ECLI:NL:RVS:2008:BD0788, Raad van State, 29-04-2008, 200703709/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 8 maart 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van twee co-vergistingsinstallaties op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats] (hierna: de percelen).

200703709/1.
    
    Datum uitspraak: 29 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/1146 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 10 april 2007 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 8 maart 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van twee co-vergistingsinstallaties op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats] (hierna: de percelen).
    
    Bij besluit van 18 april 2006 heeft het college de door [appellanten] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]) tegen die besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 april 2007, verzonden op 18 april 2007, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 mei 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 juni 2007.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2007, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door J.M.A. van der Burgt-Willems, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. G.R.A.G. Goorts, advocaat te Deurne.
    
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het
    
    onderzoek heropend met het oog op het inwinnen van schriftelijke inlichtingen. Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op
    
    18 december 2007, heeft het college nadere gegevens toegezonden, waar
    
    [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2008, op heeft gereageerd. Het college heeft daar bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 februari 2008, op gereageerd. Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" zoals gewijzigd bij het plan "Buitengebied 1e gedeeltelijke herziening" (hierna: het bestemmingsplan) rust op de percelen de bestemming "Kernrandgebied", met uitzondering van een klein gedeelte van het perceel [locatie 2], waarop op grond van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Molenveld 2e fase" de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" rust.
    
    2.2. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
    
    Ingevolge artikel 19, vierde lid, van de WRO wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor:
    
    a. het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien of
    
    b. geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
    
    2.3. Niet in geschil is dat de bouwplannen met het bestemmingsplan in strijd zijn. Teneinde vergunningverlening mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling verleend. In verband met artikel 19, vierde lid, van de WRO heeft de raad van de gemeente Sint Anthonis op 15 maart 2006 een voorbereidingsbesluit genomen, zodat ten tijde van het besluit op bezwaar voldaan werd aan voormeld artikel 19, vierde lid.
    
    2.4. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de co-vergistingsinstallaties ter plaatse niet kunnen worden gevestigd, omdat de inbreuk op de bestemming "Kernrandgebied" te groot is.
    
    De ruimtelijke onderbouwing van de projecten wordt gevormd door de "Ruimtelijke onderbouwing Molenveld Wanroij, mestverwerkinginstallatie Cleanergy" en de "Ruimtelijke onderbouwing Molenveld Wanroij, mestverwerkinginstallatie Cobemi" (hierna: de ruimtelijke onderbouwingen).
    
    In deze ruimtelijke onderbouwingen is onder meer ingegaan op de inpassing van de projectlocaties en het bedrijventerrein in het omringende landschap en de invloed van de installaties op de omgeving. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet terecht en op basis van juiste overwegingen tot het oordeel is gekomen dat in de ruimtelijke onderbouwingen voldoende aandacht is besteed aan de ruimtelijke effecten van de projecten op de omgeving.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de activiteiten van de installaties voldoen aan de definitie van mestbewerking als bedoeld in het Streekplan "Brabant in balans" (hierna: het streekplan). Hij is van mening dat de beoogde activiteiten moeten worden aangemerkt als mestverwerking.
    
    2.5.1. In het streekplan wordt onder mestbewerking verstaan het behandelen van dierlijke mest, zodat deze beter als mest kan worden gebruikt, of voor andere functies geschikt wordt.
    
    2.5.2. Blijkens de ruimtelijke onderbouwingen worden installaties gerealiseerd waar dierlijke mest en bermgras vergist worden. Na de vergisting wordt het substraat bewerkt tot hoogwaardige meststoffen en loosbaar water. Deze activiteiten kunnen worden aangemerkt als mestbewerking als bedoeld in het streekplan. De rechtbank is dan ook met juistheid tot het oordeel gekomen dat het college de installaties terecht onder de werking van het streekplan heeft gebracht.
    
    2.5.3. [appellant] betoogt dat de installaties in strijd met het streekplan niet worden gevestigd op een bedrijventerrein, nu ter plaatse nog steeds de agrarische bestemming "Kernrandgebied" geldt.
    
    Uit paragraaf 3.6.3 van het streekplan blijkt dat mestbewerkingsinstallaties bij voorkeur op een bedrijventerrein moeten worden gebouwd en dat bestaande bedrijventerreinen die onvoldoende ruimte hebben, mogen worden uitgebreid. Naar niet is weersproken, is de installatie van Cleanergy geprojecteerd ten zuiden van het reeds bestaande bedrijventerrein Molenveld en de installatie van Cobemi ten oosten van de installatie van Cleanergy, terwijl ten noorden en westen van de projectlocaties bedrijfskavels liggen, waarop in de toekomst bedrijven zullen worden gevestigd. Onder deze omstandigheden is de locatiekeuze van de installaties in overeenstemming met het streekplan.
    
    2.6. [appellant] voert voorts aan dat de rechtbank heeft miskend dat de installaties vallen onder milieucategorie 5. Hij voert daartoe aan dat, anders dan in de ruimtelijke onderbouwing wordt gesteld, geen sprake is van een gesloten bedrijfsproces, omdat de schoorsteen van de WKK-centrale en het biofilter open geurbronnen zijn.
    
    2.6.1. Dit betoog faalt. De enkele stelling dat in het bouwplan een
    
    WKK-centrale en een biofilter zijn voorzien, geeft geen grond voor het oordeel dat geen sprake is van een gesloten bedrijfsproces. De rechtbank is, mede gelet op hetgeen het college in dit verband heeft toegelicht, op goede gronden tot het oordeel gekomen dat het college de installaties heeft kunnen gelijkstellen met een bedrijf in milieucategorie 3.
    
    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat ook de "StructuurvisiePlus Land van Cuijk" aan de vestiging van de installaties in de weg staat, nu op basis daarvan slechts bedrijven zijn toegestaan die niet ingrijpender zijn dan categorie 4, is derhalve feitelijk onjuist.
    
    2.7. [appellant] betwist de overweging van de rechtbank dat hij niet concreet heeft onderbouwd dat de aanvraag om bouwvergunning voor de installatie van Cleanergy op rechtens relevante punten afwijkt van de aanvraag om milieuvergunning. De rechtbank heeft als gevolg daarvan miskend dat de ruimtelijke onderbouwing ondeugdelijk is, omdat daaraan de vergunde milieuhygiënische situatie ten grondslag is gelegd, aldus [appellant].
    
    2.7.1. De door [appellant] bedoelde afwijkingen betreffen het ontbreken op de tekening behorende bij de op 11 mei 2004 verleende milieuvergunning van het gedeelte van het gebouw waarin de mestbunkers zijn gesitueerd. Op de locatie zijn drie silo's voor de opslag van concentraat en mest opgenomen. Nu, naar niet is weersproken, in de milieuvergunning reeds voorschriften voor de opslag van mest zijn opgenomen, valt niet in te zien dat deze afwijking van betekenis is voor de beoordeling van de voorliggende vrijstellingen en bouwvergunningen.
    
    2.8. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat
    
    de voor de ruimtelijke ingreep ingevolge de Flora- en Faunawet benodigde ontheffing niet is verleend, slaagt niet.
    
    Er zijn onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het college er ernstig rekening mee moest houden dat een ten behoeve van het bouwplan vereiste ontheffing ingevolge de Flora- en Faunawet niet zou kunnen worden verleend, zodat die wet aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan in de weg zou staan.
    
    2.9. [appellant] betoogt dat de rechtbank de gevolgen voor het verkeer in de directe omgeving heeft miskend. Hij voert daartoe aan dat de overlast van verkeersbewegingen veel groter is dan wel zal zijn dan het college wil doen voorkomen.
    
    2.9.1. Dit betoog faalt. Het college heeft onderzoek doen uitvoeren naar het aantal verkeersbewegingen van en naar de bedrijfslocaties. Vastgesteld is dat gemiddeld 5,72 transportbewegingen per werkdag per bedrijf zullen plaatsvinden. Op die grond mocht het college zich op het standpunt stellen dat de te verwachten gevolgen voor het verkeer beperkt zullen zijn. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat als gevolg van die bewegingen ernstige verkeershinder zal optreden.
    
    2.10. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de geurhinder vanuit de installaties dermate groot is dat deze uit planologisch oogpunt niet aanvaardbaar zijn. Hij wijst in dat verband op een onderzoek dat is verricht met betrekking tot de geuremissie van de Biogasinstallatie Scharlebelt in Nijverdal en op ervaringcijfers met betrekking tot een installatie in de gemeente Gemert-Bakel.
    
    Het college stelt dat als gevolg van het gesloten bedrijfsproces het geurverwijderingsrendement bij de verbranding van de ventilatielucht van de geurproducerende procesonderdelen in de WKK-centrale en bij het emitteren van ventilatielucht van de overige geurrelevante bedrijfsonderdelen, 99% onderscheidenlijk 90% zal bedragen. Naar niet is weersproken, zijn de installaties in Nijverdal en Gemert-Bakel geen vergelijkbare geurbronnen, omdat ze een ander bedrijfsproces volgen. De onderzoeksresultaten met betrekking tot die installaties kunnen dan ook geen beslissende rol spelen bij de beoordeling van de geuremissie van de onderhavige installaties. Voorts heeft het college gewezen op het door PRA Odournet B.V. (hierna: PRA) uitgevoerd geuronderzoek, waaruit volgt dat uit milieuhygiënisch oogpunt wordt voldaan aan de gestelde grenswaarden voor geur. In verband daarmee bestaat geen grond voor het oordeel dat de te verwachten geurhinder vanuit de installaties aan de planologische aanvaardbaarheid van de bouwplannen in de weg staat.
    
    2.11. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat het onderzoek met betrekking tot de luchtkwaliteit zodanige gebreken vertoont dat het college zich hierop bij het nemen van de beslissing op bezwaar niet had mogen baseren.
    
    2.11.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005) nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van de wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolstofmonoxide en benzeen in acht.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, voor zover hier van belang, wordt hier in ieder geval de bevoegdheid als bedoeld in artikel 19 van de WRO onder begrepen.
    
    Ingevolge het derde lid kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien:
    
    a. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheid per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft;
    
    b. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
    
    2.11.2. Ten behoeve van de voorbereiding van het besluit van 18 april 2006 heeft het college een luchtkwaliteitonderzoek laten uitvoeren door PRA. Uit het rapport "Onderzoek luchtkwaliteit bedrijventerrein Molenveld te Wanroij, gemeente Sint Anthonis" (hierna: het rapport) van 16 januari 2006 blijkt met betrekking tot het gehele bedrijventerrein Molenveld dat wat betreft zwevende deeltjes de grenswaarde van 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde reeds 42 keer per jaar wordt overschreden en dat met de realisering van de installaties het aantal dagen dat de vierentwintig-uurgemiddelde grenswaarde wordt overschreden, niet verder toeneemt.
    
    2.11.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 april 2006 in zaak nr. 200506157/1), bevat de tekst noch de toelichting van het Blk 2005 enig aanknopingspunt voor het standpunt dat wordt voldaan aan artikel 7, derde lid, onder a, wanneer het aantal dagen dat de vierentwintig-uurgemiddelde grenswaarde wordt overschreden, gelijk blijft. Bepalend is of de concentratie zwevende deeltjes in de buitenlucht ten minste gelijk zal blijven. Uit het rapport blijkt dat de bijdrage van de installaties aan de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes maximaal 0,086 microgram per m3 zal bedragen. Bij de toepassing van artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005 komt geen betekenis toe aan een zeer geringe toename van de jaargemiddelde concentratie, zoals de
    
    Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 januari 2006 in zaak nr. 200507534/1). Gelet op de uitspraak van 18 januari 2006, gelezen in samenhang met bovengenoemde uitspraak van 5 april 2006, is de bijdrage van de installaties aan de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes zodanig gering dat er bij de toetsing aan artikel 7 van het Blk 2005 geen betekenis aan behoeft te worden toegekend.
    
    In verband met het vorenstaande wordt niet meer toegekomen aan het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat in het rapport ten onrechte ook een voor zeezout gecorrigeerde jaargemiddelde concentratie is bepaald.
    
    2.11.4. Ten aanzien van de door [appellant], onder verwijzing naar het door hem overgelegde rapport van Witteveen+Bos van 15 november 2007, aangevoerde kanttekeningen bij het rapport stelt de Afdeling voorop dat, nu het rapport van PRA van 16 januari 2006 is gebaseerd op onderzoek naar de toename van de huidige concentraties als gevolg van de bouwplannen, er geen grond is voor het oordeel dat geen duidelijke en volledige vergelijking is gemaakt tussen de bestaande en de geplande situatie. Voor het overige zijn de kanttekeningen in het nadere rapport van PRA van 23 november 2007 voldoende weerlegd. Daartoe overweegt de Afdeling dat de verkeersaantrekkende werking naar het bedrijventerrein nader is beschouwd door middel van berekeningen aan de hand van het CAR-model (CAR II versie 6.1.1). Deze berekeningen leiden tot de conclusie dat wordt voldaan aan de grenswaarden. Voorts is ten aanzien van de plaatsen waarop de luchtkwaliteit is gemeten, aangegeven dat in de verspreidingsberekeningen met het Nieuw Nationaal Model wat betreft de concentraties op en buiten de inrichtingsgrenzen bepaalde gridpunten zijn ingevoerd.
    
    2.11.5. Het beroep van [appellant] op de uitspraak van de Afdeling van
    
    20 december 2006 in zaak nr. 200600103/1 geeft geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het rapport van 16 januari 2006 niet zonder nader onderzoek aan het besluit van 18 april 2006 ten grondslag heeft mogen leggen. Gebleken is dat in het rapport voor de vaststelling van de achtergrondwaarden gebruik is gemaakt van de Generieke Concentraties Nederland (hierna: GCN), welke waarden zijn vastgesteld door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr. 200604662/1 heeft overwogen, is het gebruik van deze waarden als de standaard voor achtergrondconcentraties algemeen aanvaard en kunnen ze niet op één lijn worden gesteld met de door [appellant] bedoelde waarden van de GGD Amsterdam.
    
    De enkele, niet nader onderbouwde stelling van [appellant] dat nader moet worden onderzocht of het voor de verspreidingsberekeningen gebruikte model KEMA-STACKS een deugdelijk verspreidingsmodel is, kan niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het rapport op dit punt niet voldoende deugdelijk is.
    
    Ten aanzien van de door [appellant] overgelegde nadere reactie van Witteveen+Bos van 10 januari 2008 met betrekking tot de verkeersaantrekkende werking en het gehanteerde wegtype wordt als volgt overwogen.
    
    Gezien de in de ruimtelijke onderbouwingen opgenomen topografische kaarten van de projectlocaties, waaruit blijkt dat de installaties zijn voorzien in open terrein, bestaat, anders dan [appellant] aanvoert, geen grond voor het oordeel dat in het rapport ten onrechte wegtype 1 van model CAR II is gehanteerd. De omstandigheid dat, naar [appellant] stelt, het gehanteerde wegtype 1 niet als zodanig is opgenomen in de in bijlage IA van het Meet- en rekenvoorschrift bevoegdheden luchtkwaliteit (hierna: het Mrv) beschreven standaardrekenmethode 1, leidt evenmin tot het oordeel dat de uitgevoerde verkeersberekeningen onjuist zijn, aangezien het Mrv ten tijde van het besluit op bezwaar van 18 april 2006 nog niet in werking was getreden.
    
    De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het rapport op voormelde punten niet voldoende deugdelijk is te achten, zodat het rapport door het college ten grondslag mocht worden gelegd aan het besluit op bezwaar van 18 april 2006.
    
    2.11.6. Op grond van het vorenoverwogene is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college het standpunt heeft mogen innemen dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005. De conclusie is dan ook dat het Blk 2005 niet aan de bouwplannen in de weg staat.
    
    2.12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Steinebach-de Wit
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2008
    
    328-530.