ECLI:NL:RVS:2025:1166, Raad van State, 19-03-2025, 202204763/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2020 heeft de Autoriteit Persoonsgegevens het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen de gemeente Westland afgewezen. [appellante] heeft op 30 juli 2018 een verzoek om inzage in haar persoonsgegevens op grond van de Algemene Verordening Gegevensbescherming bij het college van burgemeester en wethouders van Westland ingediend. Bij besluit van 26 september 2018 heeft het college [appellante] laten weten dit verzoek niet te behandelen, omdat de identiteit van [appellante] niet met zekerheid kon worden vastgesteld. Met het besluit van 7 januari 2019 heeft het college alsnog het verzoek van [appellante] in behandeling genomen en aan haar toenmalige gemachtigde stukken overgelegd. Volgens [appellante] heeft het college niet volledig aan haar verzoek voldaan en haar ook overvraagd door eisen te stellen aan de vaststelling van haar identiteit. Het college was volgens haar zeker van haar identiteit omdat zij bij de gemeente heeft gewerkt. Omdat het college volgens [appellante] op deze wijze in strijd met de AVG heeft gehandeld heeft  zij een verzoek om handhaving bij de AP ingediend.

202204763/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 juli 2022 in zaak nr. 20/4780 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Autoriteit Persoonsgegevens.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 februari 2020 heeft de AP het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen de gemeente Westland afgewezen.
    Bij besluit van 30 juli 2020 heeft de AP het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij besluit van 21 mei 2021 heeft de AP het door [appellante] ingediende bezwaar tegen het besluit van 26 februari 2020 alsnog ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 juli 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:5657, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De AP heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 november 2024, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.F.R. Eisenberger, advocaat in Heemskerk en [gemachtigde], en de AP, vertegenwoordigd door mr. O.S. Nijveld en mr. W. van Steenbergen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft op 30 juli 2018 een verzoek om inzage in haar persoonsgegevens op grond van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG) bij het college van burgemeester en wethouders van Westland (hierna: college) ingediend. Bij besluit van 26 september 2018 heeft het college [appellante] laten weten dit verzoek niet te behandelen, omdat de identiteit van [appellante] niet met zekerheid kon worden vastgesteld. Met het besluit van 7 januari 2019 heeft het college alsnog het verzoek van [appellante] in behandeling genomen en aan haar toenmalige gemachtigde stukken overgelegd.
    2.       Volgens [appellante] heeft het college niet volledig aan haar verzoek voldaan en haar ook overvraagd door eisen te stellen aan de vaststelling van haar identiteit. Het college was volgens haar zeker van haar identiteit omdat zij bij de gemeente heeft gewerkt. Omdat het college volgens [appellante] op deze wijze in strijd met de AVG heeft gehandeld heeft  zij een verzoek om handhaving bij de AP ingediend. Met het besluit van 21 mei 2021 heeft de AP de afwijzing van het verzoek gehandhaafd.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het verzoek naar vorm en inhoud een klacht is en dat deze klacht mede een verzoek om handhaving betreft. De AP mocht het college in het besluitvormingsproces betrekken. Het beginsel van hoor en wederhoor is een belangrijk beginsel bij de uitoefening van de bevoegdheden die de AP heeft. In gevallen waarin een verzoek om handhaving is ingediend tegen een overheidsinstantie dient de AP die overheidsinstantie daarom in de gelegenheid te stellen te reageren. Volgens de rechtbank kan de AP alleen op die manier een volledig beeld krijgen van de wijze waarop de overheidsinstantie het AVG-verzoek heeft afgehandeld en kan zij zich een oordeel vormen over de gegrondheid van de klacht of het handhavingsverzoek.
    4.       De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat de AP  - door het college in de gelegenheid te stellen om te reageren - niet meer in vrijheid en zonder vooringenomenheid op het verzoek om handhaving van [appellante] heeft kunnen beslissen. Van gezamenlijk optreden van de AP en het college tegen de burger is de rechtbank niet gebleken. De AP heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit artikel 57 van de AVG volgt dat zij de klachten in gepaste mate onderzoekt. De AP mag daarbij als uitgangspunt nemen dat zij klachten over de afdoening van AVG-verzoeken na een eerste beoordeling van de klacht - het zogeheten globale bureauonderzoek - niet nader onderzoekt om vast te stellen of sprake is van een overtreding waartegen zij handhavend kan optreden, maar het aan betrokkenen zelf laat om bezwaar te maken als daartoe aanleiding wordt gezien. De rechtbank heeft verder overwogen dat [appellante] op enig moment bezwaar had kunnen en moeten maken tegen het besluit van 7 januari 2019, maar dat zij geen gebruik heeft gemaakt van die mogelijkheid. De rechtbank volgt de AP in haar standpunt dat een parallelle bestuursrechtelijke procedure zou worden gecreëerd als de AP de klacht van [appellante] toch nader zou onderzoeken. Alle inhoudelijke bezwaren tegen de wijze waarop het college heeft beslist op haar AVG-verzoek, horen thuis in een procedure tussen [appellante] en het college, waarvoor [appellante] ook zelf actie moet ondernemen. Het was in zoverre niet aan de AP om in te grijpen, aldus de rechtbank.
    5.       Over het door de AP gehanteerde prioriteringsbeleid heeft de rechtbank als volgt overwogen. De AP hanteert voor de invulling van haar bevoegdheden op basis van artikel 57 van de AVG de Beleidsregels Prioritering klachtenonderzoek. De AP stelt zich op het standpunt dat van nader onderzoek in dit soort zaken geen bredere maatschappelijke betekenis van een eventueel optreden uitgaat en dat dit geen doeltreffende en doelmatige inzet is van haar toezichtscapaciteit. Naar het oordeel van de rechtbank heeft deze lage(re) score op twee van de drie prioriteringscriteria voor de AP aanleiding kunnen zijn om nader onderzoek achterwege te laten.
    Hoger beroep
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het "algemene document" van 7 januari 2019 niet valt aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat een rechtsmiddelenclausule ontbreekt. [appellante] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de AP mocht afzien van handhaving. De AP verliest haar nut als zij zich kan verschuilen achter de enorme hoeveelheid verzoeken die aan haar worden gedaan en een tekort aan tijd om handhavend op te treden. De rechtbank heeft niet onderkend dat de AP zich ten onrechte op het prioriteringsbeginsel beroept om het verzoek om handhavend op te treden af te wijzen. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de AP geen inhoudelijk oordeel hoeft te geven over de handelswijze van het college nu er een bestuurlijke rechtsgang zou hebben opengestaan. Hiertoe verwijst zij naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 12 januari 2023, ECLI:EU:C:2023:2, waaruit volgens [appellante] volgt dat de AVG niet bepaalt dat de rechter exclusief bevoegd is om te oordelen over de vraag of inbreuk wordt gemaakt op de bij de AVG verleende rechten. Tot slot voert zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de AP haar objectieve en neutrale rol als toezichthouder miskent door de rechtbank te verzoeken om het college als derde-belanghebbende in de procedure te betrekken. Hierdoor is er volgens [appellante] geen sprake van een eerlijke procesvoering.
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat in hoger beroep alleen het geschil tussen [appellante] en de AP aan de orde is. Zij gaat dus niet in op het geschil tussen [appellante] en het college.
    6.2.    Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de AVG heeft de betrokkene het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die persoonsgegevens en van de onder a tot en met h bedoelde informatie.
    Ingevolge artikel 57, eerste lid, van de AVG heeft elke toezichthoudende autoriteit op haar grondgebied onder meer de taak het monitoren en handhaven van de toepassing van deze verordening.
    Ingevolge artikel 57, eerste lid, aanhef en onder f, van de AVG, behandelt elke toezichthoudende autoriteit op haar grondgebied klachten van betrokkenen en onderzoekt zij de klacht in de mate waarin dat gepast is.
    Ingevolge artikel 58, eerste lid, onder a, van de AVG heeft elke toezichthoudende autoriteit de onderzoeksbevoegdheid om de verwerkingsverantwoordelijke te gelasten alle voor de uitvoering van haar taken vereiste informatie te verstrekken.
    Ingevolge artikel 77, eerste lid, van de AVG heeft iedere betrokkene, onverminderd andere mogelijkheden van administratief beroep of een voorziening in rechte, het recht een klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit, met name in de lidstaat waar hij gewoonlijk verblijft, hij zijn werkplek heeft of waar de beweerde inbreuk is begaan, indien hij van mening is dat de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens inbreuk maakt op deze verordening.
    6.3.    De argumenten van [appellante] over het besluit van 7 januari 2019 zien op de verschoonbare termijnoverschrijding. Die argumenten horen thuis in de procedure over de reactie op het AVG-verzoek van het college. Het betoog slaagt daarom niet.
    6.4.    In het besluit van 21 mei 2021 heeft de AP toegelicht dat de vaste werkwijze wordt gehanteerd dat zij AVG-klachten in gepaste mate onderzoekt en in dat kader eerst aan de hand van een globaal bureauonderzoek beoordeelt of aannemelijk is dat zich mogelijk een overtreding heeft voorgedaan. Als uit dit globale onderzoek geen aanwijzingen volgen dat de AVG is overtreden sluit de AP de behandeling van de AVG-klacht. Als uit de eerste beoordeling volgt dat zich mogelijk zo’n overtreding heeft voorgedaan, maar deze nog niet kan worden vastgesteld, dan wordt de klacht in fase II getoetst aan de prioriteringscriteria om te beoordelen of een uitgebreider onderzoek moet worden gedaan. In fase III wordt dit uitgebreide onderzoek verricht en in fase IV gaat de AP, indien de AVG is overtreden, over tot handhaving.
    Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Beleidsregels prioritering klachtenonderzoek hanteert de AP in fase II de volgende, niet cumulatieve, prioriteringscriteria: de mate waarin de betrokkene wordt geraakt door de vermeende overtreding; de bredere maatschappelijke betekenis van een eventueel optreden van de AP, mede bezien vanuit de aandachtspunten die de AP op periodieke basis bekend maakt en de mate waarin de AP in staat is doeltreffend en doelmatig op te treden.
    6.5.    In dit geval heeft de AP eerst een globaal bureauonderzoek verricht waarin zij heeft geconstateerd dat zij niet direct kon vaststellen of er al dan niet een overtreding door het college is begaan. Vervolgens heeft de AP het handhavingsverzoek van [appellante] getoetst aan haar prioriteringscriteria. Op basis van haar prioriteringsbeleid heeft de AP besloten om niet handhavend op te treden, omdat geen bredere maatschappelijke betekenis van een eventueel optreden uitgaat (tweede prioriteringscriterium) en het geen doeltreffende en doelmatige inzet is van haar toezichtscapaciteit (derde prioriteringscriterium). De mogelijkheden van bezwaar- en beroep hebben immers opengestaan en deze niet zijn benut. Dat is, anders dan [appellante] stelt, niet in strijd met het arrest van het Hof van 12 januari 2023, ECLI:EU:C:2023:2. Het Hof heeft in dit arrest overwogen dat de verschillende beroepsmogelijkheden die de AVG biedt naast elkaar mogen bestaan en onafhankelijk van elkaar mogen worden benut. Het is aan de lidstaten om te regelen hoe die beroepsmogelijkheden zich tot elkaar verhouden, om te zorgen voor een doeltreffende bescherming en coherente toepassing van de door de AVG gewaarborgde rechten. Tussen de beroepsmogelijkheden bestaat geen prioriteit of voorrangsregel. In dit geval had [appellante] bezwaar kunnen maken tegen het besluit van 7 januari 2019 en een klacht kunnen indienen bij de AP. De AP mocht ter invulling van het tweede en derde criterium van haar prioriteringsbeleid van handhaving afzien. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de AP, gelet op haar prioriteringsbeleid, van handhaving mocht afzien.
    6.6.    Het betoog slaagt niet.
    De overige gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd, die hiervoor onder overweging 6 zijn weergegeven, zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    8.       De AP hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Den Ouden
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025
    85-1101