ECLI:NL:RVS:2018:3358, Raad van State, 17-10-2018, 201706688/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 oktober 2015 heeft de RDW de aanvraag van [wederpartij] om een kentekenbewijs afgewezen.

201706688/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW),
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 juli 2017 in zaak nr. 16/2655 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonende te [woonplaats],
    
    en
    
    de RDW.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 oktober 2015 heeft de RDW de aanvraag van [wederpartij] om een kentekenbewijs afgewezen.
    
    Bij besluit van 19 mei 2016 heeft de RDW het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard en voor het overige ongegrond.
    
    Bij uitspraak van 3 juli 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 19 mei 2016 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de RDW hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 21 september 2017 heeft de RDW, opnieuw beslissend, het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke zienswijze op dit besluit gegeven.
    
    De RDW heeft daarop gereageerd.
    
    [wederpartij] heeft de Afdeling toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2018, waar de RDW, vertegenwoordigd door K.N. Heemskerk-Grimbergen, en [wederpartij], bijgestaan door mr. S.M. Bothof, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    [wederpartij] is eigenaar van een geïmporteerde Porsche 356 Convertable D en heeft de RDW gevraagd om een kentekenbewijs. De RDW heeft de aanvraag afgewezen omdat de identiteit van het voertuig niet kan worden vastgesteld. In hoger beroep ligt de vraag voor of de RDW zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het onderzoek naar de identiteit van het voertuig een technische beoordeling is als bedoeld in artikel 8:4, derde lid, aanhef en onder c, van de Awb, waartegen geen beroep kan worden ingesteld en bezwaar kan worden gemaakt.
    
    2.    De relevante wet- en regelgeving is vermeld in de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht.
    
    Onderzoek en besluitvorming RDW
    
    3.    Op 30 september 2015 heeft een deskundige van het Landelijk Informatiecentrum Voertuigcriminaliteit (hierna: LIV) het voertuig van [wederpartij] onderzocht om de originaliteit van het aangebrachte voertuigidentificatienummer (hierna: VIN) vast te stellen. In het onderzoeksrapport van 5 oktober 2015 is vermeld dat op de bodemplaat van de kofferruimte het nummer 85610 is aangetroffen. Dat nummer is volgens de deskundige niet door de fabrikant aangebracht en behoort niet bij het voertuig omdat het is aangetroffen op een ingelast stuk bodemplaat. Ook het nummer op de versnellingsbak is niet door de fabrikant aangebracht. Tot slot heeft de deskundige een motornummer aangetroffen dat door de fabrikant is aangebracht en waarin geen veranderingen zijn geconstateerd.
    
        Bij e-mail van 17 maart 2016 heeft de deskundige te kennen gegeven dat het aangetroffen motornummer niet behoort bij het onderzochte voertuig. In een tweede e-mail van die datum is vermeld dat in de deurstijl van het voertuig weliswaar een carrosserienummerplaatje is aangetroffen, maar dat het plaatje nieuw is.
    
    4.    De RDW heeft het rapport van 5 oktober 2015 aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd en zich op het standpunt gesteld dat de aandrijflijn, versnellingsbak en carrosserie niet te identificeren zijn. Een hoofdonderdeel is niet te identificeren wanneer het door de fabrikant aangebrachte nummer verwijderd is (geweest) of zodanig beschadigd is dat het nummer niet met zekerheid kan worden vastgesteld. De RDW heeft de aanvraag om de afgifte van een kentekenbewijs daarom afgewezen.
    
    5.    De RDW heeft het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat zich richtte tegen de technische beoordeling van de deskundige. Op grond van artikel 8:4, derde lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld of bezwaar worden gemaakt tegen een besluit inhoudende een technische beoordeling van een voertuig dan wel een onderdeel daarvan.
    
        Voor het overige heeft de RDW het door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het is niet gebleken dat gebreken kleven aan het technisch oordeel van de deskundige, zodat geen aanleiding bestaat om een ander besluit te nemen. Nu uit het rapport van de deskundige volgt dat geen VIN kan worden vastgesteld, kan geen kenteken worden afgegeven, aldus de RDW.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    6.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de vaststelling van de deskundige van het LIV dat de op de versnellingsbak en de bodemplaat aangetroffen nummers niet door de fabrikant zijn aangebracht, geen technische beoordeling is als bedoeld in artikel 8:4, derde lid, aanhef en onder c, van de Awb. Het gaat bij het onderzoek door het LIV niet om de beoordeling van de technische staat of functionaliteit, maar om de vaststelling of een bepaald nummer al dan niet van fabriekswege is aangebracht. Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1081, en 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1851. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 mei 2016 vernietigd en de RDW opgedragen om opnieuw te beslissen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar.
    
    Hoger beroep van de RDW
    
    7.    De RDW betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het door de deskundige van het LIV verrichte onderzoek en de verslaglegging daarvan een technische beoordeling is waartegen geen beroep openstaat. Daartoe voert de RDW het volgende aan.
    
        Allereerst is in de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw) slechts in het kader van de periodieke keuring de mogelijkheid van bezwaar en beroep geregeld. Voor andere keuringen en onderzoeken op grond van de Wvw geldt volgens de RDW geen uitzondering op het in artikel 8:4, derde lid, aanhef en onder c van de Awb neergelegde uitgangspunt dat tegen een technische beoordeling van een voertuig geen beroep openstaat.
    
        De RDW ziet steun voor zijn standpunt in de omstandigheid dat het Reglement voertuigen, waarin de vaststelling van het VIN is geregeld, is voorgelegd aan de Europese Commissie op grond van de daartoe strekkende verplichting voor technische voorschriften, neergelegd in artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998. Daarnaast zijn bepalingen over het aanbrengen van het VIN door de fabrikant op het chassis of voertuig opgenomen in deel B van Bijlage I ("Technische voorschriften") bij Verordening (EU) nr. 19/2011 van de Europese Commissie van 11 januari 2011.
    
        De RDW betoogt verder dat de rechtbank niet kan worden gevolgd in haar verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 11 september 2013 en 6 juli 2016. In de eerste zaak had al een technische beoordeling plaatsgevonden in een andere lidstaat van de Europese Unie, zodat het de RDW niet vrijstond om deze over te doen. Daardoor moest de dienst zich beperken tot een identificerende beoordeling van het voertuig. In de uitspraak van 6 juli 2016 gaat het volgens de RDW niet om de vaststelling van feiten, maar om een technisch oordeel, aldus de RDW.
    
    7.1.    Het betoog van de RDW stuit reeds af op de omstandigheid dat [wederpartij] niet is opgekomen tegen de verslaglegging van het LIV, maar tegen het besluit van de RDW tot weigering van de afgifte van een kentekenbewijs. Een daartoe strekkend besluit is geen technische beoordeling van een voertuig als bedoeld in artikel 8:4, derde lid, aanhef en onder c, van de Awb. Het rapport van het LIV van 5 oktober 2015, dat de RDW aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, is als zodanig geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het rapport kan daarom evenmin een van beroep uitgezonderd besluit zijn in voormelde zin.
    
    7.2.    Voor zover de RDW betoogt dat de bestuursrechter, los van het voorgaande, zich geen oordeel mag vormen over het rapport van het LIV, berust dat op een onjuiste rechtsopvatting. Het door de RDW aan de besluitvorming ten grondslag gelegde rapport is een deskundigenadvies. Uit oogpunt van rechtsbescherming is het noodzakelijk dat de bestuursrechter zo’n advies kan toetsen in lijn met de vaste jurisprudentie daarover van de Afdeling. Die jurisprudentie houdt in dat indien een bestuursorgaan een advies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, het zich ervan dient te hebben vergewist dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en dat de inhoud inzichtelijk en concludent is. Het laatste betekent dat de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar moet zijn. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 19 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1077), 4 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2208) en 15 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2740). De Afdeling ziet geen reden om voor een advies van het LIV over de identiteit van een voertuig een andere maatstaf te hanteren.
    
    7.3.    Hetgeen de RDW verder heeft aangevoerd, doet niet af aan het voorgaande. Voor de vraag of artikel 8:4, derde lid, aanhef en onder c, van de Awb in de weg staat aan beroep, is niet de vindplaats van de bepalingen over het VIN bepalend, maar het voorwerp van de besluitvorming. Zoals vermeld onder 7.1 gaat de in geding zijnde besluitvorming over de weigering van de afgifte van een kentekenbewijs en is dat geen technische beoordeling van een voertuig. Tot slot ziet de Afdeling anders dan de RDW in haar uitspraken van 11 september 2013 en 6 juli 2016 geen steun voor het standpunt dat het besluit tot weigering van een kentekenbewijs een technische beoordeling van een voertuig zou kunnen zijn.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Beroep tegen het nieuwe besluit
    
    9.    De RDW heeft uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank door bij besluit van 21 september 2017 opnieuw op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar te beslissen. Dit besluit wordt gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Awb geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
    
    10.    De RDW heeft het door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft de RDW zich op het standpunt gesteld dat moet worden uitgegaan van de feiten zoals die zijn vermeld in het advies van de deskundige van het LIV. Volgens de deskundige kan voor de carrosserie geen VIN worden vastgesteld en is de versnellingsbak niet voorzien van een door de fabrikant aangebrachte identiteit. Omdat de versnellingsbak onderdeel uitmaakt van de aandrijflijn, kan de aandrijflijn als geheel evenmin worden geïdentificeerd. Artikel 5, vierde lid, van Bijlage I, behorende bij artikel 2.1, derde lid, van de Regeling voertuigen schrijft dwingend voor dat het in deze situatie niet is toegestaan een VIN vast te stellen. Daardoor kan geen kenteken worden afgegeven. Voor zover [wederpartij] stelt dat het voertuig is gerestaureerd, leidt dit er volgens de RDW niet toe dat het voertuig op een andere wijze moet worden beoordeeld. Overigens is het herstellen van een carrosserie met een deel dat afkomstig is van een gebruikt voertuig waaraan een andere identiteit is toegekend geen restauratie, maar het vervaardigen van een samengesteld voertuig, aldus de RDW.
    
    11.    [wederpartij] betoogt dat de RDW de aanvraag om een kentekenbewijs ten onrechte heeft afgewezen. Daartoe voert [wederpartij] allereerst aan dat de RDW niet heeft onderkend dat aan het advies van het LIV zodanige gebreken kleven, dat de RDW het niet aan zijn besluitvorming ten grondslag kon leggen. Het advies geeft volgens [wederpartij] te denken over de deskundigheid van de adviseur. In het rapport is vermeld dat het op de motor aangetroffen nummer door de fabrikant is aangebracht terwijl de adviseur zich daarna op het standpunt stelt dat de motor niet van fabriekswege bij het voertuig hoort. Bovendien had iemand die werkelijk deskundig is, direct gezien dat de motor gereviseerd is en dus niet oorspronkelijk. Luchtgekoelde boxermotoren hebben een kort leven en worden daardoor nog slechts zelden in de originele staat aangetroffen, aldus [wederpartij].
    
        Verder is het advies volgens [wederpartij] slechts een opsomming van enkele conclusies en biedt het geen inzicht in de gedachtegang en de bevindingen die daaraan ten grondslag liggen. Zo ontbreekt iedere onderbouwing van de conclusie dat het VIN op het ingelaste plaatdeel en het nummer op de versnellingsbak niet door de fabrikant zijn aangebracht en dat het VIN op het plaatdeel niet bij de auto zou horen. Dat laatste is volgens [wederpartij] bovendien aantoonbaar onjuist. De vorige eigenaar van de auto heeft een stuk van de bodemplaat verwijderd om verroeste delen van de auto te herstellen en daarna is het plaatdeel teruggeplaatst. Ter staving van die stelling heeft [wederpartij] een verklaring van de vorige eigenaar en foto’s van de uitgevoerde werkzaamheden overgelegd. Tot slot heeft [wederpartij] stukken overgelegd ter staving van de oorspronkelijkheid van het aangetroffen VIN. Die stukken bestaan onder meer uit registratiebewijzen en verklaringen van de vorige eigenaars, waarin steeds hetzelfde VIN is vermeld als bij de keuring is aangetroffen. Daarmee heeft hij de verkoopgeschiedenis van de auto van 1973 tot nu aangetoond, aldus [wederpartij]. Ook heeft [wederpartij] een verklaring overgelegd van [specialist], specialist op het gebied van restauraties van Porsches. [specialist] verklaart dat het plaatdeel in de kofferruimte en de versnellingsbak origineel zijn. Verder heeft [wederpartij] foto’s overgelegd van twee op zijn auto aangebrachte typeplaatjes. Een van de typeplaatjes is nooit verwijderd, en de ander slechts om een onderdeel van de auto te restaureren. Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3135) volgt dat dit onvoldoende is voor de conclusie dat het VIN niet kan worden vastgesteld. Verder wijst [wederpartij] op foto’s van de motordeksel, windhaak en bumpersteun, waarop de laatste cijfers van het VIN zijn ingeslagen. Voorts heeft [wederpartij] een deskundigenrapport overgelegd van [deskundige], werkzaam bij Porsche Classic Center Gelderland. [deskundige] concludeert dat het aangetroffen VIN en het op de versnellingsbak aangetroffen nummer origineel zijn. Het versnellingsbaknummer is vermeld op een certificaat dat Porsche bij de bouw van de auto heeft opgesteld.
    
    11.1.    Zoals hierboven vermeld dient een bestuursorgaan, indien het een advies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, zich ervan te vergewissen dat het advies naar wijze van totstandkoming zorgvuldig is en naar inhoud inzichtelijk en concludent. De gedachtegang dient duidelijk en voldoende controleerbaar te zijn.
    
    11.2.    Voor zover [wederpartij] de deskundigheid van de adviseur in twijfel trekt vanwege zijn conclusies over de motor, slaagt dat betoog niet. Uit een e-mail van de adviseur aan de RDW van 17 maart 2016, waarin naar aanleiding van enkele in bezwaar gerezen vragen een nadere toelichting wordt gegeven, is vermeld dat de aangetroffen motor niet bij het voertuig hoort en een nieuwe of andere motor is. Dat komt overeen met hetgeen [wederpartij] daarover heeft gesteld, en sluit niet uit dat het aangetroffen nummer van de motor door de fabrikant is aangebracht, zoals volgt uit het betoog van [wederpartij].
    
    11.3.    De RDW heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de RDW moet uitgaan van de feiten zoals die door de deskundige zijn vastgesteld, zoals dat geen VIN kan worden vastgesteld, en hij derhalve niet anders kan dan met inachtneming daarvan een besluit nemen. Naar het oordeel van de Afdeling verhoudt deze beperkte taakopvatting van de RDW zich niet met de op hem rustende vergewisplicht als hiervoor onder 7.2 en 11.1 uiteengezet. Daar komt bij dat de Afdeling met [wederpartij] constateert dat het advies van het LIV een uiterst summiere opsomming is van enkele feitelijke constateringen over de in het voertuig aangetroffen nummers, zonder dat de daaraan ten grondslag liggende bevindingen en gedachtegang inzichtelijk zijn. Tegenover het summiere advies heeft [wederpartij] een omvangrijke verzameling samenhangende en niet tegenstrijdige stukken en verklaringen gesteld, die de vraag oproepen of het standpunt over de identificatie van het voertuig houdbaar is. Het had op de weg van de RDW gelegen om deze stukken aan de adviseur van het LIV voor te leggen en gemotiveerd in te gaan op de betekenis daarvan. De RDW heeft dat ten onrechte nagelaten.
    
    11.4.    De conclusie is dat [wederpartij] terecht aanvoert dat de RDW het advies van het LIV niet aan zijn besluitvorming ten grondslag kon leggen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    12.    Het beroep van [wederpartij] is gegrond. Het besluit van 21 september 2017 zal worden vernietigd omdat het onzorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering. Het is daardoor genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De RDW dient opnieuw op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daarbij merkt de Afdeling op dat ter zitting is gebleken dat partijen het erover eens zijn dat de identiteit van het voertuig wordt vastgesteld aan de hand van het VIN en de overige kenmerken van het voertuig, zodat de omstandigheid dat het plaatdeel in de kofferruimte verwijderd is geweest, op zichzelf genomen niet doorslaggevend is. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    13.    De RDW dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van de directie van de Dienst Wegverkeer ongegrond;
    
    II.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    III.    verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de directie van de Dienst Wegverkeer van 21 september 2017 gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de Dienst Wegverkeer van 21 september 2017, kenmerk BZW.17.0679;
    
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt de directie van de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    bepaalt dat van directie van de Dienst Wegverkeer een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Baart
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
    
    799.  BIJLAGE
    
    Wegenverkeerswet 1994
    
    Artikel 47
    
    Motorrijtuigen en aanhangwagens op de weg waarvoor een kenteken is opgegeven dienen overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels te zijn ingeschreven in het kentekenregister en tenaamgesteld.
    
    Artikel 48
    
    1. Inschrijving in het kentekenregister en tenaamstelling vinden, tegen betaling, op de door de RDW vastgestelde wijze, van het daarvoor door deze dienst vastgestelde tarief, plaats op aanvraag […].
    
    […]
    
    Artikel 52a
    
    1. Ter bevestiging van de inschrijving in het kentekenregister en tenaamstelling bedoeld in artikel 48, eerste lid, wordt door de RDW een kentekenbewijs afgegeven.
    
    […]
    
    Kentekenreglement
    
    Artikel 25
    
    1. De eigenaar of houder van een voertuig waarvoor de eerste inschrijving en tenaamstelling wordt gevraagd, stelt het voertuig voor een onderzoek ter beschikking bij de Dienst Wegverkeer en legt een bij ministeriële regeling aangewezen legitimatiebewijs over.
    
    […]
    
    Regeling voertuigen
    
    Artikel 2.1
    
    1. In het kader van een aanvraag tot inschrijving of tenaamstelling, een individuele goedkeuring of een door de Dienst Wegverkeer uitgevoerd onderzoek kan door de Dienst Wegverkeer het voertuigidentificatienummer worden vastgesteld.
    
    […]
    
    3. Het voertuigidentificatienummer wordt vastgesteld, toegekend en ingeslagen op de wijze zoals vermeld in bijlage I.
    
    Bijlage I
    
    Artikel 5
    
    1. De vaststelling van het voertuigidentificatienummer […] geschiedt aan de hand van het in het voertuig ingeslagen voertuigidentificatienummer of overige voertuigkenmerken op grond waarvan eenduidig het voertuigidentificatienummer kan worden herleid.
    
    2. Vervanging van versleten, beschadigde of ernstig gecorrodeerde hoofdonderdelen door ongebruikte onderdelen die volledig overeenkomen met het onderdeel waarvoor zij in de plaats komen, worden als reparatie aangemerkt. In dat geval wordt het oorspronkelijke voertuigidentificatienummer aangehouden behorende bij dat betreffende hoofdonderdeel. Met uitzondering van het hoofdonderdeel aandrijflijn mag, indien het hoofdonderdeel niet meer wordt gefabriceerd en niet meer leverbaar is, een door derden vervaardigd hoofdonderdeel zijn gebruikt, mits dit naar het oordeel van de Dienst Wegverkeer of een bevoegde instantie van een lidstaat van de Europese Unie gelijkwaardig is aan het oorspronkelijke hoofdonderdeel welke wordt vervangen.
    
    […]