ECLI:NL:RVS:2019:2798, Raad van State, 21-08-2019, 201809428/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2017 heeft het college beslist op het verzoek van [appellant] om inzage op grond van artikel 35 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) en het verzoek van [appellant] om vaststelling van een dwangsom wegens niet-tijdig beslissen op het verzoek.

201809428/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 oktober 2018 in zaak nr. 17/4788 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 februari 2017 heeft het college beslist op het verzoek van [appellant] om inzage op grond van artikel 35 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) en het verzoek van [appellant] om vaststelling van een dwangsom wegens niet-tijdig beslissen op het verzoek.
    Bij brief van 18 november 2017 heeft [appellant] beroep ingesteld wegens niet tijdig beslissen op het door hem tegen het besluit van 2 februari 2017 gemaakte bezwaar.
    Bij besluit van 29 november 2017 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 2 februari 2017 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het verzoek van [appellant] om vaststelling van een dwangsom wegens niet-tijdig beslissen op bezwaar afgewezen.
    Bij uitspraak van 8 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N.G.A. Voorbach, rechtsbijstandverlener, en het college, vertegenwoordigd door A. Braxhoven, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Toepasselijk recht
    1.    Op 25 mei 2018 is Verordening 2016/979 (Algemene Verordening Gegevensbescherming) in werking getreden en is de Wbp ingetrokken. Op dit geding is de Wbp van toepassing.
    1.1.    Artikel 1, aanhef en onder b en d, van de Wbp luidde, ten tijde van belang:
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    b. verwerking van persoonsgegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens;
    […]
    d. verantwoordelijke: de natuurlijke persoon, rechtspersoon of ieder ander die of het bestuursorgaan dat, alleen of te zamen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt."
        Artikel 35 luidde ten tijde van belang:
    "1. De betrokkene heeft het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
    2. Indien zodanige gegevens worden verwerkt, bevat de mededeling een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
    […]"
    Inleiding
    2.    [appellant] heeft op 9 augustus 2016 via het reactieformulier voor vragen en ideeën op de gemeentelijke website verzocht om inzage in de verwerking van zijn persoonsgegevens als bedoeld in artikel 35 van de Wbp. In het besluit van 2 februari 2017 heeft het college [appellant] medegedeeld dat het onderzoek heeft gedaan en daarbij geen persoonsgegevens van hem heeft aangetroffen. Het college heeft het verzoek om vaststelling van een dwangsom afgewezen omdat [appellant] misbruik heeft gemaakt van zijn recht om een Wbp-verzoek in te dienen. Bij brief van 15 maart 2017 heeft [appellant] hiertegen bezwaar gemaakt. In het besluit van 29 november 2017 heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van recht en het verzoek om vaststelling van een dwangsom wegens niet-tijdig beslissen op het bezwaar afgewezen. Volgens het college heeft [appellant] het Wbp-verzoek slechts ingediend om een dwangsom te incasseren.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat in het kader van het verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) van 16 juli 2015, dat aan het huidige Wbp-verzoek ten grondslag ligt, door het college is aangenomen dat sprake is van misbruik van recht. Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld. De omstandigheid dat in het kader van dit Wob-verzoek is geconcludeerd dat sprake was van misbruik van recht, weegt volgens de rechtbank zwaar mee bij de beantwoording van de vraag of daar ook sprake van is bij dit Wbp-verzoek. Volgens de rechtbank heeft [appellant] ook in dit geval misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat [appellant] zijn verzoek om inzage heeft ingediend via een contactformulier op de website van de Gemeente Utrecht voor vragen, wensen, ideeën of opmerkingen. Dit is niet de aangewezen weg om verzoeken als het onderhavige in te dienen en de rechtbank acht aannemelijk dat [appellant] bewust deze onjuiste ingang heeft gekozen om een snelle en zorgvuldige afhandeling van zijn verzoek te bemoeilijken en de kans dat hij wegens te laat beslissen door het college aanspraak zou kunnen maken op een dwangsom en/of proceskostenvergoeding te vergroten. Gelet op de vele bestuursrechtelijke procedures die [appellant], zijn voormalige gemachtigde en zijn huidige gemachtigde (veelal gezamenlijk) voeren en de daarmee opgedane kennis en ervaring van het bestuursrecht, moeten zij dit beseft hebben. Voorts heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [appellant] opvallend goed de termijn in de gaten houdt. Kort na het verstrijken van de termijn van vier weken waarbinnen het college op het Wbp-verzoek moest reageren, heeft hij een ingebrekestelling verzonden, waarin hij nauwkeurig verwijst naar de dwangsomregeling in de Awb. Op grond van deze omstandigheden is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat het [appellant] niet lijkt te gaan om het verkrijgen van de gevraagde persoonsgegevens, maar louter om het grootschalig in den lande incasseren van geldsommen ten laste van de overheid. [appellant] weet immers precies welke persoonsgegevens hij in augustus 2015 in het kader van zijn eerdere verzoeken op grond van de Wob aan de diverse gemeenten, waaronder het college, heeft verstrekt. Op deze manier heeft [appellant] de bevoegdheid om een Wbp-verzoek in te dienen gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. [appellant] heeft misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt ook voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dat beroep niet los kan worden gezien van het doel waarvoor de Wbp is gebruikt. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] daarom niet-ontvankelijk verklaard.
    Hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het doel van zijn verzoek om inzage op grond van artikel 35 van de Wbp niet legitiem is. Hij licht toe dat het hem is gebleken dat diverse bestuursorganen persoonsgegevens delen op een internetforum van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG). Dit is een vorm van verwerking van persoonsgegevens die zich niet verdraagt met de Wbp. [appellant] heeft eerst een inzageverzoek bij de VNG gedaan. De VNG heeft hem hierna een overzicht verstrekt, maar dat overzicht was niet begrijpelijk en volledig zoals vereist in artikel 35, tweede lid, van de Wbp. [appellant] voert aan dat hij daarom ook een verzoek om inzage bij het college heeft ingediend. Met dit verzoek wil hij controleren op welke wijze het college zijn persoonsgegevens heeft verwerkt.
    4.1.    Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat factoren als vermeende reputatie, formeel procesgedrag en de relatie met de cliënt pas in de beoordeling worden betrokken nadat het doel van de aanvraag is onderzocht. Als het doel van een verzoek legitiem is, spelen deze factoren geen of nauwelijks meer een rol. Nu hij voldoende heeft aangetoond dat hij een legitiem doel heeft bij zijn inzageverzoek, kunnen deze factoren niet meer in de beoordeling worden betrokken. Anders dan waar de rechtbank van is uitgegaan, heeft het college volgens [appellant] veelvuldig inzage- en correctieverzoeken in behandeling genomen via het algemene contactformulier. Hiermee heeft zich een bestendige gedragslijn ontwikkeld, waarbij het via het contactformulier indienen van inzage- en correctieverzoeken nadrukkelijk niet is afgesloten. [appellant] voert voorts aan dat hij de verwijzing van de rechtbank naar de Wob-procedure met het college niet kan plaatsen. Het kan niet zo zijn dat de gegevens van een persoon geen bescherming meer behoeven als is geoordeeld dat deze persoon misbruik van recht heeft gemaakt in een Wob-procedure. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat hij de persoonsgegevens die het college had verwerkt al kende. Hij kan niet weten welke gegevens het college heeft verwerkt en in welke context. Het kan zijn dat het college gegevens heeft gedeeld via het VNG-forum of per e-mail met andere bestuursorganen. Een inzageprocedure is er nu juist voor bedoeld om te controleren hoe en waarom de gegevens zijn verwerkt.
    Oordeel van de Afdeling
    Het hoger beroep
    5.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:181, moet het handelen van gemeenteambtenaren die berichten op een forum in beheer bij de VNG plaatsen, worden toegerekend aan het college van de gemeente waarvoor zij werkzaam zijn en moet dat college in zoverre als verantwoordelijke in de zin van artikel 1, aanhef en onder d, worden aangemerkt. De Wbp strekt ertoe om burgers inzage te geven in de wijze waarop onder andere bestuursorganen hun persoonsgegevens verwerken. [appellant] heeft te kennen gegeven dat uit het overzicht van de VNG niet voldoende kon worden achterhaald wie de persoonsgegevens heeft geplaatst en dat hij met verzoeken aan verschillende colleges wilde achterhalen welke gemeenten persoonsgegevens van hem hebben geplaatst. Het doel van het verzoek aan het college is daarmee hetzelfde als het doel dat [appellant] had met het verzoek dat aan de orde was in de uitspraak van 23 januari 2019. In die uitspraak is geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om het verzoek aan te merken als misbruik van recht. De Afdeling ziet geen aanleiding om daar in dit geval anders over te oordelen. Anders dan het college heeft betoogd, verschillen de omstandigheden van dit geval niet met de omstandigheden die in de uitspraak van 23 januari 2019 aan de orde waren. [appellant] en zijn gemachtigde waren toen ook al niet-ontvankelijk verklaard in procedures over Wob-verzoeken en [appellant] had toen ook al verschillende Wbp-verzoeken bij colleges uitstaan. Het enige verschil met het geval dat in de uitspraak van 23 januari 2019 aan de orde was, is dat [appellant] zijn Wbp-verzoek in dit geval niet heeft ingediend via de aangewezen weg, maar via het reactieformulier voor vragen en ideeën op de gemeentelijke website. Dit heeft voor een vertraging in de afhandeling van het Wbp-verzoek gezorgd en is daarom een indicatie voor misbruik van recht. Deze indicatie is op zichzelf beschouwd evenwel onvoldoende om het indienen van een verzoek als misbruik van recht aan te merken. De Afdeling ziet onder de voornoemde omstandigheden ook geen reden om het aanwenden van rechtsmiddelen als misbruik van recht aan te merken. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] dus ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van recht.
    5.1.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling hieronder het beroep van [appellant] tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 29 november 2017 beoordelen.
    Het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar
    6.    [appellant] heeft bij brief van 18 november 2017 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar. Bij besluit van 29 november 2017 heeft het college alsnog op het bezwaar van [appellant] beslist. [appellant] heeft daardoor geen belang meer bij een beoordeling van dat beroep. Dat beroep is niet-ontvankelijk.
    Het beroep tegen het besluit van 29 november 2017
    7.    [appellant] betoogt in beroep tegen het besluit van 29 november 2017 dat het college zijn bezwaar tegen het besluit van 2 februari 2017 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens misbruik van recht. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5 is overwogen is met het indienen van een Wbp-verzoek en het maken van bezwaar tegen het besluit op het verzoek geen misbruik van recht gemaakt. Het betoog van [appellant] slaagt dan ook.
    7.1.    [appellant] betoogt voorts dat het college zijn verzoek om vaststelling van een dwangsom wegens niet-tijdig beslissen op bezwaar ten onrechte heeft afgewezen. Ook dit betoog slaagt. Het college heeft aan de afwijzing het standpunt ten grondslag gelegd dat geen dwangsom is verschuldigd omdat het bezwaar kennelijk niet ontvankelijk is als bedoeld in artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb. Dit standpunt is gelet op hetgeen hiervoor onder 5 is overwogen onjuist.
        Ingevolge artikel 4:17, eerste en derde lid, van de Awb verbeurt het college een dwangsom indien het niet tijdig beslist en schriftelijk in gebreke is gesteld. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het schriftelijk in gebreke is gesteld. Dat is in dit geval 23 juni 2017. Het college heeft pas op 29 november 2017 op het bezwaar beslist, dus meer dan 42 dagen na deze datum. Dit betekent dat het college in verband met het niet tijdig beslissen op bezwaar de maximale dwangsom van € 1.260,00 heeft verbeurd.
    7.2.    Het beroep van [appellant] is gegrond. Het besluit van 29 november 2017 dient te worden vernietigd. Dit betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 2 februari 2017. In dat nieuwe besluit moet het college de bezwaargronden van [appellant], gericht tegen de inhoudelijke beslissing op zijn Wbp-verzoek en de afwijzing van de vaststelling van een dwangsom wegens het niet-tijdig beslissen op het verzoek, opnieuw beoordelen. De Afdeling zal bepalen dat het college wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar een dwangsom van € 1.260,00 aan [appellant] is verschuldigd.
    Proceskostenveroordeling
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten, die [appellant] heeft gemaakt in beroep en hoger beroep, te worden veroordeeld. De hoogte van de vergoeding voor de in beroep gemaakte proceskosten is vastgesteld op basis van 1 punt voor het indienen van een beroep wegens niet-tijdig beslissen (met toepassing van de wegingsfactor 0,5) en 1 punt voor het indienen van de aanvullende gronden voor het beroep van rechtswege. De hoogte van de vergoeding voor de in hoger beroep gemaakte proceskosten is vastgesteld op basis van 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 oktober 2018 in zaak nr. 17/4788;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 2 februari 2017, kenmerk 3795695/1, niet-ontvankelijk;
    IV.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 29 november 2017, kenmerk b17.0669, gegrond;
    V.    vernietigt het onder IV vermelde besluit van 29 november 2017;
    VI.    stelt de door het college van burgemeester en wethouders van Utrecht verbeurde dwangsom vast op € 1.260,00 (zegge: twaalfhonderdzestig euro)
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.792,00 (zegge: zeventienhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2019
    589.