ECLI:NL:RBZWB:2025:3142, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 22-05-2025, 23/9656
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wet natuurbescherming (Wnb) met betrekking tot het veranderen en in werking hebben van pluimvee- en akkerbouwbedrijf.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Middelburg
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 23/9656 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 22 mei 2025 in de zaak tussen
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, eiseres,
    (gemachtigde: mr. D. Delibes-Vermeulen),
    
    
      en
    
    
    de gedeputeerde staten van de provincie Zeeland (GS), verweerder, 
    (gemachtigde: mr. E. Thoonen). 
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] v.o.f. uit [plaats 1] , vergunninghoudster,
      (gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.	Deze uitspraak gaat over een door GS aan vergunninghoudster verleende natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wet natuurbescherming (Wnb) met betrekking tot het veranderen en in werking hebben van haar pluimvee- en akkerbouwbedrijf op de locatie [locatie] . Eiseres is het niet eens met de manier waarop GS deze vergunning hebben verleend. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of GS de natuurvergunning op goede gronden hebben verleend.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de natuurvergunning niet op goede gronden is verleend door GS, omdat uit de passende beoordeling niet de zekerheid wordt verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Zwin & Kievittepolder en Westerschelde & Saeftinghe niet zal aantasten. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 6. Daarbij gaat de rechtbank achtereenvolgens in op de natuurvergunningplicht, de passende beoordeling, intern salderen, de voortoets, de referentiesituatie, de verwachte voordelen, additionaliteit, extern salderen en de toepasselijke beleidsregels. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb. GS hebben deze natuurvergunning verleend met het bestreden besluit van 27 juli 2023.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      GS hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      2.3.
      Op 21 maart 2025 heeft de rechtbank een nadere memorie ontvangen van eiseres, waarin eiseres onder meer stelt dat het bestreden besluit niet in overeenstemming is met het nieuwe beoordelingskader dat door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in de uitspraken van 18 december 2024 is uiteengezet. 
      
    
    
      2.4.
      Op 28 maart 2025 heeft de rechtbank een reactie op het beroepschrift ontvangen van vergunninghoudster. Op diezelfde datum ontving de rechtbank ook een reactie van eiseres op het verweerschrift.
      
    
    
      2.5.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 10 april 2025 op zitting behandeld. 
        Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres mr. [persoon 1] (waarnemend voor de gemachtigde) en namens verweerder de gemachtigde, vergezeld door [persoon 2] . Namens vergunninghoudster is de gemachtigde verschenen, vergezeld door [persoon 3] en ing. [persoon 4] .
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    
    
      3.	Vergunninghoudster heeft een pluimvee- en akkerbouwbedrijf aan de [adres 1] .
    
    
    
      3.1.
      Op 24 juni 2022 hebben GS een aanvraag ontvangen van vergunninghoudster voor een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb met betrekking tot het veranderen en in werking hebben van haar pluimvee- en akkerbouwbedrijf op de locatie [locatie] . 
      
      
        Vergunninghoudster wil het huisvestings- en ventilatiesysteem in haar bestaande kuikenstal  (stal 2) veranderen en een tweede stal (stal 5) voor vleeskuikens bouwen met hetzelfde huisvestings- en ventilatiesysteem. In de bestaande situatie worden 45.000 vleeskuikens gehouden in stal 2 met het huisvestingssysteem BWL 2009.14.V3. In de beoogde situatie zullen in stal 2 42.213 vleeskuikens en in stal 5 64.120 vleeskuikens worden gehouden met huisvestingssysteem BWL 2017.01.V2. De vergunningaanvraag is gebaseerd op interne en externe saldering. 
      
      
      
        De stallen worden voorzien van een buizenverwarming langs de zijkant van de stal voor droging van de strooisellaag (BWL 2017.01) in combinatie met coronadraden tegen het plafond met negatieve ionisatie (BWL 2020.04). Daarnaast wordt er een biomassakachel geplaatst ten behoeve van de warmtevoorziening van de stallen en er wordt een minicamping gerealiseerd.  
      
      
    
    
      3.2.
      
        Het bedrijf van vergunninghoudster ligt op 6,2 km van Natura 2000-gebied Zwin & Kievittepolder en op 8,2 km van Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe. 
        Omdat de emissies door voormelde ontwikkelingen zullen wijzigen, is een onderzoek naar stikstofdepositie in de omliggende Natura 2000-gebieden verricht. Uit de Aerius-berekeningen die bij de aanvraag zijn gevoegd, volgt dat stikstof die vrij zal komen als gevolg van het aangevraagde project mogelijk zal neerslaan op de Natura 2000-gebieden Zwin & Kievittepolder en Westerschelde & Saeftinghe. Significante negatieve effecten vanuit dit project op de beschermde natuurwaarden zijn dus op voorhand niet uit te sluiten. 
      
      
    
    
      3.3.
      
        
          [adviesbureau] uit [plaats 2] heeft voor vergunninghoudster een nota van uitgangspunten opgesteld, gedateerd 27 januari 2023. In de nota van uitgangspunten wordt geconcludeerd dat: 
        
          “Uit de Aerius berekeningen blijkt dat bij de bouwfase het projecteffect niet relevant is. Bij de gebruiksfase neemt het projecteffect bij het beoogde gebruik toe ten opzichte van het vergunde en feitelijk aanwezige gebruik van de stikstofdepositie op omliggende gebieden, maar kan met externe saldering een mitigerende maatregel toepassen en heeft daarmee ook geen negatief effect meer op de instandhoudingsdoelstellingen van de betreffende gebieden. Ten opzichte van de vigerende toestemming Wet natuurbeschermingsvergunning en tevens feitelijk gerealiseerde situatie, is voor deze wijziging en toename in depositie geen negatieve effecten te verwachten door de externe saldering, maar bestaat daarom op basis van artikel 2.7, lid 2 van de Wet natuurbescherming wel een vergunningplicht voor deze wijziging en uitbreiding.” 
        
      
      
    
    
      3.4.
      
        GS hebben de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast. Op 
        28 februari 2023 hebben GS een ontwerpbesluit genomen. Dit ontwerpbesluit is op 
        8 maart 2023 gepubliceerd in het Provinciaal Blad. Het ontwerpbesluit heeft van 
        8 maart tot en met 19 april 2023 ter inzage gelegen. Tegen het ontwerpbesluit zijn twee zienswijzen ingediend, waaronder door eiseres op 19 april 2023, aangevuld op 31 mei 2023. 
      
      
    
    
      3.5.
      In het bestreden besluit van 27 juli 2023 hebben GS de gevraagde natuurvergunning aan vergunninghoudster verleend, onder weerlegging van de zienswijzen. Het definitieve besluit is op 2 augustus 2023 gepubliceerd in het Provinciaal Blad.
      
    
    
      3.6.
      GS concluderen in het bestreden besluit dat vergunninghoudster voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat met het uitvoeren van het aangevraagde project geen aantasting plaatsvindt van de natuurlijke kenmerken van Natura-2000 gebieden. Evenmin leveren de voorgenomen activiteiten strijdigheid op met de overige genoemde wetsartikelen of het provinciaal beleid voor wat betreft Natura 2000-gebieden. GS zijn dan ook van mening dat de gevraagde vergunning onder oplegging van voorschriften verleend kan worden. 
      
      
        Aan de natuurvergunning zijn (onder meer) de volgende voorwaarden verbonden:
        
          “6. Er moet voldaan worden aan de uitvoerings- en gebruikseisen die zijn opgenomen in de volgende systeembeschrijvingen van de gebruikte huisvestingssystemen:
        
        
          BWL 2017.01.V2
        
        
          BWL 2020.04.V2
        
      
      
        7. De bedrijfsvoering moet voldoen aan de voorwaarden die genoemd worden in paragraaf 2.4.2 van het bij deze vergunning behorende rapport ‘onderzoek naar ammoniakemissie aan vleeskuikenstallen met buizenverwarming’, rapportnummer [nummer] , opgesteld door [organisatie] d.d. september 2016.”
      
      
      
        
          Beroepsgronden 
        
      
      
      4. Eiseres stelt – samengevat – dat GS de natuurvergunning niet hebben kunnen verlenen omdat geen sprake is van een passende beoordeling waaruit de zekerheid wordt verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Zwin & Kievittepolder en Westerschelde & Saeftinghe niet zal aantasten. Eiseres voert aan dat GS bij het intern en extern salderen zijn uitgegaan van onjuiste uitgangspunten en dat het bestreden besluit niet in overeenstemming is met het nieuwe beoordelingskader dat door de ABRvS in de uitspraken van 18 december 2024 is uiteengezet. 
      
      
        
          Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
        
      
      
      5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
      
    
    
      5.1.
      De aanvraag om een natuurvergunning is in dit geval ingediend op 24 juni 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
    
    
      5.2.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          De natuurvergunningplicht en de passende beoordeling
        
      
      
      
        6. Op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb is het verboden zonder vergunning van GS een project te realiseren, dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat sprake is van een project, dat geen verband houdt met of nodig is voor het beheer van de Natura 2000-gebieden en dat – afzonderlijk dan wel in combinatie met andere plannen – significante gevolgen kan hebben voor de Natura 2000-gebieden Zwin & Kievittepolder en Westerschelde & Saeftinghe. Dit zijn stikstofoverbelaste Natura 2000-gebieden. In diverse hexagonen waarop depositie plaatsvindt wordt de kritische depositiewaarde (KDW) voor diverse habitattypen reeds overschreden of bijna overschreden. Depositie vanuit het project zou op de betreffende habitattypen in deze hexagonen mogelijk kunnen leiden tot een significant negatief effect op de instandhoudingsdoelstellingen van het betreffende Natura 2000-gebied. Derhalve staat vast dat een natuurvergunning vereist is. 
      
    
    
      6.2.
      Wanneer sprake is van een natuurvergunningplichtig project rust op grond van artikel 2.8, eerste lid van de Wnb op de initiatiefnemer de verplichting om een passende beoordeling op te stellen. De natuurvergunning kan vervolgens op grond van het derde lid alleen worden verleend, wanneer uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. 
      
    
    
      6.3.
      In de natuurbeschermingswetgeving staat niet voorgeschreven op welke wijze de passende beoordeling dient te worden uitgevoerd of opgesteld. Uit rechtspraak van het Hof van Justitie kan worden afgeleid dat in een passende beoordeling onderzocht dient te worden welke gevolgen een project zal hebben voor een Natura 2000-gebied. Bij die beoordeling dienen de instandhoudingsdoelstellingen in acht te worden genomen. Op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake moeten alle aspecten van het project worden geïnventariseerd, die op zichzelf of in combinatie met andere projecten, een gevaar kunnen vormen voor die instandhoudingsdoelstellingen. De passende beoordeling mag geen leemten vertonen en de beoordeling dient volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies te bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken gebied kunnen wegnemen.
      
      
        De natuurlijke kenmerken van een natura 2000-gebied blijven volgens het Hof van Justitie onaangetast, wanneer wetenschappelijk gezien zeker is dat een activiteit geen blijvende schadelijke gevolgen zal hebben voor die kenmerken. Dat is zeker wanneer daar redelijkerwijs geen twijfel over bestaat op het tijdstip dat de toestemming wordt verleend. Wanneer de activiteit wel schadelijke gevolgen zal hebben of wanneer daar twijfel over bestaat, mag voor de activiteit in beginsel geen toestemming worden verleend.
      
      
    
    
      6.4.
      
        Tussen partijen is in geschil of uit de passende beoordeling, die in dit geval volgens GS en vergunninghoudster bestaat uit de nota van uitgangspunten van 
        27 januari 2023 in combinatie met de Aerius-berekeningen en het bestreden besluit, de zekerheid wordt verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Zwin & Kievittepolder en Westerschelde & Saeftinghe niet zal aantasten, ofwel of wordt voldaan aan artikel 2.8, derde lid van de Wnb.
      
      
      
        
          Het nieuwe beoordelingskader voor intern salderen
        
      
      
      7. De rechtbank stelt voorop dat sinds de uitspraken van de ABRvS van 
      18 december 2024 een nieuw beoordelingskader geldt voor intern salderen. 
      
      8. In de Rendac-uitspraak van 18 december 2024 heeft de ABRvS geconcludeerd dat de referentiesituatie niet meer mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag dus, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van het toegestane project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging.
      
      
        Het voorgaande betekent niet dat de referentiesituatie geen enkele rol speelt bij de beoordeling van de gevolgen van een project. Intern salderen met de referentiesituatie mag als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Dat kan als voldaan is aan de voorwaarden voor het betrekken van mitigerende maatregelen in een passende beoordeling.
      
      
      9. De ABRvS heeft bepaald dat het nieuwe beoordelingskader direct van toepassing is in lopende natuurvergunningprocedures.
      
      
        
          De voortoets
        
      
      
      10. De ABRvS heeft in de Rendac-uitspraak overwogen dat in een voortoets wordt beoordeeld of op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat een project op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft. Van een project is in ieder geval sprake als op een locatie een geheel nieuwe activiteit wordt gerealiseerd. Voor de vraag wanneer de wijziging van een bestaande activiteit een project is, is het Stadt Papenburg-arrest en punt 35 van het AquaPri-arrest van belang. Daaruit volgt dat op het moment waarop, ten opzichte van het bestaande project waarvoor een natuurvergunning is verleend of voor de referentiedatum een milieutoestemming is verleend, geen sprake meer is van de voortzetting van één-en-hetzelfde-project, beoordeeld moet worden of de gewijzigde voortzetting van het bestaande project significante gevolgen kan hebben. De activiteit zoals die na de wijziging wordt voortgezet (inclusief de ongewijzigde onderdelen die worden gecontinueerd) is in dat geval een nieuw project, waarvan beoordeeld moet worden of het significante gevolgen kan hebben.
      
      
        Wanneer een project, dat beschikt over een natuurtoestemming of een milieutoestemming van voor de referentiedatum die nadien is gecontinueerd, niet langer als één-en-hetzelfde project wordt voortgezet, is volgens de ABRvS sprake van een gewijzigd en daarmee van een nieuw project. Dat nieuwe project is het bestaande project zoals dat na de wijziging zal worden voortgezet. In de voortoets moeten de gevolgen van het gehele project na wijziging worden beoordeeld.
      
      
      11. GS hebben ter zitting erkend dat in de voortoets geen beoordeling is gemaakt waarin de gevolgen van het gehele project na wijziging zijn beoordeeld. Het gehele project na wijziging omvat in dit geval kennelijk het gehele bedrijf, inclusief akkerbouw, pluimveehouderij en minicamping. Ook de ongewijzigde onderdelen die worden gecontinueerd dienen op grond van voormeld beoordelingskader in de beoordeling te worden betrokken. Bezien moet worden of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het nieuw te realiseren project op zichzelf (inclusief standaardonderdelen in het ontwerp van het nieuwe project, maar zonder daarbij de vergunde situatie of andere mitigerende maatregelen te betrekken), of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. In de voortoets dient dus het gehele bedrijf van vergunninghoudster vóór de voorgenomen wijziging te worden vergeleken met het gehele bedrijf ná de wijziging. De rechtbank stelt vast dat dit in het bestreden besluit niet is gebeurd, zodat dat besluit op dit punt een gebrek bevat.
      
      
        
          Intern salderen
        
      
      
      12. Indien significante gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten ontstaat, gelet op artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb een vergunningplicht. Voor het project zal, in overeenstemming met artikel 2.7, tweede lid en artikel 2.8 van de Wnb, dan een passende beoordeling moeten worden gemaakt waaruit de zekerheid wordt verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.
      
      13.  Zoals de ABRvS eerder heeft overwogen, leidt zij uit de arresten Briels en Sweetman af dat in een passende beoordeling alle rechtstreekse met het project samenhangende gevolgen betrokken mogen worden. De wijziging, beëindiging of continuering van onderdelen van een bestaande vergunde situatie of een combinatie daarvan, kunnen naar het oordeel van de ABRvS worden geduid als rechtstreekse met - de wijziging van - het project samenhangende gevolgen.
      
      
        Intern salderen is een maatregel waarmee wordt beoogd de rechtstreekse gevolgen van een nieuw project te voorkomen of te verminderen door het beperken of beëindigen van een bestaande vergunde situatie. Intern salderen kan daarom, net als extern salderen, als een mitigerende maatregel worden aangemerkt. De gevolgen die zijn toe te rekenen aan een bestaande vergunde situatie (de referentiesituatie) kunnen daarom - onder voorwaarden - in een passende beoordeling worden betrokken.
      
      
      
        
          De referentiesituatie
        
      
      
      14. Eiseres stelt dat GS bij het verlenen van de vergunning zijn uitgegaan van een onjuiste referentiesituatie. Er is volgens haar geen referentievergunning waarmee gesaldeerd kan worden. GS hebben volgens eiseres ten onrechte de omgevingsvergunning van 
      17 december 2013 als referentiesituatie zoals bedoeld in sub ll van de Beleidsregels Natuurbescherming Zeeland 2022 (de Beleidsregels) aangemerkt. Deze omgevingsvergunning valt volgens eiseres niet onder de definitie van ‘toestemming’ onder sub aaa. in bijlage I van de Beleidsregels. 
      
      15. GS stellen zich in het verweerschrift op het standpunt dat de referentiesituatie kan worden ontleend aan de omgevingsvergunning van 17 december 2013, omdat onder ‘toestemming’ op grond van bijlage I, onder aaa. en 2° van de Beleidsregels ook een onherroepelijke vigerende vergunning dan wel geldende melding op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht onderdeel milieu, de Wet milieubeheer of de Hinderwet kan worden verstaan. De omgevingsvergunning van 17 december 2013 is onherroepelijk, wat volgens GS betekent dat de daarin gemaakte beoordeling op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) formele rechtskracht heeft gekregen. Gelet op het belang van vergunninghoudster en de rechtszekerheid moet vergunninghoudster daarop kunnen vertrouwen. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben GS ter zitting nog gewezen op rechtspraak van de ABRvS waarin is geoordeeld dat een PAS-vergunning, die achteraf niet goed blijkt te zijn beoordeeld, toch als referentiesituatie kan dienen. Deze redenering kan volgens GS in de onderhavige situatie analoog worden toegepast. 
      
      
        In het bestreden besluit hebben GS zich op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning van 17 december 2013 vergelijkbaar is met een vergunning die onder punt 4 van aaa. in bijlage I van de Beleidsregels valt (een activiteit die onder artikel 9.4, achtste lid van de Wnb valt). Volgens GS is hier sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Zij verzoeken om dit met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren, nu eiseres hierdoor volgens GS niet wordt benadeeld. 
      
      
      16. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat de referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn (Hrl) van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die latere toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. Dit wordt in de Rendac-uitspraak wederom bevestigd.
      
      17. In bijlage I van de Beleidsregels staat, voor zover hier van belang:
      
        
          “(…)
        
        
          ll. referentiesituatie: toestemming als bedoeld in sub ww (foutieve verwijzing in Beleidsregels, is aaa), onder 1°, 3° en 4°, of bij gebrek daaraan een op de Europese referentiedatum aanwezige toestemming als bedoeld in sub ww (foutieve verwijzing in Beleidsregels, is aaa), onder 2° en 5° waarbij de laagst toegestane depositie vanaf de referentiedatum geldt;
        
          (…)
        
        
          aaa. toestemming:
        
        
          (…)
        
        
          2°. onherroepelijke vigerende vergunning dan wel geldende melding op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht onderdeel milieu, de Wet milieubeheer of de Hinderwet; (…)
        
      
      
      18. De rechtbank overweegt dat op basis van de Beleidsregels beoordeeld moet worden welke milieutoestemming aanwezig was op de Europese referentiedata van de Natura 2000-gebieden Zwin & Kievittepolder en Westerschelde & Saeftinghe. De referentiedatum voor de Hrl is voor beide gebieden 7 december 2004. De rechtbank overweegt dat de onherroepelijke omgevingsvergunning van 17 december 2013, waar GS aan refereren en waarin inderdaad een natuurtoets is verricht, dateert van na die referentiedatum, zodat deze volgens de Beleidsregels (en het stroomschema van de ABRvS) niet zonder meer kan gelden als de referentievergunning waarmee gesaldeerd kan worden. De rechtspraak van de ABRvS met betrekking tot de PAS-vergunning waar GS op hebben gewezen, maakt dat niet anders. GS dienen naar het oordeel van de rechtbank nader te motiveren welke milieutoestemming gold vóór of op de Europese referentiedatum 
      7 december 2004 en of al dan niet sprake is van een latere toestemming voor een activiteit met minder gevolgen. Het bestreden besluit bevat naar het oordeel van de rechtbank op dit punt dus een onderzoeks- en motiveringsgebrek, dat met de nadere motivering in het verweerschrift niet is hersteld. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
      
      
        
          Voorwaarde voor intern salderen: verwachte voordelen moeten vaststaan
        
      
      
      19. In de Rendac-uitspraak heeft de ABRvS overwogen dat voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie die bij intern salderen als mitigerende maatregel kan worden ingezet en de voorwaarden die gelden voor het inzetten van intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling, wordt aangesloten bij de voorwaarden die gelden voor extern salderen.
      Een belangrijke voorwaarde voor het mogen betrekken van de voordelen van mitigerende maatregelen in een passende beoordeling is dat die voordelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan.
      
      20. Eiseres heeft gesteld dat de Aerius-berekeningen onjuist zijn omdat GS voor het intern salderen heeft gerekend met een te lage emissiefactor. Uit wetenschappelijk onderzoek is volgens eiseres gebleken dat de emissiereducerende werking van het onderhavige staltype (E.5.15) te hoog is ingeschat en dat daarmee de emissiefactoren uit de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) voor dit staltype (thans 0,021 NH3 per dierplaats) te laag zijn ingeschat. In dit geval zijn GS zelfs uitgegaan van een nóg lagere emissiefactor van 0,012 NH3 per dierplaats, zoals die volgt uit een rapport van [organisatie] uit september 2016. Eiseres heeft aangevoerd dat het rapport van [organisatie] gedateerd en niet volledig is en betwist dat de bedrijfsvoering van vergunninghoudster gelijk gesteld kan worden met de vier stallen die [organisatie] voor dit onderzoek heeft onderzocht. De verwachte voordelen van de werking van dit stalsysteem staan volgens eiseres dus niet vast. 
      
      21. GS voeren aan dat in paragraaf 2.4.2 van het rapport van [organisatie] voorwaarden zijn genoemd voor het includeren van meetlocaties in dit onderzoek. Uit de nota van uitgangspunten die vergunninghoudster heeft overgelegd, blijkt volgens GS dat de aangevraagde stallen en bedrijfsvoering voldoen aan die voorwaarden. Volgens GS is aannemelijk dat de emissiefactor van de aangevraagde stallen hetzelfde is als de destijds in het onderzoek van [organisatie] daadwerkelijk gemeten emissiefactor van 0,012 NH3 per dierplaats. Met de voorschriften die onder 6 en 7 aan de vergunning zijn verbonden, zijn de prestaties van de stalsystemen volgens GS voldoende verzekerd. Ter zitting hebben GS hieraan toegevoegd dat het onderzoek van de universiteit van Wageningen (WUR) uit 2023, waar eiseres naar heeft verwezen, is gebaseerd op statistische analyses van databestanden, terwijl voor het onderzoek van [organisatie] feitelijke metingen zijn verricht in de betrokken stallen. Volgens GS moet daarom aan dit laatste onderzoek meer waarde worden gehecht. 
      
      22. De rechtbank is van oordeel dat de verwachte voordelen van het toe te passen stalsysteem niet vast stonden ten tijde van de passende beoordeling. Dat op basis van het rapport van [organisatie] kan worden uitgegaan van een emissiefactor van 0,012 NH3 per dierplaats is naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende zeker. 
      
      23. Daartoe overweegt de rechtbank allereerst dat uit paragraaf 5.6 van de nota van uitgangspunten volgt dat dit rapport van [organisatie] uit 2016 ten grondslag heeft gelegen aan de erkenning van het betreffende stalsysteem in de Rav. Bij een wijziging in landbouwdieraantallen in een veehouderij wordt in de praktijk voor de vaststelling van de stikstofemissie in de referentiesituatie en in de beoogde situatie vaak aansluiting gezocht bij de emissiefactoren uit Rav. Deze Rav-emissiefactoren zijn echter volgens vaste rechtspraak niet aan te merken als wettelijk toetsingskader voor natuurvergunningen op grond van de Wnb. Het toetsingskader op grond van de Wnb is immers of significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen worden uitgesloten. Ter onderbouwing daarvan kan gebruik worden gemaakt van de emissiefactoren uit de Rav, maar bij de toetsing van een besluit op grond van de Wnb kan niet zonder meer van de juistheid van de Rav worden uitgegaan. Omdat in verschillende wetenschappelijke rapporten getwijfeld wordt over de effectiviteit van de betrokken emissiearme stalsystemen heeft de rechtbank al diverse malen geoordeeld dat niet zeker is dat de emissiefactor die in de Rav aan verschillende stalsystemen is toegekend juist is, zodat niet met zekerheid is vast te stellen wat de precieze stikstofemissie (en uiteindelijk stikstofdepositie) in de beoogde situatie zal zijn. Nu de emissiefactor van 0,012 NH3 per dierplaats, die GS in dit geval hebben gehanteerd, aanzienlijk lager is dan de huidige Rav-emissiefactor van 0,021 NH3 per dierplaats die aan dit staltype wordt toegekend, twijfelt de rechtbank te meer aan de betrouwbaarheid van de door GS gehanteerde emissiefactor van 0,012 NH3 per dierplaats. 
      
      24. Daar komt bij dat voor de passende beoordeling gebruik moet worden gemaakt van de beste wetenschappelijke kennis ter zake. De rechtbank overweegt dat het onderzoek van [organisatie] uit september 2016 dateert en dat er sindsdien veel ontwikkelingen zijn geweest in de wetenschappelijke literatuur op dit vlak. Eiseres heeft in dat verband gewezen op het WUR-rapport uit 2023. Dit rapport biedt naar het oordeel van de rechtbank ook concrete aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van de door GS gehanteerde emissiefactor. Zo volgt uit figuur S4 op pagina 10 van het WUR-rapport dat voor de 13 onderzochte bedrijven met staltype E.5.15 geldt dat deze niet afwijken van het niveau van de referentiestal E.5.100, waardoor er door toepassing van dit stalsysteem geen reductie ten opzichte van de referentiestal wordt behaald. Uit pagina 65 van het rapport volgt dat naast de toetsing per staltype tevens een toetsing is uitgevoerd op groepsniveau waarbij de staltypen zijn gegroepeerd naar overeenkomend emissie-reducerend principe. Vergunninghoudster wil gebruik maken van strooiseldroging van bovenaf (type 2). Van deze stalgroep zijn 358 bedrijven onderzocht, waaruit geconcludeerd wordt dat het percentage stikstofverlies in mestmonsters over de jaren heen weliswaar lager ligt dan het referentie staltype E.5.100, maar dat er geen sprake is van een significant verschil. 
      
      25. In het Wur-rapport wordt overwogen dat het aantal onderzochte bedrijven met stalsyteem E.5.15 (13) gering is, maar dat voor de stalgroep als geheel (358 bedrijven) geconcludeerd kan worden dat er geen significant verschil met de referentiestal optreedt. In het onderzoek van [organisatie] uit 2016 dat GS en vergunninghoudster hier tegenover stellen, zijn slechts zes metingen verricht bij vier vleeskuikenstallen met buizenverwarming gedurende één opfokcyclus. De meetresultaten van deze vier bedrijven lopen daarbij ook behoorlijk uiteen (van 0,0079 kg tot 0,0184 kg NH3 per dier). Ook heeft eiseres opgemerkt dat het diergewicht van vergunninghoudster ruim 500 gram hoger is dan het gemiddelde diergewicht bij de vier onderzochte stallen, terwijl bekend is dat vleeskuikens een exponentieel toenemend emissiepatroon hebben naarmate zij groter en zwaarder worden. De rechtbank komt op basis van het voorgaande tot het oordeel dat het aantal door [organisatie] geanalyseerde bedrijven met stalsysteem E.5.15 te beperkt is om daaruit betrouwbare conclusies te kunnen trekken. Mede gelet op het meer recente Wur-onderzoek is de rechtbank van oordeel dat niet duidelijk is wat de emissiebeperkende werking van het toe te passen stalsysteem E.5.15 in werkelijkheid is en dat de gehanteerde emissiefactor van 0,012 NH3 per dierplaats hoogstwaarschijnlijk te laag is ingeschat. 
      
      26. De rechtbank concludeert dat de te verwachte voordelen van het toe te passen stalsysteem E.5.15 niet vast stonden ten tijde van de passende beoordeling, zodat ook op dit punt een gebrek kleeft aan het bestreden besluit.
      
      
        
          Voorwaarde voor intern salderen: additionaliteit
        
      
      
      27. De Rendac uitspraak heeft ook tot gevolg dat intern salderen alleen kan als voldaan is aan het additionaliteitsvereiste. Dat betekent dat intern salderen alleen als mitigerende maatregel kan worden ingezet als de wijziging of beëindiging van de bestaande vergunde situatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel voor het betreffende Natura 2000-gebied. Dit dient steeds in het concrete geval bij de inzet van intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling beoordeeld en gemotiveerd te worden.
      
      28. GS hebben ter zitting erkend dat de additionaliteitstoets voor het intern salderen nog aan de passende beoordeling moet worden toegevoegd. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit ook op dit punt een gebrek bevat.
      
      29. De rechtbank geeft GS in overweging om bij de nog te verrichten additionaliteitstoets ook de relevante Natuurdoelanalyses (NDA’s) en de adviezen van de Ecologische Autoriteit (EA) te betrekken. 
      
      
      
      
      
        
          Extern salderen
        
      
      
      30. Om de natuurvergunning aan vergunninghoudster te kunnen verlenen hebben GS gebruik gemaakt van extern salderen. In het bestreden besluit stellen GS dat uit de Aerius-berekeningen volgt dat er na intern salderen nog een toename van stikstofdepositie plaatsvindt van maximaal 0,01 mol/ha/jaar op Natura 2000-gebied Zwin & Kievittepolder. Door middel van extern salderen met een deel van het bedrijf van maatschap [maatschap] aan de [adres 2] (hierna: saldogever), te weten ammoniakrechten voor 13.000 vleeskuikens voor in totaal 884 NH3, kan deze toename volgens GS worden gesaldeerd. De rechtbank merkt allereerst op dat gelet op het voorgaande niet langer van de betreffende Aerius-berekeningen kan worden uitgegaan, zodat de toename van stikstofdepositie die gecompenseerd moet worden middels extern salderen opnieuw zal moeten worden bepaald. 
      
      31. In artikel 2.4 van de Beleidsregels zijn de voorwaarden voor extern salderen opgenomen. Tussen partijen is in geschil of wordt voldaan aan de voorwaarden genoemd in de vierde en zevende lid. 
      
      
        
          Artikel 2.4, zevende lid, van de Beleidsregels: de stal van saldogever
        
      
      
      32. Eiseres heeft aangevoerd dat extern salderen in dit geval in strijd is met artikel 2.4, zevende lid van de Beleidsregels en met artikel 6 van de Hrl. De betreffende vleeskuikenstal van saldogever staat volgens eiseres namelijk al sinds november 2017 leeg en is sindsdien structureel niet meer in gebruik, zodat saldering ertoe zal leiden dat de stikstofemissie ten opzichte van de bestaande situatie in de praktijk zal toenemen. 
      
      33. De rechtbank overweegt dat extern salderen op grond van vaste rechtspraak van de ABRvS en artikel 2.4, zevende lid van de Beleidsregels is toegestaan met een bedrijf dat op het moment van intrekking van de vergunning, of tot het moment waarop de overeenkomst van de overname van de ammoniakemissierechten wordt gesloten, feitelijk nog aanwezig is respectievelijk met capaciteit die aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd. Dat is het geval als hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. In de Rendac-uitspraak wordt dit nogmaals bevestigd.
      
      34. Tussen partijen is niet in geschil dat de stal, de stalinrichting en ventilatieapparatuur nog aanwezig waren op 2 februari 2023, het moment waarop de overeenkomst over de overname van de ammoniakemissierechten tussen vergunninghoudster en saldogever werd gesloten. Dit blijkt ook uit de foto’s die GS in het geding hebben gebracht. Volgens GS kan de stal weer in gebruik worden genomen zonder dat daar een nieuwe vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor nodig is. Eiseres heeft dat niet betwist. De rechtbank concludeert dan ook dat extern salderen met de emissierechten van deze saldogever in beginsel mogelijk is. 
      
      
      
      
        
          Artikel 2.4, vierde lid, van de Beleidsregels: additionaliteit
        
      
      
      35. Eiseres heeft aangevoerd dat extern salderen in dit geval ook in strijd is met artikel 2.4, vierde lid van de Beleidsregels en met artikel 6 van de Hrl. Eiseres heeft gewezen op vaste rechtspraak van de ABRvS waaruit volgt dat alleen extern mag worden gesaldeerd als is voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Dat betekent dat een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd, of in het geval er een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd.
      
      36. GS hebben gesteld dat het additionaliteitsvereiste in dit geval niet in de weg staat aan extern salderen. Het intrekken van de vergunning van saldogever is volgens GS niet nodig voor het behoud van de natuurwaarden, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden Zwin & Kievittepolder en Westerschelde & Saeftinghe. Daartoe voeren GS ten eerste aan dat de stikstofdepositie die gepaard gaat met het intrekken van de vergunning van saldogever (0,03 mol/ha/jaar) relatief gering is. Ten tweede worden er volgens GS al voldoende maatregelen genomen in de Natura 2000-gebieden Zwin & Kievittepolder en Westerschelde & Saeftinghe om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken. Ten derde is stikstof volgens GS niet de bepalende drukfactor voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van de betreffende Natura 2000-gebieden. 
      
      37. Tussen partijen is niet in geschil dat de KDW in diverse hexagonen in de betreffende Natura 2000-gebieden, waarop de depositie plaatsvindt, reeds wordt overschreden of bijna overschreden. GS hebben erkend dat voor de habitattypen kalkrijke grijze duinen en vochtige duinvalleien in Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe herstelmaatregelen nodig zijn om de negatieve effecten van stikstofdepositie tegen te gaan. Uit de NDA’s van Westerschelde & Saeftinghe en Zwin & Kievittepolder volgt dat voor verschillende habitattypen verslechtering niet is uit te sluiten of beoordeling niet mogelijk is omdat meer onderzoek moet worden gedaan.  
      
      38. De rechtbank overweegt dat de beantwoording van de vraag of wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de betrokken Natura 2000-gebieden. De vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd, dan wel of de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd, moet op gebiedsniveau worden beantwoord. Als voor het realiseren van de doelstellingen een daling van de huidige stikstofdepositie nodig is, dan moet inzichtelijk worden gemaakt met welke andere maatregelen dan de inzet van de saldogever een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. 
      
      39. GS hebben in het bestreden besluit gewezen op een groot aantal maatregelen die worden getroffen om de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden Westerschelde & Saeftinghe en Zwin & Kievittepolder te verbeteren. Voor Westerschelde & Saeftinghe wijzen GS op een aantal projecten die in het kader van Natuurherstelpakket Westerschelde zijn uitgevoerd, zoals bijvoorbeeld de uitbreiding van het Zwin, de aanleg van estuariene natuur bij de oude veerhaven in Kloosterzande buitendijks, het vernieuwen van verschillende strekdammen en het ontpolderen van de Hertogin Hedwigepolder. Ook wijzen zij op gerealiseerde natuurherstelmaatregelen uit het beheerplan en maatregelen die worden uitgevoerd op basis van de Kaderrichtlijn Water. Voor Zwin & Kievittepolder wijzen GS ook op projecten die in het kader van Natuurherstelpakket Westerschelde zijn uitgevoerd, zoals bijvoorbeeld het breder en dieper maken van de Zwingeul, het aanleggen van de nieuwe dijk met nieuw fietspad en het uitbreiden van het natuurgebied door de aanleg van poelen, het aanplanten van struiken en het aanleggen van speciale broedvogeleilanden.
      
      40. De rechtbank is van oordeel dat GS hiermee onvoldoende concreet hebben gemotiveerd of en hoe deze maatregelen de stikstofdepositie op de overbelaste hexagonen zal verminderen en op welke termijn de effecten van deze maatregelen te verwachten zijn. Als sprake is van (dreigende) verslechtering van de beschermde natuurwaarden en dus op grond van artikel 6, tweede lid, van de Hrl passende maatregelen moeten worden getroffen, is het naar het oordeel van de rechtbank gerechtvaardigd om meer zekerheid te verlangen over de verwachte positieve effecten van dergelijke maatregelen. Een (verdere) verslechtering moet immers worden voorkomen. De rechtbank merkt daarbij op dat de resultaten van de projecten in het kader van het Natuurherstelpakket Westerschelde die GS noemen blijkens tabel 22 op pagina 133 van het rapport nog niet bekend zijn. GS moeten naar het oordeel van de rechtbank dan ook specifieker inzichtelijk en aannemelijk maken dat voldoende andere passende maatregelen worden getroffen, zodat binnen een afzienbare termijn de betreffende (dreigende) verslechtering op de overbelaste hexagonen wordt gekeerd. 
      
      41. Gelet op het voorgaande konden GS naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie komen dat intrekking van de toestemming van saldogever niet noodzakelijk is op grond van artikel 6, tweede lid van de Hrl, omdat er al voldoende andere maatregelen zijn getroffen om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken. Dat stikstof voor veel habitattypen niet de grootste drukfactor is, maakt niet zonder meer dat de vergunning van saldogever niet hoeft te worden ingetrokken met het oog op behoud van de natuurwaarden. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat de stikstofdepositie die gepaard gaat met het intrekken van de vergunning van saldogever mogelijk relatief gering is. Ook op het onderdeel extern salderen is naar het oordeel van de rechtbank dus sprake van een gebrek in het bestreden besluit. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    42. Gelet op de diverse geconstateerde gebreken verklaart de rechtbank het beroep gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. 
    
    43. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou zijn. De rechtbank draagt GS daarom op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van vergunninghoudster, met inachtneming van deze uitspraak.
    
    44. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dienen GS het griffierecht aan eiseres te vergoeden.
    
    45. Ook zal de rechtbank GS veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,‑ en wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt GS op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt GS op om het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt GS in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. T.I. van Term, leden, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier op 22 mei 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet natuurbescherming (Wnb)
      
    
    
    
      Artikel 2.7, tweede lid van de Wnb bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
    
    
      Op grond van het derde lid van artikel 2.7 van de Wnb verlenen gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
    
    
    
      Artikel 2.8, eerste lid van de Wnb bepaalt dat voor een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling maakt van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
    
    
    
      Op grond van het derde lid van artikel 2.8 van de Wnb verlenen gedeputeerde staten voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
    
    
    
      
        Habitatrichtlijn (Hrl)
      
    
    
    
      Artikel 6 van de Hrl bepaalt, voor zover hier van belang:
    
    
    1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
    
    2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
    
    3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
    (…)
    
    
      
        Beleidsregels natuurbescherming Zeeland 2022 
        (geldend van 3 juni 2023 t/m 7 december 2023)
      
    
    
  
  
    Artikel 2.2 Natuurvergunning
    Gedeputeerde Staten verlenen een natuurvergunning in gevallen waarin bij de aanvraag gebruik is gemaakt van extern salderen uitsluitend indien wordt voldaan aan de in deze beleidsregels opgenomen voorwaarden.
    
    
      (…)
    
    
  
  
    Artikel 2.4 Voorwaarden extern salderen
    1. Er bestaat een directe samenhang tussen de intrekking van de toestemming voor de saldogevende activiteit en de verlening van de natuurvergunning voor de saldo-ontvangende activiteit.
    
    2. Een activiteit mag alleen worden ingezet ten behoeve van extern salderen voor zover er een toestemming was voor de N-emissie veroorzakende activiteit in de referentiesituatie en deze sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming of het sluiten van een overeenkomst tussen de saldogever en de saldo-ontvanger, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen, voor de realisering van een project is vereist.
    
    3. Gedeputeerde Staten betrekken een toestemming die niet kan worden ingetrokken uitsluitend bij de beoordeling van de aanvraag, indien de feitelijke uitvoering van de activiteit wordt beëindigd voordat deze activiteit wordt ingezet voor salderen.
    
    4. Gedeputeerde Staten betrekken bij de beoordeling van de aanvraag voor extern salderen uitsluitend de N-emissie van de saldogevende activiteit voor zover intrekking van de daaraan ten grondslag liggende toestemming niet noodzakelijk is in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
    
    5. Gedeputeerde Staten laten bij de beoordeling van een aanvraag buiten beschouwing de N- emissie van een saldogevend bedrijf voor dat deel van een bedrijf dat ofwel deelneemt aan de stoppersregeling Actieplan Ammoniak Veehouderij ofwel aan de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen.
    
    6. Gedeputeerde Staten ontvangen van het voornemen tot extern salderen van de saldo-ontvanger voorafgaand aan de aanvraag een melding met de gegevens van de saldo-ontvangende activiteit en saldogevende activiteit.
    
    7. Bij het beoordelen van een aanvraag hanteren Gedeputeerde Staten als uitgangspunt dat alleen gebruik wordt gemaakt van de in de toestemming van de saldogever opgenomen N-emissie in de referentiesituatie, voor zover de capaciteit aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd.
    
    8. Bij de beoordeling van de feitelijk gerealiseerde capaciteit, bedoeld in het zevende lid, gaan Gedeputeerde Staten uit van de op het moment van indienen van de aanvraag op grond van een toestemming volledig opgerichte installaties en gebouwen, of gerealiseerde infrastructuur en overige voorzieningen die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van de activiteit.
    
    9. Gedeputeerde Staten verlenen een natuurvergunning eerst nadat de niet-gerealiseerde capaciteit van de saldogever op diens verzoek is ingetrokken.
    
    10. Gedeputeerde Staten gaan bij het berekenen van de N-emissie van het saldogevende bedrijf in de referentiesituatie uit van ten hoogste de emissie die is toegestaan op grond van het Besluit emissiearme huisvesting.
    
    11. Bij het beoordelen van een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de wet waarvoor geldt dat het Besluit emissiearme huisvesting van toepassing is op de realisering van dat project, gaan Gedeputeerde Staten voor dat project uit van ten hoogste de emissie die is toegestaan op grond van het Besluit emissiearme huisvesting.
    
    12. Bij de verlening van een natuurvergunning wordt 70% van de N-emissie van de feitelijk gerealiseerde capaciteit van de saldogevende activiteit betrokken.
    
    13. In afwijking van het tiende lid kan tot 100% van de N-emissie van de saldogevende activiteit bij de verlening van een natuurvergunning betrokken worden, indien het project noodzakelijk is ten behoeve van de realisatie van de doelen in een Natura 2000-gebied.
    
    
      (…)
    
    
  
  
    Bijlage 1. Begripsbepalingen
    
    
      (…)
      ll. referentiesituatie: toestemming als bedoeld in sub ww (foutieve verwijzing in Beleidsregels, is aaa), onder 1°, 3° en 4°, of bij gebrek daaraan een op de Europese referentiedatum aanwezige toestemming als bedoeld in sub ww (foutieve verwijzing in Beleidsregels, is aaa), onder 2° en 5° waarbij de laagst toegestane depositie vanaf de referentiedatum geldt;
      (…)
      aaa. toestemming:
    
    
    
      1°. onherroepelijke vigerende natuurvergunning; of
      2°. onherroepelijke vigerende vergunning dan wel geldende melding op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht onderdeel milieu, de Wet milieubeheer of de Hinderwet; of
      3°. een activiteit waarvoor geen natuurvergunning nodig was, maar die wel voldoet aan artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming; of
      4°. een activiteit die onder artikel 9.4, achtste lid van de Wet natuurbescherming valt; of
      5°. een activiteit die op de Europese referentiedatum was toegestaan en die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest;
    
  
  
     ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac) en ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amer-centrale).
  
  
     HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, r.o. 95, 98 en 104.  
  
  
     HvJ EU 11 april 2013, ECLI:EU:C:2013:220, r.o. 40 en 41 en HvJ EU 7 september 2004, ECLI:EU:C:2004:482, r.o. 56, 57, 59 en 61.
  
  
     ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 16.2 (Rendac).
  
  
     ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 23 (Rendac).
  
  
     ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 17-17.5 (Rendac).
  
  
     ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 17.7 (Rendac).
  
  
     HvJ EU 15 mei 2014, C-521/12, ECLI:EU:C:2014:330 en HvJ EU 11 april 2013, C-258/11, ECLI:EU:C:2013:220.
  
  
     ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4672, r.o. 9.9-9.11.
  
  
     ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 18 (Rendac).
  
  
     ABRvS 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627, r.o. 31.1 (GOL-I).
  
  
     ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 18.1 (Rendac).
  
  
    
      https://www.bij12.nl/onderwerp/stikstof/natuurmonitoring/referentiedata-natura-2000-gebieden/
    
  
  
    
      https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/december/rechtspraak-over-intern-salderen-wijzigt/
    
  
  
     ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 19 (Rendac).
  
  
     ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 20.1 (Rendac).
  
  
     C. van Bruggen en K. Geertjes, Stikstofverlies uit opgeslagen mest. Stikstofverlies berekend uit het verschil in verhouding tussen stikstof en fosfaat bij extractie en bij mestafvoer, CBS: oktober 2019 en K. Groenestein e.a., Schatting van stikstofverliezen uit stallen op basis van de stikstof-fosfaat verhouding in afgevoerde mest, Wageningen University & Research, juni 2023.
    
  
  
     ABRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557, r.o. 6.
  
  
     Rechtbank Oost-Brabant 9 april 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:1601, r.o. 7.10.
  
  
     Rechtbank Zeeland-West-Brabant 9 maart 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:1532, r.o. 17-17.7, rechtbank Zeeland-West-Brabant 10 februari 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:665, r.o. 7.6 en rechtbank Zeeland-West-Brabant 8 april 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:1854, r.o. 9.3-9.4.
    
  
  
     ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 1.7 (Rendac).
  
  
     ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4192, r.o. 6.6.
  
  
     ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 19.5 (Rendac).
  
  
     ABRvS 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625, r.o. 49 en 
    ABRvS 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:951 (r.o. 71.2).