ECLI:NL:RBNHO:2025:4266, Rechtbank Noord-Holland, 03-03-2025, 24-5217
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Eiseressen hebben een omgevingsvergunning gevraagd voor een woon-zorgcomplex. Het gebouw is op zichzelf geschikt voor zorg, maar uit de beschikbare informatie blijkt onvoldoende in hoeverre  het vereiste zorgaspect voldoende aanwezig en verzekerd is.  De rechtbank kan daarom het college volgen in het standpunt dat het bouwplan niet voorziet in een maatschappelijke voorziening. Het bouwplan past niet binnen het bestemmingsplan.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 24/5217 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres 1] B.V., uit Ilpendam, 
    
      
        
          [eiseres 2] B.V., uit Amsterdam, 
      eiseressen, 
      (gemachtigde: mr. G.M. Pierik),
    
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend, het college  
      (gemachtigden: mr. J.P.H. de Bruijn en M. Veerman).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de vraag of het college tijdig en juist heeft beslist op de aanvraag van eiseressen tot verlening van een omgevingsvergunning voor realisatie van een woon-zorgcomplex naast [adres] in Purmerend.
    
    
      1.1.
      Eiseressen hebben op 22 december 2023 een aanvraag ingediend tot verlening van een omgevingsvergunning. 
    
    
      1.2.
      Eiseressen hebben het college op 25 juli 2024 ingebreke gesteld. Vervolgens hebben zij op 13 augustus 2024 beroep ingesteld bij de rechtbank wegens het niet tijdig beslissen op de aanvraag. 
      
    
    
      1.3.
      Op 10 september 2024 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. 
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 6 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: voor [eiseres 1] B.V. ( [eiseres 1] ) [naam 1] en [naam 2] , voor [eiseres 2] B.V. ( [eiseres 2] ) [naam 3] en [naam 4] , de gemachtigde van eiseressen, voor het college de gemachtigden. 
      
    
    
      1.6.
      
        Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
        
          Totstandkoming van het besluit
        
      
      
    
    
      2.1
      Op 22 december 2023 heeft [eiseres 1] bij het college een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een woon-zorgcomplex naast [adres] in Purmerend. Op die plek geldt het bestemmingsplan “De Purmer 2016”, met de bestemming ‘Gemengd-3’. Het college heeft op 27 december 2023 de ontvangst van de aanvraag bevestigd en laten weten dat de reguliere procedure van toepassing is.
      
    
    
      2.2
      Het college heeft op 6 februari 2024 en 15 maart 2024 aanvullende gegevens gevraagd aan [eiseres 1] . [eiseres 1] heeft twee keer aanvullende informatie ingediend. Nadat het college [eiseres 1] op de hoogte had gebracht van het voornemen om de vergunning te weigeren, heeft [eiseres 1] op 9 april 2024 en 19 april 2024 opnieuw aanvullende stukken ingediend. Op de tekeningen die op 19 april 2024 zijn ingediend, staat als gebruiksfunctie van het gebouw ‘Maatschappelijke groepszorgwoning met 24-uurszorg (zijnde geen woningen)”. 
      
    
    
      2.3
      Het college heeft de besluitvorming voorbereid via de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Op 12 juni 2024 heeft het college een ontwerpbesluit tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning gepubliceerd. In dit ontwerpbesluit staat onder andere dat het college niet kan vaststellen of het bouwplan ziet op (specifieke) maatschappelijke voorzieningen. Het college gaat er daarom vanuit dat het bouwplan wordt gebruikt voor woondoeleinden. Dat is in strijd met bestemmingsplan en de goede ruimtelijke ordening. Het college vindt het niet wenselijk om daaraan mee te werken. 
      
    
    
      2.4
      
        [eiseres 1] en [eiseres 2] hebben op 24 juli 2024 een zienswijze ingediend. In die zienswijze schrijven zij onder andere dat het college de verkeerde procedure doorloopt. Het bouwplan past volgens hen wel binnen het bestemmingsplan. De volgende dag hebben zij het college in gebreke gesteld vanwege het niet op tijd beslissen op de aanvraag. Op 13 augustus 2024 hebben eiseressen beroep ingesteld vanwege het niet tijdig beslissen.
      
    
    
      2.5
      Het college heeft bij besluit van 10 september 2024 de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Hierin is de motivering opgenomen zoals in het ontwerpbesluit is opgenomen. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Omvang van het beroep
      
    
    3. Deze procedure is begonnen met het beroep van eiseressen dat zij hadden ingesteld omdat het college volgens hen niet op tijd op de aanvraag heeft beslist. Tijdens deze procedure heeft het college op 10 september 2024 alsnog een beslissing genomen. Het beroep van eiseressen gaat nu over dat besluit en over de vraag of het college al dan niet dwangsommen is verschuldigd vanwege het niet tijdig nemen van dat besluit.
    
    4. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak eerst of de aanvraag wel of niet in strijd is met het bestemmingsplan. Aan de hand van de uitkomst van die beoordeling, beoordeelt de rechtbank welke voorbereidingsprocedure van toepassing is en of het college op tijd heeft beslist. Daarna beoordeelt de rechtbank of de weigering van de omgevingsvergunning in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
    
    
      
        Samenvatting van het oordeel van de rechtbank
      
    
    5. De rechtbank komt tot de conclusie dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is en dat het college te laat op de aanvraag heeft beslist. Het college moet daarom dwangsommen betalen. De weigering van de omgevingsvergunning kan wel in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wabo of Omgevingswet?
      
    
    6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 22 december 2023. Daarom is in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing. Dit betekent dat de Wabo en bijbehorende regelgeving als uitgangspunt dienen voor de beoordeling van het beroep.
    
    
      
        Welke voorbereidingsprocedure is van toepassing?
      
    
    7. Partijen verschillen van mening over de vraag of het college wel of niet op tijd op de aanvraag heeft beslist. Deze vraag vloeit voort uit het geschil tussen partijen over de vraag of de reguliere of de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Is de reguliere procedure van toepassing, dan is de beslistermijn 8 weken en kan die termijn met 6 weken worden verlengd. In de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt een beslistermijn van 26 weken. Het bevoegde gezag kan niet zelf kiezen welke voorbereidingsprocedure hij toepast. De toepassing van de reguliere of de uitgebreide voorbereidingsprocedure is namelijk afhankelijk van de aard van de aangevraagde activiteit. De rechtbank legt hierna uit waarom de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. 
    
  
  
    Van welke aanvraag gaat de rechtbank uit? 7.1  [eiseres 1] heeft op 22 december 2023 een omgevingsvergunning gevraagd voor het bouwen van een woon-zorgcomplex. Daarna heeft [eiseres 1] de aanvraag een paar keer gewijzigd. De laatste aanpassing met gewijzigde tekeningen dateert van 19 april 2024, waarin [eiseres 1] weer aansluiting heeft gezocht bij de oorspronkelijke aanvraag. Bij die aanpassing hoort een memo van 18 april 2024, met onderwerp ‘Verzoek nadere gegevens maatschappelijke voorziening [adres] ’. Bij de beoordeling van de vraag wat [eiseres 1] heeft aangevraagd, gaat de rechtbank uit van de aanvraag van 22 december 2023, laatstelijk gewijzigd op 19 april 2024. Het traject dat aan die laatste wijziging vooraf ging, is naar het oordeel van de rechtbank niet relevant.  
    
    
      
        Wat staat het bestemmingsplan toe?
      
    
    
      7.2
      De beoogde locatie van het bouwplan ligt op een perceel met de bestemming ‘Gemengd-3’. Dit betekent in dit geval dat het perceel onder andere is bedoeld voor maatschappelijke voorzieningen. In het bestemmingsplan wordt het begrip ‘maatschappelijke voorziening’ omschreven als: “(overheids)voorzieningen inzake welzijn, volksgezondheid, cultuur, religie, sport, onderwijs, openbare orde en veiligheid en daarmee gelijk te stellen sectoren”. 
      
      
        
          Past het bouwplan binnen deze bestemming?
        
      
    
    
      7.3.
      Volgens eiseressen blijkt uit de aanvraag en uit de bijgevoegde stukken duidelijk dat sprake is van een groepszorgwoning en dat het initiatief is gericht op 24-uurs zorg voor 25 zorgeenheden voor ouderen met geheugenproblemen en dementerenden. Uit de notitie van 18 april 2024 en de laatst ingediende tekeningen blijkt dat het project betrekking heeft op: “Maatschappelijke groepszorgwoning met 24-uur zorg (zijnde geen woning)”. Het gaat om verblijfseenheden, niet om zelfstandige woningen.
      
    
    
      7.4
      De rechtbank overweegt als eerste dat uit de enkele stelling dat het gaat om een groepszorgwoning met 24-uurszorg niet de conclusie kan worden getrokken dat sprake is van een maatschappelijke bestemming. De rechtbank volgt eiseressen daarin dus niet. Voor de vraag of het bouwplan in overeenstemming is met de maatschappelijke bestemming, is volgens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State doorslaggevend of het vereiste zorgaspect voldoende aanwezig en verzekerd is. Daarvoor moet gekeken worden naar alle omstandigheden van het geval. De rechtbank volgt het college in het betoog dat het zorgaspect onvoldoende aanwezig en verzekerd is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
      
      
        7.4.1
        
          In de oorspronkelijke aanvraag van 22 december 2023 staat als projectomschrijving ‘woon-zorgcomplex’. Op de tekeningen van 19 april 2024 staat als gebruiksfunctie: “Maatschappelijke groepszorgwoning met 24-uurszorg (zijnde geen woningen)”. Op die tekeningen staan onder andere 25 wooneenheden ingetekend, een personeelsruimte en een gemeenschappelijke keuken. In de memo van 18 april 2024 van architectenbureau Ruben Wennekers staat daarover het volgende: “Er wordt een Maatschappelijke groepszorgwoning met 24-uurszorg gerealiseerd. Het betreft de woonfunctie voor zorg waarbij aan de bewoners professionele zorg wordt verleend. Zorg voor bewoners wordt voorzien binnen een veilige schil. Hiermee kunnen we een aanvulling bieden op het geambieerde woonprogramma van de gemeente Purmerend. Zorg staat hierdoor op de eerste plaats. Het ontwerp houdt rekening met ouderen met geheugenproblemen en dementerenden, er is zorgvuldig omgegaan met routing privé en openbaar het terrein is afsluitbaar en heeft een gemeenschappelijke tuin met terras. In de collectieve huiskamer en op de gangen is voldoende ruimte voor rollators en rolstoelen; de badkamer biedt genoeg ruimte voor hulpmiddelen en houdt rekening met de aanwezigheid van zorgmedewerkers. Het nieuwe gebouw wordt ingericht met een particuliere, kleinschalige groepszorgwoning voor bijvoorbeeld ouderen (stellen) met geheugenproblemen cq. dementie.
          
            Een definitieve exploitant is nog niet gecontracteerd. Er worden verschillende overleggen gevoerd. De organisatie Thuismakers is in beeld zij hebben soortgelijke groepszorgwoningen o.a. in Heiloo.
          
        
        
        
          
            Het pand huisvest ook ondersteunende functies, zoals personeelsruimte e.d.”
        
      
      
        7.4.2
        Met deze informatie wordt duidelijk dat het gebouw op zichzelf geschikt is voor zorg, maar uit deze informatie blijkt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende in hoeverre het vereiste zorgaspect voldoende aanwezig en verzekerd is. Zo blijkt uit de informatie bijvoorbeeld niet concreet of er 24-uurszorg wordt verleend, welke zorg er dan wordt verleend en of de toekomstige bewoners wel of niet geïndiceerde zorg nodig hebben. De memo en de tekeningen bieden onvoldoende uitsluitsel over de verwevenheid tussen het woonaspect en de zorgcomponent. Bovendien ontbreekt er concrete informatie over de zorgcomponent van bijvoorbeeld een mogelijke exploitant. 
        
      
    
    
      7.5
      Op grond van het voorgaande volgt de rechtbank het college in het standpunt dat het bouwplan niet voorziet in een maatschappelijke voorziening. Het bouwplan past niet binnen dit onderdeel van het bestemmingsplan.
      
      
        
          Is er sprake van wonen?
        
      
    
    
      7.6
      Zoals al werd geconstateerd, rust op het perceel de bestemming ‘Gemengd-3’. Dat betekent dat op het perceel onder andere ‘wonen’ is toegestaan. 
      
    
    
      7.7
      Eiseressen stellen dat sprake van één groepszorgwoning met 25 onzelfstandige verblijfseenheden. Uit artikel 8.1 van het bestemmingsplan blijkt niet dat wonen niet zou zijn toegestaan of beperkt. Sterker nog, artikel 8.1 aanhef en onder a van het bestemmingsplan staat ‘wonen’ toe. Uit artikel 8.2 aanhef en onder c van de bouwregels volgt dat ‘woningen’ – dus meer dan één woning – niet zijn toegestaan zonder de functieaanduiding ‘wonen’. In dit geval gaat het om één groepszorgwoning en dat wordt dus niet uitgesloten en is dus toegestaan, aldus eiseressen. 
      
    
    
      7.8
      De rechtbank volgt eiseressen niet in deze stelling. Artikel 8.1, aanhef en onder a van het bestemmingplan staat wonen toe op gronden met de bestemming ‘Gemengd-3’, maar de bouwregel in artikel 8.2 aanhef en onder c beperkt de mogelijkheid tot het bouwen van woningen tot de gronden met de functieaanduiding ‘wonen’. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat woningen – ook enkele woningen – niet zijn toegestaan op gronden zonder functieaanduiding ‘wonen’. Vast staat dat de beoogde locatie van het bouwplan niet de functieaanduiding ‘wonen’ heeft. Dat betekent dat op die plek geen woning(en) mag/mogen worden gebouwd. Op dit punt is dus ook sprake van strijd met het bestemmingsplan. 
      
      
        
          Conclusie ten aanzien van de toepasselijke voorbereidingsprocedure
        
      
    
    
      7.9
      
        Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan zijn geen afwijkingsmogelijkheden opgenomen om het gebruik in
        afwijking van het bestemmingsplan te vergunnen. Het college kan ook geen bevoegdheid ontlenen aan artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Dit betekent dat het college een omgevingsvergunning eventueel alleen zou kunnen verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, van de Wabo. Op de voorbereiding van een dergelijk besluit is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing.
      
      
      
      
      
      
        
          Heeft het college op tijd beslist en is er een dwangsom verschuldigd? 
        
      
    
    
      8.1
      Tussen partijen is niet in geschil dat er, uitgaande van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, niet tijdig is beslist. Het college stelt echter dat er desondanks geen verplichting is voor het college om een dwangsom te betalen, omdat de ingebrekestelling van eiseressen prematuur zou zijn geweest. 
      
    
    
      8.2
      De rechtbank volgt het college niet in dit standpunt. Op grond van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het college een dwangsom als een besluit niet op tijd wordt genomen. Het college heeft erkend dat het te laat heeft beslist, omdat het niet voor 4 augustus 2024 heeft beslist. Toen eiseressen beroep instelden op 13 augustus 2024 was de door het college genoemde beslistermijn verstreken. Dat de ingebrekestelling mogelijk prematuur was, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. 
      
    
    
      8.3
      De eerste dag waarover een dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken verstreken zijn na de dag waarop de termijn voor het geven van een beschikking is verstreken én het bestuursorgaan een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Eiseressen hebben het college op 25 juli 2024 in gebreke gesteld. De dwangsom kan dus niet eerder verschuldigd zijn dan vanaf twee weken na 25 juli 2024. Dit is vanaf 8 augustus 2024, hetgeen tussen partijen niet in geschil is. Het college heeft een besluit genomen op 10 september 2024. Dit betekent dat het college dwangsommen verschuldigd is over de periode vanaf 9 augustus 2024 tot en met 10 september 2024. 
      
    
    
      8.3
      
        Voor zover bij de rechtbank bekend heeft het college de hoogte van de dwangsom nog niet vastgesteld. Dit betekent dat de beroepsgrond van eiseressen dat het college een dwangsom had moeten vaststellen, slaagt. Het beroep is daarom op dit punt gegrond. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de dwangsom vast te stellen op grond van artikel 8:55c van de Awb. Als een bestuursorgaan een besluit niet op tijd neemt, moet het bestuursorgaan een dwangsom betalen voor elke dag dat het te laat is, voor maximaal 42 dagen. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35,- per dag en de overige dagen € 45,- per dag.
        Het college heeft in de periode vanaf 9 augustus 2024 tot en met 10 september 2024 32 dagen dwangsommen verbeurd. Daarmee komt de totale dwangsom op € 992,- (14 x € 23,- + 14 x € 28,- + 4 x € 45,-).
      
      
      
        
          Kan de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijven?  
        
        9.	Het college heeft op 10 september 2024 de omgevingsvergunning geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en het college niet wenst mee te werken aan een afwijking daarvan. Zoals gezegd gaat het beroep ook over dat besluit. Eiseressen hebben tegen dat besluit aangevoerd dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Bij de beoordeling van de vraag welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, heeft de rechtbank die argumenten van eiseressen al besproken en niet gevolgd. Eiseressen hebben geen andere gronden aangevoerd tegen het besluit. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit wordt vernietigd, voor zover het college niet de verbeurde dwangsommen heeft vastgesteld. De rechtbank voorziet daar zelf in. Het bestreden besluit blijft in stand, voor zover daarin de omgevingsvergunning is geweigerd. 
    
    
      10.1
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiseressen het betaalde griffierecht vergoeden.
    
    
      10.2
      Omdat het beroep gegrond is, krijgen zij ook een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (1 punt) en de zitting bijgewoond (1 punt). De rechtbank hanteert in dit geval een wegingsfactor van 0,5 omdat eiseressen beroep hadden ingesteld vanwege het niet tijdig nemen van een beslissing.  De vergoeding bedraagt dan in totaal € 907,--.
      
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank:
    - verklaart beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit, voor zover het college geen dwangsommen heeft  vastgesteld; 
    - stelt de door verweerder te betalen dwangsom vast op € 992,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseressen moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 907,- aan proceskosten aan eiseressen.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, rechter, in aanwezigheid van mr.F. Vermeij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Dat volgt uit artikel 6:20, derde lid, van de Awb
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 september 20217 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2017:2606
  
  
    Zie artikel 1.38 van het bestemmingsplan “De Purmer 2016”
  
  
    zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 oktober 2017 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2017:2684
  
  
    Zie artikel 8.1 aanhef en onder a van het bestemmingsplan.