ECLI:NL:RVS:2025:1316, Raad van State, 26-03-2025, 202202094/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2020 heeft de burgemeester van Amsterdam een aanvraag van [appellante] voor een exploitatievergunning afgewezen. [appellante] exploiteert al vele jaren een hotel, genaamd [hotel], in het pand aan de [locatie 1] in Amsterdam. Op 24 oktober 2018 is tegen de deur van het hotel een granaat gegooid die niet is afgegaan. Op 6 juli 2019 heeft er een tweede incident plaatsgevonden, waarbij een explosief is afgegaan in het portiek van het naastgelegen pand [locatie 2]. De burgemeester heeft op 17 juli 2019 bevolen om met toepassing van artikel 2.10 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van Amsterdam het pand waarin het hotel is gevestigd voor onbepaalde tijd te sluiten. Op 22 november 2019 heeft de burgemeester op grond van artikel 2.16a van de APV het pand aangewezen als een pand waarin het exploiteren van een hotel niet is toegestaan zonder een vergunning als bedoeld in artikel 3.64 van de APV.

202202094/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 februari 2022 in zaak nr. 21/2148 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 september 2020 heeft de burgemeester een aanvraag van [appellante] voor een exploitatievergunning afgewezen.
    Bij besluit van 2 maart 2021 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 maart 2021 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 5 september 2022 heeft de burgemeester opnieuw beslist op het bezwaar van [appellante] en dit wederom ongegrond verklaard.
    [appellante] heeft daartegen gronden aangevoerd.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 januari 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. H.J.M. van Schie, advocaat te Haarlem, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Houben, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] exploiteert al vele jaren een hotel, genaamd [hotel], in het pand aan de [locatie 1] in Amsterdam. Op 24 oktober 2018 is tegen de deur van het hotel een granaat gegooid die niet is afgegaan. Op 6 juli 2019 heeft er een tweede incident plaatsgevonden, waarbij een explosief is afgegaan in het portiek van het naastgelegen pand [locatie 2]. De burgemeester heeft op 17 juli 2019 bevolen om met toepassing van artikel 2.10 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van Amsterdam (hierna: APV) het pand waarin het hotel is gevestigd voor onbepaalde tijd te sluiten. Op 22 november 2019 heeft de burgemeester op grond van artikel 2.16a van de APV het pand aangewezen als een pand waarin het exploiteren van een hotel niet is toegestaan zonder een vergunning als bedoeld in artikel 3.64 van de APV.
    3.       Op 12 december 2019 heeft [appellante] een aanvraag ingediend voor een dergelijke vergunning. De burgemeester heeft de aanvraag afgewezen met het besluit van 30 september 2020 en de afwijzing gehandhaafd met het besluit op bezwaar van 2 maart 2021. Daartoe heeft de burgemeester zich gebaseerd op de weigeringsgronden van artikel 3.67, tweede lid, aanhef en onder a, b en e van de APV. Allereerst wordt volgens de burgemeester het woon- en leefklimaat in de omgeving van het hotel of de openbare orde of de veiligheid nadelig beïnvloed. Ten tweede geeft het bedrijfsplan onvoldoende garanties om deze nadelige beïnvloeding te voorkomen. Tot slot is het pand op grond van deze overwegingen met toepassing van artikel 2.10 van de APV gesloten. De burgemeester heeft daarbij een belangenafweging gemaakt. Het algemeen belang van het beschermen van het woon- en leefklimaat en de openbare orde of veiligheid weegt zwaarder dan het belang van [appellante] bij het mogen exploiteren van het hotel, aldus de burgemeester.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de weigeringsgronden van artikel 3.67, tweede lid, aanhef en onder a en e, van de APV niet in strijd zijn met artikel 10 van Richtlijn 2006/123 (PB 2006, L 376/36; hierna: Dienstenrichtlijn). Volgens de rechtbank is in algemene zin duidelijk en vooraf kenbaar gemaakt onder welke omstandigheden het woon- en leefklimaat en de openbare orde of de veiligheid worden tegengeworpen en hoe de burgemeester dit beoordeelt.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om de vergunning te weigeren. De burgemeester heeft volgens de rechtbank echter niet alle belangen bij de beoordeling betrokken. De rechtbank concludeert dat de nadelige gevolgen van het besluit tot weigering onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De burgemeester heeft niet onderzocht of de weigering van de exploitatievergunning noodzakelijk is en hij heeft het belang van [appellante] niet kenbaar bij het besluit betrokken, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    De weigeringsgronden van artikel 3.67, tweede lid, onder a en e, van de APV
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de weigeringsgronden van artikel 3.67, tweede lid, aanhef en onder a en e, van de APV niet in strijd zijn met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Zij voert daartoe aan dat onvoldoende duidelijk is onder welke omstandigheden aantasting van het woon- en leefklimaat en verstoring van de openbare orde of de veiligheid kan worden tegengeworpen.
    6.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om de vergunning te weigeren. Zij voert daartoe aan dat uit het beleid volgt dat de burgemeester enkel omstandigheden die verband houden met de exploitatie van het hotel bij zijn beoordeling mag betrekken. De burgemeester heeft niet aannemelijk gemaakt dat de twee incidenten met de explosieven waren gericht tegen het hotel of op andere wijze verband houden met de exploitatie van het hotel en had deze incidenten dus niet bij zijn beoordeling mogen betrekken, aldus [appellante].
    Ook voert [appellante] aan dat niet valt in te zien waarom de betrokkenheid van haar zoons kan leiden tot aantasting van het woon- en leefklimaat, de openbare orde of de veiligheid. De burgemeester had dit dan ook niet bij de beoordeling mogen betrekken, aldus [appellante].
    Tot slot voert [appellante] aan dat de burgemeester op het moment van het besluit op haar aanvraag geen gewettigde vrees voor een openbare dreiging kon hebben. De aanvraag was namelijk meer dan een jaar na het incident en op dat moment waren er geen aanwijzingen dat [appellante] of haar personeel bedreigd werden. De enkele omstandigheid dat de daders nog niet waren opgepakt, levert geen gewettigde vrees voor een ernstige openbare orde dreiging op, aldus [appellante].
    Beoordeling
    7.       Tijdens de zitting van de Afdeling is gebleken dat het betoog van [appellante] over de Dienstenrichtlijn zo moet worden begrepen dat zij betoogt dat de burgemeester zijn beoordelingsruimte die hij heeft bij de vaststelling of de weigeringsgronden van artikel 3.67, tweede lid, aanhef en onder a en e, van de APV van toepassing kunnen zijn onjuist heeft ingevuld. Volgens [appellante] mag de burgemeester bij zijn beoordeling of hij een vergunning kan weigeren op basis van deze weigeringsgronden alleen de effecten van de bedrijfsactiviteiten op het woon- en leefklimaat, de openbare orde of de veiligheid laten meewegen die horen bij het exploiteren van het hotel.
    7.1.    De Afdeling ziet zich daarom voor de vraag gesteld of de burgemeester zijn beoordelingsruimte op een juiste wijze heeft ingevuld en de weigering van de exploitatievergunning redelijkerwijs kon baseren op deze weigeringsgronden. De Afdeling zal, gelet op de toelichting op de zitting, niet beoordelen of de weigeringsgronden van artikel 2.67, tweede lid, aanhef en onder a en e, van de APV in strijd zijn met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn.
    7.2.    Op grond van artikel 3.67, tweede lid, aanhef en onder a van de APV kan de burgemeester een vergunning weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het bedrijf of de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed of er om andere redenen sprake is van ondermijning door het bedrijf.
    Op grond van artikel 3.67, tweede lid, aanhef en onder e, van de APV, kan de burgemeester een vergunning weigeren als naar zijn oordeel het bedrijfsplan onvoldoende garanties geeft dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van het bedrijf of de openbare orde of de veiligheid niet nadelig wordt beïnvloed of onvoldoende garanties geeft dat er om andere redenen geen sprake is van ondermijning door het bedrijf.
    7.3.    De burgemeester heeft beoordelingsruimte bij de toepassing van deze bepalingen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen mag de burgemeester incidenten met betrekking tot de openbare orde die zijn te relateren aan het bedrijf - dus ook effecten van buitenaf - betrekken bij de beoordeling of vergunning kan worden verleend. De hiervoor genoemde bepalingen geven geen aanleiding voor het oordeel dat het alleen mag gaan om effecten van de bedrijfsactiviteiten zelf.
    Het betoog faalt.
    7.4.    De Afdeling is verder van oordeel dat de burgemeester zich op basis van de bestuurlijke rapportage van 12 juli 2019 redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen en daarmee ook deugdelijk heeft gemotiveerd, dat het woon- en leefklimaat, de openbare orde en de veiligheid in de omgeving van het bedrijf in het geding zijn door de twee incidenten met de explosieven. De ontploffing van een explosief direct naast het hotel heeft de burgemeester als zeer ernstig mogen beschouwen, zodat alleen al daarom de openbare orde en de veiligheid in grote mate nadelig zijn beïnvloed. De nadelige invloed van de incidenten met de explosieven op het woon- en leefklimaat is ook af te leiden uit de zienswijze die omwonenden gezamenlijk hebben ingediend naar aanleiding van de aanvraag van [appellante], en uit de verslagen van bewonersbijeenkomsten die na het tweede incident zijn georganiseerd. In die zienswijzen hebben omwonenden aangegeven dat zij erg ongerust zijn en dat zij zich niet veilig voelen in de omgeving van het hotel, als gevolg van de incidenten met de explosieven.
    Ook heeft de burgemeester deugdelijk gemotiveerd dat de nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat, de openbare orde en de veiligheid in de omgeving van het bedrijf verband hield met de exploitatie van het bedrijf en dat het bedrijfsplan onvoldoende garanties bood. Vaststaat dat het eerste incident, waarbij de handgranaat niet is ontploft, gericht was tegen de gevel van het hotel. Dat er op korte termijn een tweede incident plaatsvond dat was gericht tegen de gevel van het pand ernaast, betekent niet dat geen verband tussen dit tweede incident en de exploitatie van het hotel bestond. Uit de rapportage van 12 juli 2019 blijkt namelijk dat geen relatie naar voren is gekomen tussen de explosie en de bewoners van het pand waartegen het explosief was geplaatst. Uit de rapportage blijkt ook dat de achtergrondinformatie over de zoons van [appellante], waarvan er volgens het bedrijfsplan twee als leidinggevenden zijn betrokken bij het hotel, de politie deed vermoeden dat de explosie is gericht tegen het hotel. Uit die achtergrondinformatie volgt namelijk dat er concrete aanwijzingen bestaan dat ten minste één van de zoons contacten heeft in het criminele circuit. Gelet op de ernst van de incidenten heeft de burgemeester hieruit redelijkerwijs kunnen concluderen dat de nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat, de openbare orde en de veiligheid in de omgeving van het bedrijf verband hield met de exploitatie van het bedrijf en dat het bedrijfsplan onvoldoende garantie bood. Dat de incidenten op het moment van het besluit meer dan een jaar geleden hadden plaatsgevonden, maakt dit niet anders. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    De weigeringsgrond van artikel 3.67, tweede lid, onder b, van de APV
    8.       Tot slot betoogt [appellante] dat de burgemeester de sluiting van het pand niet ten grondslag heeft mogen leggen aan de weigering om een exploitatievergunning te verlenen. De sluiting vormde namelijk de aanleiding om het gebouw aan te wijzen als vergunningplichtig in de zin van artikel 3.64 van de APV.
    8.1.    Uit het besluit van 22 november 2019 blijkt dat niet de sluiting de aanleiding was om het gebouw aan te wijzen als vergunningplichtig in de zin van artikel 3:64 van de APV, maar de informatie uit de bestuurlijke rapportage van de politie van 12 juli 2019. Voor zover [appellante] stelt dat aan de besluiten tot sluiting, tot aanwijzing als vergunningplichtig en tot weigering van de vergunning niet hetzelfde feitencomplex ten grondslag had mogen worden gelegd, overweegt de Afdeling dat het gaat om verschillende toetsingskaders en verschillende toetsingsmomenten. Zo gaat het bij sluiting om het herstel van de openbare orde en bij besluiten over de vergunningplicht en de vergunning vooral over de vraag of de risico’s voor de openbare orde zich nog voordoen.
    Het betoog slaagt niet.
    8.2.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    Beroep van rechtswege
    9.       Op 5 september 2022 heeft de burgemeester, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, een nieuw besluit genomen op het bezwaar van [appellante]. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    10.     De burgemeester heeft bij het besluit van 5 september 2022 het bezwaar van [appellante] wederom ongegrond verklaard. Daarbij heeft de burgemeester overwogen dat [persoon], die volgens het bedrijfsplan als leidinggevende betrokken is bij de bedrijfsvoering, banden heeft met de georganiseerde misdaad, wat in combinatie met de ernstige verstoring van de openbare orde die zich al heeft gemanifesteerd, voldoende reden is de vergunning te weigeren vanwege de negatieve invloed op de openbare orde en de veiligheid. De burgemeester stelt zich daarbij op het standpunt dat het verbinden van voorschriften aan de exploitatievergunning niet passend is. De burgemeester heeft daartoe van belang geacht dat [appellante] zelf het bedrijfsplan had kunnen wijzigen.
    11.     [appellante] betoogt - kort samengevat - dat de burgemeester ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij de weigering van de vergunning heeft gehandhaafd. Zij stelt dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en tot onevenredige gevolgen leidt. Zij wijst erop dat [persoon] niet meer bij de exploitatie wordt betrokken, zodat er geen noodzaak meer is voor weigering van de vergunning. Verder was ten tijde van het nemen van het besluit de sluiting van het pand ruim een jaar opgeheven en heeft de burgemeester onvoldoende rekening gehouden met de voor haar nadelige gevolgen.
    11.1.  In het bedrijfsplan dat behoort bij de vergunningaanvraag is [persoon], die volgens de bestuurlijke rapportage banden heeft met het criminele circuit, als bedrijfsleider opgenomen. Bij brief van 4 juli 2022 (dus twee maanden voor het nemen van het besluit) heeft [appellante] de aanvraag gewijzigd in die zin dat [persoon] niet langer als leidinggevende of anderszins betrokkene bij de exploitatie van het hotel staat vermeld. De burgemeester heeft deze wijziging niet bij de beoordeling betrokken. Dit klemt te meer nu de burgemeester het feit dat [persoon] leidinggevende was, doorslaggevend achtte voor de weigering van de vergunning. Het besluit is, gelet hierop, in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    12.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 5 september 2022 moet worden vernietigd. Wat [appellante] verder heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen. Het beroep tegen het besluit van 5 september 2022 is gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd vanwege strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    14.     De burgemeester heeft met het besluit van 24 juni 2022 een nieuwe aanvraag van [appellante] ingewilligd en haar een vergunning verleend voor de duur van een jaar. Over de rechtmatigheid van dit besluit loopt nog een procedure. Gelet hierop hoeft de burgemeester geen nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 30 september 2020.
    15.     De burgemeester moet de proceskosten van het beroep van rechtswege vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 5 september 2022, kenmerk DJ.22.014053.001, gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit;
    IV.     bepaalt dat het college geen nieuw besluit hoeft te nemen;
    V.      veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van de bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 5 september 2022 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.360,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025
    190-1072
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Algemene plaatselijke verordening 2008 van Amsterdam
    Artikel 2.10 Sluiting gebouw
    1.       De burgemeester kan de sluiting bevelen van een voor publiek toegankelijk gebouw, inrichting of ruimte als daar:
    […]
    e.       zich andere feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het geopend blijven van het gebouw, de inrichting of de ruimte ernstig gevaar oplevert voor de openbare orde.
    2.       De burgemeester trekt het sluitingsbevel in als naar zijn oordeel de in het eerste lid genoemde belangen voortzetting van de sluiting niet langer vereisen.
    Artikel 2.16a Aanwijzing als gebied, straat of gebouw waar vergunningplicht geldt voor bepaalde bedrijvigheid
    1.       De burgemeester kan een gebied, straat of gebouw aanwijzen waarin het is verboden om zonder vergunning als bedoeld in artikel 3.64 bepaalde categorieën bedrijfsmatige activiteiten uit te oefenen die naar zijn oordeel de openbare orde verstoren, het woon- en leefklimaat aantasten of ondermijning veroorzaken.
    2.       Hij wijst in het besluit de activiteiten aan waarvoor de vergunningplicht geldt en geeft desgewenst aan welke specifieke voorwaarden aan de vergunningplicht worden verbonden.
    3.       De burgemeester kan de aanwijzing intrekken zodra deze bedrijfsmatige activiteiten naar zijn oordeel niet langer de openbare orde verstoren, het woon- en leefklimaat aantasten of anderszins ondermijning veroorzaken.
    Artikel 3.64 Exploitatie van een bedrijf in een aangewezen gebied, straat of gebouw
    Het is verboden om zonder vergunning van de burgemeester de bedrijfsmatige activiteiten uit te oefenen die op grond van artikel 2.16A door de burgemeester zijn aangewezen.
    Artikel 3.67 Bijzondere weigeringsgronden
    […]
    2.       De burgemeester kan een vergunning weigeren als:
    a.       naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het bedrijf of de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed of er om andere redenen sprake is van ondermijning door het bedrijf;
    b.       een eerdere vergunning voor de exploitatie van het bedrijf is ingetrokken of het bedrijf met toepassing van artikel 2.10 of van deze verordening dan wel van artikel 13b van de Opiumwet is gesloten;
    […]
    e.       naar zijn oordeel het bedrijfsplan als bedoeld in artikel 3.65 onvoldoende garanties geeft dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van het bedrijf of de openbare orde of de veiligheid niet nadelig wordt beïnvloed of onvoldoende garanties geeft dat er om andere redenen geen sprake is van ondermijning door het bedrijf;
    […]