ECLI:NL:RVS:2019:4275, Raad van State, 18-12-2019, 201900824/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 11 maart 2017 heeft de burgemeester van Rotterdam een noodbevel uitgevaardigd, waarin de afsluiting is bevolen van de Straatweg, vanaf de kruising van de Straatweg met de Kleiweg tot aan de kruising van de Straatweg met de Weissenbruchlaan en de Bergse Dorpsstraat en waarbij personen zich uit dat gebied moesten verwijderen. Deze uitspraak gaat over twee noodbevelen die de burgemeester van Rotterdam heeft uitgevaardigd in maart 2017, namelijk voor de omgeving van het Turkse consulaat en voor de omgeving van het gebied Centrum.

201900824/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te [woonplaats], [appellant B], wonend te [woonplaats], [appellant C], wonend te [woonplaats], [appellant D], wonend te [woonplaats], [appellant E], wonend te [woonplaats], [appellant F] en [appellant G], beiden wonend te [woonplaats], [appellant H], wonend te [woonplaats], en [appellant I], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 december 2018 in zaken nrs. 18/2667, 18/2685, 18/2686, 18/2687, 18/2690, 18/2691, 18/2692, 18/2693, 18/2694, en 18/2695 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Op 11 maart 2017 heeft de burgemeester een noodbevel uitgevaardigd, waarin de afsluiting is bevolen van de Straatweg, vanaf de kruising van de Straatweg met de Kleiweg tot aan de kruising van de Straatweg met de Weissenbruchlaan en de Bergse Dorpsstraat en waarbij personen zich uit dat gebied moesten verwijderen. De burgemeester heeft dat noodbevel twee keer verlengd. Het was achtereenvolgens van kracht van 16:00 tot 20:00, van 20:00 tot 00:00 en van 00:00 tot 08:00 de volgende dag.
    Op diezelfde dag heeft de burgemeester een noodbevel uitgevaardigd, waarin de afsluiting is bevolen van de omgeving van het Turkse consulaat, overeenkomstig een bij het noodbevel gevoegde kaart, waarbij personen zich uit dat gebied moesten verwijderen. Het was van kracht van 18:40 tot 00:00. Dat noodbevel heeft de burgemeester verlengd, waardoor het van kracht was tot 08:00 de volgende dag.
    Vervolgens heeft de burgemeester op 11 maart 2017 nog een noodbevel uitgevaardigd. Bij dit besluit heeft de burgemeester de verwijdering uit de omgeving van het gebied Centrum bevolen van een ieder die door gedrag, uitlatingen, kleding, aanwezigheid in een bepaalde groep, meegevoerde voorwerpen, stoffen, of anderszins aanleiding geeft tot het redelijke vermoeden dat hij of zij zal deelnemen aan wanordelijkheden of verstoringen van de openbare orde in de omgeving van het gebied Centrum. Bij dit noodbevel is een kaart gevoegd van de omgeving waarvoor het gold en het was van kracht van 22:45 tot 08:00 de volgende dag.
    Ook heeft de burgemeester bij besluit van 11 maart 2017 op grond van de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) drie plaatsen aangewezen waar onaangekondigde en aangekondigde demonstraties over gebeurtenissen met betrekking tot het Turkse referendum en de eerder aangekondigde komst van een Turks bewindsman zijn toegestaan.
    Bij afzonderlijke besluiten van 5 april 2018 heeft de burgemeester de door [appellant A] e.a. gemaakte bezwaren voor zover gericht tegen het besluit op grond van de Wom en tegen de noodbevelen met betrekking tot de Straatweg niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaren gericht tegen de noodbevelen met betrekking tot de omgeving van het Turkse consulaat en het centrum-gebied ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 december 2018 heeft de rechtbank de door [appellant A] e.a. tegen de besluiten van 5 april 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] e.a. hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2019, waar [appellant A] e.a., bijgestaan door mr. S.J. van der Woude, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma en mr. J.V. de Kort, advocaten te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Deze uitspraak gaat over twee noodbevelen die de burgemeester van Rotterdam heeft uitgevaardigd op 11 maart 2017, namelijk voor de omgeving van het Turkse consulaat en voor de omgeving van het gebied Centrum. Met het eerste noodbevel heeft de burgemeester het gebied rondom het Turkse consulaat afgesloten. Op grond van dat noodbevel moest iedereen zich verwijderen uit het afgesloten gebied. Op grond van het tweede noodbevel moest iedereen die door gedrag, uitlatingen, kleding, aanwezigheid in een bepaalde groep, meegevoerde voorwerpen, stoffen, of op een andere manier aanleiding gaf tot het redelijke vermoeden dat diegene zal deelnemen aan wanordelijkheden of verstoringen van de openbare orde in de omgeving van het gebied Centrum met het kennelijke doel de openbare orde te verstoren, zich uit dat gebied verwijderen. [appellant A] e.a. waren allemaal op zaterdag 11 maart 2017 op enig moment in de avond aanwezig bij het Turkse consulaat. Zij zeggen allemaal naar het consulaat te zijn gegaan om de toespraak van de Turkse minister van Familiezaken Kaya, bij te wonen. Ook stellen zij in meer of mindere mate in aanraking te zijn gekomen met de politie op die avond. Zij zijn het niet eens met de door de burgemeester uitgevaardigde noodbevelen die zien op het Turkse consulaat en op het centrum-gebied. Omdat de rechtbank hun beroepen ongegrond heeft verklaard, hebben zij hoger beroep ingesteld. Zij stellen zich daarbij heel in het kort op het standpunt dat de burgemeester diverse procedurele voorschriften heeft geschonden, dat de burgemeester de noodbevelen ten onrechte heeft uitgevaardigd en dat hij met de uitvaardiging van de noodbevelen hun recht op vrijheid van vreedzame vergadering ten onrechte heeft beperkt.
    2.    Hieronder volgt eerst een beschrijving van de gebeurtenissen op en rond 11 maart 2017, die voor de burgemeester de aanleiding zijn geweest om de twee noodbevelen uit te vaardigen. Vervolgens volgt een samenvatting van het oordeel van de rechtbank. Daarna komt het geschil in hoger beroep aan de orde. Het relevante juridische kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Voorgeschiedenis
    3.    In het kader van een op 16 april 2017 gepland referendum in Turkije over de Turkse Grondwet, had de Unie voor Europese Turkse Democraten (hierna: UETD) een bijeenkomst georganiseerd. Op 3 maart 2017 was de locatie van deze bijeenkomst nog niet duidelijk. Wel ontving het kabinet op diezelfde dag de mededeling dat de Turkse minister van Buitenlandse Zaken Çavuşoğlu van plan was om op 11 maart 2017 een bezoek aan Nederland te brengen om hier onder Nederlands-Turkse burgers campagne te voeren voor het referendum. Het kabinet heeft aan de Turkse autoriteiten gemeld een officieel bezoek voor dat doeleinde niet wenselijk te vinden, maar dat over een bezoek van Çavuşoğlu aan Nederland als privépersoon afspraken konden worden gemaakt. Omdat de uitbater van het zalencentrum waar de bijeenkomst zou plaatsvinden zich had teruggetrokken, zou de campagnebijeenkomst met de Turkse minister Çavuşoğlu aanvankelijk niet doorgaan.
    3.1.    Op 10 maart 2017 heeft de burgemeester echter een brief van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (hierna: NCTV) ontvangen, waarin staat dat informatie is ontvangen dat het voorgenomen bezoek van minister Çavuşoğlu toch door zou gaan. Uit die brief volgt verder dat minister Çavuşoğlu voornemens was om in Nederland woonachtige landgenoten toe te spreken en dat deze bijeenkomst naar verluid zou plaatsvinden in de ambtswoning dan wel de tuin van de Turkse consul-generaal te Rotterdam, of in Den Haag. De NCTV heeft in zijn brief vermeld dat hij het, vanwege het publiekelijk aankondigen van dit bezoek, de spanningen rond het referendum, de mogelijke impuls die dit aan de actiebereidheid van voor- en tegenstanders kan opleveren en de onvoorspelbaarheid van het aantal bezoekers, risicovol acht dat deze bijeenkomst in aanwezigheid van veel publiek zal plaatsvinden op deze locaties. Daarom heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken enkele voorwaarden aan de bijeenkomst kenbaar gemaakt aan de Turkse autoriteiten, onder andere over het aantal voor de bijeenkomst uit te nodigen personen en over communicatie met de lokale autoriteiten.
    3.2.    Op die dag, 10 maart 2017, heeft de burgemeester ook een advies van de NCTV ontvangen, gericht aan de gemeenten die te maken krijgen met een bezoek van Turkse bewindslieden in het kader van de campagne voor het Turkse referendum. Daarin geeft de NCTV een gemotiveerd advies om campagnebijeenkomsten waar Turkse bewindslieden bij aansluiten op bestuurlijke gronden te verbieden met als doel escalatie en verstoringen van de openbare orde te voorkomen. Ook moet rekening worden gehouden met demonstraties bij alle vormen van Turkse diplomatieke vertegenwoordiging in Nederland. De NCTV adviseert, gelet op het onvoorspelbare karakter van het dreigingsbeeld en de actuele situatie, om extra alert te zijn.
    3.3.    Op zaterdagochtend 11 maart 2017 verscheen een poster op een aantal Turkse Facebookpagina’s, waarop melding wordt gemaakt van een bijeenkomst met minister Çavuşoğlu op zaterdag om 18:00 in de ambtswoning van de Turkse consul-generaal aan de Straatweg te Rotterdam. De burgemeester heeft vervolgens overleg gezocht met de UETD over deze bijeenkomst. De UETD heeft laten weten dat die dag om 18:00 een toespraak van minister Çavuşoğlu was gepland. Daarbij zouden ongeveer 250 tot 300 personen in de tuin van de ambtswoning aanwezig zijn. Die ochtend heeft het Turkse consulaat laten weten dat rondom de ambtswoning nog ongeveer 1500 aanwezigen werden verwacht.
    3.4.    Op diezelfde zaterdagmorgen heeft minister Çavuşoğlu op CNN Türk met economische en politieke sancties gedreigd, indien hij niet in Nederland zou mogen landen. Daarop heeft de regering besloten om de landingsrechten van zijn vliegtuig in te trekken.
    3.5.    De burgemeester heeft vervolgens op 11 maart 2017 een noodbevel uitgevaardigd, waarin de afsluiting van de Straatweg is bevolen. Daarbij moesten personen zich uit dat gebied verwijderen. Volgens de burgemeester moest hij er nog altijd rekening mee houden dat grote aantallen personen van plan waren om aan de circulerende berichten op sociale media gehoor te geven door naar de ambtswoning van de consul-generaal te gaan. Tegelijkertijd heeft de burgemeester een besluit genomen op grond van de Wom, waarin hij drie plekken heeft aangewezen voor onaangekondigde en aangekondigde demonstraties, te weten één voor de voorstanders van de grondwetswijziging en komst van de Turkse minister, één voor tegenstanders en één voor overige groepen. De burgemeester heeft ook contact gehad met de consul-generaal. Bij de consul-generaal was volgens de burgemeester geen voornemen bekend over een consulaire bijeenkomst in of nabij de ambtswoning. De burgemeester heeft het noodbevel voor de Straatweg later nog twee keer verlengd.
    3.6.    In de loop van zaterdagmiddag 11 maart 2017, heeft de burgemeester het bericht bereikt dat de Turkse minister van Familiezaken Kaya mogelijk vanuit Duitsland onderweg was naar Rotterdam. Hierover heeft de burgemeester tevergeefs informatie proberen te verkrijgen van de consul-generaal. De minister-president heeft de burgemeester daarop geïnformeerd over het besluit dat minister Kaya ongewenst is in Nederland. Op sociale media was verder rond 18:00 het bericht verschenen van de UETD dat zij heeft vernomen dat er protesten werden georganiseerd. Zij heeft in dat bericht opgeroepen om rustig te blijven en niet deel te nemen aan de protesten.
    3.7.    Volgens de burgemeester hadden zich in de tussentijd circa twintig personen met Turkse vlaggen verzameld voor het Turkse consulaat aan de Westblaak. Om 18:39 verscheen een bericht op sociale media met een uitnodiging voor een ontmoetingsprogramma met het gehele volk, waarbij minister Kaya een toespraak zou houden. In dat bericht is het adres van het Turkse consulaat vermeld en het aanvangstijdstip, te weten 19:00.
    3.8.    Daarop heeft de burgemeester een noodbevel (in rechtsoverweging 1 als eerste noodbevel aangeduid) uitgevaardigd, waarin de afsluiting is bevolen van de omgeving van het Turkse consulaat, overeenkomstig een bij het noodbevel gevoegde kaart. Personen moesten zich uit dat gebied verwijderen. Het noodbevel gold van 18:40 tot 00:00.
    3.9.    De Turkse consul arriveerde rond 18:45 bij het consulaat en hij heeft, aldus de burgemeester, aan de locatiecommandant gezegd dat hij geen bezoek verwachtte. Rond 19:00 nam de groep voor het consulaat volgens de burgemeester in omvang toe en arriveerde plots de Turkse minister van Familiezaken met haar gevolg, 12 beveiligers, bij de Hartmansstraat aan de achterzijde van het Turkse consulaat. Terwijl de politie met de Turkse minister in onderhandeling was over een veilig vertrek naar Duitsland, werd de sfeer op de Westblaak volgens de burgemeester steeds grimmiger.
    3.10.    Omdat de hele avond een grote groep demonstranten voor het Turkse consulaat bleef demonstreren en dit, aldus de burgemeester, ook leidde tot spanningen met de bewoners, heeft hij ook een noodbevel (in rechtsoverweging 1 als tweede noodbevel aangeduid) uitgevaardigd voor het (zeer) nabij het consulaat gelegen centrum-gebied. Bij dit noodbevel is een kaart gevoegd van de omgeving waarvoor het gold en het was van kracht van 22:45 tot 08:00 de volgende dag. Om 00:00 besloot de burgemeester, vanwege de voortdurende spanning, het noodbevel voor de omgeving van het Turkse consulaat te verlengen, zodat het gold van 00:00 tot 08:00 de volgende dag.
    3.11.     De burgemeester heeft de bezwaren tegen de noodbevelen die zien op de omgeving van het Turkse consulaat en het centrum-gebied bij besluiten van 5 april 2018 ongegrond verklaard. Tegen die besluiten hebben [appellant A] e.a. beroepen ingesteld.
    De aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de bekendmaking van de noodbevelen op geschikte wijze heeft plaatsgevonden en dat de noodbevelen in werking zijn getreden. Ook is het in artikel 177, tweede lid, van de Gemeentewet neergelegde mandaatverbod volgens de rechtbank niet overtreden. Verder heeft zij de keuze van de burgemeester voor een noodbevel in plaats van een noodverordening niet onrechtmatig gevonden. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester zich bovendien in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. De burgemeester heeft niet in strijd gehandeld met artikel 11 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). De rechtbank heeft daarom geen aanleiding gezien om de door [appellant A] e.a. genoemde getuigen op te roepen. Ten slotte is de rechtbank niet meegegaan in het betoog van [appellant A] e.a. dat de artikelen 31 en 36 van het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen (hierna: het Verdrag van Wenen) met de uitvaardiging van de noodbevelen zijn geschonden.
    Het geschil in hoger beroep
    5.    [appellant A] e.a. kunnen zich niet vinden in deze uitspraak. Zij betogen dat het noodbevel met betrekking tot het centrum-gebied een algemeen verbindend voorschrift is. Volgens [appellant A] e.a. zijn de noodbevelen verder niet in overeenstemming met artikel 3:41 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bekendgemaakt. Bovendien is het noodbevel met betrekking tot het centrum-gebied in strijd met het in artikel 177 van de Gemeentewet neergelegde mandaatverbod. Verder voeren [appellant A] e.a. gronden aan over de inhoudelijke beoordeling van de rechtbank. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester de noodbevelen in redelijkheid heeft kunnen uitvaardigen, dat de burgemeester niet in strijd heeft gehandeld met het vergaderrecht neergelegd in artikel 11 van het EVRM en dat het oproepen van getuigen niet noodzakelijk is. Ten slotte betogen [appellant A] e.a. dat de rechtbank ten onrechte niet heeft ingezien dat de noodbevelen in strijd zijn met het Verdrag van Wenen. Deze gronden worden hieronder achtereenvolgens in de punten I tot en met V beoordeeld.
    I.    De kwalificatie van het besluit dat ziet op het centrum-gebied
    6.    [appellant A] e.a. betogen dat het noodbevel dat ziet op het centrum-gebied naar zijn aard niet is gericht op een concrete en bepaalde groep van personen. Het leent zich voor herhaalde toepassing gedurende het tijdvak dat het van toepassing was en daarom heeft het noodbevel het karakter van een algemeen verbindend voorschrift, aldus [appellant A] e.a.
    6.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet volgt dat tussen noodbevelen en noodverordeningen een verschil in karakter bestaat. Noodbevelen hebben een ad hoc, en geen algemeen, karakter en ze zijn gericht op een direct feitelijk resultaat in een concreet geval. Noodverordeningen hebben een ander karakter. Zij behelzen algemene regels en brengen voor enige tijd verandering in de rechtssituatie van burgers (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, B, p. 37-38). Verder zijn noodverordeningen naar hun aard voor herhaalde toepassing vatbaar zijn en kunnen ze voor een bepaalde tijd een normencomplex opleggen. Aan de omstandigheden van het concrete geval komt relevante betekenis toe wat betreft de keuze voor het uitvaardigen van een noodbevel of voor het vaststellen van een noodverordening (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 18).
    6.2.    In het noodbevel voor de omgeving van het centrum-gebied heeft de burgemeester een ieder die door gedrag, uitlatingen, kleding, aanwezigheid in een bepaalde groep, meegevoerde voorwerpen stoffen, of anderszins aanleiding geeft tot het redelijke vermoeden dat hij of zij zal deelnemen aan wanordelijkheden of verstoringen van de openbare orde in of in de nabije omgeving van het gebied Centrum met het kennelijke doel de openbare orde te verstoren en/of daartoe aan te zetten, bevolen zich uit dit gebied te verwijderen gedurende de tijd dat dit noodbevel van kracht is. Vaststaat dat het besluit voor een zeer beperkte duur gold, te weten op 11 maart 2017 van 22:45 tot 08:00 de volgende ochtend. Ook gold het besluit voor een concreet gebied, te weten het gebied Centrum zoals dat is omschreven in de Verordening op de gebiedscommissies en is afgebeeld op een kaart, bijgevoegd bij het besluit. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het besluit niet voor een ieder gold, maar alleen voor een specifieke groep personen die bijvoorbeeld door gedrag, kleding en voorwerpen aanleiding geeft tot het redelijke vermoeden dat hij of zij zal deelnemen aan wanordelijkheden of verstoringen van de openbare orde. Dat de groep personen waarvoor het besluit gold, bepaalbaar en concreet is, dient bovendien te worden bezien in het licht van de omstandigheden waaronder dit besluit en ook de eerdere noodbevelen met betrekking tot het Turkse consulaat en de Straatweg zijn genomen. De burgemeester heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat het besluit met betrekking tot het centrum-gebied in wezen zag op dezelfde groep als de groep waarop het besluit met betrekking tot het Turkse consulaat zag, met dien verstande dat gedurende de avond de sfeer en de samenstelling van de groep veranderden. De groep luisterde, zo heeft de burgemeester ter zitting toegelicht, niet meer naar de informele ordehandhavers en bewoog zich meer fluïde door het gebied Centrum. Het noodbevel dat gold voor het Turkse consulaat is daarom uitgebreid met een noodbevel voor het centrum-gebied. Dat laatste noodbevel richtte zich op de personen die rond het consulaat circuleerden en die duidelijk hoorden bij de groep die op het consulaat gericht was. Volgens de burgemeester was een noodbevel voor het centrum-gebied dan ook een logisch vervolg op het noodbevel voor het Turkse consulaat, waarbij hij ook heeft gereageerd op de situatie op dat moment. Daarbij heeft de burgemeester verder gemotiveerd dat het noodbevel dient te worden gelezen in het licht van de overwegingen ervan, waaruit duidelijk volgt dat het moet worden bezien in het licht van de gebeurtenissen van die dag en dat het gaat om de wanordelijkheden rondom het consulaat. Daarnaast is bij de kwalificatie van het besluit als noodbevel van betekenis dat het, zoals uit het voorgaande blijkt, een ad hoc of ongepland karakter had, waarbij is gereageerd op de situatie op dat moment. De Afdeling ziet, gelet op het concrete karakter van het besluit van 11 maart 2017 met betrekking tot het centrum-gebied, in het licht van de door de burgemeester toegelichte omstandigheden, aanleiding dit besluit aan te merken als een noodbevel ingevolge artikel 175 van de Gemeentewet, en niet als een noodverordening. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om de besluiten van 5 april 2018 op dit punt te vernietigen.
    II.    De wijze van bekendmaking van de noodbevelen
    7.    [appellant A] e.a. voeren verder aan dat de noodbevelen met betrekking tot het Turkse consulaat niet op de juiste wijze bekend zijn gemaakt. Zij stellen zich op het standpunt dat bekendmaking door uitreiking, overeenkomstig artikel 3:41, eerste lid, van de Awb mogelijk was. Voor zover bekendmaking door uitreiking niet mogelijk zou zijn, heeft de bekendmaking volgens [appellant A] e.a. niet op een andere geschikte wijze plaatsgevonden, als bedoeld in artikel 3:41, tweede lid, van de Awb. De noodbevelen hadden op een zo concreet mogelijke en duidelijke manier bekendgemaakt moeten worden, bij voorkeur door het aanplakken van de bevelen in het gebied, of het vermelden van de korte inhoud op matrixborden. Ook het herhaaldelijk omroepen was een mogelijkheid geweest. Publicatie op een website dan wel op twitter is in elk geval geen geschikte wijze van bekendmaking aan concrete belanghebbenden, aldus [appellant A] e.a.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1919) is volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3:41, tweede lid, van de Awb met de in deze bepaling neergelegde bekendmakingsregeling, die een aanvulling vormt op de bekendmakingsregeling van het eerste lid, beoogd een regeling te geven voor het geval dat de gebruikelijke bekendmaking door toezending of uitreiking aan de belanghebbende niet mogelijk is, bijvoorbeeld omdat zijn identiteit of adres onbekend is.
    7.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat op het moment dat de noodbevelen werden uitgevaardigd, de identiteit van de belanghebbenden niet bekend was bij de burgemeester, zodat hij niet in staat was deze toe te zenden dan wel uit te reiken. Daarom dient te worden beoordeeld of de bekendmaking van de noodbevelen op andere geschikte wijze is geschied.
    7.3.    Vaststaat dat de bekendmaking van de noodbevelen op verschillende manieren heeft plaatsgevonden. Zoals de rechtbank heeft vastgesteld zijn alle bevelen bekendgemaakt via de website en het twitteraccount van de gemeente Rotterdam. De locatiecommandant heeft het noodbevel met betrekking tot het Turkse consulaat dat gold op 11 maart 2017 van 18:40 tot 00:00 namens de burgemeester bekendgemaakt aan de Turkse consul. Verder heeft de politie dat noodbevel bekendgemaakt en besproken met de informele ordehandhavers in de Turkse gemeenschap die op de Westblaak aanwezig waren en in contact stonden met de daar aanwezige personen. Ook is het noodbevel bekendgemaakt aan de diverse horecagelegenheden aan de Schiedamse Vest, de Witte de Withstraat en de Hartmansstraat door gemeenteambtenaren. De burgemeester heeft er verder op gewezen dat de politie in de nacht van 11 maart 2017 een veegbeweging heeft ingezet, maar eerst de strekking van het noodbevel dat op dat moment gold met een megafoon heeft omgeroepen. De landelijke media, die alle gebeurtenissen op de voet volgden via liveblogs en berichtgeving, hebben de noodbevelen razendsnel opgepikt en vervolgens ook verspreid. De rechtbank heeft terecht, gezien de uitzonderlijke omstandigheden op die avond en in die nacht van 11 maart 2017 in Rotterdam, geoordeeld dat bekendmaking van de noodbevelen op een andere geschikte wijze is geschied. Daarbij heeft de burgemeester er ter zitting van de Afdeling bovendien terecht op gewezen dat sociale media een belangrijke rol hebben gespeeld bij het oproepen van mensen om naar het Turkse consulaat te komen. Bekendmaking van de noodbevelen via sociale media en internet is dan ook in dit geval een passende aanvullende manier om de groep waarvoor ze golden, te bereiken. Dat andere middelen voor bekendmaking konden worden gebruikt, zoals [appellant A] e.a. betogen, betekent niet dat de middelen die wel zijn gebruikt ongeschikt zijn.
    III.    Strijd met artikel 177, tweede lid, van de Gemeentewet (mandaatverbod)
    8.    [appellant A] e.a. betogen dat het noodbevel dat betrekking heeft op het centrum-gebied in strijd is met het in artikel 177, tweede lid, van de Gemeentewet neergelegde mandaatverbod. Volgens [appellant A] e.a. wordt het aan de politieagent op straat overgelaten om te bepalen of het bevel van toepassing is op een bepaalde persoon. Daarmee heeft de burgemeester zijn bevoegdheid om noodbevelen uit te vaardigen materieel overgedragen aan de politie, aldus [appellant A] e.a.
    8.1.    Uit artikel 177, tweede lid, van de Gemeentewet volgt dat het niet is toegestaan om een machtiging te verlenen aan een ander om noodbevelen uit te vaardigen. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant A] e.a. zo dat het noodbevel met betrekking tot het centrum-gebied te open is geformuleerd en dat politieambtenaren bij de uitvoering van het noodbevel daardoor te veel beoordelingsruimte hebben. Het mandaat van de politieambtenaren is volgens [appellant A] e.a. met andere woorden niet beperkt tot een uitvoeringsmandaat. De Afdeling onderschrijft dat betoog niet. Vaststaat dat, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, burgemeester Aboutaleb het noodbevel met betrekking tot het centrum-gebied heeft ondertekend. Verder is van belang dat het noodbevel, zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, niet is gericht tot een ieder, maar tot een concrete en bepaalde groep van personen. Verder dient ook de uitvoering van het noodbevel te worden bezien in het licht van de overwegingen ervan. Daaruit volgt dat het noodbevel, zoals eerder is overwogen, gold voor de groep die was gericht op het Turkse consulaat. Ook diende het te gaan om personen die het kennelijke doel hebben om de openbare orde te verstoren en/of daartoe aan te zetten. Het moest voor politieambtenaren dus klip en klaar zijn dat een persoon de openbare orde zou verstoren of daartoe zou aanzetten, voordat zij het noodbevel ten aanzien van die persoon uitvoeren. Gelet op het noodbevel, gelezen in het licht van de overwegingen ervan, is de uitvoering van het noodbevel beperkt tot de identificatie van degenen tot wie het bevel zich richt, aan de hand van door de burgemeester gestelde, uitsluitsel biedende criteria. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om de besluiten van 5 april 2018 te vernietigen.
    IV.    Gronden over de inhoudelijke beoordeling van de noodbevelen
    9.    [appellant A] e.a. voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester de noodbevelen in redelijkheid heeft kunnen uitvaardigen. De rechtbank heeft bij haar oordeel ten onrechte geen acht geslagen op de omstandigheid dat het risico op ongeregeldheden rond een politieke vergadering over het referendum juist heel klein was en dat de adviezen van de NCTV en de gemeentepolitie onvoldoende waren om een ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden aan te nemen. Verder was de toestroom van grotere aantallen mensen niet het gevolg van enige beweerde oproep om te komen demonstreren, maar het gevolg van de door de burgemeester in de media bekendgemaakte verhindering van vergadering en de daadwerkelijke ophouding van minister Kaya. De burgemeester had eventuele problemen door de toestroom van enig publiek naar de vergadering gemakkelijk met gewone middelen de baas gekund, aldus [appellant A] e.a. De ongeregeldheden vonden bovendien pas plaats nadat bekend werd dat de politie minister Kaya had laten vertrekken. Volgens [appellant A] e.a. heeft de burgemeester met het uitvaardigen van de noodbevelen ook eigenlijk een ander motief gehad. De minister-president en de burgemeester hebben bij herhaling verklaard dat zij een bijeenkomst met een Turkse minister onwenselijk vonden en dat de bijeenkomst niet door zou kunnen gaan. Dit terwijl de burgemeester de verplichting heeft om politieke vergaderingen waar mogelijk te faciliteren. De noodbevelen hebben de kern van het recht op vrijheid van vreedzame vergadering, neergelegd in artikel 11 van het EVRM zonder dwingende noodzaak aangetast. Gelet op de verplichting tot bescherming van dit recht, heeft de rechtbank bovendien ten onrechte nagelaten om te onderzoeken of in de noodbevelen, ingeval deze al gerechtvaardigd zijn, een uitzondering zou moeten worden gemaakt voor deelnemers aan de in het consulaat geplande vergadering met minister Kaya, aldus [appellant A] e.a.
    i.    Het uitvaardigen van de noodbevelen
    Ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden
    9.1.    Voor het antwoord op de vraag of de burgemeester bevoegd was om de twee noodbevelen uit te vaardigen, is van belang of op 11 maart 2017 ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden bestond. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2820, overweging 4.1) impliceert het criterium "ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden" neergelegd in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet, naar zijn strekking dat aan de burgemeester beoordelingsruimte toekomt. De rechter dient te beoordelen of de burgemeester, op het moment dat hij het noodbevel uitvaardigde, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Bij deze toetsing dient te worden uitgegaan van de informatie die de burgemeester op dat moment ter beschikking kon staan.
    9.2.    Zoals de rechtbank terecht bij haar oordeel in aanmerking heeft genomen, bestonden in Rotterdam na de mislukte coup in Turkije op 15 juli 2016 spanningen. Dat volgt onder andere uit het "Beeld spanningen Turkse gemeenschap" van 10 maart 2017 van de directeur van de directie Veiligheid van de gemeente Rotterdam. Uit die informatie volgt dat meerdere demonstaties in 2016 en begin 2017 hebben plaatsgevonden, waarbij tijdens sommige demonstraties met behulp van de Mobiele Eenheid (hierna: ME) de openbare orde moest worden hersteld. In reactie op de verschillende demonstraties heeft de burgemeester meer dan 200 brieven en klachten ontvangen, waaronder een bedreiging aan het adres van de burgemeester. Verder zijn 94 aangiften bij de politie-eenheid Rotterdam ontvangen, gerelateerd aan de couppoging. Daarnaast volgt uit deze informatie dat er onderhuids spanningen zijn. Er zijn regelmatig conflictmeldingen tussen Rotterdammers met een Turkse achtergrond onderling, waarbij de wederpartij ervan wordt beticht aanhanger van een bepaalde groepering te zijn. Wat uit dit beeld naar voren komt, stemt overeen met het "Dreigingsbeeld Terrorisme" van 14 november 2016 van de NCTV. Daarin is een specifieke paragraaf opgenomen over de ontwikkelingen in Turkije waarin is vermeld dat de spanningen binnen de Turks-Nederlandse gemeenschappen zich vooral op niet-gewelddadige wijze uiten, maar dat het voorstelbaar blijft dat de spanningen in Nederland escaleren als gevolg van de gebeurtenissen in Turkije. Op basis hiervan heeft de burgemeester geconcludeerd dat in Rotterdam, specifiek met betrekking tot Turkije, maatschappelijke onrust bestond en dat meerdere demonstraties uit de hand zijn gelopen. Tegen deze achtergrond speelden de gebeurtenissen op en rond 11 maart 2017, zoals hiervoor omschreven onder 3 tot en met 3.10, zich af.
    9.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester er, gelet op de landelijke en lokale gebeurtenissen die zich op 11 maart 2017 voltrokken, van mocht uitgaan dat grote groepen personen zich zouden verzamelen bij het Turkse consulaat. De burgemeester heeft in dat kader aannemelijk gemaakt dat al in de middag signalen aanwezig waren dat minister Kaya naar Rotterdam zou komen en dat daarna vanaf 18:39 het bericht op sociale media circuleerde, waarin personen werden uitgenodigd om voor een bijeenkomst naar het consulaat te komen. Die uitnodiging was, anders dan [appellant A] e.a. stellen, niet op concrete personen gericht. Uit de tekst van het bericht volgt dat het een uitnodiging betrof voor het volksontmoetingsprogramma gericht aan alle landgenoten. In de uitnodiging staat verder het adres van het Turkse consulaat vermeld en de starttijd van het programma, te weten 19:00. De burgemeester heeft in dit kader ook toegelicht dat het bericht breed werd gedeeld en dat er signalen bestonden dat berichten gedurende de hele dag via diverse Turks-Nederlandse WhatsApp-groepen snel en breed werden gedeeld. Met de rechtbank is de Afdeling verder van oordeel dat de burgemeester, gezien de maatschappelijke spanningen in Rotterdam, een reële inschatting kon maken dat de komst van minister Kaya grote groepen personen zou aantrekken, die niet enkel het vreedzame oogmerk van het bijwonen van een bijeenkomst tot doel hadden. Daarbij is van belang dat al bij eerdere demonstraties was gebleken dat grote groepen mensen snel konden worden gemobiliseerd. Ook werd bij de eerder geplande maar later afgelaste bijeenkomst met minister Çavuşoğlu in de ambtswoning van de Turkse consul-generaal een grote groep personen verwacht, die zich zou kunnen verplaatsen naar het Turkse consulaat aan de Westblaak. De burgemeester heeft verder terecht de ligging van het Turkse consulaat bij zijn besluitvorming betrokken. Het Turkse consulaat ligt op de hoek van de Westblaak en de Schiedamse Vest. De ingang bevindt zich bijna direct aan het Churchillplein, een druk verkeersknooppunt in het centrum van Rotterdam. De Westblaak wordt voor een belangrijk deel in beslag genomen door de tunnelbak. Als gevolg van de ligging van het Turkse consulaat zouden groepen die zich bij het Turkse consulaat verzamelen vrijwel direct op de openbare weg staan. Het Turkse consulaat ligt bovendien in de directe omgeving van een drukke horecastraat. Daarom is het gedeelte van de Westblaak waar het Turkse consulaat staat, fysiek zeer ongeschikt voor grote bijeenkomsten of een toestroom van grote hoeveelheden personen, aldus de burgemeester. Wat betreft het noodbevel met betrekking tot het centrum-gebied, heeft de rechtbank terecht bij haar oordeel betrokken dat de groep personen voor het Turkse consulaat gedurende de avond almaar groter werd en dat de politie er steeds minder in slaagde de rust te bewaren, dat de sfeer grimmiger werd en dat de groep personen, zoals de burgemeester heeft gemotiveerd, fluïde werd.
    9.4.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, gezien de gebeurtenissen die zich achtereenvolgens voltrokken op 11 maart 2017 bezien in het licht van de maatschappelijke spanningen die al bestonden en de informatie die de burgemeester op dat moment tot zijn beschikking had, aan het criterium van een ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden in de omgeving van het Turkse consulaat en het centrum-gebied was voldaan. In het betoog van [appellant A] e.a. dat elders in Europa bij bijeenkomsten geen wanordelijkheden zijn ontstaan, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om de besluiten van 5 april 2018 te vernietigen. De burgemeester dient bij zijn inschatting uit te gaan van de situatie in Rotterdam, zoals ook de rechtbank heeft overwogen.
    Subsidiariteit en proportionaliteit
    9.5.    Aangezien de burgemeester bevoegd was de noodbevelen uit te vaardigen, dient vervolgens te worden beoordeeld of de burgemeester in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Dat betekent dat moet worden bezien of er niet minder verstrekkende middelen voorhanden waren en of de noodbevelen zelf niet verder gingen dan strikt noodzakelijk.
    9.6.    De burgemeester heeft gemotiveerd dat hij eerder op die dag had voorzien in de mogelijkheid voor alle betrokkenen om op andere locaties aandacht te vragen voor hun mening en om te demonstreren, maar dat van deze mogelijkheid geen gebruik is gemaakt. Verder waren gewone middelen, zoals de aanwezige afzetting rond het consulaat en de aanwezigheid van de politie en de ME ter plaatse, aldus de burgemeester, niet toereikend om de ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden weg te nemen. Daarbij dient ook de ligging van het Turkse consulaat in aanmerking te worden genomen. De burgemeester heeft bovendien toegelicht dat hij zo lang mogelijk heeft gewacht met het uitvaardigen van het noodbevel met betrekking tot het Turkse consulaat. Pas toen duidelijk werd dat op sociale media een ongerichte uitnodiging circuleerde om naar het Turkse consulaat te komen, heeft de burgemeester het noodbevel voor de omgeving van het Turkse consulaat uitgevaardigd. Toen de groep bij het consulaat almaar groeide en er nog altijd werd opgeroepen om naar het consulaat te komen, heeft de burgemeester het noodbevel met betrekking tot het centrum-gebied uitgevaardigd. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat onder de gegeven uitzonderlijke omstandigheden geen minder verstrekkende middelen voorhanden waren.
    9.7.    Hoewel de noodbevelen er feitelijk toe hebben geleid dat het in artikel 11 van het EVRM neergelegde recht op vergadering is beperkt, moet verder worden geoordeeld dat de burgemeester, gelet op de ernst van de te vrezen wanordelijkheden, in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat hij de situatie, ook met de hem ter beschikking staande middelen niet kon beheersen (vgl. de uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2820, overweging 6.3). Hierbij is van belang dat de ligging van het Turks consulaat, zoals hiervoor onder 9.3 is overwogen, zeer ongunstig is voor het samenkomen van grote groepen personen. Daarbij dient verder in aanmerking te worden genomen dat de burgemeester geen informatie ontving van de Turkse consul-generaal over een eventuele bijeenkomst met minister Kaya. Volgens de burgemeester heeft de consul-generaal tot op het laatste moment in reactie op vragen van de gemeente volgehouden dat geen bijeenkomst was gepland. Toen minister Kaya arriveerde aan de achterzijde van het Turkse consulaat, heeft het kabinet bovendien aan de Korpsleiding Nationale Politie en de Commandant Koninklijke marechaussee opdracht verstrekt om zorg te dragen voor de terugkeer van minister Kaya naar Duitsland. De burgemeester heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat hij als gevolg daarvan niet beschikte over voldoende politiecapaciteit. De politie had tegelijkertijd van doen met de groep personen die zich aan de voorzijde van het Turkse consulaat had verzameld en met de opdracht om ervoor zorg te dragen dat minister Kaya die met haar beveiligers aan de achterzijde van het Turkse consulaat was gearriveerd terug zou keren naar Duitsland. De burgemeester heeft daarnaast terecht gesteld dat het onder de gegeven omstandigheden niet mogelijk was om in de noodbevelen een uitzondering te maken voor personen die naar gesteld wilden deelnemen aan de bijeenkomst in het consulaat. Zoals de burgemeester ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, was niet duidelijk of een bijeenkomst zou plaatsvinden en was het bovendien onduidelijk wie voor een eventuele bijeenkomst was uitgenodigd, gezien de zeer algemene uitnodiging op sociale media gericht aan alle landgenoten.
    9.8.    Ten slotte gaan de noodbevelen, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, niet verder dan strikt noodzakelijk. De noodbevelen golden voor een beperkt gebied, voor een beperkte duur en ze zien op een concrete en bepaalde groep van personen.
    ii.    Onzuiver motief
    9.9.    De rechtbank is terecht voorbij gegaan aan het betoog van [appellant A] e.a. dat de burgemeester met het uitvaardigen van de noodbevelen een ander motief had dan de bescherming en handhaving van de openbare orde. Zoals onder 9.1 tot en met 9.4 is overwogen, was de burgemeester bevoegd om op 11 maart 2017 de twee noodbevelen uit te vaardigen omdat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Hij heeft bovendien, zoals onder 9.5 tot en met 9.8 is overwogen, in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik kunnen maken. Overigens kon de bijeenkomst aan de Straatweg aanvankelijk doorgang vinden. De burgemeester was in overleg met de organisatie van die bijeenkomst over het aantal personen dat die bijeenkomst zou bijwonen en over het verloop van de dag. Het dossier bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de burgemeester met het uitvaardigen van de noodbevelen een ander motief had dan de bescherming en handhaving van de openbare orde.
    iii.    Het horen van getuigen
    9.10.    Anders dan [appellant A] e.a. betogen, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om getuigen te laten horen over de vraag naar het motief voor het uitvaardigen van de noodbevelen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het horen van de door [appellant A] e.a. genoemde personen redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beantwoording van de vraag of de burgemeester op 11 maart 2017 bevoegd was de noodbevelen uit te vaardigen en in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
    V.    Schending Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen
    10.    [appellant A] e.a. betogen ten slotte dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het betoog dat de noodbevelen in strijd zijn met de artikelen 31 en 36 van het Verdrag van Wenen. Bijeenkomsten van overheidsfunctionarissen zoals ook ministers met onderdanen van de zendstaat vallen onder consulaire werkzaamheden. De noodbevelen hebben, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, geleid tot een inbreuk op het recht van vrije toegang met betrekking tot het contact met en het bezoek aan consulaire ambtenaren van Turkije, aldus [appellant A] e.a.
    10.1.    Voor zover al zou moeten worden aangenomen dat de artikelen 31 en 36 van het Verdrag van Wenen naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de besluiten van 5 april 2018 niet wegens schending van deze artikelen voor vernietiging in aanmerking komen. Uit artikel 31 van het Verdrag van Wenen volgt, kort gezegd, dat consulaire gebouwen onschendbaar zijn en dat ze niet door de ontvangende staat mogen worden betreden of onteigend. Die situatie doet zich, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, hier niet voor.
    10.2.    Uit artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a, van het Verdrag van Wenen volgt verder dat consulaire ambtenaren zich vrijelijk in verbinding moeten kunnen stellen met de onderdanen van de zendstaat en hen vrijelijk moeten kunnen bezoeken, en vice versa, om de uitoefening van de consulaire werkzaamheden met betrekking tot onderdanen van de zendstaat te vergemakkelijken. [appellant A] e.a. waren in Rotterdam aanwezig om een ongeplande toespraak bij te wonen van minister Kaya. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld is daarmee niet gebleken dat [appellant A] e.a. in de omgeving van het Turkse consulaat aanwezig waren vanwege consulaire werkzaamheden. Daarbij komt dat het in artikel 36 van het Verdrag van Wenen gaat om contact tussen consulaire ambtenaren en onderdanen van de zendstaat. Uit de brief van de minister van Algemene Zaken, en de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Buitenlandse Zaken van 10 april 2017 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, volgt dat minister Kaya onder het internationale recht in Nederland geen speciale status geniet. In het bijzonder valt zij niet onder de categorie van in Nederland geaccrediteerd of aangemeld diplomatiek en consulair personeel (Kamerstukken II 2016/17, 32 824, nr. 195, p. 2). De aangevallen uitspraak komt op dit punt niet voor vernietiging in aanmerking.
    Slotsom
    11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    w.g. Kramer    w.g. Grimbergen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
    581.
    BIJLAGE
     
    Het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 11
    1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
    2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.
    Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen
    Artikel 5
    De consulaire werkzaamheden omvatten:
    […];
    (m) het verrichten van alle andere werkzaamheden door de zendstaat aan een consulaire post opgedragen, die niet verboden zijn door de wetten en regelingen van de ontvangende Staat of waartegen de ontvangende Staat geen bezwaar maakt of die zijn vermeld in de tussen de zendstaat en de ontvangende Staat van kracht zijnde internationale overeenkomsten.
    Artikel 31
    1. De consulaire gebouwen zijn onschendbaar voor zover zulks in dit artikel is bepaald.
    2. De autoriteiten van de ontvangende Staat mogen het gedeelte van de consulaire gebouwen dat uitsluitend voor de werkzaamheden van de consulaire post wordt gebruikt slechts betreden met toestemming van het hoofd van de consulaire post of van zijn gemachtigde of van het hoofd van de diplomatieke zending van de zendstaat. De toestemming van het hoofd van de consulaire post wordt echter geacht stilzwijgend te zijn gegeven in geval van brand of een andere ramp die onmiddellijk beschermend optreden noodzakelijk maakt.
    3. Met inachtneming van de bepalingen van het tweede lid van dit artikel, rust op de ontvangende Staat de bijzondere verplichting alle passende maatregelen te nemen om de consulaire gebouwen tegen indringers en tegen het toebrengen van schade te beschermen en te verhinderen dat de rust van de consulaire post op enigerlei wijze wordt verstoord of aan zijn waardigheid afbreuk wordt gedaan.
    […].
    Artikel 36
    1. Ten einde de uitoefening van de consulaire werkzaamheden met betrekking tot onderdanen van de zendstaat te vergemakkelijken:
    (a) moeten de consulaire ambtenaren zich vrijelijk in verbinding kunnen stellen met de onderdanen van de zendstaat en hen vrijelijk kunnen bezoeken. Onderdanen van de zendstaat moeten dezelfde vrijheid genieten met betrekking tot het contact met en het bezoeken van consulaire ambtenaren van de zendstaat;
    […].
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:41
    1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    2. Indien de bekendmaking van het besluit niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid, geschiedt zij op een andere geschikte wijze.
    Artikel 8:3
    1 Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
    a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
    […].
    Gemeentewet
    Artikel 175
    1. Ingeval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
    2. De burgemeester laat tot maatregelen van geweld niet overgaan dan na het doen van de nodige waarschuwing.
    Artikel 176
    1. Wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze.
    2. De burgemeester brengt de voorschriften zo spoedig mogelijk ter kennis van de raad, van de commissaris van de Koning en van het hoofd van het arrondissementsparket.
    3. De voorschriften vervallen, indien zij niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, worden bekrachtigd.
    4. Indien de raad de voorschriften niet bekrachtigt, kan de burgemeester binnen vierentwintig uren administratief beroep instellen bij de commissaris van de Koning. Deze beslist binnen twee dagen. Gedurende de beroepstermijn en de behandeling van het administratief beroep blijven de voorschriften van kracht.
    5. Hoofdstuk 6 en afdeling 7.3 van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet van toepassing op het administratief beroep, bedoeld in het vierde lid.
    6. De commissaris kan de werking van de voorschriften opschorten zolang zij niet bekrachtigd zijn. Het opschorten stuit onmiddellijk de werking van de voorschriften.
    7. Zodra een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich niet langer voordoet, trekt de burgemeester de voorschriften in. Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing.
    Artikel 177
    1. De burgemeester kan een in de gemeente dienstdoende ambtenaar van politie machtigen in zijn naam besluiten te nemen of andere handelingen te verrichten.
    2. Geen machtiging wordt verleend tot het nemen van besluiten ingevolge de artikelen 151b, 154a, 172, 172a, 172b, 174, tweede lid, en 174a tot en met 176a.