ECLI:NL:RVS:2023:4243, Raad van State, 15-11-2023, 202200918/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2021 heeft de raad van de gemeente Roerdalen (hierna: de raad) het bestemmingsplan "Recreatie aan de Meinweg" vastgesteld.  Het plan maakt de herontwikkeling van het recreatiepark "Elfenmeer" tot twee nieuwe recreatieparken aan de Meinweg 1b en 7 in Herkenbosch mogelijk. Het recreatiepark "Elfenmeer" heeft een oppervlakte van ongeveer 37 ha en bestaat uit 858 recreatieve verblijfplaatsen. Het nieuwe recreatiepark "Boschbeek" ligt aan de noordwestzijde van het plangebied en heeft een oppervlakte van ongeveer 9 ha. Dit recreatiepark zal worden geëxploiteerd door Oostappen Groep B.V. en heeft 237 recreatieve verblijfplaatsen. Het nieuwe recreatiepark "Huttopia Camping de Meinweg" ligt aan de oostzijde van het plangebied en heeft een oppervlakte van 27 ha. Dit recreatiepark heeft 280 recreatieve verblijfplaatsen en zal door Huttopia NL B.V. worden geëxploiteerd. Het plan voorziet ook in een planologische regeling voor de tennisvereniging aan de Meinweg 1a in Herkenbosch. Deze vereniging ligt aan de zuidwestzijde van het plangebied.

202200918/1/R2.Datum uitspraak: 15 november 2023
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    
    
      en
    
    
    
      de raad van de gemeente Roerdalen,verweerder.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 15 december 2021 heeft de raad van de gemeente Roerdalen (hierna: de raad) het bestemmingsplan "Recreatie aan de Meinweg" (hierna: het plan) vastgesteld. 
    
    
    
      Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld. 
    
    
    
      De raad heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 augustus 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.C.A. Nuijen, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.H.J. Eussen en G.W. Timmermans, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Inleiding
    
    
    1. Het plan maakt de herontwikkeling van het recreatiepark "Elfenmeer" tot twee nieuwe recreatieparken aan de Meinweg 1b en 7 in Herkenbosch mogelijk. Het recreatiepark "Elfenmeer" heeft een oppervlakte van ongeveer 37 ha en bestaat uit 858 recreatieve verblijfplaatsen. Het nieuwe recreatiepark "Boschbeek" ligt aan de noordwestzijde van het plangebied en heeft een oppervlakte van ongeveer 9 ha. Dit recreatiepark zal worden geëxploiteerd door Oostappen Groep B.V. en heeft 237 recreatieve verblijfplaatsen. Het nieuwe recreatiepark "Huttopia Camping de Meinweg" ligt aan de oostzijde van het plangebied en heeft een oppervlakte van 27 ha. Dit recreatiepark heeft 280 recreatieve verblijfplaatsen en zal door Huttopia NL B.V. worden geëxploiteerd. 
    
    
      Het plan voorziet ook in een planologische regeling voor de tennisvereniging aan de Meinweg 1a in Herkenbosch. Deze vereniging ligt aan de zuidwestzijde van het plangebied.
    
    
    2.	[ appellant] is eigenaar van één van de 50 recreatiebungalows aan de [locatie]. Zijn recreatiewoning ligt binnen de grenzen van het recreatiepark Boschbeek, wat zal worden herontwikkeld en geëxploiteerd door Oostappen Groep B.V.. 
    
    
      [appellant] is het niet eens met de vaststelling van het plan, omdat hij vreest dat de geboden planologische mogelijkheden onder meer het Natura 2000-gebied "Meinweg" zullen aantasten.
    
    
    3. Op grond van het plan rusten op de gronden in het plangebied waar de recreatieparken Boschbeek en Huttopia liggen de enkelbestemmingen "Recreatie - Verblijfsgebied 5", "Recreatie - Verblijfsgebied 10" en "Water" en de dubbelbestemmingen "Waarde- Archeologie 5", "Waterstaat - Beschermingszone" en "Leiding - Hoogspanningsverbinding 2". Aan deze gronden zijn ook de functieaanduidingen "specifieke vorm van recreatie - dagrecreatie", "specifieke vorm van recreatie - landschappelijke inpassing", "specifieke vorm van recreatie - camperplaatsen", "specifieke vorm van recreatie - (technisch) beheergebied", "houtwal" en "houtsingel" toegekend. Ter plaatse van de aanduiding "maatvoering" is maximaal 1 bedrijfswoning toegestaan. 
    
    
      Ter plaatse van de tennisvereniging op het zuidelijke perceel in het plangebied rusten op grond van het plan de enkelbestemming "Sport" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 5". 
    
    
    
      Toetsingskader
    
    
    4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    
    
      4.1.
      Voor zover de regelgeving niet in de uitspraak is geciteerd, is deze opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
      
      
        Stikstof
      
      
      
        5.	[appellant] betoogt dat het plan onzorgvuldig is voorbereid, omdat er niet goed is onderzocht of de ruimtelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt significant negatieve gevolgen zal kunnen hebben voor de omliggende Natura 2000-gebieden.
      
      
    
    
      5.1.
      De raad stelt zich op het standpunt dat het plan zorgvuldig is voorbereid dat hij in de besluitvorming mocht uitgaan van de "Quickscan Wet natuurbescherming Recreatie aan de Meinweg, Roerdalen 2021" van 30 september 2021 en het onderzoek naar de stikstofdepositie van MBH Consult B.V. van 1 oktober 2021.
      
    
    
      5.2.
      De bepalingen in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken tot bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit overweging 10.51 van de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, volgt dat een natuurlijke persoon, zoals [appellant], die zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied, zich beroept op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Verder volgt uit de overzichtsuitspraak dat de individuele belangen van een natuurlijke persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen.
      
    
    
      5.3.
      De Afdeling overweegt dat bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van verwevenheid tussen de individuele belangen van [appellant] bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn leefomgeving en het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen rekening wordt gehouden met de situering van zijn recreatiewoning, met de afstand tussen zijn recreatiewoning en het Natura 2000-gebied, wat er aanwezig is in het gebied tussen zijn recreatiewoning en het natuurgebied, en of er vanuit zijn recreatiewoning geheel of gedeeltelijk direct zicht is op het natuurgebied. 
      
      
        Het plangebied grenst aan het Natura 2000-gebied "Meinweg", maar de afstand tussen de recreatiewoning van [appellant] op het recreatiepark "Boschbeek" en dit natuurgebied is 380 m. De afstand tussen de recreatiewoning van [appellant] en de andere omliggende Natura 2000-gebieden is nog groter. Daarnaast ligt het nieuwe recreatiepark "Huttopia Camping de Meinweg" tussen de recreatiewoning van [appellant] en het Natura 2000-gebied "Meinweg" en ligt het plangebied in een bosrijke omgeving. Hierdoor heeft [appellant] geen direct zicht op het natuurgebied. [appellant] heeft op de zitting betoogd dat hij zijn recreatiewoning mede heeft gekocht om te kunnen recreëren in de omliggende Natura 2000-gebieden. Deze omstandigheid is echter onvoldoende om verwevenheid te kunnen aannemen. 
      
      
      
        Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat er geen verwevenheid bestaat tussen de individuele belangen van [appellant] bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn leefomgeving en het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen. Dit betekent dat hij zich, gelet op artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht, niet op die norm kan beroepen. Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit op grond van deze beroepsgrond, ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking daarvan.
      
      
      
        Ladder voor duurzame verstedelijking
      
      
      
        6.	[appellant] betoogt dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is vastgesteld. 
      
      
      
        Het plan maakt volgens [appellant] de herontwikkeling en uitbreiding van twee vakantie- of recreatieparken mogelijk, waarbij het maximaal toegestane aantal recreatieve verblijfplaatsen op het recreatiepark Boschbeek toeneemt en waarbij op het recreatiepark Huttopia de aard van de bestaande recreatieve verblijfplaatsen en daarbij behorende voorzieningen wijzigt ten opzichte van de bestaande situatie. Hierdoor maakt het plan ruimtelijke ontwikkelingen van zo’n substantiële omvang en met een groter ruimtelijk beslag mogelijk, dat volgens hem sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling dan wel zo’n grote uitbreiding van de bestaande planologische mogelijkheden dat het als een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden beschouwd. Ter onderbouwing van zijn betoog verwijst hij ook naar de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3931 waarin is geoordeeld dat de gemeente Medemblik een bestemmingsplan voor een recreatiepark met 130 verblijfplaatsen aan de eisen in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moest toetsen. 
      
      
      
        Omdat er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, betoogt [appellant] dat de raad deugdelijk had moeten motiveren en onderbouwen dat er een kwantitatieve en kwalitatieve behoefte is aan de beoogde hoeveelheid recreatiewoningen op de twee recreatieparken in het plangebied. Volgens [appellant] is het rapport "Vakantiepark Boschbeek - Onderbouwing marktbehoefte" van Van der Reest Advies van 18 juni 2021 onvoldoende met objectieve gegevens onderbouwd. Zo zijn de gegevens over de wensen en voorkeuren van de verblijfsrecreanten volgens hem niet gebaseerd op objectieve gegevens en is in het rapport geen rekening gehouden met de kenmerken van de specifieke regio waarin het plangebied ligt. Ook zijn in het rapport geen objectieve gegevens opgenomen over (het aantal) buitenlandse toeristen in Midden-Limburg en de grensoverschrijdende aantrekkingskracht van de regio. 	
      
      
      
        Daarnaast betoogt [appellant] dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de ruimtelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan komen.
      
      
    
    
      6.1.
      De raad stelt zich op het standpunt dat het plan geen nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt en dat daarom geen laddertoets hoefde te worden uitgevoerd. Volgens de raad wijzigt het plan niet de bestaande recreatieve functie van de percelen in het plangebied en wordt het maximale aantal recreatieve voorzieningen juist verminderd ten opzichte van de bestaande situatie. 
      
      
        Als de Afdeling echter van oordeel is dat het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, vindt de raad dat de kwantitatieve en kwalitatieve behoefte aan de ruimtelijke ontwikkeling deugdelijk is onderbouwd. De raad verwijst hiervoor naar het rapport "Vakantiepark Boschbeek - Onderbouwing marktbehoefte" van Van der Reest Advies van 18 juni 2021. Dit rapport is als bijlage 4 bij de plantoelichting toegevoegd. 
      
      
      
        - Is sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling?
      
      
    
    
      6.2.
      De Afdeling stelt vast dat partijen het erover eens zijn dat het plan een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro mogelijk maakt, maar dat zij verdeeld zijn over de vraag of het plan, voor zover dit plan de herontwikkeling van de twee bestaande  recreatieparken mogelijk maakt, een nieuwe stedelijke ontwikkeling is. Als daarvan sprake is, moet de toelichting bij het plan op grond van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro een beschrijving van de behoefte aan deze recreatieparken bevatten. 
      
      
        Bij de beantwoording van de vraag of een stedelijke ontwikkeling die een bestemmingsplan mogelijk maakt een nieuwe stedelijke ontwikkeling is in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, moet in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een functiewijziging en welk planologische beslag op de ruimte het nieuwe plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan. Een bestemmingsplan dat bij recht een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, maar ten opzichte van het voorgaande planologische regime niet voorziet in een groter planologisch beslag op de ruimte en niet voorziet in een functiewijziging, voorziet niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Zie hiervoor de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 7-7.1. 	
      
      
    
    
      6.3.
      De Afdeling stelt vast dat in het bestemmingsplan "Buitengebied Roerdalen - 2e herziening" aan de gronden in het gehele plangebied de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 5" is toegekend. Dit bestemmingsplan voorzag dus in één planologische regeling voor de twee recreatieparken aan de noordwest- en oostzijde van het plangebied. In het plan "Recreatie aan de Meinweg" dat in deze procedure ter beoordeling staat, is de planologische regeling voor de recreatieparken gewijzigd. Op grond van dit plan rust op de gronden in het noordwesten van het plangebied namelijk de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 5" en rust op de gronden aan de oostzijde van het plangebied de bestemming "Recreatie -Verblijfsrecreatie - 10". Toch gaat het hier niet om een functiewijziging ten opzichte van het voorgaande planologische regime. De recreatieve functie van het plangebied blijft namelijk behouden. Bovendien zijn er op de gronden met deze bestemmingen vormen van recreatie mogelijk gemaakt die vergelijkbaar zijn met de toegestane recreatiemogelijkheden in het voorheen geldende plan. 
      
      
        Dit betekent dat de Afdeling in de hiernavolgende overwegingen moet beoordelen of het voorliggende plan een groter planologisch beslag op de ruimte mogelijk maakt ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het plangebied op zichzelf niet is vergroot ten opzichte van het oude bestemmingsplan, maar dat door een verruiming van de planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden sprake kan zijn van een intensivering. In de hiernavolgende overwegingen zal de Afdeling daarom een vergelijking maken tussen de bouw- en gebruiksmogelijkheden die op grond van de twee bestemmingsplannen zijn toegestaan. Partijen zijn het er overigens over eens dat de Afdeling in dit geval moet beoordelen of de gehele ruimtelijke ontwikkeling, en dus niet elk afzonderlijk recreatiepark in het plangebied, tot een intensivering van de planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden leidt.
      
      
    
    
      6.4.
      In het voorgaande bestemmingsplan was zoals gezegd aan de gronden in het gehele plangebied de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 5" toegekend. Op grond van de artikelen 31.1, 31.2 en 31.3 van de regels bij dit bestemmingsplan waren op de gronden in het plangebied in totaal 50 zomerhuisjes van ten minste 125 m² en ten hoogste 250 m³, 168 stacaravans van maximaal 35 m², 3 trekkershuisjes van maximaal 12 m² en 10 tenthuisjes van maximaal 35 m² toegestaan. Ook maakte het bestemmingsplan 40 seizoenplaatsen, 301 jaarplaatsen en 304 standplaatsen voor toeristisch kamperen mogelijk. Verder mochten de gebouwen die ten behoeve van de centrale voorzieningen in het plangebied werden mogelijk gemaakt een maximale oppervlakte van 3.000 m² hebben en was een zwembad met een maximale oppervlakte van 1.500 m² toegestaan.
      
    
    
      6.5.
      Het nieuwe bestemmingsplan maakt voor de recreatieve functie en de bouw- en gebruiksmogelijkheden in het plangebied zoals ook gezegd onderscheid tussen het recreatiepark "Boschbeek" in het noordwestelijk deel van het plangebied en "Huttopia Camping de Meinweg" aan de oostzijde van het plangebied. 
      
      
        Op grond van de artikelen 3.1, 3.2 en 3.3.1 van de regels bij het nieuwe bestemmingsplan zijn op de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 5" aan de noordwestzijde van het plangebied 180 mobiele chalets met een maximaal bebouwd oppervlakte van 125 m², 50 bungalows met een bestaande maatvoering en 17 camperplaatsen toegestaan. De bebouwing voor de centrale voorzieningen mag een oppervlakte van ten hoogste van 400 m² hebben. 
      
      
      
        Op grond van de artikelen 4.1, 4.2 en 4.3.1 van de regels bij het nieuwe bestemmingsplan zijn op de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 10" aan de oostzijde van het plangebied 200 kampeerplaatsen voor kampeermiddelen, tenten en mobiele chalets met een maximaal bebouwd oppervlakte van 125 m² per tent of mobiel chalet en  80 camperplaatsen toegestaan. Ook is op dit deel van het plangebied ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - dagrecreatie" bebouwing voor de centrale voorzieningen, zoals een receptie en een zwembad met een maximaal oppervlakte van 1.500 m², toegestaan.
      
      
    
    
      6.6.
      De Afdeling begrijpt dat [appellant] vreest dat het plan leidt tot de aanleg en bouw van meer recreatieve verblijfplaatsen op het deel van het plangebied waar het recreatiepark "Boschbeek" wordt herontwikkeld, waardoor het feitelijk drukker kan worden rondom zijn recreatiewoning. 
      
      
        Anders dan [appellant] betoogt, moeten de toegestane planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden echter als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
      
      
    
    
      6.7.
      De Afdeling overweegt dat het plan dat nu ter beoordeling staat niet voorziet in een groter planologisch ruimtebeslag ten opzichte van het voorgaande planologische regime. 
      
      
        In de eerste plaats neemt het totale aantal toegestane recreatieve verblijfplaatsen in het gehele plangebied aanzienlijk af ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan. Er waren op grond van dat bestemmingsplan meer dan 850 recreatieve verblijfplaatsen toegestaan in het plangebied, terwijl er op de twee recreatieparken op grond van het plan "Recreatie aan de Meinweg" gezamenlijk maar 527 recreatieve verblijfplaatsen mogen komen. Dit is een forse afname van het aantal recreatieve verblijfplaatsen. 
      
      
      
        In de tweede plaats zijn de recreatieve verblijfplaatsen en de voorzieningen die het nieuwe plan mogelijk maakt naar hun aard vergelijkbaar met de bouw- en gebruiksmogelijkheden die op grond van het voorgaande bestemmingsplan waren toegestaan. In het plan dat nu ter beoordeling staat zijn de faciliteiten in het plangebied bovendien gelimiteerd ten opzichte van het voorgaande planologische regime. Het maximaal toegestane oppervlakte van de bebouwing voor de centrale voorzieningen is bijvoorbeeld verminderd van 3.000 m² naar 400 m². 
      
      
      
        In de derde plaats zijn er in de artikelen 3.3.2 en 3.4.2 van de regels bij het plan voorwaardelijke verplichtingen voor de landschappelijke inpassing van het plangebied opgenomen. In deze artikelen is een koppeling gemaakt met de landschappelijke inrichtingsplannen in bijlagen 2 en 4 van de planregels. Uit deze landschappelijk inrichtingsplannen volgt dat er op 60% van het plangebied beplanting aanwezig moet zijn. Omdat er op die specifieke delen van het plangebied geen recreatieve verblijfplaatsen of bebouwing zijn toegestaan, is er ook in dit opzicht geen sprake van meer planologisch ruimtebeslag dan in het voorgaand bestemmingsplan. Het plan maakt naar het oordeel van de Afdeling daarom geen nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk. 
      
      
      
        Het betoog slaagt niet.
      
      
      
        - Behoefte aan de ruimtelijke ontwikkeling
      
      
    
    
      6.8.
      Wat de Afdeling onder 6.2 tot en met 6.7 heeft overwogen, neemt niet weg dat de raad inzichtelijk moet maken dat behoefte bestaat aan de recreatieve verblijfplaatsen op de twee recreatieparken. De behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling moet met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan  zijn onderbouwd in het kader van een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt, in aanmerking genomen deze onderbouwing, of de mogelijk gemaakte ontwikkeling zo is dat aanleiding bestaat voor het oordeel dat het betrokken bestuursorgaan ervan heeft kunnen uitgaan dat behoefte zal bestaan aan de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. De Afdeling verwijst hiervoor naar de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 4.1.
      
    
    
      6.9.
      Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat behoefte bestaat aan de in het plan voorziene ontwikkeling. De redenen hiervoor zijn als volgt. 
      
      
        In paragraaf 3.1.3 van de plantoelichting en de memo "Motivatie ladder van duurzame verstedelijking" van K3H Architecten en Adviseurs B.V. van 23 juni 2021 staat dat in het rapport "Vakantiepark Boschbeek - Onderbouwing marktbehoefte" van Van der Reest Advies van 18 juni 2021 is onderzocht of behoefte bestaat aan de in het plan voorziene ruimtelijke ontwikkeling.  
      
      
      
        In het rapport van Van der Reest Advies staat dat in de "Visie en Actieprogramma Recreatie en Toerisme Midden-Limburg" (hierna: de visie) uit 2019 is geconstateerd dat het aantal overnachtingen in een recreatiewoning in de periode tussen 2008 en 2015 ongeveer is verdubbeld en dat werd verwacht dat deze groei zou doorzetten. Uit recente cijfers van het CBS en de analyse van de behoefte aan recreatiewoningen blijkt echter dat de inschatting in deze visie in de praktijk achterhaald is, omdat de vraag en het aanbod van recreatiewoningen en recreatieve verblijfplaatsen in de regio Midden-Limburg niet goed op elkaar zijn afgestemd. De helft van het recreatieve aanbod in Midden-Limburg wordt bijvoorbeeld gebruikt voor andere doeleinden dan recreatie, zoals permanente bewoning. Ook is er volgens het rapport van Van der Reest sprake van een daling van het totale aanbod van recreatiewoningen, terwijl het aantal overnachtingen in de regio juist toeneemt. Daarnaast is het huidige aanbod van recreatiewoningen op de parken in Midden-Limburg onvoldoende marktconform. Hierdoor dreigt niet alleen een tekort aan recreatiewoningen voor de toeristische markt, maar kan de regio Midden-Limburg ook niet de mogelijkheden als verblijfsregio optimaal benutten en dreigt de regio haar marktaandeel te verliezen aan de omliggende regio’s. 
      
      
      
        Het plan sluit volgens het rapport van Van der Reest en de plantoelichting aan bij de intentie om te komen tot kwaliteitsverbetering van recreatieve verblijfplaatsen in de regio Midden-Limburg. Een deel van het tekort aan recreatiewoningen kan weliswaar worden opgevuld met de huidige planvoorraad, maar er is daarnaast nieuw aanvullend aanbod nodig om de groei in het aantal overnachtingen te kunnen vasthouden en kansen te benutten om te voorkomen dat Midden-Limburg meer marktaandeel verliest. De herontwikkeling van de bestaande recreatieparken in het plangebied biedt daarom kansen om tot ruimtelijke kwaliteitsverbetering te komen en het aanbod van de recreatieve accommodaties te verbreden om aan de wensen en eisen van toeristen te kunnen voldoen.
      
      
    
    
      6.10.
      De Afdeling ziet in het betoog van [appellant] dat de memo van K3H Architecten en Adviseurs B.V. en het rapport van Van der Reest Advies niet met objectieve gegevens zijn onderbouwd en dat daarin onder meer geen rekening is gehouden met buitenlands toerisme in Midden-Limburg geen concrete aanknopingspunten om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de onderbouwing van de behoefte. 
      
      
        In het rapport van Van der Reest Advies staat namelijk dat voor de onderbouwing van de marktbehoefte gebruik is gemaakt van gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek en rapporten van verschillende onderzoeksinstituten, waaronder het Nederlands Research Instituut voor Recreatie en Toerisme. De Afdeling vindt deze gegevens voldoende objectief. Ook de omstandigheid dat er in het rapport van Van der Reest Advies geen expliciet onderscheid is gemaakt tussen binnenlands en buitenlands toerisme betekent niet dat het rapport onzorgvuldig is of dat daarmee geen rekening is gehouden in het onderzoek naar de behoefte. Verder zijn in paragraaf 3.1 van het rapport weliswaar een aantal algemene bevindingen over (het bevorderen van) regionale en lokale kwaliteiten door recreatie opgenomen, maar in de paragrafen 3.2 en 3.3 van het rapport is ingegaan op de specifieke recreatiemarkt in Limburg en Midden-Limburg.  
      
      
      
        Het betoog slaagt niet. 
      
      
      
        Conclusie
      
      
      7. Het beroep is ongegrond. 
      
      8. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        verklaart het beroep ongegrond.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.J.A. Pellegrom, griffier.
      
      
      
        w.g. Verburgvoorzitter
      
      
      
        w.g. Pellegromgriffier
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
      
      
      
        975
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
    
      Artikel 8:69a luidt:
    
    
    
      "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    
    
    
      Wet natuurbescherming (Wnb)
    
    
    
      Artikel 2.7 luidt: 
    
    
    
      "1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
    
    
    2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
    3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
    
    4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8."
    
    
      Artikel 2.8, eerste tot en met derde lid, luidt: 
    
    
    
      "1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
    
    
    2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
    
    3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten."
    
    
      Besluit ruimtelijke ordening (Bro)
    
    
    
      Artikel 3.1.6, tweede lid, luidt: 
    
    
    
      "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    
    
    
      Artikel 1.1.1, onder i, luidt: 
    
    
    
      "stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
    
    
    
      Bestemmingsplan "Recreatie aan de Meinweg" 
    
    
    
      Artikel 3.1 luidt: 
    
    
    
      "De voor "Recreatie-Verblijfsrecreatie-5" aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
    
    
    a. mobiele chalets; b. bungalows; c. camperplaatsen; d. een gebouw ten behoeve van centrale voorzieningen (zoals een receptie) en een aan verblijfsrecreatie ondergeschikt café/restaurant met terras uit categorie 1a van de Staat van Horeca-activiteiten (bijlage 1), uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "(technisch) beheergebied"; e. wonen, uitsluitend in een bedrijfswoning; f. bedrijfswoning, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "(technisch) beheergebied"; g. landschappelijke inpassingsplan; 
    
    
      met de daarbij behorende: 
    
    
    h. voorzieningen, zoals erven, tuinen, speelvoorzieningen, groen, water, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, laad- en loosvoorzieningen, recreatieve paden, toegangswegen, bankjes en ander parkmeubilair; i. de nevenfunctie beroep-aan-huis in max. 1/3 van de bedrijfswoning en bijbehorende bouwwerken."
    
    
      Artikel 3.2 luidt: 
    
    
    
      "Op deze gronden mag worden gebouwd en gelden de volgende regels: 
    
    
    a. de afstand tussen mobiele chalets bedraagt ten minste 5 meter; b. het aantal bedrijfswoningen bedraagt ten hoogste 1; c. het aantal mobiele chalets bedraagt ten hoogste 180; d. het aantal bungalows bedraagt ten hoogste 50; e. het aantal camperplaatsen bedraagt ten hoogste 17; 
    
    
      tevens geldt dat: 
    
    
    f. de maximale oppervlakte voor een centrale voorziening bedraagt 400 m²; g. de bouw- en nokhoogte voor bebouwing bedraagt maximaal 7 meter nokhoogte en 3,5 meter goothoogte; h. de maximale inhoud van de bedrijfswoning bedraagt 500 m³; i. de maximale maatvoering voor de bungalows zijn conform de bestaande maatvoering; j. de maximale bebouwde oppervlakte per mobiele chalet bedraagt 125 m²; k. bijgebouwen bij de bedrijfswoning, bungalows of mobiele chalets zijn niet toegestaan; l. de maximale bouwhoogte voor speeltoestellen, licht- en vlaggenmasten bedraagt 6 meter; m. de maximale bouwhoogte voor overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogen maximaal 3 meter hoog zijn; n. voldaan dient te worden aan het beeldkwaliteitsplan in Bijlage 3 bij deze planregels."
    
    
      Artikel 3.3.1, aanhef en onder a, b, c, luidt: 
    
    
    
      "Met betrekking tot het gebruiken en laten gebruiken van gronden en bouwwerken gelden de volgende regels: 
    
    
    a. de onderlinge afstand tussen kampeermiddelen bedraagt ten minste 5 meter, met dien verstande dat deze afstand niet van toepassing is voor kampeermiddelen die aaneengeschakeld zijn; 
    
    b. binnen het bestemmingsvlak zijn ten hoogste 180 chalets, 50 bungalows en 17 camperplaatsen toegestaan; 
    
    c. het terrein mag gebruikt worden gedurende het gehele jaar voor kortdurend recreatief gebruik."
    
    
      Artikel 3.3.2 luidt: 
    
    
    
      "Het gebruik van gronden en bouwwerken overeenkomstig de bestemming is alleen toegestaan indien de landschappelijke inpassing conform Bijlage 2 bij deze regels, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - landschappelijke inpassing" uiterlijk binnen twee jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan wordt aangelegd en in stand wordt gehouden op de wijze zoals aangegeven."
    
    
    
      Artikel 4.1 luidt: 
    
    
    
      "De voor "Recreatie- Verblijfsrecreatie-10" aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
    
    
    a. kampeerplaatsen ten behoeve van kampeermiddelen, (semi permanente) tenten en mobiele chalets, maximaal 200; 
    
    b. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - camperplaatsen", camperplaatsen, maximaal 80; 
    
    c. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - dagrecreatie", dagrecreatie en voorzieningen en bouwwerken voor dagrecreatie; 
    
    d. uitsluitend binnen de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - dagrecreatie", bouwwerken ten behoeve van centrale voorzieningen (zoals een receptie), een zwembad en een aan verblijfsrecreatie ondergeschikt café/restaurant met terras uit categorie 1a van de Staat van Horeca-activiteiten (bijlage 1); 
    
    e. uitsluitend in de bedrijfswoning, wonen; 
    
    f. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "(technisch) beheergebied, bouwwerken en gebouwen ten behoeve van facilitaire voorzieningen, zoals een werkplaats, de afvalinzameling en een seizoensgebonden kamp ten behoeve parkmedewerkers; 
    
    g. landschappelijke inpassingsplan; 
    
    
      met de daarbij behorende: 
    
    
    h. voorzieningen, zoals sanitaire voorzieningen, fietsenstalling, erven, tuinen, speelvoorzieningen, groen, water, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, laad- en losvoorzieningen, recreatieve paden, toegangswegen, bankjes en ander parkmeubilair; 
    
    i. de nevenfunctie beroep-aan-huis in max. 1/3 van de bedrijfswoning en bijbehorende bouwwerken."
    
    
      Artikel 4.2 luidt: 
    
    
    
      "Op deze gronden mag worden gebouwd en gelden de volgende regels:
    
    
    a. de afstand tussen kampeermiddelen, (semi permanente) tenten en mobiele chalets, en deze onderling, bedraagt ten minste 5 meter;
    
    b. het aantal bedrijfswoningen bedraagt ten hoogste 1;
    
    
      tevens geldt dat:
    
    
    c. de maximale bebouwde oppervlakte (inclusief zwembad, al dan niet overdekt) binnen de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - dagrecreatie" bedraagt 1.500m²;
    
    d. de maximale bouwhoogte voor bebouwing binnen de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - dagrecreatie" bedraagt 7 meter;
    
    e. de maximale bouwhoogte voor bebouwing binnen de aanduiding "(technisch) beheergebied" bedraagt 3,5 meter;
    
    f. de maximale bebouwde oppervlakte binnen de aanduiding "(technisch) beheergebied" bedraagt 600m²;
    
    g. de maximale inhoud van de bedrijfswoning bedraagt 500m³;
    
    h. de maximale bebouwde oppervlakte per (semi permanente) tent of mobiele chalets bedraagt 125m²;
    
    i. bijgebouwen bij de bedrijfswoning, (semi permanente) tenten en mobiele chalets zijn niet toegestaan;
    
    j. het maximaal aantal toegestane sanitaire voorzieningen bedraagt 6 meter, met een maximale oppervlakte van 600m² in totaal;
    
    k. de maximale bouwhoogte voor sanitaire voorzieningen bedraagt 3,5 meter; 
    
    l. de maximale bouwhoogte voor speeltoestellen, licht- en vlaggenmasten bedraagt 6 meter;
    
    m. de maximale bouwhoogte voor overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde mogen maximaal 3 meter hoog zijn;
    
    n. voldaan dient te worden aan het beeldkwaliteitsplan in Bijlage 5 bij deze planregels."
    
    
      Artikel 4.3.1, aanhef en onder a, b en c, luidt: 
    
    
    
      "Met betrekking tot het gebruiken en laten gebruiken van gronden en bouwwerken gelden de volgende regels: 
    
    
    a. de onderlinge afstand tussen kampeermiddelen bedraagt ten minste 5 m, met dien verstande dat deze afstand niet van toepassing is voor kampeermiddelen die aaneengeschakeld zijn; 
    
    b. binnen het bestemmingsvlak zijn ten hoogste 200 kampeerplaatsen en 80 camperplaatsen toegestaan; 
    
    c. het terrein mag gebruikt worden gedurende het gehele jaar voor kortdurend recreatief gebruik."
    
    
      Artikel 4.3.2 luidt: 
    
    
    
      "Het gebruik van gronden en bouwwerken overeenkomstig de bestemming is alleen toegestaan indien de landschappelijke inpassing conform Bijlage 4 bij deze regels, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - landschappelijke inpassing" uiterlijk binnen twee jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan wordt aangelegd en in stand wordt gehouden op de wijze zoals aangegeven."
    
    
    
      Bestemmingsplan "Buitengebied Roerdalen - 2e herziening"
    
    
    
      Artikel 31.1 luidt: 
    
    
    
      "De voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 5" aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
    
    
    a. toeristische kampeerplaatsen met bijbehorende toiletgebouwen; b. stacaravans; c. tenten; d. zomerhuisjes; e. trekkershutten; f. tenthuisjes; g. jaarplaatsen; h. een gebouw ten behoeve van centrale voorzieningen, zwembaden, midgetgolfterrein, een zwemvijver en een aan verblijfsrecreatie ondergeschikt café/restaurant uit categorie 1a van de Staat van Horeca-activiteiten; i. ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning": een bedrijfswoning; j. wonen, mits de bouw van een bedrijfswoning is toegestaan; met daarbij behorende: 
    
    k. voorzieningen, zoals erven, tuinen, speelvoorzieningen, groen, water, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, laad- en losvoorzieningen, recreatieve paden, toegangswegen, bankjes en ander parkmeubilair; l. de in tabel 31.1 vermelde toegestane nevenfuncties."Artikel 31.2 luidt: 
    
    
      "Op deze gronden mag worden gebouwd en gelden de volgende regels: 
    
    
    a. bebouwing dient overeenkomstig het inrichtingsplan, zoals opgenomen in bijlage 5, gebouwd te worden; b. de afstand tussen kampeerchalets en bungalows alsmede tussen deze onderling bedraagt ten minste 5 m;c. het aantal bedrijfswoningen bedraagt ten hoogste 1 per aanduiding "bedrijfswoning"; d. het aantal zomerhuisjes bedraagt ten hoogste 50; e. het aantal stacaravans bedraagt ten hoogste 168; f. het aantal trekkershutten bedraagt ten hoogste 3; g. het aantal tenthuisjes bedraagt ten hoogste 10; h. tevens geldt het bepaalde in tabel 31.2. 
    
      
        
          
        
      "
    
    
      Artikel 31.3 luidt: 
    
    
    
      "Met betrekking tot het gebruiken en laten gebruiken van gronden en bouwwerken gelden de volgende regels: 
    
    
    a. de onderlinge afstand tussen kampeermiddelen bedraagt ten minste 5 m, met dien verstande dat deze afstand niet van toepassing is voor kampeermiddelen die aaneengeschakeld zijn; 
    
    b. binnen het bestemmingsvlak zijn ten hoogste 304 standplaatsen voor kampeermiddelen voor toeristisch kamperen toegestaan; 
    
    c. binnen het bestemmingsvlak zijn ten hoogste 40 seizoensplaatsen toegestaan; 
    
    d. binnen het bestemmingsvlak zijn ten hoogste 301 jaarplaatsen toegestaan; 
    
    e. gebruik overeenstemming de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 5" is uitsluitend toelaatbaar indien het inrichtingsplan, zoals opgenomen in bijlage 5, wat betreft de locatie van de standplaatsen voor kampeermiddelen voor toeristisch kamperen, uitgevoerd en in stand gehouden wordt; 
    
    f. het terrein mag worden gebruikt gedurende het gehele jaar, met dien verstande dat op de standplaatsen voor kampeermiddelen voor toeristisch kamperen en seizoenstandplaatsen voor kampeermiddelen in de periode 1 november tot 15 maart geen onbezette kampeermiddelen aanwezig mogen zijn; 
    
    g. ter plaatse van de aanduiding "houtsingel" dienen houtopstanden langs de Bosbeek te worden aangeplant en deze dienen in stand gehouden te worden; hierbij geldt als referentiebeeld de situatie op 8 mei 1992; 
    
    h. ter plaatse van de aanduiding "houtwal" dient ten minste 35% aan houtopstanden te worden aangeplant en deze dienen in stand gehouden te worden; 
    
    i. het terrein dient bedrijfsmatig geëxploiteerd te worden."