ECLI:NL:RVS:2025:2638, Raad van State, 11-06-2025, 202304806/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2022 heeft het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellante] een onderzoek opgelegd naar haar drugsgebruik en haar rijbewijs geschorst totdat de uitslag van dit onderzoek bekend is. Het CBR heeft [appellante] een onderzoek naar de geschiktheid, meer in het bijzonder naar haar drugsgebruik, opgelegd naar aanleiding van een mededeling van de politie Eenheid Rotterdam. Volgens die mededeling bestond bij de politie het vermoeden dat [appellante] op 15 april 2022 onder invloed van drugs een motorrijtuig heeft bestuurd, en daarmee het vermoeden dat zij ongeschikt is om motorrijtuigen te besturen. De politie heeft [appellante] op die datum staande gehouden en haar een speekseltest afgenomen. Deze test gaf een indicatie voor het gebruik van amfetamine. Ook heeft de politie waargenomen dat [appellante] aan het trillen was. De politie heeft tegen [appellante] proces-verbaal opgemaakt wegens verdenking van overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de Wegenverkeerswet 1994. Vervolgens heeft de politie bij [appellante] bloed afgenomen.

202304806/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 juni 2023 in zaak nr. 22/4865 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 juli 2022 heeft het CBR aan [appellante] een onderzoek opgelegd naar haar drugsgebruik en haar rijbewijs geschorst totdat de uitslag van dit onderzoek bekend is.
    Bij besluit van 27 september 2022 heeft het CBR het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 14 mei 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.T. Poort, advocaat in Beverwijk, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kwant, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het CBR heeft [appellante] een onderzoek naar de geschiktheid, meer in het bijzonder naar haar drugsgebruik, opgelegd naar aanleiding van een mededeling van de politie Eenheid Rotterdam. Volgens die mededeling bestond bij de politie het vermoeden dat [appellante] op 15 april 2022 onder invloed van drugs een motorrijtuig heeft bestuurd, en daarmee het vermoeden dat zij ongeschikt is om motorrijtuigen te besturen. De politie heeft [appellante] op die datum staande gehouden en haar een speekseltest afgenomen. Deze test gaf een indicatie voor het gebruik van amfetamine. Ook heeft de politie waargenomen dat [appellante] aan het trillen was. De politie heeft tegen [appellante] proces-verbaal opgemaakt wegens verdenking van overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994). Vervolgens heeft de politie bij [appellante] bloed afgenomen. De uitslag van dit bloedonderzoek was een amfetaminegehalte van 670 microgram per liter, terwijl de grenswaarde om onder invloed van amfetamine te mogen rijden 50 microgram per liter is.
    2.       Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt hiervan deel uit.
    Oordeel van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat de positieve speekseltest op amfetamine en de waarneming dat [appellante] trilde voldoende aanwijzingen vormen voor het vermoeden van rijden onder invloed van drugs. Het bloedonderzoek was niet nodig voor dat vermoeden. De rechtbank heeft de beroepsgrond van [appellante] dat aan dat onderzoek gebreken kleven daarom buiten bespreking gelaten.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat trillen geen herkenbaar verschijnsel van het gebruik van amfetamine is. Dat zij trilde is juist een contra-indicatie voor het gebruik van amfetamine, waardoor de uitslag van de speekseltest niet bruikbaar is. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte uit de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:855) afgeleid dat een positieve speekseltest al voldoende grond vormt voor het opleggen van een onderzoek naar drugsgebruik. Voor het geval dit wel uit die uitspraak zou blijken, voert [appellante] aan dat dit gelet op de bewoordingen van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling), onjuist is.
    [appellante] wijst erop dat de uitslag van het bloedonderzoek door de rechtbank buiten beschouwing is gelaten en dat deze uitslag, nog daargelaten dat aan het bloedonderzoek ernstige gebreken kleven, daarom niet langer door het CBR aan het opleggen van het onderzoek ten grondslag kan worden gelegd. Op de zitting bij de Afdeling heeft zij toegelicht dat ook de speekseltest zijn waarde heeft verloren nu deze niet kan worden bevestigd door het bloedonderzoek.
    4.1.    Artikel 23, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling luidde ten tijde hier van belang als volgt:
    "Het CBR besluit dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid […] indien ten aanzien van betrokkene proces-verbaal is opgemaakt wegens verdenking van overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de wet […] en de politie in het proces-verbaal aanvullende gegevens heeft opgenomen betreffende het gedrag of de uiterlijke kenmerken van de betrokkene, diens rijgedrag, dan wel andere omstandigheden, welke leiden tot het vermoeden van rijden onder invloed van drogerende stoffen".
    Deze bepaling is toegevoegd aan artikel 23 van de Regeling bij de Regeling van de minister van Infrastructuur en Milieu van 8 juni 2017, houdende wijziging van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 in verband met de verbetering van de aanpak van rijden onder invloed van drugs (Stcrt. 2017, 32919). Volgens de toelichting bij die regeling is met de inwerkingtreding van artikel 8, vijfde lid, van de Wvw 1994 voor een strafrechtelijke veroordeling niet langer nodig dat bij een aantal soorten drugs wordt bewezen dat betrokkene zodanig onder invloed is van die drugs dat hij niet meer in staat moet worden geacht tot behoorlijk besturen, maar kan de politie volstaan met de uitslag van een bloedonderzoek waaruit blijkt dat de waarde in het bloed boven de voor die aangewezen drugs vastgelegde grenswaarde ligt. Voor het aannemen van een vermoeden van ongeschiktheid (afhankelijkheid of misbruik van drugs) dat in de bestuursrechtelijke procedure een onderzoek naar de geschiktheid rechtvaardigt, is de enkele aanwezigheid van drugs in het bloed volgens verslavingsdeskundigen echter onvoldoende, aldus de toelichting. Wordt de mededeling uitgebracht wegens twijfel aan de geschiktheid op grond van rijden onder invloed van drugs, dat strafbaar is gesteld op grond van artikel 8, vijfde lid, van de Wvw 1994, dan moet de politie in het proces-verbaal aanvullende gegevens vermelden over het gedrag of de uiterlijke kenmerken van betrokkene, diens rijgedrag of andere omstandigheden, die kunnen leiden tot het vermoeden van rijden onder invloed van drugs. "Bij gegevens betreffende het gedrag gaat het dan om een beschrijving van het gedrag van betrokkene dat heeft geleid, dan wel mede heeft geleid, tot de staande houding of de aanhouding of kort daarna heeft plaatsgevonden. Bijvoorbeeld: de politie heeft geconstateerd dat hij tijdens het rijden heeft gesnoven of hij heeft zich agressief gedragen of is juist heel versuft; bij de aanhouding of staande houding gedraagt hij zich heel agressief of is juist zo versuft dat hij vragen niet of nauwelijks kan beantwoorden. Bij uiterlijke kenmerken van betrokkene gaat het bijvoorbeeld om de beschrijving van betrokkene (bijvoorbeeld bloeddoorlopen ogen, afwijkende pupillen). Bij het rijgedrag gaat het om de manier van rijden die de politie is opgevallen en die, onder andere, aanleiding heeft gegeven tot de aanhouding of staandehouding (bijvoorbeeld slingerend rijden). Bij de andere omstandigheden kan bij voorbeeld worden gedacht aan de omstandigheid dat bij de aanhouding of staande houding restanten van jointjes zijn aangetroffen, aan verklaringen van de bestuurder dat hij voor of tijdens het rijden verdovende middelen heeft gebruikt, aan een sterke geur van verdovende middelen in de auto", aldus de toelichting.
    4.2.    De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1895), met juistheid overwogen dat artikel 23, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling niet het vereiste bevat van een bloedonderzoek. Het overschrijden van een grenswaarde is evenmin een vereiste. Anders dan [appellante] aanvoert, heeft de rechtbank niet geoordeeld dat het bloedonderzoek in deze zaak niet mocht worden gebruikt. De rechtbank heeft de gronden daarover buiten bespreking gelaten, omdat het bloedonderzoek niet nodig was voor het vermoeden van rijden onder invloed van drugs en daarmee het vermoeden van ongeschiktheid. De Afdeling ziet geen aanleiding daar anders over te oordelen en overweegt daartoe als volgt.
    4.3.    Zoals hiervoor onder 1 is overwogen, heeft de politie op 15 april 2022 tegen [appellante] proces-verbaal opgemaakt wegens verdenking van overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de Wvw 1994. Aan het eerste deel van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling is dus voldaan. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het proces-verbaal, los van het bloedonderzoek, voldoende aanvullende gegevens bevat om het vermoeden van rijden onder invloed van drugs, en daarmee het vermoeden van ongeschiktheid, te rechtvaardigen. Het gaat dan om de positieve uitslag van de speekseltest en het trillen.
    4.4.    In de uitspraak van 23 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1696) heeft de Afdeling geoordeeld dat een positieve speekseltest, los van een bloedonderzoek, een aanvullend gegeven is als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling. De Afdeling is de appellant in die zaak niet gevolgd in diens stelling, onder verwijzing naar de onder 4.1 vermelde toelichting, dat de speekseltest in samenhang met de bloedtest moet worden gezien en geen zelfstandig gegeven is. Hetgeen [appellante] aanvoert, geeft geen aanleiding om daar in deze zaak anders over te oordelen. Het gaat bij aanvullende gegevens om een omstandigheid op grond waarvan het vermoeden tot rijden onder invloed van drugs kan worden gebaseerd, en niet om het drugsgehalte in het bloed dat met de bloedtest wordt vastgesteld. Dat vermoeden kan dus ook volgen uit een positieve uitslag van een speekseltest, ook als geen bloedtest is afgenomen. Zou dat niet zo zijn, dan zou een positieve uitslag van een speekseltest ten onrechte ook geen aanvullend gegeven kunnen zijn bij een proces-verbaal op verdenking van het weigeren van een bloedonderzoek, dat in artikel 23, eerste lid, aanhef onder f, van de Regeling ook is genoemd.
    4.5.    De positieve uitslag van de speekseltest kan dus worden geschaard onder "andere omstandigheden, welke leiden tot het vermoeden van rijden onder invloed van drogerende stoffen" als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling. De volgende vraag die door [appellante] in deze zaak aan de orde is gesteld, is of die uitslag op zichzelf voldoende is of dat er meer aanvullende gegevens vereist zijn. In de door [appellante] genoemde uitspraak van 23 maart 2022 heeft de Afdeling overwogen: "Voor zover [appellant] betoogt dat door het opnemen van de uiterlijke waarnemingen is geprobeerd het proces-verbaal passend te maken om vervolgens een mededeling in de zin van artikel 130, eerste lid Wvw 1994 aan het CBR te kunnen doen, overweegt de Afdeling dat de positieve uitslag van het speekselonderzoek reeds voldoende grond vormde voor het doen van de mededeling". Hetgeen [appellante] aanvoert, geeft geen aanleiding om daar in deze zaak anders over te oordelen. Artikel 23, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling vereist "aanvullende gegevens […] betreffende het gedrag of de uiterlijke kenmerken van de betrokkene, diens rijgedrag, dan wel andere omstandigheden".
    4.6.    Op de zitting bij de Afdeling heeft het CBR desgevraagd bevestigd dat de positieve uitslag van een speekseltest voldoende kan zijn voor het vermoeden dat iemand ongeschikt is om motorrijtuigen te besturen. In dit geval is naast de uitslag van de speekseltest in het proces-verbaal ook vermeld dat bij [appellante] een trillende motoriek is waargenomen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het CBR dit trillen ook als aanvullend gegeven heeft kunnen aanmerken. Trillen is in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Regeling alcohol, drugs en geneesmiddelen in het verkeer aangemerkt als een uiterlijk kenmerk van drugsgebruik. Het CBR heeft informatie van een verslavingskliniek overgelegd, waarin staat dat bij een lage dosis speed (amfetamine) trillen als effect kan optreden. [appellante] heeft daartegenover gesteld, maar niet onderbouwd, dat trillen geen gevolg van amfetaminegebruik kan zijn.
    4.7.    De conclusie is dat het proces-verbaal, los van het bloedonderzoek, voldoende aanvullende gegevens bevat om het vermoeden van rijden onder invloed van drugs, en daarmee het vermoeden van ongeschiktheid, te rechtvaardigen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het CBR op goede gronden heeft besloten om [appellante] een onderzoek op te leggen naar haar rijgeschiktheid.
    Het betoog faalt.
    Eindoordeel
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025
    611
    BIJLAGE - WETTELIJK KADER (zoals dat luidde ten tijde van belang)
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 8
    1. Het is een ieder verboden een voertuig te besturen, als bestuurder te doen besturen of als begeleider op te treden, terwijl hij verkeert onder zodanige invloed van een stof, waarvan hij weet of redelijkerwijs moet weten, dat het gebruik daarvan - al dan niet in combinatie met het gebruik van een andere stof - de rijvaardigheid kan verminderen, dat hij niet tot behoorlijk besturen of tot behoorlijk te begeleiden in staat moet worden geacht.
    […]
    5. Het is een ieder verboden een voertuig te besturen, als bestuurder te doen besturen of als begeleider op te treden na gebruik van een of meer van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen stoffen als bedoeld in het eerste lid, waardoor het gehalte in zijn bloed van de bij de stof vermelde meetbare stof, of in geval van gebruik van meer stoffen als bedoeld in het eerste lid die bij algemene maatregel van bestuur aangewezen zijn als groep, het totale gehalte in zijn bloed van de bij die stoffen vermelde meetbare stoffen, bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan de daarbij vermelde grenswaarde.
    […]
    Artikel 130
    1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    […]
    Artikel 131
    1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangegeven gevallen, respectievelijk tot:
    a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, of
    b. een onderzoek naar de rijvaardigheid of de geschiktheid.
    […]
    Artikel 160
    […]
    5. Op de eerste vordering van een van de in artikel 159, onderdeel a, bedoelde personen zijn de bestuurder van een voertuig, degene die aanstalten maakt een voertuig te gaan besturen en de begeleider, verplicht hun medewerking te verlenen aan:
    a. een onderzoek van de psychomotorische functies en de oog- en spraakfuncties, ter vaststelling van een mogelijke overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid,
    […]
    c. een onderzoek van speeksel, ter vaststelling van een mogelijke overtreding van artikel 8, vijfde lid,
    […]
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    Artikel 23
    1. Het CBR besluit dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid, bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de wet indien:
    […]
    f. ten aanzien van betrokkene proces-verbaal is opgemaakt wegens verdenking van overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de wet of wegens het weigeren van medewerking aan een bloedonderzoek, en de politie in het proces-verbaal aanvullende gegevens heeft opgenomen betreffende het gedrag of de uiterlijke kenmerken van de betrokkene, diens rijgedrag, dan wel andere omstandigheden, welke leiden tot het vermoeden van rijden onder invloed van drogerende stoffen;
    […]
    Besluit alcohol, drugs en geneesmiddelen in het verkeer
    Artikel 2
    Als stoffen als bedoeld in artikel 8, vijfde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 worden aangewezen: amfetamine, [...].
    Artikel 3
    1. De grenswaarden voor de in artikel 2 aangewezen stoffen zijn, indien zij enkelvoudig zijn gebruikt en gemeten in geval van:
    a. amfetamine, […]: 50 microgram amfetamine, […] per liter bloed;
    […]
    Artikel 4
    1. Een onderzoek van de psychomotorische functies en de oog- en spraakfuncties als bedoeld in artikel 160, vijfde lid, onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 is gericht op het vaststellen van de bij ministeriële regeling aangewezen uiterlijke kenmerken.
    […]
    Regeling alcohol, drugs en geneesmiddelen in het verkeer
    Artikel 2
    […]
    2. Als uiterlijke kenmerken als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van het Besluit waarop een onderzoek van de psychomotorische functies en de oog- en spraakfuncties is gericht voor het verkrijgen van een vermoeden van het gebruik van een of meer van de in artikel 2 van het Besluit aangewezen stoffen of van een of meer andere stoffen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 dan die stoffen of alcohol worden aangewezen:
    […]
    d. de motoriek: onvast ter been, trillen, zich veelvuldig krabben, wrijven of plukken aan de kleding of bewegingsdrang.