ECLI:NL:RVS:2023:1926, Raad van State, 17-05-2023, 202105720/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Arnhem op verzoek van [persoon] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur informatie deels openbaar gemaakt. [persoon] heeft het college bij brief van 11 december 2018 verzocht om op grond van de Wob alle e-mailberichten, correspondentie, besprekingsverslagen, notities, memo’s en andere documenten openbaar te maken die gaan over de plannen van Gelredome om het aantal nachtevenementen uit te breiden. Het gaat daarbij om alle e-mailcorrespondentie en andere correspondentie, inclusief bijlagen, die het college met Gelredome heeft gevoerd. Het college heeft diverse documenten deels openbaar gemaakt en twee documenten geweigerd openbaar te maken. Het door Gelredome daartegen gemaakte bezwaar heeft het college gedeeltelijk gegrond verklaard voor zover de namen, e-mailadressen en telefoonnummers van een aantal personen niet zijn weggelakt.

202105720/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Exploitatiemaatschappij Gelredome B.V., gevestigd te Arnhem,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 juli 2021 in zaak nr. 20/4483 in het geding tussen:
    Gelredome
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Arnhem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 februari 2019 heeft het college op verzoek van [persoon] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) informatie deels openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 21 juli 2020 heeft het college het door Gelredome daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 juli 2021 heeft de rechtbank het door Gelredome daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 juli 2020 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Gelredome hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Gelredome heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte delen van stukken.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 17 februari 2023 behandeld, waar Gelredome, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. R.J.G. Bäcker en mr. R.P.M.G. van den Boorn, advocaten te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.A. Joosten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [persoon] heeft het college bij brief van 11 december 2018 verzocht om op grond van de Wob alle e-mailberichten, correspondentie, besprekingsverslagen, notities, memo’s en andere documenten openbaar te maken die gaan over de plannen van Gelredome om het aantal nachtevenementen uit te breiden. Het gaat daarbij om alle e-mailcorrespondentie en andere correspondentie, inclusief bijlagen, die het college met Gelredome heeft gevoerd. Het college heeft diverse documenten deels openbaar gemaakt en twee documenten geweigerd openbaar te maken. Het door Gelredome daartegen gemaakte bezwaar heeft het college gedeeltelijk gegrond verklaard voor zover de namen, e-mailadressen en telefoonnummers van een aantal personen niet zijn weggelakt. Op 28 oktober 2020 heeft het college de desbetreffende documenten openbaar gemaakt.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar van 21 juli 2020 vernietigd omdat het college in dat besluit niet is ingegaan op alle in bezwaar door Gelredome aangevoerde standpunten. Het college heeft het besluit daardoor niet goed gemotiveerd. Tijdens de zitting heeft het college alsnog een motivering gegeven. De rechtbank heeft die motivering voldoende geacht en de rechtsgevolgen van het besluit van 21 juli 2020 daarom in stand gelaten.
    Hoger beroep
    3.       Gelredome betoogt dat de gedeeltelijke openbaarmaking van vier (categorieën van) documenten in strijd is met artikelen 10 en 11 van de Wob. De rechtbank heeft dat volgens haar niet onderkend. Het gaat om e-mailcorrespondentie uit de periode van 16 november 2017 tot en met 4 april 2018, een ongedateerd intern document over overleg tussen ambtenaren en Gelredome, een verslag van een bewonersavond van 5 november 2018 en een powerpointpresentatie met resultaten van NXD Solutions. Gelredome heeft per document toegelicht waarom het college de betreffende informatie niet openbaar had mogen maken.
    Wettelijk kader
    4.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 21 juli 2020, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
    Beoordeling hoger beroep
    E-mailcorrespondentie uit de periode van 16 november 2017 tot en met 4 april 2018
    5.       Gelredome betoogt dat in de openbaargemaakte delen van de e-mailcorrespondentie uit de periode van 16 november 2017 tot en met 4 april 2018 informatie staat die buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Het verzoek gaat over de uitbreiding van het aantal nachtevenementen, terwijl in de e-mailcorrespondentie wordt gesproken over de terreinverlichting. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is er geen verband tussen deze onderwerpen. Daarnaast staat in de openbaar gemaakte delen informatie over de wijze van beheer van de terreinverlichting. Dat is informatie over de bedrijfsvoering die in vertrouwen aan de gemeente is medegedeeld. Deze bedrijfsvertrouwelijke informatie had het college niet openbaar mogen maken. De rechtbank heeft dat niet onderkend, aldus Gelredome.
    5.1.    De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6.1 van de aangevallen uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het Wob-verzoek ruim is geformuleerd en dat de informatie over de terreinverlichting - gelet op de samenhang daarvan met de plannen tot uitbreiding van de nachtevenementen - daaronder valt. Die informatie valt dus niet buiten de reikwijdte van het verzoek. Dat de gemeente geen partij is bij het beheer van de terreinverlichting, is zoals de rechtbank terecht heeft overwogen geen bedrijfsvertrouwelijke informatie. Het college heeft die informatie daarom openbaar mogen maken.
    Het betoog slaagt niet.
    Ongedateerd intern document over overleg tussen ambtenaren en Gelredome
    6.       Het college heeft een ongedateerd intern document over overleg tussen ambtenaren en Gelredome gedeeltelijk openbaar gemaakt. In de openbaar gemaakte passage staat dat Gelredome haar nachtevenementen graag wil uitbreiden met een extra indoor nachtevenement. Tussen haakjes staat daarbij een maand genoemd, waarin het evenement bij voorkeur zal plaatsvinden.
    6.1.    Gelredome betoogt dat haar wens om in de betreffende maand een extra indoor nachtevenement te organiseren aangemerkt moet worden als bedrijfsvertrouwelijke informatie. Het college had die informatie op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob daarom niet openbaar mogen maken. Gelredome heeft tijdens de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de branche voor grote evenementen waarin zij opereert uit een beperkt aantal organisatoren bestaat. Enerzijds stemmen de organisatoren hun evenementen op elkaar af om elkaar niet in de weg te zitten, anderzijds wil een organisator niet alles van zijn bedrijfsvoering prijsgeven. De betreffende maand is een bijzondere maand om een indoor nachtevenement te organiseren. Gelredome had voor ogen om als eerste een indoor nachtevenement in die periode te organiseren. Het gaat daarom om bedrijfsvertrouwelijke informatie, aldus Gelredome.
    6.2.    Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling dient dat artikel naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. De weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1734, onder 6.1.
    6.3.    Met de door Gelredome in hoger beroep gegeven toelichting zoals weergegeven onder 6.1, moet de betreffende passage naar het oordeel van de Afdeling aangemerkt worden als bedrijfsvertrouwelijke informatie. Het gaat gelet op de door Gelredome geschetste context om een strategische keuze binnen haar bedrijfsvoering die zij met het oog op concurrentie geheim wil houden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, had het college de passage op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob niet openbaar mogen maken.
    Het betoog slaagt.
    Verslag van een bewonersavond van 5 november 2018
    7.       Gelredome betoogt dat door de gedeeltelijke openbaarmaking van het verslag van de bewonersavond van 5 november 2018 een verkeerd beeld is/kan ontstaan van wat er tijdens de bewonersavond is besproken. Het lijkt er daardoor op alsof de bewoners zeer negatief staan tegenover de nachtevenementen van Gelredome, terwijl bij lezing van het volledige verslag duidelijk wordt dat dit niet het geval is. Door het verslag gedeeltelijk openbaar te maken, wordt Gelredome onevenredig benadeeld. Het college had om die reden het hele verslag op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet openbaar moeten maken. De rechtbank heeft dat niet onderkend, aldus Gelredome.
    7.1.    De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 13.1 van de aangevallen uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling heeft net als de rechtbank kennisgenomen van het hele verslag van de bewonersavond. De weggelakte context-informatie is niet van dien aard dat met het weglakken daarvan bij het publiek een onjuist beeld zal ontstaan als het alleen kennisneemt van het gelakte verslag. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Powerpointpresentatie met resultaten van NXD Solutions
    8.       Het college heeft een powerpointpresentatie met onderzoeksresultaten van NXD Solutions gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de openbaar gemaakte onderzoeksgegevens uit de powerpointpresentie (hierna: de onderzoeksgegevens) aangemerkt moeten worden als bedrijfs- en fabricagegegevens en als milieu-informatie over emissies in het milieu. Openbaarmaking van die gegevens kan het college gelet op de Wob daarom niet weigeren. Verder hoeft het college in beginsel geen informatie openbaar te maken als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van Gelredome. Die regel is gelet op de Wob in dit geval echter niet van toepassing, omdat het om milieu-informatie gaat.
    8.1.    Gelredome betoogt dat het college de onderzoeksgegevens ten onrechte heeft aangemerkt als milieu-informatie. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Volgens Gelredome gaat het niet om milieu-informatie en had het college niet tot openbaarmaking van de onderzoeksgegevens mogen overgaan. Voor zover het wel om milieu-informatie gaat, heeft de rechtbank niet onderkend dat er een onderscheid gemaakt moet worden tussen milieu-informatie en milieu-informatie over emissies in het milieu. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft Gelredome toegelicht dat de onderzoeksgegevens volgens haar niet als milieu-informatie over emissies in het milieu aangemerkt kunnen worden. De bodemtrillingen waarover het in deze onderzoeksgegevens gaat worden namelijk veroorzaakt door autonome gelijktijdige bewegingen van een groep mensen en zij heeft daar zelf geen invloed op. Deze trillingen worden daarnaast ook niet veroorzaakt door een mechanische bron, aldus Gelredome.
    8.2.    Openbaarmaking van informatie blijft op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob achterwege als het gaat om bedrijfs- en fabricagegegevens. Die regel is gelet op artikel 10, vierde lid, van de Wob echter niet van toepassing als die bedrijfs- en fabricagegegevens aangemerkt moeten worden als milieu-informatie over emissies in het milieu. Als het om milieu-informatie over emissies in het milieu gaat moeten de bedrijfs- en fabricagegegevens dus openbaar gemaakt worden. Als het om andersoortige milieu-informatie gaat, blijft het verstrekken van de bedrijfs- en fabricagegegevens alleen achterwege als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van bescherming van de bedrijfs- en fabricagegegevens. Het college moet dan dus een belangenafweging maken. Dat staat ook in artikel 10, vierde lid, van de Wob.
    8.3.    Voor het beantwoorden van de vraag of het college de onderzoeksgegevens terecht openbaar heeft gemaakt, moet dus eerst vastgesteld worden of de onderzoeksgegevens aangemerkt kunnen worden als milieu-informatie over emissies in het milieu. De Afdeling merkt de onderzoeksgegevens aan als milieu-informatie over emissies in het milieu. Daarvoor is het volgende van belang.
    8.4.    Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wob verwijst voor de definitie van milieu-informatie naar artikel 19.1a van de Wet Milieubeheer. Grondslag van artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet Milieubeheer is het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (het Verdrag van Aarhus). Dit verdrag is uitgewerkt in twee richtlijnen, te weten Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en Richtlijn 2003/35/EG inzake inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma's betreffende het milieu. Richtlijn 2003/4/EG is de opvolger van Richtlijn 90/313/EEG inzake de vrije toegang tot milieu-informatie. Uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat het begrip milieu-informatie een ruime betekenis heeft. Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 26 juni 2003, Commissie / Frankrijk, ECLI:EU:C:2003:371, punt 44: "Gezien de formulering en met name het gebruik van de uitdrukking alle beschikbare informatie moet de werkingssfeer van het genoemde artikel 2, sub a, en dus die van richtlijn 90/313 ruim worden opgevat. Er valt dan ook onder alle informatie die betrekking heeft op hetzij de toestand van het milieu of de activiteiten of maatregelen die hierop een ongunstige invloed kunnen hebben, hetzij activiteiten en maatregelen die de bescherming van het milieu dienen, zonder dat de opsomming in genoemde bepaling een aanwijzing bevat die de strekking ervan beperkt." In artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Milieubeheer staat dat onder milieu-informatie wordt verstaan: "(…) alle informatie, neergelegd in documenten over (…) factoren, zoals (…) emissies, (…) die (…) elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantast." In artikel 1.1 van de Wet milieubeheer staat emissie omschreven als: "(…) trillingen (…) die (…) direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem worden (…) gebracht." Uit de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, volgt dat onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. De begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" moeten niet restrictief worden uitgelegd.
    8.5.    In dit geval gaan de onderzoeksgegevens over trillingen in de bodem die worden veroorzaakt door activiteiten in het stadion. In de onderzoeksgegevens staat welk effect die trillingen (kunnen) hebben op de bodem en via de bodem op objecten in de omgeving, waaronder woningen. De onderzoeksgegevens moeten daarom aangemerkt worden als milieu-informatie over emissies in het milieu. Dat de trillingen in dit geval worden veroorzaakt door een bewegende groep mensen en niet door een mechanische bron, zoals Gelredome stelt, maakt voor het bepalen of sprake is van milieu-informatie geen verschil.
    8.6.    De conclusie is dat de weigeringsgronden uit de Wob niet van toepassing zijn omdat de onderzoeksgegevens moeten worden aangemerkt als milieu-informatie over emissies in het milieu. Het college heeft de onderzoeksgegevens daarom terecht openbaar gemaakt. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 21 juli 2020 geheel in stand blijven. De rechtbank heeft het besluit van 21 juli 2020 geheel vernietigd, maar heeft ten onrechte de rechtsgevolgen in stand gelaten voor wat betreft de openbaarmaking van de betreffende passage waarin de beoogde maand voor het nachtevenement wordt genoemd in het ongedateerde document als hiervoor omschreven in 6. Het college heeft die passage immers ten onrechte openbaar gemaakt. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtsgevolgen van het besluit van 21 juli 2020 in stand laten, met uitzondering van de rechtsgevolgen van het openbaar maken van deze betreffende passage in het ongedateerde document.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 juli 2021 in zaak nr. 20/4483 voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 21 juli 2020, kenmerk 132106/2708850/502, geheel in stand heeft gelaten;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, met uitzondering van de rechtsgevolgen van het openbaar maken van de passage met de aanduiding van de maand waarin het nachtevenement bij voorkeur zou plaatsvinden in het ongedateerde document;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Arnhem tot vergoeding van bij Exploitatiemaatschappij Gelredome B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Arnhem aan Exploitatiemaatschappij Gelredome B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023
    960