ECLI:NL:RVS:2010:BL9633, Raad van State, 31-03-2010, 200907824/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 16 juli 2008, gewijzigd bij besluiten van 23 juli 2008, heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland (hierna: het college) aan [wederpartij], [belanghebbenden] (hierna: [wederpartij] en anderen) een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder vergunning meer dan drie aaneengesloten dagen innemen van een ligplaats in de Noordvliet aan de Duifpolderkade te Midden-Delfland.

200907824/1/H3.
      Datum uitspraak: 31 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 2 september 2009 in zaken nrs. 08/9247, 09/776 en 09/803 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats], en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 16 juli 2008, gewijzigd bij besluiten van 23 juli 2008, heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland (hierna: het college) aan [wederpartij], [belanghebbenden] (hierna: [wederpartij] en anderen) een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder vergunning meer dan drie aaneengesloten dagen innemen van een ligplaats in de Noordvliet aan de Duifpolderkade te Midden-Delfland.
    
    Bij besluiten van 12 november 2008 heeft het college het door [wederpartij] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 september 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 12 november 2008 vernietigd, de besluiten van 16 juli 2008, gewijzigd bij besluiten van 23 juli 2008, herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 oktober 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het dagelijks bestuur van het recreatieschap Midden-Delfland (hierna: het dagelijks bestuur) heeft een reactie ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. V. Boender-Wiebenga, werkzaam bij de gemeente Midden-Delfland, en [wederpartij], [twee van de anderen], bijgestaan door H.L. Snijders, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 51, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: de Wgr), kunnen de raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van een of meer gemeenten, afzonderlijk of te zamen, met provinciale staten, de colleges van gedeputeerde staten of de commissarissen van de Koning, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente, onderscheidenlijk provincie bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten of provincies.
    
    Ingevolge artikel 52, eerste lid, voor zover thans van belang, zijn de artikelen 8 tot en met 27 van overeenkomstige toepassing.
    
    
      Ingevolge artikel 93, aanhef en onder a, kunnen aan een regeling als bedoeld in de hoofdstukken I tot en met VII, indien zij daartoe overigens bevoegd zijn, tevens deelnemen een of meer andere openbare lichamen dan gemeenten, provincies en waterschappen. 
      Ingevolge artikel 8, eerste lid, kan bij de regeling een openbaar lichaam worden ingesteld. Het openbaar lichaam is rechtspersoon.
    
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, voor zover thans van belang, geeft een regeling, waarbij gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid bedoeld in artikel 8, eerste lid, aan welke bevoegdheden de besturen van de deelnemende gemeenten aan het bestuur van het openbaar lichaam overdragen.
    
    Ingevolge artikel 54, eerste lid, voor zover thans van belang, kunnen aan het bestuur van het openbaar lichaam bij de regeling ten aanzien van de belangen ter behartiging waarvan zij is getroffen en voor het gebied waarvoor zij geldt, zodanige bevoegdheden van regeling en bestuur worden overgedragen, als aan de besturen van de deelnemende gemeenten en provincies met betrekking tot hun eigen gemeente, onderscheidenlijk provincie toekomen.
    
    Ingevolge het derde lid regelt, voor zover een verordening van het openbaar lichaam voorziet in hetzelfde onderwerp als een verordening van een deelnemende gemeente of provincie, eerstbedoelde verordening de onderlinge verhouding. Zij kan bepalen, dat de verordening van de gemeente of provincie voor het gehele gebied, dan wel voor een gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk ophoudt te gelden.
    
    Ingevolge artikel 1 van de Gemeenschappelijke regeling voor het recreatieschap Midden-Delfland (hierna: de Gemeenschappelijke regeling), voor zover thans van belang, treffen het Rijk, de provincie Zuid-Holland en de gemeenten Delft, De Lier (de Afdeling leest: Westland), Maasland (de Afdeling leest: Midden-Delfland), Maasluis, Rotterdam, Schiedam, Schipluiden (de Afdeling leest: Midden-Delfland) en Vlaardingen een gemeenschappelijke regeling ter behartiging van de belangen als omschreven in artikel 2 en vormen zij ter uitvoering van deze regeling een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam, genaamd "Recreatieschap Midden-Delfland" (hierna: het recreatieschap).
    
    Deze regeling verstaat ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, onder "deelnemers" het Rijk en alle aan de regeling deelnemende lagere publiekrechtelijke lichamen.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, voor zover thans van belang, heeft het recreatieschap tot taak het behartigen van de belangen van de openluchtrecreatie, zulks voor zover mogelijk onder handhaving van het landelijk karakter van het gebied, daaronder begrepen het bewaren en bevorderen van de natuur- en landschappelijke waarden, het in stand houden van flora en fauna, zomede het verlenen van medewerking aan en het bevorderen van de totstandkoming en de handhaving van een natuurlijk biologisch evenwichtig milieu in het gebied.
    
    Ingevolge het tweede lid worden aan het recreatieschap ter vervulling van de in dit artikel omschreven taak alle bevoegdheden van regeling en bestuur toegekend binnen de grens van artikel 54 van de Wgr.
    
    Ingevolge artikel 3 kent het recreatieschap de volgende organen:
    
    a. de Midden-Delflandraad;
    
    b. het dagelijks bestuur;
    
    c. de voorzitter.
    
    Ingevolge artikel 8 is de Midden-Delflandraad bevoegd ten behoeve van de uitoefening van de taak van het recreatieschap verordeningen te maken. Op overtreding van de bij of krachtens deze verordeningen gegeven voorschriften kan straf worden gesteld.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, zendt het dagelijks bestuur, voordat een verordening wordt vastgesteld het ontwerp daarvan ter beoordeling toe aan de minister, gedeputeerde staten van Zuid-Holland, aan burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeenten en aan dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Delfland. Het besluit tot vaststelling van de verordening wordt niet genomen binnen acht weken na de datum van verzending van het ontwerp. Het ontwerp behoeft de instemming van alle deelnemers.
    
    Ingevolge het derde lid vindt de afkondiging van verordeningen van het recreatieschap plaats door bekendmaking in de Nederlandse Staatscourant en in het provinciaal blad van Zuid-Holland, alsmede in elk van de deelnemende gemeenten op de aldaar gebruikelijke wijze.
    
     
    
    Ingevolge artikel II.24, eerste lid, van de Algemene verordening voor het recreatieschap Midden-Delfland 2007 (hierna: de Algemene verordening), vastgesteld door de Midden-Delflandraad op 27 maart 2008, is het behoudens een ontheffing van het dagelijks bestuur verboden zonder daartoe bevoegd te zijn in de openbare wateren vaartuigen te laten liggen tussen zonsondergang en zonsopgang.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, is het verbod als gesteld in het eerste lid niet van toepassing op de Noordvliet.
    
    Ingevolge artikel II.26, eerste lid, voor zover thans van belang, is het behoudens een ontheffing van het dagelijks bestuur en onverminderd het bepaalde in artikel II.24, eerste lid, verboden in de openbare wateren:
    
    a. met enig vaartuig langer dan drie achtereenvolgende dagen of gedeelten daarvan op dezelfde plaats ligplaats te hebben;
    
    b. met een vaartuig binnen vijf dagen nadat het is verplaatst op dezelfde plaats opnieuw een ligplaats in te nemen;
    
    c. een vaartuig langer dan acht achtereenvolgende uren onbemand te laten.
    
    Ingevolge artikel VI.4 treedt deze verordening in werking met ingang van de dag van de publicatie. Voor zover deze verordening voorziet in hetzelfde onderwerp als de verordeningen van de deelnemers van het recreatieschap, houden die verordeningen op te gelden voor het werkingsgebied.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 5.3.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Midden-Delfland (hierna: de APV), laatstelijk vastgesteld op 22 april 2008, is het de eigenaar, de bezitter, de houder of de gebruiker van een woonschip of een ander vaartuig verboden zonder vergunning van het college met een vaartuig een ligplaats in te nemen of te hebben dan wel een ligplaats voor een vaartuig beschikbaar te stellen op door burgemeester en wethouders aangewezen gedeelten van openbaar water.
    
    Volgens het Aanwijzingsbesluit ligplaatsenverbod Midden-Delfland, vastgesteld door het college op 14 september 2007, zijn alle openbare wateren in de gemeente Midden-Delfland aangewezen als water waar het zonder vergunning van het college verboden is met een vaartuig ligplaats in te nemen.
    
    In het Vergunningen- en Handhavingsbeleid ligplaatsen voor vaartuigen van de gemeente Midden-Delfland (hierna: het Ligplaatsenbeleid), vastgesteld door het college op 18 december 2007, voor zover thans van belang, is het gedeelte van de Noordvliet aan de Duifpolderkade aangewezen als locatie bestemd voor dagrecreatie, hetgeen inhoudt dat hier alleen tussen 8:00 uur en 22:00 uur ligplaats mag worden ingenomen.
    
    2.2. Het college heeft [wederpartij] en anderen de last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 5.3.2 van de APV.
    
    2.3. De rechtbank heeft overwogen dat het college niet bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom, omdat op 30 mei 2008 de Algemene verordening in werking is getreden. Nu de Algemene verordening bepalingen bevat die zien op het innemen van een ligplaats, hebben de bepalingen van de APV die hierop betrekking hebben alsook het Ligplaatsenbeleid vanaf die datum opgehouden te gelden. De bevoegdheid tot handhavend optreden, voor zover wordt gehandeld in strijd met de Algemene verordening, berust vanaf 30 mei 2008 bij het dagelijks bestuur van het recreatieschap, aldus de rechtbank.
    
    Volgens de rechtbank is de Algemene verordening rechtsgeldig tot stand gekomen en in werking getreden, aangezien alle deelnemers aan de Gemeenschappelijke regeling met het ontwerp hiervan hebben ingestemd en de verordening is gepubliceerd in het provinciaal blad van de provincie Zuid-Holland en in de Staatscourant. Dat namens de gemeente Midden-Delfland niet de raad van die gemeente, maar het college met de Algemene verordening heeft ingestemd, doet hier volgens de rechtbank niet aan af. Uit een oogpunt van rechtszekerheid kan niet worden aanvaard dat een deelnemer aan een gemeenschappelijke regeling zich aan de werking daarvan onttrekt door zich te beroepen op interne totstandkomingsgebreken, aldus de rechtbank.
    
    2.4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat alle deelnemers aan de Gemeenschappelijke regeling hebben ingestemd met de Algemene verordening. Volgens het college is alleen de raad bevoegd in te stemmen met een gemeenschappelijke regeling waarin de bevoegdheid tot het maken van verordeningen wordt overgedragen en dient dan ook niet het college, maar de raad als deelnemer in de zin van artikel 1 van de Gemeenschappelijke regeling te worden aangemerkt. Dat het college, hoewel daartoe niet bevoegd, heeft ingestemd met de Algemene verordening kan voorts niet als een intern totstandkomingsgebrek worden gezien, aldus het college. Door te oordelen dat de Algemene verordening ondanks het totstandkomingsgebrek in werking is getreden, heeft de rechtbank volgens het college miskend dat dit tot een grote mate van rechtsonzekerheid leidt.
    
    2.4.1. In artikel 1 van de Gemeenschappelijke regeling is bepaald dat het Rijk en alle aan de regeling deelnemende lagere publiekrechtelijke lichamen deelnemers in de zin van die regeling zijn. De rechtbank is op grond daarvan tot de conclusie gekomen dat de gemeente Midden-Delfland deelnemer aan de Gemeenschappelijke regeling is. Door uitsluitend uit te gaan van de bewoordingen van artikel 1 van de Gemeenschappelijke regeling heeft de rechtbank evenwel niet onderkend dat die regeling, die is ingesteld op grond van artikel 51 en artikel 93 van de Wgr, dient te worden uitgelegd overeenkomstig die wettelijke bepalingen. Uit artikel 51 van de Wgr volgt dat niet de gemeenten, maar de raden, de colleges van burgemeester en wethouders en/of de burgemeesters van die gemeenten, ieder voor zover bevoegd, een gemeenschappelijke regeling kunnen treffen. Eén of meer van die organen dient dan wel dienen derhalve als deelnemer aan de Gemeenschappelijke regeling te worden aangemerkt.
    
    De Afdeling volgt het college in zijn betoog dat in dit geval de raad van de gemeente Midden-Delfland als deelnemer dient te worden aangemerkt. In de Gemeenschappelijke regeling is de verordenende bevoegdheid van de raad inzake de behartiging van de belangen van de openluchtrecreatie aan de Midden-Delflandraad overgedragen. Nu niet is gebleken dat die verordenende bevoegdheid niet bij de raad berustte op het moment van overdracht daarvan aan de Midden-Delflandraad, mocht alleen de raad die bevoegdheid overdragen en was derhalve alleen hij bevoegd de Gemeenschappelijke regeling te treffen. Het standpunt van het college dat het ook in de bedoeling lag dat de raad deelnemer aan de Gemeenschappelijke regeling zou zijn, vindt bevestiging in een door het college overgelegde brief van 18 september 1979 van het toenmalige college aan de toenmalige raad.
    
    2.4.2. Vaststaat dat de raad niet heeft ingestemd met het ontwerp van de Algemene verordening en ook niet bereid is thans in te stemmen met de Algemene verordening. Derhalve is niet voldaan aan het in artikel 9 van de Gemeenschappelijke regeling gestelde vereiste dat alle deelnemers met de verordening hebben ingestemd.
    
    De rechtbank heeft op zichzelf met juistheid overwogen dat de onjuiste handelwijze van het college ertoe heeft geleid dat de raad zich niet over het ontwerp van de Algemene verordening heeft kunnen uitspreken, maar anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het ontbreken van de instemming van de raad niet als een intern totstandkomingsgebrek kan worden beschouwd. Artikel 9 van de Gemeenschappelijke regeling ziet op de verhouding tussen de Midden-Delflandraad en de deelnemers aan de Gemeenschappelijke regeling. Schending van die bepaling leidt ertoe dat de Midden-Delflandraad niet tot vaststelling van de Algemene verordening kon overgaan, zodat niet kan worden staande gehouden dat het ontbreken van instemming van de raad alleen ziet op de interne verhouding tussen de raad en het college van de gemeente Midden-Delfland. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het in strijd is met de rechtszekerheid om ondanks het ontbreken van instemming van de raad ervan uit te gaan dat de Algemene verordening overeenkomstig de Gemeenschappelijke regeling is vastgesteld.
    
    2.4.3. Op grond van het vorenoverwogene is de Afdeling van oordeel dat de Algemene verordening niet rechtsgeldig tot stand is gekomen. De bepalingen in de APV van de gemeente Midden-Delfland die zien op het innemen van ligplaatsen en het Ligplaatsenbeleid, hebben dan ook niet opgehouden te gelden.
    
    2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal de zaak naar de rechtbank terugwijzen om door haar te worden behandeld en beslist met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 2 september 2009 in zaken nrs. 08/9247, 09/776 en 09/803;
    
    III. wijst de zaak naar de rechtbank terug.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2010
    
    280-611.