ECLI:NL:RVS:2021:8, Raad van State, 06-01-2021, 202001792/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Arnhem aan Stichting Onderdak twee lasten onder dwangsom opgelegd om de geconstateerde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het perceel aan de Bronbeeklaan 66 in Arnhem te beëindigen en beëindigd houden en het verboden gebruik niet te herhalen of uit te breiden. Stichting Onderdak biedt op verschillende locaties onderdak met overnachting en begeleiding aan personen met gedrags- of verslavingsproblemen die sociaal-maatschappelijk ernstig in de knel zitten. Ten tijde van belang huurde Stichting Onderdak een deel van een gebouw op het perceel waar zij verblijf met overnachting en begeleiding bood aan zeven uit detentie afkomstige personen op grond van een voor elk van de cliënten met de Dienst Justitiële Inrichtingen gesloten plaatsingsovereenkomst.

202001792/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Onderdak Woon- en Zorgvoorzieningen (hierna: Stichting Onderdak), gevestigd te Arnhem,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 5 februari 2020 in zaak nr. 20/13 in het geding tussen:
    Stichting Onderdak
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Arnhem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juni 2019 heeft het college aan Stichting Onderdak twee lasten onder dwangsom opgelegd om de geconstateerde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op het perceel aan de Bronbeeklaan 66 in Arnhem (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd houden en het verboden gebruik niet te herhalen of uit te breiden.
    Bij besluit van 25 november 2019 heeft het college het door Stichting Onderdak daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 februari 2020 heeft de rechtbank het door Stichting Onderdak daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Stichting Onderdak hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Stichting Onderdak heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2020, waar Stichting Onderdak, vertegenwoordigd door mr. D. van Hijkoop, advocaat te Doetinchem, vergezeld door [gemachtigde A], het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.O. Copier, advocaat te Nijmegen, vergezeld door mr. C.M.A.O. Burgman-Linssen, en mr. M.M.M. Kapteijns, en de Stichting Belangenbewoners Rondom Bronbeeklaan 66 (hierna: Stichting Belangenbewoners), vertegenwoordigd door [gemachtigde B, bijgestaan door mr. J. Keur, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Juridisch kader
    1.    De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Gemeentewet, de Wabo, de Wet ruimtelijke ordening en de regels bij het bestemmingsplan "Velperweg e.o." (hierna: de planregels onderscheidenlijk het bestemmingsplan) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    Stichting Onderdak biedt op verschillende locaties onderdak met overnachting en begeleiding aan personen met gedrags- of verslavingsproblemen die sociaal-maatschappelijk ernstig in de knel zitten. Ten tijde van belang huurde Stichting Onderdak een deel van een gebouw op het perceel (hierna: het gebouw) waar zij verblijf met overnachting en begeleiding bood aan zeven uit detentie afkomstige personen (hierna: de cliënten) op grond van een voor elk van de cliënten met de Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: de DJI) gesloten plaatsingsovereenkomst. Voor alle hiermee verband houdende kosten ontving Stichting Onderdak een vergoeding van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Buiten het gebouw kregen de cliënten therapie van psychiaters, psychologen of verslavingsartsen. In het gebouw beschikten de cliënten over een eigen kamer en er was een gemeenschappelijke ruimte ingericht voor dagbesteding. De begeleiders beschikten over sleutels om de kamers van de cliënten te kunnen betreden en in het gebouw was 24-uurs toezicht aanwezig. De cliënten waren verplicht om tussen 22.00 uur en 8.00 uur in het gebouw aanwezig te zijn. De Stichting belangenbewoners heeft het college verzocht handhavend op te treden tegen de wijze waarop Stichting Onderdak het perceel gebruikt. Als gevolg van de opgelegde lasten heeft Stichting Onderdak het gebouw inmiddels niet meer in gebruik, maar zij wil in de toekomst weer cliënten in het gebouw plaatsen. Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Maatschappelijk". Op de gronden met die bestemming is ingevolge artikel 13 van de planregels onder meer gezondheids- en welzijnszorg toegestaan als omschreven in artikel 1.30 van de planregels.
    De besluiten
    3.    Het besluit van 4 juni 2019 vermeldt dat een toezichthouder van de omgevingsdienst van de gemeente op 9 mei 2019 heeft geconstateerd dat Stichting Onderdak de cliënten in het gebouw laat wonen. Volgens het college dient dit gebruik te worden aangemerkt als een bijzondere woonvorm als omschreven in artikel 1.17 van de planregels. Dit gebruik is alleen toegestaan binnen de bestemming "Wonen". Door dit gebruik overtreedt Stichting Onderdak artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat op het perceel niet de bestemming "Wonen", maar de bestemming "Maatschappelijk" rust, aldus het college. Het college heeft Stichting Onderdak, onder oplegging van een dwangsom van €50.000,00 ineens, gelast de overtreding binnen vier weken na de verzenddatum van dit besluit te beëindigen en beëindigd te houden (hierna: last 1). Om uitbreiding van het verboden gebruik te voorkomen, heeft het college Stichting Onderdak voorts, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per nieuwe bewoner, met een maximum van € 100.000,00, gelast het verboden gebruik van het gebouw niet te herhalen of uit te breiden (hierna: last 2). Het college zal geen medewerking verlenen aan een verzoek om af te wijken van de regels in het bestemmingsplan, omdat het college het huidige gebruik van het gebouw onwenselijk acht. Dit betekent dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, aldus het college in het besluit van 4 juni 2019.
    Bij besluit van 25 november 2019 heeft het college, door naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 21 november 2019 te verwijzen en de daarin vermelde motivering te onderschrijven en over te nemen, het besluit van 4 juni 2019 gehandhaafd. In het advies staat dat de begeleiding die Stichting Onderdak de cliënten aanbiedt niet kan worden aangemerkt als (therapeutische) behandeling als omschreven in artikel 1.30 van de planregels, omdat geen sprake is van een behandeling gericht op herstel of genezing, maar van begeleiding en ondersteuning op verschillende leefgebieden. Daarbij is uitgegaan van de betekenis van het begrip behandeling in het algemeen spraakgebruik, omdat dat begrip niet in het bestemmingsplan is omschreven. Onder behandeling moet dan worden verstaan een verzorging die gericht is op herstel of op voorkoming van verergering. Een therapeutische behandeling is dan een op een geneeswijze betrekking hebbende behandeling, aldus het advies. Bij besluit van 25 november 2019 heeft het college voorts de begunstigingstermijn om aan last 1 te voldoen, verlengd tot zes weken na verzending van dat besluit.
    De aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat het geschil zich toespitst op de vraag of het gebruik van het gebouw gepaard gaat met (therapeutische) behandeling, maar dat de tekst van het bestemmingsplan geen antwoord geeft op de vraag hoe intensief de behandeling moet zijn om van maatschappelijke opvang met (therapeutische) behandeling te kunnen spreken. Voor het antwoord op die vraag heeft de rechtbank daarom gekeken naar de systematiek van de planregels en met name naar het onderscheid tussen de ‘bijzondere woonvorm’ als omschreven in artikel 1.17 van de planregels enerzijds en ‘maatschappelijke opvang’ als omschreven in artikel 1.30 van de planregels anderzijds. Omdat uit artikel 1.17 volgt dat het doel van het verblijf bij een ‘bijzondere woonvorm’ niet in therapeutische behandeling kan zijn gelegen, kan alleen sprake zijn van ‘maatschappelijke opvang’, indien therapeutische behandeling het doel van de opvang is, aldus de rechtbank. Het doel van het verblijf van de cliënten is niet primair gelegen in behandeling, maar in begeleiding bij het terugkeren in de maatschappij. De eventueel gegeven behandeling voor gedrags- of verslavingsproblemen is daaraan slechts onderschikt, aldus de rechtbank. Daarom heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van het gebouw door Stichting Onderdak in strijd is met het bestemmingsplan.
    Het hoger beroep
    5.    Stichting Onderdak betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van het gebouw door Stichting Onderdak in strijd is met het bestemmingsplan. Stichting Onderdak voert aan dat artikel 1.30 van de planregels niet vereist dat sprake is van therapeutische behandeling, omdat het woord ‘therapeutisch’ in die bepaling tussen haakjes staat. De cliënten hadden geen huurovereenkomst met Stichting Onderdak, maar verbleven in het gebouw op basis van een plaatsingsovereenkomst. De duur van dat verblijf was afhankelijk van de zorgvraag, maar met een maximum van twee jaar. De zorgvraag van de cliënten zag op hun gedragsproblemen, al dan niet in samenhang met verslavingsproblemen. Het doel van de plaatsing was het disfunctioneren van de cliënten te verhelpen als voorbereiding op hun terugkeer in de maatschappij. Om dat doel te bereiken werden de cliënten in het gebouw op intensieve en gestructureerde wijze begeleid door medewerkers van Stichting Onderdak. Daarnaast kregen de cliënten buiten het gebouw therapieën van psychiaters, psychologen of verslavingsartsen. In het gebouw zouden therapieruimten worden gerealiseerd, maar door de opgelegde lasten zijn de verbouwwerkzaamheden stilgelegd. Niet alleen de therapieën, maar ook de begeleiding dient als therapeutische behandeling te worden aangemerkt, aldus Stichting Onderdak. Tussen 8.00 uur en 22.00 uur mochten de cliënten het gebouw uitsluitend verlaten, indien dat, naast hun therapie, nodig was voor hun resocialisatie. Het verblijf van de cliënten in het gebouw kan niet worden aangemerkt als zelfstandige, dan wel nagenoeg zelfstandige bewoning. Dat verblijf had immers een overwegend verzorgend karakter waarbij de nadruk lag op behandeling. Dat verblijf valt dus niet binnen de functie ‘bijzondere woonvorm’, maar binnen de functie ‘gezondheids- en welzijnszorg’ als bedoeld in artikel 13.1, aanhef en onder b, van de planregels. Voor zover het gebruik van het gebouw niet binnen die functie past, heeft de rechtbank niet onderkend dat dat gebruik zodanig met die functie vergelijkbaar is dat het valt binnen de in artikel 13.1, aanhef en onder f gegeven omschrijving, aldus Stichting Onderdak.
    5.    1.    Gelet op het aangevoerde in hoger beroep en het verhandelde ter zitting gaat de Afdeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. De DJI had de cliënten bij Stichting Onderdak geplaatst, omdat gedragsproblemen van de cliënten, al dan niet versterkt door verslavingsproblematiek, in de weg stonden aan hun terugkeer in de maatschappij. De plaatsing had tot doel het functioneren van de cliënten zodanig te verbeteren of te herstellen dat zij na afloop van de plaatsing weer in de maatschappij kunnen functioneren. Voor dat doel was een behandelplan opgesteld op grond waarvan de cliënten in het gebouw intensief werden begeleid door medewerkers van Stichting Onderdak en buiten het gebouw therapie kregen van psychiaters, psychologen of verslavingsartsen. De plaatsing van de cliënten bij Stichting Onderdak was voor de duur van twee jaar, of korter als de zorg eerder zou worden beëindigd.
    5.2.    Stichting Onderdak heeft het gebouw ten tijde van belang gebruikt in overeenstemming met de op het perceel rustende bestemming "Maatschappelijk", omdat dat gebruik naar het oordeel van de Afdeling kan worden aangemerkt als gezondheids- en welzijnszorg als bedoeld in artikel 13.1, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 1.30, van de planregels. Het hoofddoel van de plaatsing van de cliënten bij Stichting Onderdak was immers gelegen in het herstellen of verbeteren van hun functioneren ten behoeve van hun terugkeer in de maatschappij door intensieve begeleiding en therapie op basis van een behandelplan. Therapeutische behandeling maakte onderdeel uit van het plan op grond waarvan de behandelingen werden gegeven. Gelet daarop is sprake geweest van maatschappelijke opvang met therapeutische behandeling inclusief overnachting en behoeft de vraag naar de betekenis van het tussen haakjes geplaatste woord ‘therapeutische’ in artikel 1.30 van de planregels in dit geval geen beantwoording. Dat een deel van de behandeling buiten het gebouw heeft plaatsgevonden, doet niet af aan het doel waarvoor de cliënten in het gebouw verbleven. Dat de cliënten ten tijde van belang ook in het gebouw woonden doet voorts niet af aan het maatschappelijke karakter van de geboden opvang, omdat de woonfunctie niet het hoofddoel van de plaatsing was. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat Stichting Onderdak het perceel en het gebouw in strijd met het bestemmingsplan heeft gebruikt. Omdat Stichting Onderdak artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet heeft overtreden, is het college niet bevoegd tegen dit gebruik handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    6.    Het hoger beroep is gegrond. Wat Stichting Onderdak overigens in hoger beroep heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 november 2019 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, omdat aan de daarbij opgelegde lasten geen overtreding ten grondslag ligt. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 4 juni 2019 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 5 februari 2020 in zaak nr. 20/13;
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Arnhem van 25 november 2019, kenmerk 378602;
    V. herroept het besluit van 4 juni 2019, kenmerk 195298731;
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Arnhem tot vergoeding van bij Stichting Onderdak Woon- en Zorgvoorzieningen in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; ;
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Arnhem tot vergoeding van bij Stichting Onderdak Woon- en Zorgvoorzieningen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.136,00 (zegge: tweeduizend honderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Arnhem aan Stichting Onderdak Woon- en Zorgvoorzieningen het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 886,00 (zegge: achthonderdzesentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2021
    610.
     
    BIJLAGE
     
    De Awb
    Artikel 5:1
    1.     In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    […]
    Artikel 5:2
    1.     In deze wet wordt verstaan onder:
    a. bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak;
    b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
    […]
    Artikel 5:4
    1.     De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
    2.     Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
    Artikel 5:32
    1.     Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    […]
    De Gemeentewet
    Artikel 125
    1.     Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    2.     De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    […]
    De Wabo
    Artikel 2.1
    1.     Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 5.1
    Dit hoofdstuk is van toepassing op de uitvoering en handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde, alsmede op de uitvoering en handhaving van het bepaalde bij of krachtens de:
    […]
    Wet ruimtelijke ordening,
    […]
    voor zover dit bij of krachtens de genoemde wetten is bepaald.
    Artikel 5.2
    1.     Het bevoegd gezag heeft tot taak:
    a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften;
    […]
    De Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 3.1
    1 De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.
    […]
    Artikel 7.1
    1 Burgemeester en wethouders dragen zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
    […]
    De planregels
    Artikel 1 Begrippen
    […]
    1.17 Bijzondere woonvorm
    Een woonvorm waar bewoners nagenoeg zelfstandig wonen met (voorzieningen voor) verzorging en begeleiding (ook 24-uurs begeleiding) en daar niet verblijven met het doel om therapeutisch behandeld te worden.
    […]
    1.30 Gezondheids- en welzijnszorg
    • geneeskundige verzorging en verpleging zoals ziekenhuizen;
    • medische, tandheelkundige en paramedische praktijken;
    • apotheken;
    • verpleeg- en verzorgingshuizen;
    • dag- en nachtvoorzieningen voor gehandicapten, psychiatrische patiënten, jongeren en maatschappelijke opvang met (therapeutische) behandeling inclusief overnachting;
    • maatschappelijke dienstverlening zonder overnachting: dienstverlening gericht op ouderen en gehandicapten, kinderopvang en buitenschoolse opvang, jeugdzorg, maatschappelijk werk en dergelijke.
    […]
    1.64 Wonen
    Voor de werking van dit bestemmingsplan wordt onder wonen mede geval begrepen bijzondere woonvormen en bed and breakfast met ten hoogste vier slaapplaatsen;
    […]
    13.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor Maatschappelijk aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    b.gezondheids- en welzijnszorg;
    […].
    f. functies vergelijkbaar met die genoemd onder a. tot en met e. van dit lid;
    […]