ECLI:NL:RVS:2018:1499, Raad van State, 09-05-2018, 201607203/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellant] heeft bij het college een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) ingediend.

201607203/1/A3.
  Datum uitspraak: 9 mei 2018
  
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellant], wonend te [woonplaats],
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 augustus 2016 in zaak nr. 16/9 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellant]
  
  
  
    en
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Best.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij brief van 17 september 2015 heeft het college gereageerd op een brief van [appellant] van 12 september 2015.
  
  
  
    Bij besluit van 17 november 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 10 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 oktober 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], rechtsbijstandverlener te Zoetermeer, en het college, vertegenwoordigd door B. Vorstenbosch, zijn verschenen. [appellant] is, hoewel daartoe opgeroepen, niet in persoon verschenen.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
    Inleiding
  
  
  1. appellant] heeft bij het college een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) ingediend. Hij wenst van het college een dwangsom te ontvangen wegens het niet tijdig nemen van een besluit op dat verzoek.
  
  
    Voorgeschiedenis
  
  
  2.    [ appellant] heeft het college op 16 juli 2015 per fax op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van documenten over de inrichting van de IT-voorzieningen van de gemeente. Hij heeft verzocht om documenten uit de periode 2011 tot en met de dagtekening van het verzoek over:
  
  
    1° het aantal unieke bezoekers van de door de gemeente beheerde websites;
  
  
  
    2° de uitgaven voor soft- en hardware, met inbegrip van eventuele kosten voor installatie of ontwikkeling;
  
  
  
    3° de uitgaven voor zoekmachines;
  
  
  
    4° de kosten voor ontwikkeling en onderhoud van de door de gemeente beheerde websites;
  
  
  
    5° de uitgaven voor de domeinnaam van de gemeente.
  
  
  
    [appellant] heeft verder verzocht om de documenten te publiceren op de website van de gemeente en hem daarvan per brief op de hoogte te stellen. Voor het geval het college niet mee wil werken aan dat verzoek, heeft hij verzocht om de documenten op een cd te branden of hem per e-mail te verstrekken. Hij heeft te kennen gegeven dat hij het besluit graag per post wil ontvangen, omdat hij zijn e-mail daarvoor nog niet open heeft gesteld. Voorts heeft hij gevraagd om een toelichting indien de door hem voorgestelde opties voor verstrekking volgens het college niet uitvoerbaar zijn en hem in dat geval afschriften van de documenten te verstrekken indien hem daarvoor niet meer dan een bedrag van € 2,75 aan leges in rekening wordt gebracht. Voor het geval dat bedrag wordt overschreden, heeft hij gevraagd alle documenten ter inzage te leggen. In dat geval wil hij, omdat hij slecht ter been is, op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob eveneens inlichtingen ontvangen uit de ter inzage gelegde documenten.
  
  
  3. Bij fax van 14 augustus 2015 heeft [appellant] het college in gebreke gesteld.
  
  
        Bij brief van 18 augustus 2015 heeft het college gereageerd op deze fax en meegedeeld nooit een verzoek van [appellant] te hebben ontvangen, zodat het college niet in gebreke is.
  
  
  
        Bij fax van 12 september 2015 heeft [appellant] in reactie op deze brief te kennen gegeven dat hij zijn Wob-verzoek per fax heeft verzonden. Voorts heeft hij gevraagd om het Wob-verzoek te behandelen en om de dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit vast te stellen.
  
  
  
        Bij de brief van 17 september 2015 heeft het college gesteld dat [appellant] heeft aangetoond dat hij per fax van 16 juli 2015 een Wob-verzoek heeft ingediend. Voorts heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat het de elektronische weg niet heeft opengesteld voor het indienen van verzoeken op grond van de Wob en van ingebrekestellingen. Daarom was volgens het college geen sprake van een verzoek op grond van de Wob, zodat de beslistermijn nooit is aangevangen. Ook was volgens het college geen sprake van een formele ingebrekestelling.
  
  
  4. Op 5 november 2015 heeft het college positief besloten op het Wob-verzoek van [appellant] en hem te kennen gegeven de informatie op de door hem gewenste wijze te verstrekken.
  
  5. Aan de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar bij het besluit van 17 november 2015 heeft het college ten grondslag gelegd dat de brief van 17 september 2015 geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) omdat die brief niet is gericht op enig rechtsgevolg en derhalve geen rechtshandeling bevat. De brief heeft blijkens de bewoordingen ervan voornamelijk tot doel om [appellant] te informeren en bepaalde zaken uit te leggen, aldus het college.
  
  
    Aangevallen uitspraak
  
  
  6. De rechtbank heeft overwogen dat in de brief van 17 september 2015 slechts wordt meegedeeld dat [appellant] de elektronische weg niet kan gebruiken voor het indienen van een Wob-verzoek of een ingebrekestelling. In de brief wordt niet beslist op het Wob-verzoek, geweigerd om gebruik te maken van een daartoe strekkende bestuursbevoegdheid of beslist op de ingebrekestelling. De brief kan daarom niet worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, maar slechts als een feitelijke mededeling waartegen geen bezwaar en beroep openstaat.
  
  
        Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. Daarom mocht het college met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb afzien van het horen van [appellant].
  
  
  
        De rechtbank heeft verder overwogen dat het college in het besluit van 17 november 2015 ten onrechte niet heeft beslist op het verzoek om vergoeding van de proceskosten. De rechtbank heeft aanleiding gezien om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Naar het oordeel van de rechtbank is [appellant] door het gebrek niet benadeeld, nu met de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar duidelijk was dat er geen aanleiding bestond voor toekenning van een proceskostenvergoeding.
  
  
  
    Misbruik van recht
  
  
  7. Mede naar aanleiding van hetgeen het college ter zitting bij de Afdeling naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of het hoger beroep van [appellant] wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
  
  
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
  
  
  
        Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
  
  
  
    7.2.    Deze zaak is door de Afdeling tegelijk met ECLI:NL:RVS:2018:1500, ECLI:NL:RVS:2018:1501 en ECLI:NL:RVS:2018:1502 ter zitting behandeld. In al deze zaken is [appellant] partij en is [gemachtigde] zijn gemachtigde. Omdat deze zaken met elkaar samenhangen en ter zitting gelijktijdig aan de orde zijn geweest, wordt in het navolgende op onderdelen verwezen naar hetgeen in de andere zaken naar voren is gebracht.
  
  
  
    7.3.    Het Wob-verzoek over de inrichting van ICT-voorzieningen is veelomvattend en onduidelijk geformuleerd. Op verzoeken om specificatie van dit Wob-verzoek is niet adequaat gereageerd. Hetzelfde verzoek is in korte tijd bij een aanzienlijk aantal overheidsorganisaties, waaronder gemeenten, ingediend. Ter zitting hebben de colleges gesteld dat het verzoek bij nagenoeg alle gemeenten in Nederland is ingediend; [gemachtigde] heeft gesteld dat het verzoek bij ongeveer 70 gemeenten is ingediend. Ook indien van het laatste wordt uitgegaan, gaat het om een aanzienlijk aantal overheidsorganisaties. Het indienen van zoveel verzoeken en het voeren van vervolgcorrespondentie, zoals ingebrekestellingen en reacties op verzoeken om precisering, behelst een omvangrijke organisatie die moet worden geacht te berusten op een vooropgezet plan. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat [gemachtigde] hierbij reeds vóór de indiening van de Wob-verzoeken betrokken was. Zijn betrokkenheid gaat veel verder dan rechtsbijstandsverlening door een gemachtigde die optreedt in bestuursrechtelijke procedures over de Wob. [gemachtigde] heeft ter zitting erkend dat hij [appellant] heeft voorgesteld om de verkregen informatie op een website te plaatsen en hem in contact te brengen met een bedrijf dat die website kon realiseren. In zijn schriftelijke uiteenzetting van 24 september 2017 heeft [gemachtigde] voorts aangegeven dat hij namens [appellant] ook met dat bedrijf heeft onderhandeld over het maken van de website. Verder was [gemachtigde] zelf aanvankelijk als houder van het domein 'ikwilinformatie.nl' geregistreerd. Dat dit, naar gesteld, een fout was van het bedrijf dat de website heeft gemaakt en deze fout binnen enkele weken is hersteld, laat onverlet dat ook dit erop wijst dat [gemachtigde] bij de organisatie betrokken was. Dit wordt bevestigd door de zogenoemde metadata van elektronisch ingediende documenten. Uit die data blijkt dat de Wob-verzoeken niet door [appellant], maar door [gemachtigde] zijn opgesteld.
  
  
  
    7.4.    [gemachtigde] stelt dat [appellant] de Wob-verzoeken heeft ingediend omdat hij naar aanleiding van berichten in de media over grote uitgaven aan ICT door overheidsorganisaties, benieuwd was naar de omvang van deze uitgaven. Met de informatie wilde [appellant] volgens [gemachtigde] de geldverspilling door de overheid aan ICT-projecten aan de kaak stellen. Daartoe dient volgens hem de website 'ikwilinformatie.nl', waar in het briefhoofd van het Wob-verzoek ook naar is verwezen.
  
  
  
        De website 'ikwilinformatie.nl' is zeer beperkt van opzet, omvang en informatieve waarde. Op de site staat één blog dat bestaat uit slechts een opsomming van de documenten die van diverse bestuursorganen zijn verkregen en enkele opmerkingen zoals "Heeft in de afgelopen jaren enkele miljoenen weg gegooid (tel de facturen maar op)" en "In 2013 een miljoen op jaarbasis. Million dollar baby". Het blog bevat verder geen teksten en geen duiding of analyse van de informatie. Afgezien van het opsommen van een lijst met stukken op het blog, heeft [appellant] niets met de informatie gedaan. De Afdeling acht daarom niet aannemelijk dat [appellant], naar gesteld, met het Wob-verzoek daadwerkelijk heeft beoogd de geldverspilling door de overheid aan ICT-projecten aan de kaak te stellen.
  
  
  
    7.5.    [gemachtigde] heeft ter zitting bij de Afdeling uiteengezet dat hij met [appellant] een overeenkomst van opdracht heeft gesloten voor de werkzaamheden die samenhangen met het Wob-verzoek, dat hij hem facturen heeft gestuurd voor de verrichte werkzaamheden en dat [appellant] deze contant of per bank heeft voldaan. Verder heeft [gemachtigde] verklaard dat [appellant] de griffierechten voor de behandeling van beroepen zelf heeft voldaan en dat proceskostenvergoedingen aan [appellant] zijn betaald.
  
  
  
        Reeds ten tijde van het indienen van de Wob-verzoeken bevond [appellant] zich in een schuldsaneringstraject. Volgens het Centraal Insolventieregister van de Rechtspraak is op 3 juni 2014 een uitspraak over de schuldsanering gedaan en zou op 19 juni 2017 een beëindigingszitting plaatsvinden. Van de zijde van de colleges is te kennen gegeven dat de bewindvoerder heeft laten weten dat griffierechten niet uit de boedelrekening zijn betaald en dat proceskostenvergoedingen buiten de boedelrekening en buiten het zicht van de bewindvoerder zijn gebleven.
  
  
  
        De geldstromen betreffende de griffierechten en proceskostenvergoedingen zijn, ondanks daarover door de Afdeling gestelde vragen, onduidelijk gebleven. De Afdeling acht niet geloofwaardig dat [appellant], gegeven diens financiële situatie, in staat was om facturen van [gemachtigde] te voldoen en griffierechten te betalen. Aangenomen moet worden dat [appellant] niet voor de werkzaamheden van [gemachtigde] behoefde te betalen en dat proceskostenvergoedingen en dwangsommen aan [gemachtigde] ten goede kwamen.
  
  
  
    7.6.    [appellant] heeft verder zeer ruim geformuleerde machtigingen aan [gemachtigde] verleend. Ter zitting heeft [gemachtigde] te kennen gegeven dat hij dergelijke machtigingen gebruikt om door te kunnen blijven procederen, desnoods ook indien betrokkene dit niet meer noodzakelijk of wenselijk acht. Voorts is onder de machtigingen en onder andere stukken waarin de naam van [appellant] is vermeld, telkens een ingescande handtekening geplaatst, die het voor [gemachtigde] zeer gemakkelijk maakte om op naam van [appellant] stukken te versturen, zonder dat laatstgenoemde daarbij daadwerkelijk betrokken behoefde te zijn.
  
  
  
    7.7.    Gelet op al het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het Wob-verzoek niet door [appellant] is ingediend om kennis te kunnen nemen van overheidsinformatie en dat [gemachtigde] en hij een project hebben opgezet met de vooropgezette bedoeling om met procedures over Wob-verzoeken zo veel mogelijk proceskostenveroordelingen en dwangsommen te verkrijgen. Voor zover het gaat om handelingen die [gemachtigde] heeft verricht, dienen deze dan ook aan [appellant] te worden toegerekend, nu hij [gemachtigde] door het verlenen van de machtiging daartoe in staat heeft gesteld. Aldus is het recht om Wob-verzoeken in te dienen gebruikt zonder redelijk doel en voor een ander doel dan waarvoor dit recht is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. [appellant] heeft daarmee misbruik gemaakt van dit recht. Dit geldt ook voor het recht om te verzoeken om vaststelling van een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek alsmede voor het instellen van hoger beroep, nu dat niet los kan worden gezien van het gebruik van de Wob.
  
  
  
    Slotsom
  
  
  8. Het hoger beroep is niet-ontvankelijk.
  
  9. Van proceskosten van het college die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
  
  
  
    w.g. Bijloos    w.g. Herweijer
    voorzitter    griffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2018
  
  
  
    640.