ECLI:NL:RVS:2020:88, Raad van State, 15-01-2020, 201901410/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 oktober 2017 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen.

201901410/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 januari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Maasbree, gemeente Peel en Maas,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 8 januari 2019 in zaak nr. 17/3675 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het dagelijks bestuur van het waterschap Limburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 oktober 2017 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen.
    Bij uitspraak van 8 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Peeters, advocaat te Someren, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door A.T.P. van Dijck en ir. J.M.P.M. Peerboom, bijgestaan door mr. M.G.G. van Nisselroij, advocaat te Venlo, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In 2005 en 2006 heeft het waterschap Peel en Maasvallei (thans: het waterschap Limburg) werkzaamheden uitgevoerd aan de Elsbemden te Maasbree. Als gevolg van deze werkzaamheden is de grondwaterstand structureel verhoogd. [appellant] heeft meermaals te kennen gegeven hierdoor schade te hebben geleden. In reactie hierop heeft het waterschap een drainage aangelegd en heeft [appellant] twee maal een tegemoetkoming ontvangen voor schade aan het weiland bij zijn woning.
    2.    Bij brief van 8 maart 2013 heeft het waterschap [appellant] aangeboden te kiezen voor óf een technische drainagemaatregel om de grondwaterstand onder zijn woning permanent te verlagen óf een tegemoetkoming. Maakt [appellant] geen gebruik van dit aanbod, dan rest hem alleen de mogelijkheid een verzoek om nadeelcompensatie te doen op basis van de Verordening waterschap Peel en Maasvallei (hierna: de Verordening), aldus het waterschap in de brief.
    3.    Bij brief van 24 juli 2015 heeft [appellant] het dagelijks bestuur van het waterschap Peel en Maasvallei (thans: het dagelijks bestuur) verzocht om een tegemoetkoming in de schade die hij heeft geleden als gevolg van de werkzaamheden die het waterschap in de jaren 2005 en 2006 heeft uitgevoerd aan de Elsbemden te Maasbree op basis van de Verordening. De verhoging van de grondwaterstand die deze werkzaamheden hebben meegebracht heeft geleid tot scheuren en schimmelvorming in de woning van [appellant]. [appellant] wil dat het dagelijks bestuur hem tegemoet komt in de herstelkosten die hij moet maken, de preventieve maatregelen die hij moet treffen en de waardedaling van zijn woning. Verder wil [appellant] dat het dagelijks bestuur hem een vergoeding toekent voor gederfd woongenot. Ter onderbouwing van zijn verzoek heeft [appellant] verwezen naar een rapport van TechnoConsult B.V. van 17 maart 2015.
    Besluitvorming
    4.    Het dagelijks bestuur heeft aan de afwijzing van het verzoek om tegemoetkoming een advies van de deskundigencommissie Verordening Bestuurscompensatie Waterschap Peel en Maasvallei van 13 juli 2017 ten grondslag gelegd. De commissie heeft bij haar advies de adviezen van Maas Geohydrologisch Advies (hierna: Maas) van 7 oktober 2016 en Adviesburo E. Dinslage (hierna: Dinslage) van juli 2016 betrokken. Volgens de commissie hebben de werkzaamheden aan de Elsbemden tot een structurele verhoging van het grondwaterpeil met 10 cm geleid. Het is naar het oordeel van de commissie niet aannemelijk dat deze verhoging de scheuren in de woning van [appellant] heeft veroorzaakt. Ook de schimmel in de woning is volgens haar niet het gevolg van de grondwaterstijging, omdat voorafgaand aan de stijging het grondwaterpeil ook al regelmatig hoger was dan de keldervloer.
    Beroep
    5.    [appellant] heeft het dagelijks bestuur verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank en zijn bezwaarschrift door te sturen naar de rechtbank. Het dagelijks bestuur heeft ingestemd met het verzoek van [appellant] en zijn bezwaarschrift naar de rechtbank gestuurd.
    6.    De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellant] heeft verzocht om een tegemoetkoming in de schade aan zijn woning. De commissie heeft alleen deze schade onderzocht en het dagelijks bestuur heeft zich in zijn besluit van 3 oktober 2017 tot deze schade beperkt. Hetgeen [appellant] in beroep heeft aangevoerd over schade aan weilanden, bomen, de boerderij en de paardenstal, de wijze waarop maatregelen zijn getroffen en de werking van het drainagesysteem is niet ten grondslag gelegd aan het verzoek en valt daarom buiten de omvang van het geding. De rechtbank is hierop dan ook niet ingegaan.
    7.    De rechtbank heeft verder overwogen dat het dagelijks bestuur zijn besluit heeft gebaseerd op een advies dat is opgesteld door een door hem met instemming van [appellant] benoemde onafhankelijke en onpartijdige commissie van deskundigen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag een bestuursorgaan, indien door een dergelijke commissie op objectieve wijze verslag is gedaan van het verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusie ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusie niet onbegrijpelijk is, bij het nemen van een besluit als het onderhavige van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies naar voren zijn gebracht. Het ligt daarom op de weg van [appellant] om met tegenrapporten concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van de commissie naar voren te brengen.
    8.    Volgens de rechtbank heeft [appellant] geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het advies van de deskundigencommissie onzorgvuldig tot stand is gekomen, inhoudelijk niet inzichtelijk, onbegrijpelijk of niet concludent is. [appellant] is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de scheur- en schimmelvorming in zijn woning en de aan de Elsbemden verrichte werkzaamheden. Dat betekent dat het dagelijks bestuur het advies aan het besluit van 3 oktober 2017 ten grondslag heeft mogen leggen en dat dat besluit daarmee voorzien is van een deugdelijke motivering, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    9.    [appellant] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank.
    10.    In hoger beroep betoogt hij in de eerste plaats dat de rechtbank eraan is voorbijgegaan dat het dagelijks bestuur eerder heeft erkend dat de werkzaamheden die het waterschap heeft uitgevoerd aan de Elsbemden tot schade aan zijn woning hebben geleid. Volgens [appellant] heeft de rechtbank niet onderkend dat het causaal verband niet meer in geschil was tussen partijen. Het geschil ging slechts nog over de omvang van de schade en de hoogte van de door het dagelijks bestuur te betalen tegemoetkoming, aldus [appellant].
    10.1.    In de periode voorafgaand aan het verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie hebben [appellant] en het waterschap gecorrespondeerd over door [appellant] ondervonden overlast die volgens [appellant] voortvloeit uit de werkzaamheden die het waterschap in de jaren 2005 en 2006 heeft verricht aan de Elsbemden. Het waterschap heeft [appellant] uiteindelijk aangeboden te kiezen voor een door het waterschap te treffen drainagemaatregel of een tegemoetkoming in geld. Het waterschap heeft erop gewezen dat als [appellant] dit aanbod afwijst, voor hem alleen nog de mogelijkheid openstaat te verzoeken om nadeelcompensatie op basis van de Verordening.
    10.2.    [appellant] heeft ervoor gekozen het minnelijk traject te verlaten en een verzoek om nadeelcompensatie op basis van de Verordening in te dienen. In een minnelijk traject onderzoeken partijen of zij samen tot een oplossing voor hun geschil kunnen komen. Het is voor de kans van slagen van een dergelijk traject van belang dat partijen vrij met elkaar kunnen spreken. Toezeggingen die in dit traject worden gedaan kunnen partijen in een eventuele latere juridische periode niet binden. Voor zover het waterschap in zijn correspondentie met [appellant] al heeft erkend dat de werkzaamheden aan de Elsbemden schade aan de woning van [appellant] hebben veroorzaakt en het hiervoor aansprakelijkheid heeft erkend, kan hieraan in de procedure die is gevolgd op het formele verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie op grond van de Verordening geen waarde worden toegekend. Het dagelijks bestuur was op basis van eerdere uitlatingen van het waterschap er niet toe gehouden een tegemoetkoming op de voet van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet toe te kennen.
    10.3.    Het dagelijks bestuur heeft juist gehandeld door naar aanleiding van het verzoek van [appellant] een onafhankelijke deskundigencommissie te benoemen. De rechtbank heeft terecht beoordeeld of het door de commissie uitgebrachte advies voldoet aan de daaraan te stellen eisen en of het dagelijks bestuur dit advies aan zijn besluit van 3 oktober 2017 ten grondslag mocht leggen.
    10.4.    Het betoog faalt.
    11.    [appellant] betoogt in de tweede plaats dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur het advies van de deskundigencommissie aan de afwijzing van het verzoek om tegemoetkoming ten grondslag heeft kunnen leggen. [appellant] wijst erop dat aan het advies een opnameverslag van adviesbureau Gloudemans (hierna: Gloudemans) van 11 april 2016 is gehecht dat onjuiste beschrijvingen van de kelder en de schade in die ruimte bevat en onvolledig is. Verder wijst [appellant] erop dat in het advies de suggestie wordt gewekt dat de drainagebuizen die in 2010 aan de achterzijde van zijn woning zijn geplaatst een gepaste maatregel was om de grondwaterstand te verlagen. Deze buizen liggen evenwel te ver van de woning af om de grondwaterstand bij de woning te verlagen. In het advies wordt niet inhoudelijk gereageerd op hetgeen [appellant] hierover heeft aangevoerd. In het advies wordt verder ten onrechte geen aandacht besteed aan het standpunt van [appellant] over de realisatie van een drainagesysteem onder zijn woning. Volgens [appellant] is een drainagesysteem geen oplossing voor de waterproblemen in zijn kelder. Dit is een van de redenen waarom hij het aanbod van het waterschap tegen finale kwijting niet heeft aanvaard. De rechtbank is er verder aan voorbijgegaan dat het door de deskundigencommissie ingenomen standpunt dat het grondwaterpeil met 10 cm is gestegen als gevolg van de werkzaamheden aan de Elsbemden niet meer is dan een hypothese. ATKB, adviesbureau voor water, bodem en ecologie (hierna: ATKB) stelt zich in zijn rapport van 3 maart 2017 op het standpunt dat op basis van de beschikbare gegevens niet kan worden gezegd dat het grondwater met 10 cm is gestegen. Metingen bij de woning bij de woning laten zien dat het grondwater waarschijnlijk met meer dan 10 cm is gestegen. Een verklaring hiervoor is dat de bodem onder de woning van [appellant] anders is opgebouwd dan de bodem in de directe omgeving van de woning. Om hierover duidelijkheid te verkrijgen zal bodemonderzoek gedaan moeten worden. De rechtbank heeft dit niet onderkend en is verder ook voorbijgegaan aan de andere door ATKB bij het advies van de deskundigencommissie geplaatste kanttekeningen. Omdat het uitgangspunt dat het grondwaterpeil met 10 cm is gestegen onjuist is en het onderzoek naar de scheurvorming door Dinslage daarop is gebaseerd, kon de deskundigencommissie niet op het advies van Dinslage uitgaan. Daarbij zijn de alternatieve oorzaken van de scheurvorming die in de kelder is opgetreden die Dinslage naar voren brengt niet geloofwaardig. Tussen 1969 en 2007 zijn geen scheuren in de muren van de kelder ontstaan. Dat er in 2007 wel scheuren zijn ontstaan kan alleen verklaard worden door een sterk gestegen grondwaterpeil. Hetzelfde geldt voor de schimmelvorming, waarvan vóór 2005 geen sprake was. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellant].
    11.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld heeft het dagelijks bestuur zijn besluit van 3 oktober 2017 gebaseerd op een advies dat is opgesteld door een onafhankelijke en onpartijdige commissie van deskundigen. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze vergewisplicht is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
    11.2.    [appellant] heeft aangevoerd dat het opnameverslag van Gloudemans van 11 april 2016 feitelijke onjuistheden bevat. Hoewel dit verslag aan het advies van de deskundigencommissie is gehecht, is het niet betrokken bij de beoordeling van de commissie. Omdat het verslag geen invloed heeft gehad op de uitkomst van het advies, kan wat [appellant] heeft aangevoerd niet leiden tot het door hem daarmee beoogde doel. Voor hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de effectiviteit van de in 2010 aangelegde drainagebuizen geldt hetzelfde. Dat de aanleg van een drainagesysteem onder de woning geen oplossing is voor de door [appellant] ondervonden overlast in de kelder, doet niet ter zake. In deze procedure gaat het alleen nog over de vraag of het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant] heeft kunnen afwijzen op basis van de in het advies van de deskundigencommissie getrokken conclusie dat er geen oorzakelijk verband tussen de gestelde schade en de werkzaamheden aan de Elsbemden bestaat.
    11.3.    Over de inhoudelijke bezwaren die [appellant] naar voren heeft gebracht overweegt de Afdeling het volgende. In het advies van de deskundigencommissie is eerst vastgesteld dat de stijging van het grondwaterpeil als gevolg van de werkzaamheden aan de Elsbemden beperkt blijft tot 10 cm. Vervolgens is beoordeeld of die stijging de door [appellant] ondervonden hinder kan hebben veroorzaakt.
    11.3.1.    Tot die eerste vaststelling is de deskundigencommissie gekomen met gebruikmaking van een grondwatermodel. Het dagelijks bestuur heeft het grondwatermodel dat de deskundigencommissie heeft gebruikt laten beoordelen door Maas. Maas heeft zich op het standpunt gesteld dat de uitkomst van het grondwatermodel aannemelijk is. Dat geen nulmeting is gedaan voordat de werkzaamheden aan de Elsbemden hebben plaatsgevonden en ook verder geen historische informatie over grondwaterstanden beschikbaar is, betekent niet dat het model niet gebruikt kan worden. Het klopt dat het model is gebaseerd op aannames, maar het model is geverifieerd door Maas. Maas heeft zijn standpunt naar aanleiding van een reactie van [appellant] en ATKB nader toegelicht. De alternatieve oorzaken die ATKB heeft aangedragen voor de grondwaterstijging zijn volgens Maas niet onderbouwd met feiten en omstandigheden die relevant zijn voor de vraag of de stijging van het grondwater het gevolg is van de werkzaamheden aan de Elsbemden. Voor zover de peilbuis voor de woning van [appellant] een hogere grondwaterstand laat zien dan de peilbuis in de buurt van de bermgreppel, zijn Maas en ATKB het erover eens dat dit kan worden verklaard door de locatie van de peilbuizen. ATKB verwijst naar de bodemopbouw als medeoorzaak van de verhoging van de grondwaterstand, maar volgens Maas heeft de bodemopbouw geen invloed op de door hem aannemelijk geachte stijging van de grondwaterstand met 10 cm als gevolg van de werkzaamheden aan de Elsbemden. Nader onderzoek naar de bodemgesteldheid zal de conclusie voor zover die ziet op de waterhuishoudkundige ingrepen als oorzaak voor de grondwaterpeilverhoging volgens Maas dan ook niet beïnvloeden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de conclusie van de deskundigencommissie dat de grondwaterstijging als gevolg van de werkzaamheden aan de Elsbemden ongeveer 10 cm is gestegen niet onzorgvuldig tot stand is gekomen.
    11.3.2.    Volgens de deskundigencommissie is niet aannemelijk dat de scheur- en schimmelvorming in de kelder van [appellant] moet worden toegeschreven aan de stijging van het grondwaterpeil van 10 cm. In dit verband wijst de deskundigencommissie erop dat het niveau van het grondwater in de winterperiode al boven het keldervloerniveau van de woning van [appellant] was gelegen. De stijging van 10 cm is marginaal ten opzichte van reguliere schommelingen. Met de rechtbank kan de Afdeling deze uitleg goed volgen. Dat de kelder vóór 2005 droog was, zoals [appellant] stelt, kan zo zijn, maar het betekent niet dat het vocht in de kelder dus is ontstaan door de werkzaamheden aan de Elsbemden. De Afdeling wijst erop dat de schimmelvorming die elders in de woning van [appellant] op hoger gelegen etages is ontstaan na 2005 ook niet het gevolg is van deze werkzaamheden. Dit heeft [appellant] erkend.
    11.4.    De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat de aan het besluit van 3 oktober 2017 ten grondslag liggende conclusie dat de grondwaterpeilverhoging van 10 cm niet heeft geleid tot de door [appellant] ondervonden schade niet onbegrijpelijk is. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies van de deskundigencommissie, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren gebracht. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur het advies aan het besluit van 3 oktober 2017 ten grondslag heeft mogen leggen en dat dat besluit daarmee voorzien is van een deugdelijke motivering.
    11.5.    Het betoog faalt.
    12.    Omdat uit het hiervoor overwogene volgt dat het dagelijks bestuur er niet toe is gehouden [appellant] tegemoet te komen in de schade die bestaat uit of verband houdt met de scheuren en schimmel in zijn woning, komt de Afdeling niet toe aan een beoordeling van hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de omvang van de schade.
    Slotsom
    13.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Dijkshoorn
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
    735.