ECLI:NL:RVS:2014:3561, Raad van State, 01-10-2014, 201305741/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 januari 2011 heeft het college Heli Holland voor 2011 een generieke ontheffing verleend van het verbod om anders dan van of op een luchthaven te landen of op te stijgen op nog nader te bepalen locaties in de provincie (hierna: de TUG-ontheffing).

201305741/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Heli Holland Air Service B.V. (hierna: Heli Holland), gevestigd te Emmer-Compascuum, gemeente Emmen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 mei 2013 in zaak nr. 11/3941 in het geding tussen:
    
    1. Heli Holland,
    2. [wederpartij sub 2], wonend te Almere, en
    3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Helicon B.V., gevestigd te Bergen op Zoom
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 januari 2011 heeft het college Heli Holland voor 2011 een generieke ontheffing verleend van het verbod om anders dan van of op een luchthaven te landen of op te stijgen op nog nader te bepalen locaties in de provincie (hierna: de TUG-ontheffing).
    
    Bij besluit van 25 oktober 2011 heeft het college het door Heli Holland daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voorschrift 2 van de ontheffing herroepen en voor het overige dat besluit gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 17 mei 2013 heeft de rechtbank het door Heli Holland daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Heli Holland hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2014, waar Heli Holland, vertegenwoordigd door R.T.S. van der Haring, bijgestaan door mr. P. van Rossum, advocaat te Emmen, en het college, vertegenwoordigd door mr. I. Damhuis, H. Mansvelders en M.C.J. Puhl, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8.1a, eerste lid, van de Wet luchtvaart, zoals die luidde ten tijde van belang, is het verboden met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen, anders dan van of op een luchthaven.
    
    Ingevolge artikel 8a.51, eerste lid, kan het college voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een terrein ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in artikel 8.1a, eerste lid, indien het terrein wordt gebruikt door een luchtvaartuig dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een ontheffing onder beperkingen worden verleend. Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
    
    Ingevolge het derde lid kunnen bij regeling van de minister van Verkeer en Waterstaat regels worden gesteld over:
    
    a. het terrein;
    
    b. de wijze waarop het terrein wordt gebruikt;
    
    c. de termijn waarbinnen het college een besluit neemt op de aanvraag;
    
    d. de wijze waarop de minister en de burgemeester van de gemeente waarin het terrein ligt, worden betrokken bij het verlenen van de ontheffing en bij het gebruik van het terrein.
    
    De regeling, bedoeld in artikel 8.51a, derde lid, van de Wet luchtvaart is de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen (Stcrt. 2009, nr. 16336; hierna: de regeling).
    
    Ingevolge artikel 24, aanhef en onder a, van de regeling voldoen een terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik dat gebruikt wordt door een helikopter en het gebruik hiervan, onverminderd het bepaalde in paragraaf 2, aan de volgende eisen:
    
    a. het terrein is verder gelegen dan 50 meter van aaneengesloten woonbebouwing;
    
    b. het terrein is verder gelegen dan 25 meter van een openbare weg, tenzij deze weg door de bevoegde autoriteiten is afgezet;
    
    c. het terrein heeft afmetingen die ten minste gelijk zijn aan de minimale afmetingen als vermeld in het vlieghandboek behorende bij de betreffende helikopter;
    
    d. indien met draaiende rotor passagiers in- en uit moeten stappen dan worden deze door daartoe getraind personeel op een veilige wijze naar en van de helikopter geleid.
    
    Volgens blz. 23 van het Beleidskader voor het aanwijzen van locaties voor luchtvaartterreinen en ballonopstapplaatsen in de provincie Utrecht, dat provinciale staten van Utrecht hebben vastgesteld op 26 oktober 2009, bevat de Wet luchtvaart een bepaling, dat het verboden is met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen anders dan van een luchthaven. Het college kan voor een terrein dat geschikt is voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik (hierna: TUG), dat wil onder andere zeggen voor minder dan 12 vluchtdagen per jaar, een ontheffing van dit verbod verlenen. Gelet op de verstoring van activiteiten zullen de bovengenoemde uitgangspunten voor structureel gebruik van gemotoriseerd en ongemotoriseerd luchtverkeer in principe ook gelden voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een terrein met gemotoriseerde en ongemotoriseerde luchtvaartuigen. Gemotoriseerde luchtvaart, bijvoorbeeld een helikopterlanding binnen 500 meter van woningen, is alleen toegestaan indien is aangetoond dat het piekniveau bij de woning of een andere geluidsgevoelige bestemming niet meer is dan 70 dB(A) Lmax gedurende de dagperiode (van 7.00 tot 19.00 uur) en 65 dB(A) Lmax gedurende de avondperiode (19.00 tot 23.00 uur). In een door het college vast te stellen beleidsnotitie zal dit beleid nader worden uitgewerkt, aldus het Beleidskader.
    
    Volgens artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregels ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart provincie Utrecht, zoals die luidden ten tijde van het in beroep bestreden besluit, onderscheidt het college twee soorten TUG-ontheffingen:
    
    a. een generieke ontheffing voor meerdere terreinen binnen de provincie Utrecht, met een melding aan het college 48 uur voor het gebruik van het terrein, voor maximaal vier vliegbewegingen per dag en maximaal 12 dagen per kalenderjaar per terrein, af te geven voor maximaal 1 kalenderjaar;
    
    b. een locatiegebonden ontheffing met een melding aan het college 24 uur voor het gebruik van het terrein, voor meerdere vliegbewegingen op één dag, met een maximum van 12 dagen per kalenderjaar per terrein.
    
    Volgens het tweede lid moet, in afwijking van het eerste lid, onderdelen a en b, een vliegbeweging op zondag uiterlijk op de voorafgaande vrijdag vóór 12.00 uur zijn gemeld.
    
    Volgens het derde lid doet de houder van de TUG-ontheffing een melding, als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, met een daarvoor speciaal bestemd meldingsformulier.
    
    Volgens artikel 5, vierde lid, weigert het college de aanvraag voor een TUG-ontheffing als sprake is van landen dan wel opstijgen van een gemotoriseerd luchtvaartuig binnen 500 meter van woningen dan wel andere geluidsgevoelige bestemmingen en met de gegevens uit de aanvraag niet kan worden aangetoond dat het piekniveau bij de woning of de andere geluidsgevoelige bestemming niet meer is dan 70 dB(A) Lmax gedurende de dagperiode (van 7.00 tot 19.00 uur) en 65 dB(A) Lmax gedurende de avondperiode (19.00 tot 23.00 uur).
    
    Volgens de toelichting bij de Beleidsregels hecht het college, alsook provinciale staten, een groot belang aan de bescherming van de bewoners en de natuur in de provincie vanwege het starten en landen van luchtvaartuigen, in het bijzonder omdat de provincie dichtbevolkt is. De maximale norm van 70 dB(A) op te beschermen geluidgevoelige bestemmingen is gebaseerd op verschillende onderzoeken. De Nederlandse Gezondheidsraad heeft geconcludeerd dat gezondheidsklachten verwacht kunnen worden bij lawaainiveau’s boven 70 dB(A). Dit wordt in latere onderzoeken bevestigd. Deze norm wordt ook gehanteerd in de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening. Hierin wordt gesteld dat op basis van de beschikbare kennis omtrent hinder, het maximale geluidsniveau niet hoger mag zijn dan 70 dB(A) voor de dagperiode. Het hanteren van een maximaal geluidniveau van 70 dB(A), waarbij schrikreacties kunnen ontstaan, is terecht als het gaat om incidenteel gebruik van een terrein, niet zijnde een luchthaven.
    
    2. Het college heeft aan de TUG-ontheffing voorschrift 6 verbonden, waarmee het onder meer de minimumafstand heeft bepaald die Heli Holland per helikopter moet aanhouden tussen de landings- dan wel de opstijglocatie en geluidgevoelige bestemmingen. Tevens heeft het aan de ontheffing het voorschrift verbonden dat de start- en landingslocatie niet gelegen mag zijn in een gebied dat onderdeel uitmaakt van Natura 2000 of een stiltegebied. Het laatstgenoemde voorschrift is bij besluit van 25 oktober 2011 herroepen.
    
    3. Heli Holland betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 5, vierde lid, van de Beleidsregels niet onverbindend is en het college voorschrift 6 aan de TUG-ontheffing mocht verbinden. Volgens haar heeft de rechtbank miskend dat het college niet bevoegd is om voorschriften over geluid vast te stellen en te verbinden aan zo’n ontheffing. Zo’n bevoegdheid volgt niet uit artikel 8a.51 van de Wet luchtvaart. Ter toelichting verwijst Heli Holland naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet luchtvaart (Kamerstukken II, 2005/06, 30 452, nr. 3, blz. 70-71 en 99). Volgens haar volgt daaruit dat het taxiën, opstijgen en landen buiten de activiteiten van een luchthaven vallen en daarom geen voorschriften aan die activiteiten mogen worden gebonden. Temeer nu een TUG-terrein wat betreft omvang en geluidsbelasting vele malen kleiner is dan een luchthaven, valt niet in te zien dat het college aan het gebruik van een TUG-terrein wel geluidsvoorschriften mag verbinden. In die toelichting wordt alleen ingegaan op veiligheidseisen. Volgens Heli Holland is slechts de minister bevoegd tot het vaststellen van regels over geluid. Dergelijke regels heeft hij ook vastgesteld in artikel 24, aanhef en onder a, van de regeling. Ter motivering verwijst Heli Holland naar de toelichting bij de regeling. Verder volgt volgens Heli Holland uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 19 november 1998 in zaak nr. E03.96.0328 (JM 1996/26) en die van 22 maart 2001 in zaak nr. E03.99.0208 (aangehecht) dat voor de geluidsbelasting van het vliegverkeer bij luchthavens een afzonderlijke beoordelingssystematiek geldt en niet de systematiek die hoort bij industrielawaai. Daarom valt niet in te zien dat het college aan het opstijgen en landen van helikopters buiten luchthavens wel geluidsvoorschriften mag verbinden. Daarnaast zijn in titel 8A.4 van de Wet luchtvaart regels vastgesteld over geluid bij luchthavens, waarbij niets over TUG-terreinen is bepaald. Volgens Heli Holland volgt ook daaruit dat het college geen voorschriften over geluid mag verbinden aan een TUG-ontheffing. De voorzieningenrechter heeft verder miskend dat het college ten onrechte heeft verwezen naar de aanwijzingen 127 en 128 van de Aanwijzing voor de regelgeving ter motivering van zijn standpunt dat het bevoegd is voorschriften ter beperking van geluidshinder aan de TUG-ontheffing te verbinden. Uit die aanwijzingen zelf kan niet volgen op welke gebieden de voorschriften mogen zien.
    
    3.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college bevoegd is geluidsvoorschriften te verbinden aan de TUG-ontheffing en dat het daaromtrent beleid mag vaststellen en toepassen. Zoals zij heeft overwogen, volgt die bevoegdheid uit artikel 8a.51 van de Wet luchtvaart, nu in het eerste lid is bepaald dat het college ontheffing kan verlenen van het verbod dat is vervat in artikel 8.1a, eerste lid, van de Wet luchtvaart en in het tweede lid dat aan zo’n ontheffing voorschriften kunnen worden verbonden. Daarbij is geen beperking gesteld aan het soort voorschriften dat aan een ontheffing mag worden verbonden.
    
    De geschiedenis van de totstandkoming van de Wet luchtvaart, waarnaar Heli Holland verwijst, noopt niet tot een ander oordeel, evenmin als de uitspraken van de Afdeling waarnaar zij verwijst. In die wetsgeschiedenis wordt aangesloten bij de jurisprudentie van de Afdeling, waarin een afbakening is aangebracht tussen de Wet luchtvaart en de Wet milieubeheer en voorheen de Hinderwet. Volgens die jurisprudentie maken de rolbanen en start- en landingsbanen en de activiteiten die daarop plaatsvinden geen onderdeel uit van de inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer. Daarom mogen in de vergunning die wordt verleend op grond van de Wet milieubeheer geen voorschriften worden verbonden die zien op geluidsoverlast ten gevolge van het gebruik van die banen. In de uitspraken en de geschiedenis waarnaar Heli Holland verwijst, wordt daarnaast overwogen respectievelijk gemeld dat de Wet luchtvaart een eigen systematiek kent voor de geluidsbelasting van het vliegverkeer. De TUG-ontheffing is verleend met toepassing van die laatstgenoemde wet.
    
    Hetgeen is vervat in titel 8a.4 van de Wet luchtvaart noopt evenmin tot het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd is geluidsvoorschriften te verbinden aan de TUG-ontheffing. Die titel ziet alleen op luchthavens, gelet op de omstandigheid dat die titel onderdeel uitmaakt van Hoofdstuk 8a, dat is getiteld Bijzondere bepalingen luchthavens. Een TUG-terrein is geen luchthaven. De bevoegdheden van de minister voor het vaststellen van de geluidsbelastingkaart, die in die titel zijn vervat, zien ook alleen op luchthavens. Het laat de bevoegdheid van het college tot het verbinden van voorschriften die zien op het beperken van geluidsoverlast aan een TUG-vergunning onverlet.
    
    De regeling waarnaar Heli Holland verwijst, is gestoeld op artikel 8a.51, derde lid, van de Wet luchtvaart. Gelet op de titel van de regeling zien de daarin opgenomen regels op het veilig gebruik van luchthavens en andere terreinen. Daarom laat de regeling de bevoegdheid van het college om beleid te voeren dat ziet op geluidshinder en voorschriften ter voorkoming van geluidshinder te verbinden aan een TUG-ontheffing onverlet. Ook uit de toelichting volgt dat de regeling ziet op het veilig gebruik van luchthavens en andere terreinen en daaruit volgt niet dat met de regeling is beoogd geluidsvoorschriften vast te stellen of uit te sluiten.
    
    4. Heli Holland betoogt verder dat de rechtbank ter motivering van de uitspraak ten onrechte heeft verwezen naar de Beleidsregels en de toelichting daarbij. De Beleidsregels waren nog niet in werking ten tijde van het verlenen van de ontheffing, maar zijn pas op 18 juni 2011 in werking getreden. Ook het college heeft om die reden ten onrechte ter motivering van het besluit van 25 oktober 2011 naar de Beleidsregels en de toelichting daarbij verwezen. Ten tijde van het besluit van 12 januari 2011 was een andere beleidsregel van toepassing, aldus Heli Holland.
    
    4.1. Ter toetsing bij de rechtbank lag het besluit van 25 oktober 2011 voor, te weten het besluit op het bezwaar dat Heli Holland heeft gemaakt. De rechtbank diende te toetsten of dat besluit voldoende was gemotiveerd.
    
    Verder vindt de heroverweging in bezwaar in beginsel plaats op basis van het recht en de feiten of omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip waarop het besluit op bezwaar wordt genomen. Het college diende dan ook bij gebrek aan een uitzonderlijke situatie de Beleidsregels toe te passen zoals die luidden ten tijde van het besluit van 25 oktober 2011.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Voorts betoogt Heli Holland dat de rechtbank heeft miskend dat de geluidsnormen die zijn vervat in de Beleidsregels en voorschrift 6 van de TUG-ontheffing onredelijk zijn. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het redelijk is dat het piekniveau bij een woning of andere geluidsgevoelige bestemming niet meer mag bedragen dan 70 dB(A) Lmax gedurende de dagperiode, die is gelegen tussen 7.00 en 19.00 uur, en 65 dB(A) Lmax gedurende de avondperiode, die is gelegen tussen 19.00 en 23.00 uur, zoals vervat in artikel 5. Er is onvoldoende gemotiveerd hoe de daarin vervatte afstandsnormen tot stand zijn gekomen, hoe de geluidsbelasting is berekend en waarom getoetst dient te worden aan Lmax. Evengoed had met Leq, dat een andere maatstaf is, de geluidsbelasting kunnen worden bepaald, hetgeen leidt tot kortere afstanden waarop helikopters bij woningen kunnen landen en opstijgen, aldus Heli Holland. Dit sluit beter aan bij het tijdelijke en uitzonderlijke karakter van een TUG-terrein en tevens bij het uitgangspunt dat voor dat soort terreinen minder vergaande eisen zouden moeten gelden dan voor luchthavens. Ook heeft het college niet gemotiveerd waarom het heeft aangesloten bij de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening. Ter toelichting van dit betoog verwijst Heli Holland naar de brief van 24 augustus 2011 van Peutz B.V. die in opdracht van Heli Holland is opgesteld en naar een dia van een presentatie die A.A.M. Bakker op 15 februari 2012 heeft gehouden over geluidshinderproblematiek van TUG-ontheffingen in Utrecht, waarop als overpeinzing aan de aanwezigen is meegegeven of de Beleidsregels niet te streng zijn wat betreft de geluidsnorm.
    
    De rechtbank heeft tevens miskend dat het college niet heeft gemotiveerd waarom in voorschrift 6 een veel strengere afstandsnorm is opgenomen dan is vervat in artikel 24, aanhef en onder a, van de regeling. Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat voorschrift 6 het voor haar vrijwel onmogelijk maakt om in Utrecht vluchten uit te voeren, aldus Heli Holland.
    
    5.1. Zoals de rechtbank heeft overwogen, mocht het college gelet op artikel 4:82 van de Algemene wet bestuursrecht ter motivering van het in beroep bestreden besluit, en dus ook ter motivering van voorschrift 6, verwijzen naar de Beleidsregels en de toelichting daarbij.
    
    Voor het oordeel dat de Beleidsregels onredelijk zijn, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden. Dat Heli Holland liever een andere invulling had gezien van de beleidsvrijheid die het college heeft op het gebied van geluidsvoorschriften bij TUG-terreinen, maakt de Beleidsregels niet onredelijk. Verder is, anders dan Heli Holland betoogt, in de toelichting wel gemotiveerd waarom het college het beleid voert dat het piekniveau bij een woning of andere geluidsgevoelige bestemming niet meer mag bedragen dan 70 dB(A) Lmax gedurende de dagperiode en waarom het heeft aangesloten bij de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening.
    
    Voor zover Heli Holland verwijst naar een dia van een presentatie over geluidshinderproblematiek van TUG-ontheffingen in Utrecht, geldt dat dit onvoldoende is om te oordelen dat de Beleidsregels onredelijk zijn. Verder heeft Heli Holland niet met nader bewijs gestaafd dat zij geen vluchten meer kan uitvoeren in Utrecht.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Volgens Heli Holland heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat met voorschrift 6 niet het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel worden geschonden. Aan TUG-ontheffingen die door colleges van gedeputeerde staten van andere provincies aan haar zijn verleend, zijn niet zulke strenge voorschriften verbonden als voorschrift 6, maar is aangesloten bij de normen die zijn vervat in de regeling. Verder heeft de minister haar in voorgaande jaren, met toepassing van het Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen, dat van toepassing was voor de inwerkingtreding van artikel 8a.51 van de Wet luchtvaart, TUG-ontheffingen verleend voor het opstijgen en landen met helikopters in de provincie, waarbij niet binnen 50 meter van aaneengesloten woonbebouwing mocht worden geland of opgestegen, aldus Heli Holland.
    
    6.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de omstandigheid dat colleges van gedeputeerde staten van andere provincies ander beleid voeren en ontheffingen verlenen waarmee binnen kortere afstand van woningen met helikopters mag worden geland en opgestegen, niet maakt dat het college niet voorschrift 6 aan de TUG-ontheffing mocht verbinden. De colleges hebben de vrijheid zelf beleid vast te stellen over geluidsbelasting, hetgeen ertoe kan leiden dat het beleid dat dit college voert afwijkt van het beleid van colleges van gedeputeerde staten van andere provincies.
    
    Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat Heli Holland geen gerechtvaardigd vertrouwen kan ontlenen aan de omstandigheid dat de minister haar in voorgaande jaren, met toepassing van het Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen, TUG-ontheffingen heeft verleend voor het opstijgen en landen met helikopters in de provincie, waarbij niet binnen 50 meter van aaneengesloten woonbebouwing mocht worden geland of opgestegen. De minister is niet meer het bevoegde bestuursorgaan en aan ontheffingen die hij in het verleden heeft verleend kan reeds daarom geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Reuveny
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2014
    
    622.