ECLI:NL:RVS:2008:BC2520, Raad van State, 23-01-2008, 200605655/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2005 heeft de gemeenteraad van Bergen op Zoom het bestemmingsplan "Bergse Haven" vastgesteld.

200605655/1.
    
    Datum uitspraak: 23 januari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellante sub 1], gevestigd te Bergen op Zoom,
    
    2. [appellanten sub 2], gevestigd respectievelijk wonend te Bergen op Zoom,
    
    3. de stichting "Stichting Bewoners Belangen Geertruidapolder", gevestigd te Bergen op Zoom,
    
    4. [appellanten sub 4], gevestigd te Bergen op Zoom,
    
    5. de vereniging "IVN Groene Zoom", gevestigd te Bergen op Zoom,
    
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 november 2005 heeft de gemeenteraad van Bergen op Zoom het bestemmingsplan "Bergse Haven" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 27 juni 2006, nummer 1152695, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 1 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op 2 augustus 2006, appellanten sub 2 bij brief van 18 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op 21 augustus 2006, appellante sub 3 (hierna: de Stichting Bewoners Belangen Geertruidapolder) bij brief van 22 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op 24 augustus 2006, appellanten sub 4 bij brief van 25 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, en appellante sub 5 (hierna: IVN Groene Zoom) bij brief gedateerd 3 september 2006, bij de Raad van State ingekomen op 28 augustus 2006, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 12 februari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 april 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom, van [appellante sub 1] en van de Stichting Bewoners Belangen Geertruidapolder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van IVN Groene Zoom. Het is aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2007, waar [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door drs. H.P.W. Havens, de Stichting Bewoners Belangen Geertruidapolder, vertegenwoordigd door P. Zaal, IVN Groene Zoom, vertegenwoordigd door ing. W.A.M. de Haan, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.F.M. Vos, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord de gemeenteraad van Bergen op Zoom, vertegenwoordigd door mr. N. Peers en B. Eikenaar, ambtenaren van de gemeente. [appellante sub 1] en [appellanten sub 4] zijn, met bericht, niet verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Ontvankelijkheid van het beroep van IVN Groene Zoom
    
    2.2. Het beroep van IVN Groene Zoom voor zover dat is gericht tegen de goedkeuring van artikel 24 van de planvoorschriften voor zover dat voorziet in een sluizencomplex in de Noordlandsedam, steunt niet op een bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, eerste lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten, voor zover dit beroep een grondslag heeft in een tegen het ontwerpplan bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
    
    Dit is slechts anders voor zover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, voor zover het besluit van het college van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest terzake een zienswijze in te brengen.
    
    Geen van deze omstandigheden doet zich voor. Het beroep is in zoverre dan ook niet-ontvankelijk.
    
    Het plan
    
    2.3. Het plan voorziet in de transformatie van het bestaande bedrijventerrein naar een woonwijk. Het is voor deze ontwikkeling onder andere noodzakelijk dat alle in het plangebied gevestigde bedrijven op termijn worden verplaatst.
    
    Toetsingskader
    
    2.4. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De beroepen van [appellante sub 1], [appellanten sub 2], de Stichting Bewoners Belangen Geertruidapolder en [appellanten sub 4]
    
    Formeel bezwaar
    
    2.5. [appellanten sub 4] stellen dat de terinzagelegging van het ontwerpplan en het vastgestelde plan onzorgvuldig was omdat de terinzagelegging in de vakantieperiode heeft plaatsgevonden.
    
    Ten aanzien van dit betoog overweegt de Afdeling dat noch de WRO noch de Awb zich tegen deze handelwijze verzet.
    
    Dit betoog faalt derhalve.
    
    Inhoudelijke bezwaren
    
    2.6. Appellanten stellen dat hun belangen onvoldoende zijn meegewogen. Tevens stellen zij dat het plan rechtsonzeker is omdat nog geen duidelijkheid bestaat over nieuwe bedrijfslocaties en dat zij als gevolg van het plan schade zullen lijden.
    
    De Stichting Bewoners Belangen Geertruidapolder en [appellanten sub 4] trekken daarnaast de economische uitvoerbaarheid van het plan in twijfel.
    
    [appellanten sub 4] betwijfelen of nog aan de luchtkwaliteitseisen kan worden voldaan als deze in Europees verband in de toekomst worden aangescherpt. Tevens roepen zij de vraag op of in het kader van de luchtkwaliteit sprake is van saldering en of dit dan op juiste wijze is gebeurd. Voorts stellen [appellanten sub 4] dat het plan in strijd is met de Nota Ruimte. Ook is de fasering in het plan niet voldoende duidelijk, aldus [appellanten sub 4].
    
    2.7. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het zwaarwegende maatschappelijk belang bij de ontwikkeling van de voorziene woonwijk groter moet worden geacht dan de belangen van appellanten. Hierbij heeft hij overwogen dat de bedrijven van appellanten zijn opgenomen in het plan van aanpak dat het gemeentebestuur heeft opgesteld ten behoeve van het verwerven van de gronden die binnen het plangebied liggen. Tevens acht verweerder het feit dat niet op voorhand duidelijkheid kan worden geboden over een vervangende locatie, niet onaanvaardbaar bij een dergelijke grootschalige ontwikkeling.
    
    Ten aanzien van de bezwaren van de Stichting Bewoners Belangen Geertruidapolder en [appellanten sub 4] heeft verweerder overwogen dat in het plan voldoende mogelijkheden aanwezig zijn om de 24 dijkwoningen waaraan hij goedkeuring heeft onthouden op een andere plaats te compenseren. De economische haalbaarheid van het gehele plan komt hierdoor volgens hem niet in gevaar.
    
    Blijkens het onderzoek naar de luchtkwaliteit wordt aan alle normen van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) voldaan en is geen sprake geweest van saldering, aldus verweerder. Hij stelt dat het plan niet in strijd is met de Nota Ruimte en dat de economische uitvoerbaarheid voldoende is aangetoond. Ook acht hij de voorziene fasering duidelijk genoeg.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.7.1. Ten aanzien van het bezwaar van appellanten dat hun belangen onvoldoende zijn meegewogen, overweegt de Afdeling het volgende. In het uitwerkingsplan van het streekplan 'Uitwerkingsplan Brabantse Buitensteden en Woensdrecht' uit 2004 is vermeld dat de gemeente Bergen op Zoom in de komende 15 jaar moet voorzien in ongeveer 4700 nieuwe woningen (pagina 62). Het plan voorziet in de bouw van ongeveer 2680 woningen. Daarnaast is in de plantoelichting op pagina 4 vermeld dat Bergen op Zoom door de ligging tussen het water en natuurgebieden niet meer over uitbreidingslocaties beschikt.
    
    Gelet hierop heeft verweerder bij zijn belangenafweging naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de maatschappelijke belangen die zijn gediend met de realisering van de woningen die het plan mogelijk maakt dan aan de belangen van appellanten. Niet is gebleken dat verweerder de belangen van appellanten hierbij onvoldoende heeft meegewogen.
    
    Daarbij merkt de Afdeling op dat de WRO noch enige andere rechtsregel het gemeentebestuur de verplichting oplegt al dan niet reeds in een vroeg stadium van de bestemmingsplanprocedure volledige duidelijkheid te verschaffen over de mogelijkheden tot verplaatsing van bedrijven die vanwege een bestemmingswijziging niet kunnen worden gehandhaafd en de termijn waarbinnen de verplaatsing zal plaatsvinden. Een dergelijke verplichting bestaat evenmin met betrekking tot het aanbieden van vervangende bouwkavels voor woningen die bij de realisatie van het plan zullen moeten verdwijnen. Dat neemt niet weg dat de gemeenteraad, zo is ter zitting gebleken, direct na de vaststelling van het plan is begonnen met de eerste onderhandelingen. Mede gelet op de grote hoeveelheid bedrijven en woningen die dienen te worden verplaatst, kon niet worden verwacht dat reeds bij de vaststelling van het plan volledige duidelijkheid bestond over de mogelijkheden tot verplaatsing. Deze mogelijkheden zullen aan de orde kunnen komen in het minnelijk overleg dat vooraf dient te gaan aan een eventuele onteigeningsprocedure. Tevens heeft de gemeenteraad ter zitting verklaard dat zij ook nu al bereid is te onderhandelen over de verwerving van de gronden die pas in de laatste fase van het plan nodig zijn voor de uitvoering daarvan. Bij het onverhoopt mislukken van de onderhandelingen, die blijkens de stukken al grotendeels zijn gestart, kunnen de gronden van appellanten worden onteigend. In dat geval zal (volledige) schadeloosstelling plaatsvinden.
    
    Voor zover [appellante sub 1] hierbij nog wijst op de bijzondere eisen waaraan haar bedrijfspand moet voldoen en op het feit dat zij het huidige bedrijfspand niet in eigendom heeft en dat zij daardoor geen rechtsbescherming heeft in het kader van een onteigeningsprocedure, overweegt de Afdeling dat blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting huurders en eigenaren in dit kader gelijk worden behandeld.
    
    Niet te ontkennen valt dat het plan voor appellanten mogelijk ook tot andere schade zal leiden dan enkel schade die in het kader van de verwerving en verhuizing voor vergoeding in aanmerking komt. In aanmerking genomen de mogelijkheden die de wet biedt om deze schade bij gelegenheid van onteigening of op grond van artikel 49 van de WRO vergoed te krijgen, heeft verweerder hierin geen aanleiding hoeven te zien om goedkeuring aan het plan te onthouden.
    
    2.7.2. Ten aanzien van het bezwaar van de Stichting Bewoners Belangen Geertruidapolder en van [appellanten sub 4] dat de economische uitvoerbaarheid niet voldoende is aangetoond, overweegt de Afdeling het volgende. Op pagina 7 van het bestreden besluit is vermeld dat uit de opgestelde begroting voor de grondexploitatie een tekort van € 6 miljoen naar voren komt. Tevens is daarin vermeld dat wordt verwacht dat die € 6 miljoen nog uit subsidies zal worden opgebracht.
    
    Blijkens het bestreden besluit heeft de gemeenteraad op dit punt nog nadere informatie verschaft waaruit blijkt dat de gemeenteraad € 12,6 miljoen heeft gereserveerd om de uitvoering van het plan te garanderen. De gemeenteraad heeft dit ter zitting bevestigd.
    
    Voor zover de Stichting Bewoners Belangen Geertruidapolder hierbij nog aanvoert dat de economische uitvoerbaarheid onzeker is vanwege de aanwezigheid van bodemverontreiniging in het gebied, overweegt de Afdeling dat uit pagina 40 van de plantoelichting naar voren komt dat deze verontreiniging en de benodigde sanering daarvan al bij de gemeenteraad bekend waren en dat daarmee in de exploitatieopzet rekening is gehouden.
    
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de economische uitvoerbaarheid van het plan voldoende is gewaarborgd.
    
    Voorts voert de Stichting Bewoners Belangen Geertruidapolder nog aan dat het plan door de gefaseerde uitvoering veel overlast zal veroorzaken voor de bedrijven en bewoners die tijdens de eerste werkzaamheden nog in het plangebied aanwezig zijn. De Afdeling overweegt hiertoe dat dit bezwaar geen betrekking heeft op het plan zelf maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Overigens heeft de gemeenteraad aangegeven en ter zitting bevestigd dat hij zal zorgdragen voor een goede ontsluiting van de bedrijven en woningen die zich tijdens de eerste werkzaamheden nog in het gebied bevinden.
    
    2.7.3. Voor zover [appellanten sub 4] bezwaren hebben aangevoerd ten aanzien van het luchtkwaliteitonderzoek, overweegt de Afdeling dat nu appellanten niet hebben bestreden dat na realisering van het plan ruimschoots wordt voldaan aan de in het Blk 2005 gestelde normen, van saldering op grond van artikel 7, derde lid van het Blk 2005 geen sprake is. Of het plan ook aan eventuele toekomstige Europese regelgeving voldoet in het geval de luchtkwaliteitseisen worden aangescherpt, is in deze procedure niet aan de orde.
    
    2.7.4. Ten aanzien van het bezwaar van [appellanten sub 4] dat het plan in strijd is met de Nota Ruimte omdat de gemeenteraad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het bedrijventerrein wordt getransformeerd en niet gerevitaliseerd, overweegt de Afdeling het volgende. In de Nota Ruimte is vermeld dat herstructurering, stedelijke vernieuwing en transformatie een plek hebben in de Nota Ruimte (pagina 23). Tevens is vermeld dat revitalisering van verouderde bedrijventerreinen wordt gestimuleerd omdat dit onder andere tot een efficiënter ruimtegebruik kan leiden.
    
    De Afdeling stelt vast dat blijkens de Nota Ruimte weliswaar initiatieven om verouderde bedrijventerreinen te revitaliseren worden gestimuleerd, maar uit deze nota volgt geen verplichting voor gemeenten om bestaande bedrijventerreinen te handhaven. Voorts is de Afdeling van oordeel dat uit de plantoelichting van een voldoende gemotiveerde keuze voor transformatie van het terrein blijkt en dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan een uitzondering had moeten worden gemaakt op dit uitgangspunt.
    
    2.8. De conclusie is dat hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarin wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    De beroepen zijn mitsdien ongegrond.
    
    Het beroep van IVN Groene Zoom voor zover ontvankelijk
    
    2.9. Appellante stelt dat in artikel 20, lid 4.3, onder a, van de planvoorschriften de aanleg van de voorziene grondwal met natuur ten onrechte is uitgezonderd van het vereiste van een aanlegvergunning. De aanwezige natuurwaarden, bestaande onder meer uit het voorkomen van rode lijstsoorten als kamgras, kattendoorn en goudhaver en enkele minder algemene plantensoorten als muurvaren, mattenbies, heelblaadjes en leermos, worden daardoor onvoldoende beschermd. Deze soorten worden niet door de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) beschermd en zijn daarom afhankelijk van bescherming in het kader van de ruimtelijke ordening, aldus appellante. Zij stelt dat een aanlegvergunning in deze situatie een belangrijk middel kan zijn voor de optimalisering van de aanleg van de wal, waardoor zo goed mogelijk rekening kan worden gehouden met de bestaande natuurwaarden.
    
    2.10. Verweerder stelt dat ingevolge artikel 20, lid 4.3, onder a, van de planvoorschriften voor de aanleg van de grondwal geen aanlegvergunning is vereist omdat op deze plaats nieuwe natuur zal worden gerealiseerd en in de huidige situatie geen substantiële natuurwaarden ter plaatse aanwezig zijn. Daarom acht hij het aannemelijk dat een ontheffing op grond van de Ffw, voor zover al nodig, kan worden verleend. De afweging ten aanzien van de overige natuurwaarden heeft bij de goedkeuring van het plan plaatsgevonden en hoeft daarom niet opnieuw in het kader van een aanlegvergunning plaats te vinden, aldus verweerder.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.11. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting blijkt dat op het plandeel met de bestemming "Groen (G)"en de subbestemming 'natuur (Gn)' dat betrekking heeft op de voorziene grondwal, niet alleen plantensoorten voorkomen die worden beschermd op grond van de Ffw, maar ook plantensoorten van de zogenoemde rode lijst die niet vallen onder de bescherming van deze wet. Gelet op het rapport "Woningbouwontwikkeling Bergse Haven - ecologisch onderzoek MER en bestemmingsplan (bijlagenrapport B) - passende beoordeling vogelrichtlijn en toetsing Flora- en faunawet" van 21 juni 2005 van RBOI, zijn de natuurwaarden van deze rode lijstsoorten zodanig dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat artikel 20, lid 4.3, onder a, van de planvoorschriften niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het planvoorschrift goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan artikel 20, lid 4.3, onder a, van de planvoorschriften.
    
    Tevens acht de Afdeling termen aanwezig om met toepassing van artikel 30, tweede lid, van de WRO te bepalen dat geen nieuw plan als bedoeld in het eerste lid van dit artikel behoeft te worden vastgesteld.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.12. Verweerder dient ten aanzien van IVN Groene Zoom op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellante sub 1], [appellanten sub 2], de Stichting Bewoners Belangen Geertruidapolder en [appellanten sub 4], bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van IVN Groene Zoom voor zover gericht tegen de goedkeuring van artikel 24 van de planvoorschriften voor zover dat voorziet in een sluizencomplex in de Noordlandsedam, niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep van IVN Groene Zoom voor zover ontvankelijk, gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 27 juni 2006, nummer 1152695, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 20, lid 4.3, onder a, van de planvoorschriften;
    
    IV. onthoudt goedkeuring aan artikel 20, lid 4.3, onder a, van de planvoorschriften;
    
    V. bepaalt dat in zoverre geen nieuw plan als bedoeld in artikel 30, eerste lid, van de WRO behoeft te worden vastgesteld;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    VII. verklaart de beroepen van [appellante sub 1], [appellanten sub 2], de Stichting Bewoners Belangen Geertruidapolder en [appellanten sub 4] ongegrond;
    
    VIII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij IVN Groene Zoom in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 27,93 (zegge: zevenentwintig euro en drieënnegentig cent); het dient door de provincie Noord-Brabant aan IVN Groene Zoom onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IX. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan IVN Groene Zoom het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdéénentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Kooijman
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2008
    
    177-545.