ECLI:NL:RVS:2019:49, Raad van State, 09-01-2019, 201804845/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2017 heeft de raad van de gemeente Amsterdam het verzoek van de vereniging afgewezen om een basisschool, uitgaande van de richtingen evangelisch / evangelische broedergemeente, op te nemen in het plan van scholen 2018-2021.

201804845/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de Vereniging Scholen der Evangelische Broedergemeente, gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    en
    
    de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 juli 2017 heeft de raad van de gemeente Amsterdam het verzoek van de vereniging afgewezen om een basisschool, uitgaande van de richtingen evangelisch / evangelische broedergemeente, op te nemen in het plan van scholen 2018-2021.
    
    Bij besluit van 30 april 2018 heeft de minister het door de vereniging hiertegen ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de vereniging beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De gemeenteraad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2018, waar de vereniging, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], vergezeld door [gemachtigde], de minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. F.G. Veldstra en M. Louter, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    2.    De vereniging wenst in Amsterdam een basisschool, uitgaande van de richtingen evangelisch / evangelische broedergemeente, op te richten. Om voor bekostiging in aanmerking te komen, heeft de vereniging samen met de Stichting voor evangelische scholen de gemeenteraad bij brief van 23 januari 2017 verzocht de school in het plan van scholen 2018-2021 op te nemen. De gewenste vestigingsplaats is Amsterdam Oost, met als voedingsgebied heel Amsterdam, met uitzondering van stadsdeel Zuidoost.
    
    3.    Uit artikel 77, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) volgt dat op grond van de bij het verzoek overgelegde gegevens over de prognose van het te verwachten aantal leerlingen, zoals het voedingsgebied, aannemelijk dient te zijn dat de gewenste school binnen vijf jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende vijftien jaar na die periode van vijf jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.
    
        Voor de gemeente Amsterdam geldt een stichtingsnorm van 323 leerlingen.
    
    Besluitvorming
    
    4.    Bij het besluit van 20 juli 2017 heeft de gemeenteraad het verzoek van de vereniging afgewezen, omdat de vereniging niet aannemelijk heeft gemaakt dat de school de stichtingsnorm van 323 leerlingen binnen de wettelijk voorgeschreven termijn zal halen. Volgens de gemeenteraad heeft de vereniging niet aannemelijk gemaakt dat het door haar gekozen grote voedingsgebied realistisch is. De vereniging gaat er vanuit dat ouders een grote reisbereidheid hebben, maar de praktijk wijst uit dat die bereidheid beperkt is. De twee bestaande evangelische onderscheidenlijk evangelische broedergemeente scholen in stadsdeel Zuidoost hebben op 1 oktober 2015 566 leerlingen van wie slechts 19 uit andere stadsdelen komen. Voor een groot deel van de postcodes uit het voedingsgebied van de gewenste school geldt dat de reisafstand naar stadsdeel Oost ongeveer gelijk is aan de reisafstand naar de scholen van dezelfde richting in Zuidoost. Uit de gegevens van die scholen volgt dat ouders uit het voedingsgebied die reisafstand tot op heden niet willen overbruggen. Daarnaast heeft de gemeenteraad een ander voedingsgebied beoordeeld waarbij is uitgegaan van de door hem voor de omvang van een voedingsgebied vastgestelde norm van een reisafstand van maximaal 3 kilometer hemelsbreed. Hij heeft geconcludeerd dat mogelijk ouders uit de stadsdelen Centrum en Zuid hun kinderen in Oost op school willen doen en dat de gewenste school in dat geval na vijf jaar slechts 159 leerlingen heeft. Tot slot heeft de gemeenteraad nog gewezen op een recente ervaring van de gemeente met een in 2010 gestarte evangelische school die al in 2014 moest sluiten. In het verzoek om opname van die school in het plan van scholen was voor de prognose van het verwachte aantal leerlingen uitgegaan van een vergelijkbaar voedingsgebied. Die prognose bleek niet realistisch omdat het aantal leerlingen van die school in vier schooljaren slechts was gegroeid van 16 naar 47 leerlingen, aldus de gemeenteraad.
    
    5.    Bij het besluit van 30 april 2018 heeft de minister het door de vereniging ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard.
    
    De minister heeft geconcludeerd dat de gemeenteraad het verzoek van de vereniging terecht heeft afgewezen omdat de vereniging niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door haar gewenste school de stichtingsnorm van 323 leerlingen zal halen. Volgens de minister heeft de gemeenteraad terecht geconcludeerd dat uit het door de vereniging gekozen voedingsgebied onvoldoende leerlingen de gewenste school zullen bezoeken. De gekozen omvang van het voedingsgebied betekent dat ouders een zeer grote reisbereidheid moeten hebben, welke reisbereidheid niet zichtbaar is bij ouders en die de vereniging ook niet aannemelijk heeft gemaakt. Voorts heeft de minister opgemerkt dat de vereniging op de hoorzitting heeft gesteld dat zij voornamelijk leerlingen uit de stadsdelen Oost en Centrum verwacht. Uit berekeningen van de gemeenteraad volgt dat op basis van dit voedingsgebied, dat binnen de door de gemeenteraad gehanteerde norm van 3 km valt, de gewenste school na vijf jaar slechts 137 leerlingen heeft. Ook aldus bezien zal de school onvoldoende leerlingen uit het door de vereniging gekozen voedingsgebied aantrekken, aldus de minister.
    
    Beroepsgronden en beoordeling
    
    6.    De vereniging betoogt dat de minister niet heeft onderkend dat de gemeenteraad het verzoek ten onrechte heeft afgewezen omdat daarin is uitgegaan van een voedingsgebied dat groter is dan de door de gemeenteraad voor de omvang van een voedingsgebied vastgestelde norm van een reisafstand van maximaal 3 kilometer hemelsbreed. Volgens de vereniging is het aan haar als schoolbestuur om het voedingsgebied te bepalen en is zij daarbij niet gebonden aan gemeentelijk beleid. De maximering van het voedingsgebied door de gemeenteraad is geen omstandigheid op grond waarvan kan worden afgeweken van het door haar gekozen voedingsgebied. De gemeenteraad heeft dat wel gedaan en daarmee de in artikel 23 van de Grondwet gewaarborgde vrijheid van onderwijs geschonden, aldus de vereniging.
    
    6.1.    De minister heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC2530), voorop gesteld dat de vereniging als verzoeker om plaatsing van de gewenste school op het plan, de omvang van het voedingsgebied bepaalt en dat de gemeenteraad daarvan in beginsel dient uit te gaan. De gemeenteraad heeft in het besluit van 20 juli 2017, in overeenstemming met artikel 77, eerste lid, van de WPO, beoordeeld of de door de vereniging gewenste school zal voldoen aan de stichtingsnorm. In dat verband heeft de gemeenteraad beoordeeld of het aannemelijk is dat uit het door de vereniging gekozen voedingsgebied voldoende leerlingen die school zullen bezoeken. Daarnaast heeft de gemeenteraad aanvullend onderzocht of er voldoende leerlingen worden aangetrokken indien voor het voedingsgebied op basis van de 3 kilometer norm wordt uitgegaan van de stadsdelen Centrum en Zuid. Naar aanleiding van het betoog van de vereniging op de hoorzitting bij de minister dat zij voldoende leerlingen verwacht uit de stadsdelen Centrum en Oost, heeft de gemeenteraad ook dat voedingsgebied onderzocht. Deze aanvullende beoordelingen doen er niet aan af dat de gemeenteraad ook op basis van het door de vereniging gekozen voedingsgebied heeft beoordeeld of aannemelijk is dat wordt voldaan aan de stichtingsnorm. Van een inperking van het voedingsgebied door de gemeenteraad is geen sprake. Het op de gestelde beperking gebaseerde betoog van de vereniging dat de gemeenteraad haar in artikel 23 van de Grondwet gewaarborgde vrijheid van onderwijs heeft geschonden, behoeft daarom geen bespreking.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    De vereniging betoogt voorts dat de minister niet heeft onderkend dat de gemeenteraad ten onrechte heeft geconcludeerd dat het niet aannemelijk is dat uit het door vereniging gekozen voedingsgebied voldoende leerlingen naar de gewenste school zullen komen. De gemeenteraad heeft daarbij ten onrechte betrokken dat ouders die buiten de 3 km grens wonen niet voor de school zullen kiezen, omdat zij anders wel voor de twee bestaande scholen van dezelfde richtingen in Zuidoost zouden hebben gekozen. Volgens de vereniging past een dergelijke overweging niet in het hier van toepassing zijnde systeem van indirecte meting. Ook gaat de gemeenteraad eraan voorbij dat de twee bestaande scholen buiten het door de vereniging gekozen voedingsgebied van de gewenste school liggen. Verder heeft de gemeenteraad ook ten onrechte aangenomen dat de bestaande scholen van dezelfde richtingencombinatie uitgaan als de gewenste school, aldus de vereniging.
    
    7.1.    Bij de beoordeling of aannemelijk is dat uit het door de vereniging gekozen voedingsgebied voldoende leerlingen de gewenste school zullen bezoeken, heeft de gemeenteraad mogen betrekken de reisbereidheid van ouders en zijn ervaring daarmee in de praktijk bij scholen van dezelfde richtingen. Uit het schoolbezoek van twee bestaande scholen van dezelfde richtingen in Zuidoost, de Morgenster en Crescendo, blijkt dat deze scholen weinig worden bezocht door leerlingen uit andere stadsdelen dan Zuidoost. Blijkens gegevens van de gemeenteraad hebben deze scholen op 1 oktober 2016 562 leerlingen van wie slechts 55 uit andere stadsdelen komen. Voor een groot deel van de postcodes uit het voedingsgebied van de gewenste school in Oost is de reisafstand gelijk aan de reisafstand van die postcodes naar de bestaande scholen in Zuidoost. Hoewel ouders uit de andere stadsdelen nu ook al kunnen kiezen voor deze bestaande scholen in Zuidoost, doen zij dat dus nauwelijks. Niet valt in te zien dat de gemeenteraad dit niet van belang heeft mogen achten. De stelling van de vereniging dat deze door de gemeenteraad verrichte beoordeling niet past in het systeem van indirecte meting, is niet gemotiveerd en leidt al daarom niet tot een ander oordeel. Dat de twee bestaande scholen buiten het door de vereniging gekozen voedingsgebied van de gewenste school liggen, doet er niet aan af dat zij evenals de gewenste school zijn gelegen in de gemeente Amsterdam en om die reden van belang zijn. Voorts gaan de twee scholen weliswaar niet uit van de richtingencombinatie zoals de vereniging die voorstaat met de gewenste school, maar zij vertegenwoordigen elk wel één van de richtingen die de vereniging combineert. Overigens heeft de vereniging in haar verzoek de belangstelling voor die scholen gebruikt om de belangstelling voor de door haar gewenste school aan te tonen. Ook heeft de gemeenteraad bij de besluitvorming mogen betrekken zijn recente ervaring met een in 2010 gestarte evangelische school die al in 2014 voortijdig moest sluiten. In het verzoek om opname van die school in het plan van scholen was voor de prognose van het verwachte aantal leerlingen uitgegaan van een vergelijkbaar voedingsgebied.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht geconcludeerd dat uit het door de vereniging gekozen voedingsgebied onvoldoende leerlingen voor de gewenste school zullen worden aangetrokken om binnen vijf jaar aan de stichtingsnorm te kunnen voldoen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotsom
    
    8.    Het beroep is ongegrond.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    
    w.g. Bijloos    w.g. Jansen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2019
    
    609.  BIJLAGE
    
    Wettelijk kader
    
    Wet op het primair onderwijs
    
    Artikel 74. Plan van nieuwe scholen
    
    1. De bekostiging van een openbare en een bijzondere school kan slechts een aanvang nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen. De bekostiging van een nevenvestiging neemt slechts een aanvang op grond van artikel 85. De artikelen 74, tweede lid, tot en met 83 zijn niet van toepassing op nevenvestigingen, bij omzetting van een bekostigde bijzondere school in een bekostigde openbare school of omgekeerd, bij omzetting van een bekostigde bijzondere school in een bekostigde bijzondere school van een andere richting, bij uitbreiding van het onderwijs aan een school met onderwijs van een of meer andere richtingen, en bij de totstandkoming van een samenwerkingsschool. De bekostiging kan slechts aanvangen per 1 augustus van een schooljaar.
    
    2. De gemeenteraad stelt het plan, bedoeld in het eerste lid, eerste volzin, al dan niet in samenwerking met de raad van een of meer andere gemeenten, elk jaar voor 1 augustus vast. Het plan bestrijkt 3 achtereenvolgende schooljaren volgende op het jaar van de vaststelling en vermeldt in elk geval welke scholen bij de aanvang van het eerste schooljaar van de planperiode voor bekostiging in aanmerking komen en de reden waarom de overige scholen daarvoor niet in aanmerking komen. Het plan vermeldt verder van elke school de plaats van vestiging en de te verwachten omvang. Het plan behoeft de goedkeuring van Onze minister, bedoeld in artikel 79.
    
    3. Bij de goedkeuring van Onze minister van het plan, treden voor de toepassing van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht burgemeester en wethouders in de plaats van het bevoegd gezag van de bijzondere scholen.
    
    Artikel 76. Verzoek om opneming in plan van bijzondere school
    
    1. Een verzoek om opneming in het plan van een bijzondere school moet voor 1 februari van het jaar van de vaststelling van het plan bij de gemeenteraad worden ingediend.
    
    2. (…).
    
    Artikel 77. Opneming bijzondere school in plan
    
    1. De gemeenteraad neemt een bijzondere school in elk geval in het plan op, indien op grond van de bij het verzoek overgelegde gegevens aannemelijk is dat zij binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.
    
    2. Bij ministeriële regeling wordt voor elke gemeente een stichtingsnorm vastgesteld welke 10/6 bedraagt van de voor de gemeente geldende opheffingsnorm berekend op grond van artikel 154. De uitkomst wordt afgerond, waarbij de decimalen worden verwaarloosd indien het eerste cijfer achter de komma kleiner is dan 5 en de decimalen worden verwaarloosd en het getal verhoogd met 1 indien het eerste cijfer achter de komma gelijk is aan of groter is dan 5. De stichtingsnorm bedraagt minimaal 200.
    
    3. (…)
    
    4. (…)
    
    5. (…)
    
    Artikel 78. Berekening aantal leerlingen
    
    Bij de berekening van het aantal leerlingen dat een openbare of een bijzondere school zal bezoeken, worden niet meegeteld leerlingen die wonen binnen redelijke afstand van een openbare school, onderscheidenlijk van een bijzondere school van de desbetreffende richting of richtingen en voor wie op die school plaatsruimte aanwezig is.
    
    Artikel 80. Administratief beroep bij weigering opneming school in plan
    
    1. Indien de gemeenteraad een verzoek tot opneming in het plan van een bijzondere of een openbare school niet heeft ingewilligd, kunnen de verzoekers administratief beroep instellen bij Onze minister.
    
    2. Indien een onherroepelijk geworden beslissing in beroep of een uitspraak naar aanleiding van de beslissing in beroep, dan wel het naar aanleiding daarvan genomen besluit van Onze minister strekt tot het voor bekostiging in aanmerking brengen van de school, neemt de gemeenteraad de school op in het na de beslissing in beroep, de uitspraak of het besluit vast te stellen plan.
    
    Regeling aanpassing van de stichtings- en opheffingsnormen voor het basisonderwijs 2013
    
    Artikel 1. Vaststelling nieuwe stichtings- en opheffingsnormen
    
    Voor de basisscholen in Nederland worden voor elke gemeente de stichtings- en opheffingsnormen vastgesteld, zoals aangegeven in bijlage 1 bij de regeling.
    
    In bijlage 1 is vermeld dat voor de gemeente Amsterdam de stichtingsnorm van 323 leerlingen geldt.