ECLI:NL:RVS:2015:3613, Raad van State, 25-11-2015, 201409634/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2013 heeft het college afwijzend beslist op een verzoek van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] om handhavend op te treden ten aanzien van geluidhinder, afkomstig van het terrein van de basisschool De Windroos (hierna: de school) aan de Lariksstraat 11 te Oldenzaal.

201409634/1/A4.
    Datum uitspraak: 25 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Oldenzaal,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 4 november 2014 in zaken nrs. 14/1234 en 14/1235 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B],
    [partij] en anderen, wonend te Oldenzaal,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 november 2013 heeft het college afwijzend beslist op een verzoek van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] om handhavend op te treden ten aanzien van geluidhinder, afkomstig van het terrein van de basisschool De Windroos (hierna: de school) aan de Lariksstraat 11 te Oldenzaal.
    
    Bij besluit van 8 april 2014 heeft het college de door onder meer [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 november 2014 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 april 2014 vernietigd en het college opgedragen binnen zes weken na het gezag van gewijsde krijgen van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2015, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], bijgestaan door mr. F. Postma, advocaat te Leeuwarden, en vergezeld van [partij] en [echtgenote], en het college, vertegenwoordigd door drs. E.S.M. Slot, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de stichting Stichting Katholiek Onderwijs Noord Oost Twente, vertegenwoordigd door [directeur] van de school, bijgestaan door mr. W.B. Brusse, advocaat te Almelo, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Reikwijdte van het verzoek om handhaving
    
    1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hun verzoek om handhaving zich niet uitstrekt tot geluidhinder die wordt veroorzaakt door hangjongeren die zich na 21.00 uur op het bij de school behorende terrein (hierna: het terrein) bevinden. Volgens hen zag het verzoek ook op hangjongeren, zodat de rechtbank de beroepsgronden daarover ten onrechte niet heeft besproken.
    
    1.1. Zoals de rechtbank op zichzelf terecht heeft overwogen, is de inhoud van het verzoek om handhaving bepalend voor de omvang van het geding.
    
    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben in hun verzoek om handhaving bij brief van 29 april 2013 vermeld dat zij geluidhinder ondervinden, afkomstig van de speelplaats van de school bij aanvang en beëindiging van het onderwijs en tijdens pauzes. Verder hebben zij vermeld:
    
    "Buiten de schooltijden ervaren we lawaai overlast met name 's avonds en in de weekenden en schoolvakanties de gehele dag voortdurend.
    
    De overlast bestaat uit schreeuwen, gillen, voetballen afkomstig van spelende kinderen van diverse leeftijden".
    
    Uit de brief kan worden afgeleid dat het verzoek om handhaving betrekking heeft op onder meer hangjongeren die gebruik maken van het terrein en daarbij overlast veroorzaken. Door te overwegen dat het verzoek, gelet op de laatst aangehaalde zin, niet geacht kan worden betrekking te hebben op hangjongeren die zich na 21.00 uur op het terrein bevinden, heeft de rechtbank een te beperkte uitleg aan het verzoek om handhaving gegeven. Uit de bedoelde zin volgt niet dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben beoogd het verzoek te beperken tot die geluidhinder die wordt veroorzaakt door kinderen en niet door hangjongeren, die volgens hen eveneens regelmatig op het terrein aanwezig zijn en daar voetballen, en waarvan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] stellen geluidhinder te ondervinden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    1.2. De Afdeling zal de geluidhinder door hangjongeren betrekken bij de bespreking van de overige beroepsgronden. Het oordeel van de rechtbank dat de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV) wat geluidhinder betreft niet van toepassing is, omdat de basisschool een inrichting in de zin van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) is, is in hoger beroep niet bestreden. Hetgeen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in het kader van de APV over hangjongeren in beroep naar voren hebben gebracht, behoeft dan ook geen bespreking.
    
    Bestemmingsplan
    
    2. Ingevolge het bestemmingsplan "Berkstraat" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het terrein van de school waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft de bestemming "Maatschappelijk".
    
    Ingevolge artikel 5.1 van de regels van het bestemmingsplan (hierna: de planregels) zijn de voor Maatschappelijk aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. maatschappelijke voorzieningen;
    
    b. onderwijsvoorzieningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'onderwijs';
    
    c. een religieuze instelling, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'religie';
    
    d. een bedrijfswoning, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';
    
    met bijbehorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, wegen en paden, parkeervoorzieningen, speelvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven.
    
    Ingevolge artikel 1 wordt onder "maatschappelijke voorzieningen" verstaan: educatieve, sociaal-medische, sociale-culturele en levensbeschouwelijke voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening, alsook ondergeschikte detailhandel en horeca ten dienste van deze voorzieningen.
    
    3. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het terrein van de school buiten schooltijden voor het spelen door buurtkinderen niet in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat op het terrein uitsluitend voorzieningen zijn toegestaan die zijn gerelateerd aan het gebruik van het naastgelegen bestemmingsvlak met de aanduiding "onderwijs", en dat spelen buiten schooltijden daaronder niet kan worden begrepen. Volgens het college kunnen speelvoorzieningen worden beschouwd als ter plaatse toegestane maatschappelijke voorzieningen en is het spelen door kinderen, ook als zij geen leerling van de school zijn, dan ook in overeenstemming met de bestemming "Maatschappelijk".
    
    3.1. Op de verbeelding van het bestemmingsplan is aan de gronden die tot de school behoren de bestemming "Maatschappelijk" toegekend. Van deze gronden maakt een bouwvlak onderdeel uit waaraan de nadere aanduiding "onderwijs" is toegekend. De Afdeling stelt vast dat deze aanduiding zich niet uitstrekt tot de gronden rondom het bouwvlak, waaronder het terrein. De rechtbank heeft reeds daarom ten onrechte overwogen dat op het terrein uitsluitend bij de aanduiding "onderwijs" behorende voorzieningen zijn toegestaan. Voor zover, zoals de rechtbank heeft overwogen, het realiseren van een zelfstandige maatschappelijke voorziening feitelijk nagenoeg onmogelijk is omdat ter plaatse geen gebouwen mogen worden opgericht, volgt daaruit niet dat het bestemmingsplan gebruik voor andere voorzieningen dan behorende bij de aanduiding "onderwijs" niet toestaat. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat op het terrein alle gebruik is toegestaan dat in overeenstemming is met de aldaar geldende bestemming "Maatschappelijk".
    
    3.2. De vraag of het gebruik van het terrein strijdig is met de geldende bestemming "Maatschappelijk" dient te worden beantwoord aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, omvang en intensiteit heeft (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2007 in zaak nr. 200606162/1). Bepalend is of deze uitstraling van dien aard is dat deze niet meer verenigbaar is met de maatschappelijke bestemming van het perceel, zoals omschreven in de planregels.
    
    Uit de gegevens die het college aan zijn besluit van 8 april 2014 ten grondslag heeft gelegd, blijkt niet dat de ruimtelijke uitstraling van het gebruik dat kinderen en hangjongeren ook buiten schooltijden van het terrein maken, nog geacht kan worden verenigbaar te zijn met de maatschappelijke bestemming. Uit dat besluit blijkt niet dat het college deugdelijk onderzoek heeft gedaan naar het aantal personen dat buiten schooltijd gebruik maakt van het schoolplein en wat de aard, omvang en intensiteit van dat gebruik is. Een dergelijk onderzoek is van belang, omdat ingevolge de in artikel 1 van de planregels gegeven definitie van "maatschappelijke voorzieningen" slechts een beperkt aantal voorzieningen is toegestaan binnen de bestemming "Maatschappelijk". Het college heeft in het besluit van 8 april 2014 niet deugdelijk gemotiveerd waarom het gebruik dat buiten schooltijd van het terrein wordt gemaakt, gezien zijn aard, omvang en intensiteit, in overeenstemming is met een van de in artikel 1 vermelde voorzieningen. Daarbij merkt de Afdeling op dat het college ter zitting heeft medegedeeld dat een gebruik van het terrein buiten schooltijden door anderen dan spelende buurtkinderen in de leeftijd van ongeveer twaalf tot veertien jaar niet is beoogd. Gelet op het voorgaande is het besluit van 8 april 2014 in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    3.3. Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, tot de conclusie gekomen dat het besluit van 8 april 2014 voor vernietiging in aanmerking komt voor zover dat betrekking heeft op het verzoek om handhavend op te treden tegen overtreding van het bestemmingsplan.
    
    Activiteitenbesluit
    
    4. Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit mag het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting verrichte activiteiten, op de gevel van gevoelige gebouwen niet meer bedragen dan 70 dB(A) tussen 07.00 en 19.00 uur, 65 dB(A) tussen 19.00 en 23.00 uur, en 60 dB(A) tussen 23.00 en 07.00 uur.
    
    Ingevolge artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder h, blijft bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in artikel 2.17, het stemgeluid van kinderen op een onverwarmd of onoverdekt terrein dat onderdeel is van een inrichting voor primair onderwijs, in de periode vanaf een uur voor aanvang van het onderwijs tot een uur na beëindiging van het onderwijs, buiten beschouwing.
    
    Ingevolge het derde lid, aanhef en onder b, blijft bij het bepalen van het maximaal geluidsniveau (LAmax), bedoeld in artikel 2.17, buiten beschouwing het geluid als gevolg van het verrichten in de open lucht van sportactiviteiten of activiteiten die hiermee in nauw verband staan.
    
    5. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder h, van het Activiteitenbesluit uitsluitend betrekking kan hebben op het stemgeluid van leerlingen van de inrichting voor primair onderwijs, en niet mede op stemgeluid van andere kinderen, waaronder kinderen die in de buurt wonen en ter plaatse na schooltijd spelen.
    
    5.1. Gelet op de tekst van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder h, van het Activiteitenbesluit is deze bepaling niet beperkt tot stemgeluid van kinderen die leerling zijn van de inrichting voor primair onderwijs waartoe het terrein behoort. Het betoog van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat uit de bepaling kan worden afgeleid dat is gedoeld op stemgeluid in relatie tot schoolse activiteiten, doet daaraan, wat daar ook van zij, niet af. Nu het terrein onderdeel is van een inrichting voor primair onderwijs, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het stemgeluid van alle kinderen op het terrein buiten beschouwing moet worden gelaten.
    
    Dit betoog faalt.
    
    6. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder h, van het Activiteitenbesluit, uitsluitend betrekking heeft op stemgeluid en niet tevens op geluid, veroorzaakt door het spelen op schoolpleinen.
    
    6.1. Dit betoog slaagt. Artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder h, van het Activiteitenbesluit heeft, gezien de bewoordingen ervan, betrekking op stemgeluid. Deze term laat geen ruimte voor de uitleg van de rechtbank dat daaronder mede geluid dat wordt veroorzaakt door spelen, anders dan stemgeluid, moet worden begrepen. De door de Tweede Kamer aangenomen motie ("Motie van het lid Vermeij c.s.", kamerstukken II 2008-2009, 31 700, XI, nr. 31), waaraan de rechtbank ontleent dat is beoogd deze bepaling van toepassing te laten zijn op "(stem-)geluid" en derhalve niet louter op stemgeluid, kan, wat daar ook van zij, niet afdoen aan de duidelijke bewoordingen van die bepaling.
    
    6.2. Bij het in beroep bestreden besluit heeft het college het geluid gedurende schooltijden, veroorzaakt door het spelen op het schoolplein en niet zijnde stemgeluid, bij de beoordeling van de geluidsniveaus buiten beschouwing gelaten met toepassing van artikel 2.18, derde lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit. De rechtbank heeft onweersproken overwogen dat het in algemene zin spelen door kinderen op een schoolplein niet kan worden aangemerkt als het verrichten van sportactiviteiten of activiteiten die hiermee in nauw verband staan, als bedoeld in dat artikelonderdeel. Gelet hierop heeft het college dit geluid dan ook ten onrechte buiten beschouwing gelaten bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit.
    
    6.3. Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht, zij het gedeeltelijk op andere gronden, tot de conclusie gekomen dat het besluit van 8 april 2014 ook voor vernietiging in aanmerking komt voor zover dat betrekking heeft op het verzoek om handhavend op te treden tegen overtreding van het Activiteitenbesluit.
    
    Slotoverwegingen
    
    7. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen door het college, dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] is gegrond. Nu zij de beslissing van de rechtbank als zodanig niet hebben aangevochten, kan in zoverre met dit oordeel worden volstaan.
    
    Het college zal in een nieuw te nemen besluit op bezwaar met inachtneming van deze uitspraak opnieuw moeten beoordelen of het gebruik dat kinderen en hangjongeren van het terrein maken in overeenstemming is met het bestemmingsplan en of het geluid dat daarbij wordt veroorzaakt in overeenstemming is met het Activiteitenbesluit.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal ongegrond;
    
    II. verklaart het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond;
    
    III. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 4 november 2014 in zaken nrs. 14/1234 en 14/1235, voor zover aangevallen;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.524,61 (zegge: vijftienhonderdvierentwintig euro en eenenzestig cent), waarvan € 1470,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) vergoedt;
    
    VI. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
    
    457-727.