ECLI:NL:RVS:2019:3124, Raad van State, 11-09-2019, 201809355/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2018 heeft de raad het bestemmingsplan [locatie 1] in Woerden" vastgesteld.

201809355/1/R2.
    Datum uitspraak: 11 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te Woerden,
    en
    de raad van de gemeente Woerden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juni 2018 heeft de raad het bestemmingsplan [locatie 1] in Woerden" vastgesteld.
    Bij besluit van 10 oktober 2018 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning op het perceel [locatie 1] in Woerden.
    Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van de artikelen 3.30 en 3.32 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro).
    Tegen deze besluiten heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    [appellante], de raad en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2019, waar [appellante] en de raad en het college, vertegenwoordigd door S. Voorend en mr. L.C.E. Augustinus, advocaat te Leiden, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. J.M. Veldman, advocaat te Amsterdam, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het plan voorziet in de bouw van een woning op het perceel [locatie 1] in Woerden. Voor de bouw van deze woning is bij het besluit van 10 oktober 2018 een omgevingsvergunning verleend aan [belanghebbende].
        [appellante] is eigenaar van een woning op het perceel [locatie 2], gelegen ten zuiden van het plangebied. De afstand tussen haar woning en het plangebied is ongeveer 40 m. De afstand tussen haar woning en de dichtstbijzijnde heipaal voor de beoogde woning is ongeveer 48 m. Tussen het perceel van [appellante] en het plangebied stroomt de Oude Rijn.
    [appellante] kan zich verenigen met de beoogde woning. Het beroep van [appellante] richt zich tegen de heiwerkzaamheden voor de fundering van de beoogde woning. De heiwerkzaamheden hebben reeds plaatsgevonden. [appellante] stelt dat de heiwerkzaamheden hebben geleid tot schade aan haar woning.
    2.    De beoogde ontwikkeling is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Woerden, Kamerik, Zegveld". Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) de omgevingsvergunning verleend.
    3.    De omgevingsvergunning voor het bouwen van de woning omvat mede het slaan van heipalen. Bij uitspraak van 7 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:740 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling vastgesteld dat deze heipalen op 21 juli 2018 reeds zijn geslagen en dat [belanghebbende] heeft bevestigd dat hiermee alle voor de woning vergunde en benodigde heipalen zijn geslagen.
    4.    Het besluit van 28 juni 2018, waarbij het plan is vastgesteld, en het besluit van 10 oktober 2018, waarbij de omgevingsvergunning is verleend, zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van de gemeentelijke coördinatieregeling van paragraaf 3.6.1 van de Wro. Voor de mogelijkheid van beroep worden de bestreden besluiten op grond van artikel 8.3, eerste lid, van de Wro als één besluit aangemerkt.
    Ter zitting ingetrokken
    5.    [belanghebbende] heeft ter zitting het aangevoerde verweer dat [appellante] niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, ingetrokken.
    Het bestemmingsplan
    -Toetsingskader
    6.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    7.    [appellante] kan zich niet verenigen met het plan, voor zover de met de bouw van de woning gepaard gaande werkzaamheden, naar zij stelt, schade aan haar woning hebben veroorzaakt. Zij stelt dat zij trillinghinder heeft geleden als gevolg van de heiwerkzaamheden voor de fundering van de met het plan beoogde woning.
    7.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het onmogelijk is om de kans op het ontstaan van schade als gevolg van de bouwwerkzaamheden voor de beoogde woning volledig uit te sluiten. De bouwwerkzaamheden betreffen echter een uitvoeringsaspect. De wijze waarop gebouwd gaat worden is ter keuze van de ontwikkelaar en zal worden getoetst in het kader van de benodigde omgevingsvergunning voor bouwen.
    Volgens de raad volgt uit de notitie "Beschouwing trillingsinvloed [locatie 1] te Woerden" van bureau CRUX Engineering (hierna: CRUX) van 12 september 2018 dat de bouw van de woning, voor zover het betreft de heiwerkzaamheden, uitvoerbaar is en dat als gevolg van de heiwerkzaamheden geen onaanvaardbaar risico op schade aan de woning van [appellante] is te verwachten.
    De raad heeft er voorts op gewezen dat de aannemer, die de bouwwerkzaamheden uitvoert, in eerste instantie verantwoordelijk is voor eventuele schade als gevolg van de bouwwerkwerkzaamheden. Daarvoor is een aannemer ook verplicht verzekerd, aldus de raad.
    7.2.    Het bestemmingsplan betreft de vaststelling van een ruimtelijke keuze. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over trillinghinder als gevolg van de bouwwerkzaamheden, heeft geen betrekking op het plan zelf, maar op de uitvoering daarvan. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2458 (onder 28-28.2) en de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616 (onder 183.1) maken uitvoeringsaspecten geen onderdeel uit van het besluitvormingsproces over de ruimtelijke keuze en hoeven daarom niet te worden betrokken bij de vaststelling van het plan. Zij zijn bij de beoordeling van het besluit tot het vaststellen van het plan dan ook niet het onderwerp van toetsing door de Afdeling. De wijze waarop uitvoering mag worden gegeven aan de feitelijke bouw van de woning komt aan de orde bij de beoordeling van het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning onder 9 tot en met 9.6 van deze uitspraak. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] naar voren heeft gebracht over de gevolgen van de bouwwerkzaamheden geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om tot een andere conclusie te komen.
        Het betoog faalt.
    De omgevingsvergunning
    -Terinzagelegging
    8.    [appellante] betoogt dat het bouwbeleidsplan ten onrechte niet tezamen met het ontwerp-besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning ter inzage is gelegd.
    8.1.    Het bouwbeleidsplan voor de gemeente Woerden is door het college vastgesteld op 6 juni 2014 en na publicatie in werking getreden. In het bouwbeleidsplan is vastgelegd aan de hand van welke criteria (met name de technische gegevens van) een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen binnen de gemeente wordt getoetst. Het bouwbeleidsplan staat op de website van de gemeente Woerden.
    8.2.    Ter zitting is vast komen te staan dat het bouwbeleidsplan niet tezamen met het ontwerp-besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning ter inzage heeft gelegen. Tevens is vast komen te staan dat het bouwbeleidsplan een openbaar beschikbaar beleidsstuk betreft. Het bouwbeleidsplan kan worden geraadpleegd op de website van de gemeente. Onder deze omstandigheden behoefde het bouwbeleidsplan niet tezamen met het ontwerp-besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning ter inzage te worden gelegd.
        Het betoog faalt. 
    -Artikel 8.1 van het Bouwbesluit 2012
    9.    [appellante] betoogt dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 8.1 van het Bouwbesluit 2012 is verleend, omdat daarbij onvoldoende maatregelen zijn opgenomen voor het voorkomen van beschadiging aan haar woning bij het uitvoeren van de heiwerkzaamheden. Zij wijst er in dit verband op dat zij tussen 1988 en 2010 in vier gevallen schade aan haar woning heeft ondervonden door bouwwerkzaamheden voor woningen in de omgeving. In alle vier gevallen is, naar zij stelt, schade ontstaan door trillingen als gevolg van heiwerkzaamheden voor de fundering van deze woningen. In drie van de vier gevallen is de schade deels vergoed. [appellante] wijst er voorts op dat in 1999 ook bouwwerkzaamheden voor een woning in de omgeving hebben plaatsgevonden, waarbij voor het aanbrengen van de fundering niet is gekozen voor heien maar boren. In dat geval is geen schade opgetreden aan haar woning. Gegeven deze omstandigheden had volgens [appellante] voor de fundering van de beoogde woning moeten worden afgezien van een funderingsmethode met trillingen en had moet worden gekozen voor een boormethode. Volgens haar heeft het college, gelet op de evidente risico's voor haar woning, de omgevingsvergunning ten onrechte verleend, nu daarbij ten onrechte geen nadere maatregelen zijn opgenomen ter voorkoming van schade aan haar woning.
    9.1.    Artikel 8.1 van het Bouwbesluit luidt:
    "1. De uitvoering van bouw- en sloopwerkzaamheden is zodanig dat voor de omgeving een onveilige situatie of voor de gezondheid of bruikbaarheid nadelige hinder zoveel mogelijk wordt voorkomen.
    2 Aan de in het eerste lid gestelde eis wordt voldaan door toepassing van de voorschriften in deze afdeling."
        Artikel 8.2 van het Bouwbesluit luidt:
    "Bij het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden worden maatregelen getroffen ter voorkoming van: [..]
    c. beschadiging of belemmering van wegen, van in de weg gelegen werken en van andere al dan niet roerende zaken op een aangrenzend perceel of op een aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen."
    9.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1984) staat in de Nota van Toelichting bij het Bouwbesluit (Staatsblad 2011, 416) dat de functionele eis van artikel 8.1, eerste lid, van het Bouwbesluit duidelijk maakt dat onveilige situaties niet volledig voorkomen kunnen worden. Volgens de toelichting op artikel 8.2 moeten, om onveilige situaties tijdens bouw- of sloopwerkzaamheden te voorkomen, maatregelen worden getroffen om letsel van personen of beschadiging van al dan niet roerende zaken te voorkomen. Blijkens deze toelichting bestaat de onveiligheid er ten aanzien van al dan niet roerende zaken in dat daaraan schade wordt toegebracht. Dergelijke onveilige situaties kunnen weliswaar niet altijd worden voorkomen, maar om die zoveel als mogelijk te voorkomen, moeten in ieder geval de in artikel 8.2 bedoelde maatregelen worden getroffen, zodat deze maatregelen als minimumeisen hebben te gelden.
    9.3.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning, mede gelet op de daarin opgenomen voorschriften over de te treffen maatregelen ter voorkoming van schade, zorgvuldig is voorbereid. Aan de hand van het in het kader van de aanvraag ingediende palenplan en de constructieve gegevens heeft de gemeentelijke constructeur geconcludeerd dat het niet aannemelijk was dat de gekozen heimethode zou leiden tot schade aan de woning van [appellante]. Het college wijst erop dat, omdat [belanghebbende] en [appellante] hierover van mening verschilden, vanuit een oogpunt van zorgvuldigheid een second opinion is gevraagd bij CRUX. In het advies terzake van het door CRUX verrichte onderzoek, opgenomen in de notitie "Beschouwing trillingsinvloed [locatie 1] te Woerden" van 12 september 2018, heeft het college geen aanleiding gezien om bij het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning van 10 oktober 2018 een andere dan de gekozen heimethode voor te schrijven.
    9.4.    De notitie van CRUX is als bijlage opgenomen bij de omgevingsvergunning. In de notitie is de mogelijke invloed van ten gevolge van de heiwerkzaamheden op de omgeving rekenkundig en kwalitatief beschouwd. Bij het onderzoek is ook de mogelijke invloed op het perceel [locatie 2] van [appellante] betrokken, alsook de door haar ingediende zienswijze.
    De bevindingen in de notitie dienen als handvat bij de beoordeling van mogelijke (trillings)beïnvloeding van de panden van omwonenden. De trilingsintensiteiten ter plaatse van de belendingen als gevolg van het heien van de prefab betonpalen zijn rekenkundig gekwantificeerd met behulp van de rekenmethodiek PREPAL. De normen en de bijbehorende meetsystematiek zijn gebaseerd op de beoordelingsrichtlijn "SBR Trillingsrichtlijn A: Schade aan bouwwerken", uitgave 2017. In deze SBR-richtlijn A zijn grenswaarden opgenomen om schade aan gebouwen te voorkomen. Daarbij wordt rekening gehouden met de staat waarin een pand en de fundering verkeren. Voorts wordt rekening gehouden met de aard van de trillingsbron en de nauwkeurigheid van het uitgevoerde trillingonderzoek. In de notitie is conform deze richtlijn voor de woning van [appellante] uitgegaan van een veiligheidsfactor op categorie 2. Ter vergelijking is ook (conform SBR-richtlijn A uit 2002) de voorheen geldende veiligheidsfactor op categorie 3 in de berekening meegenomen. De zogenoemde SBR-A categorie 3 bouwwerken hadden betrekking op monumentale panden en/of in slechte staat verkerende gebouwen en waren niet afhankelijk van het bouwjaar van de panden.
    De minimaal benodigde afstand van de heipalen is 17 m tot een categorie 2 pand en 22 m tot een categorie 3 pand. Voor belendingen buiten dit invloedsgebied geldt dat er minder dan 1% kans op schade als gevolg van het heien is te verwachten. De afstand van de dichtstbijzijnde heipaal tot de woning van [appellante] is 48 m.
    In de notitie is geconcludeerd dat voor de woning van [appellante] wordt voldaan aan de in de SBR-A richtlijn aanbevolen grenswaarden, zowel ingeval voor die woning wordt uitgegaan van een categorie 2 pand, alsook ingeval voor die woning wordt uitgegaan van een voorheen geldende categorie 3 pand.
    9.5.    Het college heeft zich op basis van de notitie van CRUX op het standpunt gesteld dat de woning van [appellante] buiten het rekenkundige invloedsgebied ligt, waardoor kans op schade aan die woning kleiner is dan 1%. Gelet hierop heeft het college de kans op schade aanvaardbaar gering geacht. Met de notitie van CRUX is de conclusie van de gemeentelijke constructeur, inhoudende dat het niet aannemelijk was dat de gekozen heimethode zou leiden tot onaanvaardbare schade aan de woning van [appellante], bevestigd.
        In de omgevingsvergunning is voorts opgenomen dat uiterlijk drie weken voor de start van de bouwwerkzaamheden de definitieve, uitgewerkte, constructieve detailberekeningen en - tekeningen van de woning met bijgebouwen, inclusief de verbindingen en verankeringen van alle constructieonderdelen moeten zijn ingediend. Voorafgaand aan de start van de bouwwerkzaamheden dient ook een bouwveiligheidsplan, waarin volledig wordt omschreven welke veiligheidsmaatregelen worden genomen voor de bouwplaats zelf en voor de omgeving, te worden ingediend.
    In de omgevingsvergunning staat uitdrukkelijk dat pas kan worden gestart met de bouwactiviteit, nadat alle constructiegegevens en het bouwveiligheidsplan zijn goedgekeurd.
    Verder staat in de omgevingsvergunning dat het project moet worden uitgevoerd in overeenstemming met de bij de vergunning behorende en daartoe gewaarmerkte stukken.
    In de omgevingsvergunning is ook opgenomen dat alle werkzaamheden conform afdeling 8.1 van het Bouwbesluit 2012 zodanig moeten worden uitgevoerd dat voor de omgeving (waaronder personen, gebouwen en wegen) een onveilige situatie of voor de gezondheid of bruikbaarheid nadelige hinder zoveel mogelijk wordt voorkomen.
    9.6.    De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 8.1 van het Bouwbesluit 2012 is verleend, omdat, naar [appellante] stelt, daarbij onvoldoende maatregelen zijn opgenomen voor het voorkomen van beschadiging aan haar woning bij het uitvoeren van de heiwerkzaamheden. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt.
        In het in opdracht van [appellante] opgestelde schaderapport van 13 november 2018 staat dat aan de woning van [appellante] scheurvorming bestaat. De enkele omstandigheid dat er in het rapport scheurvorming aan de woning is geconstateerd, daargelaten of deze is veroorzaakt door de funderingswerkzaamheden door [belanghebbende] en zo ja, in welke mate de staat van de woning van [appellante] voorafgaand aan de funderingswerkzaamheden hierbij een rol heeft gespeeld, brengt evenwel niet met zich dat het college ten tijde van de vergunningverlening niet aannemelijk heeft mogen achten dat geen onaanvaardbare schade zou optreden, indien [belanghebbende] de werkzaamheden conform de in de vergunning opgenomen voorschriften zou uitvoeren. Artikel 8.2 strekt er toe om beschadiging, die niet altijd kan worden voorkomen, zoveel als mogelijk te voorkomen. Het college heeft met het verbinden van de voorschriften aan de vergunning met betrekking tot het indienen van een palenplan, de overige constructieve gegevens en het bouwveiligheidsplan en de daaraan voorafgaande verplichte goedkeuring getracht te voorkomen dat schade zou worden veroorzaakt door de werkzaamheden.
        In het kader van de vergunningaanvraag heeft [belanghebbende] in april 2018 een palenplan en de overige constructieve gegevens ingediend. Mede op basis van deze stukken heeft de gemeentelijke constructeur geconcludeerd dat het niet aannemelijk is dat de gekozen heimethode zou leiden tot onaanvaardbare schade aan de woning van [appellante].
    Omdat [appellante] en [belanghebbende] hierover van mening verschilden heeft het college vanuit een oogpunt van zorgvuldigheid een second opinion gevraagd bij CRUX. Op 18 juli 2018 heeft het college [appellante] en [belanghebbende] hiervan per emailbericht op de hoogte gesteld. Medegedeeld is dat een besluit op de vergunningaanvraag zou worden aangehouden totdat het advies van CRUX zou zijn ontvangen. [belanghebbende] heeft het advies echter niet afgewacht en is op zaterdag 21 juli 2018 reeds gestart met de bouwwerkzaamheden.
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het aannemelijk is dat, indien de bouwwerkzaamheden met toepassing van de in de omgevingsvergunning opgenomen voorschriften zouden worden uitgevoerd, als gevolg van de heiwerkzaamheden geen onaanvaardbaar risico op schade aan de woning van [appellante] was te verwachten. Mede gelet op de notitie van CRUX heeft het college in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om in de omgevingsvergunning, in plaats van de gekozen heimethode, een boormethode voor te schrijven.
        Voor zover [appellante] er op heeft gewezen dat is begonnen met de werkzaamheden voordat de betrokken inspecteur van de afdeling Vergunning en Toezicht van de sector Omgevingsvergunningen van de gemeente op de hoogte was gesteld en dat er is geheid zonder dat de trillingen werden gemeten, overweegt de Afdeling dat dit handelingen in afwijking van de vergunning en derhalve een handhavingskwestie betreft en niet de vraag of het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    10.    Gelet op het voorgaande is het beroep tegen het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning ongegrond.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    w.g. Kramer    w.g. Ramrattansing
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2019
    408.