ECLI:NL:RVS:2007:BA5492, Raad van State, 23-05-2007, 200604209/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 september 2005 heeft de gemeenteraad van Moerdijk, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 19 juli 2005, het bestemmingsplan "Stationsgebied Lage Zwaluwe e.o." vastgesteld.

200604209/1.
      Datum uitspraak: 23 mei 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1,] gevestigd te [plaats],
      2.    de stichting "Stichting Hart van Moerdijk", gevestigd te Moerdijk,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 september 2005 heeft de gemeenteraad van Moerdijk, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 19 juli 2005, het bestemmingsplan "Stationsgebied Lage Zwaluwe e.o." vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 18 april 2006, no. 1133874, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 7 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, en appellante sub 2 bij brief van 12 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen op 13 juni 2006, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 21 augustus 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 20 december 2006 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1, appellante sub 2 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    Ter zitting is door verweerder een overzichtskaart van de voorziene uitbreidingen op het terrein van [appellanten sub 1] met aantekeningen van ing. E. Alderliesten, ambtenaar van de gemeente, overgelegd.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2007, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. G.H. Blom, werkzaam bij Stichting Rechtsbijstand te Tilburg, en appellante sub 2, vertegenwoordigd door [voorzitter] van de stichting, en verweerder, vertegenwoordigd door G.A.M. van de Broek, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad van Moerdijk, vertegenwoordigd door ing. E. Alderliesten, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.3.    Verweerder heeft ambtshalve goedkeuring onthouden aan een aantal plandelen en de bijbehorende voorschriften die betrekking hebben op de gronden van [appellanten sub 1].
    
        In de eerste plaats heeft hij goedkeuring onthouden aan ongeveer de helft van het plandeel met de bestemming "Horecadoeleinden" met de subbestemming "café-restaurant" (Hcr4) en aan het bebouwingspercentage van 30% dat op de plankaart is opgenomen terzake van het plandeel met de bestemming "Horecadoeleinden" met de subbestemming "hotel-restaurant" (Hhr10). Verweerder heeft hiertoe overwogen dat de onderhavige locatie ligt in het buitengebied. Op basis van het streekplan "Brabant in Balans (2002)" (hierna: het streekplan) worden een hotel-restaurant en een café-restaurant niet aangemerkt als een aan het buitengebied gebonden bedrijf. Bestaande, niet aan het buitengebied gebonden bedrijven krijgen volgens het streekplan een uitbreidingsruimte van maximaal 15% van de volgens het bestemmingsplan of verleende vrijstellingen toegestane bebouwingsoppervlakte. Volgens verweerder geldt daarbij als uitgangspunt dat er sprake dient te zijn van een actueel bestemmingsplan, waarbij de mogelijkheden conform het beleid reeds zijn begrensd. Daarvan is hier geen sprake. Gelet hierop is verweerder van mening dat dient te worden uitgegaan van de feitelijke situatie/bestaande bebouwing en dat geen rechten meer kunnen worden ontleend aan bouwmogelijkheden voor zover deze rechten niet zijn benut. Nu de in het plan opgenomen bebouwingsmogelijkheden voorzien in een toename van meer dan 15% en nu de gemeenteraad geen motivering heeft gegeven waarom een afwijking van het streekplanbeleid in dit geval gerechtvaardigd zou zijn, heeft verweerder in zoverre goedkeuring aan het plan onthouden. In het licht hiervan acht verweerder ook de noodzaak niet aangetoond voor de bestemming "Horecadoeleinden" met de subbestemming "hotel-restaurant" en de nadere aanduiding "zonder gebouwen" (Hhr(z)) die is toegekend aan een perceel zonder bebouwing direct grenzend aan de noordoostzijde van het hotel. In zoverre heeft verweerder eveneens goedkeuring aan het plan onthouden.
    
        In de tweede plaats heeft verweerder goedkeuring onthouden aan het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de subbestemming "benzineservicestation" (Bbs6) en artikel 3, eerste lid, onder e, van de planvoorschriften, alsmede aan de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 3, vijfde en zesde lid, van de planvoorschriften en aan de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid ex art. 11 WRO II" op de plankaart. Verweerder stelt dat hij op zich geen planologische bezwaren heeft tegen bundeling van de reeds aanwezige tankvoorzieningen op de voorgestane locatie, inclusief de oprichting van een wasstraat op termijn. Volgens verweerder is echter op geen enkele wijze veiliggesteld dat de twee tankzuilen die elders op het terrein aanwezig zijn definitief zullen verdwijnen. Gelet hierop heeft hij in zoverre goedkeuring aan het plan onthouden.
    
        Ten slotte heeft verweerder goedkeuring onthouden aan de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 2, vierde en vijfde lid, van de planvoorschriften en aan de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid ex art. 11 WRO I" op de plankaart.
    
    Het standpunt van appellanten
    
    2.4.    Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan ongeveer de helft van het plandeel met de bestemming "Horecadoeleinden" met de subbestemming "café-restaurant" (Hcr4), aan het bebouwingspercentage van 30% dat op de plankaart is opgenomen terzake van het plandeel met de bestemming "Horecadoeleinden" met de subbestemming "hotel-restaurant" (Hhr10), alsmede aan ongeveer 2/3 van het plandeel met de bestemming "Horecadoeleinden" met de subbestemming "hotel-restaurant" en de nadere aanduiding "zonder gebouwen" (Hhr(z)).   
    
        Appellanten stellen dat verweerder op dit punt ten onrechte heeft getoetst aan het streekplanbeleid inzake bestaande, niet aan het buitengebied gebonden bedrijven. Volgens de stichting "Stichting Hart van Moerdijk" (hierna: de Stichting) heeft verweerder de locatie gelet op het "Afsprakenkader Zeehaventerrein Moerdijk" ten onrechte niet aangemerkt als stedelijk gebied. Het betreft hier verder een snelweggebonden voorziening en daardoor ook een aan het buitengebied gebonden bedrijf. Een uitbreiding van maximaal 15% van de bestaande bebouwing is onvoldoende. Bovendien bood het voorgaande bestemmingsplan aanzienlijk ruimere uitbreidingsmogelijkheden dan het onderhavige plan. Gelet hierop is onvoldoende gemotiveerd waarom de uitbreidingsmogelijkheden die in het onderhavige plan zijn opgenomen niet aanvaardbaar zijn. De Stichting onderstreept het belang van het hotel en restaurant van [appellanten sub 1] voor de werkgelegenheid en wijst op de voorzieningen die door [appellanten sub 1] worden geleverd.
    
        Verder stellen appellanten dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de subbestemming "benzineservicestation" (Bbs ) en artikel 3, eerste lid, onder e, van de planvoorschriften, alsmede aan de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 3, vijfde en zesde lid, van de planvoorschriften en aan de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid ex art. 11 WRO II" op de plankaart. Het standpunt van verweerder dat er niet voldoende zekerheid bestaat dat de twee bestaande tankzuilen zullen verdwijnen is onvoldoende gemotiveerd. Het is juist de bedoeling dat de tankzuilen verdwijnen zodat het parkeerterrein opnieuw kan worden ingericht. Aangezien het de bedoeling is een zo compleet mogelijk servicepakket voor weggebruikers te bieden zijn de wasstraat en het nieuwe pompstation volgens [appellanten sub 1] nodig. 
    
        Ter zitting hebben [appellanten sub 1] hun beroepsgrond ingetrokken met betrekking tot de onthouding van goedkeuring aan de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 2, vierde en vijfde lid, van de planvoorschriften en aan de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid ex art. 11 WRO I" op de plankaart.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.5.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.5.1.    [appellanten sub 1] exploiteren een restaurant- en hotelcomplex aan de [locatie] te [plaats]. In het deskundigenbericht is vermeld dat het horecabedrijf een lang bestaand familiebedrijf is, dat reeds vele jaren ter plaatse is gevestigd. Het terrein van het bedrijf ligt in de oksel van de rijkswegen A16 en A17, ten zuiden van het knooppunt Klaverpolder.
    
    Het terrein wordt via een in- en uitrit ontsloten op de Steenweg die in het westen aansluit op de op- en afritten van de A17 en vandaar - via het knooppunt Klaverpolder - tevens op de A16. Het terrein omvat een wegrestaurant, een parkeerterrein voor personenauto's, een parkeerterrein voor vrachtauto's met twee eilanden met afleverzuilen voor motorbrandstoffen, een dienstwoning en een Holiday Inn Express Hotel, aldus het deskundigenbericht.
    
    2.5.2.    Met het plan wordt onder meer beoogd de herinrichting en uitbreiding van het restaurant- en hotelcomplex mogelijk te maken. De situering van het bouwblok van het restaurant is hiertoe gewijzigd. Tevens worden bestaande bouwmogelijkheden ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan beperkt.
    
    De bestemmingsregeling maakt een vergroting van de bebouwde oppervlakte mogelijk van meer dan 100% van de bestaande bebouwing.
    
    2.5.3.    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "Horecadoeleinden (H)" bestemd voor:
    
    a.   ter plaatse van de subbestemming Hcr: een café-restaurant;
    
    b.   ter plaatse van de subbestemming Hhr: een hotel-restaurant;
    
    c.   bijbehorende voorzieningen, zoals terrassen, parkeer-, nuts- en groenvoorzieningen.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en sub e, van de voorschriften zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "Bedrijfsdoeleinden (B)" ter plaatse van de subbestemming Bbs bestemd voor een benzineservicestation zonder LPG verkoop behorende tot ten hoogste categorie 3 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
    
        In artikel 3, vijfde en zesde lid, van de voorschriften is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om de gronden met de aanduiding "gebied met wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 WRO II" te wijzigen in "Bedrijfsdoeleinden (B)" met subbestemming "wasstraat (Bws)", met inachtneming van de bepaling dat ten behoeve van de wasstraat dient te worden voorzien in voldoende waterbuffercapaciteit en extra waterberging ter compensatie van de toename van het verhard oppervlak.
    
    2.5.4.    Het grondgebied van de provincie wordt volgens het Streekplan, zoals toegelicht ter zitting, onderverdeeld in bebouwde kom en buitengebied. In § 3.4.14. van het streekplan is als beleid het volgende opgenomen. "(..) Overige niet aan het buitengebied gebonden bedrijven horen thuis op een bedrijventerrein of in een kern. Nieuwvestiging van deze bedrijven in het buitengebied is daarom niet toegestaan (..) Bestaande andere niet aan het buitengebied gebonden bedrijven krijgen een uitbreidingsruimte van maximaal 15% van de volgens het bestemmingsplan of verleende vrijstellingen toegestane bebouwingsoppervlakte.".
    
    2.5.5.    Het "Afsprakenkader Zeehaventerrein Moerdijk" betreft een intentieverklaring van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk en verweerder waarin wordt bepaald dat een haalbaarheidsstudie dient te worden ingesteld naar de "Port of Brabant" als alternatief voor het in het streekplan opgenomen bedrijventerrein "Moerdijkse Hoek".
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.6.    Ten aanzien van de onthouding van goedkeuring aan de beoogde uitbreiding van het bestaande hotel-restaurant en café-restaurant met meer dan 15% overweegt de Afdeling als volgt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder, gezien het feit dat het Streekplan uitgaat van de indeling in buitengebied of kern, het perceel van [appellanten sub 1] op goede gronden aangemerkt als buitengebied. Gelet op de aard van de omgeving, de aard en het karakter van het "Afsprakenkader Zeehaventerrein Moerdijk" en de onzekerheid van toekomstige ontwikkelingen, waaronder de ontwikkeling van het zoekgebied Moerdijkse Hoek, heeft verweerder zich voorts op het standpunt kunnen stellen dat het plangebied niet kan worden aangemerkt als stedelijk gebied.
    
    Op basis van het streekplan worden een hotel-restaurant en café-restaurant niet aangemerkt als een aan het buitengebied gebonden bedrijf. Voor niet aan het buitengebied gebonden bedrijven wordt in het streekplan een uitbreidingspercentage van maximaal 15% toegekend. 
    
        Zoals blijkt uit overweging 2.5.1. liggen de gronden van [appellanten sub 1] op een locatie tussen twee snelwegen in. De locatie is vanaf beide snelwegen bereikbaar. Blijkens de stukken, waaronder het deskundigenbericht, is het bedrijf van [appellanten sub 1] reeds vele jaren ter plaatse gevestigd. Veel automobilisten en vrachtwagenchauffeurs maken gebruik van de voorzieningen van dit bedrijf. Deze voorzieningen bestaan onder andere uit douchegelegenheden voor vrachtwagenchauffeurs, een grote vrachtwagenparkeerplaats en een brandstofverkooppunt voor vrachtwagens. Een bedrijf van deze aard en omvang is niet gewenst in een kern of binnenstedelijke omgeving. Voorts zijn er in de nabije omgeving geen vergelijkbare voorzieningen. Het in geding zijnde bestemmingsplan biedt weliswaar forse uitbreidingsmogelijkheden ten opzichte van de bestaande bebouwing, maar ten opzichte van het voorgaande plan zijn de bouwmogelijkheden sterk ingeperkt. Onder deze omstandigheden en gezien de ligging van het perceel in de oksel van de rijkswegen A17 en A16, heeft verweerder in dit geval niet onverkort kunnen vasthouden aan zijn beleid dat aan een niet aan het buitengebied gebonden bedrijf in een nieuw bestemmingsplan ten hoogste 15% uitbreidingsmogelijkheid wordt geboden. Nu verweerder bij het nemen van zijn besluit geen rekening heeft gehouden met het vorenstaande, is het besluit in zoverre genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
    
    De beroepen zijn op dit punt gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
    
    2.7.    Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de subbestemming "benzineservicestation" (Bbs6) en artikel 3, eerste lid, onder e, van de planvoorschriften en aan de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 3, vijfde en zesde lid, van de planvoorschriften en aan de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid ex art. 11 WRO II" op de plankaart. Uit de aantekening van een gemeenteambtenaar op een door verweerder ter zitting overgelegde kaart volgt dat één tankzuil op de huidige locatie gehandhaafd zal worden. Gelet hierop heeft verweerder zich weliswaar op het standpunt kunnen stellen dat niet vaststaat dat beide tankzuilen van de huidige locatie zullen verdwijnen, maar daarbij heeft hij nagelaten te motiveren welke inhoudelijke bezwaren hij heeft tegen de aanwezigheid van een tankzuil op de huidige locatie. Uit het bestreden besluit blijkt immers dat verweerder uit planologisch oogpunt geen bezwaar heeft tegen de aanwezigheid van tankzuilen (elders) op het terrein. Verweerder heeft voorts nagelaten te motiveren waarom goedkeuring dient te worden onthouden aan de wijzigingsbevoegdheid. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit op dit punt niet berust op een deugdelijke motivering, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd. De beroepen zijn in zoverre gegrond.
    
    2.8.    Verweerder dient ten aanzien van appellanten sub 1 en appellante sub 2 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 18 april 2006, no. 1133874, voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan:
    
    - ongeveer de helft van het plandeel met de bestemming "Horecadoeleinden" met de subbestemming "café-restaurant" (Hcr4);
    
    - het bebouwingspercentage van 30% dat op de plankaart is opgenomen terzake van het plandeel met de bestemming "Horecadoeleinden" met de subbestemming "hotel-restaurant" (Hhr10);
    
    - een gedeelte van het plandeel met de bestemming "Horecadoeleinden" met de subbestemming "hotel-restaurant" en de nadere aanduiding "zonder gebouwen" (Hhr(z));
    
    - het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de subbestemming "benzineservicestation" (Bbs6) en artikel 3, eerste lid, onder e, van de planvoorschriften;
    
    - de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 3, vijfde en zesde lid, van de planvoorschriften en aan de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid ex art. 11 WRO II" op de plankaart;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 664,03 (zegge: zeshonderdvierenzestig euro en drie cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan appellanten sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 20,03 (zegge: twintig euro en drie cent); het dient door de provincie Noord-Brabant aan appellante sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellanten sub 1 en € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellante sub 2 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Ettekoven                   w.g. De Rooy
      Voorzitter                           ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2007
    
    208-521.