna: het herstelbesluit) heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Griftpark" gewijzigd vastgesteld (hierna: het reparatieplan).
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen hebben een zienswijze naar voren gebracht.
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 10 februari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Tussenuitspraak
    2.       De Afdeling heeft bij tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit van 8 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Het gaat hierbij om het volgende: het ontbreken in de verbeelding van een waterstaatkundige beschermingszone langs de Vecht en Weerdsingel W.Z., de reikwijdte van de afwijkingsbepaling in artikel 26.3 van de planregels, de voorwaarden voor bed & breakfast, de aanduiding "garagebox" voor het perceel [locatie] en de gebruiksmogelijkheden van het binnenterrein met de kadastrale nummers 6512 en 6369 tussen de woningen aan de Weerdsingel O.Z., Bellamystraat en Duifstraat (ook wel: Complex Autoweerd).
    2.1.    Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen onder 6.2, 8.3, 8.6, 11.2 en 12.7 zijn de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen tegen het besluit van 8 juni 2023 gegrond, zodat dit besluit dient te worden vernietigd op de wijze zoals hierna in de beslissing is weergegeven.
    2.2.    De Afdeling heeft de raad opgedragen om de constateerde gebreken in het besluit van 8 juni 2023 te herstellen.
    Herstelbesluit
    3.       De raad heeft voor de gebreken, bedoeld onder 6.2, 8.6, 11.2 en 12.7 van de tussenuitspraak, de planregels en verbeelding van het bestemmingsplan gewijzigd en de planidentificatie in artikel 1.56 van de planregels aangepast en voor het gebrek, bedoeld onder 8.3, een nadere motivering gegeven. De Afdeling leidt uit het herstelbesluit en de bekendmaking daarvan af dat het bestemmingsplan met het herstelbesluit alleen op onderdelen is gewijzigd en niet geheel opnieuw is vastgesteld. De Afdeling zal beoordelen of wat [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen over de wijzigingen van het bestemmingsplan hebben aangevoerd, leidt tot de conclusie dat voor hen een beroep van rechtswege is ontstaan als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb.
    Waterstaatkundige beschermingszone
    4.       Met het herstelbesluit heeft de raad alsnog voorzien in de dubbelbestemming "Waterstaat" voor gronden langs de Vecht en de Weerdsingel W.Z. [appellant sub 1] stelt dat het gebrek hiermee is hersteld. Dit betekent dat in zoverre voor hem geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is ontstaan waarop nog moet worden beslist.
    Artikel 26.3 van de planregels
    5.       De raad heeft met het herstelbesluit zijn standpunt over de reikwijdte van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 26.3 van de planregels uiteengezet en een motivering gegeven voor de keuze die bevoegdheid te beperken tot hoogtematen en bebouwingspercentages. De raad heeft toegelicht dat de regeling flexibiliteit beoogt te bieden bij nieuwbouw en dat de regeling niet is bedoeld voor bestaande legale situaties. De regeling geldt niet voor de inhoud en oppervlakte van gebouwen omdat een afwijking van 10% een te grote impact zou kunnen hebben. De raad heeft de bepaling ongewijzigd gelaten.
    5.1.    [appellant sub 1] brengt hiertegen in dat in de bepaling niet staat dat deze is beperkt tot nieuwbouw en tot in de verbeelding weergegeven hoogtematen en bebouwingspercentages. Wat betreft inhoud en oppervlakte betoogt [appellant sub 1] dat de raad geen onderbouwing heeft gegeven voor de gestelde te grote impact. Dit staat haaks op verruimde bouwmogelijkheden in andere regels van het bestemmingsplan.
    5.2.    Artikel 26.3 van de planregels luidt:
    "Burgemeester en wethouders kunnen, voor zover geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld, de woonsituatie, de milieusituatie, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen, een vergunning verlenen voor:
    1. het afwijken van hoogtematen en bebouwingspercentages met maximaal 10% van deze maten en percentages, voor zover de afwijking niet leidt tot een extra bouwlaag;
    […]"
    5.3.    [appellant sub 1] betoogt terecht dat de bepaling niet is beperkt tot nieuwbouw. Dit is immers niet in de bepaling te lezen. De Afdeling is van oordeel dat de bepaling voor zover het gaat om hoogtematen ook toepasbaar is voor bestaande legale situaties zonder aanduiding in de verbeelding. Zij ziet daarvoor bevestiging in artikel 2.1 van de planregels (Hoogtematen) dat ziet op berekening van hoogtes in feitelijke situaties. Als de raad dit niet wenselijk vindt, zal hij de bepaling moeten aanpassen. De Afdeling wijst erop dat het hier om een bevoegdheid gaat voor het college van burgemeester en wethouders en dat het college niet verplicht is een aanvraag om verhoging te honoreren. Voor zover het bebouwingspercentages betreft, is niet goed denkbaar dat daarvoor geen relatie met een aanduiding in de verbeelding nodig is. In zoverre is de bepaling naar het oordeel van de Afdeling, anders dan in geval van hoogtematen, alleen toepasbaar als in de verbeelding een bebouwingspercentage voor een perceel is opgenomen. Het gaat [appellant sub 1] bovendien vooral om de hoogtematen. Uit wat de Afdeling hier overweegt, volgt dat de bepaling afwijking van legale, bestaande hoogtematen mogelijk maakt. Dit betekent dat [appellant sub 1] gelijk heeft, maar ook dat er geen aanleiding is de bepaling te vernietigen. Op wat [appellant sub 1] op dit punt over de verdergaande mogelijkheden van artikel 26.4, tweede lid, onder b, van de planregels naar voren brengt, hoeft daarom ook niet te worden ingegaan.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    5.4.    De raad heeft ervoor gekozen in artikel 26.3 van de planregels afwijking met 10% van oppervlaktes en inhoud van gebouwen niet mogelijk te maken. De Afdeling overweegt dat het aan de raad is om de reikwijdte van een afwijkingsbevoegdheid te bepalen. De raad heeft de impact van een verruiming met 10% van oppervlakte en inhoud van gebouwen te groot geacht. De raad heeft ervoor mogen kiezen de mogelijkheden van deze bepaling op deze wijze te beperken. Dat andere planregels ruimere mogelijkheden bieden, betekent niet dat een verruiming in deze zin ook in de afwijkingsbevoegdheid neergelegd had moeten worden. Van belang is dat een afwijkingsbevoegdheid beperkt moet blijven tot planologisch ondergeschikte aanpassingen. Daarbij overweegt de Afdeling nog dat haar niet is gebleken dat de regeling in zoverre nadeliger is voor [appellant sub 1]. Ook onder de voorheen geldende beheersverordening bestond voor zijn woning geen mogelijkheid voor afwijking van inhoud en oppervlakte omdat in zoverre geen maten in de gebiedsregels waren gegeven. De raad heeft in zoverre alsnog een deugdelijke motivering gegeven voor zijn keuze afwijking van oppervlakte en inhoud van gebouwen niet mogelijk te maken in artikel 26.3 van de planregels.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Bed & breakfast
    6.       De raad erkent dat artikel 31.5, eerste lid, onder c, van de planregels te strikt was geformuleerd. Met het herstelbesluit zijn aan deze bepaling de woorden ‘in de regel’ toegevoegd. Daarmee wordt voorkomen dat iemand die bed & breakfast aanbiedt, altijd in de woning aanwezig moet zijn als er gasten zijn, zo stelt de raad.
    6.1.    [appellant sub 1] is van mening dat deze toevoeging onvoldoende duidelijkheid biedt en niet goed handhaafbaar is. Hij stelt de formulering voor dat de hoofdbewoner een ontbijt voor de gasten serveert.
    6.2.    Met het reparatieplan luidt artikel 31.5, eerste lid, van de planregels:
    "In afwijking van de regel in artikel 30, lid 30.2, onder 1d, is het aanbieden van logies in een woning toegestaan in de vorm van een bed-and-breakfast, als die voldoet aan de volgende voorwaarden:
    […]
    c. de hoofdbewoner of een volwassen bewoner die hoort tot het huishouden van de hoofdbewoner is in de regel in de woning aanwezig als er gasten zijn."
    6.3.    Anders dan [appellant sub 1] is de Afdeling van oordeel dat de woorden ‘in de regel’ voldoende duidelijkheid bieden voor een uitleg van deze bepaling in de praktijk. De woorden bieden bijvoorbeeld de mogelijkheid dat de hoofdbewoner boodschappen doet terwijl gasten in zijn woning aanwezig zijn. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat hierop niet goed kan worden gehandhaafd. De woorden zijn voldoende duidelijk en niet strijdig met de rechtszekerheid. De door [appellant sub 1] geformuleerde alternatieve tekst hoeft niet te worden beoordeeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Huurweerstraat 32
    7.       De raad heeft voor het perceel Huurweerstraat 32 de aanduiding "garagebox" uit de verbeelding verwijderd en in plaats daarvan aan dat perceel de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - werken in de wijk" toegekend. De onderliggende bestemming "Wonen" is ongewijzigd gebleven. Daarmee zijn de gebruiksmogelijkheden van het perceel vergelijkbaar met de voorheen geldende beheersverordening. [appellant sub 2] heeft gesteld het met deze wijziging eens te zijn. Dit betekent dat volledig aan haar belang is tegemoetgekomen en dat er voor haar geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is ontstaan waarop nog moet worden beslist.
    Complex Autoweerd
    8.       In het herstelbesluit staat dat op een binnenterrein, zoals het terrein tussen de woningen aan de Weerdsingel O.Z., Bellamystraat en Duifstraat (Complex Autoweerd), onaanvaardbare geluidsoverlast kan ontstaan door nieuwe activiteiten. De afweging of nieuwe activiteiten hier ruimtelijk aanvaardbaar zijn, kan volgens de raad pas in een concreet geval plaatsvinden. De raad heeft met het herstelbesluit aan (alleen) perceel 6512 de aanduiding "specifieke vorm van wonen - binnenterrein" toegekend en aan artikel 17.4 van de planregels onderdeel 7 toegevoegd.
    8.1.    [appellant sub 3] en anderen voeren aan dat de raad nog steeds geen afweging heeft gemaakt over het kunnen toestaan in stille binnenterreinen van scholen, schoolpleinen, kinderopvang met buitenruimte, voor- en naschoolse opvang en crèches. Het alleen opnemen van een afwijkingsbevoegdheid is niet voldoende. Verder betogen [appellant sub 3] en anderen dat de afwijkingsbevoegdheid ten onrechte alleen is beperkt tot geluid. Er zijn veel meer aspecten betrokken bij dit soort voorzieningen, zo stellen zij.
    8.2.    Met het reparatieplan luidt artikel 17.4 van de planregels:
    "De volgende activiteiten zijn in ieder geval verboden:
    […]
    7. Nieuwe activiteiten op een locatie met de aanduiding "specifieke vorm van wonen - binnenterrein". Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning verlenen voor het afwijken van deze regel, als is aangetoond dat de nieuwe activiteit niet zal leiden tot onaanvaardbare geluidhinder bij de aangrenzende woningen."
    8.3.    Met artikel 17.4, onder 7, van de planregels heeft de raad alle nieuwe activiteiten op perceel 6512 van het binnenterrein verboden. Gelet op de formulering, zijn dat ook nieuwe activiteiten die voorheen onder de beheersverordening daar wel mogelijk waren. Tegelijkertijd heeft de raad voorzien in een afwijkingsbevoegdheid. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro kan in een bestemmingsplan worden bepaald dat van bij het plan aan te geven regels kan worden afgeweken. Met het opnemen van een afwijkingsbevoegdheid in een bestemmingsplan moet de situatie die kan ontstaan door de toepassing van deze bevoegdheid in beginsel planologisch aanvaardbaar worden geacht. Daarom moet de raad al bij de vaststelling van het bestemmingsplan afwegen of dat het geval is. Uit wat de raad in het herstelbesluit heeft overwogen, maakt de Afdeling niet op dat een beoordeling naar de gevolgen voor de geluidsbelasting door nieuwe activiteiten in het binnenterrein heeft plaatsgevonden. Daar komt bij dat [appellant sub 3] en anderen terecht aanvoeren dat ook andere aspecten dan geluid van belang zijn in het kader van de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Ook daarover is niet gebleken van een afweging door de raad. Dit betekent dat de raad het gebrek met de gewijzigde planregeling niet heeft hersteld.
    Het betoog slaagt.
    9.       [appellant sub 3] en anderen zijn het verder niet eens met wat de Afdeling onder 12.5 in de tussenuitspraak over de mogelijkheid van nieuwe bebouwing op het binnenterrein heeft overwogen. Zij zijn van mening dat met vergunning ongewenste uitbreidingen mogelijk gemaakt kunnen worden.
    9.1.    Voor zover [appellant sub 3] en anderen zich keren tegen overwegingen van de tussenuitspraak, overweegt de Afdeling dat zij behalve in uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat de Afdeling uitgaat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:997.
    Conclusie
    10.     Het beroep van rechtswege van [appellant sub 3] en anderen tegen het herstelbesluit is gegrond. Dat besluit wordt vernietigd voor zover het betreft de aanduiding "specifieke vorm van wonen - binnenterrein" voor kadastraal perceel 6512 en artikel 17.4, onder 7, van de planregels, dat daarop betrekking heeft.
    Het beroep van rechtswege van [appellant sub 1] tegen het herstelbesluit is ongegrond.
    10.1.  Met de motivering in het herstelbesluit heeft de raad artikel 26.3 van de planregels alsnog deugdelijk gemotiveerd. Omdat de Afdeling het ervoor houdt dat deze bepaling niet opnieuw is vastgesteld, zal zij de rechtsgevolgen van het in zoverre vernietigde besluit van 8 juni 2023 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand laten.
    10.2.  Voor zover het betreft het perceel Huurweerstraat 32, het hiervoor bedoelde binnenterrein (de kadastrale percelen 6512 en 6369) en artikel 17.4, onder 7, van de planregels ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in de elektronisch vastgestelde plannen die te raadplegen zijn op de landelijke voorziening.
    10.3.  Deze uitspraak heeft voor het binnenterrein (de kadastrale percelen 6512 en 6369) planologisch tot gevolg dat weer wordt teruggevallen op de voorheen geldende beheersverordening. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, zijn op een eventueel nieuw te nemen besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing. Dat houdt onder meer in dat niet meer kan worden teruggevallen op het vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan, omdat in het ontwerpbestemmingsplan geen regels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
    Proceskosten
    11.     De raad moet de proceskosten van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 8 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Griftpark" gegrond;
    II.       vernietigt dat besluit voor zover:
    a. in de verbeelding niet de dubbelbestemming "Waterstaat" langs de Vecht en de Weerdsingel W.Z. is opgenomen;
    b. het betreft artikel 26.3 van de planregels;
    c. in artikel 31.5, eerste lid, onder c, van de planregels een nadere specificering ontbreekt;
    d. het betreft de aanduiding "garagebox" voor het perceel Huurweerstraat 32;
    e. het betreft het plandeel met de bestemming "Werken in de wijk" op de percelen met de kadastrale nummers 6512 en 6369 tussen de woningen aan de Weerdsingel O.Z., Bellamystraat en Duifstraat;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 8 juni 2023 voor zover het betreft het hiervoor vermelde onderdeel II.b in stand blijven;
    IV.      verklaart het beroep van [appellant sub 3] en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 23 januari 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Griftpark" gegrond;
    V.       vernietigt dat besluit voor zover het betreft:
    a. de aanduiding "specifieke vorm van wonen - binnenterrein" op het perceel met kadastraal nummer 6512;
    b. artikel 17.4, onder 7, van de planregels;
    VI.      verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 23 januari 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Griftpark" ongegrond;
    VII.     draagt de raad van de gemeente Utrecht op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II.d, II.e en V worden verwerkt in de elektronisch vastgestelde plannen die te raadplegen zijn op de landelijke voorziening;
    VIII.    veroordeelt de raad van de gemeente Utrecht tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van:
    a.       € 329,29 aan [appellant sub 1];
    b.       € 1.360,50 aan [appellant sub 2], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    c.       € 33,79 aan [appellant sub 3] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.      gelast dat de raad van de gemeente Utrecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    a.       € 184,00 aan [appellant sub 1];
    b.       € 184,00 aan [appellant sub 2];
    c.       € 184,00 aan [appellant sub 3] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025
    371