ECLI:NL:RVS:2023:3460, Raad van State, 13-09-2023, 202102025/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg een omgevingsvergunning aan AGM verleend voor het verbouwen van een bedrijfscomplex ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten op de locatie Ringbaan-Oost 102 te Tilburg. AGM wil in het bestaande kantoorpand op het perceel Ringbaan-Oost 102 266 arbeidsmigranten huisvesten. Albel is eigenaar van het perceel Ringbaan-Oost 102a, dat tegenover het kantoorpand ligt. De groep appellanten PWT en andere bestaat uit PWT, [bedrijf A]. en [bedrijf B]. [bedrijf A] en [bedrijf B] zijn eigenaren van diverse percelen die naast het kantoorpand liggen. PWT is aandeelhouder van deze twee vennootschappen. PWT en andere zijn bang voor een beperking van hun bedrijfsvoering of beperkingen van hun uitbreidingsmogelijkheden. Zij wijzen erop dat de (toekomstige) productieprocessen op hun percelen tot aanzienlijke geluidbelasting in het kantoorpand leiden. Albel vreest parkeerhinder.

202102025/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    AGM Vastgoed B.V., gevestigd te Alphen aan den Rijn,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 15 februari 2021 in zaak nrs. 20/9933, 20/9934, 20/9939, 20/9940 in het geding tussen:
    1. Albel Holding B.V., gevestigd te Tilburg en
    2. PWT Group B.V. en andere, alle gevestigd te Tilburg,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 oktober 2020 heeft het college een omgevingsvergunning aan AGM verleend voor het verbouwen van een bedrijfscomplex ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten op de locatie Ringbaan-Oost 102 te Tilburg.
    Bij uitspraak van 15 februari 2021 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de voorzieningenrechter) het door Albel en PWT en andere daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft AGM hoger beroep ingesteld.
    PWT en andere hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld en een zienswijze ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 11 april 2023, kenmerk Z-HZ_WABO-2019-05262/1290872, heeft het college opnieuw een omgevingsvergunning verleend.
    Het college en Albel en PWT en andere hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting van 24 april 2023 behandeld, waar AGM, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, PWT Group B.V. en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. C.J.H. Delissen, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda en M. Hümmels, zijn gehoord.
    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Awb het onderzoek op de zitting geschorst om Albel in de gelegenheid te stellen haar incidenteel hoger beroep aan te vullen. Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek op grond van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.1.    AGM wil in het bestaande kantoorpand op het perceel Ringbaan-Oost 102 266 arbeidsmigranten huisvesten. Albel is eigenaar van het perceel Ringbaan-Oost 102a, dat tegenover het kantoorpand ligt. De groep appellanten PWT en andere bestaat uit PWT, [bedrijf A]. en [bedrijf B]. [bedrijf A] en [bedrijf B] zijn eigenaren van diverse percelen die naast het kantoorpand liggen. PWT is aandeelhouder van deze twee vennootschappen.
    De aangevraagde omgevingsvergunning heeft betrekking op de activiteiten bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo), strijdig gebruik (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo) en brandveilig gebruik (artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo). Op deze aanvraag om omgevingsvergunning is vanwege de activiteit "brandveilig gebruik" de uitgebreide procedure van artikel 3.10 en verder van de Wabo van toepassing.
    PWT en andere zijn bang voor een beperking van hun bedrijfsvoering of beperkingen van hun uitbreidingsmogelijkheden. Zij wijzen erop dat de (toekomstige) productieprocessen op hun percelen tot aanzienlijke geluidbelasting in het kantoorpand leiden. Albel vreest parkeerhinder.
    In de uitspraak van 15 februari 2021 heeft de voorzieningenrechter de beroepen van PWT en Albel gegrond verklaard, de omgevingsvergunning vernietigd en het college opgedragen binnen acht weken een nieuw besluit op de aanvraag van AGM te nemen.
    Bij besluit van 11 april 2023 (hierna: het herstelbesluit) heeft het college een nieuw besluit genomen. Gelet op artikel 6:19 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 6:24 van de Awb, heeft het beroep van Albel en PWT en andere van rechtswege mede betrekking op dit besluit.
    Omgevingsdialoog
    2.       AGM betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat niet is na te gaan of PWT en Albel zijn uitgenodigd voor een informatiebijeenkomst. AGM voert aan dat een informatiebijeenkomst heeft plaatsgevonden en dat die door diverse omwonenden is bezocht. Daardoor is het niet aannemelijk dat PWT en Albel geen uitnodiging hebben gehad. Verder wijst AGM erop dat gelet op de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:315, het bieden van inspraak geen onderdeel is van de bestemmingsplanprocedure die de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) regelen.
    2.1.    De Afdeling overweegt dat de gevolgde procedure voor het verlenen van de vergunning niet vereist dat een omgevingsdialoog voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning wordt gevoerd. De Afdeling is ook niet gebleken dat gemeentelijk beleid of een gemeentelijke verordening daartoe verplicht. De voorzieningenrechter heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Externe veiligheid
    3.       AGM betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college moet motiveren waarom het feit dat de locatie voor een deel binnen de gebiedsaanduiding "Veiligheidszone-aandachtsgebied lpg" ligt, niet in de weg staat aan het verlenen van de omgevingsvergunning. Volgens AGM verzet artikel 8:69a van de Awb zich tegen een vernietiging van het besluit, omdat PWT en Albel geen van beide handelingen verrichten met risico’s voor de externe veiligheid. Zij ondervinden dus op dat punt geen beperkende gevolgen van de voorziene huisvesting van arbeidsmigranten als gevoelige bestemming.
    3.1.    De Afdeling overweegt dat niet gebleken is dat PWT en andere en Albel handelingen verrichten met risico's voor de externe veiligheid, zodat artikel 8:69a van de Awb zich ertegen verzet dat het bestreden besluit op grond hiervan wordt vernietigd. De voorzieningenrechter heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
    Logiesfuncties
    4.       AGM betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat in de omgevingsvergunning onvoldoende is verzekerd dat wordt voldaan aan de voorwaarden waaronder sprake is van logies. Volgens haar is dat wel het geval, aangezien de vergunning is aangevraagd en verleend ten behoeve van een logiesfunctie voor arbeidsmigranten. Bovendien is op de aanvraag duidelijk gemaakt dat het gebouw voor overige gebruiksfuncties en niet voor wonen wordt gebruikt of mag worden gebruikt. Tot slot betoogt AGM dat de voorzieningenrechter dit gebrek zelf voorziend had kunnen aanpassen.
    4.1.    De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat uit de aanvraag niet blijkt hoe lang de arbeidsmigranten mogen verblijven in de logies. Daarom zijn uit een oogpunt van rechtszekerheid nadere voorschriften nodig om te waarborgen dat de logies tijdelijk van aard blijven (vergelijk de uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2206, onder 7.2-7.3). Verder bestaat er geen plicht voor de voorzieningenrechter om zelf voorziend het voorschrift aan te passen. Het betoog slaagt niet.
    Geluid, geluidgevoelige objecten
    5.       AGM betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat er gerede twijfel bestaat over de volledigheid van het aan de omgevingsvergunning ten grondslag liggende document "Memo Industrielawaai Ringbaan-Oost 102", opgesteld door Antea en gedateerd 14 september 2020 (hierna: Memo van 14 september 2020). De voorzieningenrechter heeft ten onrechte aan de hand van dit rapport geoordeeld dat het college zijn conclusie dat PWT niet in haar bedrijfsvoering wordt beperkt, niet kon baseren op dat rapport, zo betoogt AGM.
    AGM betoogt in de eerste plaats dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat vanwege het aspect geluid de huisvesting van arbeidsmigranten beperkingen opleveren voor omliggende bedrijven. AGM wijst erop dat de Wet geluidhinder en het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing zijn op geluidgevoelige objecten en dat een pand met een logiesfunctie niet is gedefinieerd als een geluidgevoelig object. Verder staan er al bedrijfswoningen op kortere afstand van het bedrijf van PWT, zodat de nu aan de orde zijnde verblijven niet tot meer beperkingen leiden.
    5.1.    Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, was in de omgevingsvergunning niet op juiste wijze geregeld dat alleen logies mogelijk zijn, en geen woningen. Als er wel sprake was van met wonen gelijk te stellen gebruik, dan hadden de normen uit het Activiteitenbesluit gegolden, omdat het gebouw een geluidgevoelig object zou zijn geweest. De voorzieningenrechter is er op basis van de vergunning terecht van uitgegaan dat een geluidgevoelig object mogelijk was. Verder staan de bedoelde bedrijfswoningen aan de zuidkant van het bedrijf van [bedrijf B], en niet aan de westkant, waar het kantoorgebouw staat. Daarom valt niet in te zien dat de bedrijfswoningen bepalend zijn voor de geluidbelasting die [bedrijf B] mag veroorzaken.
    Het betoog slaagt niet.
    Geluid, representativiteit onderzoek
    6.       AGM betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het akoestisch onderzoek niet gebaseerd is op een representatieve bedrijfssituatie en dat geen rekening is gehouden met concrete initiatieven voor een bedrijfsuitbreiding van [bedrijf B] op een naastliggend terrein. Volgens AGM is dat oordeel gebaseerd op een ongefundeerde bewering van PWT en andere. AGM voert aan dat [bedrijf B] geen gehoor heeft gegeven aan het verzoek om informatie aan te leveren over de representatieve bedrijfssituatie van haar bedrijf. Ook wijst AGM erop dat [bedrijf B] niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar bedrijfsvoering volcontinu is. Dit is volgens AGM ook niet realistisch, omdat op korte afstand van het bedrijf bedrijfswoningen zijn gerealiseerd. Tot slot voert AGM aan dat uit de tekening behorende bij het Memo van 14 september 2020 blijkt dat is uitgegaan van een invulling van het naastgelegen terrein.
    6.1.    De Afdeling ziet in alleen de stelling dat op korte afstand woningen staan, geen aanleiding voor het oordeel dat de voorzieningenrechter had moeten oordelen dat de bedrijfsvoering van [bedrijf B] niet volcontinu kan zijn. Ook ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de voorzieningenrechter had moeten oordelen dat het op de weg van PWT en andere ligt om dat aannemelijk te maken. Het ligt namelijk op de weg van het college om voorafgaand aan het verlenen van de vergunning alle relevante feiten en omstandigheden te onderzoeken. Daartoe behoort dus ook het doen van nader onderzoek naar de bedrijfstijden van [bedrijf B]. Gelet hierop heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het rapport van Antea gebrekkig is wat betreft de representatieve bedrijfssituatie.
    Verder is in het Memo van 14 september 2020 wel ingegaan op de geluidemissies uit een nieuw in gebruik genomen hal, maar niet op bedrijfsactiviteiten op het braakliggend terrein aan de westzijde van de bedrijfsgebouwen van [bedrijf B]. Het betoog van AGM mist dus in zoverre feitelijke grondslag. Om die reden behoeven de voorwaardelijke incidentele beroepsgronden van PWT en andere op dit punt geen bespreking.
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeer
    7.       AGM betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in zijn afweging de vermenging van (zwaar) bedrijfsverkeer met de verkeersbeweging van (tijdelijke) bewoners niet heeft betrokken. Zij voert aan dat de aard van de verkeersbewegingen vanwege arbeidsmigranten niet wezenlijk anders is dan die van de kantoorfunctie en dat de omgeving van de huisvestingslocatie voor het verkeer overzichtelijk is.
    7.1.    De voorzieningenrechter heeft haar oordeel gebaseerd op de nota van zienswijzen. In die nota noch in (een andere bijlage bij) het besluit is ingegaan op de vermenging van (zwaar) bedrijfsverkeer en de verkeersbewegingen van tijdelijke bewoners. De voorzieningenrechter heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college in zijn afweging die vermenging niet heeft betrokken. Het betoog slaagt niet.
    Het incidenteel hoger beroep van Albel
    Parkeren
    8.       Albel betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat er wordt voldaan aan de nota "Parkeernormen Tilburg 2017" (hierna: de parkeernota). Zij betoogt in de eerste plaats dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat niet van het aantal arbeidsmigranten van 266 moet worden uitgegaan, maar van het aantal vergunde kamers van 138. Als daarvan wordt uitgegaan, dan zijn 72 parkeerplekken nodig en niet 69, waarvan het college stelt dat dat aantal voldoende is. Verder wijst zij erop dat de berekening van het college ertoe leidt dat er 69,16 parkeerplekken nodig zijn. Afgerond is dit 70 en niet 69, zo betoogt Albel.
    8.1.    In de ruimtelijke onderbouwing, die deel uitmaakt van de omgevingsvergunning, is vermeld dat er maximaal 133 wooneenheden in het kantoorcomplex zullen worden gerealiseerd. Albel heeft dat aantal niet bestreden. Toepassing van de normen in de parkeernota leidt ertoe dat, kort weergegeven, in totaal 69,16 parkeerplekken nodig zijn voor 133 wooneenheden. In hoofdstuk 3 van de parkeernota is vermeld dat de parkeereis wordt vastgesteld op basis van de berekende parkeerbehoefte, waarbij afronding naar een heel getal plaatsvindt. Gelet op de parkeernota ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het aantal benodigde parkeerplekken onjuist is afgerond. De Afdeling overweegt verder dat in de garage onder het kantoorgebouw 69 parkeerplekken zijn voorzien. De Afdeling ziet in het aangevoerde daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat er wordt voldaan aan de parkeernota.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    8.2.    Hoewel een aantal van de betogen slaagt, heeft de voorzieningenrechter uiteindelijk terecht het besluit tot vergunningverlening vernietigd. De omschrijving van de logiesfunctie was  niet juist en de berekening van de geluidbelasting op het kantoorgebouw was onvolledig. Dit betekent dat het hoger beroep ongegrond is, omdat het niet leidt tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van de gronden, worden bevestigd.
    De (voorwaardelijke) incidentele hoger beroepen van PWT en andere hoeven daarom geen bespreking meer.
    Het incidenteel hoger beroep van Albel is ongegrond.
    Het herstelbesluit
    Logiesfunctie
    9.       Albel en PWT en andere betogen dat in het herstelbesluit de logiesfunctie niet goed is geregeld.
    9.1.    In de voorschriften behorende bij het herstelbesluit is bepaald dat er uitsluitend nachtverblijf in de vorm van logies mag worden verstrekt aan arbeidsmigranten. Verder is bepaald dat onder "logies" wordt verstaan: "een specifieke vorm van hotel, gericht op het verstrekken van nachtverblijf voor een verblijfsperiode van minimaal een week en maximaal zes maanden, aan personen die elders hun hoofdverblijf behouden". Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee voldoende duidelijk dat het vergunde gebruik logies en niet wonen is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2206, onder 7.2-7.3).
    Het betoog slaagt niet.
    Geluid
    10.     PWT en andere betogen dat op het moment van het herstelbesluit een nieuw akoestisch rapport van Cauberg Huygen beschikbaar was. Dat rapport dateert van 15 november 2022 en geeft weer wat de geluidbelasting zal zijn na realisatie van de geplande uitbreiding van [bedrijf B] op het braakliggende terrein ten westen van haar bedrijfsgebouwen. De berekende equivalente geluidbelasting is ten hoogste 59 dB(A) en de piekgeluidbelasting is 80 dB(A). Volgens PWT en andere is deze geluidbelasting te hoog om een aanvaardbaar leefklimaat te waarborgen in het kantoorgebouw. Verder wijzen zij erop dat op 19 oktober 2022 en 25 november 2022 een distributiecentrum en een opslaggebouw waren aangevraagd. Het herstelbesluit geeft er volgens hen geen blijk van dat met deze omstandigheden rekening is gehouden.
    10.1.  Het college heeft aan het herstelbesluit nieuwe onderzoeksrapporten van Antea ten grondslag gelegd. De rapporten dateren van 4 februari 2002. Antea heeft over het braakliggend terrein vermeld dat er nog geen duidelijkheid is over wat [bedrijf B] daar zal gaan doen. Zij is daarom bij de geluidberekening uitgegaan van wat er daar planologisch is toegestaan. Over de representatieve bedrijfssituatie van [bedrijf B] heeft Antea vermeld dat de geluidbronnen zijn aangevuld met containerhandelingen, ventilatoren en een heftruck.
    De Afdeling overweegt dat op het moment van het herstelbesluit deze rapporten verouderd waren, omdat daarin geen rekening is gehouden met de aangevraagde bedrijfsgebouwen en de daarin plaatsvindende activiteiten. Al daarom is het beroep gegrond en komt het herstelbesluit voor vernietiging in aanmerking.
    De Afdeling ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het herstelbesluit in stand te laten. Daartoe overweegt zij dat het college de geluidbelasting zoals Cauberg Huygen die heeft berekend, niet heeft bestreden. Het college heeft op de zitting verklaard dat het de geluidbelasting aanvaardbaar acht, omdat het kantoorpand op een bedrijventerrein staat en dat er enkel in een logiesfunctie is voorzien. Naar het oordeel van de Afdeling is deze motivering onvoldoende, gelet op de hoogte van de berekende geluidbelasting en de omstandigheid dat het bedrijf van [bedrijf B] volcontinu in werking is.
    Het betoog slaagt. Het besluit van 11 april 2023 moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het college zal in een nieuw te nemen besluit nader moeten motiveren waarom de geluidbelasting op de gevel van het kantoorgebouw aanvaardbaar is, dan wel of een acceptabele geluidbelasting in het pand optreedt.
    Verkeer
    11.     PWT en andere betogen dat verkeersonveilige situaties zullen optreden. Zij voeren aan dat het type verkeersdeelnemer verscheidener wordt door de komst van de arbeidsmigranten en dat de situatie ter plaatse onoverzichtelijk is.
    11.1.  Het college heeft onder verwijzing naar het rapport "Tijdelijke huisvesting Ringbaan Oost 102 Tilburg, Onderzoek effecten op doorstroming en verkeersveiligheid" van Antea, gedateerd 18 juni 2022, inzichtelijk gemaakt dat de verwachte toename in het verkeer als gevolg van het gebruik van het pand voor arbeidsmigranten, 148 motorvoertuigen per etmaal (mvt/etm) zal zijn. Omdat de Dijksterhuisstraat een gebiedsontsluitingsweg met een intensiteit van 1.600 mvt/etm is, zal de verwachte toename niet tot wezenlijke veranderingen leiden in de doorstroming, volgens het rapport. Verder is in het rapport beoordeeld hoe de verkeersveiligheid zal zijn voor touringcars, die twee keer per acht weken zullen arriveren en vertrekken om de migranten af te leveren, en voor auto's, fietsers en voetgangers. Voor al deze groepen verkeersdeelnemers zijn geen aanvullende maatregelen nodig, zo staat in het rapport. In wat Albel en PWT en andere hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan deze conclusie te twijfelen. Het college heeft zich daarom redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat de voorziene ontwikkeling niet tot verkeersonveilige situaties zal leiden. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie herstelbesluit
    12.     Het beroep van Albel tegen het besluit van 11 april 2023 is ongegrond. Het beroep van PWT en andere tegen het besluit van 11 april 2023 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    13.     Het college moet de proceskosten van PWT en andere vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep van PWT Group B.V. en anderen tegen het besluit van 11 april 2023, kenmerk Z-HZ_WABO-2019-05262/1290872, gegrond;
    III.      vernietigt het besluit genoemd onder II;
    IV.     verklaart het beroep van Albel Holding B.V. tegen het besluit genoemd onder II ongegrond;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij PWT Group B.V. en andere in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.255,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    w.g. Wortmann
    voorzitter
    w.g. Van Helvoort
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2023
    361