ECLI:NL:RVS:2020:3012, Raad van State, 16-12-2020, 201908898/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen (L) het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen de zonder omgevingsvergunning gebouwde luchtwasser op het perceel [locatie 1] in Siebengewald afgewezen.  [appellante sub 2] exploiteert een varkensbedrijf op het perceel. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 2]. Hij heeft het college op 28 februari 2018 verzocht om handhavend op te treden tegen de bouw van een luchtwasser op het perceel, omdat daarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en het veranderen van een inrichting is verleend. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 3 juli 2018 heeft het college dit verzoek afgewezen, omdat [appellante sub 2] alsnog een aanvraag voor de bouw van de luchtwasser in afwijking van het bestemmingsplan "Buitengebied 2018" heeft ingediend en er een ontwerpomgevingsvergunning ter inzage is gelegd. Volgens het college bestaat daarom concreet zicht op legalisatie.

201908898/1/R2.
    Datum uitspraak: 16 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.     [appellant sub 1], wonend te Siebengewald, gemeente Bergen (L),
    2.     [appellante sub 2]), gevestigd te Siebengewald, gemeente Bergen (L),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 november 2019 in zaken nrs. 18/3005 en 18/3076 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen (L).
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 juli 2018 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen de zonder omgevingsvergunning gebouwde luchtwasser op het perceel [locatie 1] in Siebengewald (hierna: het perceel) afgewezen.
    [appellant sub 1] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 23 oktober 2018 heeft het college aan [appellante sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een luchtwasser op het perceel.
    [appellant sub 1] heeft tegen het besluit van 23 oktober 2018 beroep ingesteld.
    Bij brief van 6 december 2018 heeft [appellant sub 1] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar tegen het besluit van 3 juli 2018.
    Bij besluit van 15 januari 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 3 juli 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, het tegen het besluit van 23 oktober 2018 ingestelde beroep van rechtswege mede gericht geacht tegen het besluit van 15 januari 2019 en die beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en [appellante sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2020, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.N.J. Kerkhoff, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante sub 2] exploiteert een varkensbedrijf op het perceel. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 2]. Hij heeft het college op 28 februari 2018 verzocht om handhavend op te treden tegen de bouw van een luchtwasser op het perceel, omdat daarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en het veranderen van een inrichting is verleend. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 3 juli 2018 heeft het college dit verzoek afgewezen, omdat [appellante sub 2] alsnog een aanvraag voor de bouw van de luchtwasser in afwijking van het bestemmingsplan "Buitengebied 2018" heeft ingediend en er een ontwerpomgevingsvergunning ter inzage is gelegd. Volgens het college bestaat daarom concreet zicht op legalisatie. Bij het besluit van 23 oktober 2018 heeft het college aan [appellante sub 2] de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het college heeft zich in reactie op een zienswijze van [appellant sub 1] op het standpunt gesteld dat de aanvraag nog geen betrekking hoeft te hebben op de activiteit veranderen (van de werking) van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2, van de Wabo. Volgens het college is in dit geval geen sprake van onlosmakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo, omdat [appellante sub 2] ervoor heeft gekozen eerst de gehele bouwkundige constructie van een luchtwasser te realiseren en deze pas later bedrijfsklaar te installeren en te gebruiken in het kader van de bedrijfsvoering. Deze activiteiten zijn volgens het college dus los van elkaar en na elkaar uit te voeren, zodat geen sprake is van een onlosmakelijke samenhang.
    2.    Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo in dit geval niet onlosmakelijk zijn verbonden met de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in dit geval geen sprake is van onlosmakelijke activiteiten, zodat er niet ook al een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo had moeten worden aangevraagd. Volgens de rechtbank heeft [appellante sub 2] er in dit geval voor mogen kiezen om vooruitlopend op de activiteit veranderen (van de werking) van de inrichting, een vergunning aan te vragen voor de behuizing van een later te realiseren luchtwasser. Uit de aanvraag en de ruimtelijke onderbouwing blijkt volgens de rechtbank dat de aangevraagde vergunning ertoe strekt dat bij de bouw van eerder vergunde stallen de oprichting van een behuizing van een centrale luchtwasser wordt meegenomen. Bij de aanvraag is expliciet aangegeven dat een gebruiksklare luchtwasser pas wordt gerealiseerd en in gebruik wordt genomen als de latere wijziging/uitbreiding van de inrichting, waarvoor inmiddels een ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo is ingediend, wordt gerealiseerd. Het college en [appellante sub 2] hebben toegelicht dat de ingebruikname van de luchtwasser buiten de aanvraag en de vergunning is gehouden om praktische redenen en omdat de relevante milieugevolgen pas intreden als de gehele inrichting wordt gewijzigd en de bestaande luchtwassers worden vervangen door ingebruikname van de nieuwe luchtwasser. Aangezien geen sprake is van onlosmakelijke activiteiten, heeft het college dan ook niet in strijd met artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in verbinding gelezen met artikel 2.7 van de Wabo, de aanvraag in behandeling genomen. Om dezelfde reden heeft het college zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, zodat het van handhavend optreden mocht afzien.
    Gronden van het (incidenteel) hoger beroep
    Belanghebbendheid
    4.    [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant sub 1] als belanghebbende kan worden aangemerkt. Volgens [appellante sub 2] bevindt de luchtwasser zich op 200 m van de woning van [appellant sub 1] en is deze voor [appellant sub 1], gelet op de aanwezige bebouwing, nauwelijks zichtbaar. [appellant sub 1] ondervindt dan ook geen hinder van enige betekenis van de luchtwasser, aldus [appellante sub 2].
    4.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271), geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:737), dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    4.3.    Het bouwplan voorziet in een luchtwasser van ongeveer 8 m hoog en 7 m breed, die over een lengte van ongeveer 85 m tegen de bestaande stallen wordt aangebouwd. De woning van [appellant sub 1] is op ongeveer 200 m van de luchtwasser gelegen. De afstand tussen de perceelgrens van [appellant sub 1] en de luchtwasser bedraagt ongeveer 150 m. Tussen het perceel waarop de luchtwasser is voorzien en het perceel van [appellant sub 1] ligt akkerland en weiland. Ter zitting is onweersproken door [appellant sub 1] gesteld dat hij vanuit zijn woning zicht heeft op de kopse kant van de luchtwasser. Gelet op de afstand van het perceel van [appellant sub 1] tot de luchtwasser, de omvang van de luchtwasser en het zicht dat [appellant sub 1] vanuit zijn woning daarop heeft, is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat [appellant sub 1] van de luchtwasser gevolgen van enige betekenis ondervindt. De rechtbank heeft [appellant sub 1] dan ook terecht als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb aangemerkt.
        Het betoog faalt.
    Onlosmakelijke samenhang
    5.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor de luchtwasser, naast de verleende omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en het afwijken van het bestemmingsplan, ook een omgevingsvergunning voor de activiteit veranderen (van de werking) van een inrichting is vereist. Volgens [appellant sub 1] houdt het bouwen van de luchtwasser tevens het veranderen van de inrichting in en is sprake van onlosmakelijke activiteiten. Dat de luchtwasser nog niet op de stallen wordt aangesloten en in gebruik wordt genomen, en dat de wijziging van de inrichting geen relevante milieugevolgen heeft, is daarbij volgens [appellant sub 1] niet van belang. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2816. Het college heeft de omgevingsvergunning voor de luchtwasser daarom ten onrechte verleend en had de aanvrager op grond van artikel 4:5 van de Awb in de gelegenheid moeten stellen om, conform het bepaalde in artikel 2.7 van de Wabo, de aanvraag aan te vullen met een aanvraag voor de activiteit veranderen (van de werking) van een inrichting. Dat is niet gebeurd. Er is uitsluitend een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en het afwijken van het bestemmingsplan verleend. Daarom is de luchtwasser niet gelegaliseerd. Het college was daardoor gehouden om handhavend op te treden. Dat heeft de rechtbank niet onderkend, aldus [appellant sub 1].
    5.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo bepaalt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […],
    […]
    e. 1°. het oprichten,
    2°. het veranderen of veranderen van de werking of
    3°. het in werking hebben
    van een inrichting of mijnbouwwerk,
    […]"   
        Artikel 2.7, eerste lid, bepaalt:
    "Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend."
    5.2.    De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de bouw van de luchtwasser in afwijking van het bestemmingsplan, zijnde activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wabo, niet los kan worden gezien van het veranderen van de inrichting, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo volgt dat niet alleen voor het veranderen van de werking van de inrichting, maar ook voor het veranderen van de inrichting als zodanig een vergunning als bedoeld in die bepaling is vereist. Met de bouw van de luchtwasser wordt tegelijkertijd ook de inrichting veranderd. Een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en gebruik impliceert namelijk dat de luchtwasser in gebruik mag worden genomen en dat brengt een verandering van de inrichting met zich. De bouw van de luchtwasser is een fysieke verandering van de inrichting en heeft milieugevolgen. Dat de luchtwasser blijkens de door [appellante sub 2] ingediende aanvraag en de daarbij behorende ruimtelijke onderbouwing pas op een later moment op de bestaande stallen zal worden aangesloten en tot die tijd feitelijk niet in gebruik zal worden genomen, is naar het oordeel van de Afdeling in dit kader niet van belang. De activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo enerzijds en de activiteit als bedoeld in het bepaalde onder e anderzijds kunnen in dit geval  naar hun aard fysiek en volgtijdelijk niet van elkaar worden onderscheiden en hangen onlosmakelijk met elkaar samen in de zin van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Gelet hierop had het college [appellante sub 2] ingevolge artikel 4:5 van de Awb in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag aan te vullen, nu deze geen betrekking heeft op het veranderen van de inrichting. Door dit na te laten en toch op de aanvraag te beslissen, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo en artikel 4:5 van de Awb. Dit betekent ook dat ten tijde van het besluit van 3 juli 2018 geen concreet zicht op legalisatie bestond, zodat het college ten onrechte om die reden heeft afgezien van handhavend optreden. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    Relativiteitsvereiste
    6.    [appellante sub 2] betoogt dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat de besluiten van 23 oktober 2018 en 15 januari 2019 worden vernietigd.
    6.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    6.2.    [appellant sub 1] heeft, zoals hiervoor is overwogen, terecht betoogd dat het college er bij het nemen van de besluiten van 23 oktober 2018 en 15 januari 2019 ten onrechte van is uitgegaan dat geen sprake is van onlosmakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo. Artikel 2.7 van de Wabo heeft tot doel ervoor te zorgen dat de activiteiten die binnen een deelproject onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, niet kunnen worden uitgevoerd zonder dat aan alle aspecten, waaronder die welke betrekking hebben op een goede woon- en leefomgeving, aandacht is besteed. Dit maakt het mogelijk alle aspecten in samenhang met elkaar te beoordelen en eventuele vergunningvoorschriften goed op elkaar af te stemmen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de in artikel 2.7 van de Wabo vervatte verplichting dat een aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project, kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1], zodat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg staat aan de vernietiging van de besluiten van 23 oktober 2018 en 15 januari 2019.
        Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    7.     Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van 23 oktober 2018 en 15 januari 2019 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen deze besluiten alsnog gegrond verklaren. De Afdeling zal de besluiten van 23 oktober 2018 en 15 januari 2019 wegens strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo en artikel 4:5 van de Awb respectievelijk artikel 7:12 van de Awb vernietigen.
    8.    Het college dient een nieuw besluit op het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 3 juli 2018 gemaakte bezwaar te nemen. Daarnaast dient het college een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van [appellante sub 2]. Alvorens dat besluit te nemen dient het college [appellante sub 2] alsnog in de gelegenheid te stellen haar aanvraag aan te vullen.
    9.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten van het college slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 1] te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2]. ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 november 2019 in zaken nrs. 18/3005 en 18/3076, voor zover de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van 23 oktober 2018 en 15 januari 2019 ongegrond heeft verklaard;
    IV.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen die besluiten gegrond;
    V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen (L) van 23 oktober 2018, kenmerk B-HZ-WABO-2018-0088;
    VI.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen (L) van 15 januari 2019, kenmerk RD/SK/5101;
    VII.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Bergen (L) te nemen nieuwe besluit op de aanvraag van [appellante sub 2]. en het nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant sub 1] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen (L) tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.154,88 (zegge: tweeduizend honderdvierenvijftig euro en achtentachtig cent), waarvan € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen (L) aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2020
    531-842.