ECLI:NL:RVS:2018:3362, Raad van State, 17-10-2018, 201709310/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum Haaksbergen, partiële herziening Marktplan, deelgebied Midden" vastgesteld.

201709310/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Haaksbergen,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Haaksbergen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum Haaksbergen, partiële herziening Marktplan, deelgebied Midden" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door M.B. Metternich en H.M. Heukels, bijgestaan door mr. B.A.J. Haagen, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Daartoe ter zitting in de gelegenheid gesteld, hebben de raad en [appellant] na de zitting beide een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft daarna het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan heeft als doel een deel van het centrum van Haaksbergen te vernieuwen. Het plan maakt ter invulling van het zogenoemde ‘Gat in de Markt’ onder meer detailhandel en horeca aan de Markt mogelijk, met daarboven (zorg)appartementen, en 6 woningen aan de Hibbertsstraat. [appellant] is eigenaar van een woon/winkelpand op het perceel [locatie] en van twee percelen aan de Hibbertsstraat. [appellant] kan zich niet met het plan verenigen, omdat dit volgens hem ten onrechte niet voorziet in een supermarkt.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Intrekking
    
    3.    [appellant] heeft de beroepsgrond over de gewijzigde m.e.r.-regelgeving naar aanleiding van een uitspraak van de Afdeling ingetrokken.
    
    Het beroep
    
    4.    [appellant] betoogt dat het plan ten onrechte geen supermarkt op de Markt mogelijk maakt. [appellant] wijst er op dat DTNP op 1 november 2011 het rapport "De Markt Centraal, Haalbaarheidsstudie Marktplan Haaksbergen" (hierna: Haalbaarheidsstudie) heeft uitgebracht, waarin ten behoeve van de planvorming voor de Markt twee varianten zijn uitgewerkt. In het voorliggende plan is volgens [appellant] ten onrechte gekozen voor variant 2 (zonder supermarkt) uit de Haalbaarheidsstudie, aangezien de raad altijd een voorkeur heeft gehad voor variant 1 (met supermarkt). Dit is volgens [appellant] nog steeds het beleidsuitgangspunt, omdat de Haalbaarheidsstudie in de plantoelichting als gemeentelijk beleid is aangemerkt. Aan de keuze voor variant 2 is volgens [appellant] verder ten onrechte ten grondslag gelegd dat realisatie van variant 1 niet haalbaar is. Er lag en ligt immers een concreet voorstel van [appellant] om variant 1 te realiseren. Tijdens een raadscommissievergadering van 7 december 2016 waar [appellant] heeft ingesproken is hij in de gelegenheid gesteld om met een aangepast voorstel van zijn eerder in mei 2016 ingediende voorstel te komen. Dat aangepaste voorstel, het zogenoemde ‘Supermarktplan’, heeft hij op 16 december 2016 kenbaar gemaakt. Bij dit voorstel is een rapport van de Stec-groep van 15 december 2016 gevoegd, waarin wordt onderbouwd dat het voorstel voldoet aan de ladder voor duurzame verstedelijking. De raad heeft zich volgens [appellant] vervolgens ten onrechte en ongemotiveerd op het standpunt gesteld dat een supermarkt niet haalbaar en niet wenselijk is. Hierbij heeft de raad niet het Supermarktplan van december 2016 betrokken, maar het achterhaalde voorstel uit mei 2016, aldus [appellant]. Voor zover de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat het Supermarktplan niet wenselijk is omdat daarin de entree van de supermarkt aan de parkeerplaats aan de Hibbertsstraat is voorzien, stelt [appellant] dat de raad die situering van de entree in 2014 zelf als voorwaarde heeft gesteld. Volgens [appellant] is de weigering van de raad om zijn voorstel, dat voldoet aan de voorkeursvariant, bij de voorbereiding van het plan te betrekken in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel en met een goede ruimtelijke ordening. Het had volgens hem op de weg van de raad gelegen om voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan te onderzoeken of zijn voorstel zou leiden tot een uit financieel en stedenbouwkundig oogpunt optimale invulling van het Gat in de Markt.
    
    4.1.    De raad stelt voorop dat op 21 december 2016 de beleidsmatige keuze is gemaakt om met variant 2 tot herontwikkeling van het Gat in de Markt over te gaan. De raad is na een uitvoerige afweging van de verschillende voorstellen tot dit besluit gekomen. Er is voor gekozen geen supermarkt mogelijk te maken, omdat er dan minder ruimte direct aan de Markt zou overblijven voor detailhandel en andere functies en de Markt vanwege de situering van de entree van de supermarkt aan de Hibbertsstraat in die variant geen ruimtelijk middelpunt zou zijn. Dat is nu juist één van de uitgangspunten voor de herontwikkeling, zoals ook blijkt uit de Haalbaarheidsstudie en de Structuurvisie 2030, waarin staat dat het centrum van Haaksbergen compacter gemaakt moet worden met de Markt als middelpunt, aldus de raad. Het plan voldoet dus volgens de raad aan de Haalbaarheidsstudie, hoewel deze volgens hem slechts een richtlijn is en geen kaderstellend document. Verder heeft de raad bij de keuze betrokken dat een supermarkt meer negatieve ruimtelijke gevolgen voor de omgeving heeft dan andere, reguliere detailhandel, zoals de bevoorrading door vrachtwagens en de grotere verkeersaantrekkende werking. Aan de belangen van de omwonenden is in dit opzicht een zwaarder gewicht toegekend dan aan de belangen van [appellant]. Ook pasten de plannen van [appellant] volgens de raad niet binnen de gestelde financiële kaders. De variant van [appellant] is volgens de raad ook onvoldoende reëel, omdat niet alle daarvoor benodigde gronden bij [appellant] in eigendom zijn en het niet aanvaardbaar is geacht om ten opzichte van variant 2 nog eens 1.000 tot 1.500 m² aan extra commerciële voorzieningen toe te voegen. De raad vreest voor meer langdurige leegstand in het hele centrumgebied en daarmee verdere significante aantasting van de detailhandelsstructuur als ten aanzien van de versnipperde commerciële voorzieningen niet tijdig vanuit planologisch opzicht ruimte wordt geboden voor een concentratie van het winkelaanbod en een cluster van commerciële voorzieningen aan de Markt als sterke pool. De raad verwijst naar een Quick scan van het Supermarktplan van DTNP van 20 december 2016. De belangen van consumenten en winkeliers zijn er volgens de raad bij gebaat om de gronden op een voortvarende en realistische manier in te vullen. Dat de plannen en belangen van [appellant] niet zijn meegewogen, zoals [appellant] betoogt, is volgens de raad onjuist.
    
    4.2.    Aan het perceel [locatie] te Haaksbergen zijn de bestemming "Centrum-1", de functieaanduiding "detailhandel" en een bouwvlak toegekend. Op grond van artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder b, van de planregels is op dat perceel geen supermarkt toegestaan. Ook op de andere percelen in het plangebied is geen supermarkt toegestaan. De percelen van [appellant] aan de Hibbertsstraat behoren niet tot het plangebied.
    
    4.3.    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld. De alternatievenafweging kan er dus uit bestaan dat een particulier initiatief als alternatief voor de ruimtelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt in aanmerking wordt genomen.
    
    4.4.    In paragraaf 3.2 van de plantoelichting wordt het gemeentelijk beleid beschreven. Hierin wordt onder meer verwezen naar de Structuurvisie 2030 en de Haalbaarheidsstudie. Volgens de plantoelichting is in de Haalbaarheidsstudie het ruimtelijk kader vastgesteld voor de ontwikkelingen in het centrum van Haaksbergen. Deze studie is de ‘onderlegger’ voor het bestemmingsplan, aldus de plantoelichting. De Afdeling stelt dan ook vast dat de uitgangspunten uit de Haalbaarheidsstudie een ruimtelijk beleidskader vormen voor het plan en dat het plan daarmee in beginsel in overeenstemming moet zijn.
    
    4.5.    In de Haalbaarheidsstudie staat dat het winkelaanbod in het centrum niet in één aaneengesloten gebied ligt en er sprake is van diverse clusters van winkels rondom een of meer publiekstrekkers. De conclusie is dat het huidige winkelgebied van het centrum te groot is. De Markt zou in de toekomst het centrale en levendige middelpunt moeten zijn, met een grote diversiteit aan publieksgerichte voorzieningen, aldus de Haalbaarheidsstudie. Volgens die studie zou het winkelaanbod in het centrum bij voorkeur geclusterd moeten worden in een compact gebied en ‘opgespannen’ tussen twee sterke polen. De noordelijke pool wordt gevormd door supermarkt Jumbo en de zuidelijke pool bestaat uit warenhuis Hema op de Markt. In de Haalbaarheidsstudie staat dat deze zuidelijke pool bij voorkeur verder wordt versterkt, waarbij de toevoeging van een substantiële publiekstrekker gewenst is. In de Haalbaarheidsstudie is vervolgens een variant 1 uitgewerkt waarbij een supermarkt wordt ingepast en een variant 2 waarbij geen supermarkt maar grote winkels met een publieksaantrekkende werking worden ingepast. Volgens de Haalbaarheidsstudie gaat, rekening houdend met de meerwaarde voor het centrum als geheel, de voorkeur uit naar variant 1 met een supermarkt als publiekstrekker aan de Markt.
    
    4.6.    Naar aanleiding van de Haalbaarheidsstudie is het gemeentebestuur in overleg gegaan met marktpartijen om de haalbaarheid van variant 1 nader te onderzoeken. Op 5 maart 2014 heeft de raad naar aanleiding van dit overleg besloten om het ruimtelijk kader voor de ontwikkeling van het Marktplan op drie onderdelen te verruimen, te weten: de mogelijkheid van behoud van het pand op het perceel [locatie], de mogelijkheid van nieuwvestiging van een supermarkt en de entree van de nieuwe supermarkt aan het nieuwe parkeerterrein.
    
    4.7.    In maart 2016 heeft [appellant] van de toenmalig verantwoordelijk wethouder te horen gekregen dat hij met een voorstel kon komen voor de invulling van het Gat in de Markt. [appellant] heeft vervolgens in april 2016 het perceel [locatie] gekocht en op 9 mei 2016 een uitgewerkt plan en een bieding op de gemeentelijke gronden bij het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen ingediend (hierna: planinitiatief van mei 2016). Volgens [appellant] heeft het college echter op 25 mei 2016 aan hem medegedeeld vooralsnog verder te willen praten met een andere ontwikkelaar die een plan volgens variant 2 van de Haalbaarheidsstudie had voorbereid. Het overleg met [appellant] werd opgeschort. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het planinitiatief van mei 2016 in financieel opzicht is beoordeeld en dat daaruit naar voren kwam dat de gemeente bij dit initiatief meer planschadekosten en meer kosten voor het aanpassen van het openbare gebied zou moeten dragen dan bij het initiatief voor variant 2. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij daarna wel verder is gegaan met de ontwikkeling van zijn initiatief voor het realiseren van een supermarkt. Om een voor de gemeente financieel aantrekkelijker voorstel te kunnen neerleggen, heeft [appellant] de gronden van Domijn (de percelen aan de Hibbertsstraat) aangekocht. Op die gronden kunnen de benodigde parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Op een raadscommissievergadering van 7 december 2016 heeft [appellant] aangekondigd zijn planinitiatief van mei 2016 in financieel opzicht aan te kunnen passen en te kunnen onderbouwen met een toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking. Een meerderheid van die raadscommissie stemde ermee in dat [appellant] dit aangepaste planinitiatief uiterlijk de week daarna, dus uiterlijk op 16 december 2016, aan de raad zou voorleggen. [appellant] heeft op 16 december 2016 het Supermarktplan aan het college en de raad voorgelegd. In het Supermarktplan staat onder meer dat het parkeren plaatsvindt op de percelen van [appellant] aan de Hibbertsstraat en dat hij deze voorzieningen voor eigen rekening zal realiseren. Voorts is in het Supermarktplan vermeld dat [appellant] bereid is tot een bepaald bedrag bij te dragen aan eventuele planschadekosten. Daarnaast is het Supermarktplan voorzien van een notitie van de Stec-groep van 15 december 2016, waarin is onderbouwd dat het Supermarktplan voldoet aan de ladder voor duurzame verstedelijking. Bij het Supermarktplan zijn ook diverse situatieschetsen, impressies en plattegronden gevoegd.
    
    4.8.    De Afdeling overweegt dat het Supermarktplan onder de voornoemde omstandigheden een voldoende concreet en tijdig kenbaar gemaakt alternatief planinitiatief is, dat de raad bij de voorbereiding van het plan had moeten afwegen tegen het planinitiatief voor variant 2 zonder supermarkt dat uiteindelijk in het plan mogelijk is gemaakt. Ter zitting heeft de raad bevestigd dat het Supermarktplan in financieel opzicht niet is beoordeeld, terwijl gelet op de onder 4.7 genoemde aanpassingen aannemelijk is dat dit voor de gemeente aantrekkelijker was dan het planinitiatief van mei 2016. Daarnaast stelt de Afdeling vast dat de raad niet heeft onderbouwd dat en waarom een supermarkt vanwege de wijze van bevoorrading en de verkeersaantrekkende werking voor omwonenden minder gewenst is dan de centrumvoorzieningen en woningen waarin het plan voorziet. Het standpunt van de raad dat het Supermarktplan niet wenselijk is omdat de entree van de supermarkt niet aan de Markt ligt is voorts niet in lijn met de door de raad in 2014 vastgestelde verruiming van het ruimtelijke kader. De raad heeft zich dan ook naar het oordeel van de Afdeling niet in redelijkheid zonder nader onderzoek op het standpunt kunnen stellen dat het Supermarktplan niet wenselijk en haalbaar is. Dit geldt te meer nu het Supermarktplan past binnen de voorkeursvariant van de Haalbaarheidsstudie. Het betoog slaagt.
    
    5.    Omdat het betoog over de alternatievenafweging slaagt, behoeven de beroepsgronden over het ‘plan zonder supermarkt’ geen bespreking meer.
    
    Conclusie
    
    6.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    7.    Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    Proceskosten
    
    8.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Haaksbergen van 27 september 2017, waarbij het bestemmingsplan "Centrum Haaksbergen, partiële herziening Marktplan, deelgebied Midden" is vastgesteld;
    
    III.    draagt de raad van de gemeente Haaksbergen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Haaksbergen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendentwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    gelast dat de raad van de gemeente Haaksbergen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.
    
    w.g. Van der Wiel    w.g. Poppelaars
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
    
    780.