ECLI:NL:RVS:2023:2864, Raad van State, 26-07-2023, 202201581/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 januari 2022 heeft de raad van de gemeente Drechterland de aanvraag van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] (hierna tezamen: [appellant sub 1] en anderen) om een bestemmingsplan vast te stellen voor de wijziging van de bestemming "Sport-Sportvelden" in het bestemmingsplan "Drechterland Zuid" te wijzigen in de bestemming "Groen", afgewezen. Op 15 augustus 2021 hebben [appellant sub 1] en anderen bij de raad een verzoek ingediend tot, onder meer, het herzien van het bestemmingsplan "Drechterland Zuid" en de wijziging van de bestemming "Sport-Sportvelden" die op de voet van het bestemmingsplan "Drechterland Zuid" rust op het speelveld nabij de openbare basisschool ‘t Padland naar "Groen" of "Bos" (hierna: het perceel) op dusdanige wijze dat het als 30 meter groene bufferzone zal fungeren tussen de bestemmingen "Wonen" en "Maatschappelijk". De raad heeft dit verzoek afgewezen bij besluit van 24 januari 2022.

202201581/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Venhuizen, gemeente Drechterland, (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Venhuizen, (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 2])
    3.       [appellant sub 3], wonend te Venhuizen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Drechterland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 januari 2022 heeft de raad de aanvraag van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] (hierna tezamen: [appellant sub 1] en anderen) om een bestemmingsplan vast te stellen voor de wijziging van de bestemming "Sport-Sportvelden" in het bestemmingsplan "Drechterland Zuid" te wijzigen in de bestemming "Groen", afgewezen.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en [appellant sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2023, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], allen bijgestaan door mr. drs. J.M. Lammers en ir. E. Roelofsen, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. H. Martens, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Olij en D. Rood, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inhoud verzoek
    1.       Op 15 augustus 2021 hebben [appellant sub 1] en anderen bij de raad een verzoek ingediend tot, onder meer, het herzien van het bestemmingsplan "Drechterland Zuid" en de wijziging van de bestemming "Sport-Sportvelden" die op de voet van het bestemmingsplan "Drechterland Zuid" rust op het speelveld nabij de openbare basisschool ‘t Padland naar "Groen" of "Bos" (hierna: het perceel) op dusdanige wijze dat het als 30 meter groene bufferzone zal fungeren tussen de bestemmingen "Wonen" en "Maatschappelijk". De raad heeft dit verzoek afgewezen bij besluit van 24 januari 2022.
    2.       [appellant sub 1] en anderen kunnen zich niet verenigen met het besluit van 24 januari 2022. De woningen van [appellant sub 1] en anderen grenzen aan of zijn gelegen op zeer korte afstand van het perceel. Het perceel is thans ingericht en wordt gebruikt als speel- en sportveld, zowel door de school als door anderen. Zij voeren aan door het sportveld zodanige geluidsoverlast en andere overlast te ervaren er bij hun woningen geen goed woon- en leefklimaat meer is.
    Wettelijk kader
    3.       Artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening luidt:
    "De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied."
    Artikel 3.9 van die wet luidt:
    "1. Artikel 3.8 is niet van toepassing op de afwijzing van een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen.
    2. Tot een afwijzing als bedoeld in het eerste lid besluit de gemeenteraad zo spoedig mogelijk doch in elk geval binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag."
    Toetsingskader
    4.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    Het geldende bestemmingsplan
    5.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de voorbereiding van het besluit tot vaststelling van het op het perceel geldende bestemmingsplan "Drechterland Zuid" onzorgvuldig is en dat de motivering van dat besluit niet deugdelijk is. Volgens hen is het bestemmingsplan , voor zover daarbij de groenbestemming is gewijzigd in de bestemming "Sport-Sportvelden", in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Zij wijzen er op dat in het voorheen geldende bestemmingsplan "Padland II 1995" het perceel een groenbestemming had die als bufferzone tussen de woningen en de school functioneerde. Een motivering bij de wijziging van de groenbestemming naar een sportbestemming ontbrak . Volgens [appellant sub 1] en anderen is ten onrechte zonder motivering afgeweken van de richtlijnen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG). Verder ontbrak een duidelijk ontwerpbestemmingsplan voor het sportveld en is bij de voorbereiding niet beoordeeld wat ten aanzien van de geluidbelasting de maximale planologische mogelijkheden zijn.
    5.1.    Voorop staat dat het in deze procedure gaat om de afwijzing van een aanvraag om een bestemming te wijzigen. Voor zover de beroepsgronden van [appellant sub 1] en anderen zich richten tegen het bestemmingsplan "Drechterland Zuid" geldt dat dit bestemmingsplan, onherroepelijk is geworden na de uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3189). In deze zaak staat alleen ter beoordeling of de raad bij het bestreden besluit van 24 januari 2022 op goede gronden heeft geweigerd om een bestemmingsplan vast te stellen voor de aangevraagde wijziging van de bestemming "Sport-Sportvelden" in het bestemmingsplan "Drechterland Zuid". Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1697).
    Het betoog slaagt niet.
    Een nieuw bestemmingsplan?
    6.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad het besluit om de bestemming "Sport-Sportvelden" niet te wijzigen ondeugdelijk heeft gemotiveerd en niet zorgvuldig heeft voorbereid. De raad heeft de aanvraag niet juist geduid. De aanvraag ziet niet op de wijziging in de bestemming "Groen" of "Bos" maar op de wijziging in de bestemming "Groen" of "Bos" op zodanige wijze dat het als groene bufferzone van 30 m zal fungeren tussen de bestemmingen "Wonen" en "Maatschappelijk".
    De raad miskent het feitelijke gebruik en de omvang van het perceel. De raad noemt het perceel "kleinschalig met daarop afgestemd gebruik". Het perceel meet echter ruim 2.000 m2. Er staan twee grote voetbaldoelen, twee pannadoelen en één basketbaldoel, met aan drie kanten 5 m hoge ballenvangers. Het perceel bestaat verder uit een verhard en onverhard deel en ligt op 0 meter afstand van de bestemming "Wonen" aan het Padland. Ondanks deze korte afstand wordt het perceel dagelijks intensief gebruikt door de school met 161 leerlingen ( voor alle schoolpauzes. Daarnaast geeft de school er gymnastieklessen op de woensdagen in de periode maart-september. Veel docenten beslissen ook regelmatig spontaan om gymnastieklessen of andere lessen buiten te organiseren. Na schooltijd, tussen ca. 14.00 en 17.00/17.30 uur, wordt het perceel gebruikt voor de buitenschoolse opvang. Hierna komt de lokale jeugd er voetballen. Tenslotte komt de oudere jeugd er spelen. In de lente- en zomermaanden wordt er gevoetbald, rondgehangen en versterkte muziek afgespeeld tot circa 23.00-24.00 uur. Daarnaast is er regelmatig sprake van nachtelijke overlast waardoor omwonenden wakker worden. Bovendien organiseert de school regelmatig sportwedstrijden, buitenspeeldagen, korfbal- en voetbalwedstrijden, Koningsspelen, feesten en andere activiteiten op het perceel. Het gaat hier dus niet om een "kleinschalig terrein" zoals de raad stelt in zijn afwijzing.
    [appellant sub 1] en anderen wijzen ook op het advies van 20 mei 2021 van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord (hierna: de Omgevingsdienst) waarin is geconcludeerd dat bij hun woningen geen goed woon- en leefklimaat heerst. De raad is volgens [appellant sub 1] en anderen zonder motivering afgeweken van de volgens de richtlijnen van de VNG toepasselijke richtafstand voor geluid voor onverlichte sportvelden tot een woonbestemming in een rustige woonwijk. Daarbij geldt dat vanaf de erfgrens wordt gemeten en niet vanaf de achtergevel van hun woningen. Sportvelden vallen onder categorie C van milieubelastende activiteiten volgens de VNG-richtlijnen. Als deze inrichtingen in het bestemmingsplan zijn toegestaan, moet in het bestemmingsplan een zonering voor het geluid worden opgenomen. Dit is niet gebeurd.
    Uit geluidsmetingen blijkt volgens [appellant sub 1] en anderen dat de maximale geluidsnormen van het Activiteitenbesluit dagelijks zeer fors overschreden worden. De richtafstand van scholen tot woningen is niet in acht genomen. Door het perceel mede als schoolplein te gebruiken wordt afgeweken van de richtafstand van 30 m tussen woningen en scholen. Het college van burgemeester en wethouders weigert handhavend op te treden tegen de geluidsoverlast door dit gebruik van het sportveld, hoewel bewoners met de geluidsmetingen hebben aangetoond dat gebruik door de school tot onaanvaardbare geluidhinder leidt. Ten onrechte is niet beoordeeld of de geluiden van kinderen bij een school of sportveld acceptabel zijn bij woningen. [appellant sub 1] en anderen voeren voorts aan dat het belang van de school niet wordt geschaad als hun aanvraag tot wijziging van de bestemming wordt ingewilligd. Het schoolplein van de school is ruim tien keer groter dan de richtlijn van de VNG eist. Ook heeft de school een basketbalveldje op het eigen schoolplein en een eigen gymnastieklokaal op korte loopafstand van het schoolgebouw. De basisschool heeft dus ruim voldoende eigen middelen voor sport en spel. Ook het belang van de lokale jeugd wordt volgens hen niet geschaad door wijziging van de bestemming, nu er in de gemeente voldoende alternatieven zijn voor het sportveld. De gemeente heeft een groot aanbod aan sportvoorzieningen.
    6.1.    De raad stelt dat het bestemmingsplan vooral een beheerplan is. Bestaande planologische rechten zijn overgenomen en zijn waar nodig aangepast naar de feitelijke of eerder toegestane situatie op een perceel. Het bestemmingsplan is opgesteld op basis van een in oktober 2011 tot en met maart 2012 uitgevoerde inventarisatie van het gebruik, de gebouwen en bouwwerken en de inrichting van (de gronden binnen) het plangebied. Uitgangspunt daarbij was de bestaande feitelijke situatie. Medio 2009 is op het perceel een verhard basketbalveld aangelegd. In 2017 is dit verharde basketbalveld veranderd in een pannaveld met behoud van de verharding. Daarbij zijn doelen geplaatst, is het hekwerk hersteld en is een ballenvanger geplaatst. De bestemming "Sport-Sportvelden" in 2013 is volgens de raad een formalisering geweest van de bestaande feitelijke situatie, namelijk het sinds 2009 aanwezige verharde basketbalveld en trapveld. Tegen deze bestemmingswijziging zijn geen zienswijzen ingediend en het bestemmingsplan "Drechterland Zuid" is onherroepelijk.
    Voor zover de gronden in het voorheen geldende bestemmingsplan "Padland II 1995" een groenbestemming hadden, heeft de raad toegelicht dat het perceel een voor iedereen toegankelijk gebied met de bestemming "Groenvoorziening" was. Het perceel was bestemd voor gras, beplantingen, bomen, voet- en/of fietspaden, speelplekken, water en bouwwerken, geen gebouwen zijnde. Daarbij was volgens de raad expliciet aangegeven dat de groenpartij ten zuiden van de school tevens wordt gebruikt voor schoolactiviteiten. Het was volgens de raad uitdrukkelijk toegestaan speelplekken in de bestemming "Groenvoorziening" te realiseren. Ook het bestemmingplan "Drechterland Zuid" Iaat binnen de bestemming "Groen" sport- en speelvoorzieningen toe. De verzochte bestemmingswijziging biedt volgens de raad dan ook geen oplossing voor de door [appellant sub 1] en anderen ervaren geluidhinder van het pannaveld. De oplossing moet volgens de raad gevonden worden in het feitelijk gebruik van het perceel en niet in een wijziging van de bestemming "Sport" of "Groen".
    Voor zover [appellant sub 1] en anderen wijzen op de bestemming "Bos" verwijst de raad naar artikel 12.1 van de planregels. Daaruit volgt dat de voor "Bos" aangewezen gronden bestemd zijn voor:
    a. bosbeheer en houtproductie;
    b. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de cultuurhistorische, natuurlijke en landschappelijke waarden van de bosgebieden.
    Gelet op de ligging van het perceel is volgens de raad duidelijk dat de bestemming "Bos" niet passend is.
    De raad heeft verder toegelicht dat in het kader van de behandeling van het handhavingsverzoek duidelijk is geworden dat de afstand tot de woonomgeving zodanig kort is dat het juridisch niet haalbaar is om het pannaveld in stand te laten. Geluidsonderzoeken tonen aan dat het pannaveld geluidhinder veroorzaakt. De voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland heeft in een uitspraak van 1 maart 2022 (ECLI:NL:RBNHO:2022:1764) geoordeeld dat de geluidsoverlast zodanig is dat het in artikel 4:6 van de Algemene Plaatselijke Verordening opgenomen verbod op het veroorzaken van geluidhinder wordt overtreden. Het pannaveld ligt zo dicht bij de woningen dat andere maatregelen geen oplossing bieden. Het college heeft hierop besloten tot verwijdering van het pannaveld. De raad wijst op het besluit van 25 november 2022. Daarbij is aan de gemeente een last onder dwangsom opgelegd om voor 1 mei 2023 het pannaveld te verwijderen en te verplaatsen.
    Het college wil met alle belanghebbenden in gesprek gaan om tot een duurzame gedragen oplossing te komen. Een duurzame gedragen oplossing zit niet in de bestemming, maar in de ruimtelijke inrichting van het perceel. Volgens de raad hebben [appellant sub 1] en anderen geen belang bij de verzochte wijziging.
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het besluit van 24 januari 2022 waarbij de aanvraag van [appellant sub 1] en anderen is afgewezen, onvoldoende gemotiveerd. Hun aanvraag ziet niet uitsluitend op het ongedaan maken van de wijziging van de groenbestemming naar de bestemming "Sport-Sportvelden" of op de verwijdering of verplaatsing van het pannaveld.
    De raad erkent dat het gebruik van het perceel als pannaveld, ernstige geluidsoverlast veroorzaakt. Dit blijkt ook uit het rapport van 20 mei 2021 van de Omgevingsdienst. Het college heeft om die reden aan de gemeente Drechterland een last onder dwangsom opgelegd om het pannaveld te verwijderen. De raad wijst ook op de vrees van het college dat door verwijdering van het pannaveld de overlast voor omwonenden juist zal toenemen. De raad erkent daarmee dat de overlast niet alleen komt door het pannaveld. De raad heeft de motivering van het besluit van 24 januari 2022 dus ten onrechte toegespitst op het ongedaan maken van de wijziging van de groenbestemming naar de bestemming "Sport-Sportvelden" en op de overlast als gevolg van het pannaveld. Hij is ten onrechte niet ingegaan op het overige feitelijke en planologisch toegestane gebruik van het perceel.
              De raad heeft ook onvoldoende naar alternatieven gekeken. De raad heeft de vraag naar alternatieven namelijk ten onrechte toegespitst op alternatieven voor het pannaveld. De vraag is echter of er alternatieve locaties zijn voor de bestemming "Sport-Sportvelden".
    De raad is voorts onvoldoende ingegaan op de stellingen van [appellant sub 1] en anderen over de belangen van de school en de lokale jeugd. , Over de belangen de school hebben [appellant sub 1] en anderen gesteld dat het schoolplein ruim tien keer groter is dan de richtlijn van de VNG eist en dat de school een basketbalveldje op eigen schoolplein en gymnastiekzaal op korte afstand heeft. De raad motiveert niet waarom desondanks de belangen van de school en de lokale jeugd zwaarder wegen dan die van de omwonenden. Dat de gemeente met de school en de omwonenden in overleg is over de verplaatsing van het pannaveld is ook geen afdoende motivering.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       De beroepen van [appellant sub 1] en anderen zijn gegrond. Het besluit van de raad van 24 januari 2022 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    8.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Drechterland van 24 januari 2022, kenmerk 932095, nr. 2021-70;
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Drechterland tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van:
    a. € 837,00 aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b. € 837,00 aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    c. € 1.674,00 aan [appellant sub 3], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat de raad van de gemeente Drechterland aan [appellant sub 1] en anderen het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    a. € 184,00 aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b. € 184,00 aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    c. € 184,00 aan [appellant sub 3].
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, mr. N. Verheij en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2023
    580