ECLI:NL:RVS:2009:BK7424, Raad van State, 23-12-2009, 200901847/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Flevoland (hierna: gedeputeerde staten) geweigerd aan het college van burgemeester en wethouders van Dronten (hierna: het college) een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) te verlenen ten behoeve van een aanvraag van [appellante] voor het oprichten van een windmolen aan de [locatie 1] te [plaats].

200901847/1/H1.
      Datum uitspraak: 23 december 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante] , gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 3 februari 2009 in zaak nr. 08/875 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Flevoland.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Flevoland (hierna: gedeputeerde staten) geweigerd aan het college van burgemeester en wethouders van Dronten (hierna: het college) een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) te verlenen ten behoeve van een aanvraag van [appellante] voor het oprichten van een windmolen aan de [locatie 1] te [plaats].
    
    Bij besluit van 22 april 2008 hebben gedeputeerde staten het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 februari 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 16 april 2009.
    
    Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Gedeputeerde staten en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.M.C. Marius-van Eeghen, advocaat te 's-Gravenhage, en drs. F.H. Jordens, directeur, en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door ing. J. Grutters, ambtenaar in dienst van de provincie, bijgestaan door ir. J. van den Berg, deskundige, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting het college, vertegenwoordigd door mr. A. Deuzeman, ambtenaar in dienst van de gemeente, gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellante] beheert een windpark te [plaats], bestaande uit twee parallel aan elkaar gelegen lijnen windmolens aan weerszijden van de [locatie 3] aldaar. De noordwestelijke lijn, gelegen aan de [locatie 2], bestaat uit 9 windmolens, terwijl de zuidoostelijke lijn, gelegen aan [locatie 1], 8 windmolens telt. [appellante] wenst de zuidoostelijke lijn uit te breiden met één windmolen.
    
    2.2. Gedeputeerde staten hebben in het besluit van 22 april 2008 aan hun weigering de gevraagde verklaring van geen bezwaar te verlenen ten grondslag gelegd dat de beoogde windmolen in strijd is met provinciaal beleid, zoals dat is vervat in het omgevingsplan Flevoland 2006 (hierna: het omgevingsplan) en de Beleidsregel windmolens 2007 van 24 april 2007 (hierna: de beleidsregel). In het omgevingsplan zijn veertien zogenoemde essentiële elementen opgenomen. Als essentieel element nummer 9, voor zover thans van belang, is vermeld dat nieuwe windmolens in principe alleen worden toegestaan, indien deze windmolens gelijktijdig een equivalent aan windmolens vervangen. In de beleidsregel is onder punt 4.1.6 vermeld dat nieuwe windmolens alleen worden toegestaan, wanneer deze tegelijkertijd een equivalent bestaande windmolens vervangen.
    
    [appellante] bestrijdt niet dat het bouwplan in strijd is met het omgevingsplan en de beleidsregel.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het omgevingsplan en de beleidsregel onverbindend zijn, omdat deze in strijd zijn met het rijksbeleid, dat windenergie in alle vormen wil stimuleren, en het aldus vormgegeven provinciale beleid ten aanzien van windmolens niet werkt en onuitvoerbaar is.
    
    2.3.1. Dit betoog slaagt niet. [appellante] heeft niet nader onderbouwd met welke hogere regelgeving het omgevingsplan en de beleidsregel volgens haar in strijd zijn. De door [appellante] gestelde tegenstrijdigheid in het omgevingsplan, te weten dat in onderdeel 7.3.3 van het omgevingsplan is vermeld dat dit plan flexibel beoogt te zijn, terwijl in onderdeel 7.3.4 is vermeld dat de in het plan met de term "essentiële elementen" aangeduide onderdelen niet mogen worden aangetast - wat hiervan zij -, maakt evenmin dat het omgevingsplan reeds daarom onverbindend is. Voor die conclusie is evenmin aanleiding te vinden in de door [appellante] gestelde omstandigheid dat sinds het van kracht worden van het omgevingsplan en de daarop gebaseerde beleidsregel in de provincie Flevoland geen nieuwe windmolens meer zijn geplaatst. Deze omstandigheid leidt niet tot de conclusie dat het provinciale windmolenbeleid niet werkt, want zij is reeds voorzien in het omgevingsplan. In het omgevingsplan worden nieuwe windmolens immers slechts toegestaan ter vervanging van een equivalent bestaande windmolens, waarbij in paragraaf 5.7.1 is vermeld dat naar verwachting de sanering van bestaande windmolens vooral in de periode 2010-2015 zijn beslag zal vinden. Tevens hebben gedeputeerde staten ter zitting onweersproken gesteld dat inmiddels voor de bouw van twee windparken vergunning is verleend, maar dat vergunninghouders om financiële redenen nog niet zijn overgegaan tot het oprichten daarvan.
    
    Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat in het door [appellante] aangevoerde geen grond is te vinden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte het omgevingsplan en de beleidsregel niet onverbindend heeft geacht.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, gelet op de voorgeschiedenis, voor gedeputeerde staten aanleiding bestond om gebruik te maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zij voert hiertoe aan dat gedeputeerde staten in 2002 voor de bouw van 18 windmolens een verklaring van geen bezwaar hebben verleend en [appellante] destijds slechts noodgedwongen de aanvraag voor de 18e - thans opnieuw gewenste - windmolen heeft ingetrokken. Zij wijst op de grote financiële gevolgen die voor haar zijn verbonden aan de weigering van de verklaring van geen bezwaar. Zij wijst er voorts op dat uit de formulering van voormeld essentieel element nummer 9 in het omgevingsplan kan worden afgeleid dat van het principe dat nieuwe windmolens alleen zijn toegestaan, als deze windmolens gelijktijdig een equivalent aan windmolens vervangen, kan worden afgeweken. Bovendien zijn de omstandigheden van haar geval zo bijzonder dat gedeputeerde staten niet hoeven te vrezen voor precedentwerking, aldus [appellante].
    
    2.4.1. Het omgevingsplan kan niet worden aangemerkt als beleidsregel van gedeputeerde staten in de zin van artikel 4:81 van de Awb. Ingevolge dit artikel kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. In dit geval is het omgevingsplan vastgesteld door provinciale staten van Flevoland en niet door gedeputeerde staten en is daarom geen sprake van een bevoegdheid als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb. Daarbij komt dat het omgevingsplan geldt als een streekplan als bedoeld in de ten tijde van belang van kracht zijnde Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO). Ingevolge artikel 4a, achtste lid, van de WRO wordt bij een streekplan bepaald, in hoeverre gedeputeerde staten volgens bij het plan aan te geven regelen het plan moeten uitwerken en binnen bij het plan te bepalen grenzen van het plan mogen afwijken. De WRO bevat daarmee een eigen, ten opzichte van de Awb afwijkende, regeling van de binding aan het provinciaal beleid. In paragraaf 7.3.1 van het omgevingsplan is vermeld dat van de zogenoemde essentiële elementen niet mag worden afgeweken en dat, indien dat toch wordt gewenst, het plan op die onderdelen dient te worden herzien. Artikel 4:84 van de Awb is derhalve niet van toepassing op het omgevingsplan.
    
    2.4.2. Gedeputeerde staten hebben zich op het standpunt gesteld dat herziening van het omgevingsplan teneinde het bouwplan van [appellante] mogelijk te maken, ongewenst is, omdat het omgevingsplan recent is vastgesteld en omdat zij vrezen voor precedentwerking. Zij hebben er in dit verband op gewezen dat, anders dan door [appellante] gesteld, precedentwerking mogelijk is, omdat in de provincie verschillende lijnopstellingen van windmolens bestaan waaraan technisch gezien nog een molen zou kunnen worden toegevoegd. Gedeputeerde staten hebben toegelicht dat zij voor zes andere aanvragen voor solitaire windmolens eveneens hebben geweigerd een verklaring van geen bezwaar te verlenen en dat deze aanvragen, hoewel ieder op zich verschillend van de onderhavige aanvraag, daarmee gemeen hebben dat zij een lange historie hebben en niet passen in het beleid van opschalen en saneren. Voorts hebben gedeputeerde staten vermeld dat [appellante] bij haar intrekking in 2004 van de aanvraag voor de 18e windmolen rekening had moeten houden met de mogelijkheid dat realisering van deze windmolen later niet meer mogelijk zou blijken te zijn. Een eventueel financieel nadeel in de vorm van het mogelijk mislopen van subsidie is volgens gedeputeerde staten dan ook een gevolg van de intrekking van de aanvraag door [appellante]. Tenslotte zien gedeputeerde staten in de door [appellante] gestelde verbetering van het landschap bij realisering van het bouwplan evenmin aanleiding tot herziening van het omgevingsplan, omdat de windmolens 360 m uit elkaar staan en de beide lijnen 1.800 m, zodat de gestelde verbetering van het landschap volgens hen niet direct waarneembaar is.
    
    2.4.3. De rechtbank heeft, gelet op het vorenstaande, terecht geoordeeld dat gedeputeerde staten in redelijkheid hebben kunnen besluiten tot weigering van de verklaring van geen bezwaar.
    
    2.5. Alle overige door [appellante] gestelde feiten en omstandigheden kunnen niet tot een ander oordeel leiden.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.H. van Kreveld en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
      voorzitter 
      ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2009
    
    488.