ECLI:NL:RVS:2023:3211, Raad van State, 23-08-2023, 202201598/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Castricum aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een medische praktijk op het adres [locatie 1] in Castricum. [appellant] woont op het adres [locatie 2], direct naast de private inrit die naar de psychologenpraktijk leidt. De rechtbank heeft bij tussenuitspraak geoordeeld dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de akoestische gevolgen van het verkeer van en naar de psychologenpraktijk en welke invloed dit heeft op het woon- en leefklimaat van [appellant]. Daarop heeft het college het besluit van 6 februari 2020 nader onderbouwd door een akoestisch onderzoek en een rapportage van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord over te leggen. De rechtbank heeft het besluit van 6 februari 2020 vernietigd, omdat het college geen gevolg heeft gegeven aan een aanbeveling van de Omgevingsdienst. De rechtbank heeft overwogen dat het college er zorg voor moet dragen dat in de omgevingsvergunning maatregelen worden opgenomen om te waarborgen dat op de inrit niet harder dan 5 km per uur wordt gereden.

202201598/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Castricum,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 24 januari 2022 in zaak nr. 20/1835 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Castricum.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juli 2019 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een medische praktijk op het adres [locatie 1] in Castricum.
    Bij besluit van 6 februari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 9 april 2021 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
    Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak de onderbouwing van het besluit van 6 februari 2020 aangevuld.
    Bij uitspraak van 24 januari 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 februari 2020 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de tussenuitspraak en de einduitspraak. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 15 februari 2022 (hierna: het herstelbesluit) heeft het college het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard, het besluit van 4 juli 2019 in stand gelaten en een aanvullend voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. drs. J. Rutteman, advocaat te Amsterdam, is verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De omgevingsvergunning gaat over de psychologenpraktijk van [partij] in het pand aan de [locatie 1].
    [appellant] woont op het adres [locatie 2], direct naast de private inrit die naar de psychologenpraktijk leidt.
    De rechtbank heeft bij tussenuitspraak geoordeeld dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de akoestische gevolgen van het verkeer van en naar de psychologenpraktijk en welke invloed dit heeft op het woon- en leefklimaat van [appellant].
    Daarop heeft het college het besluit van 6 februari 2020 nader onderbouwd door een akoestisch onderzoek en een rapportage van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord over te leggen. De rechtbank heeft het besluit van 6 februari 2020 vernietigd, omdat het college geen gevolg heeft gegeven aan een aanbeveling van de Omgevingsdienst. De rechtbank heeft overwogen dat het college er zorg voor moet dragen dat in de omgevingsvergunning maatregelen worden opgenomen om te waarborgen dat op de inrit niet harder dan 5 km per uur wordt gereden.
    In het herstelbesluit heeft het college [partij] opgedragen een verkeersbord met daarop de maximale snelheid van 5 km per uur te plaatsen aan het begin van de toegangsweg. [partij] heeft dit verkeersbord geplaatst.
    [appellant] is het niet eens met de uitspraken van de rechtbank. Hij ervaart overlast van de bezoekers van de steeds groter wordende psychologenpraktijk. Een verkeersbord biedt volgens hem onvoldoende waarborg tegen de overlast.
    2.       Op grond van artikel 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna Awb) is het herstelbesluit ook onderwerp van het geding.
    De Afdeling behandelt hierna eerst de gronden van het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank en daarna de gronden tegen het herstelbesluit.
    Gronden van het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank
    Typering van de omgeving: rustige woonwijk of gemengd gebied
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college er van mocht uitgaan dat zijn woning ligt in "gemengd gebied" in de zin van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Er is buiten de psychologenpraktijk namelijk nauwelijks bedrijvigheid in de wijk. Volgens [appellant] is er daarom sprake van een "rustige woonwijk", waardoor uit de VNG-brochure volgt dat de afstand tussen het bedrijfsterrein van de psychologenpraktijk en de gevel van de woning van [appellant] minimaal 10 meter moet zijn. Omdat die afstand niet gehaald wordt en er dus niet aan de uitgangspunten van de VNG-brochure wordt voldaan, had de omgevingsvergunning niet verleend mogen worden. Een goed woon- en leefklimaat voor [appellant] kan niet gegarandeerd worden.
    3.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de woning zich in "gemengd gebied" bevindt en dat daarom een richtafstand van 0 meter geldt. Daar wordt aan voldaan volgens het college.
    3.2.    De Afdeling laat in het midden of de woning van [appellant] in gemengd gebied of in een rustige woonwijk ligt, omdat dat in deze zaak niet van belang is. Het college heeft in het herstelbesluit namelijk specifiek op basis van onderzoek onderbouwd waarom een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor [appellant] gegarandeerd kan worden. En dan spelen, zoals op de zitting besproken, de richtafstanden uit de VNG-brochure geen rol meer. Hierna gaat de Afdeling in op die onderbouwing.
    Het betoog slaagt niet.
    Beoordeling van de geluidsituatie onvoldoende?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen rekening hoefde te houden met de geluidsbelasting op de gevel van zijn woning. Volgens [appellant] had de geluidsbelasting op de gevel moeten worden beoordeeld en niet de geluidsbelasting in de woning. De grenswaarden uit tabel 2.17a van Activiteitenbesluit milieubeheer gelden namelijk bij de situatie zoals hier voor de geluidsbelasting op de gevel van gevoelige gebouwen. Verder is ten onrechte de hinder in de avond- en nachtperiode niet beoordeeld. Volgens [appellant] komen in de avondperiode ook auto’s het parkeerterrein oprijden. Dat is bijvoorbeeld voor de schoonmaak, ouderavonden en overwerk. Verder gebruiken derden in de avond- en nachtperiode het parkeerterrein bij het pand. Het college had de omgevingsvergunning niet mogen verlenen zonder zich hiervan een beeld te vormen.
    4.1.    Het college stelt zich op het standpunt van het aanvullende akoestische onderzoek uit te mogen gaan en dat daaruit blijkt dat er in de woning van [appellant] een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is.
    Verder wijst het college erop dat de psychologenpraktijk alleen tussen 8.30 en 17.00 uur is geopend. Het college acht het daarom zeer onwaarschijnlijk dat er buiten die tijden een (extra) verkeersaantrekkende werking van de praktijk uitgaat. De eventuele derden die ter plaatse parkeren maar die niet voor de psychologenpraktijk komen, spelen geen rol bij de vergunningverlening voor de praktijk.
    4.2.    [appellant] heeft Metz B.V. een akoestisch onderzoek laten verrichten. Dit akoestisch onderzoek van 21 december 2020 (hierna: het eerste akoestische onderzoek) heeft de geluidsbelasting op de gevel van de woning van [appellant] gemeten. Uit het rapport volgt dat het langtijdgemiddelde niveau van de belasting van de gevel maximaal 46,2 dB(A) is en het piekniveau van de belasting van de gevel maximaal 73,5 dB(A). Het geluidsniveau in de woning is in dit onderzoek niet berekend, omdat de geluidswering van de gevel onbekend was.
    [partij] heeft vervolgens het geluidBuro opdracht gegeven een akoestisch onderzoek te verrichten. Dit akoestisch onderzoek van 18 mei 2021 (hierna: het tweede akoestische onderzoek) bouwt voort op de resultaten uit het eerste akoestische onderzoek. Het geluidBuro heeft het geluidsniveau in de woning gemeten en aan de hand van het verschil in metingen van geluidsniveau binnen en buiten de woning de mate van geluidswering van de gevel van de woning berekend. De geluidswering van de gevel is ter hoogte van de woonkeuken 23 dB(A) en ter hoogte van de woonkamer 27 dB(A). Uitgaande van de piekbelasting van afgerond 74 dB(A) uit het eerste akoestische onderzoek, is het maximale geluidsniveau in de woonkeuken van [appellant] maximaal 51 dB(A), zo volgt uit het tweede akoestische onderzoek.
    4.3.    De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college geen rekening hoefde te houden met de geluidsbelasting op de gevel van de woning van [appellant]. In dit geval zijn namelijk de grenswaarden voor de geluidsbelasting op de gevel van gevoelige gebouwen uit tabel 2.17a van het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing. Het college had in het kader van de vraag of de omgevingsvergunning uitvoerbaar is, moeten beoordelen of aan die grenswaarden kan worden voldaan. Dat is niet het geval. Zoals uit het eerste akoestische onderzoek volgt, is het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van de geluidsbelasting op de gevel maximaal 46,2 dB(A). Dit voldoet aan de grenswaarde van 50 dB(A) voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau voor de dagperiode (07:00-19:00 uur) in tabel 2.17a. Maar uit hetzelfde onderzoek volgt dat het piekniveau van de geluidsbelasting op de gevel maximaal 73,5 dB(A) is. Dat is hoger dan de grenswaarde van 70 dB(A) uit tabel 2.17a voor het maximale geluidsniveau in de dagperiode. Weliswaar kan het college in maatwerkvoorschriften zoals bedoeld in artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit milieubeheer andere grenswaarden voor de geluidsbelasting vaststellen, maar het college heeft zulke maatwerkvoorschriften niet vastgesteld. Het heeft ook niet te kennen gegeven dat het van plan is zulke maatwerkvoorschriften vast te stellen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    4.4.    De rechtbank heeft ook niet onderkend dat het college ten onrechte niet heeft beoordeeld of de gevolgen van de psychologenpraktijk voor het woon- en leefklimaat van [appellant] in de avondperiode (19:00-23:00) aanvaardbaar zijn. [appellant] heeft een rapportage ingediend van de auto’s die in de avondperiode over de inrit rijden. Op de zitting is besproken dat er twee keer per week na kantoortijd wordt schoongemaakt in de psychologenpraktijk. De schoonmakers komen en gaan met de auto. Volgens de rapportage van [appellant] is dat regelmatig na 19.00 uur. Verder is op de zitting besproken dat er drie keer per jaar een avondactiviteit van de psychologenpraktijk plaatsvindt. Weliswaar zal het aantal verkeersbewegingen van en naar de psychologenpraktijk in de avondperiode fors lager zijn dan in de dagperiode, maar de grenswaarden voor de geluidsbelasting in de avondperiode uit tabel 2.17a zijn ook lager dan de grenswaarden voor de dagperiode. Bovendien ligt de enige inrit naar de psychologenpraktijk direct naast de woning van [appellant]. Daarom had het college moeten beoordelen of de gevolgen van de psychologenpraktijk voor het woon- en leefklimaat voor [appellant] in de avondperiode aanvaardbaar zijn.
    De Afdeling begrijpt verder dat [appellant] ook hinder kan ondervinden van het parkeren van derden in de avond- en nachtperiode op het parkeerterrein van het pand, maar derden kunnen ook zonder de psychologenpraktijk op dat parkeerterrein parkeren. Of de geluidsbelasting als gevolg daarvan aanvaardbaar is, is daarom niet van belang voor het al dan niet verlenen van de omgevingsvergunning voor de psychologenpraktijk.
    4.5.    De Afdeling komt tot de conclusie dat het betoog van [appellant] slaagt.
    Onvoldoende voorschriften aan omgevingsvergunning verbonden?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen noodzaak is om een voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden om [partij] te verplichten het parkeerterrein in de avond- en nachtperiode af te sluiten.
    5.1.    Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, heeft het college ten onrechte niet beoordeeld of de gevolgen van de psychologenpraktijk voor het woon- en leefklimaat van [appellant] in de avondperiode aanvaardbaar zijn. Het is daarom niet nodig om te beoordelen of dit oordeel van de rechtbank juist is, zodat de Afdeling dit betoog niet zal bespreken.
    Conclusie over het hoger beroep
    6.       Het hoger beroep voor zover dat is gericht tegen overwegingen in de tussenuitspraak van de rechtbank is ongegrond. Het hoger beroep voor zover dat is gericht tegen overwegingen in de einduitspraak van de rechtbank is gegrond. Hierna beoordeelt de Afdeling of het herstelbesluit in stand kan blijven.
    Gronden van het beroep tegen het herstelbesluit
    Niet aan uitspraak van de rechtbank voldaan?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank het college terecht heeft opgedragen er zorg voor te dragen dat er op de inrit niet harder dan 5 km per uur wordt gereden, maar dat het college daar in het herstelbesluit onvoldoende gevolg aan heeft gegeven door te volstaan met een verkeersbord. Volgens [appellant] wordt die snelheid alleen gegarandeerd met aanvullende maatregelen zoals snelheidsmetingen.
    7.1.    Het college vindt maatregelen die verder gaan dan het verkeersbord niet redelijk en disproportioneel. Het college wijst er verder op dat, als de geluidsniveaus uit het Activiteitenbesluit milieubeheer worden overschreden, hiertegen handhavend kan worden opgetreden.
    7.2.    De rechtbank heeft de opdracht als volgt geformuleerd:
    "Hierbij dient verweerder er zorg voor te dragen dat (in de omgevingsvergunning) maatregelen worden opgenomen om te waarborgen dat op de toe rit niet harder dan 5 km per uur wordt gereden."
    7.3.    De Afdeling constateert dat er geen aanwijzingen zijn dat het college een verkeersbesluit als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 heeft genomen. Daarin is bepaald dat een verkeersbesluit nodig is voor de plaatsing of verwijdering van aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd. Dus ook voor de plaatsing van een verkeersbord waarop een maximale snelheid staat vermeld. Dit betekent dat het college geen grondslag heeft om op grond van de Wegenverkeerswet 1994 te handhaven als auto’s op de inrit harder dan 5 km per uur rijden.
    Het college kan ook niet handhaven op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De toepasselijke normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn namelijk geluidsnormen en geen normen over de maximale snelheid van auto’s. Volgens de opdracht van de rechtbank moet er een maximaal snelheidsniveau worden behaald, geen maximaal geluidsniveau.
    Omdat het college niet kan handhaven op het snelheidsniveau op de inrit, is met het herstelbesluit niet gewaarborgd dat op de inrit niet harder dan 5 km per uur wordt gereden. Het herstelbesluit voldoet dus niet aan de opdracht van de rechtbank, zodat het college dit besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb heeft genomen.
    Het betoog slaagt.
    Proceskostenvergoeding in bezwaar?
    8.       [appellant] betoogt dat het college in het besluit van 15 februari 2022 ten onrechte het bezwaar ongegrond heeft verklaard en daarmee ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft opgenomen. Het college heeft het besluit niet alleen nader gemotiveerd maar ook gewijzigd door een voorschrift toe te voegen.
    8.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het primaire besluit bij het besluit van 15 februari 2022 niet is gewijzigd wat betreft het daarbij beoogde rechtsgevolg. Daarom is volgens het college niet voldaan aan de voorwaarde van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.
    8.2.    Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, luidt:
    "De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid."
    8.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, houdt herroeping van een besluit in dat een tegen dat besluit gemaakt ontvankelijk bezwaar na heroverweging leidt tot intrekking of wijziging van het besluit. De Afdeling wijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:549. Het college heeft als voorschrift aan de omgevingsvergunning toegevoegd dat [partij] een verkeersbord moet plaatsen. De toevoeging van dit voorschrift heeft rechtsgevolg. Omdat de herroeping plaatsvindt op grond van nadere inzichten van het college over wat rechtens juist is, staat vast dat het besluit is herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het beroep tegen het herstelbesluit
    9.       Het beroep van [appellant] tegen het herstelbesluit is gegrond. De Afdeling zal dat besluit vernietigen vanwege strijd met de artikelen 3:2 en 7:15, tweede lid, van de Awb.
    10.     Het college moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak en de uitspraken van de rechtbank voor zover deze niet of tevergeefs zijn bestreden.
    Proceskosten
    11.     Het college moet de proceskosten voor de hogerberoepsfase vergoeden.
    Naar aanleiding van het slagen van de beroepsgrond over de proceskostenvergoeding in bezwaar, zal de Afdeling daarnaast met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, de hoogte van het aan [appellant] te vergoeden bedrag voor de bezwaarfase vaststellen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Castricum van 15 februari 2022, met kenmerk D307884, gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Castricum tot vergoeding van de bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.903,19, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Castricum aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 274,00, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2023
    703-1008