ECLI:NL:RVS:2015:2753, Raad van State, 02-09-2015, 201501785/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2014 heeft de burgemeester de horeca-inrichting in het perceel [locatie] te Den Haag voor een periode van twaalf maanden gesloten en de voor die inrichting verleende Drank- en Horecawetvergunning (hierna: de DHW-vergunning) en exploitatievergunning ingetrokken.

201501785/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de burgemeester van Den Haag,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 20 januari 2015 in zaken nrs. 14/11491 en 14/11492 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    de burgemeester van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 juli 2014 heeft de burgemeester de horeca-inrichting in het perceel [locatie] te Den Haag voor een periode van twaalf maanden gesloten en de voor die inrichting verleende Drank- en Horecawetvergunning (hierna: de DHW-vergunning) en exploitatievergunning ingetrokken.
    
    Bij besluit van 2 december 2014 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 januari 2015 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 december 2014 vernietigd, het besluit van 17 juli 2014 deels herroepen en bepaald dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2015, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door S. Gonzales van Dijk en E.P. Alonso, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.L. Baar, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 13b van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    
    Hasjiesj en hennep worden genoemd in lijst II.
    
    Ingevolge artikel 31, eerste lid, aanhef en onder c, van de DHW, wordt een vergunning ingetrokken, indien zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het van kracht blijven der vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid.
    
    Ingevolge artikel 2:28C, tweede lid, van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag, kan de burgemeester de exploitatievergunning voor onbepaalde tijd geheel intrekken indien:
    
    a. naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting door de aanwezigheid van de horeca-inrichting nadelig wordt beïnvloed;
    
    b. (…);
    
    c. aannemelijk is dat de ondernemer of de leidinggevende betrokken is, of hem ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten in of vanuit de horeca-inrichting, die gevaar kunnen veroorzaken voor de openbare orde of een bedreiging vormen voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting;
    
    d. de ondernemer of de leidinggevende strafbare feiten pleegt in de horeca-inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn horeca-inrichting strafbare feiten worden gepleegd;
    
    e. (…);
    
    f. zich in of vanuit de horeca-inrichting anderszins feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het geopend blijven van de horeca-inrichting gevaar kan veroorzaken voor de openbare orde of een bedreiging vormt voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting;
    
    g. (…).
    
    Ingevolge artikel 2:29, eerste lid, aanhef en onder c, kan de burgemeester een horeca-inrichting voor bepaalde tijd gesloten verklaren, indien een van de in artikel 2:28C, tweede lid, genoemde situaties zich voordoet.
    
    De burgemeester voert beleid dat is neergelegd in de Toekomstvisie Horeca 2010-2015 (www.denhaag.nl/horeca, document RIS 168865.pdf; hierna: het beleid). Volgens het beleid wordt een exploitatievergunning doorgaans ingetrokken indien naar aanleiding van een incident het vertrouwen in de exploitant is weggevallen. Op iedere exploitant rust een zorgplicht voor een goede exploitatie. Deze zorg kan de exploitant alleen worden toevertrouwd als de verwachting bestaat dat exploitatie mogelijk is zonder dat hierdoor de openbare orde en het woon- en leefklimaat worden aangetast. De exploitant is in beginsel verantwoordelijk voor hetgeen in zijn inrichting gebeurt. Het risico dat de inrichting wordt gesloten indien zich daarin ernstige wanordelijkheden voordoen, is volgens het beleid inherent aan de bedrijfsvoering. Een sluiting kan uiteraard ook gepaard gaan met het intrekken van de vergunning. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als naast de aantasting van het woon- en leefklimaat ook sprake is van verwijtbaar handelen van de exploitant.
    
    Voorts mag volgens Deel 4 ‘Handhavingsprotocol horeca (exploitatie, drugs, alcohol en speelautomaten)’ verkoop van softdrugs alleen vanuit gedoogde verkooppunten van softdrugs (coffeeshops) plaatsvinden. Volgens het beleid is een handelshoeveelheid softdrugs een hoeveelheid/dosis die een geringe hoeveelheid bestemd voor eigen gebruik van maximaal 5 gram te boven gaat. Het wordt de exploitant van een reguliere horeca-inrichting zeer zwaar aangerekend wanneer er in een dergelijke inrichting softdrugs worden aangetroffen en/of vanuit de inrichting illegale verkoop van softdrugs dan wel handel in softdrugs plaatsvindt. Volgens de in het beleid opgenomen matrix voor reguliere horeca-inrichtingen wordt bij het voor de eerste keer overtreden van artikel 13b van de Opiumwet een bevel tot sluiten van de inrichting voor de duur van drie, zes of twaalf maanden toegepast. Bij het voor de tweede keer overtreden wordt een bevel tot sluiten van de inrichting voor onbepaalde tijd toegepast en wordt de exploitatievergunning ingetrokken.
    
    2. In het besluit van 2 december 2014, waaraan een advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 26 november 2014 ten grondslag is gelegd, heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat vast staat dat in de horeca-inrichting 31,8 gram hasjiesj en 16,1 gram hennep is aangetroffen. Als exploitant van de horeca-inrichting is [wederpartij] verantwoordelijk voor de gang van zaken in de inrichting en moet hij voldoende maatregelen treffen om te voorkomen dat activiteiten plaatsvinden die een bedreiging vormen voor de openbare orde dan wel leiden tot aantasting van het woon- en leefklimaat. Dat [wederpartij] een handelshoeveelheid softdrugs in de horeca-inrichting verstopt is voor de burgemeester een verzwarende omstandigheid. De aanwezigheid van een handelshoeveelheid softdrugs in de inrichting en het feit dat dit blijkens de aangetroffen hennepresten vaker gebeurt, geeft volgens de burgemeester aan dat [wederpartij] niet de verantwoording kan nemen om verstoring van de openbare orde te voorkomen. [wederpartij] heeft volgens de burgemeester ernstig verwijtbaar gehandeld en heeft het in hem gestelde vertrouwen ernstig beschaamd. Dit rechtvaardigt naar het oordeel van de burgemeester dat niet uitsluitend naar de matrix wordt gekeken en de exploitatievergunning wordt ingetrokken.
    
    3. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat het enkele feit dat [wederpartij] de softdrugs er zelf heeft neergelegd, zoals hij verder zelf heeft meegedeeld voor eigen gebruik met vrienden na sluitingstijd, niet zodanig verzwarend is dat sluiting voor de duur van twaalf maanden in dit geval evenredig is.
    
    Voorts heeft de voorzieningenrechter overwogen dat niet in geschil is dat in de horeca-inrichting niet eerder een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen. Door direct de DHW- en exploitatievergunning in te trekken is de burgemeester afgeweken van de in het beleid opgenomen matrix, die immers is bedoeld om inzicht te geven in de maatregelen die de burgemeester neemt als er een overtreding is, aldus de voorzieningenrechter.
    
    De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat het beroep om vorenstaande redenen gegrond is en heeft het besluit van 2 december 2014 vernietigd. Hij heeft zelf in de zaak voorzien en de duur van de sluiting bepaald op zes maanden. Voorts heeft de voorzieningenrechter het besluit van 17 juli 2014 herroepen voor zover daarbij de DHW- en exploitatievergunning zijn ingetrokken.
    
    4. De burgemeester betoogt dat de voorzieningenrechter er aan is voorbijgegaan dat gelet op de aangetroffen hoeveelheid softdrugs deze kennelijk bestemd was voor de handel en [wederpartij] zelf bij de handel in softdrugs is betrokken. Dit is een verzwarende omstandigheid bij het bepalen van de sluitingsduur, aldus de burgemeester. Er is in meerdere gevallen waarbij in horeca-inrichtingen voor de eerste keer een handelshoeveelheid softdrugs is aangetroffen en de exploitant een verwijtbare rol had, naast een sluiting, overgegaan tot het intrekken van de DHW- en exploitatievergunning.
    
    4.1. Anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de betrokkenheid van [wederpartij] bij de handel in softdrugs in de horeca-inrichting een verzwarende omstandigheid is die maakt dat de inrichting voor twaalf maanden mocht worden gesloten. Daarbij is van belang dat het een reguliere horeca-inrichting betreft en het een exploitant volgens het beleid zeer zwaar wordt aangerekend wanneer er in een dergelijke inrichting softdrugs worden aangetroffen en/of vanuit de inrichting illegale verkoop van softdrugs dan wel handel in softdrugs plaatsvindt, ook al is de exploitant hierbij zelf niet betrokken. De omstandigheid dat [wederpartij] in dit geval zelf de aangetroffen handelsvoorraad softdrugs in de horeca-inrichting heeft neergelegd, heeft de burgemeester, gelet op het beleid, in redelijkheid kunnen aanmerken als verzwarende omstandigheid.
    
    4.2. Voorts stelt de Afdeling vast dat in beroep geen gronden zijn aangevoerd tegen de intrekking van de DHW-vergunning. De voorzieningenrechter heeft in hetgeen is aangevoerd derhalve ten onrechte grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester deze vergunning ten onrechte met toepassing van artikel 31, eerste lid, aanhef en onder c, van de DHW, heeft ingetrokken.
    
    4.3. Anders dan de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester door gebruik te maken van de bevoegdheid tot intrekking van de exploitatievergunning niet is afgeweken van het beleid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 18 maart 2015 in zaak nr. 201409054/1/A3 past de intrekking van de exploitatievergunning binnen het doel en de strekking van het beleid. Daarbij acht de Afdeling de bewoordingen van het beleid duidelijk en is hierin inzichtelijk gemaakt dat een sluiting gepaard kan gaan met het intrekken van de exploitatievergunning. Voorts heeft de burgemeester deugdelijk gemotiveerd dat en waarom [wederpartij] niet kan worden toevertrouwd dat exploitatie van de horeca-inrichting mogelijk is zonder dat hierdoor de openbare orde en het woon- en leefklimaat worden aangetast. De voorzieningenrechter heeft derhalve ten onrechte grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester niet in redelijkheid de exploitatievergunning heeft kunnen intrekken.
    
    5. Uit hetgeen hiervoor onder 4.1, 4.2 en 4.3 is overwogen, volgt dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Hetgeen [wederpartij] in beroep heeft aangevoerd, er toe strekkende dat de sluiting van de horeca-inrichting voor de duur van twaalf maanden en de intrekking van de exploitatievergunning in strijd is met het beleid, brengt de Afdeling niet tot een ander oordeel. De Afdeling zal gelet hierop, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond verklaren.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 20 januari 2015 in zaak nr. 14/11492;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, griffier.
    
    w.g. Michiels w.g. Beerse
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2015
    
    382.