ECLI:NL:RVS:2019:4417, Raad van State, 24-12-2019, 201808692/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3047, heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van de minister van 10 oktober 2017 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.

201808692/2/A3.
    Datum uitspraak: 24 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 september 2018 in zaak nr. 17/4004 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3047, heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van de minister van 10 oktober 2017 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Op 24 september 2019 heeft de minister ter uitvoering van deze tussenuitspraak het besluit van 10 oktober 2017 hersteld.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant] bij brief van 23 oktober 2019 een zienswijze naar voren gebracht.
    Stichting Free Press Unlimited (hierna: FPU) is, als derde-belanghebbende, in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen, maar heeft daarvan geen gebruik gemaakt.
    Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft de minister een verzoek van [appellant] om wijziging of vervanging van het besluit van 10 oktober 2017 afgewezen.
    Bij brief van 15 november 2019 heeft [appellant] een reactie op dat besluit ingediend.
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Juridisch toetsingskader
    1.    Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Tussenuitspraak
    2.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de minister bij het besluit van 10 oktober 2017 naar aanleiding van het door [appellant] tegen het besluit van 27 april 2017 gemaakte bezwaar enige alsnog aangetroffen documenten met toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) deels openbaar heeft gemaakt, en het besluit van 27 april 2017 voor het overige heeft gehandhaafd. In de met het besluit van 10 oktober 2017 alsnog deels openbaar gemaakte documenten is per gemaskeerde passage vermeld op welke grond openbaarmaking daarvan wordt geweigerd. In het besluit is per grond toegelicht waarom deze van toepassing is geacht. De minister heeft dit echter nagelaten te doen met betrekking tot de bij het besluit van 27 april 2017 deels openbaar gemaakte subsidieaanvraag van FPU van 10 mei 2011 inzake Radio Dabanga.
    In dit besluit is uiteengezet dat en waarom de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e of g, van de Wob volgens de minister in de weg staan aan openbaarmaking van bepaalde gegevens uit de aanvraag. De minister heeft echter nagelaten per niet-openbaar gemaakt deel van de aanvraag te vermelden welke weigeringsgrond daarop van toepassing is geacht. Voor [appellant] is niet kenbaar welke weigeringsgronden volgens de minister aan de openbaarmaking van de verschillende weggelakte delen uit de aanvraag in de weg staan. Het besluit van 10 oktober 2017 is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor zover de minister bij dat besluit heeft nagelaten om alsnog met betrekking tot de aanvraag per gemaskeerde passage te vermelden op welke grond openbaarmaking daarvan wordt geweigerd. De Afdeling heeft de minister opgedragen om binnen acht weken het gebrek in het besluit van 10 oktober 2017 te herstellen.
    Herstelbesluit
    3.    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister op 24 september 2019 het besluit van 10 oktober 2017 hersteld, voor zover dit ziet op de bij het besluit van 27 april 2017 deels openbaar gemaakte subsidieaanvraag van 10 mei 2011. De minister heeft per gemaskeerde passage in de aanvraag vermeld op welke grond openbaarmaking daarvan wordt geweigerd.
    Beoordeling
    4.    [appellant] betoogt dat de minister in het besluit van 24 september 2019 niet heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van een deel van de informatie uit de subsidieaanvraag van 10 mei 2011 wordt geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
    4.1.    Zoals de Afdeling in de tussenuitspraak heeft overwogen, is bij het besluit van 27 april 2017 uiteengezet waarom de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob volgens de minister in de weg staan aan openbaarmaking van bepaalde gegevens uit de subsidieaanvraag. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de minister niet opgedragen om deze motivering nader toe te lichten, maar slechts om in de aanvraag per gemaskeerde passage te vermelden op welke grond openbaarmaking daarvan wordt geweigerd. Bij het besluit van 24 september 2019 heeft de minister hieraan gevolg gegeven.
    Het betoog faalt.
    5.    [appellant] betoogt dat de minister in de besluiten van 10 oktober 2017 en 24 september 2019, voor zover daarbij is geweigerd de gevraagde stukken niet of niet volledig openbaar te maken, de weigeringsgronden van de Wob heeft gebruikt voor een ander doel dan de wetgever heeft beoogd, namelijk ter bescherming van het belang van FPU te voorkomen dat [appellant] met de stukken aantoont dat hij als gevolg van het handelen van FPU schade heeft geleden en dat FPU voor deze schade verantwoordelijk wordt gesteld.
    Volgens [appellant] had FPU in strijd met eerder gemaakte veiligheidsafspraken en zonder hem van die afspraken op de hoogte te stellen, een studio ten behoeve van Radio Dabanga in het kantoor van Human Rights and Advocacy Network for Democracy (hierna: HAND) in Khartoum ingericht toen de inlichtingen- en veiligheidsdienst van de Soedanese regering daar op 31 oktober 2010 een inval deed. Als gevolg daarvan heeft [appellant] zich naar eigen zeggen genoodzaakt gezien te vluchten, wat bij hem tot schade heeft geleid. Volgens [appellant] blijkt onder meer uit een e-mail van Press Now van 19 april 2011 en een brief van FPU van 8 mei 2011 van de aanwezigheid van de studio in het kantoor van HAND ten tijde van die inval. Deze stukken betreffen een reactie van FPU op een memorandum van de stafleden van Radio Dabanga. De rechtbank is ten onrechte niet met toepassing van artikel 8:69, tweede en derde lid, van de Awb tot het oordeel gekomen dat [appellant], als ondertekenaar van het memorandum, los van het beroep op de Wob en de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) recht op verstrekking van deze stukken heeft en dat de minister deze dus ten onrechte heeft geweigerd aan hem te verstrekken. Ook de weggelakte delen van de deels openbaar gemaakte subsidieaanvragen ten behoeve van Radio Dabanga, die door Press Now op 19 oktober 2008 en door FPU op 10 mei 2011 bij de minister zijn ingediend, bevatten bewijs van de aanwezigheid van een studio van Radio Dabanga in het kantoor van HAND op 31 oktober 2010. Openbaarmaking van deze informatie levert voor niemand gevaar op. De veiligheidssituatie in Soedan is aanzienlijk verbeterd. In april 2019 heeft het Soedanese leger een eind gemaakt aan het bewind van president Omar al-Bashir. Gevangengenomen tegenstanders van diens regime zijn allen vrijgelaten en de politieke vervolgingen stopgezet. Na een overgangsperiode van drie jaar zullen vrije verkiezingen volgen. Abdalla Hamdok, de huidige premier van Soedan, heeft op 1 oktober 2019 in een radiogesprek Radio Dabanga welkom geheten om vanuit Soedan uit te zenden. Bij het besluit van 24 september 2019 heeft de minister ten onrechte met deze omstandigheden geen rekening gehouden. De minister heeft ten onrechte gesteld dat openbaarheid van de gevraagde informatie het risico van onevenredige benadeling van journalisten meebrengt, aldus [appellant]. Hij heeft de gewijzigde politieke situatie in Soedan ook ten grondslag gelegd aan zijn verzoek aan de minister om het besluit van 10 oktober 2017 te wijzigen of vervangen. Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft de minister dit verzoek afgewezen. De Afdeling zal dit besluit met toepassing van de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Awb in de beoordeling betrekken.
    5.1.    In het besluit van 24 oktober 2019 heeft de minister, onder verwijzing naar het door het Ministerie van Buitenlandse Zaken in oktober 2019 gepubliceerde Algemeen Ambtsbericht Sudan, waarin de situatie in Soedan tot en met augustus 2019 in beeld is gebracht, uiteengezet dat ook onder het huidige bewind in Soedan de persvrijheid beperkt is en de veiligheid van journalisten en journalistieke organisaties niet is gewaarborgd. Ook in 2019 hebben in Soedan gerichte acties tegen de pers plaatsgevonden en zijn er journalisten geïntimideerd, gearresteerd en gedetineerd. Openbaarmaking van de door [appellant] gevraagde informatie zou nog steeds leiden tot onevenredige benadeling van de organisaties en personen waarop deze informatie betrekking heeft, aldus de minister.
    6.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de documenten waarvan de minister openbaarmaking heeft geweigerd.
    6.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de geweigerde informatie in de door [appellant] gevraagde stukken ziet op het handelen van Radio Dabanga in Soedan (waar, door wie en hoe) en dat openbaarmaking van die informatie de veiligheid van personen die voor FPU werken en van andere betrokkenen in gevaar kan brengen en FPU kan belemmeren in haar media-activiteiten.
    De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat ten tijde van de besluiten van 27 april 2017 en 10 oktober 2017, maar ook op het moment dat de minister de besluiten van 24 september 2019 en 24 oktober 2019 heeft genomen, de Soedanese autoriteiten repressief tegen journalisten en de verspreiding van nieuws optraden. Gelet hierop heeft de minister in redelijkheid het belang om onevenredige benadeling van de betrokkenen te voorkomen zwaarder kunnen laten wegen dan het algemeen belang dat met openbaarmaking is gediend. Dat, zoals [appellant] heeft aangevoerd, de journalisten die bij de inval in het kantoor van HAND in Khartoum zijn gearresteerd later zijn vrijgesproken, leidt niet tot een ander oordeel. Deze omstandigheid laat onverlet dat de geweigerde informatie door de Soedanese autoriteiten nog gebruikt kan worden. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot hetzelfde oordeel gekomen. Zij heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de minister een onjuiste toepassing aan de weigeringsgronden van de Wob heeft gegeven.
    Het besluit van 10 oktober 2017 is, evenals het besluit van 24 september 2019, gebaseerd op het verzoek om informatie van [appellant] op grond van de Wob en de Wbp. De door [appellant] gewenste beoordeling door de rechter van de mogelijkheid om die informatie op andere gronden dan deze wetten aan hem te verstrekken, zou leiden tot overschrijding van de grenzen van het geding in strijd met de artikelen 8:1 en 8:69, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is dan ook terecht niet in die beoordeling getreden.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Gelet op overweging 9.1 van de tussenuitspraak is het hoger beroep van [appellant] gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 oktober 2017 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij is nagelaten om met betrekking tot de deels openbaar gemaakte subsidieaanvraag van FPU van 10 mei 2011 inzake Radio Dabanga per gemaskeerde passage te vermelden op welke grond openbaarmaking daarvan wordt geweigerd.
    Het beroep tegen de besluiten van 24 september 2019 en 24 oktober 2019 is ongegrond.
    8.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 september 2018 in zaak nr. 17/4004;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de minister van Buitenlandse Zaken van 10 oktober 2017, kenmerk MinBuza-2017/112472, voor zover daarbij is nagelaten om met betrekking tot de deels openbaar gemaakte subsidieaanvraag van Stichting Free Press Unlimited van 10 mei 2011 inzake Radio Dabanga per gemaskeerde passage te vermelden op welke grond openbaarmaking daarvan wordt geweigerd;
    V.    verklaart het beroep tegen de besluiten van de minister van Buitenlandse Zaken van 24 september 2019, kenmerk MinBuza-2019.617009, en 24 oktober 2019, kenmerk MinBuza-2019.692758, ongegrond;
    VI.    veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 58,50 (zegge: achtenvijftig euro en vijftig cent);
    VII.    gelast dat de minister van Buitenlandse Zaken aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. De Wilde
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
    598.
     
    BIJLAGE
     
    Wet openbaarheid van bestuur
    Artikel 10
    [-]
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    [-]
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    [-]
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    [-]