ECLI:NL:RBROT:2025:4975, Rechtbank Rotterdam, 17-04-2025, ROT 24/2110
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsrecht. Wabo. Beroep van eisers tegen de aan hen opgelegde last onder dwangsom door het college wegens het zonder omgevingsvergunning oprichten en in stand laten van een deel van de erfafscheiding aan de voorgevel van eisers woning. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn om van handhaving af te zien. Het beroep op het gelijkheid- en evenredigheidsbeginsel slaagt niet. Eisers krijgen geen gelijk en het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 24/2110 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 april 2025 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eiseres] en [eiser], uit [plaats] , eiseres en eiser, tezamen: eisers
      (gemachtigde: mr. T. Gelo),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam 
    (gemachtigde: mr. A.M.H. Dellaert).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de oplegging van een last onder dwangsom aan eisers door het college wegens het zonder omgevingsvergunning oprichten en in stand laten van een deel van de erfafscheiding aan de voorgevel van eisers woning. Eisers zijn het niet eens met de last onder dwangsom. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het in stand laten van de last onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat handhaving in dit geval niet onevenredig is. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staat welk recht van toepassing is en wat de belang zijnde feiten en omstandigheden zijn die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
    
      1.3.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het primaire besluit van 4 april 2023 heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning oprichten en in stand laten van een deel van de erfafscheiding aan de voorgevel van de woning aan [adres 1][adres 1] in [plaats] (hierna: het perceel). Met het bestreden besluit van 16 januari 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      2.1.
      
        Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
        Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 6 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en hun gemachtigde en de gemachtigde van het college vergezeld van [persoon A] . 
      
    
    
      2.3.
      De zitting is geschorst om het college de gelegenheid te geven met het oog op het verstrekken van privacygevoelige nadere informatie een verzoek om geheimhouding te doen op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
    
    
      2.4.
      Met de uitspraak van 7 februari 2025 heeft de rechter-commissaris beslist dat de beperking van de kennisneming van de stukken gerechtvaardigd is.
      
    
    
      2.5.
      Eisers hebben de rechtbank met hun brief van 12 februari 2025 bericht dat zij geen toestemming geven aan de rechtbank om de door het college ingebrachte stukken te gebruiken bij de verdere beoordeling van het beroep. 
      
    
    
      2.6.
      Met de brieven van 1 april 2025 zijn de stukken van het college teruggestuurd en heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
    
      Met het besluit van 4 april 2023 heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
        
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    4. Eisers hebben een hekwerk aan de voorzijde van hun woning gebouwd, omdat zij een bekoelde relatie met hun buren hebben. Het hekwerk is in totaal 9,65 meter lang. Het eerste gedeelte van het hekwerk is vanaf de woning 5 meter lang en 2 meter hoog en het tweede gedeelte is 4,65 meter lang en 1,80 meter hoog. 
    
    
      4.1.
      Met het besluit van 16 juli 2022 heeft het college aan eiseres met toepassing van artikel 4, onderdeel 3, van het Besluit omgevingsrecht een omgevingsvergunning verleend voor het eerste gedeelte van het te legaliseren hekwerk. Het tweede gedeelte van het hekwerk is niet vergund.
      
    
    
      4.2.
      Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan “ [plaats] – Woongebied”. Het perceel heeft voor de plaats waar de hekwerken staan de bestemming “Tuin” (artikel 18 van de planregels). Op grond van artikel 18.2.3, onder l, van de planregels, mogen erfafscheidingen niet hoger zijn dan 2 meter, met uitzondering van de erfafscheiding van de voortuin die niet hoger mag zijn dan 1 meter.
      
    
    
      4.3.
      Op 27 juli 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat het hekwerk niet is aangepast naar de vergunde situatie. Het college heeft om die reden een last onder dwangsom opgelegd aan eisers en hen gelast de overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kunnen eisers doen door de erfafscheiding aan te passen conform de op 16 juli 2022 verleende omgevingsvergunning of door de niet vergunde afwijking aan te passen naar een vergunningvrije hoogte van maximaal 1 meter. Als eisers niet binnen de begunstigingstermijn aan de last voldoen dan verbeuren zij een eenmalige dwangsom van € 2.500,-. De begunstigingstermijn is laatstelijk met het besluit van 22 februari 2024 verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank. 
      
    
    
      4.4.
      Het college heeft het besluit van 4 april 2023, waarbij de last onder dwangsom is opgelegd, genomen met inachtneming van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie (Commissie) dat deel uitmaakt van het bestreden besluit, met uitzondering van de overwegingen van de Commissie ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel.  
      
      
        
          Heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn om van handhaving af te zien? 
      
      5. Eisers stellen, samengevat, dat het college ten onrechte geen bijzondere omstandigheden heeft gezien om van handhaving af te zien. Daartoe voeren eisers aan dat de handhaving op erfafscheidingen volgens het gemeentelijk beleid een lage prioriteit heeft. Daarbij komt dat in andere gelijke gevallen waar eisers een melding hebben gedaan niet wordt gehandhaafd, met de mededeling dat eisers geen belanghebbende zijn. Dit terwijl ten aanzien van eisers wel wordt gehandhaafd op grond van een melding, niet zijnde een ‘verzoek’ om handhaving. Het is voor eisers niet te controleren of in dit geval een belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb aanleiding heeft gegeven om tot handhaving over te gaan. Eisers gaan er dan ook vanuit dat er geen sprake is van een belanghebbende. Verder zijn de ruimtelijke gevolgen van het hekwerk beperkt. Er kan zonder omgevingsvergunning ook een hoge heg groeien ter plaatse van het hekwerk. Het hekwerk wijkt verder maar gering af van de toegestane 1 meter. De medische en psychische situatie van eiseres is onvoldoende meegewogen. Zij heeft belang bij een hoog hekwerk aan de voorzijde omdat de buren een traumagelieerde trigger vormen. Zij heeft dit onderbouwd met een stuk van een GZ-psycholoog. Gelet hierop zou niet handhaven op de overtreding ook geen precedentwerking vormen, omdat er specifieke omstandigheden zijn om daar vanaf te zien. 
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 30 oktober 2024, ECLI:NL:2024:4375). 
      
      
        Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (zie de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden.      
      
      
      
        Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er sprake van een bijzonder geval waarin van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
    
    
      6.1.
      Gelet op het beroep dat eisers doen op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt. Handhaving op bouwwerken, zoals een erfafscheiding, hebben in de Risicoanalyse en prioriteitsstelling BWT van de gemeente Rotterdam een prio 4 gekregen. Dat betekent dat handhaving van dit soort bouwwerken alleen wordt opgepakt wanneer daarvoor capaciteit beschikbaar is. Het college werkt op basis van een ‘piepsysteem’ waarbij ten aanzien van een melding eerst wordt beoordeeld of de melder een belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
      
    
    
      6.2.
      Hoewel prioritering in handhavingsbeleid niet onredelijk is, vergt het gelijkheidsbeginsel wel een consistent en doordacht bestuursbeleid. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in rechtens vergelijkbare gevallen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3256). 
      
    
    
      6.3.
      Eisers hebben in hun beroepschrift verwezen naar twee vergelijkbare situaties, namelijk [adres 2] en [adres 3] . Ten aanzien van [adres 3] is, anders dan bij [adres 2] , op basis van de overgelegde foto’s niet met zekerheid te bepalen dat het gaat om een hekwerk hoger dan 1 meter. Ten aanzien van [adres 2] is op basis van de door hen overgelegde foto’s een woning te zien met aan de voorkant een hekwerk dat hoger is dan 1 meter. Dat is conform het bestemmingsplan [plaats] – Woongebied strijdig is met de bestemming “Tuin”. Naar het oordeel van de rechtbank is hier dan ook sprake van een juridisch gelijk geval. Eisers hebben hiervan melding gedaan en door het college is niet overgegaan tot handhaving omdat eisers volgens het college geen belanghebbende zijn. Ten aanzien van eisers is ook een melding gemaakt en daarop is wel gehandhaafd omdat de melder wel een belanghebbende zou zijn. Omdat deze belanghebbende anoniem wil blijven, kunnen eisers niet nagaan of er in strijd met het gelijkheidsbeginsel is gehandeld. 
      
    
    
      6.4.
      
        In reactie op deze beroepsgrond heeft het college op zitting aangeboden met inachtneming van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb de melder kenbaar te maken, zodat de rechtbank kan toetsen of er sprake is van een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De rechter-commissaris heeft op 7 februari 2025 beslist dat de beperking van de kennisneming van de stukken, waaruit de naam van de melder bleek, gerechtvaardigd is. Eisers hebben de rechtbank vervolgens geen toestemming gegeven kennis te nemen van de vertrouwelijke versie van de stukken. Vaste rechtspraak is dat de gevolgen van deze weigering in beginsel voor rekening komen van degene die geen toestemming verleent (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2064). Nu het college gesteld heeft dat er sprake is van een belanghebbende en de rechtbank in de gegeven omstandigheden geen reden heeft om aan de juistheid daarvan te twijfelen gaat de rechtbank er in het vervolg van haar beoordeling vanuit dat de melder een belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Dit leidt tot de conclusie dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4142). 
        
          
          Evenredigheidsbeginsel
        
      
    
    
      6.5.
      Eisers hebben in dit kader gesteld dat het gaat om een geringe overtreding en een beroep gedaan op de medische en psychische situatie van eiseres die maakt dat er geen precedentwerking is als handhaving achterwege zou blijven. Het college beoordeelt de overtreding niet als gering en ziet de persoonlijke situatie van eisers niet als een reden om een illegale situatie te gedogen. Daartoe wordt het volgende overwogen. Eisers stellen dat de buurvrouw een traumagelieerde trigger vormt voor eiseres, die haar behandeling van PTSS klachten bemoeilijkt en haar MS klachten nadelig beïnvloedt. Eiseres heeft ter onderbouwing een verklaring van de GZ-psycholoog van 27 mei 2024 ingebracht en ook verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2868). De rechtbank stelt vast dat wat eisers stellen niet wordt onderbouwd met de verklaring van de GZ-psycholoog die ten aanzien van eiseres slechts meedeelt dat als er vanuit uitgegaan wordt dat spanningsverhogende situaties een negatieve impact hebben op complexe PTSS klachten dat gesteld kan worden dat het weghalen dan wel aanpassen van de erfafscheiding hoogst waarschijnlijk flink nadelig gaat uitvallen op het psychisch en medisch welbevinden van eiseres. Deze verklaring levert geen medisch te objectiveren reden op die maakt dat gesteld kan worden dat een grotere schutting bijdraagt aan het woon- en leefgenot van eiseres, zoals de bezwarencommissie heeft geconcludeerd. Ook de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling kan eisers niet baten omdat de omstandigheden van die kwestie aanzienlijk anders waren. Het ging in die zaak, samengevat, om een op eigen perceel aangelegd verhard pad om de dochter van appellant te faciliteren, die door een ongeval ernstig hersenletsel had met als gevolg medische en psychische klachten leidend tot een gebrekkige balans waardoor zij alleen nog beperkt met een rollator kon lopen. Via dit verharde pad kon de dochter zich voortbewegen in een rustige en veilige omgeving. De Afdeling heeft voor deze situatie geoordeeld dat er een medische noodzaak was bij behoud van het pad dat weinig tot geen invloed had op de omgeving en dat er sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in redelijkheid van handhavend optreden had moeten worden afgezien. De rechtbank is van oordeel dat het college in het geval van eisers dan ook in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat er geen sprake is van een zodanige medische en psychische situatie dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor had moeten wijken.
    
    
      6.6.
      De rechtbank volgt eisers evenmin in hun standpunt dat de overtreding gering is. Het gaat hier om een forse afwijking van 80 centimeter, bovenop het toegestane hekwerk van 1 meter, over een lengte van 4,65 meter. Dat het hek wordt begroeid met Hedera doet daar niet aan af, omdat een hekwerk een bouwwerk is waarvoor in beginsel een omgevingsvergunning nodig is. Bomen, struiken en andere planten zijn geen bouwwerken.
    
    
      6.7.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college mag handhaven. Eisers krijgen dus geen gelijk. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M.J. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2025.
    
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd de 
      
      
        uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
      a. het bouwen van een bouwwerk,
      b. […],
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
      […].
    
    
  
  
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
      
        de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
      
      
        de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
      
      
        de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
      
      
        het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
      
      
        […].
      
    
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.