ECLI:NL:RVS:2018:3029, Raad van State, 19-09-2018, 201706720/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 september 2015 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van één permanente bedrijfswoning en zes logiesappartementen op het perceel [locatie 1] en [locatie 2] te Uithoorn (hierna: het perceel).

201706720/1/A1.
    Datum uitspraak: 19 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Uithoorn,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2017 in zaak nr. 16/7286 in het geding tussen:
    
    [partij A], [partij B], [partij C], [partij D] en [partij E]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 september 2015 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van één permanente bedrijfswoning en zes logiesappartementen op het perceel [locatie 1] en [locatie 2] te Uithoorn (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 11 oktober 2016 heeft het college het door [partij A], daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 juli 2017 heeft de rechtbank de door [partij B], [partij C], [partij D] en [partij E] daartegen ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard, het door [partij A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 oktober 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [partij A] te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 26 oktober 2017 heeft het college de bezwaren van [partij A] tegen het besluit 8 september 2015 deels ongegrond deels gegrond verklaard, de omgevingsvergunning herroepen en de aanvraag alsnog afgewezen.
    
    [appellant] en [partij A] hebben beiden een schriftelijke reactie gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 2 juli 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. V.J. Leijh, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.C.W. van der Poel, zijn verschenen. Ook is [partij A] daar gehoord.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    Op het perceel staat het hotel Hengelsport met op de begane grond een café/restaurant en op de verdieping zeven hotelkamers. Het bouwplan voorziet in de bouw van een gebouw achter het bestaande hotel. Het gebouw bestaat uit twee verdiepingen met zes appartementen en een bedrijfswoning (hierna: het appartementengebouw). Blijkens de bouwtekening hebben de appartementen ieder een oppervlakte van ongeveer 60 m². Zij hebben ieder een eigen opgang met een hal, een badkamer, een slaapkamer en een keuken/woonkamer. Vier van de appartementen hebben daarbij nog een slaapkamer/werkplek.
    
        Het college heeft bij het besluit van 8 september 2015 de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Volgens het college is het bouwplan in overeenstemming met het bestemmingsplan. Bij het besluit van 11 oktober 2016 heeft het college het besluit van 8 september 2015 in stand gelaten. De rechtbank heeft dit besluit vernietigd omdat het college niet heeft aangetoond dat het appartementengebouw binnen het bouwvlak valt, omdat het college is uitgegaan van een onjuist peil en bij een juiste bepaling van het peil het gebouw hoger is dan de maximaal toegestane bouwhoogte en omdat het beoogde gebruik van de appartementen in strijd is met de bestemming. [appellant] kan zich niet verenigen met deze uitspraak.
    
    Het hoger beroep
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert aan dat het college in de stukken wel heeft aangetoond dat het appartementengebouw binnen het bouwvlak ligt. Daarnaast is de rechtbank uitgegaan van een onjuist peil bij de beoordeling van de bouwhoogte van het appartementengebouw. De rechtbank is daarbij ten onrechte niet uitgegaan van het begrip ‘het aansluitend afgewerkt bouwperceel’ en is er ten onrechte van uitgegaan dat de omliggende grond ongeveer 60 cm lager ligt dan de vloerhoogte van het bestaande hotel. [appellant] betoogt dat het beoogde gebruik van de appartementen wel gebruik als hotel betreft. Hij voert aan dat de rechtbank is uitgegaan van een achterhaalde uitleg van het begrip ‘hotel/motel’. Ook voert hij aan dat tijdelijk verblijf is beoogd en dat langdurig verblijf niet gelijk kan worden gesteld met woonverblijf. Verder wijst hij op de mogelijkheid om van de hotelvoorzieningen als bijvoorbeeld ontbijt en wisseling van beddengoed en handdoeken gebruik te maken.
    
    2.1.    Ingevolge het geldende bestemmingsplan "Thamerdal/Burgemeester Kootpark e.o." rust op het perceel de bestemming "Horeca", de functieaanduiding "wonen" en de aanduiding "maximum bouwhoogte (m): 6,5. Verder staat op de verbeelding een bouwvlak.
    
        Artikel 1.1 luidt:
    
    "[…]
    
    q. bouwperceel: een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten.
    
    […]
    
    hh. peil: de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte bouwperceel."
    
        Artikel 2.1 luidt:
    
    "bij de toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:
    
    […]
    
    d. de bouwhoogte van een bouwwerk: vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen."
    
        Artikel 7.1 luidt:
    
    "De voor ‘Horeca’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. hotel/motel, inclusief bijbehorende vergader- en conferentieruimten en restaurantfaciliteiten;
    
    b. café;
    
    c. restaurant;
    
    d. bedrijfswoning, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "wonen";
    
    […]"
    
        Artikel 7.2 luidt:
    
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    
    a. de gebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
    
    b. voor zover geen bouwvlak is opgenomen, mag het gehele bestemmingsvlak bebouwd worden;
    
    c. ter plaatse van de aanduiding "maximale bouwhoogte (m)" mag de bouwhoogte van gebouwen niet meer bedragen dan is aangeduid."
    
        Artikel 24.1 luidt:
    
    "Het bevoegd gezag kan in afwijking van het bepaalde in de regels van dit plan een omgevingsvergunning verlenen voor:
    
    […]
    
    b. afwijkingen van de voorgeschreven afmetingen van de bebouwing, met dien verstande dat de afwijkingen niet meer dan 10% mogen bedragen van de in het bestemmingsplan opgenomen maten;"
    
    2.2.    Over het bouwvlak overweegt de Afdeling het volgende. In bezwaar en beroep heeft [partij A] betwist dat het appartementengebouw binnen het bouwvlak zou komen te staan. Het college heeft vervolgens bij het verweerschrift bij de rechtbank twee tekeningen overgelegd. Deze twee tekeningen, beide met een schaal van 1:500, betreffen een print van 22 juli 2015 met een weergave van de verbeelding met een kadastrale ondergrond en een print van 23 februari 2017 van een kaart met een kadastrale ondergrond waarop door de geo-adviseur de ingemeten contouren van het appartementengebouw zijn weergegeven. Op beide prints staat ook de bestaande bebouwing, het hotel en een bijgebouw, weergegeven. Op de print met de verbeelding staat het bijgebouw buiten het bouwvlak, terwijl op de print met de contouren van het appartementengebouw het bijgebouw deels binnen deze contouren staat. Met deze prints is daarom niet aangetoond dat het appartementengebouw geheel binnen het bouwvlak komt te staan. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college niet heeft aangetoond dat het appartementengebouw binnen het bouwvlak ligt.
    
        Het betoog faalt.
    
    2.3.    Over de bouwhoogte overweegt de Afdeling het volgende.
    
    De rechtbank is uitgegaan van de feitelijke hoogte van de gronden op het perceel en is er van uitgegaan dat deze gronden ongeveer 0,6 m lager liggen dan de hoogte van de vloer. Niet in geschil is dat deze gronden niet zijn opgehoogd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank verkeerde uitgangspunten heeft toegepast. De rechtbank is bij de uitleg van "afgewerkt bouwperceel" terecht uitgegaan van de feitelijke hoogte van de gronden op het perceel. De omschrijving van het begrip "bouwperceel" in artikel 1.1, onder q, van de planregels biedt geen aanknopingspunten voor de conclusie dat dit onjuist is. [appellant] heeft zijn stelling dat de omliggende gronden niet 60 cm lager lig dan de vloer van het bestaande hotel niet onderbouwd. Bovendien is op de in het dossier aanwezige foto’s van de bestaande situatie, vooral de foto van de achterkant van het bestaande hotel waarbij de gronden met sneeuw bedekt zijn, te zien dat de grond om het bestaande hotel duidelijk lager ligt dan de vloer van dit hotel.
    
        Anders dan Van de Haak aanvoert, hoefde de rechtbank de in artikel 24.1 van de planregels neergelegde mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan met niet meer dan 10% niet bij haar uitspraak te betrekken. Het college en niet de rechtbank is bevoegd om van die mogelijkheid gebruik te maken.
    
        Het betoog faalt.
    
    2.4.    Over het beoogde gebruik overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan dient niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Vergelijk de uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1829.
    
        In de bestreden uitspraak heeft de rechtbank op grond van de omvang en inrichting van de appartementen en de verklaringen van [appellant] op de zitting van de rechtbank overwogen dat langdurig verblijf van de huurder tot de mogelijkheden behoort en kennelijk ook feitelijk met de aanvraag is beoogd.
    
        [appellant] betwist niet dat de appartementen ook voor langdurig verblijf voor enkele maanden zullen worden verhuurd. In geschil is of dit gebruik kan worden aangemerkt als gebruik voor hotel.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2684), bestaat bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aanleiding om aansluiting te zoeken bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik, zoals dat door "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" wordt omschreven, daaronder wordt verstaan.
    
    Het begrip "hotel" is in het bestemmingsplan niet omschreven. In de plantoelichting staat op pagina 54 dat voor zover in de planregels begrippen worden gebruikt die niet in het artikel staan vermeld, wordt aangesloten bij het normale spraakgebruik. Er bestond daarom aanleiding om aansluiting te zoeken bij de omschrijving in Van Dale. Daarin is het begrip "hotel" omschreven als een gebouw ingericht voor het onder dak brengen van reizigers. Voor het standpunt van [appellant] dat deze omschrijving achterhaald is, bestaan geen aanknopingspunten. De omstandigheid dat het begrip "hotel" ook op andere wijze gedefinieerd kan worden, bijvoorbeeld zoals in gemeente Amsterdam is geschied, maakt evenmin dat de rechtbank niet bij de in de Van Dale gegeven omschrijving heeft kunnen aansluiten. Uitgaande van de in Van Dale gegeven omschrijving gaat het bij gebruik als hotel om verblijf van korte duur. Langdurig verblijf kan daarom niet onder gebruik als hotel worden begrepen. De omstandigheid dat verblijf van niet meer dan 6 maanden niet als woonverblijf zou kunnen worden aangemerkt, betekent niet dat dat verblijf dan moet worden aangemerkt als hotelverblijf. Ook de omstandigheid dat gebruik kan worden gemaakt van de hotelfaciliteiten van het bestaande hotel, betekent niet dat langdurig verblijf in het appartementengebouw moet worden aangemerkt als hotelverblijf.
    
        De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk niet zal worden gebruikt als hotel en dat dit betekent dat het beoogde gebruik in strijd is met het bestemmingsplan.
    
        Het betoog faalt.
    
    2.5.    Het hoger beroep is ongegrond.
    
    Het besluit van 26 oktober 2017
    
    3.    Bij besluit van 26 oktober 2017 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het bezwaar van [partij A] tegen het besluit van 11 oktober 2016. In dit besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het gebouw binnen het bouwvlak valt en dat het gebouw weliswaar de maximaal toegestane bouwhoogte overschrijdt maar dat het bereid is om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Het college acht echter het afwijken van het bestemmingsplan voor langdurige verhuur uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening ongewenst. Het college heeft daarom alsnog geweigerd de aangevraagde vergunning te verlenen.
    
    4.    Gelet op artikel 6:24, gelezen in verbinding met artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, is het besluit van 26 oktober 2017 mede onderwerp van dit geding.
    
    beroep [appellant]
    
    5.    [appellant] betoogt dat het college hem, voordat het een nieuw besluit nam, in de gelegenheid had moeten stellen een nadere toelichting te geven over het beoogde gebruik en daarnaar onderzoek had moeten doen bij de toekomstige huurder.
    
    5.1.    In de uitspraak heeft de rechtbank op grond van de omvang en inrichting van de appartementen en de verklaringen van [appellant] op de zitting van de rechtbank overwogen dat langdurig verblijf van de huurder tot de mogelijkheden behoort en kennelijk ook feitelijk met de aanvraag is beoogd. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk niet zal worden gebruikt als hotel. Het college diende het nieuwe besluit te nemen met in achtneming van deze uitspraak. Er waren geen aanknopingspunten voor het college dat zich nieuwe feiten of omstandigheden voordeden. Hierbij betrekt de Afdeling dat [appellant] in zijn brief van 18 september 2017, die de nadere gronden van zijn hoger beroep bevat, niet betwistte dat de appartementen voor langdurig verblijf zouden worden gebruikt.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt dat het college ten onrechte in navolging van de rechtbank heeft geconcludeerd dat het beoogd gebruik in strijd is met de bestemming.
    
    6.1.    Gelet op hetgeen hiervoor in 2.4 en 5.1 is overwogen heeft het college in het besluit van 26 oktober 2017 terecht geconcludeerd dat het beoogd gebruik in strijd is met de bestemming.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het beroep van [appellant] is ongegrond.
    
    beroep van [partij A]
    
    8.    [partij A] betoogt dat het college in het besluit nog niet heeft aangetoond dat het appartementengebouw binnen het bouwvlak zal staan. Hij voert aan dat het college ten onrechte voorbij is gegaan aan de stukken behorende bij de vaststelling van het bestemmingsplan. In die stukken staat dat de oppervlakte van het bouwvlak gelijk blijft aan de oppervlakte van het bouwvlak van 490 m² in het daarvoor geldende bestemmingsplan "Thamerdal 1981". Deze oppervlakte is vergroot.
    
    8.1.    Bepalend voor de beoordeling of het bouwwerk binnen het bouwvlak ligt, zijn de ligging en omvang van het bouwvlak zoals die zijn aangeduid op de verbeelding van het nu geldende bestemmingsplan. Aan de niet bindende toelichting komt op dit punt geen betekenis toe. In het besluit van 26 oktober 2017 is een tekening opgenomen waarbij het bouwplan is geprojecteerd op het bouwvlak. Op deze tekening past het appartementencomplex binnen het bouwvlak. [partij A] heeft niet betwist dat het bouwvlak overeenkomstig de verbeelding op de tekening is weergegeven.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    Voor zover [partij A] betoogt dat het college ten onrechte gebruik wil maken van de in artikel 24.1 van de planregels neergelegde afwijkingsmogelijkheid van 10% voor de overschrijding van de goothoogte, overweegt de Afdeling dat het college in het besluit van die mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt. Het is daarom niet nodig het betoog inhoudelijk te beoordelen.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    Het beroep van [partij A] is ongegrond.
    
    Schadevergoeding
    
    11.    [appellant] heeft de Afdeling verzocht een door de Afdeling aan te wijzen rechtspersoon te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij lijdt, heeft geleden en nog zal lijden.
    
    11.1.    Het hoger beroep en het beroep van [appellant] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Nu hieruit volgt dat zich geen van de in artikel 8.88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken, zal de Afdeling het verzoek van [appellant] alleen daarom al afwijzen.
    
    Eindconclusie
    
    12.    Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De beroepen van [appellant] en van [partij A] tegen het besluit van 26 oktober 2017 zijn ongegrond. Dit betekent dat het besluit tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning in stand blijft.
    
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart de beroepen van [appellant] en van [partij A] tegen het besluit van 26 oktober 2017 ongegrond;
    
    III    wijst het verzoek van [appellant] om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Hoogvliet    w.g. Soede
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
    
    270.