ECLI:NL:RVS:2020:2926, Raad van State, 09-12-2020, 202000340/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een dakterras op de vergunningvrij gebouwde aanbouw aan het gebouw [locatie 1] te Amsterdam. [vergunninghouder] woont aan de [locatie 1]. Zij heeft eerder vergunningvrij een aanbouw bij haar woning gerealiseerd. [vergunninghouder] wil op deze aanbouw een dakterras aanleggen en heeft daarvoor een vergunning gevraagd. Het aanleggen van een dakterras is in strijd met het bestemmingsplan "Buitenveldert 2013" omdat het bouwvlak met 2 meter wordt overschreden. Het college heeft voor het bouwen en voor het afwijken van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning verleend. Het college heeft de aanvraag voor het afwijken van het bestemmingsplan getoetst aan de voorwaarden uit zijn beleid voor dakterrassen op aanbouwen en overwogen dat het dakterras hieraan voldoet. Het dakterras is inmiddels gerealiseerd.

202000340/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Amsterdam, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 december 2019 in zaak nr. 19/3207 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 september 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een dakterras op de vergunningvrij gebouwde aanbouw aan het gebouw [locatie 1] te Amsterdam.
    Bij besluit van 7 mei 2019 heeft het college, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. de Vet, rechtsbijstandverlener, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J. van der Wal, zijn verschenen. Verder is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. F. Teuben, advocaat te Haarlem, gehoord.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [vergunninghouder] woont aan de [locatie 1]. Zij heeft eerder vergunningvrij een aanbouw bij haar woning gerealiseerd. [vergunninghouder] wil op deze aanbouw een dakterras aanleggen en heeft daarvoor een vergunning gevraagd. Het aanleggen van een dakterras is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitenveldert 2013" omdat het bouwvlak met 2 meter wordt overschreden. Het college heeft voor het bouwen en voor het afwijken van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning verleend. Het college heeft de aanvraag voor het afwijken van het bestemmingsplan getoetst aan de voorwaarden uit zijn beleid voor dakterrassen op aanbouwen en overwogen dat het dakterras hieraan voldoet. Het dakterras is inmiddels gerealiseerd.
        [appellant] woont naast [vergunninghouder] aan de [locatie 2]. Hij kan zich niet met de omgevingsvergunning verenigen omdat hij vreest dat het woon- en leefklimaat door het gebruik van het dakterras wordt aangetast. De rechtbank heeft de omgevingsvergunning in stand gelaten.
    2.    Het bouwplan is in strijd met artikel 19, tweede lid, onder 1, van het bestemmingsplan in samenhang bezien met de verbeelding, omdat het bouwvlak met 2 m wordt overschreden. Het college is bereid mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan en heeft op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning voor bouwen en voor het afwijken van het bestemmingsplan verleend. Daarbij heeft het college gebruik gemaakt van de afwijkbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 1°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 29, onder a, aanhef en onder 4, van het bestemmingsplan. Ter invulling van de afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 29 van het bestemmingsplan heeft het college beleidsregels opgesteld. Het college heeft de aanvraag getoetst aan de destijds geldende nota "Omgevingsvergunning A2’, vastgesteld door het college, laatstelijk gewijzigd op 21 februari 2018 (hierna: de nota). In deze nota zijn beleidsregels opgenomen voor onder meer het bouwen en gebruiken van dakterrassen op aanbouwen. Volgens het college voldoet de aanbouw aan onderdeel 2b van de nota omdat het dakterras wordt gebouwd op een legaal aanwezig bijbehorend bouwwerk.
    De toepasselijke bepalingen
    3.    Artikel 19.2.1 van het bestemmingsplan luidt:
    "Op en onder de in 19.1 genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat gebouwen slechts zijn toegestaan binnen de op de verbeelding aangegeven bouwvlakken."
    Artikel 29 luidt:
    "a. Indien niet met toepassing van een andere bepaling van deze regels afgeweken kan worden, is het dagelijks bestuur bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6, lid 1, onder c, van de Wet ruimtelijke ordening een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van de desbetreffende regels van dit bestemmingsplan, ten behoeve van:
    1. t/m 3. […];
    4. het overschrijden van
        • bouwvlak- en bestemmingsgrenzen met ten hoogste 2,5 meter of
        • het bebouwingspercentage
    […]"
    4.    Onderdeel 2b van de nota luidt:
    "In het hele stadsdeel wordt voor het bouwen en gebruiken van dakterrassen op aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen (bijbehorende bouwwerken) welke in strijd zijn met het bestemmingsplan, een ‘omgevingsvergunning a2’ verleend onder de volgende voorwaarden:
    1. t/m 3. […];
    4. het dakterras wordt gebouwd op legaal aanwezige bijbehorende bouwwerken;
    5. t/m 7. […]."
    De hoger beroepsgronden
    Onvolledige aanvraag
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de aanbouw niet in de besluitvorming over het dakterras mocht betrekken. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat de aanbouw door het plaatsen van het dakterras niet meer vergunningvrij is. De Afdeling begrijpt, mede gelet op de ter zitting gegeven toelichting, het betoog van [appellant] zo dat het college de aanvraag voor het dakterras ten onrechte in behandeling heeft genomen, omdat deze onvolledig zou zijn. Volgens [appellant] hadden de aanbouw en het privacyscherm onderdeel moeten zijn van de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het dakterras. Volgens [appellant] moeten deze onderdelen worden beschouwd als onlosmakelijke activiteiten en moet dit gehele samenstel van bouwwerken aan het bestemmingsplan worden getoetst.
    5.1.    [vergunninghouder] heeft eerder een aanbouw bij haar woning gerealiseerd. Niet in geschil is dat voor de aanbouw geen omgevingsvergunning voor het bouwen en het strijdig gebruik was vereist, omdat werd voldaan aan de eisen van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht op grond waarvan de aanbouw vergunningvrij mocht worden opgericht. Voor het door [vergunninghouder] gevraagde dakterras op de aanbouw is wel een omgevingsvergunning vereist zowel voor het bouwen daarvan als vanwege met het bestemmingsplan strijdig gebruik omdat het dakterras het bouwvlak overschrijdt.
    5.2.    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat het college de aanvraag niet in behandeling mocht nemen omdat de aanvraag onvolledig zou zijn omdat het bouwen van het dakterras een onlosmakelijke activiteit is met de aanbouw en het privacyscherm. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is in het stelsel van de Wabo geen plaats voor een beslissing omtrent een omgevingsvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1765, en 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2665. Uitgangspunt van de Wabo is dat het, behoudens de situatie als bedoeld in artikel 2.7 van die wet, de aanvrager is die bepaalt voor welke activiteiten hij een aanvraag indient en dus wat de omvang van het project is (Kamerstukken II, 2007-07, 30 844, nr. 3, blz. 37). [vergunninghouder] heeft een aanvraag ingediend voor de bouw van een dakterras. Een situatie als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo is hier niet aan de orde. De activiteit bouwen van een dakterras kan in dit geval los van de activiteiten van het bouwen van de aanbouw en het plaatsen van een privacyscherm plaatsvinden. Van onlosmakelijke samenhang is alleen sprake als een feitelijke handeling per definitie in meerdere vergunningplichten resulteert.
        De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college de aanbouw terecht niet in de besluitvorming heeft betrokken en dat het college er terecht vanuit is gegaan dat enkel het aangevraagde dakterras voorligt.
        Het betoog faalt.
    Bijzondere omstandigheden
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college wegens bijzondere omstandigheden van de beleidsregels in de nota had moeten afwijken. Hij stelt dat omdat de woningen aan de Cannenburg van oorsprong een vlakke achtergevel hebben met inpandige balkons, met het toestaan van uitbouwen met uitwendige balkons, een grote inbreuk wordt gemaakt op het oorspronkelijke bouwconcept en daarmee ook op het woon- en leefklimaat. [appellant] voert in dit kader nog aan dat het college in een andere procedure een aanvraag voor het bouwen van een buitentrap in een tuin aan de Cannenburg heeft geweigerd omdat die buitentrap een inbreuk maakt op de architectuur en de stedenbouwkundige opzet en -structuur van de woningen aan de Cannenburg. [appellant] stelt dat dezelfde onderbouwing in dit geval ook moet gelden en, ook al zijn de buitentrap en het dakterras geen gelijke gevallen, er een zwaardere motiveringsplicht voor het college geldt en het college niet zonder meer overeenkomstig de beleidsregels mag handelen. [appellant] wijst erop dat het beleid in het geval van de buitentrap restrictiever is uitgelegd dan bij het dakterras, terwijl de ruimtelijke impact van het dakterras op de omgeving volgens hem groter is.
    6.1.    Niet meer in geschil is dat de aanvraag voldoet aan de voorwaarde uit de nota dat sprake moet zijn van een legaal aanwezige aanbouw en dat het dakterras voldoet aan de overige voorwaarden van de beleidsregels.
        Bij het opstellen van de beleidsregels heeft het college de verschillende belangen voor het toestaan van dakterrassen op aanbouwen afgewogen. Het college heeft een afweging gemaakt tussen het individuele belang, namelijk de vergroting van het woon- of verblijfsgenot door een dakterras, en de ruimtelijke impact die een dakterras heeft op de omgeving. Deze afweging staat vermeld in hoofdstuk 4.3, onder 2b, van de nota en heeft geleid tot de daar genoemde voorwaarden. Verder is in de beleidsregels ingegaan op de architectuur en de stedenbouwkundige waarden van de wijk Buitenveldert. Deze waarden staan vermeld in hoofdstuk 3.1 van de nota. Echter, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
        De rechtbank heeft in dit kader terecht overwogen dat [appellant] geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die maken dat het handelen in overstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De volgens [appellant] bijzondere architectuur van de woningen aan de Cannenburg is geen bijzondere omstandigheid die maakt dat het college in redelijkheid geen omgevingsvergunning voor het dakterras kon verlenen. Het college heeft daarbij terecht in aanmerking kunnen nemen dat in dezelfde wijk meerdere dakterrassen op dezelfde wijze zijn gebouwd.
        Wat betreft het door [appellant] gestelde over de weigering van het college om omgevingsvergunning te verlenen voor een buitentrap bij een woning aan de Cannenburg vanwege architectonische en stedenbouwkundige redenen, overweegt de Afdeling als volgt. De aanvraag om omgevingsvergunning voor de buitentrap was niet in overeenstemming met de beleidsregels en in dat geval lag de vraag voor of het college vanwege bijzondere omstandigheden kon afwijken van de nota. De in geschil zijnde aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het dakterras is in overeenstemming met de beleidsregels. De gevallen zijn in zoverre niet vergelijkbaar en alleen al om die reden ziet de Afdeling niet dat voor het college ook een zwaardere motiveringsplicht, zou gelden.
        Het betoog faalt.
    Evidente privaatrechtelijke belemmering
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er een evidente privaatrechtelijke belemmering is die aan verlening van de omgevingsvergunning voor het dakterras in de weg staat. Hij stelt verder dat vanuit het dakterras rechtstreeks uitzicht bestaat op zijn perceel en daarmee zijn privacy wordt aangetast. Dat [vergunninghouder] bereid is om privacyschermen te plaatsen, verandert volgens [appellant] dan ook niet de conclusie dat sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering.
    7.1.    Artikel 5:50, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Tenzij de eigenaar van het naburige erf daartoe toestemming heeft gegeven, is het niet geoorloofd binnen twee meter van de grenslijn van dit erf vensters of andere muuropeningen, dan wel balkons of soortgelijke werken te hebben, voor zover deze op dit erf uitzicht geven."           
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1816, r.o. 7.2.), bestaat voor het oordeel dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit.
    7.3.    Vast staat dat het dakterras zich binnen 2 m van de grenslijn van het erf van [appellant] bevindt. Op basis van de bouwtekeningen en de foto’s van het dakterras stelt de Afdeling vast dat er vanaf de zijkant van het dakterras rechtstreeks zicht is op het erf van [appellant]. [appellant] heeft geen toestemming gegeven voor het plaatsen van het dakterras. [vergunninghouder] heeft echter de zijkanten van het dakterras afgeschermd met een schutting van voldoende hoogte zodat er geen rechtstreeks uitzicht op het perceel van [appellant] kan bestaan. Voor zover al zou moeten worden aangenomen dat sprake was van strijd met artikel 5:50 van het BW, is deze weggenomen door het aanbrengen van de schutting. De rechtbank heeft terecht overwogen dat gezien deze omstandigheden het dakterras geen evidente privaatrechtelijke belemmering oplevert. Voor zover [appellant] heeft gesteld dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering, omdat het plaatsen van een privacyscherm volgens hem vergunningplichtig is, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid niet relevant is voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. De Afdeling overweegt verder dat [appellant] in een stedelijke omgeving woont en enige inkijk in de tuin daaraan inherent is. Ook anderszins is er daarom geen sprake van een onevenredige aantasting van de privacy en het woongenot van [appellant].
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2020
    414-966.