ECLI:NL:RVS:2018:4076, Raad van State, 12-12-2018, 201705559/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 april 2015 heeft het college een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.

201705559/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Vierakker, gemeente Bronckhorst,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 juni 2017 in zaak nr. 16/2475 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 april 2015 heeft het college een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 maart 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. B. Oudenaarden, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Molenaar, advocaat te Arnhem, en mr. P. van Eykel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste lid, van deze wet neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals het gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
    2.    Onder het college en de gemeenteraad van Bronckhorst (hierna: de gemeenteraad) worden tevens begrepen: de rechtsvoorgangers van het college onderscheidenlijk de gemeenteraad.
    
    De vrijstellingsprocedure
    
    3.    [appellant] is sinds 1991 eigenaar van het perceel [locatie] te Vierakkers (hierna: het perceel), waarop hij tot 1997 een intensieve veehouderij exploiteerde. Daarna heeft hij het plan ontwikkeld om op een gedeelte van het perceel een landgoed met woning te realiseren en dat perceelgedeelte vervolgens te verkopen. Dit project was niet in overeenstemming met het voor het perceel geldende bestemmingsplan. [appellant] heeft daarom op 28 mei 2003 aan het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Vorden gevraagd voor het project vrijstelling te verlenen van het geldende bestemmingsplan.
    
        Het college van burgemeester en wethouders van Vorden heeft besloten een vrijstellingsprocedure te starten en heeft de aanvraag ter inzage gelegd van 11 maart tot en met 7 april 2004. Bij besluit van 13 mei 2004 heeft het college beslist de vrijstellingsprocedure te staken. In de eerste plaats omdat de gemeenteraad had aangegeven dat het verzoek van [appellant] niet paste binnen het in ontwikkeling zijnde nieuwe beleid voor de realisering van landgoederen in de gemeente. In de tweede plaats omdat omwonenden en anderen zienswijzen tegen het project hadden ingediend. Nadien heeft het college de vrijstellingsprocedure toch voortgezet. Bij besluit van 1 december 2004 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 13 mei 2004 gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat [appellant] erop mocht vertrouwen dat de vrijstellingsprocedure geheel zou worden gevolgd, en het besluit van 13 mei 2004 ingetrokken. Bij het besluit van 1 december 2004 heeft het college tevens geweigerd de gevraagde vrijstelling te verlenen, omdat de gemeenteraad zich niet in het project kon vinden en omwonenden volgens het college met juistheid in zienswijzen hadden aangevoerd dat het project niet paste binnen het gemeentelijke Landschapsbeleidsplan. Bij uitspraak van 16 juni 2006 in zaak nr. 04/1700 heeft de rechtbank Zutphen het besluit van 1 december 2004 vernietigd. De Afdeling heeft bij uitspraak van 11 april 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA2650) geoordeeld dat het besluit van 1 december 2004 niet deugdelijk was gemotiveerd en de uitspraak van de rechtbank Zutphen bevestigd.
    
        Bij besluit van 18 juni 2007 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 13 mei 2004 opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 13 mei 2004 ingetrokken en geweigerd de gevraagde vrijstelling te verlenen. Bij uitspraak van 29 mei 2008 in zaak nr. 07/1046 heeft de rechtbank Zutphen dit besluit vernietigd, omdat niet het college maar de gemeenteraad bevoegd was om op het bezwaar van [appellant] te beslissen.
    
        Bij besluit van 27 november 2008 heeft de gemeenteraad het door [appellant] tegen het besluit van 13 mei 2004 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het daartegen door [appellant] ingestelde beroep is bij uitspraak van de rechtbank Zutphen van 23 december 2009 in zaak nr. 08/2207 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 4 augustus 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN3196) heeft de Afdeling deze uitspraak van de rechtbank Zutphen bevestigd.
    
    Standpunt van het college
    
    4.    Het college heeft zich in het besluit van 10 maart 2016 op het standpunt gesteld dat de hiervoor vermelde besluiten niet onrechtmatig zijn genomen, dat er geen causaal verband bestaat tussen deze besluiten en de door [appellant] gestelde schade en dat [appellant] de omvang van de gestelde schade niet toereikend heeft gemotiveerd. Het college heeft zich in dat besluit tevens op het standpunt gesteld dat, indien één of meer van de hiervoor vermelde besluiten onrechtmatig moeten worden geacht, ten tijde van dat besluit of die besluiten een rechtmatig besluit kon worden genomen.
    
    De uitspraak van de rechtbank
    
    5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de besluiten van 13 mei 2004, 1 december 2004 en 18 juni 2007 jegens [appellant] onrechtmatig zijn. De rechtbank heeft het aannemelijk geacht dat [appellant] wegens deze besluiten schade heeft geleden, omdat de besluiten een daadwerkelijke belemmering vormen om op het perceel een landgoed met burgerwoning te realiseren en het gerealiseerde landgoed te verkopen. De rechtbank is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3462) tot het oordeel gekomen dat het college in 2004 en de gemeenteraad in 2007 op rechtmatige wijze de aangevraagde vrijstelling had kunnen weigeren. De rechtbank heeft het voorts aannemelijk geacht dat het college de aanvraag van 28 mei 2003 ook zou hebben afgewezen en dat die afwijzing in rechte stand zou hebben gehouden. De rechtbank heeft daarom geconcludeerd dat een - voor schadevergoeding vereist - rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de onrechtmatige besluiten en de door [appellant] gestelde schade ontbreekt.
    
    Het hoger beroep
    
    6.    Het college is tegen de uitspraak van de rechtbank niet opgekomen. Van de onrechtmatigheid van de besluiten van 13 mei 2004, 1 december 2004 en 18 juni 2007 wordt daarom in hoger beroep uitgegaan. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat de gestelde schade betrekking heeft op de onrechtmatige besluiten uit 2004. In hoger beroep is in geschil of de door [appellant] gestelde schade in oorzakelijk verband staat tot deze onrechtmatige besluiten en, zo ja, of [appellant] de omvang van de gestelde schade aannemelijk heeft gemaakt.
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zijn aanvraag om vrijstelling in 2004 rechtmatig kon afwijzen. Hij voert aan dat dit oordeel in dit geval niet kan worden afgeleid uit het besluit van de gemeenteraad van 27 november 2008, waarbij het verzoek om vrijstelling rechtmatig is afgewezen. Volgens [appellant] verschilden de feiten en omstandigheden in 2004 aanmerkelijk van die in 2008. Aan het besluit van 27 november 2008 is ten grondslag gelegd dat zijn perceel niet ligt binnen een zoekgebied voor landgoederen in het door de gemeenteraad op 18 mei 2006 vastgestelde landgoederenbeleid, terwijl volgens [appellant] het gemeentelijke beleid in 2004 niet uitging van dwingend voorgeschreven zoekgebieden voor landgoederen. Volgens [appellant] stond het college in 2004 positief tegenover zijn aanvraag om vrijstelling en had het die aanvraag op grond van de toen geldende beleidsregels niet kunnen weigeren. Daarbij voert hij aan dat de gemeenteraad deze beleidsregels op 26 augustus 2004 heeft vastgesteld en deze dus niet golden ten tijde van het besluit van 13 mei 2004.
    
        [appellant] voert voorts aan dat indien het college zich in 2004 had gerealiseerd dat het niet gebonden was aan het door de gemeenteraad voorgestane beleid, het college de vrijstelling zou hebben verleend. Volgens [appellant] waren alle relevante ruimtelijke aspecten vermeld in de ruimtelijke onderbouwing en bijbehorende onderzoeken bij de aanvraag en zou het college daarmee hebben ingestemd.
    
    7.1.    Nu vaststaat dat de besluiten van 13 mei 2004 en 1 december 2004 onrechtmatig zijn genomen, kan [appellant] op grond van onrechtmatige daad aanspraak maken op vergoeding van de schade die hij daardoor lijdt. Indien aannemelijk is dat het college een rechtmatig besluit zou hebben genomen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad, dan heeft [appellant] geen schade geleden door de besluiten van 13 mei 2004 en 1 december 2004. Dat een dergelijk besluit zou zijn genomen, zal in beginsel kunnen worden aangenomen als het college, na vernietiging, opnieuw beslist, de aanvraag om vrijstelling opnieuw afwijst en dat besluit onherroepelijk wordt, maar kan ook worden afgeleid uit andere omstandigheden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3462).
    
    7.2.    Anders dan [appellant] betoogt, kan op grond van het besluit van 27 november 2008 in beginsel worden aangenomen dat het college ook in 2004 de aangevraagde vrijstelling rechtmatig zou hebben afgewezen. Het college, onderscheidenlijk de gemeenteraad, heeft de aanvraag van [appellant] om vrijstelling ook steeds afgewezen. Dat het college ten tijde van de aanvraag positief stond tegenover het project van [appellant] en de vrijstellingsprocedure is gestart, betekent niet dat het de vrijstelling moest verlenen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het bestuursorgaan bij de beoordeling van een aanvraag om vrijstelling beschikt over beleidsruimte. Het college mocht in 2004 het concept- en vastgestelde beleid van de gemeenteraad over de realisering van landgoederen in de gemeente betrekken bij de beoordeling van de aanvraag van [appellant] en betekenis hechten aan de ingediende zienswijzen over die aanvraag. Het college heeft verder onweersproken gesteld dat de concept- en vastgestelde beleidsregels van 2004 minder mogelijkheden boden om het door [appellant] gewenste landgoed te realiseren dan het beleid van 2006, omdat in het beleid van 2004 werd uitgegaan van het criterium ‘nee tenzij’, terwijl in het beleid van 2006 werd uitgegaan van het criterium ‘ja mits’. De rechtbank heeft voorts met juistheid overwogen dat de Afdeling in de uitspraak van 11 april 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA2650) alleen heeft geoordeeld dat het college bij het besluit van 1 december 2004 ten onrechte niet alle relevante belangen had meegewogen.
    
        Ter zitting heeft [appellant] aangevoerd dat hij op grond van mededelingen van een ambtenaar van de gemeente erop mocht vertrouwen dat de vrijstelling zou worden verleend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 8 oktober 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BF7228) en 9 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1467) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De mondelinge mededelingen van een ambtenaar, daargelaten wat deze mededelingen inhielden, kunnen niet als zodanig worden aangemerkt.
    
    7.3.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat niet aan het vereiste van oorzakelijk verband tussen de onrechtmatige besluiten en de gestelde schade is voldaan. Het betoog faalt.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Oranje
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
    
    507.