ECLI:NL:RVS:2014:3439, Raad van State, 17-09-2014, 201401188/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 april 2013 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant sub 2] om openbaarmaking van correspondentie tussen de Afghaanse ambassadeur en het Ministerie van Veiligheid en Justitie van 20 november 2012 en 25 februari 2013 en alle correspondentie tussen de Nederlandse ambassade te Kabul en het Ministerie van Vluchtelingenzaken van Afghanistan in het dossier met V-nummer [……….], gedeeltelijk afgewezen.

201401188/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
    2. [appellant sub 2], woonplaats kiezende te Oosterhout,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 december 2013 in zaak nr. 13/6704 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 april 2013 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant sub 2] om openbaarmaking van correspondentie tussen de Afghaanse ambassadeur en het Ministerie van Veiligheid en Justitie van 20 november 2012 en 25 februari 2013 en alle correspondentie tussen de Nederlandse ambassade te Kabul en het Ministerie van Vluchtelingenzaken van Afghanistan in het dossier met V-nummer [……….], gedeeltelijk afgewezen.
    
    Bij besluit van 16 juli 2013 heeft de staatssecretaris het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 december 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 juli 2013 vernietigd voor zover de staatssecretaris heeft geweigerd de correspondentie tussen de Afghaanse ambassadeur en het Ministerie van Veiligheid en Justitie van 20 november 2012 en 25 februari 2013 openbaar te maken, de staatssecretaris opgedragen binnen acht weken na verzending van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend. Tevens heeft hij incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een zienswijze ingediend.
    
    [appellant sub 2] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2014, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. Favier en mr. S. Raterink, beiden werkzaam bij het ministerie, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. J.M.M. Verstrepen, advocaat te Oosterhout, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties.
    
    2. In het besluit van 16 juli 2013 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de correspondentie tussen de Afghaanse ambassadeur en het Ministerie van Veiligheid en Justitie van 20 november 2012 en
    
    25 februari 2013 deel uitmaakt van de bilaterale diplomatieke dialoog tussen de Afghaanse en de Nederlandse overheid over de terugkeer van Afghaanse onderdanen. Dit overleg is gebaat bij onderling vertrouwen en niet bij openbaarmaking. De omstandigheid dat de Afghaanse ambassadeur zelf naar de correspondentie verwijst doet daar volgens de staatssecretaris niet aan af. Voorts heeft de staatssecretaris de correspondentie tussen de Nederlandse ambassade te Kabul en het Ministerie van Vluchtelingenzaken van Afghanistan in het dossier met V-nummer [..........], behoudens de daarin opgenomen persoonsgegevens van [appellant sub 2], openbaar gemaakt.
    
    3. De rechtbank heeft met betrekking tot de correspondentie tussen de Afghaanse ambassadeur en het Ministerie van Veiligheid en Justitie van 20 november 2012 en 25 februari 2013 geoordeeld dat vooralsnog onvoldoende is gebleken van concrete aanwijzingen om aan te nemen dat als gevolg van het verschaffen van informatie ter zake het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Nu de staatssecretaris heeft nagelaten expliciet aan de Afghaanse autoriteiten te vragen of de verzochte documenten openbaar kunnen worden gemaakt, heeft de staatssecretaris volgens de rechtbank op grond van uitsluitend de documenten niet kunnen concluderen dat openbaarmaking daarvan de betrekkingen tussen beide landen zou kunnen schaden. Dit geldt temeer, nu [appellant sub 2] door berichtgeving van de Afghaanse ambassade op de hoogte is van de desbetreffende documenten. Derhalve bevat het besluit van 16 juli 2013 op dit punt een motiveringsgebrek, aldus de rechtbank.
    
    Voorts heeft de rechtbank wat betreft de correspondentie tussen de Nederlandse ambassade te Kabul en het Ministerie van Vluchtelingenzaken van Afghanistan in het dossier met V-nummer [..........] geoordeeld dat [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de staatssecretaris, behoudens de reeds verstrekte documenten, beschikt over de reactie van de Afghaanse autoriteiten op het bericht dat [appellant sub 2] zal worden uitgezet.
    
    Hoger beroep staatssecretaris
    
    4. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het bestaan van het vermoeden dat diplomatieke betrekkingen stroever zullen gaan lopen als gevolg van het openbaar maken van bepaalde documenten niet altijd een concrete aanwijzing in de vorm van een uitdrukkelijke kennisgeving van een andere staat tot niet openbaarmaking noodzakelijk is, nu uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie kan volgen dat deze vertrouwelijk is. In een dergelijk geval is hij niet gehouden om contact op te nemen met de autoriteiten van een andere staat. Daartoe verwijst hij naar de uitspraken van de Afdeling van 10 april 2013 en 16 februari 2011 in zaak nrs. 201201337/1/A3 en 201006133/1/H3.
    
    Nu het verzoek ziet op de openbaarmaking van twee diplomatieke documenten van de Afghaanse ambassade, is de vertrouwelijkheid volgens de staatssecretaris gegeven. Bovendien betreft de informatie een gevoelig onderwerp, namelijk het beleid van de Nederlandse staat over de terugkeer van vreemdelingen naar Afghanistan, zodat ook daarin het belang van vertrouwelijkheid is gelegen en hij geen contact met de Afghaanse autoriteiten hoefde op te nemen. Voorts speelt een rol dat openbaarmaking van de informatie ertoe leidt dat derden zich zullen mengen in de kwetsbare samenwerkingsrelatie tussen de Nederlandse en Afghaanse autoriteiten, hetgeen tot een verslechtering van de betrekkingen kan leiden. Ten slotte wijst de staatssecretaris op de imagoschade die de Nederlandse staat als gevolg van de openbaarmaking zeer waarschijnlijk zal ondervinden.
    
    4.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de desbetreffende stukken en overweegt als volgt.
    
    4.2. In voormelde uitspraken van 10 april 2013 en 16 februari 2011 heeft de Afdeling overwogen dat met de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob blijkens de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1986-1987, 19 859, nr. 3, blz. 34) wordt beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat men als gevolg van het verschaffen van informatie voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig. Deze concreetheid kan er uit bestaan dat aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven, dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende documenten wordt gerekend, aldus de wetsgeschiedenis. De Afdeling heeft in voormelde uitspraken overwogen dat ook uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf kan volgen dat die voor de andere staat vertrouwelijk is.
    
    Gezien de aard en de inhoud van beide documenten, is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris geen contact met de Afghaanse autoriteiten hoefde op te nemen. De documenten zijn diplomatiek van aard en bevatten een zekere inhoudelijke visie over een gevoelig beleidsonderwerp, namelijk het door de Nederlandse staat gevoerde terugkeerbeleid van Afghaanse vreemdelingen. Uit de inhoud van de documenten volgt de vertrouwelijkheid van de daarin vervatte correspondentie. De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de openbaarmaking een verslechtering van de betrekkingen met Afghanistan is te voorzien en dat het belang bij goede betrekkingen met Afghanistan zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris het besluit van 16 juli 2013 op dit punt niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond.
    
    Incidenteel hoger beroep [appellant sub 2]
    
    6. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de staatssecretaris beschikt over de reactie van de Afghaanse autoriteiten op zijn uitzetting. Hij voert aan dat de brief van de staatssecretaris van 20 november 2013 slechts een beschrijving van het terugkeerproces bevat, zodat de rechtbank met deze uitleg geen genoegen mocht nemen.
    
    6.1. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 26 april 2006 in zaak nr. 200509349/1) terecht overwogen dat het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
    
    6.2. In de brief van 20 november 2013 heeft de staatssecretaris te kennen gegeven dat een document met een reactie van de Afghaanse autoriteiten op de uitzetting van [appellant sub 2] niet aanwezig is. Daarbij heeft hij toegelicht hoe het terugkeerproces van een Afghaanse vreemdeling verloopt. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, volgt uit deze toelichting waarom de staatssecretaris niet over het desbetreffende document beschikt. Volgens de toepasselijke procedure informeert de Nederlandse ambassade in Kabul het Ministerie van Vluchtelingenzaken van Afghanistan over een voorgenomen uitzetting, maar is niet noodzakelijkerwijs een reactie van de Afghaanse autoriteiten vereist voor de conclusie dat zij geen bezwaar tegen een voorgenomen uitzetting hebben. Indien binnen vier weken geen reactie is ontvangen, wordt aangenomen dat geen bezwaar tegen de voorgenomen uitzetting bestaat. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat [appellant sub 2] met het door hem aangevoerde niet aannemelijk heeft gemaakt dat de staatssecretaris over het desbetreffende document beschikt.
    
    Wat betreft de stelling dat de staatssecretaris dient te beschikken over de correspondentie tussen de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken dan wel de staatssecretaris met de Nederlandse ambassade in Kabul, wordt overwogen dat [appellant sub 2] deze beroepsgrond ter zitting heeft ingetrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    8. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, behoudens voor zover het beroep voor het overige ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep, voor zover dit gegrond is verklaard, alsnog ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 december 2013 in zaak nr. 13/6704, behoudens voor zover het beroep voor het overige ongegrond is verklaard;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover dit gegrond is verklaard, ongegrond;
    
    V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Sparreboom
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2014
    
    176-697.