ECLI:NL:CBB:2025:330, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-06-2025, 23/194
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: hoger beroep, boete wegens overschrijding gebruiksnormen, bevestiging aangevallen uitspraak, vaststellen eindvoorraad/beginvoorraad, opgave AGL, berekening niet onderbouwd met objectief verifieerbare gegevens, overschrijding redelijke termijn

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 23/194 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juni 2025 op het hoger beroep van:
    v.o.f. [naam] , te [woonplaats] (onderneming)(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 december 2022, kenmerk SHE 21/1626 in het geding tussen
    
    
    
      de onderneming
      
        en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 12 december 2022 met kenmerk SHE 21/1626 (ECLI:NL:RBOBR:2022:5409).
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
      
        Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 april 2025. Aan de zitting hebben genoemde gemachtigden deelgenomen. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      De onderneming exploiteert een melkvee- en varkensbedrijf. Twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben de onderneming gecontroleerd op naleving van de Meststoffenregelgeving in het jaar 2016. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 14 augustus 2018. 
      
    
    
      1.2
      De minister heeft met het besluit van 8 december 2020 de onderneming een gematigde boete opgelegd van € 12.631,50. Volgens de minister heeft de onderneming de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, met 3.968 kg, en de stikstofgebruiksnorm, met 84 kg, overschreden. De minister heeft de boete gematigd in verband met overschrijding van de beslistermijn.
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 26 mei 2021 heeft de minister het bezwaar van de onderneming gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 8 december 2020 herroepen en de gematigde boete vastgesteld op € 12.566,92. De minister heeft berekend dat de onderneming in 2016 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden met respectievelijk 3.951 kg (in plaats van 3.968 kg) en 77 kg (in plaats van 84 kg). 
      
    
    
      1.4
      Voor zover voor dit hoger beroep relevant, heeft de minister zich in dit besluit op het standpunt gesteld dat de eindvoorraad 2015 (en daarmee de beginvoorraad 2016) met mestcode 50, 550 ton is. De minister heeft dit tonnage gebaseerd op de door de onderneming ingevulde Aanvullende Gegevens Landbouwer (AGL) van 2015. Deze AGL is qua tonnage akkoord bevonden door de NVWA. In deze 550 ton mest zat gemiddeld 7,49 kg fosfaat en 11,19 kg stikstof per ton. Dit zijn de door de NVWA gecorrigeerde gehalten. 
      
    
    
      1.5
      Op grond van de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) heeft de onderneming in 2016 536 ton mest, met mestcode 50, afgevoerd. Volgens de door de onderneming ingevulde AGL 2016 is de eindvoorraad, met mestcode 50, 405 ton met in totaal 2831 kg fosfaat en 4463 kg stikstof. De NVWA heeft de AGL 2016 gecontroleerd en akkoord bevonden. 
      
    
    
      1.6
      Volgens de minister heeft de onderneming haar stelling dat de eindvoorraad 2015/beginvoorraad 2016 344 ton moet zijn, niet voldoende onderbouwd met objectief en verifieerbaar bewijs. De minister gaat dus uit van de door de onderneming opgegeven tonnages zoals die blijken uit de AGL.
      
      
        
          De aangevallen uitspraak
        
      
      
      2 De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 mei 2021 vernietigd, het boetebesluit herroepen en de boete gematigd en vastgesteld op € 11.938,75 wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft vastgesteld dat partijen alleen verschillen van mening over de vraag of ten aanzien van mestcode 50, afvoer van dierlijke mest, van de juiste gegevens is uitgegaan. De rechtbank heeft geoordeeld dat de onderneming geen afdoende verklaring heeft gegeven voor het feit dat de tonnages mest zoals door de onderneming opgegeven in de AGL van 2015 en 2016 afwijken van de later door de onderneming opgegeven tonnages over de eindvoorraad 2015 en beginvoorraad 2016. 
      
      
        
          Beoordeling van het geschil in hoger beroep
        
      
      
      3 In dit geding moet worden beoordeeld of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat sprake is van in het bestreden besluit vermelde overschrijding van de gebruiksnormen. 
      
      4 De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet (Msw) en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
      
      5 Uit artikel 94 van de Uitvoeringsregeling volgt dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het betreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten. Uit het vierde lid van artikel 94 van de Uitvoeringsregeling volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
      
      
        
          Eindvoorraad 2015/beginvoorraad 2016
        
      
      
      6 In hoger beroep heeft de onderneming, net als bij de rechtbank, betoogd dat de onderneming geen staldierenmest heeft toegevoegd aan de eigen landbouwgrond. De onderneming heeft bij de opgave in de AGL 2015, bij de waardering van de voorraad, forfaitaire gehalten gebruikt en bij de opgave in de AGL 2016 heeft de onderneming, voor de waardering van de voorraad, voor het eerst de gemiddelde gehalten in de afgevoerde, bemonsterde en geanalyseerde dierlijke mest als uitgangspunt gebruikt. Er is sprake van een overschatting van het aanwezige mestvolume tot en met de AGL 2015 omdat de gehalten in de afgevoerde mest aanmerkelijk hoger lagen dan de forfaitaire gehalten. De onderneming heeft met een berekening (bijgevoegd bij de e-mail van 16 maart 2021) aangetoond wat de juiste voorraad moet zijn geweest, te weten een eindvoorraad 2015/beginvoorraad 2016 van 344 ton.
      
      7 Naar het oordeel van het College slaagt het betoog van de onderneming niet. Het College kan zich vinden in wat de rechtbank in haar uitspraak onder 6. en 7. heeft overwogen. Kortheidshalve wordt hiernaar verwezen. In aanvulling daarop overweegt het College dat de minister bij het vaststellen van de eindvoorraad 2015/beginvoorraad 2016 heeft mogen uitgaan van de gegevens die de onderneming in de AGL 2015 en 2016 heeft opgegeven. De berekening die de onderneming heeft overgelegd om een verklaring te geven voor het verschil in tonnages van de voorraad die blijkt uit de AGL en de voorraad die volgens de onderneming juist zou zijn, was en is ook niet in hoger beroep met objectief verifieerbare gegevens onderbouwd. Aan die berekening kan dus niet de door de onderneming gewenste betekenis worden gegeven.  
      
      8 De onder 3 vermelde vraag moet dan ook bevestigend worden beantwoord. 
      
        Redelijke termijn
      
      
      9 Over het verzoek van de onderneming om (aanvullende) matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overweegt het College als volgt. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar heeft geduurd. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 17 juni 2020, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met 12 maanden overschreden.
      
      10 Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd met 10% wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete (dan wel het voornemen daartoe), aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 24 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:454 onder 5.12). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% per half jaar, in dit geval dus eenmaal 5%, met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de rechtbank de boete al met 5% heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn. 
      
      
        
          Conclusie 
          
        
      
      11 Dit betekent dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de onderneming de gebruikersnormen heeft overschreden en dat de minister bevoegd was om een bestuurlijke boete op te leggen. 
      
      12 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M.J. Jacobs en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
      de voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
      R.W.L. Koopmans							w.g. P.M. Beishuizen
    
    
  
  
    bijlage
    
      
        
        Meststoffenwet
        
      
      Artikel 7Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      Artikel 8, aanhef en sub a en bHet in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    
      
        de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
      
      
        de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
      
    
    
    
      Artikel 9, eerste lid1. 	De gebruikersnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    
    
    
      Artikel 10, eerste lid1.	De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    
    
    
      Artikel 12, eerste en tweede lid1.	Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
    
    2. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in aanmerking worden genomen.
    
    
      Artikel 51
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
    
    
    
      Artikel 57, eerste lid, onderdeel a en b en tweede lid1.	In geval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:a.	€ 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
    
    b. 	€ 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden.
    2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
    
    
      
        Uitvoeringsregeling meststoffenwet
      
      Artikel 28, eerste lid1.	Als hoeveelheid stikstof als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de wet wordt vastgesteld de hoeveelheid stikstof die in bijlage A, tabel 1, bij het desbetreffende gewas onder het desbetreffende jaar is vermeld, uitgedrukt in kilogrammen stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, zoals deze in voorkomend geval is onderscheiden naar de grondsoort van het perceel waarop de teelt plaatsvindt, het aantal voorafgaande teelten van hetzelfde gewas in het desbetreffende jaar, de in het desbetreffende jaar aan de betrokken teelt voorafgaande of op de betrokken teelt volgende teelt van andere gewassen, het tijdstip waarop het desbetreffende perceel is beteeld, alsmede de bij de teelt toegepaste landbouwpraktijk, met dien verstande dat: a t/m g
    
    
    
      Artikel 29, eerste lid1.	Bij de bepaling van de in artikel 12, tweede lid, van de wet bedoelde hoeveelheid meststoffen wordt de hoeveelheid stikstof in dierlijke en andere in bijlage B vermelde organische meststoffen slechts in aanmerking genomen voor het percentage dat in de tabel van die bijlage is vermeld voor de desbetreffende meststof en, indien sprake is van dierlijke meststoffen die op bouwland op kleigrond of veengrond op of in de bodem zijn gebracht, voor de desbetreffende periode waarin de meststoffen op of in de bodem zijn gebracht, met dien verstande dat het bij de omstandigheid ‘op bedrijf met beweiding’ of ‘op bedrijf zonder beweiding’ vermelde percentage uitsluitend geldt indien op het desbetreffende bedrijf de in bijlage A, tabel 1, bij ‘grasland met beweiden’ onderscheidenlijk ‘grasland met volledig maaien’ vermelde hoeveelheid stikstof als stikstofgebruiksnorm wordt toegepast.
    
    
    
      Artikel 941.	Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.
    
    2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
    3. Het gewicht, onderscheidenlijk het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van de op een intermediaire onderneming opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, vijfde lid, van het besluit, komt overeen met de onderscheiden hoeveelheden die met gebruikmaking van het in artikel 46, eerste lid, genoemde formulier, respectievelijk in artikel 46, tweede lid, genoemde andere gegevensdragers zijn berekend.
    4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.