ECLI:NL:RVS:2025:1505, Raad van State, 04-04-2025, 202201491/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 januari 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van betrokkene om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.

202201491/1/V1.
    Datum uitspraak: 4 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 10 februari 2022 in zaak nr. NL21.15122 in het geding tussen:
    [betrokkene]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 januari 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van betrokkene om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
    Bij besluit van 26 augustus 2021 heeft de staatssecretaris het daartegen door betrokkene gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 februari 2022 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. B. Aydin, advocaat in Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 16 april 2024 heeft de staatssecretaris het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 25 januari 2021 gedeeltelijk gegrond verklaard en het verzoek van betrokkene om toepassing te geven aan het driejarenbeleid, ingewilligd.
    Betrokkene heeft hierop desgevraagd gereageerd.
    Overwegingen
    1.       Betrokkene, met de Turkse nationaliteit, heeft een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als beperking ‘arbeid als zelfstandige’ als medevennoot bij een stukadoorbedrijf. Betrokkene heeft eerder zeven aanvragen ingediend voor hetzelfde verblijfsdoel waarvan drie bij hetzelfde stukadoorbedrijf. De minister heeft die aanvragen afgewezen. Die besluiten staan in rechte vast. De minister heeft de aanvraag in de nu ter beoordeling staande zaak afgewezen onder verwijzing naar die eerdere afwijzende besluiten, omdat de stukken die betrokkene bij zijn aanvraag heeft overgelegd geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn in de zin van artikel 4:6, eerste lid, van de Awb. Verder heeft de minister zich in het besluit van 26 augustus 2021 op het standpunt gesteld dat de stukken die betrokkene heeft overgelegd bovendien onvoldoende zijn om advies te vragen aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de RvO) over de vraag of de arbeid van betrokkene een wezenlijk Nederlands belang dient.
    1.1.    De rechtbank heeft op de zitting vastgesteld dat de minister toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6 van de Awb, maar dat zij de aanvraag ook inhoudelijk heeft beoordeeld. De rechtbank heeft daarom het besluit inhoudelijk getoetst. Volgens de rechtbank heeft de minister aan het besluit van 26 augustus 2021 ten onrechte ten grondslag gelegd dat betrokkene geen gedegen markt- en concurrentieanalyse heeft opgenomen in zijn ondernemingsplan. Verder heeft de rechtbank onder meer overwogen dat de minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de berekeningen in het verkoopplan van betrokkene in het ondernemingsplan niet voldoen. Ten slotte heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank de hoorplicht geschonden.
    Hoger beroep
    2.       De minister klaagt in de eerste grief over het oordeel van de rechtbank dat zij aan het besluit van 26 augustus 2021 ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat betrokkene geen gedegen markt- en concurrentieanalyse heeft opgenomen in zijn ondernemingsplan. De rechtbank heeft in dit verband verwezen naar een uitspraak van de rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 2 juni 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:5718. Verder betoogt de minister dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij in het besluit van 26 augustus 2021 en op de zitting bij de rechtbank deugdelijk heeft gemotiveerd welke stukken betrokkene over moet leggen om zijn verkoopplan in zijn ondernemingsplan te onderbouwen.
    2.1.    In de uitspraak van 6 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2603, onder 3.1 tot en met 3.3, heeft de Afdeling overwogen dat de rechtbank in de uitspraak van 2 juni 2021, onder 5.1 tot en met 5.4, met de overweging dat uit adviezen van de RvO valt af te leiden dat de RvO ook zonder gedegen markt- en concurrentieanalyse concludeert dat binnen de afbouwsector nog voldoende vraag bestaat naar niet-gespecialiseerde arbeidskrachten, ten onrechte een eigen invulling heeft gegeven aan, kort gezegd, de wijze waarop de RvO tot zijn advies komt.
    Ook in de zaak die de Afdeling nu toetst heeft de rechtbank met het overnemen van de conclusie uit de uitspraak van de rechtbank van 2 juni 2021 ten onrechte een eigen invulling gegeven aan de wijze waarop de RvO tot zijn advies komt, zoals de minister terecht betoogt in haar eerste grief. Zij voert namelijk terecht aan dat een op de onderneming toegespitste markt- en concurrentieanalyse voor de RvO nodig is om een integraal advies te kunnen uitbrengen of de activiteit van een vreemdeling een Nederlands economisch belang dient.
    2.2.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:734, onder 5.1 tot en met 5.3, mag de minister eisen dat een vreemdeling de volgens paragraaf B6/4.5 van de Vc 2000 en bijlage 8aa, behorend bij artikel 3.20a, vierde lid, van het VV 2000 vereiste stukken overlegt, zoals een ondernemingsplan met een markt- en concurrentieanalyse toegespitst op de eigen dienst. Als een vreemdeling de gevraagde stukken of gegevens niet kan overleggen, moet hij een steekhoudende verklaring geven waarom hij daarover redelijkerwijs niet de beschikking kan krijgen. Als een vreemdeling zich met zijn product of dienst richt op een specifieke regio of stad, kan hij ter onderbouwing van de behoefte verder niet volstaan met algemene informatie over de Nederlandse markt als geheel. De minister moet zich ten slotte zoveel mogelijk onthouden van een inhoudelijk oordeel over de stukken en gegevens die een vreemdeling heeft overgelegd.
    De minister heeft zich in het besluit van 26 augustus 2021 terecht op het standpunt gesteld dat in het door betrokkene in bezwaar overgelegde ondernemingsplan een op de eigen dienst toegespitste markt- en concurrentieanalyse ontbreekt. De minister heeft er terecht op gewezen dat betrokkene een algemene weergave van de markt in Nederland heeft gegeven, zonder dat hij dit specificeert naar de branche en regio waar hij actief is. Ook heeft de minister terecht in aanmerking genomen dat er alleen een algemene beschrijving van de marktontwikkelingen is opgenomen en dat ook de locatiescan algemeen van aard is. Verder heeft de minister er terecht op gewezen dat de concurrentieanalyse geen inzicht geeft in de behoefte aan de activiteiten van de onderneming, omdat betrokkene weliswaar vijf concurrenten heeft vermeld, maar niet heeft vermeld wat hun sterke of zwakke punten zijn en waarin zijn onderneming zich onderscheidt van die ondernemingen.
    2.3.    Verder betoogt de minister terecht dat zij in het besluit van 26 augustus 2021 deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het verkoopplan in het ondernemingsplan van betrokkene ontoereikend is. De minister heeft in het besluit van 26 augustus 2021 duidelijk opgesomd welke stukken betrokkene nog moet overleggen om zijn stellingen in zijn ondernemingsplan, waar het verkoopplan deel van uitmaakt, te onderbouwen. Bijvoorbeeld concrete intentieverklaringen van toekomstige opdrachtgevers, afgesloten overeenkomsten van opdracht, gespecificeerde in- en verkoopfacturen, definitieve jaarrekeningen en aangiften en aanslagen inkomstenbelasting. Bovendien heeft de rechtbank hierbij ten onrechte geen waarde gehecht aan het betoog van de minister op de zitting in beroep dat uit het verkoopplan niet kan worden opgemaakt hoe de berekeningen tot stand zijn gekomen. In het verkoopplan staat namelijk niet op welke gegevens de cijfers in het verkoopplan zijn gebaseerd.
    2.4.    Gelet op het voorgaande voldeed de markt- en concurrentieanalyse van betrokkene niet aan de in bijlage 8aa gestelde vereisten. De minister mocht daarom de aanvraag afwijzen zonder die voor te leggen aan de RvO. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Wat de minister verder in haar eerste grief aanvoert, behoeft daarom geen bespreking.
    2.5.    De grief slaagt.
    3.       De minister klaagt in haar tweede grief over het oordeel van de rechtbank dat zij de hoorplicht heeft geschonden.
    3.1.    De minister mag op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
    In het besluit van 25 januari 2021 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat betrokkene bij zijn aanvraag niet heeft vermeld welke nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6, eerste lid, van de Awb, er zijn ten opzichte van zijn eerdere aanvragen. Verder zijn, volgens de minister, de stukken die betrokkene heeft overgelegd, waaronder het ondernemingsplan van april 2020, geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden, omdat betrokkene deze stukken voor een groot gedeelte al bij zijn eerdere aanvragen heeft overgelegd.
    3.2.    Gelet op de motivering van het besluit van 25 januari 2021 en wat betrokkene daartegen in bezwaar heeft aangevoerd, is in dit geval voldaan aan de maatstaf om van het horen af te zien. Betrokkene heeft in bezwaar onder meer aangevoerd dat hij bij zijn aanvraag een nieuw ondernemingsplan van april 2020 heeft overgelegd en dit plan heeft aangevuld met nieuwe stukken. Verder heeft hij in bezwaar een ondernemingsplan van november 2020 en een brief van de opsteller van het ondernemingsplan overgelegd. Anders dan betrokkene in bezwaar heeft aangevoerd, heeft hij bij zijn aanvraag geen nieuw ondernemingsplan overgelegd. Het ondernemingsplan van april 2020 heeft hij namelijk al bij een van zijn eerdere aanvragen overgelegd. Verder heeft betrokkene weliswaar in bezwaar een nieuw ondernemingsplan en een reactie van de opsteller van dat plan overgelegd, maar dat laat onverlet dat hij hiermee nog steeds niet aan het documentatievereiste heeft voldaan, zoals ook de minister in het besluit van 26 augustus 2021 terecht heeft gesteld. De minister heeft immers aan haar eerdere afwijzingen ook ten grondslag gelegd dat betrokkene onvoldoende stukken heeft overgelegd om zijn aanvraag voor te kunnen leggen aan de RvO. Betrokkene wist dus welke stukken hij moet overleggen om de minister in staat te stellen de aanvraag te beoordelen. Met het in bezwaar overleggen van een nieuw ondernemingsplan en een reactie van de opsteller van dat ondernemingsplan heeft hij desondanks nagelaten om essentiële informatie over te leggen. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918, onder 5.2. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    De grief slaagt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank.
    Toepassing driejarenbeleid
    5.       Op 10 december 2023 heeft betrokkene de minister verzocht om toepassing van het driejarenbeleid en laten weten dat hij afziet van een verdere inhoudelijke beoordeling van zijn bezwaar tegen het besluit van 25 januari 2021. Bij besluit van 16 april 2024 heeft de minister het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 25 januari 2021 gedeeltelijk gegrond verklaard, het verzoek om toepassing te geven aan het driejarenbeleid ingewilligd en aan hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ verleend met als ingangsdatum 9 december 2023. Het verzoek van betrokkene tot vergoeding van de proceskosten in bezwaar heeft de minister afgewezen. Betrokkene heeft desgevraagd aan de Afdeling laten weten dat hij zich in het besluit van 16 april 2024 kan vinden. Betrokkene heeft dan ook geen belang bij een beoordeling van de beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    6.       Het beroep is niet-ontvankelijk. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 10 februari 2022 in zaak nr. NL21.15122;
    III.      verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.E. Pronk, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzitter
    w.g. Pronk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2025
    977