ECLI:NL:RVS:2015:1817, Raad van State, 10-06-2015, 201406636/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de inrichting van [vergunninghouder] aan de [locatie] te Alphen aan den Rijn.

201406636/1/A4.
    Datum uitspraak: 10 juni 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Alphen aan den Rijn,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 juni 2014 in zaak nr. 13/10543 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 november 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de inrichting van [vergunninghouder] aan de [locatie] te Alphen aan den Rijn.
    
    Bij uitspraak van 26 juni 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting op 12 maart 2015 gevoegd behandeld met zaak nr. 201406635/1/A4, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], het college, vertegenwoordigd door mr. ing. A.M.M. van der Wijst en ir. L.P.M. Hertsig, en [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Winkelhuijzen, advocaat te Alphen aan den Rijn, en [gemachtigde], zijn verschenen. Na de zitting is de behandeling van de gevoegde zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    1. De vergunning is krachtens artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend voor, kort weergegeven, het wijzigen van de bedrijfstijden en van de terreinindeling in verband met een gewijzigde verkeersafwikkeling. Op de tekening bij de aanvraag is aangeduid dat tegen de bestaande bedrijfsloods een nieuwe loods wordt geplaatst, en dat aan de straatzijde van de nieuwe loods een terrein wordt verhard. Op deze nieuwe verharding is op de tekening bij de aanvraag een aantal parkeerplekken voorzien. De nieuwe verharding wordt naar de Steekterweg ontsloten door een in de aanvraag als ‘openbare weg’ aangeduide weg. Bij brief van 31 oktober 2013 heeft [vergunninghouder] de aanvraag gewijzigd door de nieuwe bedrijfsloods te schrappen. Het oorspronkelijk aan deze loods gelegen nieuwe verharde terrein blijft bestaan.
    
    2. [appellant] heeft in het hogerberoepschrift allereerst een aantal opmerkingen en kanttekeningen geplaatst bij de wijze waarop in de rechtbankuitspraak de situatie ter plaatse is beschreven. Uit deze opmerkingen en kanttekeningen kan de Afdeling geen gronden afleiden over de juistheid van de beslissing van de rechtbank op het beroep.
    
    3. [appellant] betoogt vervolgens - zo begrijpt de Afdeling het hogerberoepschrift - dat de rechtbank heeft miskend dat ingevolge artikel 2.7 van de Wabo voor de voorziene veranderingen naast een omgevingsvergunning voor de inrichting, tevens een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, voor het aanleggen van verharding en een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan, had moeten worden aangevraagd. In dit verband betoogt hij dat meer dan 100 vierkante meter wordt bestraat - hetgeen ingevolge het geldende bestemmingsplan niet zonder aanlegvergunning mag gebeuren - en dat de verharding niet binnen de ter plaatse geldende bestemming ‘Tuin’ past. Verder zou het college er bij de vergunningverlening, onder meer bij de beoordeling van het geluid van verkeer, ten onrechte van zijn uitgegaan dat de nieuwe ontsluiting naar de Steekterweg geen deel is van de inrichting.
    
    4. Voor de beoordeling van deze gronden moet eerst worden vastgesteld voor welke verandering van de inrichting vergunning is gevraagd.
    
    4.1. Uit de tekening bij de aanvraag in samenhang met de wijziging van de aanvraag van 31 oktober 2013 blijkt dat vergunning is gevraagd voor onder meer het vergroten van het bedrijfsterrein door het aanbrengen van een grote oppervlakte verharding met daarop parkeerplaatsen.
    
    Het betoog van het college ter zitting dat deze verharding niet van belang is voor de vergunningaanvraag, omdat deze niet milieurelevant zou zijn, kan de Afdeling niet plaatsen. Uit de bij de aanvraag behorende geluidrapporten blijkt immers dat de voertuigbewegingen op dit deel van het bedrijfsterrein relevant zijn voor de door de inrichting veroorzaakte geluidbelasting.
    
    Wat de parkeerplaatsen betreft staat het college op het standpunt, zo begrijpt de Afdeling het betoog van het college ter zitting, dat deze buiten de beoordeling van de aanvraag kunnen blijven omdat parkeren op deze locatie op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. Dit gaat eraan voorbij dat de oorspronkelijke aanvraag om vergunning mede ziet op het parkeren op de uitbreiding van het bedrijfsterrein, en dat uit de latere wijziging van de aanvraag niet duidelijk blijkt dat hiervoor niet langer vergunning wordt gevraagd.
    
    De aanvraag ziet gezien het voorgaande in ieder geval op een verandering van de inrichting door vergroting van het verharde bedrijfsterrein, inclusief parkeerplaatsen.
    
    4.2. Wat de ontsluiting naar de Steekterweg betreft, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Uit de aanvraag om vergunning blijkt - en dit is ter zitting door [vergunninghouder] en het college bevestigd - dat expliciet is beoogd géén vergunning te vragen voor het uitbreiden van de inrichting met een nieuwe uitrit naar de Steekterweg. In de aanvraag wordt ervan uitgegaan dat de inrichting wordt ontsloten via een openbare weg.
    
    Zoals de Afdeling onder meer in haar door partijen aangehaalde uitspraak van 25 september 2013 in zaak nr. 201300733/1/A4 heeft overwogen, is het aan de drijver van een inrichting te bepalen voor welke veranderingen van de inrichting hij vergunning wenst te verkrijgen. Het college dient op de grondslag van die aanvraag te beoordelen of vergunning kan worden verleend.
    
    Het college heeft bij de beoordeling van de aanvraag dus terecht tot uitgangspunt genomen dat vergunning is gevraagd voor een verandering van de inrichting die zich beperkt tot de uitbreiding van het bedrijfsterrein en niet voor een uitbreiding met een uitrit.
    
    4.3. De Afdeling hecht eraan om in samenhang met het voorgaande te benadrukken, zoals zij dat ook in haar uitspraak van 25 september 2013 heeft gedaan, dat het vervolgens de verantwoordelijkheid van de drijver van de inrichting is om de inrichting in overeenstemming met de door hem gevraagde en verkregen vergunning(en) in werking te hebben. Indien in praktijk, in afwijking van het gestelde in de aanvraag, de ontsluiting naar de Steekterweg geen openbare weg is maar een deel van de inrichting van [vergunninghouder], mag deze niet worden gebruikt zonder dat eerst een vergunning is verleend voor het uitbreiden van de inrichting met deze uitrit.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder inrichting verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was ondernomen bedrijvigheid, die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Ingevolge het vierde lid worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
    
    Het lijdt geen twijfel dat de voorziene uitrit tot de onderneming van [vergunninghouder] zal behoren, dat deze voor exclusief gebruik door [vergunninghouder] zal worden aangelegd, dat deze in de onmiddellijke nabijheid van de overige onderdelen van de inrichting zal zijn gelegen en dat bovendien zodanige bindingen met de rest van de inrichting van [vergunninghouder] zullen bestaan, dat deze uitrit onderdeel zal zijn van de inrichting. Wellicht ten overvloede merkt de Afdeling op dat het feit dat is voorzien in een toegangshek dat niet aan de Steekterweg staat, maar enkele tientallen meters daarvandaan, voor de voorgaande conclusie geen verschil maakt.
    
    4.4. Nu, zoals hierna aan de orde komt, het college opnieuw zal moeten beslissen op de aanvraag om vergunning, kan [vergunninghouder] overwegen om in het kader van de voorbereiding van dit nieuw te nemen besluit de aanvraag naar aanleiding van hetgeen onder 4.1 en 4.3 is geconcludeerd aan te vullen, te verduidelijken of te wijzigen.
    
    5. Vervolgens staat ter beoordeling of [appellant] terecht betoogt dat voor de aangevraagde activiteiten - meer specifiek: het uitbreiden van het (verharde) bedrijfsterrein van de inrichting inclusief parkeerplaatsen - naast een vergunning voor het veranderen van de inrichting tevens een vergunning voor het aanleggen dan wel een vergunning voor gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan is vereist.
    
    5.1. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Limes’. De gronden waarop de nieuwe verharding is voorzien, zijn in dit plan bestemd tot ‘Tuin’.
    
    Ingevolge artikel 18.1 van de planregels zijn de voor 'Tuin' aangewezen gronden bestemd voor, voor zover hier van belang, tuinen, verhardingen en parkeervoorzieningen behorende bij woningen en woonschepen.
    
    Ingevolge artikel 18.4 van de planregels, voor zover hier van belang, is het verboden om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning op als 'Tuin' bestemde gronden wegen en paden aan te leggen en te verharden of andere oppervlakteverhardingen aan te leggen met een oppervlakte van meer dan 100 vierkante meter.
    
    5.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat uit de stukken blijkt dat de nieuwe verharding niet meer dan 100 vierkante meter beslaat. Dit standpunt kan de Afdeling niet volgen. Zoals ter zitting is bevestigd, is de oppervlakte van de nieuwe verharding een veelvoud hiervan. Dat, zoals ter zitting aan de orde is geweest, voor de verharding gebruik wordt gemaakt van straatstenen die afkomstig zijn van een ander deel van het terrein van [vergunninghouder], doet niets toe of af aan het feit dat de verandering waarvoor vergunning is gevraagd mede het aanleggen van meer dan 100 vierkante meter verharding inhoudt. Daarmee staat vast dat voor het verwezenlijken van de vergunde verandering van de inrichting tevens een krachtens artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo verleende vergunning met toepassing van artikel 18.4 van de planregels, is vereist.
    
    5.3. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat gezien de planregels op gronden met de bestemming 'Tuin' een weg mag worden aangelegd. Voor zover de verharding wordt aangelegd om als weg te worden gebruikt, is dit niet in strijd met het bestemmingsplan. Uit de planregels blijkt echter ook dat verharding ten behoeve van parkeervoorzieningen uitsluitend is toegestaan bij woningen en woonschepen. De in de aanvraag om vergunning voorziene parkeerplaatsen op de uitbreiding van het bedrijfsterrein van [vergunninghouder] zijn gelet hierop in strijd met het bestemmingsplan. Daaruit volgt dat voor het verwezenlijken van de vergunde verandering van de inrichting tevens een krachtens artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo verleende vergunning voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan is vereist.
    
    5.4. Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project.
    
    Uit hetgeen eerder is overwogen blijkt dat de aanvraag betrekking heeft op de onlosmakelijke activiteiten veranderen van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, onder e), het uitvoeren van een werk in gevallen waarin het bestemmingsplan daarvoor vergunning vereist (artikel 2.1, eerste lid, onder b), en het afwijken van een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c).
    
    Nu de aanvraag alleen ziet op het veranderen van de inrichting, had het college [vergunninghouder] met toepassing van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht de gelegenheid moeten bieden om de aanvraag aan te vullen en indien die aanvulling zou zijn uitgebleven, de aanvraag buiten behandeling dienen te stellen. Door dit na te laten en toch op de aanvraag te beslissen, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht in verbinding met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat bij de vergunningverlening het aspect geluid niet juist is beoordeeld. Bij de beoordeling zou het college er ten onrechte van zijn uitgegaan dat de omgeving van zijn woning kan worden aangemerkt als 'woonwijk in de stad' in de zin van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (hierna: de handreiking). Daarnaast zouden de bij de aanvraag om vergunning gevoegde geluidrapporten onbetrouwbaar zijn, omdat daarin is gerekend met aannames over het bronvermogen en rijgedrag in plaats van met daadwerkelijk gemeten en geconstateerd rijgedrag.
    
    6.1. Het college heeft bij de beoordeling van het door de inrichting veroorzaakte geluid hoofdstuk 4 van de handreiking tot uitgangspunt genomen. In tabel 4 van dit hoofdstuk zijn richtwaarden aanbevolen voor de te stellen geluidvoorschriften voor de woonomgevingen "Landelijke omgeving", "Rustige woonwijk, weinig verkeer" en "Woonwijk in de stad". De omgeving van onder meer de woning van [appellant] is volgens het college gezien het daar reeds heersende geluidniveau, in akoestisch opzicht het best te typeren als "Woonwijk in de stad".
    
    [appellant] betoogt dat gezien gemeentelijk beleid, dat zou zijn gericht op ontmoediging van bedrijfsuitbreidingen, had moeten worden uitgegaan van de gebiedstypering "Rustige woonwijk, weinig verkeer". Dit betoog slaagt niet. Het college heeft op goede gronden bij toepassing van hoofdstuk 4 van de handreiking de feitelijke situatie ter plaatse doorslaggevend geacht bij typering van de omgevingscategorie. Er is geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte stelt dat het feitelijk ter plaatse heersende geluidniveau het meest overeenkomt met het geluidniveau dat hoort bij de omgevingscategorie "Woonwijk in de stad".
    
    Dit betoog faalt.
    
    6.2. Ten aanzien van de geluidrapporten heeft de rechtbank uitgebreid gemotiveerd weergegeven waarom naar haar oordeel de daarin gebruikte aannames voldoende onderbouwd zijn. [appellant] heeft niet beargumenteerd waarom de rechtbank niet aldus kon oordelen, maar het gelaten bij een herhaling van zijn stelling dat niet van de aannames mocht worden uitgegaan. In dit betoog ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank tot een onjuist oordeel is gekomen.
    
    Dit betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet op een door hem voorgesteld alternatief behoefde in te gaan.
    
    7.1. De rechtbank heeft het door [appellant] voorgestelde alternatief beoordeeld aan de hand van de jurisprudentie van de Afdeling zoals bijvoorbeeld is neergelegd in haar uitspraak van 7 november 2012 in zaak nr. 201202476/1/A1. Deze jurisprudentie gaat over de vraag in welke gevallen een bestuursorgaan is gehouden om te weigeren medewerking te verlenen aan een afwijking van het bestemmingsplan: dat is het geval indien op voorhand duidelijk is dat door gebruikmaking van een alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
    
    De aan de orde zijnde vergunning voorziet echter - overigens zoals hiervoor aan de orde is gekomen ten onrechte - niet in afwijking van het bestemmingsplan. De verleende vergunning ziet uitsluitend op het veranderen van een inrichting. Bij het besluit over het al dan niet weigeren van een dergelijke vergunning is ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wabo uitsluitend relevant of het belang van de bescherming van het milieu daartoe noopt. Reeds hierom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het door [appellant] aangedragen alternatief voor het college geen grond behoefde te vormen de gevraagde vergunning te weigeren.
    
    Dit betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 november 2013 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht in verbinding met artikel 2.7 van de Wabo voor vernietiging in aanmerking.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 juni 2014 in zaak nr. 13/10543;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 14 november 2013, kenmerk V2012/380;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.470 (zegge: veertienhonderdzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Van der Zijpp
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2015
    
    262.