ECLI:NL:RVS:2002:AE2042, Raad van State, 01-05-2002, 200100064/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200100064/2.
      Datum uitspraak: 1 mei 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    appellanten,
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerders.
    
     
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 oktober 2000, kenmerk no. MW2000.9735, hebben verweerders krachtens de Grondwaterwet aan het Waterbedrijf Gelderland te Velp een vergunning verleend voor het infiltreren van maximaal 250.000 m3 water per kwartaal met een maximum van 800.000 m3 per jaar, door middel van een infiltratievijver in het waterwingebied te Harderwijk, kadastraal bekend gemeente Harderwijk, sectie C, nummers 1026, 1029 en 1413. Dit besluit is op 16 november 2000 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 24 december 2000, bij de Raad van State ingekomen op 28 december 2000, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 20 februari 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 12 december 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2002, waar appellanten, van wie [appellant] in persoon, en verweerders, vertegenwoordigd door A. Hager-Hiemstra en T.J. Spek, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord vergunninghouder, vertegenwoordigd door
      mr. J.P. de Feijter-Hoekstra en ir. M.A. van Vlerken, gemachtigden.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De vergunning heeft betrekking op het infiltreren van koelwater dat afkomstig is van "[vegunninghouder]" te Harderwijk. In het bestreden besluit hebben verweerders uiteengezet dat op grond van het Waterhuishoudingsplan Gelderland 1996-2000 de grondwateronttrekkingen ten behoeve van de drinkwatervoorziening op de Veluwe met 25% dienen te worden teruggebracht ten opzichte van 1994. De onderhavige aanvraag past naar verweerders stellen binnen dit provinciale beleid. In dit verband hebben zij toegelicht dat [vergunninghouder] een vergunning heeft voor het onttrekken van grondwater, dat gebruikt wordt als koelwater. Na gebruik wordt dit koelwater afgevoerd via de riolering. Door het onderhavige besluit behoeft het koelwater niet meer te worden afgevoerd, maar kan het in de bodem worden geïnfiltreerd, waarna het kan dienen voor de productie van drinkwater. 
    
    2.2.    Voorzover de beroepsgronden van appellanten betrekking hebben op (onzorgvuldigheden bij het verlenen van) de ontgrondingsvergunning en de kapvergunning - wat daar overigens ook van zij -, overweegt de Afdeling dat in deze procedure uitsluitend beroepsgronden aan de orde kunnen komen die betrekking hebben op de onderhavige vergunning, te weten een vergunning voor het infiltreren van (koel)water. Dit betekent dat deze beroepsgronden buiten het bereik van deze procedure vallen. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
    
    2.3.    Met betrekking tot de beroepsgronden van appellanten die inhouden dat grondwater niet als koelwater zou moeten worden gebruikt en dat naar alternatieven voor het gebruik van grondwater zou moeten worden gezocht, overweegt de Afdeling dat het beroep zich in zoverre richt tegen het onttrekken van grondwater door [vergunninghouder] en de daarvoor verleende vergunning. Nu deze beroepsgronden evenmin betrekking hebben op de onderhavige vergunning, treft het beroep ook in zoverre geen doel. 
    
    2.4.    De beroepsgrond van appellanten dat de infiltratievijver in afwijking van de vergunning is gerealiseerd of zonder geldige vergunning in werking is gesteld, heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan om die reden niet slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van
    
    artikel 14 van de Grondwaterwet.
    
    2.5.     Voorzover appellanten bezwaren hebben tegen de onderhavige plaats, overweegt de Afdeling dat verweerders dienen te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. Derhalve kan het beroep ook in zoverre niet slagen.
    
    2.6.    Appellanten stellen dat verweerders het bestreden besluit niet zonder vooringenomenheid hebben genomen. Daartoe voeren zij aan dat verweerders een aanzienlijke financiële bijdrage hebben geleverd aan het tot stand komen van de waterinfiltratievijver en de infrastructuur. Voorts zou de vooringenomenheid blijken uit de omstandigheid dat verweerders desgevraagd niet bereid zijn geweest een proces-verbaal op te stellen en dat zij als toezichthouder tekort zijn geschoten.
    
    2.6.1.    Verweerders hebben gesteld dat zij op grond van de Subsidieverordening verdrogingsbestrijding Gelderland 1998 subsidie hebben verleend voor het project, doch dat dit verder losstaat van de vergunningverlening in het kader van de Grondwaterwet. Met betrekking tot het proces-verbaal merken verweerders op dat het hier ging om het proefdraaien met de installatie, waarover verweerders telefonisch contact hadden gehad met vergunninghouder. De proef zou vanwege de commotie onder de buurtbewoners op verzoek van verweerders onmiddellijk zijn beëindigd.
    
    2.6.2.    Ingevolge artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht dient het bestuursorgaan zijn taak te vervullen zonder vooringenomenheid. De omstandigheid dat verweerders voor de waterinfiltratievijver subsidie hebben verleend impliceert niet dat zij de aanvraag om vergunning krachtens de Grondwaterwet niet zonder vooringenomenheid zouden kunnen toetsen aan de relevante regelgeving en het door hen gehanteerde beleid. In dit geval geven de door appellanten aangedragen omstandigheden noch de stukken of het verhandelde ter zitting aanleiding voor het oordeel dat verweerders die toets met vooringenomenheid zouden hebben verricht. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
    
    2.7.    Appellanten hebben naar voren gebracht dat de ontgrondingsvergunning betrekking heeft op het perceel gemeente Harderwijk, sectie C, nummer 1029 (gedeeltelijk), terwijl de onderhavige vergunning ziet op de percelen, kadastraal bekend gemeente Harderwijk sectie C, nummers 1026, 1029 en 1413. Volgens appellanten kan uit de stukken worden opgemaakt dat de infiltratie niet zal plaatsvinden op de percelen met de nummers 1026 en 1413.
    
    2.7.1.    Blijkens het verweerschrift is de ontgrondingsvergunning aangevraagd voor het perceel waarop de ontgronding ten behoeve van een infiltratievijver daadwerkelijk heeft plaatsgevonden en heeft het Waterbedrijf een infiltratievergunning aangevraagd voor het gehele terrein, dat in haar eigendom is. In de aanvraag voor de infiltratievergunning zijn de perceelnummers van het gehele terrein vermeld, zodat in de toekomst eventueel ook op een andere plaats op het terrein kan worden geïnfiltreerd dan waar thans de infiltratievijver is gelegen. Nu verweerders vanwege de eerder vergunde ontgronding wisten op welk van de in de aanvraag genoemde perceelnummers de infiltratie precies zou plaatsvinden, ziet de Afdeling in hetgeen door appellanten is aangevoerd geen aanleiding om te komen tot het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat zij bij de totstandkoming van het bestreden besluit over voldoende gegevens beschikten om de onderhavige aanvraag om vergunning te kunnen beoordelen. Voorzover appellant bevreesd is dat de kadastrale aanduiding in de aanvraag tot gevolg heeft dat de thans aanwezige infiltratievijver verplaatst mag worden, overweegt de Afdeling dat een dergelijke verplaatsing op grond van
    
    voorschrift I de goedkeuring van verweerders behoeft. Appellant kan tegen een dergelijk goedkeuringsbesluit bezwaar maken en beroep instellen. Het beroep treft in zoverre geen doel. 
    
    2.8.    Appellanten stellen dat verweerders onvoldoende hebben onderzocht of ten gevolge van de infiltratie het peil van het grondwater onder 70 centimeter beneden maaiveld zal blijven, aangezien de sterke accidentering van het gebied niet ten opzichte van het NAP-peil in kaart is gebracht.
    
    2.8.1.    Uit het bij de aanvraag gevoegde TNO-rapport “Modelberekening infiltratie Harderwijk” blijkt dat de hoogste grondwaterstand op de laagst gemeten maaiveldhoogte zich bevindt op circa 3 meter beneden maaiveld en dat de te verwachten stijging van de grondwaterstand ten gevolge van de infiltratie 0,25 meter bedraagt. Mede gelet op het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak oordeelt de Afdeling dat verweerders ook zonder dat voor het gehele gebied de exacte maaiveldhoogten ten opzichte van NAP waren vastgesteld, konden vaststellen dat ten gevolge van de infiltratie het grondwaterpeil onder
    
    70 centimeter beneden maaiveld zal blijven. Het beroep treft op dit punt geen doel.
    
    2.9.    In artikel 1, eerste lid, van de Grondwaterwet wordt verstaan onder "infiltreren van water": water in de bodem brengen ter aanvulling van het grondwater met het oog op het onttrekken van grondwater.
    
        Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Grondwaterwet is het verboden grondwater te onttrekken of water te infiltreren, tenzij daarvoor door gedeputeerde staten een vergunning is verleend.
    
        In artikel 14a, eerste lid, van de Grondwaterwet is bepaald dat een vergunning voor het infiltreren van water, als bedoeld in artikel 14, eerste lid, slechts wordt verleend, indien er geen gevaar is voor verontreiniging van het grondwater. Bij het beoordelen van dat gevaar worden de regels in acht genomen, daaromtrent te stellen bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 12 van de Wet bodembescherming.
    
        In artikel 12, eerste lid, van de Wet bodembescherming is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld ten aanzien van het infiltreren van water in de zin van artikel 1 van de Grondwaterwet  waarin wordt aangegeven:
    
    a. in welke gevallen sprake is van gevaar voor verontreiniging van het grondwater als bedoeld in artikel 14a van die wet;
    
    b. welke voorschriften ter bescherming van het grondwater moeten worden verbonden aan een vergunning voor dat infiltreren van water.
    
        Het Infiltratiebesluit bodembescherming (hierna: het Infiltratiebesluit) is een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Wet bodembescherming.
    
        In artikel 2 van het Infiltratiebesluit is bepaald dat dit besluit uitsluitend van toepassing is op het infiltreren van water dat afkomstig is uit oppervlaktewater.
    
        In artikel 3, eerste lid, van het Infiltratiebesluit is - voorzover hier van belang - bepaald dat van gevaar voor verontreiniging van het grondwater als bedoeld in artikel 14a, eerste lid, van de Grondwaterwet sprake is, indien in het te infiltreren water stoffen voorkomen in hogere concentraties dan in bijlage 1 voor die stoffen is aangegeven.
    
    2.10.    Appellanten stellen dat in dit geval geen sprake is van het infiltreren van grondwater als bedoeld in de Grondwaterwet, maar van bedrijfsafval(koel)water afkomstig van [vergunninghouder], dat door het Waterbedrijf wordt ingenomen en geïnfiltreerd.
    
    2.10.1.    Uit de stukken blijkt dat in dit geval water in de bodem wordt gebracht ter aanvulling van het grondwater, met het oog op het onttrekken van grondwater als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Grondwaterwet. Dat dit water afkomstig is van [vergunninghouder] en niet zelf door het Waterbedrijf aan het grondwater is onttrokken, doet hier niet aan af. Het beroep kan ook op dit punt niet slagen.
    
    2.11.    Appellanten zijn - samengevat weergegeven - bevreesd voor infiltratie van vervuild water, vooral als gevolg van eventuele calamiteiten bij [vergunninghouder].   
    
    2.11.1.    Verweerders betogen kort gezegd dat er, gelet op de aan de vergunning verbonden voorschriften, geen sprake is van gevaar voor verontreiniging van het grondwater als bedoeld in artikel 14a van de Grondwaterwet. 
    
    2.11.2.    Ter bewaking van de kwaliteit van het grondwater hebben zij onder meer de volgende voorschriften aan de vergunning verbonden.
    
        Ingevolge voorschrift A mogen aan het te infiltreren water geen stoffen worden toegevoegd.
    
        In voorschrift B is bepaald dat als de samenstelling van het water niet voldoet aan de normen van het "Infiltratiebesluit bodembescherming" of als de concentraties van een bepaalde stof in het te infiltreren water hoger is dan in het grondwater ter plaatse, het water niet in de bodem mag worden geïnfiltreerd; vergunninghouder geeft aan hoe de kwaliteit van het grondwater bij voortzetting van de infiltratie kan worden gewaarborgd.
    
        In voorschrift C is bepaald dat bij calamiteiten de infiltratie wordt stopgezet.
    
        Ingevolge voorschrift D is de vergunninghouder verplicht verweerders onverwijld op de hoogte te stellen als zich een calamiteuze situatie voordoet.
    
        In voorschrift E is bepaald dat voortzetting van de infiltratie pas mag nadat eventuele negatieve gevolgen voor de samenstelling van het grondwater door de calamiteuze situatie teniet zijn gedaan.
    
        In voorschrift G is bepaald welke metingen van het te infiltreren water vergunninghouder moet uitvoeren.
    
        Verder zijn aan de vergunning onder meer voorschriften verbonden die betrekking hebben op de beheersing van de hydrologische situatie en de monitoring van grondwaterstanden. 
    
    2.11.3.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken, dat het opgepompte grondwater in het productieproces van [vergunninghouder] geen bewerking ondergaat en dat dit grondwater, alvorens het naar de infiltratievijver wordt geleid, uitsluitend binnen een gesloten systeem wordt gebruikt als koelwater. De Afdeling overweegt verder dat het op grond van voorschrift A verboden is stoffen aan het te infiltreren water toe te voegen. Voorzover appellanten hebben gesteld dat uit een aanvraag om een lozingsvergunning zou blijken dat bij [vergunninghouder] middelen aan het koelwater worden toegevoegd, overweegt de Afdeling dat dit blijkens het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak ander koelwater betreft, dat geloosd wordt in plaats van geïnfiltreerd. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.11.4.    Voorzover appellanten stellen dat de vergunning ontoereikend is om eventuele calamiteiten tijdig te kunnen pareren, overweegt de Afdeling dat zodra zich een calamiteit voordoet, de infiltratie op grond van voorschrift C moet worden stopgezet. Blijkens de stukken is daartoe een zogeheten "noodstop" in de aluminiumfabriek van [vergunninghouder] geïnstalleerd. Verder is vergunninghoudster op grond van voorschrift G gehouden continue en periodieke metingen en controles uit te voeren. Wanneer de waarden van een aantal in voorschrift G genoemde parameters wordt overschreden, wordt de inname van infiltratiewater automatisch stopgezet. Uit de stukken blijkt dat de inname van koelwater bij [vergunninghouder] ook door het Waterbedrijf gestopt kan worden vanuit het pompstation Harderwijk. Uit het vorenstaande blijkt dat de vrees van appellanten dat men bij calamiteiten bij [vergunninghouder] afhankelijk is van het handelen van medewerkers van [vergunninghouder], ongegrond is. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de monitoring toereikend is om eventuele veranderingen in de samenstelling van het te infiltreren water tijdig op te sporen en de inname van het koelwater zonodig stop te zetten. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.12.    Appellanten stellen dat het te infiltreren water niet voldoet aan de normen van het Infiltratiebesluit en dat een eenmalige meting van het grondwater onvoldoende is om de kwaliteit daarvan vast te stellen.
    
    2.12.1.    Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat het onderzoek uit de put waaruit [vergunninghouder] water onttrekt en het schepwater uit de kelder waar het Waterbedrijf het water verzamelt voor de infiltratie voldoende aanleiding geven voor de conclusie dat het water voldoet aan de normen van het Infiltratiebesluit. Voorts wijzen zij erop dat het Waterbedrijf dit jaarlijks moet controleren en dat er daarnaast diverse periodieke en continue controles plaatsvinden. Gezien de herkomst van het water ligt het volgens verweerders niet in de verwachting dat zich snel veranderingen in de kwaliteit van het water zullen voordoen.
    
    2.12.2.    Bij de aanvraag is een rapport gevoegd van het Water Laboratorium Oost van 5 november 1999, waarin de resultaten van de door verweerders genoemde bemonsteringen zijn neergelegd. Mede gelet op het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak overweegt de Afdeling dat deze resultaten voldoende duidelijkheid geven over de kwaliteit van het te infiltreren water en bevestigen dat het water zowel vóór als na gebruik door [vergunninghouder] voldoet aan de normen van het Infiltratiebesluit. Daarom kan niet met vrucht worden gesteld dat verweerders het bestreden besluit onzorgvuldig hebben voorbereid door zich op dit rapport te baseren. Zij hebben zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de aan de vergunning verbonden voorschriften, die diverse meetverplichtingen bevatten, geen sprake zal zijn van gevaar voor verontreiniging van het grondwater als bedoeld in artikel 14a van de Grondwaterwet. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
    
    2.13.    Appellanten hebben gesteld dat het grondwater door [vergunninghouder] wordt onttrokken op een industrieterrein dat gelet op de aard van de daarop gevestigde bedrijven als verdachte locatie kan worden aangemerkt.
    
    2.13.1.    Blijkens het vorenstaande is uit onderzoek gebleken dat het grondwater ook voordat het door [vergunninghouder] wordt gebruikt, voldoet aan de normen van het Infiltratiebesluit. Voorts is blijkens het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak de kans op verontreiniging van het grondwater klein, omdat het wordt gewonnen uit een watervoerend pakket dat is gelegen op meer dan 20 meter onder de deklaag waar een verontreiniging zich het eerst manifesteert. Voorzover appellanten hebben gesteld dat in het transport naar [vergunninghouder] verontreiniging kan optreden, overweegt de Afdeling dat blijkens het vorenstaande eventuele veranderingen in de samenstelling van het te infiltreren water door monitoring tijdig kunnen worden opgespoord. Uit het deskundigenbericht blijkt voorts dat het transport naar [vergunninghouder] plaatsvindt door een vloeistofdichte persleiding waaraan een eventuele breuk of lekkage snel kan worden opgemerkt. Het beroep kan op dit punt derhalve niet slagen.  
    
    2.14.    Appellanten stellen dat door de stijging van het grondwaterpeil, gelet op een in de nabijheid van de infiltratievijver gelegen vuilstortplaats, kans bestaat op verontreiniging van het grondwater.
    
    2.14.1.    Uit het de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verontreiniging van het grondwater door de vuilstort plaatsvindt door uitloging van het op die stort aanwezige vuil door regenwater. Ook zonder de door de infiltratie veroorzaakte verhoging van het grondwater komt dergelijke verontreiniging thans reeds in het grondwater terecht. De Afdeling acht het voldoende aannemelijk geworden dat een verhoging van het grondwaterpeil door infiltratie geen gevolgen heeft voor de mate waarin dat grondwater wordt verontreinigd door de aanwezige vuilstortplaats. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, blijkt dat de grondwaterkwaliteit rondom de vuilstortplaats vanwege de ligging in een kwetsbaar gebied reeds door vergunninghouder gemonitord wordt op velerlei componenten. Bij de aanvraag om vergunning is een onderzoeksrapport gevoegd naar de effecten van infiltratie, waarbij ook de effecten van de infiltratie op de vuilstort zijn bezien. Uit dit rapport blijkt dat de infiltratie niet of nauwelijks invloed heeft op de richting waarin de afstroming van het grondwater onder de vuilstortplaats plaatsvindt. Gelet hierop moet worden aangenomen dat met het bestaande systeem van monitoring voldoende zicht kan worden gehouden op eventuele uitloging van de vuilstort in het grondwater. Gelet op het vorenstaande treft het beroep in zoverre geen doel.
    
    2.15.    Appellanten stellen in verband met de verhoogde temperatuur van het als koelwater gebruikte grondwater dat verweerders onvoldoende hebben onderzocht of er kans is op ontwikkeling van de legionella- en botulismebacterie in de infiltratievijver.
    
    2.15.1.    Met betrekking tot de door appellanten gevreesde legionellabesmetting hebben verweerders in het bestreden besluit overwogen dat legionella ontstaat bij verneveling en dat door de wijze waarop het water in de vijver wordt gebracht, voor deze vorm van besmetting niet behoeft te worden gevreesd. Over het ontstaan van botulisme hebben zij gesteld dat hiervoor verschillende factoren bepalend zijn, onder meer de samenstelling van de bodem. Omdat in dit geval sprake is van een goed doorlatende bodem, hoeft volgens hen ook voor deze vorm van besmetting niet te worden gevreesd.
    
    2.15.2.    In het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak wordt opgemerkt dat er in het onderhavige geval geen kans op legionellabesmetting bestaat voor omwonenden en recreanten, gelet op de omstandigheden waaronder het water in de vijver wordt gebracht. Allereerst zou er geen sprake van verneveling en voorts betreft het hier schoon grondwater met een temperatuur van ongeveer 15 tot 20 graden Celsius, dat niet langdurig stil staat in een leiding. Onder meer gelet op de in het deskundigenbericht omschreven omstandigheden waaronder legionellabesmetting kan plaatsvinden, hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor legionellabesmetting niet hoeft te worden gevreesd.
    
        Met betrekking tot het gevaar van botulisme wordt in het deskundigenbericht geconstateerd dat de infiltratievijver niet als zwemwater wordt gebruikt en dat er dan ook geen gevaar is voor de volksgezondheid. Het risico van botulismevorming in het water met risico voor waterdieren zou niet groter zijn dan bij andere stilstaande wateren. Hierin ziet de Afdeling evenmin aanleiding het beroep op dit punt gegrond te verklaren. 
    
    2.16.    In hetgeen door appellanten overigens is aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.17.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.18.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
     
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. H. Beekhuis en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Konijnenbelt    w.g. Lap
    
    Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2002
    
    288.