ECLI:NL:CBB:2025:261, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-04-2025, 23/893 en 23/894
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet dieren. Hoger beroep. De minister heeft aan een veetransporteur en een veeverzamelcentrum een boete opgelegd vanwege het vervoer van vijf runderen die niet geschikt waren voor het transport omdat zij gewrichtsontstekingen hadden. Het College is van oordeel dat de toezichthouder in de rapporten van bevindingen onvoldoende heeft onderbouwd dat de runderen niet geschikt waren voor het transport. Pas met de door de toezichthouder op de zitting bij de rechtbank en het College gegeven toelichting dat de waargenomen gewrichtsontstekingen niet binnen het tijdsbestek van het transport hebben kunnen ontstaan, heeft de minister het bewijs geleverd dat de gewrichtsontstekingen al voorafgaand aan het transport of op het moment dat de runderen voor het transport werden opgeladen, aanwezig waren. De minister heeft geen goede reden kunnen geven waarom hij de in de beroepsfase gegeven toelichting van de toezichthouder niet al voor de voltooiing van de besluitvorming heeft kunnen inbrengen. Het betoog van de veetransporteur en het veeverzamelcentrum dat het in strijd is met de goede procesorde de in de beroepsfase gegeven toelichting van de toezichthouder in de beoordeling te betrekken, slaagt. Herroeping boetebesluiten, proceskostenveroordeling en vergoeding immateriële schade.

uitspraak					
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 23/893 en 23/894
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 april 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats 1] (veetransporteur), en
    
      
        
          [naam 3]
        , te [plaats 2] (veeverzamelcentrum)
      (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen)
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 februari 2023, kenmerken ROT 21/2910 en ROT 21/2920,
      in het geding tussen
    
    
    de veetransporteur en het veeverzamelcentrumende minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. A.F. Kabiri)
    
    
      Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De veetransporteur en het veeverzamelcentrum hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 februari 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:1167) (aangevallen uitspraak).
      
        De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven.
    
    
    
      De zitting was op 26 maart 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Tevens zijn verschenen [naam 4] , namens het veeverzamelcentrum en [naam 5] namens de minister.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Op 9 juli 2020 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit  (NVWA) bij slachterij [naam 6] in [plaats 3] een inspectie op de losplaats uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 9 juli 2020 (rapport van bevindingen 1) en een rapport van bevindingen van 10 juli 2020 (rapport van bevindingen 2).
      
    
    
      1.2
      In het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 heeft de toezichthouder onder meer het volgende geschreven:
      
      
        “Datum en tijdstip van de bevinding: 9 juli 2020 omstreeks 12:45 uur.
        Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: de heer Cees Bielhaalder, functie: Chauffeur in dienst van transporteur J.P. Dam Veetransport.
      
      
      
        Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op de losplaats van slachterij Erp BV.
      
      
      
        Ik zag daar dat chauffeur [naam 7] van veetransportbedrijf [naam 2] 21 runderen loste afkomstig van Verzamelcentrum [plaats 4]
        Vijf runderen waren kreupel als gevolg van pijnlijke aandoeningen:
        1) NL [… 1] ontstoken hak links, en ontstoken klauw links achter
        2) NL [… 2] ontstoken klauw links achter
        3) DE [… 2] ontstoken klauw rechts achter
        4) NL [… 3] ontstoken klauw rechts achter
        5) NL [… 4] ontstoken klauw ˗ loopt op 3 poten
      
      
      
        Ik zag dat rund nr 1 met oormerk NL [… 1] (foto_1) een verdikte linker hak (foto_2) en een verdikte klauw rechts achter (foto_3) had. Ik zag dat het dier moeite had om de rechter achter poot te belasten. Ik zag, dat bij voortbeweging de rechter achterpoot duidelijk minder belast werd. De boven genoemde symptomen geven aan, dat dit dier een pijnlijke aandoening van de rechter achterpoot had. In dit geval een ontsteking van het klauw gewricht. Bij het vervoer werd het dier gedwongen om de rechter achterpoot te belasten, door beweging van de veetrailer waarin het dier vervoerd was. Beweging en belasting [bij scherpe bochten of hobbels in de weg] zijn zeer pijnlijk bij een gewrichtsontsteking. Het vervoer heeft daardoor onnodig extra lijden voor het dier tot gevolg gehad.
        Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts besluit ik dat deze gewrichtsontsteking reeds
        meerdere dagen aanwezig was voorafgaand aan het transport.
      
      
      
        Ik zag dat rund nr 2 met oormerk [… 2] (foto_4) een zwelling aan de klauw van de linker achterpoot had (foto_5). Ik zag dat het dier de linker achter poot niet goed belastte. Ik zag, dat bij voortbeweging de linker achterpoot duidelijk minder belast werd. De boven genoemde symptomen geven aan, dat dit dier een pijnlijke aandoening van de linker achterpoot had. In dit geval een ontsteking van het linker klauw gewricht.
        Bij het vervoer werd het dier gedwongen om de rechter achterpoot te belasten, door beweging van de veetrailer waarin het dier vervoerd was. Beweging en belasting [bij scherpe bochten of hobbels in de weg] zijn zeer pijnlijk bij een klauw ontsteking. Het vervoer heeft daardoor onnodig extra lijden voor het dier tot gevolg gehad.
        Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts besluit ik dat deze ontsteking reeds meerdere
        dagen aanwezig was voorafgaand aan het transport.
      
      
      
        Ik zag rund nr 3 met oormerk DE [… 3] (foto_6) een verdikte klauw aan de rechter achterpoot had (foto_7). Ik zag, dat bij voortbeweging de rechter achterpoot duidelijk minder belast werd. De boven genoemde symptomen geven aan, dat dit dier een pijnlijke aandoening van de rechter achterpoot had. In dit geval een ontsteking van de klauw van de rechter achterpoot. Bij het vervoer werd het dier gedwongen om de rechter achterpoot te belasten, door beweging van de veetrailer waarin het dier vervoerd was. Beweging en belasting [bij scherpe bochten of hobbels in de weg] zijn zeer pijnlijk bij een gewrichtsontsteking. Het vervoer heeft daardoor onnodig extra lijden voor het dier tot gevolg gehad.
        Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts besluit ik dat deze gewrichtsontsteking reeds
        meerdere dagen aanwezig was voorafgaand aan het transport.
      
      
      
        Ik zag dat rund nr 4 met oormerk NL [… 4] (foto_8) een verdikte klauw aan de rechterachterpoot had (foto_9). Ik zag dat het dier de rechter achter poot slechts met moeite belastte. Ik zag, dat bij voortbeweging de rechter achterpoot duidelijk minder belast werd. De boven genoemde symptomen geven aan, dat dit dier een pijnlijke aandoening van de rechter achterpoot had. In dit geval een ontsteking van het rechter klauw gewricht. Bij het vervoer werd het dier gedwongen om de rechter achterpoot te belasten, door beweging van de veetrailer waarin het dier vervoerd was. Beweging en belasting [bij scherpe bochten of hobbels in de weg] zijn zeer pijnlijk bij een gewrichtsontsteking. Het vervoer heeft daardoor onnodig extra lijden voor het dier tot gevolg gehad.
        Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts besluit ik dat deze gewrichtsontsteking reeds
        meerdere dagen aanwezig was voorafgaand aan het transport.
      
      
      
        Ik zag dat rund nr 5 met oormerk NL [… 5] (foto_10) een verdikte klauw van de rechter achterpoot had (foto_11). Ik zag dat het dier de rechter achter poot niet op de vloer zette. Ik zag, dat bij voortbeweging de rechter achterpoot in het geheel niet belast werd. Gedurende ongeveer 10 minuten tijd dat ik foto's gemaakt heb en het dier nog nader bekeken heb zag ik dat het dier de rechter achter poot de vloer niet liet raken. Alle boven genoemde symptomen geven onomstotelijk aan, dat dit dier een zeer pijnlijke aandoening van de rechter achterpoot had. In dit geval een ontsteking van het rechter klauw gewricht. Bij het vervoer werd het dier gedwongen om de rechter achterpoot te belasten, door beweging van de veetrailer waarin het dier vervoerd was. Beweging en belasting [bij scherpe bochten of hobbels in de weg] zijn zeer pijnlijk bij een gewrichtsontsteking. Het vervoer heeft daardoor onnodig extra lijden voor het dier tot gevolg gehad.
        Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts besluit ik dat deze gewrichtsontsteking reeds meerdere dagen aanwezig was voorafgaand aan het transport.
      
      
      
        De chauffeur van transportbedrijf [naam 2] vervoerde dieren die niet mochten worden vervoerd omdat zij niet geschikt waren voor het voorgenomen transport; de dieren waren niet in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen en het transport heeft het lijden verergerd.”
      
      
      
        Verder heeft de toezichthouder in het rapport van bevindingen 1 het volgende geschreven:
      
      
      
        “Uit het door de chauffeur meegeleverde vervoersdocument en de vervoersvergunning (zie bijlages) bleek mij dat [naam 2] met vergunningsnummer [… 6] de verantwoordelijke transportonderneming is geweest welke de runderen van [plaats 4]
         naar slachterij [naam 6] heeft vervoerd.”
      
      
      
        En in het rapport van bevindingen 2 heeft de toezichthouder verder het volgende geschreven: 
      
      
      
        “De houder op de plaats van overladen (verzamelcentrum) had dieren ontvangen en bood deze vervolgens weer aan voor verder transport, terwijl de dieren niet geschikt waren voor het voorgenomen transport omdat de dieren niet in staat waren zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen. 
      
      
      
        Uit het door de chauffeur meegeleverde vervoersdocument (zie bijlage) en uit de gegevens uit I&R bleek mij dat de dieren afkomstig waren van [naam 3] (h.o.d.n. [naam 8] ).”
      
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 heeft de minister met het besluit van 8 januari 2021 (boetebesluit 1) de veetransporteur een boete opgelegd van € 6.000,-, omdat hij vijf runderen heeft vervoerd die niet geschikt waren voor het voorgenomen transport, aangezien de runderen niet in staat waren zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Aan het veeverzamelcentrum heeft de minister met het besluit van 8 januari 2021 (boetebesluit 2) een boete opgelegd van € 3.000,-, omdat zij deze vijf runderen heeft laten vervoeren terwijl ze niet geschikt waren voor het voorgenomen transport. Aan boetebesluit 1 en boetebesluit 2 heeft de minister overtreding van de in de bijlage opgenomen regelgeving, met name de Transportverordening, ten grondslag gelegd.
      
    
    
      1.4
      De minister heeft de hoogte van de boetes verdubbeld, omdat de veetransporteur en het veeverzamelcentrum gelet op het aantal dieren en de manier van vervoeren het dierenwelzijn ernstig hebben geschaad. Verder heeft de minister in boetebesluit 1 het boetebedrag verhoogd, omdat de veetransporteur eerder beboet is voor eenzelfde overtreding. 
      
    
    
      1.5
      Met de besluiten van 20 april 2021 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van de veetransporteur en het veeverzamelcentrum tegen het boetebesluit 1 en het boetebesluit 2 ongegrond verklaard. Tegen de bestreden besluiten waren de beroepen van de veetransporteur en het veeverzamelcentrum bij de rechtbank gericht.		
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft de bestreden besluiten vanwege een motiveringsgebrek vernietigd, waarbij de rechtbank de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand heeft gelaten. Verder heeft de rechtbank de boetes vastgesteld en gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft de minister veroordeeld tot vergoeding van het in beroep betaalde griffierecht en tot betaling van de proceskosten in beroep. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eisers de veetransporteur en het veeverzamelcentrum gezamenlijk, voor eiser de veetransporteur en voor eiseres het veeverzamelcentrum, en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
    
    
    
      “6.1. In de bestreden besluiten heeft verweerder een stuk geciteerd uit een e-mailbericht van de toezichthouder en dit gepresenteerd als zijnde een nadere onderbouwing van de toezichthouder dat de ontstekingen al langer aanwezig waren. Bij het verweerschrift is ook het e-mailbericht zelf gevoegd. Op de zitting is gebleken dat deze nadere verklaring van de toezichthouder helemaal geen betrekking heeft op de constateringen in deze zaken. Dit maakt dat er een motiveringsgebrek aan de bestreden besluiten kleeft. De rechtbank zal daarom de bestreden besluiten vernietigen vanwege strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank zal hierna bezien of op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven.
    
    
    
      6.2.
      Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:734, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
      
    
    
      6.3.
      Ter toetsing ligt voor of in voldoende mate vaststaat dat eisers dieren hebben vervoerd dan wel laten vervoeren die niet geschikt waren voor het voorgenomen transport, namelijk vijf runderen die niet in staat waren zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Aangezien de constateringen van de toezichthouder pas na het transport zijn gedaan (zoals gebruikelijk is), dient de toezichthouder te motiveren dat de dieren al voorafgaand aan het transport daarvoor niet geschikt waren, omdat ze niet in staat waren zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen.
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank vindt in de rapporten voldoende duidelijk beschreven wat de toezichthouder bij de vijf runderen heeft waargenomen. De toezichthouder zag bij alle dieren een verdikking of zwelling bij de hak of klauw, dat ze de poot minder tot niet belastten en dat sprake was van een ontsteking van het klauwgewricht. Bij de rapporten zijn foto’s gevoegd van de poten van de vijf runderen en daarop is de zwelling aan de poten ook goed te zien. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat de ontstekingen aan de poten van de vijf dieren al voorafgaand aan het transport aanwezig waren, zoals de toezichthouder in de rapporten schrijft. Daartoe is van belang dat tussen de aanvang van het transport en de constateringen van de toezichthouder niet meer dan 3 uur is gelegen. Daarnaast heeft de toezichthouder op de zitting nader toegelicht dat de in de rapporten beschreven zwellingen niet in die korte tijd kunnen ontstaan. Hij heeft gewezen op de mate van de verdikkingen die op de foto’s zichtbaar zijn en uitgelegd dat het gaat om forse zwellingen die ook verder omhoog in de poot zijn getrokken (stuwing). Deze verdikkingen hebben volgens de toezichthouder één tot meerdere dagen nodig om zo groot te worden. In reactie op het betoog van eisers dat de dieren ook bij transport iets aan de poten kunnen hebben opgelopen heeft de toezichthouder toegelicht dat dat de kreupelheid van de dieren zou kunnen verklaren, maar niet de geconstateerde zwellingen, want zwellingen hebben meer tijd nodig dan dat dit transport heeft geduurd.”
      
    
  
  
    Standpunten van partijen
    
      
      Standpunt van de veetransporteur en het veeverzamelcentrum
    
    
    3 De veetransporteur en het veeverzamelcentrum kunnen zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat de minister terecht de overtredingen heeft vastgesteld en bevoegd was om de boetes op te leggen. De overweging onder 6.4 van de aangevallen uitspraak rijmt niet met de overweging onder 6.1 van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft namelijk eerst de bestreden besluiten vernietigd vanwege een motiveringsgebrek, om vervolgens te overwegen dat de toezichthouder in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk heeft beschreven wat hij heeft waargenomen. De veetransporteur en het veeverzamelcentrum betwisten dat de ontstekingen aan de poten van de runderen al aanwezig waren voor het transport, want die ontstekingen zijn tijdens het transport ontstaan. Zwellingen kunnen namelijk binnen enkele minuten ontstaan. Verder gaat de rechtbank ten onrechte uit van de verklaringen van de dierenarts op de zitting bij de rechtbank, die zij kennelijk beschouwt als een motivering van de boetebesluiten. Ten eerste is die motivering te laat en daarmee in strijd met de goede procesorde, ook gelet op de uitspraak van het College van 24 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:881). Ten tweede is die motivering onvoldoende om de boetebesluiten te dragen. Ook kunnen de verhogingen van de boete niet in stand blijven, want de veetransporteur en het veeverzamelcentrum zijn te laat op de hoogte gesteld van de bevindingen en het aantal dieren maakt voor de ernst van de schending van het dierenwelzijn geen verschil.
    
    
      
        Standpunt van de minister
      
    
    
    4 De overwegingen van de rechtbank onder 6.1 en 6.4 van de aangevallen uitspraak zijn niet tegenstrijdig. Aan de bestreden besluiten kleefde weliswaar een motiveringsgebrek, maar de rechtbank heeft de overtredingen bewezen geacht op grond van de rapporten van bevindingen. Zwellingen als gevolg van een klauw- of hakontsteking, zoals deze runderen hadden, ontstaan niet binnen een paar minuten, maar hebben één tot meerdere dagen nodig om zo groot te worden. Het stond de rechtbank vrij om vragen te stellen aan de dierenarts die op de zitting aanwezig was en deze verklaring mee te nemen in de motivering van de aangevallen uitspraak. De veetransporteur en het veeverzamelcentrum hadden op hun beurt ook een dierenarts kunnen meenemen naar de zitting, of een verklaring van een dierenarts ter onderbouwing van hun standpunt kunnen overleggen, maar dat hebben ze niet gedaan, ook niet in hoger beroep. Ook suggereren de veetransporteur en het veeverzamelcentrum ten onrechte dat de motivering van de boetebesluiten pas op de zitting is gegeven, want de boetebesluiten zijn gebaseerd op de rapporten van bevindingen. De verklaring van de dierenarts op de zitting over de mate van zwelling en de stuwing is een nadere duiding van de foto’s bij de rapporten van bevindingen. Deze symptomen zijn duidelijk in de rapporten van bevindingen beschreven. Tot slot kan de verdubbeling van de boete in stand blijven, want de veetransporteur heeft veel ongeschikte dieren tegelijk vervoerd en het veeverzamelcentrum heeft die dieren laten vervoeren, waardoor de overtreding en daarmee de aantasting van het dierenwelzijn zeer ernstig is.
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    5 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Beoordeling van de overtreding
      
    
    
    6 Ter beoordeling staat allereerst of de minister buiten redelijke twijfel heeft aangetoond dat de veetransporteur en het veeverzamelcentrum de onder 1.3 genoemde bepalingen hebben overtreden en zo ja, of de minister bevoegd was om de boetes op te leggen. Hierover overweegt het College als volgt.  
    
    
      7.1
      Het College stelt voorop dat in een geval als dit, waarin boetes zijn opgelegd, de bewijslast dat sprake is van overtredingen, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boetes heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat de veetransporteur en het veeverzamelcentrum de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat de veetransporteur en het veeverzamelcentrum de genoemde bepalingen heeft overtreden, steunt de minister op de in het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 beschreven waarnemingen van de toezichthouder.
      
    
    
      7.2
      Het College is van oordeel dat de toezichthouder in het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 onvoldoende heeft onderbouwd dat de runderen niet geschikt waren voor het transport. In het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 heeft de toezichthouder vanuit zijn deskundigheid als dierenarts, geconcludeerd dat de waargenomen gewrichtsontstekingen al meerdere dagen voorafgaand aan het transport aanwezig waren. Omdat een onderbouwing van deze conclusie van de dierenarts ontbreekt, is met deze stelling niet buiten redelijke twijfel aangetoond dat de runderen niet geschikt waren voor het transport. Verder ontbreken in het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 feiten en omstandigheden die buiten redelijke twijfel stellen dat de gewrichtsontstekingen al voorafgaand aan het transport of op het moment dat de runderen voor het transport werden opgeladen, aanwezig waren. De foto’s bij het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2, waarop de aangedane poten van de runderen zijn te zien, voldoen daartoe niet, ook niet in combinatie met de beschrijvingen in de rapporten van bevindingen, al is het maar omdat deze foto’s niet de toestand van de runderen voorafgaande aan het transport weergeven.
      
    
    
      7.3
      De toezichthouder heeft op de zitting van het College, net als op de zitting bij de rechtbank, aan de hand van het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 en het daarbij als bijlage gevoegde vervoersdocument toegelicht dat er ongeveer drie uren zijn verstreken sinds het opladen van de runderen voor het transport en het moment waarop de toezichthouder de gewrichtsontstekingen heeft geconstateerd en dat de in de rapporten van bevindingen beschreven gewrichtsontstekingen, gelet op de omvang van de verdikkingen die ook verder in de poten van de runderen zijn getrokken, niet binnen het tijdsbestek van het transport kunnen zijn ontstaan. De veetransporteur en de het veeverzamelcentrum hebben betoogd dat het in strijd is met de goede procesorde dit aanvullende bewijs in de beoordeling te betrekken.
      
    
    
      7.4
      In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1818) heeft de Afdeling onder 6.1 haar uitspraak van 30 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:4034) verduidelijkt in die zin dat is uitgelegd dat als uitgangspunt heeft te gelden dat het bestuursorgaan het dragend bewijs van een overtreding bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren. Met dragend bewijs wordt gedoeld op het bewijs dat het bestuursorgaan in redelijkheid reeds in het stadium van de bestuurlijke besluitvorming ten grondslag had kunnen en moeten leggen. Verder heeft de Afdeling overwogen dat, bij de beantwoording van de vraag of het inbrengen van nader bewijs geoorloofd is, moet worden betrokken wat in redelijkheid van het bestuursorgaan mocht worden gevergd. Daarbij staat voorop dat indien het bestuursorgaan eerst na de voltooiing van de besluitvorming nieuw bewijs inbrengt terwijl het geen goede reden heeft kunnen geven waarom het dat niet eerder had kunnen doen, dat in strijd is met de goede procesorde. Het College heeft in zijn uitspraak van 24 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:881) onder 6.6 dit oordeel van de Afdeling gevolgd.
      
    
    
      7.5
      Anders dan de rechtbank, beschouwt het College de in de beroepsfase gegeven toelichting van de toezichthouder als een noodzakelijke aanvulling op het door de minister te leveren bewijs en niet zoals de minister heeft betoogt als een nadere duiding van al eerder ingebracht dragend bewijs. De minister moet namelijk aantonen dat de runderen al voorafgaand aan het transport daarvoor niet geschikt waren. Het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 waarop de boetebesluiten berusten, bevatten dit bewijs in onvoldoende mate. Pas met de door de toezichthouder op de zitting bij de rechtbank en het College gegeven toelichting heeft de minister daarvoor dragend bewijs geleverd. Uitgangspunt is dat de minister dit bewijs in het stadium van de bestuurlijke besluitvorming ten grondslag had moeten leggen. Daarvoor was te meer aanleiding nu de veetransporteur en het veeverzamelcentrum in bezwaar hebben bestreden dat de gewrichtsontstekingen van de runderen voorafgaand aan het transport bestonden. De minister heeft geen goede reden kunnen geven waarom hij de in de beroepsfase gegeven toelichting van de toezichthouder niet al voor de voltooiing van de besluitvorming heeft kunnen inbrengen. Niet valt in te zien dat de minister niet uiterlijk in de bestreden besluiten de onderbouwing door de toezichthouder dat de gewrichtsontstekingen al voorafgaand aan het transport aanwezig waren, ten grondslag had kunnen leggen. Dit wordt bevestigd door de inhoud van de e-mail van 14 april 2021 waarin tijdens de bezwaarschriftprocedure een medewerker van de NVWA aan de toezichthouder om een nadere uitleg heeft gevraagd, omdat wat in het toezichtrapport is geschreven “niet voldoende (is) voor een rechter om de ouderdom van een zwelling/ontsteking aan te nemen”. Op dit verzoek is geen bruikbare reactie gekomen. Zoals de rechtbank onder 6.1 van de aangevallen uitspraak, door de minister onbestreden, heeft vastgesteld, heeft de reactie van de toezichthouder in de e-mail van 15 april 2021 geen betrekking op de constateringen in deze zaken. Omdat van de minister in redelijkheid mocht worden gevergd dat hij de nadere onderbouwing door de toezichthouder reeds in het stadium van de bestuurlijke besluitvorming ten grondslag had gelegd, is het in strijd met de goede procesorde dat de minister de uitleg van de toezichthouder eerst in de beroepsfase heeft ingebracht. De veetransporteur en het veeverzamelcentrum betogen dus terecht dat de nadere toelichting van de toezichthouder niet tot het bewijs kan worden gerekend. 
      
    
    
      7.6
      Gelet op het voorgaande heeft de minister met het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 niet aangetoond dat de veetransporteur en het veeverzamelcentrum de onder 1.3 genoemde bepalingen hebben overtreden. Daarmee is niet komen vast te staan dat de runderen voorafgaand aan het transport daarvoor ongeschikt waren. De rechtbank heeft dus ten onrechte geoordeeld dat de minister bevoegd was om de boetes op te leggen. Met het slagen van deze hogerberoepsgrond behoeven de andere door de veetransporteur en het veeverzamelcentrum aangevoerde hogerberoepsgronden geen bespreking.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      8.1
      De veetransporteur en het veeverzamelcentrum hebben op de zitting een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In verband daarmee heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
      
    
    
      8.2
      In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      8.3
      In dit geval is de redelijke termijn in beide zaken begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 9 december 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna 5 maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.
      
    
    
      8.4
      Nu het boetebesluit geen stand houdt, bedraagt de vergoeding wegens immateriële schade € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. Dit betekent dat de veetransporteur en het veeverzamelcentrum ieder recht hebben op € 500,- schadevergoeding. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase, zal de Staat worden veroordeeld tot schadevergoeding.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      9.1
      De hoger beroepen van de veetransporteur en het veeverzamelcentrum slagen. Het College zal de onderdelen van de aangevallen uitspraak vernietigen die zien op het opnieuw vaststellen van de hoogte van de boetes door de rechtbank. Voor het overige zal de aangevallen uitspraak worden bevestigd. Het College zal de boetebesluiten herroepen. Dit betekent dat de boetes in zijn geheel komen te vervallen.	
      
    
    
      9.2
      Het College zal daarnaast de minister veroordelen in de door de veetransporteur en het veeverzamelcentrum in bezwaar en hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 3.108,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor de telefonische hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,-, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, en een waarde per punt van € 907,-, alles met een wegingsfactor 1). Op grond van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn de zaak van de veetransporteur en de zaak van het veeverzamelcentrum samenhangende zaken, die voor de berekening van de proceskosten als één zaak worden beschouwd. De minister zal worden veroordeeld tot vergoeding aan de veetransporteur en het veeverzamelcentrum ieder voor de helft van dit bedrag. 
      
    
    
      9.3
      Het College zal de minister opdragen het in hoger beroep betaalde griffierecht aan zowel de veetransporteur als het veeverzamelcentrum te vergoeden. Voor de veetransporteur bedroeg het griffierecht in hoger beroep € 274,- . Voor het veeverzamelcentrum bedroeg het griffierecht in hoger beroep € 548,- .
      
    
    
      9.4
      Het College zal de Staat veroordelen tot vergoeding van immateriële schade aan zowel de veetransporteur als het veeverzamelcentrum van € 500,-.
      
    
    
      9.5
      Verder bestaat aanleiding om de Staat te veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op totaal € 453,50 (1 punt voor het verzoek, met een waarde van € 907,- per punt en een wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand. Ook hier geldt dat de zaken als één zaak worden beschouwd omdat het samenhangende zaken zijn. De Staat zal worden veroordeeld tot vergoeding aan de veetransporteur en het veeverzamelcentrum ieder voor de helft van dit bedrag.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven, de primaire besluiten zijn herroepen voor zover die zien op de hoogte van de boetes, de boetes opnieuw zijn vastgesteld en is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - herroept de boetebesluiten;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de veetransporteur tot een bedrag van € 1.554,-;
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van het veeverzamelcentrum tot een bedrag van € 1.554,-;
    - draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 274,- aan de veetransporteur te vergoeden; 
    - draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 548,- aan het veeverzamelcentrum te vergoeden; 
    - veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan de veetransporteur van een immateriële schadevergoeding van € 500,-;
    - veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan het veeverzamelcentrum van een immateriële schadevergoeding van € 500,-;
    - veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de veetransporteur tot een bedrag van € 226,75;
    - veroordeelt (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van het veeverzamelcentrum tot een bedrag van € 226,75.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van 
      mr. D.L. van Hal-Vermeer, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. W.J.A.M. van Brussel				w.g. D.L. van Hal-Vermeer
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97
      
    
    
    
      Artikel 3, aanhef en onder b
    
    
    
      Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
    
    
    
      Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
      Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
    
    
    b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;
    
    
      Artikel 6
    
    
    
      Vervoerders
    
    
    3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
    
    
      BIJLAGE I
    
    
    
      TECHNISCHE VOORSCHRIFTEN
    
    
    
      (als bedoeld in artikel 6, lid 3, artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 1, en lid 2, onder a))
    
    
    
      HOOFDSTUK I
    
    
    
      GESCHIKTHEID VOOR VERVOER
    
    
    1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
    
    2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
    
    a. a)  wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;
    
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 6.2, eerste lid. 
      Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
    
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b
      Boetecategorieën	  
    
    1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    (…)
    b.	categorie 2: € 1500;
    (…)
    
    
      Artikel 2.3. Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
      Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
      (…)
    
    b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
    
    
      Artikel 2.5. Recidive 
    
    1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
    (…)
    
    
      
        Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 1.2. Indeling categorieën bestuurlijke boete	
      De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
    
    
    
      Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
    
    
    
      Regeling houders van dieren						categorie
      (…)									(…)
      Artikel 4.8, voor zover dat artikel betrekking heeft			2
      op de artikelen 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 en 12 alsmede
      Bijlagen 1, II en IV, voor zover genoemd in de artikelen,
      van verordening (EG) nr. 1/2005