ECLI:NL:RVS:2008:BG3358, Raad van State, 05-11-2008, 200800483/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergambacht (hierna: het college) geweigerd aan [appellant] bouwvergunning te verlenen voor de geplaatste uitbouw en dakopbouw/dakkapel aan de woning op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

200800483/1.
      Datum uitspraak: 5 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/2819 van de rechtbank 's-Gravenhage van 7 december 2007 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergambacht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 december 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergambacht (hierna: het college) geweigerd aan [appellant] bouwvergunning te verlenen voor de geplaatste uitbouw en dakopbouw/dakkapel aan de woning op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 8 maart 2007 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 december 2007, verzonden op 11 december 2007, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 januari 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2008, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door W.B. van Zuilen, vergezeld van W.H. van Essen, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Aan de woning op het perceel zijn bouwwerkzaamheden uitgevoerd zonder dat daarvoor vergunning is verleend. [appellant] heeft op 14 november 2005 een aanvraag om lichte bouwvergunning ingediend voor de reeds uitgevoerde werkzaamheden. De aanvraag betreft een gecombineerde dakopbouw/dakkapel aan de westgevel en een uitbouw aan de oostgevel met daarboven een dakkapel. Het college heeft geweigerd een reguliere bouwvergunning te verlenen, omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Landelijk gebied Bergambacht" (hierna: het bestemmingsplan) en met redelijke eisen van welstand. Het college heeft tevens geweigerd vrijstelling te verlenen voor het bouwplan.
    
    2.2. Op de gronden waarop het bouwplan is voorzien rust ingevolge het bestemmingsplan de bestemming "Agrarische en woondoeleinden".
    
    Ingevolge artikel 9, derde lid, van de planvoorschriften, geldt voor het bouwen van een woning (inclusief uitbouwen) op het perceel een maximum inhoud van 500 m3, in geval van nieuwbouw een maximale goothoogte van 4 m en in geval van verbouw een goothoogte zoals aanwezig op het moment van terinzagelegging van het ontwerpplan.
    
    Ingevolge artikel 42, eerste lid, voor zover thans van belang, is het college bevoegd vrijstelling te verlenen van de bepaling van het plan voor overschrijding van - voor bouwen geldende - afstands-, inhouds-, oppervlakte- en hoogtematen met ten hoogste 15%.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de uitbouw en de dakkapel aan de oostzijde vergunningsvrij had moeten achten op grond van artikel 2, aanhef en onder a, onderscheidenlijk onder d, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb). Hij voert hiertoe aan dat het bouwplan in de aangevallen uitspraak onjuist wordt omschreven. Volgens hem is aan de oostzijde geen sprake van een uitbouw met dakkapel, maar van een op zichzelf staande uitbouw en een dakkapel die in het bestaande dakvlak wordt geplaatst ten behoeve van een bestaande ruimte op de eerste verdieping. Omdat de dakkapel losstaat van de uitbouw, is volgens [appellant] ten onrechte het boeiboord van de dakkapel, die zich op een hoogte van 5 m bevindt, als hoogte van de uitbouw gerekend, waardoor niet is onderkend dat de uitbouw zelf lager is dan 4 m. Bovendien is de oostzijde van de woning niet naar de weg gekeerd, maar naar een dijktalud en een weiland, aldus [appellant].
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 2 van het Bblb wordt, behoudens in gevallen als bedoeld in artikel 4, als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de wet aangemerkt:
    
    a. het bouwen van een op de grond staande aan- of uitbouw van één bouwlaag aan een bestaande woning of een bestaand woongebouw, die strekt tot vergroting van het woongenot, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
    
    1°. gebouwd aan:
    
    a) de oorspronkelijke achtergevel op meer dan 1 m van de weg of het openbaar groen, of
    
    b) een niet naar de weg of het openbaar groen gekeerde oorspronkelijke zijgevel op meer dan 1 m van het voorerf en meer dan 1 m van het naburige erf,
    
    2°. niet hoger dan:
    
    a) 4 m, gemeten vanaf het aansluitend terrein.
    
    2.3.2. Het betoog van [appellant] slaagt niet. Uit een vergelijking van de bouwtekening van de bestaande situatie van de verdieping met de nieuwe situatie valt af te leiden dat de dakkapel in de nieuwe situatie uitsteekt voorbij de bestaande bebouwing en deels op de nieuwe uitbouw rust. Derhalve heeft de rechtbank dit onderdeel van het bouwplan terecht omschreven als de oprichting van een uitbouw met dakkapel, en terecht overwogen dat sprake is van een uitbouw van meer dan één bouwlaag, zodat het bouwplan reeds hierom niet voldoet aan artikel 2, aanhef en onder a, van het Bblb. Voorts is de uitbouw gekeerd naar de Hogedijk en derhalve naar de weg, zodat het bouwplan ook daarom niet bouwvergunningsvrij is. Aan een beoordeling van de vraag of de uitbouw hoger is dan 4 m komt de Afdeling gelet op het hiervoor overwogene niet meer toe.
    
    2.4. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de dakkapel aan de westgevel bouwvergunningsvrij is, slaagt dit betoog evenmin. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder d, aanhef en onder 6, van het Bblb wordt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de wet aangemerkt:
    
    d. het bouwen van een dakkapel op een bestaand gebouw, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
    
    6. onderzijde meer dan 0,5 m en minder dan 1 m boven de dakvoet.
    
    In dit geval is de onderzijde van de dakkapel minder dan 0,5 m boven de dakvoet, zodat de rechtbank terecht het bouwplan aan de westgevel niet bouwvergunningsvrij heeft geacht.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het gehele bouwplan vrijstelling als bedoeld in artikel 42, eerste lid, van de planvoorschriften kan worden verleend. Hij voert in dit verband aan dat de inhoud van de woning geen 679 m3 , doch slecht 473 m3 bedraagt, omdat de onbewoonbare zolder en berging niet moeten worden meegerekend bij bepaling van de inhoud. Het bouwplan voorziet in een uitbreiding van de inhoud van 49,1 m3, waarmee de totale inhoud op 522,1 m3 komt, aldus [appellant].
    
    2.5.1. Dit betoog slaagt niet. Ingevolge artikel 27, aanhef en onder d, van de planvoorschriften wordt de inhoud van een gebouw gemeten tussen de bovenzijde van de begane grondvloer, de buitenzijde van de gevels en/of het hart van de scheidsmuren en de buitenzijde van de daken en dakkapellen. Deze bepaling geldt voor gebouwen in het algemeen en maakt geen onderscheid tussen bewoonbare en niet-bewoonbare delen van een woning. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat zowel de zolder als de berging tot de bestaande woning moeten worden gerekend, dat deze reeds een inhoudsmaat van 679 m3 heeft en dat voor uitbreiding van de woning geen binnenplanse vrijstelling kan worden verleend. Dat het bouwplan, zoals [appellant] betoogt, kleiner is dan het college meent - wat hiervan zij - is niet relevant, nu de maximum toegestane inhoudsmaat reeds zonder realisering van het bouwplan wordt overschreden.
    
    2.6. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor het bouwplan geen vrijstelling kan worden verleend krachtens artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), faalt. Zoals hiervoor onder 2.3.2 is overwogen, bestaat het bouwplan uit twee bouwlagen, zodat daarmee niet wordt voldaan aan artikel 19, derde lid, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, aanhef en onder b, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985.
    
    2.7. Ingevolge artikel 7:13, eerste lid, van de Awb is dit artikel van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
    
    a. die bestaat uit een voorzitter en tenminste twee leden,
    
    b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
    
    c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde nadere eisen.
    
    2.7.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit op bezwaar onrechtmatig is genomen, omdat de bezwaarschriftencommissie, die het advies van 18 januari 2007 heeft opgesteld dat deel uitmaakt van het besluit op bezwaar, slechts uit twee personen bestond en niet uit drie, zoals is bepaald in artikel 7:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    2.7.2. Dit betoog slaagt. Ter zitting heeft het college bevestigd dat het advies van 18 januari 2007 door de bezwaarschriftencommissie bestaande uit twee personen is uitgebracht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 oktober 1998 in zaak nr. E03.96.1763 (JB 1998/257), is dit in strijd met artikel 7:13, eerste lid, onder a, van de Awb. Niet valt uit te sluiten dat een ander advies zou zijn uitgebracht wanneer de commissie in casu uit drie leden zou hebben bestaan. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het college aan het besluit van 8 maart 2007 onder meer ten grondslag heeft gelegd dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. In het welstandsadvies van 12 december 2005 heeft de welstandcommissie geadviseerd het ontwerp op de in het advies genoemde aspecten nader in studie te nemen en, indien gewenst, in overleg te herzien. [appellant] heeft het welstandsadvies samen met het primaire besluit ontvangen en in bezwaar daartegen aangevoerd dat de in dat advies genoemde mogelijkheid tot overleg hem nooit is geboden. Het college heeft als verweer hiertegen aangevoerd dat [appellant] aanwezig had kunnen zijn bij de vergadering van de welstandcommissie waarin het bouwplan is besproken. Het college heeft echter niet aannemelijk kunnen maken dat de bouwaanvraag in dit geval is gepubliceerd en dat [appellant] had kunnen weten wanneer de vergadering van de welstandscommissie plaatsvond. Evenmin heeft het college ter zitting kunnen uitleggen wat de betekenis is van het gemeentelijk welstandsbeleid dat geen secundaire bijgebouwen zijn toegestaan. Niet valt uit te sluiten dat het advies van de bezwaarschriftencommissie, indien dit door drie leden zou zijn uitgebracht, op dit punt andersluidend zou zijn geweest dan thans het geval is.
    
    Nu het college een in strijd met de wet tot stand gekomen advies ten grondslag heeft gelegd aan het besluit op bezwaar, is dit besluit naar het oordeel van de Afdeling niet met de vereiste zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb tot stand gekomen en berust het niet op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    2.8. Voorts slaagt het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het door hem gedane concrete beroep op het gelijkheidsbeginsel onvoldoende gemotiveerd heeft verworpen. Het college heeft aan de in bezwaar gehandhaafde weigering vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO, ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met het provinciaal beleid dat het volume van een woning met bijgebouwen in het landelijk gebied niet meer mag bedragen dan 650 m3 . Het college heeft echter onvoldoende gemotiveerd in hoeverre in dit geval zich een andere situatie voordoet dan in de gevallen Hogedijk 116, Hogedijk 144 en Lekdijk Oost 50a, waar het college wel vrijstelling en bouwvergunning heeft verleend voor de oprichting dan wel de verbouwing van een woning waarvan het volume meer bedraagt dan 650 m3.
    
    2.9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 7 december 2007 vernietigen. Het college dient een nieuw besluit op de bezwaren van [appellant] te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling merkt in dit verband op dat niet is komen vast te staan dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar de raad van de gemeente Bergambacht de bevoegdheid tot het weigeren van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO aan het college had gedelegeerd.
    
    2.10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 7 december 2007 in zaak nr. 07/2819;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van 8 maart 2007, kenmerk 06/217;
    
    IV. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 25,36 (zegge: vijfentwintig euro en zesendertig cent); het dient door de gemeente Bergambacht aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V. gelast dat de gemeente Bergambacht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 357,00 (zegge: driehonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2008
    
    488.