ECLI:NL:RVS:2018:1836, Raad van State, 06-06-2018, 201705107/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 november 2015 heeft de burgemeester op schrift gesteld waarom hij op 29 oktober 2015 de portiekwoning aan de [locatie] (hierna: de woning), waarvan [wederpartij] destijds de bewoner was, krachtens artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet voor de duur van drie maanden heeft gesloten.

201705107/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de burgemeester van Rotterdam,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 mei 2017 in zaak nr. 16/3074 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Rotterdam,
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 november 2015 heeft de burgemeester op schrift gesteld waarom hij op 29 oktober 2015 de portiekwoning aan de [locatie] (hierna: de woning), waarvan [wederpartij] destijds de bewoner was, krachtens artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet voor de duur van drie maanden heeft gesloten.
    
    Bij besluit van 29 maart 2016 heeft de burgemeester het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 mei 2017 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 maart 2016 vernietigd en het besluit van 3 november 2015 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een aantal processtukken overgelegd uit de civiele procedure van Stichting Havensteder, de verhuurder van de woning, tegen [wederpartij], ten aanzien van welke stukken de burgemeester de mededeling, bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), heeft gedaan. Een enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft beslist dat beperking van de kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. [wederpartij] en Havensteder hebben de Afdeling de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, gegeven.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist en V. Boezen, [wederpartij], bijgestaan door mr. R.S. Wijling en mr. K. Azghay, advocaten te Rotterdam, en Havensteder, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op 27 oktober 2015 is er brand geweest in de woning. In verband hiermee heeft de politie op 28 oktober 2015 een rapport opgesteld. In dit rapport is verder vermeld dat bewoners van de overige woningen aan het betrokken portiek [wederpartij] beschouwen als een verward persoon met onberekenbaar gedrag, dat hij de afgelopen jaren voor overlast heeft gezorgd en dat er tweemaal in 2012 ook al brand in de woning is geweest. Omdat de brand van 27 oktober 2015 volgens de burgemeester de leefbaarheid, veiligheid en gezondheid voor omwonenden op onaanvaardbare wijze heeft aangetast, heeft hij de woning op 29 oktober 2015 onmiddellijk voor de duur van drie maanden gesloten.
    
        [wederpartij] is na de brand in voorlopige hechtenis genomen. De voorlopige hechtenis is per 27 november 2015 opgeheven. Bij brief van 30 oktober 2015 heeft Havensteder de huurovereenkomst met [wederpartij] voor de woning buitengerechtelijk ontbonden. Bij vonnis van 1 december 2015 heeft de kantonrechter [wederpartij] veroordeeld om vóór 7 december 2015 de woning te ontruimen. Bij besluit van 6 januari 2016 heeft de burgemeester, op een verzoek daartoe van Havensteder, de sluiting van de woning met ingang van 7 januari 2016 opgeheven.
    
    2.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank bij de beoordeling van het beroep ten onrechte de branden buiten beschouwing heeft gelaten omdat hij onvoldoende zou hebben onderbouwd dat [wederpartij] de branden heeft gesticht. Voorts betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet bevoegd was krachtens artikel 174a, eerste lid van de Gemeentewet de woning te sluiten nu hij het bestaan niet aannemelijk heeft gemaakt van een zodanig ernstige bedreiging van de veiligheid en gezondheid van mensen in de directe omgeving van de woning, dat de overlast maatschappelijk onaanvaardbaar moet worden geacht, terwijl de verstoring niet afdoende kan worden bestreden met minder ingrijpende maatregelen. Hij betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet heeft onderzocht of de door [wederpartij] veroorzaakte overlast afdoende kon worden bestreden met minder ingrijpende maatregelen, dan wel of volgens zijn beleid kon worden volstaan met een waarschuwing.
    
        Hiertoe voert de burgemeester aan dat aannemelijk is dat de branden zijn ontstaan door gedragingen in de woning. Hierbij verwijst hij naar het rapport van de politie van 28 oktober 2015, een mutatieoverzicht van de politie van 16 november 2015, een stuk van de brandweer van 27 oktober 2017 en e-mailberichten van Bouman-GGZ. Volgens de burgemeester komt ook betekenis toe aan de omstandigheid dat binnen relatief korte tijd driemaal brand in de woning is ontstaan. Voormelde stukken bevatten volgens hem geen enkele aanwijzing dat een ander dan [wederpartij] de branden heeft veroorzaakt. [wederpartij] heeft geen goede verklaring voor de branden gegeven en was als huurder verantwoordelijk voor de wijze van gebruik van de woning. De branden zijn onderdeel van al jarenlang door [wederpartij] veroorzaakte overlast, bestaande uit geluidsoverlast, openbare dronkenschap en vernielingen, aldus de burgemeester. Voorts voert hij aan dat onmiddellijke sluiting van de woning nodig was, gelet op de ernst van de brand van 27 oktober 2015 en de omstandigheden dat [wederpartij] ten tijde van de sluiting aan alcohol en drugs was verslaafd, warrig overkwam, stemmen in zijn hoofd hoorde, volgens een medewerker van Bouman GGZ niet open stond voor behandeling en Havensteder met hem eerder tevergeefs gesprekken over de overlast heeft gevoerd.     
    
    2.1.    Artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet luidt: "De burgemeester kan besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord."
    
        Ter invulling van de hem in artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet gegeven bevoegdheid heeft de burgemeester de Beleidsregel artikel 174a Gemeentewet inzake sluiting bij overlast in woningen 2009 (hierna: de Beleidsregel) vastgesteld, die als bijlage bij de Beleidslijn woonoverlast 2009 is gevoegd.
    
    2.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 16 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP4697, was in het oorspronkelijke wetsvoorstel inzake de invoeging van artikel 174a in de Gemeentewet (Kamerstukken II 1995/96, 24 699, nr. 2) de in dat artikel neergelegde sluitingsbevoegdheid, naar ook bevestigd werd in de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1995/96, 24 699, nr. 3), uitsluitend voorzien om te kunnen optreden tegen verstoring van de openbare orde als gevolg van drugshandel in een woning. Mede naar aanleiding van de opmerkingen van leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is de reikwijdte van het wetsvoorstel bij nota van wijziging (Kamerstukken II 1996/97, 24 699, nr. 6) verruimd tot niet-drugsgerelateerde verstoringen van de openbare orde. In de nota naar aanleiding van het verslag over het wetsvoorstel (Kamerstukken II 1996/97, 24 699, nr. 5) is daarover echter tevens opgemerkt dat sluiting van een woning slechts gerechtvaardigd kan zijn bij overlast die wat betreft de risico's voor de omgeving te vergelijken is met drugsoverlast. Het moet gaan om overlast die maatschappelijk onaanvaardbare vormen heeft aangenomen en die niet met andere, minder ingrijpende middelen kan worden bestreden, aldus de nota. Bij de totstandkoming van artikel 174a van de Gemeentewet is voorts benadrukt dat de wetgever met "verstoring van de openbare orde" een ernstige bedreiging van de veiligheid en gezondheid van mensen in de directe omgeving van de woning voor ogen heeft gestaan.
    
        Zoals de Afdeling voorts in voormelde uitspraak heeft overwogen, vergt verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 174a van de Gemeentewet overlast waardoor de veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving van de woning in ernstige mate worden bedreigd. Aan de hand van concrete, objectieve en verifieerbare gegevens moet aannemelijk worden gemaakt dat zich in de woning of op het daarbij behorende erf ernstige gedragingen voordoen en dat, zoals bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel inzake de invoeging van artikel 174a in de Gemeentewet is opgemerkt (Kamerstukken II 1996/97, 24 699, nr. 13, blz. 20), daardoor verschillende soorten ernstige overlast zich met grote regelmaat en langdurig voordoen. Ingeval de burgemeester aldus aannemelijk maakt dat vanuit de woning of het bijbehorende erf de openbare orde rond de woning wordt verstoord, is hij ingevolge artikel 174a van de Gemeentewet bevoegd om tot sluiting van de woning over te gaan. Van toepassing van deze bevoegdheid dient de burgemeester echter af te zien indien sluiting van de woning onevenredig zou zijn. In dat verband dient de burgemeester aannemelijk te maken dat de verstoring van de openbare orde niet afdoende kan worden bestreden met minder ingrijpende maatregelen.
    
    2.3.    In het rapport van de politie van 28 oktober 2015 is het volgende vermeld: "[wederpartij] heeft in de afgelopen jaren door zijn gedrag in en om zijn woning voor veel overlast en angst bij zijn buren gezorgd. De overlast wordt veroorzaakt door zijn gedrag, vaak midden in de nacht, waarbij hij de hele straat wakker maakt door geschreeuw. Ook is er overlast door bezoekers waarmee luidruchtige feestjes worden gevierd. De angst wordt veroorzaakt door het onberekenbare gedrag van [wederpartij] en vooral door het feit dat er in 2012 al tweemaal brand in de woning van [wederpartij] is geweest. Beide keren was dat rond 05.00 uur in de nacht. Brandstichting kon niet worden bewezen maar wordt absoluut ook niet uitgesloten. Mede door de tijdstippen waarop de branden plaatsvonden, en de commotie die ontstaat door een inzet van de brandweer hebben deze branden veel onrust in de naaste omgeving veroorzaakt. Verder verklaart [wederpartij] dat er diverse mensen een sleutel van zijn woning hebben en insinueert hij dat één van deze mensen mogelijk brand heeft gesticht.
    
        [wederpartij] heeft ruim twintig antecedenten voor zeer uiteenlopende delicten zoals diefstal, bedreiging, flessentrekkerij, belediging, vernieling, rijden onder invloed, diefstal met geweld, lokaalvredebreuk, overtreding opiumwet, en het niet voldoen aan bevel of vordering.
    
        Verder zijn er vele registraties in het bedrijfsprocessensysteem van de politie (BVH) die zich niet in of rond de woning maar elders in Rotterdam voordoen. Deze registraties betreffen onder andere: overlast verward persoon en openbare dronkenschap."
    
        Over de brand van 27 oktober 2015 vermeldt het rapport het volgende: "Op dinsdag 27 oktober 2015 omstreeks 04.03 uur krijgt de politie wederom een melding dat de bewoner van de [locatie] een psychose zou hebben en met spullen zou gooien. Ter plaatse gekomen blijkt er ook brand te zijn in de woning van [wederpartij] en er is sprake van een sterke rookontwikkeling. Omliggende woningen worden in allerijl ontruimt en de brandweer komt ter plaatse. Door de aard van dit voorval is het duidelijk dat er algemeen gevaar voor goederen is ontstaan en meer nog gevaar voor het leven en de gezondheid van omwonenden.
    
        De collega's ter plaatse worden aangesproken door boze en zeer verontruste buurtbewoners die laten weten dat als [wederpartij] terug komt naar zijn woning hij zijn leven niet zeker is omdat het al de derde keer zou zijn dat "die gek" brand in zijn eigen woning zou hebben veroorzaakt. Het is overduidelijk dat er sprake is van een grote maatschappelijke onrust door wat de buurt de laatste jaren te verduren heeft gekregen door de aanwezigheid van [wederpartij].
    
        Eén van de buurtbewoners, een alleenstaande moeder met vier jonge kinderen wonende aan de Veemarktstraat 4, laat weten dat haar woning grenst aan die van [wederpartij]. Ze is na de eerdere branden in zijn woning zo bang dat ze de slaapkamer die grenst aan de woning van [wederpartij] niet als zodanig durft te gebruiken. Haar kinderen slapen in een kamer aan een andere kant van haar woning. Ook bij deze brand blijkt in haar woning veel rook te hangen afkomstig uit de woning van [wederpartij].
    
        Op het moment van het schrijven van deze rapportage is al wel duidelijk dat er sprake is van brandstichting in de woning van [wederpartij] maar zijn er nog geen details bekend. Sinds zijn aanhouding op dinsdag 28 oktober 2015 omstreeks 04.15 uur is er met verdachte [wederpartij] geen normaal gesprek mogelijk. Hij is verward, opvliegend, agressief en weigert elke medewerking aan het onderzoek naar de brand."
    
    2.4.    Op grond van het rapport van 28 oktober 2015, waarvan de inhoud wordt bevestigd door het mutatieoverzicht van 16 november 2015, is aannemelijk dat door gedragingen in de woning waardoor op 27 oktober 2015 brand is ontstaan de openbare orde is verstoord, zodat de burgemeester bevoegd was krachtens artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet de woning te sluiten. Dat brandstichting door [wederpartij] strafrechtelijk niet is bewezen, doet hieraan niet af. Bij het ontbreken van andere plausibele verklaringen en de omstandigheid dat in 2012 al twee keer eerder brand in de woning is ontstaan, bestaat voldoende grond voor het oordeel dat de brand verband houdt met gedragingen in de woning. Dit kunnen gedragingen van [wederpartij] zelf zijn dan wel gedragingen van andere personen aan wie hij, zoals hij heeft gesteld, de sleutel van zijn woning had gegeven. Gelet op het grote gevaar dat de brand voor omwonenden heeft opgeleverd, is eveneens aannemelijk dat de verstoring van de openbare orde niet afdoende kon worden bestreden met minder ingrijpende maatregelen dan onmiddellijke sluiting van de woning. De burgemeester mocht deze openbare ordeverstoring aanmerken als bijzonder ernstig en daarom afwijken van het in de Beleidsregel neergelegde uitgangspunt dat een waarschuwing wordt gegeven alvorens tot sluiting wordt overgegaan. Voorts mocht de burgemeester daarom, in afwijking van het uitgangspunt dat incidenten van meer dan drie jaar geleden niet bij de besluitvorming worden betrokken, de branden uit 2012 bij het sluitingsbesluit betrekken. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep ongegrond verklaren.
    
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 mei 2017 in zaak nr. 16/3074;
    
    III.    verklaart het beroep in die zaak ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Hartsuiker
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
    
    620.