ECLI:NL:RVS:2020:1813, Raad van State, 29-07-2020, 201906876/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 januari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 8 bomen op de locatie [locatie 1] te [plaats]. [vergunninghouder] wil de huidige ontsluiting van zijn perceel verleggen naar een locatie waarvoor het nodig is houtgewas te vellen en te rooien aan de Tilburgse baan. Hij heeft hiervoor een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1., eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, aangevraagd en deze is bij besluit van 19 januari 2018 verleend. Voor 6 bomen die worden gekapt en ook betrokken waren in de aanvraag, is aangegeven dat geen omgevingsvergunning is vereist.

201906876/1/R2.
    Datum uitspraak: 29 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Milieuvereniging Oosterhout, gevestigd te Oosterhout,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 augustus 2019 in zaak nr. 19/710 in het geding tussen:
    Milieuvereniging Oosterhout
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 januari 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 8 bomen op de locatie [locatie 1] te [plaats].
    Bij besluit van 7 februari 2019 heeft het college de bezwaren van Milieuvereniging Oosterhout gegrond verklaard en het besluit van 19 januari 2018 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering daarvan.
    Bij uitspraak van 6 augustus 2019 heeft de rechtbank het door Milieuvereniging Oosterhout daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Milieuvereniging Oosterhout hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Milieuvereniging Oosterhout heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2020, waar Milieuvereniging Oosterhout, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. N.E. Snel en P.E.T.M. Hurks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [vergunninghouder] wil de huidige ontsluiting van zijn perceel verleggen naar een locatie waarvoor het nodig is houtgewas te vellen en te rooien aan de Tilburgse baan. Hij heeft hiervoor een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1., eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, aangevraagd en deze is bij besluit van 19 januari 2018 verleend. Voor 6 bomen die worden gekapt en ook betrokken waren in de aanvraag, is aangegeven dat geen omgevingsvergunning is vereist.
    2.    Op grond van artikel 20, onder I en II, gelezen in samenhang met artikel 10, onder IV, van de voorschriften van het op die plaats geldende bestemmingsplan "Buitengebied Teteringen" is voor deze activiteit een omgevingsvergunning nodig. Deze omgevingsvergunning kan worden verleend als de natuurwaarden op die plaats niet in onevenredige mate worden aangetast.
        Bij besluit van 7 februari 2019 heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten, en heeft hij bepaald dat aan de omgevingsvergunning de voorwaarden worden toegevoegd dat het bestaande pad wordt opgeheven, de halfverharding wordt verwijderd en deze gronden worden ingeplant met ter plaatse thuishorende inheemse (hout)soorten zodat deze gronden weer deel uitmaken van het bosgebied (hierna: de inplantplicht), en het nieuwe pad niet wordt verlicht.
        Deze voorwaarden zijn toegevoegd naar aanleiding van het ecologisch advies van J.J.M.R. Stoutjesdijk van 9 augustus 2018. Uit dit advies volgt dat uitsluitend door deze inplant de natuurwaarden niet onevenredig worden aangetast.
        Al het houtgewas is inmiddels geveld en gerooid.
    3.    De regels die van toepassing zijn en die in deze uitspraak worden genoemd, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Belanghebbendheid
    4.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van hetzelfde artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
        Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
        Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
    4.1.    Het college stelt dat hij geen kennis heeft van enige feitelijke werkzaamheden van Milieuvereniging Oosterhout, anders dan het voeren of het voorbereiden van procedures. Het college betwijfelt daarom of Milieuvereniging Oosterhout is aan te merken als belanghebbende.
    4.2.    Milieuvereniging Oosterhout heeft gegevens overgelegd waarin staat dat de feitelijke werkzaamheden onder meer betreffen het bijwonen van cursussen en bijeenkomsten van de Brabantse Milieufederatie, het tekenen van een overeenkomst met de eigenaren van golfbaan Bergvliet over natuurcompensatie en het met hen opstellen van een inrichtingsplan voor het nieuwe natuurgebied, het voeren van overleg met de gemeente Breda en Staatsbosbeheer over de invulling van de ecologische verbindingszone langs het Markkanaal en het structureel overleg met de groene groepen in Breda. Het college heeft de juistheid van deze gegevens niet weersproken.
    4.3.    Anders dan het college betoogt, zijn de feitelijke werkzaamheden  van Milieuvereniging Oosterhout niet enkel beperkt tot het voeren of het voorbereiden van procedures. De Afdeling is daarom van oordeel dat Milieuvereniging Oosterhout gelet op haar statutaire doelstelling en haar feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang in het bijzonder behartigt, zodat zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb kan worden aangemerkt.
    Procesbelang
    5.    Het college stelt dat Milieuvereniging Oosterhout geen belang meer heeft bij een beoordeling in hoger beroep. Milieuvereniging Oosterhout wil volgens het college met haar hoger beroep bereiken dat aan de omgevingsvergunning voorschriften over herplant worden verbonden om zo de schade aan potentiële natuurwaarden te compenseren. Omdat de voorwaarden die zijn verbonden aan het besluit van 7 februari 2019 echter al voorkomen dat de potentiële natuurwaarden in onevenredige mate worden aangetast, kan Milieuvereniging Oosterhout in hoger beroep niet bereiken dat een herplantplicht zal worden opgelegd.
    5.1.    De Afdeling volgt het college niet in dit standpunt. Het gaat in deze procedure om het opheffen van een bestaand pad, waarna deze gronden weer bij het betreffende bosgebied worden betrokken door middel van een inplantplicht. Dat volgens het college onder meer de reeds opgelegde inplantplicht voorkomt dat de potentiële natuurwaarden in onevenredige mate worden aangetast, brengt niet mee dat Milieuvereniging Oosterhout daarbij geen procesbelang heeft, maar is een inhoudelijk te beoordelen aspect in deze procedure. Evenals bij de herplantplicht bij een kapvergunning op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder g en slot kan ook aan deze inplantplicht procesbelang worden ontleend, als het beroep daarop ziet. In dit geval ziet het beroep van Milieuvereniging Oosterhout mede op de inplantplicht, zodat het betoog van het college al om die reden niet slaagt.
    Inplantplicht
    6.    Milieuvereniging Oosterhout betoogt dat de inplantplicht onvolledig en onduidelijk is geformuleerd. Het college had ten minste het aantal en de minimale omvang van de te planten bomen ten behoeve van de inplant moeten benoemen, en daarbij ook rekening moeten houden met de leeftijd en de omvang van de gekapte bomen. Ook had het college volgens Milieuvereniging Oosterhout, aansluitend bij artikel 5.6, tweede lid, van de Verordening ruimte Noord-Brabant (hierna: de Verordening), meer bomen moeten laten inplanten dan er verdwenen zijn.
    6.1.    Voor zover Milieuvereniging Oosterhout stelt dat er meer compensatie zou moeten plaatsvinden door aan te sluiten bij de Verordening, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de compensatieverplichting in de Verordening niet van toepassing is op deze omgevingsvergunning. De Verordening geeft in dit verband immers een verplichting waaraan een bestemmingsplan moet voldoen en vormt geen toetsingskader voor deze omgevingsvergunning. Aangezien verder de inplantplicht ertoe strekt dat geen sprake zal zijn van een onevenredige aantasting van potentiële natuurwaarden, is hierin ook geen argument gelegen dat aansluitend bij de Verordening, verloren gegane natuurwaarden moeten worden gecompenseerd.
        Voor het overige vormt deze beroepsgrond louter een herhaling van hetgeen Milieuvereniging Oosterhout in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is hierop in de overwegingen van de aangevallen uitspraak gemotiveerd ingegaan. In hoger beroep heeft de Milieuvereniging Oosterhout geen redenen aangevoerd waarom de desbetreffende overwegingen onjuist, dan wel onvolledig zouden zijn. Deze beroepsgrond geeft dan ook geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
         Het betoog slaagt niet.
    7.    Milieuvereniging Oosterhout betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de inplantplicht niet uitvoerbaar is, doordat de omgevingsvergunning niet zorgvuldig tot stand gekomen is. Milieuvereniging Oosterhout wijst op de omstandigheid dat het bestaande pad dat opgeheven moet worden voor de inplant niet kan worden verwijderd, omdat de eigenaren van de naastgelegen woning en het dierenpension die zijn gevestigd aan de [locatie 2] een recht uit hoofde van erfdienstbaarheid hebben op het bestaande pad. Inmiddels is ook gebleken dat zij een beroep op de erfdienstbaarheid hebben gedaan. Op 27 mei 2019 heeft de rechtbank Zeeland West-Brabant geoordeeld dat de bestaande weg moet worden behouden en dat het recht uit hoofde van de erfdienstbaarheid niet mag worden belemmerd.
    7.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank niet onderkend dat het college zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de aantasting van de natuurwaarden.
        Uit het ecologisch advies dat hiervoor onder 2 is genoemd, volgt dat de aangevraagde activiteit uitsluitend dan de natuurwaarden, als bedoeld in artikel 20, onder II, van de planvoorschriften, niet aantast als de inplantplicht wordt uitgevoerd.
        Uit de stukken volgt dat het college ermee bekend was dat het bestaande pad tevens als ontsluiting dient voor het perceel van de eigenaren van het naastgelegen perceel. Het was het college ook bekend dat het perceel van de eigenaren vanaf de openbare weg uitsluitend te bereiken is via het bestaande pad en dat de eigenaren dit recht hebben uit hoofde van de erfdienstbaarheid. Zoals is gebleken uit bovengenoemde uitspraak van 27 mei 2019 moet de bestaande weg worden behouden en mag het recht uit hoofde van de erfdienstbaarheid niet worden belemmerd. Uit de besluitvorming blijkt echter niet dat het college zich rekenschap heeft gegeven wat dit betekent voor de genoemde vereiste inplant en daarmee voor de vraag of de natuurwaarden worden aangetast.
        Gelet hierop is het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en daarmee in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 februari 2019 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 augustus 2019 in zaak nr. 19/710;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 7 februari 2019;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij Milieuvereniging Oosterhout in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.084,21 (zegge: duizendvierentachtig euro en eenentwintig cent), waarvan een gedeelte groot € 1.050,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Breda aan Milieuvereniging Oosterhout het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 864,00 (zegge: achthonderdvierenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2020
    723-955.
     
    Bijlage
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1:
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: […]
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    […].
    Planregels
    Artikel 10, onder IV:
    Ten aanzien van het uitvoeren van andere werken en/of werkzaamheden is het bepaalde in artikel 20 van toepassing.
    Artikel 20, onder I:
    Het is verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) binnen de op hulpkaart 1a nader aangeduide gebieden de navolgende werken en/of werkzaamheden uit te voeren of te doen uitvoeren:
    5. het vellen of rooien van houtgewas als bos, houtsingels, boomgroepen alsmede het verwijderen van landschapselementen als poelen, moerasjes en ruigten.
    Artikel 20, onder II:
    Een vergunning als bedoeld onder I is slechts toelaatbaar, indien door die andere werken en/of werkzaamheden de natuur- en landschappelijke waarden en de cultuurhistorische en archeologische waarden op deze gronden niet in onevenredige mate worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor het behoud, de versterking en/of het herstel van die waarden niet in onevenredige mate worden verkleind en indien een afweging van de in het geding zijnde belangen, waaronder begrepen het verkeersbelang, tot uitkomst heeft, dat een aanlegvergunning in redelijkheid niet kan worden geweigerd.