ECLI:NL:RVS:2014:2058, Raad van State, 11-06-2014, 201305487/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juli 2012 heeft het college [vergunninghoudster] (hierna: [vergunninghoudster]) een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van de twee appartementen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Maastricht (hierna: de twee appartementen) voor kamergewijze verhuur van in totaal vier kamers.

201305487/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Maastricht,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 mei 2013 in zaak nr. 12/4058 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 juli 2012 heeft het college [vergunninghoudster] (hierna: [vergunninghoudster]) een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van de twee appartementen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Maastricht (hierna: de twee appartementen) voor kamergewijze verhuur van in totaal vier kamers.
    
    Bij besluit van 4 oktober 2012 heeft het college het door onder meer [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 mei 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
    4 oktober 2012 vernietigd en bepaald dat het college met inachtneming van de uitspraak binnen vier weken een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante] dient te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 11 juni 2013 heeft het college het bezwaar van [appellante], onder aanvulling van de motivering, opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2014, waar [appellante], bijgestaan door G. Broshuis, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.E.J.M. Vorstermans-Rompelberg, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Einduitspraak op het hoger beroep
    
    1. Het pand op het perceel [locatie 3] (hierna: het pand) is blijkens een splitsingsakte van 29 december 1994 per die datum gesplitst in drie appartementsrechten. [appellante] heeft het appartementsrecht dat recht geeft op het gebruik van de begane grond, kelder en tuin, plaatselijk bekend als [locatie 4]. [vergunninghoudster] heeft de appartementsrechten die recht geven op het gebruik van de eerste, tweede en derde verdieping en de kelder, plaatselijk bekend als [locatie 1] en [locatie 2].
    
    Blijkens de bij het besluit van 5 juli 2012 behorende tekeningen zijn de volgende kamers gerealiseerd:
    
    Op de eerste verdieping:
    
    kamer van 19 m² en een kamer van 14 m², tezamen aangeduid als kamer 1;
    
    kamer van 18,5 m² en een kamer van 7 m², tezamen aangeduid als kamer 2.
    
    Deze kamers delen op de eerste verdieping een keuken, wc, berging, trappenhuis en badkamer.
    
    Op de tweede verdieping:
    
    kamer van 19 m² en een kamer van 18 m², tezamen aangeduid als kamer 1.
    
    Op de derde verdieping:
    
    woon-slaapkamer van 24 m², aangeduid als kamer 2.
    
    Deze kamers delen op de tweede verdieping een keuken, wc, badkamer, dakterras en trappenhuis.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
    
    Ingevolge artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. binnen de bebouwde kom, en
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 1500 m².
    
    Volgens de notitie "Naar beleid voor woningsplitsing in Maastricht?" (hierna: de Beleidsregels), door het college vastgesteld op 3 augustus 2008, geldt voor de wijk Villapark, waarin het perceel is gelegen, ten aanzien van het verlenen van medewerking door het college aan splitsing van grondgebonden eengezinswoningen het "ja, mits"-regime.
    
    Volgens de Beleidsregels kent de beoordeling van een verzoek tot woningsplitsing drie ingangen:
    
    1e Het woonbeleid. Voor buurten waar het "nee, tenzij"-regime geldt, wordt splitsing niet toegestaan als het volkshuisvestelijk belang onevenredig wordt benadeeld. De oude en nieuwe situatie worden per geval tegen elkaar afgewogen. Voor buurten met het "ja, mits"-regime wordt hetzelfde afwegingsmechanisme gehanteerd, maar daar zal in de regel vermindering van het aantal grondgebonden woningen geen probleem zijn.
    
    2e De ruimtelijke afweging. Centraal staat daarin de vraag of de woon- en leefkwaliteit in de nabije omgeving onevenredig wordt aangetast. Op straatniveau gaat het daarbij met name om de leefbaarheid.
    
    3e De bouw- en woontechnische kwaliteitseisen. De bouwtechnische eisen zijn geregeld in het Bouwbesluit, de woontechnische eisen niet. Vanuit de behoefte aan kwaliteit op de woningmarkt hebben zelfstandige appartementen de voorkeur boven onzelfstandige appartementen. Als streefbeeld voor de grootte van een kamer kan een minimale gebruiksoppervlakte van 20 m² worden gehanteerd.
    
    3. Niet in geschil is dat het perceel ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Maas en Jeker" bestemd is voor "Wonen" en dat het gebruik van de twee appartementen voor kamergewijze verhuur daarmee in strijd is. Om dat gebruik niettemin mogelijk te maken, heeft het college krachtens artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en negende lid, van Bijlage II bij het Bor, een omgevingsvergunning verleend.
    
    4. De rechtbank heeft overwogen dat bij het college sprake is van een vaste gedragslijn om de Beleidsregels, die uitsluitend zien op de splitsing en kamergewijze verhuur van grondgebonden woningen, op gelijke wijze toe te passen op het gebruik van appartementen voor kamergewijze verhuur, nu het college heeft gesteld dat de Beleidsregels in die gevallen ook altijd worden toegepast.
    
    De rechtbank heeft het besluit van 4 oktober 2013 vernietigd, omdat het college naar haar oordeel in strijd met zijn eigen vaste gedragslijn heeft gehandeld door de belangen van [appellante] onvoldoende te betrekken in de belangenafweging.
    
    5. Het hoger beroep van [appellante] richt zich tegen enkele door de rechtbank verworpen beroepsgronden.
    
    6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het feit dat [vergunninghoudster] op het aanvraagformulier voor de omgevingsvergunning geen melding heeft gemaakt van haar appartementsrecht niet maakt dat de omgevingsvergunning op basis van onjuiste informatie is verleend. Daartoe voert zij aan dat het niet verstrekken van die informatie voor haar verstrekkende gevolgen heeft. Zij ondervindt van de kamerverhuur veel overlast. Voorts is haar appartementsrecht daardoor € 25.000,00 in waarde gedaald, hetgeen blijkt uit het door haar overgelegde taxatierapport van L.M.A. Mostard, een erkende NVM makelaar, aldus [appellante].
    
    6.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college de omgevingsvergunning niet op basis van onjuiste informatie heeft verleend. Zij heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat het college blijkens zijn reactie van 25 juni 2012 op het principeverzoek van [vergunninghoudster] van 5 juni 2012 om de appartementen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te gebruiken voor kamerverhuur ervan op de hoogte was dat [appellante] het appartement aan de [locatie 4] bewoonde. De door [appellante] gestelde overlast en de waardevermindering van haar appartementsrecht vormen geen grond voor een ander oordeel, nu die niet het gevolg zijn van onjuiste informatieverstrekking door [vergunninghoudster], maar van de verleende omgevingsvergunning.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank, door te overwegen dat het Bouwbesluit en de eisen voor brandveiligheid voor de verlening van onderhavige omgevingsvergunning geen toetsingskader vormen, heeft miskend dat uit de Beleidsregels voortvloeit dat hieraan dient te worden getoetst.
    
    7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik, zoals hier aan de orde, geen toetsing aan het Bouwbesluit en de eisen voor brandveiligheid is vereist. Dat in de Beleidsregels is opgenomen dat de bouwtechnische eisen zijn geregeld in het Bouwbesluit, vormt geen grond voor een ander oordeel, nu toetsing aan het Bouwbesluit moet plaatsvinden bij bouwwerkzaamheden waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, hetgeen hier niet het geval is.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] betoogt verder tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een minimale oppervlakte van 20 m² per kamer volgens de Beleidsregels geen vereiste is, nu deze oppervlakte in de Beleidsregels als streefbeeld wordt genoemd.
    
    9. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 5 juli 2012 niet heeft herroepen, wordt evenmin gevolgd. De rechtbank heeft kunnen volstaan met de vernietiging van het besluit van 4 oktober 2012, nu geen aanleiding bestond voor het oordeel dat de door haar daarin geconstateerde gebreken niet in een nieuw te nemen besluit op bezwaar kunnen worden hersteld.
    
    10. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Tussenuitspraak op het beroep
    
    12. Het besluit van 11 juni 2013, waarbij het college het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 5 juli 2012 opnieuw ongegrond heeft verklaard, wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht tevens voorwerp te zijn van het geding.
    
    13. [appellante] betoogt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen. Daartoe voert zij aan dat het college niet heeft onderkend dat de Afdeling in haar uitspraak van 22 november 2006, in zaak nr. 200600355/1, heeft overwogen dat vanuit kamergewijs verhuurde woningen in het algemeen meer druk op de woonomgeving van anderen uitgaat in de vorm van overlast dan vanuit woningen met gezinsbewoning. Volgens [appellante] is bij gebruik van twee appartementen sprake van twee leefritmes, terwijl dat bij gebruik van vier kamers er vier zijn. Bovendien veroorzaken de studenten die de kamers huren overlast en heeft het college, door te stellen dat daarover geen klachten zijn binnengekomen, niet onderkend dat zij daarover heeft geklaagd bij de politie en [vergunninghoudster]. Door de kamergewijze verhuur is de waarde van haar appartementsrecht met € 25.000,00 verminderd, aldus [appellante].
    
    Voorts voert [appellante] aan dat het college heeft miskend dat de kamers ongeschikt zijn voor verhuur, in het bijzonder de kamer op de derde verdieping, waarin ramen ontbreken, en dat het zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de kamers een oppervlakte hebben van ruim 20 m². Bovendien betrekt het college bij de berekening van de oppervlakte van de kamers ten onrechte een niet verhuurd opslaghok, een dichtgebouwd balkon en twee ruimten. Deze ruimten mogen niet worden meegerekend, nu zij in gemeenschappelijk gebruik zijn, aldus [appellante]. Tenslotte voert zij aan dat het college haar voorafgaand aan het besluit op bezwaar ten onrechte niet heeft gehoord.
    
    13.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het verlenen van een omgevingsvergunning voor het gebruik van de twee appartementen voor kamergewijze verhuur in overeenstemming is met de Beleidsregels, althans met zijn vaste gedragslijn om deze Beleidsregels op gelijke wijze toe te passen in geval van kamergewijze verhuur van appartementen. Daarbij heeft het in aanmerking genomen dat de Beleidsregels "Naar beleid voor woningsplitsing Maastricht", die het op 7 mei 2013 heeft vastgesteld, geen beleidswijziging meebrengen ten aanzien van het pand, maar alleen ten aanzien van drie wijken waarbinnen een grens loopt tussen het "ja, mits" en het "nee, tenzij"-regime. Onderhavig perceel is niet in een van deze drie wijken gelegen. Volgens het college is de Notgerusweg een rustige woonstraat. In verscheidene panden is sprake van gestapelde woningen. Door het kamergewijze gebruik van de twee appartementen neemt het aantal bewoners in de straat volgens het college niet toe. Voorts brengt dat gebruik volgens het college niet per definitie mee dat het woon- en leefklimaat wordt verstoord, nu dat afhangt van het gedrag van de bewoners. Bovendien is de door [appellante] gestelde overlast van het gezamenlijk gebruik van de hal, alsmede de door haar gestelde geluidsoverlast, niet ontstaan door het gebruik van de twee appartementen voor kamerverhuur, maar door de splitsing van het pand in appartementsrechten, aldus het college. Het college bestrijdt voorts de conclusie in het door [appellante] overgelegde taxatierapport, dat de waarde haar appartementsrecht door de kamergewijze verhuur met € 25.000,00 is verminderd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat in dat rapport er ten onrechte van wordt uitgegaan dat het gebruik van de twee appartementen voor kamergewijze verhuur leidt tot intensiever gebruik van het pand, nu het aantal bewoners niet toeneemt.
    
    13.2. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het besluit van 11 juni 2013 niet in strijd is met de Beleidsregels, althans met zijn vaste gedragslijn om deze Beleidsregels op gelijke wijze toe te passen op kamergewijze verhuur van appartementen. Daartoe wordt overwogen dat volgens de Beleidsregels in de wijk Villapark, waarin de Notgerusweg is gelegen, volop ruimte is voor toename van gestapelde woningen en ten aanzien van het verlenen van bestuurlijke medewerking in deze wijk het "ja, tenzij"-regime geldt. Dat volgens de voormelde uitspraak van 22 november 2006 vanuit kamergewijs verhuurde woningen in het algemeen meer druk op de woonomgeving van anderen uitgaat in de vorm van overlast dan vanuit woningen met gezinsbewoning, kan [appellante] niet baten. Daargelaten dat die uitspraak niet zag op een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van de twee appartementen voor kamergewijze verhuur niet een zodanige verandering behelst dat daardoor het woon- en leefkwaliteit in de nabije omgeving onevenredig wordt aangetast.
    
    Blijkens de bij het besluit van 5 juli 2012 behorende tekeningen hebben de kamers alle een oppervlakte van meer dan 20 m². Dat drie van de vier kamers feitelijk bestaan uit twee kamers, leidt niet tot een ander oordeel, nu niet valt in te zien waarom dat afbreuk zou doen aan de in de Beleidsregels opgenomen woontechnische kwaliteitseisen, in welk verband de oppervlakte van 20 m² is genoemd. Dat volgens [appellante] in afwijking van de bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 juli 2012 behorende tekeningen sommige van de kamers niet worden gebruikt voor kamergewijze verhuur en andere in gezamenlijk gebruik zijn, maakt, wat daarvan ook zij, niet dat de verlening van de onderhavige omgevingsvergunning in strijd met de Beleidsregels is. Daartoe wordt overwogen dat het college dient te beslissen op hetgeen is aangevraagd, zoals het ook heeft gedaan. De stelling van [appellante] dat het college de Beleidsregels niet mocht toepassen, nu die niet zien op het gebruik van appartementen voor kamergewijze verhuur, kan haar niet baten, reeds omdat zij niet is opgekomen tegen het door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven oordeel dat het college een vaste gedragslijn hanteert om de Beleidsregels ook in die situatie toe te passen, zodat van de juistheid van dat oordeel wordt uitgegaan.
    
    Voorts wordt in het door [appellante] overgelegde taxatierapport geen grond gevonden voor het oordeel dat het college om die reden de omgevingsvergunning had behoren te weigeren. De in het rapport veronderstelde intensivering van het gebruik van de twee appartementen als oorzaak van de waardevermindering van het appartementsrecht van [appellante] is niet nader gemotiveerd, zoals het college ter zitting terecht heeft gesteld.
    
    [appellante] heeft echter terecht aangevoerd dat het college haar voorafgaand aan het besluit op bezwaar ten onrechte niet heeft gehoord. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college haar voorafgaand aan het door de rechtbank vernietigde besluit van 4 oktober 2012 evenmin heeft gehoord. De Afdeling ziet geen aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Daartoe wordt overwogen dat [appellante] ter zitting van de Afdeling heeft gesteld dat zij voorafgaand aan het besluit op bezwaar reeds een civiele procedure tegen [vergunninghoudster] had aangespannen wegens handelen in strijd met het splitsingsreglement van de "Vereniging van eigenaars [locaties]". Die procedure heeft geresulteerd in een vonnis van 15 januari 2014. Daarin is haar vordering toegewezen dat [vergunninghoudster] de twee voor kamergewijze verhuur verbouwde appartementen in hun oorspronkelijke staat herstelt. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, heeft het in de belangenafweging niet het bestaan van privaatrechtelijke belemmeringen betrokken. Als het college van het bestaan van deze belemmeringen op de hoogte was geweest, had het die meegenomen in de belangenafweging. Gelet hierop en nu blijkens het daarvan opgemaakte proces-verbaal ter zitting van de rechtbank aan de orde is gesteld dat zich privaatrechtelijke belemmeringen bij het gebruik van de twee appartementen voor kamergewijze huur voordoen of kunnen voordoen, had het horen van [appellante] informatie over privaatrechtelijke belemmeringen kunnen opleveren, die het college bij zijn besluitvorming had dienen te betrekken. Derhalve is niet aannemelijk dat [appellante] door het achterwege laten van het horen niet is benadeeld. Dit brengt mee dat dat gebrek niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd. Dat de rechtbank het college heeft opgedragen binnen een termijn van vier weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen, doet aan het voorgaande niet af, nu die termijn niet zodanig kort is dat het horen van [appellante] niet mogelijk was.
    
    Het betoog slaagt.
    
    14. De conclusie is dat het besluit van op bezwaar van 11 juni 2013 is genomen in strijd met de artikelen 7:2, eerste lid, en 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college met toepassing van artikel 8:51a van de Awb op te dragen het gebrek in dat besluit te herstellen. Daartoe dient het college uiterlijk binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    15. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten met betrekking tot het beroep tegen het besluit van 11 juni 2013.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep ongegrond;
    
    II. draagt het college van burgemeester en wethouders van Maastricht op om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit op bezwaar van 11 juni 2013 te herstellen door een nieuw besluit te nemen en dit tevens aan de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Koeman w.g. Graaff-Haasnoot
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
    
    531-757.