ECLI:NL:RVS:2019:2563, Raad van State, 24-07-2019, 201808029/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 augustus 2017 heeft Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellante] om herziening van haar voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2015 afgewezen.

201808029/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 augustus 2018 in zaak nr. 18/1309 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 augustus 2017 heeft Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellante] om herziening van haar voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2015 afgewezen.
    Bij besluit van 21 februari 2018 heeft Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 februari 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2019, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen gebreken in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    Inleiding
    2.    [appellante] heeft in 2015 voor kinderopvang op een kinderdagverblijf en voor buitenschoolse opvang van haar kinderen [kind 1] en [kind 2] in januari gebruikt gemaakt van [kindercentrum 1], van februari tot en met mei van [kindercentrum 2] en van juni tot en met december van [kindercentrum 3].
    3.    Bij besluit van 4 mei 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] voor het jaar 2015 opnieuw berekend en op nihil gesteld. Bij besluit van 30 juli 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Ten eerste omdat de overeenkomst met [kindercentrum 2] niet voldeed aan alle eisen aangezien de datum van ondertekening ontbrak. Ten tweede omdat niet is gebleken dat [appellante] alle kosten van de in 2015 afgenomen kinderopvang heeft betaald.
        Bij uitspraak van 8 december 2016 in zaak nr. 16/3721 heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot terecht op nihil heeft gesteld. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
    4.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 9 augustus 2017 ten grondslag gelegd dat uit de stukken die [appellante] bij haar verzoek om herziening heeft ingediend niet blijkt dat haar voorschot kinderopvangtoeslag over 2015 ten onrechte op nihil is gesteld. In het verweerschrift van 29 juni 2018 bij de rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat hij het verzoek om herziening met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft behandeld en dat het verzoek is afgewezen omdat [appellante] geen nieuwe feiten of omstandigheden heeft gesteld waaruit volgt dat zij aanspraak kan maken op kinderopvangtoeslag over het jaar 2015.
    De rechtbankuitspraak van 21 augustus 2018
    5.    De rechtbank heeft in de uitspraak van 21 augustus 2018 overwogen dat de stukken die [appellante] in deze herzieningsprocedure heeft ingediend over de kinderopvang die zij in 2015 heeft afgenomen bij [kindercentrum 1] en [kindercentrum 2] geen nieuwe feiten of omstandigheden bevatten. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit om het voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2015 op nihil te stellen in zoverre terecht in stand heeft gelaten. De rechtbank heeft verder overwogen dat de herziene jaaropgaven, een betalingsoverzicht over 2015 en correcties op de facturen over 2015 van [kindercentrum 3], die [appellante] heeft ingediend, een constructie vormen die bedoeld is om de facturen en jaaropgaves met elkaar en met de betalingen kloppend te maken. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit deze stukken geen nieuwe feiten of omstandigheden blijken als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van het voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2015 terecht heeft afgewezen.
        De rechtbank heeft verder overwogen dat uit overgelegde correspondentie tussen [appellante] en een medewerker van de Belastingdienst/Toeslagen volgt dat binnen de dienst discussie over de zaak bestond. Daarom heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar van [appellante] ten onrechte kennelijk ongegrond heeft verklaard en [appellante] ten onrecht niet in bezwaar heeft gehoord. De rechtbank heeft hierom het besluit van 21 februari 2018 vernietigd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit geheel in stand gelaten, omdat de Belastingdienst/Toeslagen naar het oordeel van de rechtbank het verzoek om herziening terecht met toepassing van artikel 4:6 van de Awb heeft afgewezen op de grond dat [appellante] geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een interne coulanceregeling op de zaak van [appellante] niet van toepassing is, omdat zij niet tijdig bij de dienst heeft gemeld dat de jaaropgaven niet klopten.
    Het hoger beroep
    6.    Het hoger beroep van [appellante] richt zich tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit van 21 februari 2018.
    7.    [appellante] betwist de overweging van de rechtbank dat de stukken die zij bij haar verzoek om herziening heeft ingediend een constructie vormen die tot doel heeft de facturen en jaaropgaven met elkaar en met de betalingen kloppend te maken. [appellante] voert aan dat tijdens de eerste procedure ter zitting bij de rechtbank op 16 november 2016 de rechter aan het einde van die zitting heeft gezegd dat zij om herziening kan vragen indien zij in die procedure ongelijk zou krijgen. Volgens [appellante] zijn de onjuistheden in de eerder overgelegde facturen en jaaropgaven het gevolg van vergissingen van [kindercentrum 3] en kunnen deze vergissingen niet aan haar worden toegerekend. [appellante] voert verder aan dat zij in 2015 vier wijzigingen heeft doorgegeven aan de Belastingdienst/Toeslagen. Zij heeft de dienst gebeld met de vraag hoe zij de korting die zij met [kindercentrum 3] was overeengekomen kon melden, omdat het wijzigingsformulier daarvoor geen ruimte bood. Volgens [appellante] is haar toen geantwoord dat die korting een zaak was tussen haar en het kindercentrum. [appellante] betwist het oordeel van de rechtbank dat zij bij haar verzoek om herziening van het voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2015 geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd. Volgens [appellante] volgt uit de nieuwe jaaropgaven, facturen en andere stukken die zij bij haar herziening heeft ingediend dat zij de kosten van de bij [kindercentrum 3] afgenomen kinderopvang in 2015 geheel en tijdig heeft betaald.
        [appellante] voert verder aan dat de Belastingdienst/Toeslagen het beleid hanteert dat hij kortingen op de te betalen kosten van kinderopvang tijdens de voorschotfase accepteert en dat de dienst dit beleid heeft toegepast bij de afwikkeling van haar kinderopvangtoeslag over het jaar 2016. Volgens [appellante] had de Belastingdienst/Toeslagen dit beleid ook op de periode juni-december 2015 moeten toepassen.
        [appellante] doet voorts een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij voert aan dat een medewerker van de Belastingdienst/Toeslagen in telefonische contacten heeft aangegeven dat hij haar herzieningsverzoek zou toewijzen indien hij het zou mogen afhandelen, maar dat de afhandeling van het verzoek werd vertraagd omdat het verzoek volgens [appellante] ten onrechte bij de afdeling Fraude van de dienst lag. Volgens [appellante] mocht zij op basis van deze telefonische contacten erop vertrouwen dat haar aanvraag om herziening zou worden gehonoreerd. [appellante] betwist dat de betrokken ambtenaar niet bevoegd was op haar verzoek om herziening te beslissen.
    Toetsingskader
    8.    De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de Belastingdienst/Toeslagen bij de beoordeling van het verzoek van [appellante] om herziening van haar voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2015 het juiste toetsingskader heeft gehanteerd.
        Ingevolge artikel 16, vijfde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) kan de dienst het voorschot herzien. Gelet op deze bevoegdheid had de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van haar voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2015 moeten opvatten als een verzoek om met toepassing van deze bepaling haar aanspraak op kinderopvangtoeslag voor het jaar 2015 opnieuw te beoordelen en bij die beoordeling de bij het herzieningsverzoek gevoegde documenten te betrekken. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen het herzieningsverzoek ten onrechte heeft beoordeeld met toepassing van artikel 4:6 van de Awb. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
    Overeenkomst
    9.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op het standpunt gesteld dat de kinderopvang via de [kindercentrum 1] en [kindercentrum 2] niet op basis van overeenkomsten heeft plaatsgevonden, omdat in de overeenkomsten de datum van ondertekening ontbrak. De dienst heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de kinderopvang via [kindercentrum 3] niet vanaf 1 juni 2015 heeft plaatsgevonden, zoals in artikel 3 van de overgelegde overeenkomst is vermeld, maar pas vanaf 25 juni 2015 omdat die datum als de datum van ondertekening in de overeenkomst is vermeld.
        De Afdeling heeft echter in de uitspraken van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3264, en 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1312, overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen niet aan de ouder mag tegenwerpen dat de overeenkomst niet alle vereiste gegevens bevat, indien uit de overige overgelegde stukken duidelijk blijkt dat de kinderen zijn opgevangen, voor hoeveel uur en tegen welk tarief, en dat de kosten voor de opvang tijdig en volledig zijn voldaan.
        De Belastingdienst/Toeslagen heeft ten onrechte aan de afwijzing van het verzoek om herziening ten grondslag gelegd dat het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] voor het jaar 2015 terecht op nihil is gesteld, omdat de kinderopvang in de eerste vijf maanden van dat jaar niet op basis van overeenkomsten met de [kindercentrum 1] en [kindercentrum 2] heeft plaatsgevonden. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de kinderopvang bij [kindercentrum 3] pas vanaf 25 juni 2015 op basis van een overeenkomst heeft plaatsgevonden.
        Het betoog slaagt in zoverre.
    Vertrouwensbeginsel
    10.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694) moeten bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
        [appellante] verwijst ter motivering van haar verzoek naar door een derde opgestelde gesprekverslagen van telefonische contacten van die derde met een ambtenaar van de Belastingdienst/Toeslagen. Anders dan [appellante] betoogt, bevatten de gespreksverslagen geen toezegging van de ambtenaar over de afhandeling van het verzoek om herziening. Het beroep van [appellante] op het vertrouwensbeginsel stuit af bij de eerste stap.
        Het betoog faalt in zoverre.
    Slotsom
    11.    Zoals hiervoor onder 8 is overwogen heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van haar voorschot kinderopvangtoeslag voor het berekeningsjaar 2015 ten onrechte niet beoordeeld met toepassing van artikel 16, vijfde lid, van de Awir. Zoals hiervoor onder 9 is overwogen heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan de afwijzing van het verzoek om herziening ten onrechte mede ten grondslag gelegd dat de overeenkomsten met de kindercentra niet aan alle vereisten voldoen. Het besluit van 21 februari 2018 is daarom ten onrechte niet met toepassing van artikel 16, vijfde lid, van de Awir genomen en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
    Opdracht om een nieuw besluit te nemen
    12.    In artikel 8:41a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht. Gelet op dit artikel ziet de Afdeling aanleiding de Belastingdienst/Toeslagen op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in het besluit van 21 februari 2018 te herstellen. Daartoe dient de Belastingdienst/Toeslagen binnen acht weken met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het door [appellante] gemaakte bezwaar. De Belastingdienst/Toeslagen moet in dat kader beoordelen of de dienst het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] voor het berekeningsjaar 2015 terecht op nihil heeft gesteld. Bij die beoordeling dient de Belastingdienst/Toeslagen de stukken die [appellante] bij haar aanvraag om herziening heeft ingediend mede te betrekken. De Belastingdienst/Toeslagen moet het nieuwe besluit aan [appellante] en de Afdeling toezenden.
    13.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 21 februari 2018, kenmerk BOB KO, te herstellen door een nieuw besluit op het door [appellante] gemaakte bezwaar te nemen en dit besluit aan [appellante] en de Afdeling toe te zenden.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. Oranje
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
    507.