ECLI:NL:RVS:2023:2501, Raad van State, 28-06-2023, 202202482/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van de woning aan het [locatie] in Noordwelle voor het huisvesten van meer dan één huishouden te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] is eigenaar van de woning. Op 13 mei 2019 is er door toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle is geconstateerd dat de bovenwoning werd bewoond door twee seizoenarbeiders uit Spanje. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat verhuur van de woning aan meer dan één huishouden in strijd is met het bestemmingsplan. Omdat voor dit gebruik geen omgevingsvergunning aan [appellant] is verleend, heeft het college bij besluit van 16 januari 2020 een last onder dwangsom aan hem opgelegd. Op 13 maart 2020 heeft er nogmaals een controle plaatsgevonden om na te gaan of de opgelegde last werd nageleefd. Tijdens deze controle is alleen de hoofdbewoner aangetroffen in de woning.

202202482/1/R1.
    Datum uitspraak: 28 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 15 maart 2022 in zaak nr. 20/7504 en 20/9870 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 januari 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van de woning aan het [locatie] in Noordwelle voor het huisvesten van meer dan één huishouden te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 12 oktober 2020 heeft het college besloten tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag van € 25.000,00.
    Bij uitspraak van 15 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 9 juni 2020 en 12 oktober 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.A. Visser, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door J.F. Okma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan het [locatie] in Noordwelle. Op 13 mei 2019 is er door toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle is geconstateerd dat de bovenwoning werd bewoond door twee seizoenarbeiders uit Spanje. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat verhuur van de woning aan meer dan één huishouden in strijd is met het bestemmingsplan. Omdat voor dit gebruik geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aan [appellant] is verleend, heeft het college bij besluit van 16 januari 2020 een last onder dwangsom aan hem opgelegd. Op 13 maart 2020 heeft er nogmaals een controle plaatsgevonden om na te gaan of de opgelegde last werd nageleefd. Tijdens deze controle is alleen de hoofdbewoner aangetroffen in de woning. Op 31 juli 2020 vond er weer een controle plaats naar aanleiding van signalen dat er wederom seizoenarbeiders in de woning verbleven. Hierbij zijn 5 personen in de woning aangetroffen, die hebben verklaard dat zij daar huisvesting aangeboden kregen van hun werkgever. Op 6 augustus 2020 vond een hercontrole plaats. Toen waren 4 van de 5 op 31 juli 2020 aangetroffen personen in de woning aanwezig. Op 10 augustus 2020 is aan [appellant] een kennisgeving verstuurd dat het maximale dwangsombedrag van rechtswege is verbeurd en dat er opnieuw een voornemen is aan hem een last onder dwangsom op te leggen. Bij besluit van 12 oktober 2020 heeft het college tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag van € 25.000,00 besloten. Tegen dit besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt. Dit bezwaarschrift is op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) doorgestuurd naar de rechtbank, waar reeds het beroep tegen het besluit van 16 januari 2020 aanhangig was.
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de woning voor het huisvesten van meer dan één huishouden in strijd is met het bestemmingsplan en dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt, omdat hij voor de overtreding als eigenaar van de woning verantwoordelijk kan worden gehouden.
    Voornemen niet ontvangen
    3.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat hij door het niet ontvangen van het voornemen van het college van 9 september 2019 om aan hem een dwangsom op te leggen niet is benadeeld en het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft gepasseerd. Hij heeft hierdoor een kans gemist om eerder afspraken te maken met de huurders en daarmee oplegging van de dwangsom te voorkomen.
    3.1.    Toepassing van artikel 6:22 van de Awb is mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door een gebrek in een besluit niet is benadeeld. In dit geval heeft de rechtbank terecht overwogen dat, als moet worden aangenomen dat [appellant] het voornemen niet heeft ontvangen, hij hierdoor niet is benadeeld. In de bezwaarprocedure heeft [appellant] immers zowel mondeling als schriftelijk alsnog zijn zienswijze naar voren kunnen brengen. [appellant] heeft niet geconcretiseerd welke andere maatregelen hij zou hebben getroffen dan die hij nu heeft getroffen na ontvangst van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. De getroffen maatregelen zijn bij de heroverweging in bezwaar betrokken. Daarom mocht de rechtbank toepassing geven aan artikel 6:22 van de Awb.
    Het betoog slaagt niet.
    Is er een overtreding?
    4.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het bestemmingsplan niet regelt dat bewoning door meerdere huishoudens niet is toegestaan. Volgens hem heeft de begane grond van het pand in het verleden altijd een bedrijfsbestemming gehad en heeft de eerste verdieping een woonbestemming. De woning is ingericht met toestemming van het college en die toestemming is nooit ingetrokken. Verder is de woning groot genoeg voor bewoning door meerdere huishoudens. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de personen die in de woning verbleven geen onderlinge verbondenheid hadden en continuïteit in de samenstelling ontbreekt. Zij zijn verbonden als collega’s en er is continuïteit, omdat zij voor langere tijd in het pand verblijven.
    4.1.    Artikel 20.1, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan "Kerkwerve, Noordwelle, Ellemeet, Serooskerke en Scharendijke" luidt: "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor: het wonen in woningen".
    Op grond van artikel 1.115 van de regels is een woning een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
    4.2.    Het perceel heeft op basis van het bestemmingsplan de bestemming "Wonen". Op grond van artikel 20.1, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 1.115 van de planregels is huisvesting van meer dan één afzonderlijk huishouden niet toegestaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 2 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4193, betreft bewoning door seizoenarbeiders van één pand niet de huisvesting van een huishouden in de gewone zin van dat woord en is het daarmee ook niet op één lijn te stellen. Bij dergelijke bewoning is immers geen sprake van continuïteit in de samenstelling, omdat de seizoenarbeiders slechts een aantal maanden in het pand zijn gehuisvest, en is evenmin sprake van onderlinge verbondenheid. De door [appellant] genoemde omstandigheid dat de hoofdbewoner en de seizoenarbeiders collega’s zijn is hiervoor onvoldoende. Verder heeft [appellant] niet onderbouwd en evenmin aannemelijk gemaakt dat hij toestemming van het college heeft gekregen voor bewoning van de woning door meerdere huishoudens in afwijking van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat sprake was van een overtreding. Het college was dus bevoegd hiertegen handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Is [appellant] overtreder?
    5.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij als overtreder kan worden aangemerkt. Hij heeft direct na ontvangst van het besluit van 16 januari 2020 het toen lopende huurcontract beëindigd en de inhoud van het huurcontract gewijzigd. Hij heeft hierin opgenomen dat alleen na zijn voorafgaande uitdrukkelijke toestemming verhuur is toegestaan. Ook heeft hij met de nieuwe huurder afgesproken dat zijn schriftelijke toestemming vereist is als personeelsleden blijven logeren. Daarbij heeft hij buurtgenoten gevraagd hem te informeren als er signalen zijn dat er meer dan een huishouden in de woning woont. Hij heeft niet de mogelijkheid de woning te betreden of bindende aanwijzingen te geven. Verder kan hij ook niet controleren wie zich hebben ingeschreven in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP). Hij kan enkel de huurovereenkomst ontbinden. Aldus heeft hij naar zijn zeggen alle mogelijke maatregelen genomen om de overtreding te beëindigen. Volgens [appellant] is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat inschrijving in de BRP door de gemeente is toegestaan. Daarbij heeft het college de mogelijkheid een verhuurdersverklaring te eisen. Het ligt volgens [appellant] op de weg van het college om alvorens een last onder dwangsom op te leggen, een dergelijke maatregel ter preventie te treffen. Ten slotte voert [appellant] aan dat bij een controle op 13 maart 2020 de woning niet werd bewoond door meerdere personen. Het gevaar voor overtreding was daarom volgens hem geen consistent gevaar. Dit is door het college onvoldoende onderzocht.
    5.1.    De Afdeling is in haar uitspraken van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071, ingegaan op de vereisten voor functioneel daderschap. Uit deze uitspraken valt af te leiden dat als overtreder kan worden aangemerkt degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en die voorts die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel reeds sprake als de overtreder is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen.
    De Afdeling stelt vast dat [appellant] eigenaar is van de woning. De overtreding houdt direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over de wijze van gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd. Dat kan hij bijvoorbeeld doen door in een contract bepalingen daarover op te nemen. [appellant] had als eigenaar van de woning in dit opzicht beschikkingsmacht over het gebruik van de woning.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] het wederrechtelijke gebruik van de woning aanvaard door niet de zorg te betrachten die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. [appellant] wist dat de horecaondernemer, met wie hij een huurovereenkomst sloot, niet zelf in de woning zou gaan wonen. In de huurovereenkomst was bepaald dat de huurder de woning in zal zetten voor gebruik door personeel van zijn bedrijf, waarbij de bedrijfsleider van de horecagelegenheid de constante hoofdbewoner zal zijn. De woning was ook volgens [appellant] geschikt voor bewoning door meerdere huishoudens. Aannemelijk is dat [appellant] wist of kon weten dat de woning zou worden gebruikt voor de huisvesting van seizoenarbeiders. De stelling van [appellant] dat er geen risico op herhaalde overtreding was omdat hij na het besluit van 16 januari 2020 de huurovereenkomst heeft beëindigd en deze vervolgens heeft aangepast in die zin dat (onder)verhuur en/of het laten logeren van seizoenarbeiders zonder zijn (schriftelijke) toestemming niet is toegestaan, volgt de Afdeling niet. Hij is de woning blijven verhuren aan een horecaondernemer die er niet zelf ging wonen. Onder deze omstandigheden had het op de weg van [appellant] gelegen om in het kader van zijn zorgplicht toe te zien op het feitelijke gebruik van de woning. [appellant] had aangekondigde bezoeken kunnen (laten) brengen aan de woning en met de toestemming van de huurders de woning kunnen controleren (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2192, onder 6.2.). Gelet hierop is de stelling van [appellant] dat hij de woning niet kan controleren niet juist. Door geen toezicht te houden heeft hij bewust het risico genomen dat hij niet wist op welke wijze de woning werd gebruikt en in zoverre onder de gegeven omstandigheden het wederrechtelijke gebruik aanvaard. De omstandigheid dat door inschrijving in de BRP binnen de gemeente bekend was dat meerdere personen op het adres woonden, betekent ook niet dat [appellant] zelf niet meer de vereiste zorg behoefde te betrachten. Het college was niet gehouden om [appellant] uit eigen beweging over deze inschrijvingen te informeren. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    6.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde dwangsom onevenredig is. De ernst van de overtreding staat volgens hem niet in verhouding tot de opgelegde last, waarbij hij met name wijst op de onmogelijkheid om overtreding te voorkomen en het ontbreken van financieel belang bij overtreding, terwijl hij wel een groot financieel risico loopt bij overtreding. Daarbij voert hij aan dat de gemeente zelf woningen aan medewerkers in de horeca verhuurt. Daarmee zou het college ook een eigen financieel belang hebben bij het opleggen van de last.
    6.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.2.    [appellant] heeft geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die aanleiding vormen voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college in dit geval van handhaving af had moeten zien. Zijn mogelijkheden om overtreding te voorkomen zijn hiervoor besproken. Het feit dat hij een financieel risico loopt als een overtreding plaatsvindt, betekent niet dat het college daarom van handhaving had moeten afzien. Die financiële prikkel is juist bedoeld om herhaling te voorkomen. Verder heeft het college gesteld dat de door [appellant] bedoelde woningen eigendom zijn van woningcorporatie Zeeuwland. [appellant] heeft dat niet bestreden. Het feit dat deze woningcorporatie woningen aan medewerkers in de horeca zou verhuren, vormt daarom geen grond om van handhavend optreden af te zien.
    Het betoog slaagt niet.
    Preventieve handhaving?
    7.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat op grond van artikel 5:7 van de Awb alleen een preventieve last kan worden opgelegd als er klaarblijkelijk een gevaar voor overtreding dreigt. Dit is volgens hem hier niet het geval, omdat de seizoenarbeiders vóór 19 september 2019 vertrokken waren en hij vanaf eind januari 2020 de huur heeft opgezegd en de huurovereenkomsten met de nieuwe huurders heeft aangepast. Daarbij is tijdens de controle op 13 maart 2020 geen overtreding geconstateerd.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat de opgelegde last onder dwangsom geen preventieve last is als bedoeld in artikel 5:7 van de Awb. Uit het besluit van 16 januari 2020 volgt dat de last diende ter beëindiging van de overtreding en ter voorkoming van herhaling. Anders dan [appellant] aan zijn betoog ten grondslag heeft gelegd, is artikel 5:7 van de Awb dus niet van toepassing op de aan hem opgelegde last.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
    745-1036