ECLI:NL:RVS:2022:3148, Raad van State, 02-11-2022, 202107778/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juli 2020 heeft de burgemeester van Veenendaal [appellant] de toegang tot de vergaderingen van de raad van de gemeente Veenendaal ontzegd voor de duur van drie maanden met ingang van 1 september 2020.

202107778/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 22 oktober 2021 in zaak nr. 21/278 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Veenendaal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 juli 2020 heeft de burgemeester [appellant] de toegang tot de vergaderingen van de raad van de gemeente Veenendaal ontzegd voor de duur van drie maanden met ingang van 1 september 2020.
    Bij besluit van 1 december 2020 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met dien verstande dat de ingangsdatum van de ontzegging is gewijzigd in 1 oktober 2020.
    Bij uitspraak van 22 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2022, waar [appellant], vergezeld van [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. H. Doornhof, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De burgemeester heeft [appellant] voor een periode van drie maanden de toegang ontzegd tot de vergaderingen van de raad. De burgemeester heeft deze bevoegdheid op basis van artikel 26, tweede lid, van de Gemeentewet. Volgens de burgemeester waren er meerdere ordeverstoringen en grensoverschrijdende uitingen in de periode 2016 tot 2020.
    2.       De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard omdat [appellant] geen belang heeft bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep. De geldingsduur van de ontzegging is immers al verstreken en [appellant] heeft niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het besluit.
    Gronden hoger beroep
    3.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte geen inhoudelijke uitspraak heeft gedaan. Hij stelt dat hij naast een geldelijk belang een maatschappelijk belang heeft wegens ernstige reputatieschade. Tot slot voert [appellant] aan dat het tijdsbestek tussen het nemen en van kracht worden van een besluit over ontzegging van de toegang tot raadsvergaderingen en het moment waarop de rechter het beroep daarover kan beoordelen vaak langer dan drie maanden zal zijn. Niet-ontvankelijkheid zou dan vrijwel altijd volgen in zulke zaken. [appellant] stelt dat dat niet de bedoeling kan zijn.
    Beoordeling hoger beroep
    4.       De Afdeling beoordeelt of de rechtbank terecht het beroep van [appellant] wegens het ontbreken van belang bij inhoudelijke beoordeling niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    5.       Ten tijde van de aangevallen uitspraak was de geldingsduur van de ontzegging al verstreken. [appellant] kon met het beroep dus niet meer bereiken dat hij weer toegang zou krijgen tot de raadsvergaderingen. Belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep kan echter ook bestaan wanneer [appellant] tot op zekere hoogte aannemelijk maakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het besluit (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282).
    5.1.    [appellant] stelt dat hij schade heeft geleden omdat hij werd uitgesloten in het dorp, geen werk kon krijgen voor zijn theaterbureau en geen subsidies kreeg. Bovendien stelt [appellant] hierdoor emotionele schade te hebben opgelopen. Verder voert [appellant] aan slachtofferschade te hebben geleden als gevolg van een fysieke mishandeling.
    5.2.    [appellant] heeft deze schades niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt. Los daarvan is niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat de gestelde schades het directe gevolg zijn van het besluit van de burgemeester om hem de toegang tot vergaderingen van de raad te ontzeggen. Het is hiervoor onvoldoende dat, zoals [appellant] stelt, deze omstandigheden zich gelijktijdig met het besluit van de burgemeester voordeden.
    6.       Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan belang bij een beroep ook bestaan indien tot op zekere hoogte aannemelijk is dat betrokkene als gevolg van het in beroep bestreden besluit in zijn eer en goede naam is geschaad (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4973). De stelling van [appellant] dat hij reputatieschade heeft opgelopen doordat zijn naam in negatieve berichtgeving en op het internet circuleert, zal de Afdeling in dat kader beoordelen.
    6.1.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, hoewel de ontzegging al is geëindigd, [appellant] nog een rechtens te beschermen belang heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 1 december 2020. Daarvoor is redengevend dat de ontzegging van toegang tot de vergaderingen van de raad, gelet op de gronden waarop deze is opgelegd, een publiekelijke afwijzing van het gedrag van [appellant] impliceert. Gelet hierop is tot op zekere hoogte aannemelijk dat [appellant] als gevolg van de aan hem opgelegde ontzegging in zijn eer en goede naam is geschaad. Het resultaat dat [appellant] nastreeft, te weten vernietiging van het besluit van 1 december 2020, is om die reden voor hem van meer dan principiële betekenis (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0633). De rechtbank heeft daarom ten onrechte het beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    Het betoog slaagt.
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
    8.       In artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat de hogerberoepsrechter de zaak terugwijst naar de rechtbank die deze in eerste aanleg heeft behandeld, indien de rechtbank de niet-ontvankelijkheid van het beroep heeft uitgesproken en de hogerberoepsrechter deze uitspraak vernietigt met ontvankelijkverklaring van het beroep. Slechts wanneer de Afdeling van oordeel is dat de zaak geen nadere behandeling door de rechtbank behoeft, kan zij deze op grond van artikel 8:116 van de Awb zonder terugwijzing afdoen. De Afdeling is van oordeel dat van zo'n geval sprake is en zal daarom, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep behandelen.
    Beroep
    9.       In het besluit van 1 december 2020 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard, in overeenstemming met het advies van de algemene bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie). De burgemeester heeft geen gevolg gegeven aan het advies van de commissie om in gesprek te gaan met [appellant]. Volgens de burgemeester moest de verstandhouding eerst genormaliseerd worden.
    10.     [appellant] is het niet eens met dit besluit omdat hij meent dat hij de vergaderingen van de raad niet heeft verstoord. Hij stelt dat de vergaderingen altijd doorgang konden vinden. Bovendien passen volgens [appellant] zijn schriftelijke en mondelinge gedragingen binnen de vrijheid van meningsuiting. Tot slot stelt [appellant] dat de burgemeester ten onrechte niet is ingegaan op het advies om met hem in gesprek te gaan.
    Beoordeling beroep
    11.     De burgemeester is op grond van artikel 26, tweede lid, van de Gemeentewet bevoegd toehoorders die bij herhaling de orde in de vergadering van de raad verstoren de toegang tot de vergadering te ontzeggen voor ten hoogste drie maanden. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling volgt dat dit van toepassing is op notoire ordeverstoorders (Kamerstukken II 1989/90, 19 403, nr. 21).
    11.1.  In het besluit van 21 juli 2020 staat dat [appellant] herhaaldelijk is gewezen op zijn verstoringen van de orde van de vergaderingen. Dit heeft er toe geleid dat hem diverse malen het woord is ontnomen en verzocht is de zaal te verlaten. Meerdere schriftelijke inbrengen van [appellant] voor vergaderingen van de raad acht de burgemeester onbetamelijk. In zijn inbreng voor de raadscommissievergadering van 18 mei 2020 heeft [appellant] de kinderburgemeester "kindslaaf van de burgemeester" genoemd. In een stuk van 20 juni 2020 heeft [appellant] een raadslid aangeduid als "misdadigster tegen de menselijkheid". De wijze waarop [appellant] de mogelijkheden voor inspreken bij de gemeenteraad aanwendt, verstoort de orde tijdens de vergaderingen. De vermelde gebeurtenissen zijn er slechts enkele van een lange reeks, aldus het besluit.
    In het advies dat aan het besluit van 1 december 2020 ten grondslag is gelegd, staat dat de uitlatingen van [appellant] deel uitmaken van een al langer bestaand patroon in verstorende bijdragen en dat eerdere waarschuwingen geen zichtbaar effect hebben gehad. In dat advies is ook gewezen op een incident van 14 januari 2020, toen de voorzitter ingreep omdat [appellant] de spreektijd van een collegelid verstoorde. In het verweerschrift in beroep staat verder dat [appellant] al tweemaal eerder de toegang tot het gemeentehuis is ontzegd en dat hij strafrechtelijk is veroordeeld wegens belediging van de burgemeester en een wethouder. De burgemeester heeft in dat verweerschrift ook gewezen op meerdere inspraakreacties van [appellant] waarin hij volledig afwijkt van de agendapunten en die leidden tot ingrijpen van de voorzitter. Ook heeft de burgemeester erop gewezen dat [appellant] tijdens de vergadering van 6 juli 2020 twee raadsleden vergeleek met terroristen. Verschillende raadsleden hebben de burgemeester laten weten zich door het gedrag van [appellant] belemmerd te voelen bij het vervullen van hun taak.
    11.2.  Anders dan [appellant] stelt, is niet pas sprake van verstoring van de orde in de vergadering in de zin van artikel 26, tweede lid, van de Gemeentewet als de vergadering niet volledig doorgang kan vinden. Gelet op de onder 11.1 weergegeven feiten en omstandigheden is aannemelijk dat [appellant] in zijn bijdragen tijdens raadsvergaderingen herhaaldelijk is afgeweken van de agenda en zich herhaaldelijk op onbetamelijke of intimiderende wijze heeft geuit. Aannemelijk is dat hierdoor de ordelijke voortgang van de vergaderingen werd gehinderd. Bezien tegen de achtergrond van de onbetamelijke en intimiderende wijze waarop [appellant] zich meermalen in schriftelijke inbrengen voor raadsvergaderingen heeft geuit, mocht de burgemeester zich op het standpunt stellen dat [appellant] bij herhaling de orde in de vergadering van de raad heeft verstoord.
    11.3.  Het beroep van [appellant] op de vrijheid van meningsuiting kan hem niet baten. De bevoegdheid van de burgemeester uit artikel 26 van de Gemeentewet om hem de toegang te ontzeggen tot de vergaderingen is een rechtmatige inperking van dit grondrecht.
    11.4.  Het ontzeggen van de toegang tot vergaderingen van de raad is een vrij ingrijpende maatregel. Daarom brengt de zorgvuldigheid met zich dat pas gebruik wordt gemaakt van deze bevoegdheid indien de betrokken persoon op geschikte wijze is gewaarschuwd. De Afdeling wijst ter vergelijking op de uitspraak van 29 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ3244, r.o. 2.4.3. Het waarschuwen is in dit geval gebeurd. De burgemeester heeft [appellant] herhaaldelijk duidelijk gemaakt dat hij over de schreef ging. [appellant] heeft daarbij meermaals de kans gekregen om zijn gedrag aan te passen. Gelet op de lange voorgeschiedenis is het ontbreken van een persoonlijk gesprek geen reden de besluitvorming als onzorgvuldig aan te merken.
    11.5.  De conclusie is dat de burgemeester [appellant] voor een periode van drie maanden de toegang mocht ontzeggen tot vergaderingen van de raad.
    Het betoog faalt.
    12.     Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 december 2020 alsnog ongegrond verklaren.
    Proceskosten
    13.     De burgemeester moet de proceskosten in hoger beroep vergoeden. Op de zitting is niemand als getuige of deskundige gehoord. Voor zover [appellant] heeft verzocht om vergoeding van de kosten van getuigen en deskundigen, komen deze daarom niet voor vergoeding in aanmerking.
    14.     De griffier van de Raad van State zal aan [appellant] met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 22 oktober 2021 in zaak nr. 21/278;
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    IV.      veroordeelt de burgemeester van Veenendaal tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 55,52;
    V.       bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Sevenster
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2022
    640-1013