ECLI:NL:RVS:2020:1225, Raad van State, 13-05-2020, 201903919/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 december 2015 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken (thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) een verzoek van Greenpeace om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur afgewezen. Greenpeace heeft op grond van de Wob verzocht om gegevens over de jaarlijkse afzet van bestrijdingsmiddelen in Nederland in de periode 2010 tot en met 2014. De staatssecretaris heeft zes documenten aangetroffen. De documenten 1 tot en met 5 hebben betrekking op onderscheidenlijk de jaren 2010 tot en met 2014. Deze documenten bevatten informatie over de gezamenlijke afzet in kilogrammen van werkzame stoffen van bij Nefyto aangesloten ondernemers over het betreffende jaar en een aanbiedingsbrief van de directeur van Nefyto. Document 6 is een Excel-bestand met door de staatssecretaris samengevoegde informatie van houders van toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen die geen lid zijn van Nefyto.

201903919/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 mei 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.    Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
    2.    [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 december 2015 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken (thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) een verzoek van Greenpeace om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
    Bij besluit van 1 juni 2016 heeft de staatssecretaris het door Greenpeace daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 augustus 2017 heeft de rechtbank het door Greenpeace daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat betrekking heeft op de documenten 1 tot en met 4, het beroep voor het overige gegrond verklaard, het besluit van 1 juni 2016 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Bij uitspraak van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:225, heeft de Afdeling de hoger beroepen van de minister en de Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie (hierna: Nefyto) en andere gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, voor zover de rechtbank de staatssecretaris heeft opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak, voor zover zij heeft overwogen dat de staatssecretaris aanvullende gedetailleerde informatie moet vergaren bij Nefyto en vervolgens een beslissing dient te nemen over de openbaarmaking ervan, de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigd, voor zover aangevallen, en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Greenpeace heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar.
    Bij besluit van 21 mei 2019 heeft de minister het tegen het besluit van 3 december 2015 door Greenpeace gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, dat besluit in zoverre herroepen en informatie openbaar gemaakt.
    Tegen dit besluit heeft [appellante sub 2] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    Nefyto, Greenpeace en [appellante sub 2] hebben de Afdeling de toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2020, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. K.M. Mulder, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.A. Geleijnse en mr. D.I. van Weerden, advocaten te Den Haag, en M.T.P.E. Jeurissen, zijn verschenen. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Bij brief van 12 februari 2020 heeft Greenpeace de Afdeling verzocht het onderzoek te heropenen.
    Op 20 februari 2020 heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    Op 4 maart 2020 heeft Greenpeace een nader stuk ingediend.
    Op 31 maart 2020 heeft [appellante sub 2] hierop gereageerd.
    Geen van de partijen heeft desgevraagd meegedeeld gebruik te willen maken van hun recht ter zitting nader te worden gehoord.
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    Greenpeace heeft op grond van de Wob verzocht om gegevens over de jaarlijkse afzet van bestrijdingsmiddelen in Nederland in de periode 2010 tot en met 2014. De staatssecretaris heeft zes documenten aangetroffen. De documenten 1 tot en met 5 hebben betrekking op onderscheidenlijk de jaren 2010 tot en met 2014. Deze documenten bevatten informatie over de gezamenlijke afzet in kilogrammen van werkzame stoffen van bij Nefyto aangesloten ondernemers over het betreffende jaar en een aanbiedingsbrief van de directeur van Nefyto. Document 6 is een Excel-bestand met door de staatssecretaris samengevoegde informatie van houders van toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen die geen lid zijn van Nefyto.
    3.    De documenten 1 tot en met 4 zijn al openbaar gemaakt. In de hiervoor genoemde uitspraak van 30 januari 2019 heeft de Afdeling geoordeeld over de documenten 5 en 6. Zij oordeelde dat document 5 geheel openbaar moet worden gemaakt, dat uit document 6 de eerste acht kolommen openbaar moeten worden gemaakt en dat ten aanzien van de overige kolommen van document 6 alsnog een beslissing over openbaarmaking moet worden genomen. De minister was dus gehouden een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Greenpeace tegen het besluit van 3 december 2015.
    Het beroep van Greenpeace
    4.    Greenpeace heeft op 20 mei 2019 beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar. Vervolgens heeft de minister op 21 mei 2019 alsnog een besluit genomen. Met dat besluit kan zij zich verenigen. Er dient evenwel nog wel te worden beslist op het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit.
    4.1.    De rechtbank had de minister in haar uitspraak van 17 augustus 2017 al opgedragen opnieuw op het bezwaar van Greenpeace te beslissen. Bij de uitspraak van 30 januari 2019 heeft de Afdeling dat oordeel bevestigd. Dit betekent dat de minister uiterlijk op 13 maart 2019 een nieuw besluit had moeten nemen. Nu hij in verzuim was binnen die termijn een besluit te nemen, is het beroep van Greenpeace gegrond. Het met een besluit gelijk te stellen niet-tijdig nemen van een besluit dient te worden vernietigd.
    Het besluit van 21 mei 2019
    Bij het besluit van 21 mei 2019 heeft de minister gevolg gevend aan de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019 opnieuw op het bezwaar van Greenpeace besloten. Hij heeft document 5 geheel openbaar gemaakt en van document 6 de eerste acht kolommen. De minister heeft ook de gegevens uit de kolommen 9 tot en met 20 openbaar gemaakt omdat deze gegevens te herleiden zijn uit de informatie die is opgenomen in de eerste acht kolommen. De informatie uit kolom 21 heeft hij geweigerd wegens bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
    Het beroep van [appellante sub 2]
    5.    [appellante sub 2] is houder van toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen in Nederland. Tussen 2010 en 2014 distribueerde zij een product via een distributeur. Zelf is zij niet aangesloten bij Nefyto. De distributeur is dat wel. In voormelde periode heeft zij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit informatie verstrekt over het verkoopvolume van gewasbeschermingsmiddelen. Deze informatie is opgenomen in document 6.
    6.    [appellante sub 2] bestrijdt de openbaarmaking van de haar betreffende gegevens in document 6. Zij betoogt dat openbaarmaking in strijd is met het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. Deze wijze van openbaarmaking leidt ertoe dat individuele gegevens worden geopenbaard die tot haar zijn te herleiden. De gegevens zijn echter op grond van EU-verordeningen alleen voor statistische doeleinden verzameld en niet met het oog om openbaar te worden gemaakt. Het gaat om de volgende verordeningen: Verordening (EG) Nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de Richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad, Verordening (EG) Nr. 1185/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende statistieken over pesticiden en Verordening (EG) Nr. 223/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 betreffende de Europese statistiek en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1101/2008 betreffende de toezending van onder de statistische geheimhoudingsplicht vallende gegevens aan het Bureau voor de Statistiek van de Europese Gemeenschappen, Verordening (EG) nr. 322/97 van de Raad betreffende de communautaire statistiek en Besluit 89/382/EEG, Euratom van de Raad tot oprichting van een Comité statistisch programma van de Europese Gemeenschappen. Zij wordt benadeeld ten opzichte van andere toelatingshouders die lid zijn van Nefyto omdat hun gegevens geaggregeerd zijn en dus niet individueel te herleiden zijn. Hierdoor worden de betrekkingen van Nederland met andere lidstaten en de Europese Commissie benadeeld, aldus [appellante sub 2].
    6.1.    Ter zitting heeft [appellante sub 2] verklaard niet de openbaarmaking van de gegevens in de eerste acht kolommen te bestrijden, aangezien dit oordeel al volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019. In diezelfde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de door [appellante sub 2] aangehaalde verordeningen geen uitputtende openbaarmakingsregeling bevatten die derogeren aan de Wob. Dit betekent dat deze verordeningen niet in de weg staan aan openbaarmaking van de door Greenpeace verzochte gegevens op grond van de Wob. Ter zitting heeft de minister nader toegelicht dat de informatie uit de kolommen 9 tot en met 20 al te herleiden is uit de informatie uit de eerste acht kolommen. Deze toelichting komt de Afdeling juist voor. Zo zijn de gegevens uit de kolommen 10 tot en met 20 te vinden in het register van het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden met bijvoorbeeld het toelatingsnummer van de toelatinghouder. Ook de informatie uit kolom 9, het aantal kilogram werkzame stof, is met een berekening te herleiden uit de eerste acht kolommen, namelijk uit de kolom met de aantallen kilo’s product en de kolom met de aantallen kilo’s werkzame stof. Door openbaarmaking van de kolommen 9 tot en met 20 hoeft er alleen geen tussenstap meer te worden gezet om aan die gegevens te komen.
        De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob niet aan openbaarmaking van de gegevens uit de kolommen 9 tot en met 20 in de weg staat. In de door [appellante sub 2] aangehaalde verordeningen is geregeld welke gegevens lidstaten aan de Commissie (Eurostat) moeten aanleveren. In het geval van niet bij Nefyto aangesloten toelatinghouders gebeurt dat op individueel niveau en bij toelatinghouders die wel zijn aangesloten gebeurt dat geaggregeerd. Als er al een gevaar bestaat dat niet bij Nefyto aangesloten toelatinghouders minder gegevens gaan aanleveren als gevolg van openbaarmaking van hun gegevens op grond van de Wob, dan betekent dat niet op voorhand dat de minister met de aanlevering van die gegevens niet kan voldoen aan de in de verordeningen voorgeschreven wijze van aanleveren van de gegevens. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat openbaarmaking van de gegevens uit de kolommen 9 tot en met 20 leidt tot een risico dat de Nederlandse betrekkingen met andere lidstaten van de Europese Unie en met de Europese Commissie stroever zullen verlopen.
        Het betoog faalt.
    7.    [appellante sub 2] bestrijdt het opnemen van haar gegevens in document 6. Hiertoe voert zij aan dat haar distributeur is aangesloten bij Nefyto en de haar betreffende gegevens dus waarschijnlijk zijn opgenomen in de geaggregeerde gegevens in de documenten 1 tot en met 5 van Nefyto. Op de minister rust de plicht om dubbeltellingen te voorkomen waardoor haar gegevens niet ook nog in document 6 hadden mogen worden opgenomen, aldus [appellante sub 2].
    7.1.    In deze Wob-procedure kan de inhoudelijke juistheid van document 6 niet aan de orde komen. Deze procedure gaat alleen over of de minister de in dat document opgenomen gegevens openbaar mocht maken. Of de gegevens over [appellante sub 2] terecht in dit document zijn opgenomen is een vraag die niet in deze procedure kan worden beantwoord. Reeds hierom faalt het betoog.
    8.    Het beroep van [appellante sub 2] is ongegrond.
    9.    De minister dient ten aanzien van Greenpeace op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep van Stichting Greenpeace Nederland gegrond;
    II.    vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een nieuw besluit op het bezwaar van Stichting Greenpeace Nederland;
    III.    verklaart het beroep van [appellante sub 2] ongegrond;
    IV.    veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij Stichting Greenpeace Nederland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 131,25 (zegge: honderdeenendertig euro en vijfentwintig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan Stichting Greenpeace Nederland het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2020
    805.
     
    BIJLAGE
     
    Wob
    Artikel 10
    […]
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
    […]