ECLI:NL:RVS:2017:3331, Raad van State, 06-12-2017, 201701503/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 18 februari 2016 heeft [appellant] het college verzocht om een bestuurlijk rechtsoordeel.

201701503/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 januari 2017 in zaak nr. 16/4603 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 18 februari 2016 heeft [appellant] het college verzocht om een bestuurlijk rechtsoordeel.
    
    Bij brief van 24 juni 2016 heeft [appellant] aan het college een ingebrekestelling gezonden in verband met het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek.
    
    Bij uitspraak van 10 januari 2017 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek om een bestuurlijk rechtsoordeel door het college, niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.A.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Franken, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is eigenaar van het pand aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het pand). Het pand is niet in gebruik als woonruimte.
    
        Bij brief van 18 februari 2016 heeft [appellant] het college verzocht om een bestuurlijk rechtsoordeel over de vraag of het pand in gebruik kan worden genomen als woonruimte, zonder dat dit ertoe leidt dat deze woonruimte wordt toegevoegd aan de woonruimtevoorraad als bedoeld in de Huisvestingswet 2014. [appellant] wenst hieromtrent een bestuurlijk rechtsoordeel omdat, wanneer de woonruimte wordt toegevoegd aan de woonruimtevoorraad, ingevolge artikel 21 van die wet een vergunning nodig zal zijn om deze weer aan de woonruimtevoorraad te onttrekken. Voorts heeft hij het college verzocht een bestuurlijk rechtsoordeel te geven over de vraag in welke gevallen een dergelijk gebruik in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan wordt geacht. [appellant] heeft het college verzocht in dit verband in te gaan op drie scenario's, te weten verhuur van ruimten in het pand met een contractduur van zes maanden minus één dag, met een contractduur van zes maanden plus één dag en met een contractduur van tussen vier en zes maanden.
    
        Bij brief van 21 juni 2016 heeft de Directeur Wonen van de gemeente Amsterdam in antwoord op het verzoek van [appellant] medegedeeld dat indien hij plannen heeft voor herbestemming van het pand, hiertoe een omgevingsvergunning voor bouwwerkzaamheden en gebruik in afwijking van het bestemmingsplan kan worden gevraagd. Of tevens een onttrekkingsvergunning op grond van de Huisvestingswet 2014 is vereist, zal volgens de brief moeten blijken uit de plannen en de feiten en omstandigheden zoals die gelden op het moment van de aanvraag. Volgens de brief is het niet mogelijk om op voorhand een bestuurlijk oordeel te geven over de vraag of een onttrekkingsvergunning vereist zal zijn.
    
        [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit, omdat de brief van de Directeur Wonen niet als besluit als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft geconcludeerd dat op het verzoek van [appellant] geen besluit als bedoeld in de Awb hoefde te volgen, zodat het college niet in gebreke is om tijdig een besluit te nemen. Het beroep is om die reden niet-ontvankelijk verklaard.
    
    2.    Artikel 1:3 van de Awb luidt:
    
    "1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. […]
    
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. […]"
    
        Artikel 6:2 luidt:
    
    "Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld: […]
    
    b. het niet tijdig nemen van een besluit."
    
        Artikel 6:12 luidt:
    
    "1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
    
    2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
    
    a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen […], en
    
    b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. […]"
    
    3.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2554) is een bestuurlijk rechtsoordeel in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In uitzonderingsituaties moet echter een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit worden aangemerkt. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit, met name betreffende handhaving of vergunningverlening, bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.
    
        Ter beoordeling staat de vraag of het verzoek van [appellant] om een bestuurlijk rechtsoordeel kan worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dat is het geval indien het verzoek noopt tot het geven van een bestuurlijk rechtsoordeel dat overeenkomstig de aangehaalde rechtspraak als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb moet worden aangemerkt. Uitsluitend in dat geval biedt de Awb de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op dat verzoek.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank het ten onrechte niet onredelijk bezwarend heeft geacht om een aanvraag om omgevingsvergunning en onttrekkingsvergunning in te dienen. Zijn betoog komt er in de kern op neer dat het aanvragen van een vergunning niet zinvol is voordat hij duidelijkheid heeft over het standpunt van het college over de reikwijdte van de geldende woonbestemming en de gevolgen van een eventuele toevoeging aan de woonruimtevoorraad, mede in het licht van de recente Wet Doorstroming Huurmarkt 2015. Dit standpunt is volgens hem ook van belang voor andere panden met die bestemming. Het overgaan tot het beoogde gebruik kan, afhankelijk van het standpunt van het college, voorts leiden tot overtredingen van het bestemmingsplan, de Woningwet en het Bouwbesluit, waartegen handhavend kan worden opgetreden. Het aanvragen van een omgevingsvergunning kan er volgens [appellant] bij verlening voorts toe leiden dat het pand wordt toegevoegd aan de woonruimtevoorraad, hetgeen hij juist tracht te voorkomen. Verder voert [appellant] aan dat hij door het aanvragen van een omgevingsvergunning of een vergunning op grond van de Huisvestingswet 2014 geen zekerheid kan verkrijgen over de vraag of het door hem voorgestane gebruik leidt tot het door hem ongewenste gevolg dat het pand aan de woonruimtevoorraad wordt toegevoegd, waardoor een vergunningplicht gaat gelden voor onttrekking aan de woonruimtevoorraad.
    
    4.1.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de vraag of het op grond van het geldende bestemmingsplan is toegestaan om ruimtes in het pand voor een zekere periode te verhuren als woonruimte, niet noopt tot het geven van een als besluit aan te merken bestuurlijk rechtsoordeel. Voor [appellant] staat de mogelijkheid open om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van het pand in afwijking van het bestemmingsplan aan te vragen. In het besluit op die aanvraag komt de vraag of dit gebruik al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan, ten volle aan de orde, zodat [appellant] via die weg de door hem gewenste duidelijkheid kan verkrijgen. Een dergelijke aanvraag kan ook worden ingediend voor andere panden waarop dezelfde bestemming rust.
    
        De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het aanvragen van een omgevingsvergunning voor [appellant] onevenredig bezwarend is. Voor zover de uitkomst van een vergunningaanvraag op voorhand onzeker is, maakt dat het indienen van een aanvraag niet onredelijk bezwarend. De mogelijkheid om een omgevingsvergunning aan te vragen leidt er voorts toe dat [appellant], om de door hem gewenste duidelijkheid te verkrijgen, niet genoodzaakt is om over te gaan tot het beoogde gebruik en daardoor het risico loopt geconfronteerd te worden met handhavend optreden door het college. Tot slot leidt, zoals het college heeft bevestigd, het enkele indienen van een aanvraag om omgevingsvergunning er op zichzelf niet reeds toe dat de betreffende ruimten aan de woonruimtevoorraad worden toegevoegd, zodat ook daarin geen grond is gelegen voor het oordeel dat het aanvragen van een omgevingsvergunning voor [appellant] onevenredig bezwarend is.
    
    4.2.    De vraag of het door [appellant] voorgestane gebruik van het pand ertoe leidt dat het pand wordt toegevoegd aan de woningvoorraad, is niet actueel zolang geen duidelijkheid bestaat over de vraag of dat gebruik in overeenstemming is met het bestemmingsplan, dan wel door het college in afwijking van het bestemmingsplan wordt toegestaan. Daartoe kan [appellant], zoals hiervoor overwogen, een aanvraag om omgevingsvergunning indienen. Het college behoefde daar niet op vooruit te lopen door een als besluit aan te merken bestuurlijk rechtsoordeel te geven omtrent toevoeging van het pand aan de woningvoorraad bij verwezenlijking van dat gebruik.
    
    4.3.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in gebreke is gebleven om naar aanleiding van het verzoek van [appellant] tijdig een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb te nemen. De rechtbank heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    In dit geding wordt geen inhoudelijk oordeel gegeven over de vragen die [appellant] in het verzoek naar voren heeft gebracht. De Afdeling laat dan ook buiten bespreking de betogen van [appellant] die ertoe strekken dat verhuur van het pand ten behoeve van bewoning, ook bij verschillende contracttermijnen van slechts enkele maanden, in overeenstemming met het bestemmingsplan moet worden geacht en niet leidt tot toevoeging aan de woonruimtevoorraad. Ook al hetgeen [appellant] voor het overige nog heeft aangevoerd, onder meer betrekking hebbend op handelingen van medewerkers van de gemeente, de wijze waarop het college in andere gevallen van verhuur heeft gehandeld en de inhoud van de brief van 21 juni 2016, staat in dit geding niet ter beoordeling.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Wortmann
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2017
    
    270-727.