ECLI:NL:RVS:2020:2545, Raad van State, 28-10-2020, 202001898/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 18 januari 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg, voor zover thans van belang, aan [appellant] tegemoetkomingen in planschade van € 2.000,00 en € 7.500,00 toegekend. [appellant] is eigenaar van de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats] (hierna: de woningen). Hij heeft het college verzocht om tegemoetkoming in de planschade, bestaande uit een waardevermindering van de woningen, die hij heeft geleden als gevolg van het provinciale inpassingsplan Buitenring Parkstad Limburg 2012. Het inpassingsplan, dat bij besluit van provinciale staten van Limburg van 29 juni 2012 is vastgesteld en op 11 maart 2015 (hierna: de peildatum) in werking is getreden, is de planologische grondslag voor het realiseren van de zogenoemde Buitenring Parkstad Limburg (hierna: de BPL) op een ten oosten van de woningen gelegen gebied.

202001898/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 februari 2020 in zaken nrs. 18/2427 en 18/2428 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Limburg.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 18 januari 2018 heeft het college, voor zover thans van belang, aan [appellant] tegemoetkomingen in planschade van € 2.000,00 en € 7.500,00 toegekend.
    Bij besluiten van 21 augustus 2018 heeft het college de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 februari 2020 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij brief van 3 juli  2020 heeft de Afdeling vragen gesteld aan [appellant].
    Bij brief van 8 juli 2020 heeft [appellant] antwoord gegeven op de door de Afdeling gestelde vragen.
    Nadat beide partijen te kennen hadden gegeven dat zij geen gebruik willen maken van het recht om ter zitting te worden gehoord, heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gesloten.
    Overwegingen
    1.    [appellant] is eigenaar van de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats] (hierna: de woningen). Hij heeft het college verzocht om tegemoetkoming in de planschade, bestaande uit een waardevermindering van de woningen, die hij heeft geleden als gevolg van het provinciale inpassingsplan Buitenring Parkstad Limburg 2012 (hierna: het inpassingsplan). Het inpassingsplan, dat bij besluit van provinciale staten van Limburg van 29 juni 2012 is vastgesteld en op 11 maart 2015 (hierna: de peildatum) in werking is getreden, is de planologische grondslag voor het realiseren van de zogenoemde Buitenring Parkstad Limburg (hierna: de BPL) op een ten oosten van de woningen gelegen gebied (hierna: het plangebied).
        standpunt van het college
    2.    Het college heeft voor de op de aanvragen te nemen besluiten advies gevraagd aan de schadecommissie Buitenring Parkstad Limburg (hierna: de schadecommissie).
        In adviezen van 10 augustus 2017 heeft de schadecommissie een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het regime van het inpassingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. Uit die vergelijking is de conclusie getrokken dat [appellant] in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en dat de waarde van de woningen op de peildatum met € 5.000,00 ([locatie 1]) en € 15.000,00 ([locatie 2]) is gedaald. Verder is in deze adviezen vermeld dat de omvang van het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), niet groter is dan het wettelijk forfait van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van die wet, omdat het in dit geval om de aanleg van een nieuwe weg gaat. Dat betekent dat een gedeelte van de schade, gelijk aan 2 procent van de waarde van de woningen onmiddellijk vóór het opkomen ervan, voor rekening van [appellant] blijft, aldus de schadecommissie.
    3.    In de besluiten van 18 januari 2018 heeft het college, in afwijking van de adviezen van de schadecommissie, de omvang van het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, vastgesteld op 3 procent van de waarde van de woningen onmiddellijk vóór het opkomen van de schade. Ter toelichting hiervan heeft het college in die besluiten onder meer het volgende vermeld.
        Uit de jurisprudentie van de Afdeling valt af te leiden dat de aanleg van nieuwe infrastructuur en uitbreiding van bestaande infrastructuur in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling is. Het voornemen tot het realiseren van de BPL blijkt al geruime tijd uit het provinciale beleid. Het was gedurende een periode van vele jaren te verwachten dat het plangebied vroeg of laat een andere bestemming ten behoeve van de aanleg van een nieuwe weg zou krijgen. De nieuwe weg vormt qua structuur feitelijk een doortrekking van de bestaande Dentgenbachweg. De weg kruist de bestaande Kerkradersteenweg en Vauputsweg en sluit aan op de N300 (Hamstraat). De weg komt, met uitzondering van het eerste deel, haaks te liggen op de bestaande wegenstructuur, waarbij bestaand agrarisch landschap wordt doorsneden. Wel volgt de weg de rand van de bebouwde kom en wordt de weg landschappelijk ingepast door middel van een verdiepte ligging. Hiermee past dit deel van de BPL deels wel en deels niet binnen de bestaande structuur van de omgeving, aldus het college.
    4.    In de besluiten van 21 augustus 2018 heeft het college de besluiten van 18 januari 2018 in stand gelaten.
        oordeel van de rechtbank
    5.    In de uitspraak van 11 februari 2020 heeft de rechtbank het volgende overwogen over de waardering van de schade en de omvang van het normale maatschappelijke risico.
        waardering van de schade
    5.1.    [appellant] heeft in bezwaar een tegentaxatie van Corio Makelaars B.V. (hierna: Corio) overgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank bevat dit rapport geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de adviezen van 10 augustus 2017 in de zin dat de schadecommissie de gevolgen van de planologische verandering voor de woningen onjuist dan wel onvolledig heeft beoordeeld. De schadecommissie heeft met alle relevante schadefactoren rekening gehouden en Corio heeft niet aangegeven op welk onderdeel de adviezen, zoals die op 25 april 2018 en op 4 mei 2018 zijn aangevuld, onjuist of onvolledig zijn. Dat Corio de schade hoger heeft gewaardeerd dan de schadecommissie, is op zichzelf onvoldoende voor die conclusie. Dit geldt te meer nu de schadecommissie er in de aanvullende adviezen op heeft gewezen dat Corio de waarde van de woningen vóór de planologische verandering heeft bepaald door de per 3 maart 2011 getaxeerde waarde naar de peildatum te indexeren. In de aanvullende adviezen is toegelicht dat Corio daarbij van een onjuiste objectafbakening is uitgegaan. De objectkenmerken in het taxatierapport uit 2011 komen niet overeen met de objectkenmerken in de contra-expertise van Corio. In totaliteit is in het taxatierapport uit 2011 sprake van een perceeloppervlakte van 1.184 m² en bij de contra-expertise van 915 m². Corio heeft de waarde na de planologische verandering niet vastgesteld en heeft volstaan met vermelding van de waardevermindering. Corio heeft verder bij de taxatie geen rekening gehouden met het feit dat één van de woningen op de peildatum werd verhuurd. Ten slotte heeft de schadecommissie toegelicht dat de door Corio gebruikte referentiepanden niet vergelijkbaar zijn met de woningen of binnen de invloedssfeer van de BPL liggen en daardoor ongeschikt voor een vergelijking zijn. [appellant] heeft er ter zitting op gewezen dat ook de schadecommissie geen goede referentiepanden heeft kunnen vinden, omdat de woningen bijzonder en uniek zijn, met name gezien de specifieke ligging in het buitengebied. Door de komst van de BPL is daaraan grote afbreuk gedaan. De taxateur van de schadecommissie heeft erkend dat er in de directe omgeving geen vergelijkbare panden waren te vinden, maar heeft ook toegelicht dat zij een kwalitatieve beoordeling heeft gemaakt van de verschillen tussen de woningen en de door haar geselecteerde referentiepanden, waarop de taxatie is gebaseerd. De bestuursrechter kan een taxatie slechts terughoudend toetsen. Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar dat daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen. Mede in aanmerking genomen dat [appellant] geen specifieke weerlegging van de taxatie van de schadecommissie in het geding heeft gebracht, is de rechtbank van oordeel dat die taxatie de op dit punt beperkte rechterlijke toets kan doorstaan.
        omvang van het normale maatschappelijke risico
    5.2.    Het college heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de aanleg en uitbreiding van infrastructurele werken door de overheid, zoals de BPL, een normale maatschappelijke ontwikkeling is. Verder past de ontwikkeling binnen het sedert geruime tijd vóór het vaststellen van het inpassingsplan gevoerde provinciale beleid. Dat de gemeente Kerkrade zich heeft verzet tegen de komst van de buitenring, doet daar niet aan af, onder meer omdat het college steeds over juridische instrumenten beschikte om het provinciale beleid uit te kunnen voeren, zo nodig tegen de wens van de gemeente in. Dat sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling die paste in het gevoerde provinciale beleid en dus in zoverre in de lijn der verwachtingen lag, rechtvaardigt naar het oordeel van de rechtbank de toepassing van een hogere drempel dan het wettelijk forfait van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro. Het college heeft er rekening mee gehouden dat deze ontwikkeling niet volledig paste in de ruimtelijke structuur van de omgeving. Het betreft een nieuwe weg, die weliswaar een doortrekking vormt van de Dentgenbachweg en die aansluit op de N300, maar haaks ligt op de bestaande wegenstructuur en het bestaande agrarische landschap doorsnijdt. Wel volgt de nieuwe weg de rand van de bebouwde kom en past deze in zoverre in de ruimtelijke structuur van de omgeving. Het college heeft verder rekening gehouden met de omstandigheid dat de weg op een korte afstand (van circa 50 m) van de woningen is gerealiseerd. Gezien het voorgaande heeft het college in dit geval in redelijkheid een drempel voor het normale maatschappelijke risico kunnen hanteren die niet lager is dan 3 procent van de waarde van de woningen onmiddellijk vóór het opkomen van de schade, aldus de rechtbank.
        hoger beroep
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de adviezen van de schadecommissie. [appellant] stelt zich op het standpunt dat sprake is van een onaanvaardbaar verschil in marges tussen de taxaties van Corio en de schadecommissie van de waardevermindering van de woningen en dat het college geen verklaring voor dit verschil heeft gegeven.
    6.1.    In het betoog in hoger beroep is geen grond te vinden voor het oordeel dat het college de taxatie van de schadecommissie niet in redelijkheid aan de besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen. Het door [appellant] bedoelde verschil met de taxatie van Corio is daarvoor, gelet op de overwegingen van de aangevallen uitspraak, op zichzelf onvoldoende. [appellant] heeft deze overwegingen niet gemotiveerd weersproken.
        Het betoog faalt.
    7.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico niet in redelijkheid een drempel van 3 procent van de waarde van de woningen onmiddellijk vóór het opkomen van de schade heeft kunnen hanteren. [appellant] voert aan dat de gemeente Kerkrade zich jarenlang tegen de aanleg van de BPL heeft verzet, dat de gemeente tot in hoogste instantie tegen de vaststelling van het inpassingsplan heeft geprocedeerd, dat het college, gelet op de houding van de gemeente, al te gemakkelijk tot de conclusie is gekomen dat de aanleg van de BPL in de lijn der verwachtingen lag en dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom afwijking van de adviezen van de schadecommissie op dit onderdeel gerechtvaardigd is. [appellant] voert verder aan dat de in de streekplannen gepubliceerde beleidsvoornemens in de loop der jaren regelmatig zijn aangepast, dat die beleidsvoornemens vaag waren of juist concreet in een andere richting wezen dan de uiteindelijk gekozen invulling en dat een redelijk denkend en handelend koper bij de aankoop van de woningen geen rekening zou hebben gehouden met de aanleg van de BPL, omdat in geen van de streekplannen een nieuwe weg in het plangebied was ingetekend.
    7.1.    Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. Indien de schadeveroorzakende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen, door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    7.3.    Niet in geschil is dat de aanleg van een regionale verbindingsweg, zoals de BPL, een normale maatschappelijke ontwikkeling is. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of die ontwikkeling in dit geval naar haar aard en omvang ook paste in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid.
    7.4.    Voor het geven van antwoord op de vraag of een planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang paste in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid, is in beginsel geen specialistische kennis of ervaring vereist, waarover slechts een deskundige beschikt. Dat is in dit geval niet anders. Aan de visie van de schadecommissie komt dan ook geen bijzondere betekenis toe bij het geven van antwoord op de eerder vermelde vraag. Aan de afwijking van dit onderdeel van de adviezen van de schadecommissie worden daarom geen hoge of bijzondere eisen gesteld.
    7.5.    In de besluiten van 18 januari 2018 heeft het college uiteengezet dat het voornemen tot het realiseren van de BPL al geruime tijd uit het provinciale beleid blijkt. Vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw komt de BPL terug in diverse streekplannen van de provincie, zoals het Streekplan Oostelijke Mijnstreek 1961, het Streekplan Zuid-Limburg 1977, het Streekplan Zuid-Limburg 1987 en het Streekplan Uitwerking Oostelijk Zuid-Limburg 1992. In het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (hierna: het POL) 2001 is het verbeteren van de kwaliteit van het regionaal verbindend wegennet in de provincie Limburg als doelstelling opgenomen en is de aanleg van de BPL vermeld. De BPL is vervolgens opgenomen in een aanvulling op het POL 2001 van 2005, in het POL 2006 en in een aanvulling op het POL 2006 van 2008. Voor het voor [appellant] relevante tracédeel geldt dat in het POL 2001 en het POL 2006 een zoekgebied voor de BPL is aangeduid op de locatie van het gekozen tracé. Volgens het college was gedurende een periode van vele jaren te verwachten dat het plangebied vroeg of laat een andere bestemming zou krijgen voor de aanleg van de BPL.
    7.6.     Het college heeft zich, gelet op het voorgaande, terecht op het standpunt gesteld dat de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang paste in het gedurende een reeks van jaren gevoerde provinciale ruimtelijke beleid. Dit rechtvaardigt de toepassing van een hogere drempel dan het wettelijk minimumforfait van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro. Dat de gemeente Kerkrade zich jarenlang heeft verzet tegen de aanleg van de BPL, leidt niet tot een ander oordeel, omdat instemming van de gemeente niet was vereist voor het voeren van het provinciale beleid en het college ook vóór de inwerkingtreding van de Wro over juridische instrumenten beschikte om een planologische verandering tegen de zin van de gemeente door te zetten. Indien, zoals [appellant] stelt, de aanleg van de BPL in het plangebied ten tijde van de aankoop van de woningen nog niet concreet voorzienbaar was, laat dat voorts onverlet dat de ontwikkeling ten tijde van de vaststelling van het inpassingsplan paste in het gedurende een reeks van jaren gevoerd ruimtelijke beleid. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:281). [appellant] miskent  het verschil in beoordeling tussen de voorzienbaarheid en het normale maatschappelijke risico.
    7.7.    In het betoog van [appellant] is, gelet op het voorgaande, geen grond te vinden voor het oordeel dat het college onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat de omvang van het normale maatschappelijke risico gelijk is aan 3 procent van de waarde van de woningen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
        Het betoog faalt.
        conclusie
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Hazen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
    452.