ECLI:NL:RVS:2017:2754, Raad van State, 11-10-2017, 201609237/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 maart 2016 heeft het college aan Amvest Woningen-Nova Projectontwikkeling B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een woonzorgcomplex op het perceel de Breeakkers 111 te Empel.

201609237/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Empel, gemeente 's-Hertogenbosch,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 28 oktober 2016 in zaak nr. 16/1245 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 maart 2016 heeft het college aan Amvest Woningen-Nova Projectontwikkeling B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een woonzorgcomplex op het perceel de Breeakkers 111 te Empel.
    
    Bij uitspraak van 28 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2017, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. van Goch, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Amvest, vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De relevante planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Empel" zijn opgenomen in de bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
    
    2.    Het bouwplan voorziet in een woonzorgcomplex met 20 wooneenheden in een gebouw met drie woonlagen. Naast de woonzorgeenheden zijn in het gebouw onder meer twee gemeenschappelijke woonkamers, een dagbestedingsruimte en een grote keuken voorzien. Het bouwplan voorziet voorts in de aanleg van tien parkeerplaatsen op het perceel en een uitrit. Het driehoekige perceel zal worden afgesloten met een hekwerk met een hoogte van 1,80 m. Het perceel wordt begrensd door de Breeakkers, het fietspad Biezenakker en de perceelsgrens met de woningen Doornkampsteeg [..] tot en met [..]. De omgevingsvergunning heeft betrekking op de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en het maken van een uitweg. [appellant] en anderen wonen in de directe nabijheid van het te realiseren bouwplan. Zij verzetten zich tegen de voorgenomen bouw van het woonzorgcomplex omdat zij vrezen dat het afbreuk zal doen aan hun woon- en leefklimaat.
    
    3.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Empel" rust op het perceel de bestemming "Wonen", met de nadere aanduidingen "maatschappelijk" en "specifieke bouwaanduiding-bijzondere bebouwingsregeling 7". De als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen in de vorm van woningen, niet zijnde woonwagens, en bijzondere woonvoorzieningen al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit, alsmede voor maatschappelijke voorzieningen, waaronder een kinderdagverblijf/kinderboerderij en parkeervoorzieningen.
    
        Het voorgenomen gebruik is in overeenstemming met de op het perceel rustende bestemming. Het bouwplan is evenwel in strijd met enkele bouwregels in het bestemmingsplan. Aan de voorzijde van het gebouw zal de maximaal toegestane goothoogte van 6 m worden overschreden, delen van het gebouw zullen niet gelegen zijn binnen een afstand van 6 m vanaf de aan de openbare ruimte grenzende perceelsgrens en het aan de voorzijde van het gebouw voorziene hekwerk zal de maximaal toegestane hoogte van 1 m overschrijden.
    
        Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor het bouwplan een omgevingsvergunning verleend.
    
    De omgevingsvergunning
    
    4.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning voor het bouwplan heeft kunnen verlenen, omdat het college in de aan de omgevingsvergunning ten grondslag liggende belangenafweging onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van omwonenden door deze belangen niet in onderlinge samenhang te bezien en door onvoldoende onderzoek te doen naar de te verwachten gevolgen van het te realiseren woonzorgcomplex.
    
        [appellant] en anderen voeren hiertoe aan dat de overschrijding van de maximaal toegestane goothoogte aan de voorzijde van het voorziene gebouw een forse vermindering van de lichtinval in de aangrenzende woningen zal meebrengen. Nu dit belang door het college niet kenbaar is meegewogen, ontbeert de omgevingsvergunning een deugdelijke belangenafweging en kan volgens [appellant] en anderen geen doorslaggevend gewicht worden toegekend aan de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, zoals de rechtbank heeft gedaan. Voorts voeren [appellant] en anderen aan dat het college is uitgegaan van een te lage parkeerbehoefte en ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat de ter plaatse reeds bestaande problematische parkeer- en verkeerssituatie door realisering van het bouwplan verder zal verslechteren. [appellant] en anderen voeren voorts aan dat de hoogte en de aard van het geplande hekwerk ernstig afbreuk zal doen aan de kwaliteit van de openbare ruimte in hun directe woonomgeving en dat het op de weg van het college had gelegen bij de projectontwikkelaar aan te dringen op een aanvaardbaar alternatief. Verder voeren zij aan dat het college in het kader van de belangenafweging niet voorbij had mogen gaan aan het feit dat in Empel geen behoefte bestaat aan het voorziene woonzorgcomplex en aan het feit dat door medewerkers van de gemeente en makelaars in het verleden aan hen toezeggingen zijn gedaan over de aard en uitvoering van de op grond van het bestemmingsplan toegestane bebouwing. [appellant] en anderen wijzen er verder op dat het college niet heeft weersproken dat realisering van het woonzorgcomplex op de door hen aangedragen alternatieve locatie aanzienlijk minder bezwaren op zal leveren.
    
    4.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig, dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van toezeggingen dat het college nooit medewerking zal verlenen aan een bouwplan als hier aan de orde dat op enkele punten afwijkt van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Nog daargelaten dat een mededeling van een makelaar er niet toe kan leiden dat het college een gerechtvaardigd vertrouwen wekt, kan aan door medewerkers van de gemeente verstrekte informatie over de bouwmogelijkheden van een bestemmingsplan en daarbij geuite mededelingen over de verwachte invulling ervan geen rechtens te honoreren verwachtingen worden ontleend. De rechtbank heeft het beroep op het vertrouwensbeginsel dan ook terecht verworpen.
    
    4.2.    De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat in de aan het besluit ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing onvoldoende aandacht is besteed aan de behoefte aan de oprichting van een woonzorgcomplex in Empel. In de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op de behoefte aan beschermd wonen voor ouderen op de middellange en langere termijn in Empel. Ter zitting van de Afdeling heeft het college zijn beleid toegelicht om kleinschalige woonzorgvoorzieningen te verdelen over de stad, zodat dementerende ouderen in de buurt kunnen blijven wonen. In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de in de ruimtelijke onderbouwing vermelde prognoses en hierop gegeven toelichting van het college onjuist zijn. De rechtbank heeft voorts terecht in aanmerking genomen dat het gebruik van het gebouw als woonzorgcomplex in overeenstemming is met het bestemmingsplan en dat geen grond voor weigering van de omgevingsvergunning bestaat, indien geen sprake zou zijn geweest van de aan de orde zijnde geringe afwijkingen van de bouwregels uit het bestemmingsplan.
    
    4.3.    Niet in geschil is dat de realisering van het bouwplan gevolgen zal hebben voor de bezonning en lichtinval in de woningen aan de Breeakkers, die zijn gelegen direct tegenover het voorziene woonzorgcomplex. Blijkens de aan het besluit ten grondslag liggende Nota weerlegging zienswijzen ontwerpbeschikking "Woonzorgcomplex Breeakkers" heeft het college deze gevolgen, anders dan [appellant] en anderen betogen, wel in de beoordeling betrokken, maar gelet op de bebouwingsmogelijkheden van het bestemmingsplan hierin geen reden gezien om de omgevingsvergunning te weigeren.
    
        In het bestemmingsplan is geen maximale bouwhoogte vastgesteld, zodat de rechtbank terecht als uitgangspunt heeft genomen dat het te realiseren gebouw wat de hoogte betreft in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De afwijking ziet wat betreft de hoogte uitsluitend op de goothoogte van een deel van de aan de Breeakkers liggende voorzijde van het gebouw. De afstand van de voorgevel van het gebouw tot de aan de Breeakkers gelegen perceelsgrens is eveneens in overeenstemming met het bestemmingsplan.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2713, mag het college bij de afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen meewegen dat negatieve gevolgen van een bouwplan ook kunnen worden veroorzaakt door de fictieve realisering van een bouwplan dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
    
        In dit geval maakt het bestemmingsplan "Empel" de bouw van een gebouw met een groter ruimtebeslag op het perceel mogelijk. Niet in geschil is dat benutting van de in het bestemmingsplan opgenomen bebouwingsmogelijkheden zou leiden tot een grotere beperking van de bezonning en lichtinval voor de woningen aan de overzijde van de Breeakkers dan het bouwplan zal doen. Gelet hierop heeft de rechtbank in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat realisering van het bouwplan zal leiden tot een zodanig ernstige beperking van de bezonning en lichtinval voor de tegenoverliggende woningen dat het college de omgevingsvergunning hierom had moeten weigeren.
    
    4.4.    In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat het vanwege de aard van de zorg noodzakelijk is dat het perceel wordt afgesloten met een hekwerk van 1,80 m. Het hek dient ter bescherming van de toekomstige bewoners. In de ruimtelijke onderbouwing is voorts gemotiveerd ingegaan op de stedenbouwkundige inpassing van dit doorzichtige hekwerk. Vermeld is dat het hekwerk aan de zijde van het fietspad aansluit op de reeds aanwezige hekwerken en dat voor een goede uitstraling van het hekwerk aan de voorzijde ervan een groene haag zal worden gepland met een aanvankelijke hoogte van ongeveer 1,20 m en een breedte van ongeveer 60 cm. Door de aanwezigheid van een groenstrook en een voetpad en door zijn vormgeving doet het hekwerk volgens de ruimtelijke onderbouwing geen afbreuk aan de kwaliteit van de openbare ruimte, waarbij tevens in aanmerking is genomen dat de hoogte van het hekwerk vergelijkbaar is met andere al bestaand erfafscheidingen aan de Breeakkers. Gelet hierop heeft het college genoegzaam gemotiveerd dat het voorziene hekwerk vanuit stedenbouwkundig oogpunt aanvaardbaar is. In dat licht bezien heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de veiligheid van de toekomstige bewoners heeft kunnen laten prevaleren boven de belangen van [appellant] en anderen.
    
    4.5.    Voor het oordeel dat het bouwplan tot een onacceptabele parkeer- en verkeerssituatie zal leiden, heeft de rechtbank terecht evenmin grond gezien. Het college is bij de berekening van het aantal benodigde parkeerplaatsen overeenkomstig de in het gemeentelijk beleid opgenomen parkeernormen uitgegaan van 0,5 parkeerplaats per wooneenheid en heeft de parkeerbehoefte van het woonzorgcomplex aldus vastgesteld op 10 parkeerplaatsen. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college zich bij de vaststelling van de parkeerbehoefte niet op voormelde parkeernormen heeft kunnen baseren. Nu het bouwplan voorziet in de aanleg van 10 parkeerplaatsen op eigen terrein, zal realisering van het bouwplan niet leiden tot een verhoging van de in de buurt van het bouwplan reeds bestaande hoge parkeerdruk. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bij de beoordeling van de aanvraag geen rekening hoefde te houden met de bestaande parkeerproblematiek in de buurt van het bouwplan. Nu het bestemmingsplan een woonzorgcomplex in deze omvang op het perceel mogelijk maakt, heeft de rechtbank eveneens terecht overwogen dat de te verwachten toename van het aantal verkeersbewegingen vanwege deze functie moet worden geacht te zijn verdisconteerd in het bestemmingsplan.
    
    4.6.    De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren, omdat het woonzorgcomplex op een andere plek kan worden gerealiseerd en dat tot een resultaat met aanzienlijk minder bezwaren zal leiden. Bij de beoordeling of een omgevingsvergunning dient te worden verleend, vormt het bouwplan zoals dat is ingediend het uitgangspunt. Indien dit bouwplan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Gelet op de geringe planologische inbreuk die het bouwplan maakt, is niet aannemelijk geworden dat met het realiseren van het woonzorgcomplex op de alternatieve locatie op de hoek van de Empelseweg en de Diepteweg, een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
    
    4.7.    Gelet op vorenstaande wordt in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen grond gezien voor het oordeel dat het college in de aan de omgevingsvergunning ten grondslag liggende belangenafweging onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van omwonenden dan wel dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de te verwachten gevolgen van realisering van het bouwplan. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning voor het bouwplan heeft kunnen verlenen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Deen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2017
    
    604.  BIJLAGE
    
    Bestemmingsplan "Empel"
    
    Artikel 1:
    
    "(…)
    
    1.17 bijzondere woonvoorzieningen: een (gedeelte van een) gebouw dat dient om te voorzien in een aangepaste woonbehoefte bijvoorbeeld ten behoeve van personen voor wie de normale woonvoorzieningen niet passend en toereikend zijn, zoals gehandicapten, of anderszins verzorgingsbehoeveneden.
    
    (…).":
    
    Artikel 17.1:
    
    "De voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. wonen in de vorm van woningen, niet zijnde woonwagens, en bijzondere woonvoorzieningen al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;
    
    b. tuinen en erven;
    
    c. parkeervoorzieningen;
    
    (…)
    
    f. ter plaatse van de aanduiding "maatschappelijk" tevens maatschappelijke voorzieningen, waaronder een kinderdagverblijf/kinderboerderij;
    
    (…)
    
    k. ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding-bijzondere bebouwingsregeling 6" en de aanduiding "specifieke bouwaanduiding-bijzondere bebouwingsregeling 7" tevens verkeer, verkeersvoorzieningen, parkeren, parkeervoorzieningen, verblijfsgebied, water, waterhuishoudkundige voorzieningen, nutsvoorzieningen, speelvoorzieningen, groenvoorzieningen
    
    (…)."
    
    Artikel 17.2.2:
    
    "Binnen deze bestemming mogen hoofdgebouwen ten dienste van deze bestemming worden gebouwd met inachtneming van de volgende regels:
    
    a. hoofgebouwen mogen uitsluitend worden gebouwd binnen een bouwvlak;
    
    b. een bouwvlak mag volledig worden bebouwd, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'onderdoorgang' uitsluitend gebouwen zijn toegestaan boven een hoogte van 2,5 m;
    
    (…)
    
    h. de goothoogte mag niet meer bedragen dan in het bouwvlak is aangegeven;
    
    (…)
    
    q. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding-bijzondere bebouwingsregeling 7' gelden tevens, al dan niet in afwijking van het bepaalde onder b, de volgende regels:
    
    1. de afstand van de hoofgebouwen tot de aan de openbare ruimte grenzende perceelsgrens mag niet minder bedragen dan 3 meter en niet meer dan 6 meter;
    
    2. het bebouwingspercentage van het bouwvlak voor de hoofdbebouwing mag niet meer bedragen dan 50%;
    
    3. de hoogste bouwlaag fungeert als kaplaag door het toepassen van schuine of gebogen dakvlakken of door het bouwvolume geheel of gedeeltelijk terug te leggen;
    
    (…)."
    
    Artikel 17.2.4
    
    "Binnen deze bestemming mogen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van deze bestemming worden gebouwd met inachtneming van de volgende regels:
    
    (…)
    
    f. de bouwhoogte van erfafscheidingen op en voor de voorgevelrooilijn mag in afwijking van het bepaalde onder e vanaf de voet gemeten niet meer bedragen dan 1 m;
    
    (…)."