ECLI:NL:RVS:2009:BJ6054, Raad van State, 26-08-2009, 200805830/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juni 2008, kenmerk 2006-010977, heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Bronckhorst (hierna: de raad) bij besluit van 27 april 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Uitbreiding Keppelse golfbaan".

200805830/1/R2.
      Datum uitspraak: 26 augustus 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 juni 2008, kenmerk 2006-010977, heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Bronckhorst (hierna: de raad) bij besluit van 27 april 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Uitbreiding Keppelse golfbaan".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 augustus 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst en de stichting Stichting Golfsport Keppel (hierna: de golfclub) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2009, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de raad, vertegenwoordigd door G. Limpers, ambtenaar in dienst van de gemeente, en de golfclub, vertegenwoordigd door mr. E.H.M. Harbers, advocaat te Arnhem, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het plan voorziet in de mogelijkheid de bestaande 9-holes golfbaan te Hoog-Keppel uit te breiden tot een 18-holes baan, waarbij het plan tevens voorziet in de bouw van een clubgebouw, de aanleg van een 'driving range' en parkeergelegenheid voor de golfbaan op het perceel Burgemeester Vrijlandweg 35. Aan het hele plangebied is de bestemming "Golfterrein" toegekend.
    
    2.3. Bij haar uitspraak van 12 december 2007 in zaak nr. 200700902/1 heeft de Afdeling het eerdere goedkeuringsbesluit van het college van 5 december 2006 vernietigd omdat - kort samengevat - het college zich bij het nemen van dat besluit niet op de juiste feiten had gebaseerd, onvoldoende had gemotiveerd waarom door de uitbreiding van de golfbaan ter plaatse van de Ezelsweide geen significante aantasting van de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) als bedoeld in het Streekplan Gelderland 2005 (hierna: het streekplan) zou optreden en voorts ten onrechte geen onderzoek had verricht naar de veiligheid van de wandelaars die de golfbaan moeten oversteken.
    
    2.4. [appellanten] betogen dat de beoogde toekomstige uitbreiding van de bestaande golfbaan in zuidoostelijke richting op de zogenoemde locatie 'Winkelhorst' ten onrechte niet in het plan is opgenomen. Voorts voeren zij aan dat de zogenoemde 'Ezelsweide', gelegen in het plangebied, onderdeel uitmaakt van de EHS en de aanleg van een golfbaan ter plaatse ernstig afbreuk doet aan de EHS. Voorts is volgens [appellanten] de veiligheid van overstekende wandelaars op het wandelpad dat de golfbaan kruist, onvoldoende gewaarborgd, mede omdat zij het plaatsen van netten langs dat wandelpad geen reële optie achten. Ook betogen [appellanten] dat de uitbreiding van de golfbaan het landschap aantast. Bovendien bestaat er volgens hen een betere locatie voor een 18-holes golfbaan, namelijk een weidegebied ten noorden van de A12. Verder betogen zij dat het plan zorgt voor een toename van verkeer in het dorp Hoog-Keppel en dat dit zal leiden tot verkeersonveilige situaties als gevolg van het ontbreken van voetpaden en bermen ter plaatse. Tenslotte betogen [appellanten] dat de locatie van het nieuwe clubhuis aan de Burgemeester Vrijlandweg het dorpse karakter van Hoog-Keppel aantast gezien de grootte van het clubhuis.
    
    2.5. Het college heeft het plan opnieuw goedgekeurd. Daarbij is het college gebleken dat, ondanks de reeds voorziene uitbreiding van de golfbaan in het plan, verdere uitbreiding van de bestaande golfbaan in zuidoostelijke richting op de locatie 'Winkelhorst' noodzakelijk is. De bestaande 9-holes golfbaan kampt met ruimtegebrek waardoor onveilige situaties ontstaan. De locatie Winkelhorst is bedoeld om de huidige 9-holes golfbaan ruimer op te zetten en zodoende de bestaande onveilige situatie op te lossen.
    
    Ten aanzien van de Ezelsweide heeft het college het plan getoetst aan het streekplan en aan de op 16 mei 2006 vastgestelde streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten en omgevingscondities van de Gelderse Ecologische Hoofdstructuur" (hierna: de streekplanuitwerking). Daarbij stelt het college zich op het standpunt dat het feit dat dit gebied in de EHS ligt, niet betekent dat het hele gebied uit bos en natuurterrein bestaat. Binnen de EHS kunnen volgens het streekplan ook kleine agrarische enclaves voorkomen, waarvoor natuurontwikkeling de doelstelling is. De huidige Ezelsweide bestaat uit cultuurgrasland met beperkte natuurwaarden. Na de aanleg van de golfbaan zullen de delen van de Ezelsweide die niet tot de afslagplaats, fairway of green behoren, worden ingericht als parkwei met als eindbeeld een bloemrijk grasland, waardoor sprake is van een aanmerkelijke natuurwinst. De Ezelsweide beslaat ongeveer 2,25 hectare en de aanleg van een golfbaan op 0,9 hectare daarvan heeft volgens het college een gering effect op de kernkwaliteiten van het gebied, welk effect nog wordt gecompenseerd door de onttrekking aan het agrarisch gebruik van het hele plangebied. Het plan is dan ook niet in strijd met het streekplan en de streekplanuitwerking.
    
    Voorts stelt het college zich op basis van bij het gemeentebestuur en de golfclub nader ingewonnen inlichtingen op het standpunt dat de veiligheid van wandelaars voldoende is gewaarborgd.
    
    2.6. De Afdeling stelt vast dat de door [appellanten] bestreden uitbreiding van de golfbaan in zuidoostelijke richting op de locatie Winkelhorst mogelijk wordt gemaakt door een wijzigingsbevoegdheid in het geldende bestemmingsplan "Buitengebied" van de voormalige gemeente Hummelo en Keppel en dat deze locatie niet is gelegen in het plangebied. De Afdeling overweegt dat het beroep van [appellanten] dan ook geacht moet worden te zijn gericht tegen de plangrens.
    
    Gelet op de systematiek van de WRO komt de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. De Afdeling is van oordeel dat in dit geval het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat een eventuele toekomstige uitbreiding van de golfbaan in zuidoostelijke richting eerst door middel van een wijzigingsbevoegdheid kan worden gerealiseerd en bij de gebruikmaking van welke bevoegdheid de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een dergelijke uitbreiding nader dient te worden afgewogen.
    
    2.7. Met betrekking tot het betoog dat de uitbreiding van de golfbaan leidt tot een ernstige inbreuk op de EHS ter plaatse van de Ezelsweide en dat het landschap in het overige deel van het plangebied hierdoor ook nadelig wordt beïnvloed, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.7.1. Niet in geschil is dat de Ezelsweide is gelegen in de EHS-natuur en dat bijna het gehele resterende deel van het plangebied tot de EHS-verweving als bedoeld in het streekplan behoort. In paragraaf 2.7.1. van het streekplan staat dat binnen de EHS de "nee, tenzij"-benadering geldt. Dit houdt in dat bestemmingswijziging niet mogelijk is als daarmee de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant worden aangetast, tenzij er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van redenen van groot openbaar belang.
    
    Aan de Ezelsweide is de bestemming "Golfterrein" toegekend en deze gronden zijn ingevolge artikel 3.1.1 van de planvoorschriften onder andere bestemd voor de beoefening van golf, de bescherming en versterking van landschapswaarden zoals terreinglooiingen, hoogteverschillen, zicht op de dorpsrand en kerk, zichtlijnen over de Ezelsweide en bosranden, en de ontwikkeling van natuurwaarden. Daarbij is ingevolge artikel 3.3.1 van de planvoorschriften voor het uitvoeren van werken, anders dan het oprichten van bouwwerken, en werkzaamheden een aanlegvergunning vereist. Ingevolge artikel 3.3.4 van de planvoorschriften geldt deze aanlegvergunningplicht niet indien deze werken worden uitgevoerd in overeenstemming met het inrichtings- en beheerplan uitbreiding Keppelse golfbaan. De golfclub heeft met de gemeente Bronckhorst een overeenkomst gesloten die ertoe verplicht dat de aanleg van de golfbaan in overeenstemming met eerdergenoemd inrichtings- en beheerplan geschiedt.
    
    Ten aanzien van de Ezelsweide stelt het college dat 60% van de Ezelsweide kan worden ingericht als bloemrijk grasland. [appellanten] stellen dat dit percentage van 60 niet gehaald zal worden, gelet op de breedte van de fairways van de bestaande golfbaan. Niet in geschil is dat de Ezelsweide in de bestaande situatie geen bloemrijke weide is.
    
    Uit het in de planvoorschriften opgenomen en daarmee juridisch bindend gemaakte inrichtings- en beheerplan blijkt dat ongeveer 40% van de Ezelsweide (0,9 hectare) voor de aanleg van afslagplaatsen, fairways en greens zal worden ingericht. Op de resterende gronden van de Ezelsweide zal een bloemrijk grasland worden gecreëerd en zal de wijze van maaien van deze gronden hierop worden afgestemd.
    
    Gelet op het feit dat de Ezelsweide ten gevolge van zijn huidige agrarische functie slechts beperkte natuurwaarden heeft, alsmede de wijze waarop deze natuurwaarden worden beschermd door middel van de planvoorschriften in samenhang met het bindende inrichtings- en beheerplan, heeft het college de aanleg van een golfbaan op 0,9 hectare van de Ezelsweide kunnen beschouwen als een ontwikkeling met een gering effect op de kernkwaliteiten van de Ezelsweide. Daarbij is in aanmerking genomen dat de Ezelsweide voor het overige deel zal worden ingericht op een wijze die de natuurwaarden ten goede komt. In dit verband heeft het college er nog op gewezen dat de voor de Ezelsweide geformuleerde kernkwaliteit niet inhoudt dat overal bos tot ontwikkeling komt.
    
    2.7.2. Met betrekking tot het overige deel van het plangebied heeft blijkens het bestreden besluit het huidige agrarische gebruik van de gronden in het plangebied een negatief effect op natuur, landschap, water en ecologie. De aanleg van een golfbaan zou in dit opzicht een verbetering betekenen, want ter plaatse zal minder mest worden gebruikt en zal minder grondwater worden onttrokken aan het gebied dan bij agrarisch gebruik het geval is. Bovendien is uit onderzoek gebleken dat de aanleg van een golfbaan niet van invloed is op de waterhuishouding, mede door de aanleg van een stuw die in het inrichtings- en beheerplan is voorzien. Bovendien worden aanwezige natuur-, bos- en landschapselementen niet aangetast. Blijkens de plantoelichting zal bij uitbreiding van de golfbaan het huidige open karakter van het landschap behouden blijven, omdat slechts een incidentele solitaire boom aan het gebied mag worden toegevoegd en het aanwezige reliëf in het landschap niet mag worden verstoord door te grote hoogteverschillen tussen de holes. In het inrichtings- en beheerplan zijn ook maatregelen opgenomen om aan deze voorwaarden te kunnen voldoen.
    
    2.7.3. Gelet op het voorgaande heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de uitbreiding van de golfbaan niet leidt tot een significante aantasting van de EHS. Het college heeft dan ook niet ten onrechte geoordeeld dat het plan niet is strijd is met het streekplan of de streekplanuitwerking.
    
    2.8. Oorspronkelijk voorzag het plan in twee oversteekplaatsen voor wandelaars die van het wandelpad tussen de Dubbeltjesweg en de Ulenpaslaan gebruik maken. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat een deel van de route van het wandelpad over de toekomstige golfbaan is verlegd en dat dit deel van de route inmiddels aan de openbaarheid is onttrokken als bedoeld in artikel 9 van de Wegenwet, zodat thans uitsluitend nog de oversteekplaats ter hoogte van de Ezelsweide aan de orde is.
    
    Wat betreft de veiligheid van wandelaars is in het bestreden besluit vermeld dat uit gegevens van de verzekeraar van de Nederlandse Golffederatie blijkt dat het risico voor wandelaars op paden die langs of over een golfbaan lopen gering is, mede vanwege het statische karakter van het spel en de strenge regelgeving en etiquette met betrekking tot de veiligheid. Ook staat in het bestreden besluit dat het baan-ontwerp is opgesteld door een golfbaanarchitect volgens de door de beroepsorganisatie European Institute of Golf Course Architects aanbevolen regelgeving, waarmee een veilige inrichting is verzekerd.
    
    [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het college er niet van heeft kunnen uitgaan dat de golfbaan zodanig kan en zal worden ingericht dat daarin geen onveilige kruising van het wandelpad met de golfbaan wordt opgenomen en dat de veiligheid van de wandelaars die van het pad gebruik maken kan worden gewaarborgd.
    
    2.9. Niet in geschil is dat de toegangswegen voldoende capaciteit hebben om de verkeerstoename vanwege de uitbreiding van de golfbaan te verwerken.
    
    In de huidige situatie, waarbij het bestaande clubhuis van de golfclub buiten het dorp is gelegen en alleen wordt ontsloten door de Oude Zutphenseweg, rijdt een groot deel van het verkeer van en naar de golfbaan vanaf de provinciale weg N317 over de Burgemeester Vrijlandweg en de Prinsenweg dan wel de A.G. Noijweg. De route over de Prinsenweg loopt westelijk langs de kern van Hoog-Keppel en de route over de A.G. Noijweg loopt dwars door het dorp heen. In het voorliggende plan, waarbij het nieuwe clubhuis aan de Burgemeester Vrijlandweg komt te liggen, zal het meeste verkeer bestemd voor de golfbaan nog steeds van de N317 en de Burgemeester Vrijlandweg gebruik maken, maar niet langer door de kern van Hoog-Keppel rijden en geen gebruik meer maken van de Prinsenweg.
    
    Het feit dat de ontsluitingsroute van het nieuwe clubhuis nog steeds over wegen loopt die betrekkelijk smal zijn, waarbij niet overal is voorzien in een trottoir en sommige bochten niet helemaal overzichtelijk zijn, geeft op zich geen aanleiding voor het oordeel dat ter plaatse de verkeersveiligheid ernstig in gevaar komt. Hierbij is van belang dat op deze route zo nodig verkeersmaatregelen ten behoeve van de verkeersveiligheid kunnen worden getroffen, onder meer op de Burgemeester Vrijlandweg ter hoogte van de nieuwe inrit van het clubhuis. Hiervoor hoeft het plan niet te worden gewijzigd, omdat dit een uitvoeringsaspect betreft dat geen betrekking heeft op het plan zelf.
    
    [appellanten] hebben derhalve niet aannemelijk gemaakt dat het verplaatsen van het clubhuis als gevolg van dit plan zal leiden tot een situatie die uit een oogpunt van verkeersveiligheid bezwaren oproept.
    
    2.10. In artikel 3.2 van de planvoorschriften is bepaald dat het nieuwe clubhuis een maximale oppervlakte van 1200 m2, een maximale goothoogte van 6 meter en een maximale bouwhoogte van 10 meter mag hebben.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling is een clubgebouw met een dergelijke oppervlakte en hoogte, gelegen op een voormalige agrarische bedrijfslocatie op ongeveer 120 meter van de openbare weg, niet uitzonderlijk groot te noemen. Daarnaast hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat de locatie van het nieuwe clubgebouw aan de Burgemeester Vrijlandweg het dorpskarakter van Hoog-Keppel zal aantasten.
    
    2.11. Wat betreft de gesuggereerde locatie voor een golfbaan ten noorden van de A12, overweegt de Afdeling dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
    
    2.12. De conclusie is dat hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kooijman
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2009
    
    177-571.