ECLI:NL:RVS:2006:AV0948, Raad van State, 01-02-2006, 200507288/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2004 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Staatssecretaris) geweigerd appellante op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) vergunning te verlenen ten behoeve van de oprichting van een bedrijfshal met kantoor op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het bouwplan).

200507288/1.
      Datum uitspraak: 1 februari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. AWB 04/1154 van de rechtbank Dordrecht van 1 juli 2005 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 juni 2004 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Staatssecretaris) geweigerd appellante op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) vergunning te verlenen ten behoeve van de oprichting van een bedrijfshal met kantoor op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het bouwplan).
    
    Bij besluit van 28 oktober 2004 (hierna: het bestreden besluit) heeft de Staatssecretaris het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 juli 2005, verzonden op 8 juli 2005, heeft de rechtbank  Dordrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 18 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op die dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 januari 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, vergezeld van [gemachtigden], en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.H. Boers-Gerlings en W. Voorberg, beiden ambtenaar van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wbr (waarin de Rivierenwet, onder gelijktijdige intrekking van die wet, per 22 december 1999 is geïntegreerd) is het verboden zonder vergunning van de Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden.
    
                 Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan een vergunning onder beperkingen worden verleend en kunnen eraan voorschriften worden verbonden.
    
                 Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wbr, voor zover hier van belang, kan weigering van een vergunning alsmede toepassing van artikel 2, tweede lid, slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
    
        Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Wbr kunnen de in het eerste lid bedoelde besluiten mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
    
                 Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wbr, voor zover hier van belang, worden in deze wet onder waterstaatswerken onder meer bij het Rijk in beheer zijnde wateren verstaan.
    
    2.2.    In Staatscourant 1997, nr. 87, heeft de Minister de beleidslijn ""Ruimte voor de rivier"" van april 1997 (hierna: de beleidslijn) bekendgemaakt. Het hierin neergelegde beleid is gericht op het scheppen van meer ruimte voor de rivier, het bieden van duurzame bescherming van mens en dier tegen overstroming bij hoogwater en het beperken van materiële schade, zulks door het handhaven van de beschikbare ruimte in het winterbed, het creëren van ruimte in de zin van vergroting van de afvoercapaciteit van de rivier en beperking van schade door voor nieuwe activiteiten die in het winterbed kunnen worden toegestaan een bepaald beschermingsniveau aan te houden.
    
        Conform de hoofdlijn van de beleidslijn worden alle nieuwe activiteiten, waaronder wijziging van bestaande activiteiten, in het winterbed van de grote rivieren getoetst, die zouden kunnen leiden tot:
    
    - waterstandsverhoging in de huidige situatie, en/of;
    
    - feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit, en/of;
    
    - potentiële schade bij hoogwater.
    
        Voor nieuwe ingrepen die wel tot bovengenoemde effect(en) zouden kunnen leiden, wordt een onderscheid gemaakt in activiteiten die op voorhand onlosmakelijk gebonden zijn aan het winterbed van de rivier (ja, mits) en overige activiteiten (nee, tenzij). Het ""ja, mits""-criterium is van toepassing op riviergebonden activiteiten, het ""nee, tenzij""-criterium op de overige nieuwe activiteiten. Indien sprake is van een zogenoemde ""nee, tenzij""-activiteit, wordt deze niet toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek wordt aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, én de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed kan worden gerealiseerd, én de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten. Implementatie van en toetsing aan de beleidslijn vindt plaats via de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en de Rivierenwet (in 1999 geïntegreerd in de Wbr), waarbij sprake is van een gecoördineerde behandeling.
    
    2.3.    De Afdeling overweegt allereerst dat appellante niet kan worden gevolgd in haar stelling dat er geen vergunning op grond van de Wbr nodig is, omdat het bouwplan in overeenstemming is met de ingevolge het ter plaatse vigerende bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming. Voor het standpunt van appellante dat de zinsnede 'anders dan waartoe het is bestemd' in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wbr betrekking heeft op de bestemming volgens het bestemmingsplan, zijn geen aanknopingspunten te vinden in de Wbr noch in de parlementaire geschiedenis. Daaruit volgt veeleer dat die zinsnede ziet op de functie van de waterstaatswerken als zodanig en dat daarmee wordt beoogd om werken ten behoeve van de functie van de waterstaatswerken (zonder vergunning) mogelijk te maken. 
    
    2.4.    Appellante heeft verder betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er sprake is van een nieuwe activiteit in de zin van de beleidslijn en derhalve de beleidslijn van toepassing is. Er is immers sprake van voortzetting van bestaande activiteiten - een handelsonderneming die levert aan de scheepvaart - en de nieuwbouw is in omvang veel kleiner dan de thans aanwezige bebouwing.
    
    2.4.1.    Dit betoog faalt eveneens. Vast staat dat het bouwplan vervangende nieuwbouw betreft. Het bouwplan is bovendien gesitueerd binnen het winterbed van de Boven Merwede te Gorinchem. De beleidslijn is van toepassing op alle nieuwe activiteiten, waaronder wijziging van bestaande activiteiten, in het winterbed van de grote rivieren. Blijkens de toelichting worden bestaande bebouwing en bedrijvigheid gerespecteerd. Uitbreiding van bestaande bebouwing valt niet onder de beleidslijn indien het gaat om kleine aanpassingen. Overige uitbreiding van bestaande bebouwing en bedrijvigheid, inclusief herbouw met voortzetting van bestaande activiteit, valt wel onder de beleidslijn. Hieruit volgt dat vervangende nieuwbouw als nieuwe activiteit in de zin van de beleidslijn moet worden aangemerkt. Reeds daarom treft het betoog van appellante geen doel. Hetgeen zij omtrent de ter plaatse ontplooide activiteiten heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking.
    
    2.5.    Voorts heeft appellante betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voldoende aannemelijk is dat de activiteit zou kunnen leiden tot een feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit. De gronden waarop het bouwplan is voorzien, hebben, aldus appellante, in de toekomstige plannen geen direct waterbergende functie. Ook hanteert de rechtbank in de visie van appellante een te ruim criterium en had zij dienen te beoordelen of vast staat dat sprake is van een (feitelijke) belemmering voor de toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit. Dat is, aldus appellante, zeker niet het geval. In de Ontwerp PKB Ruimte voor de Rivier wordt weliswaar als mogelijke maatregel genoemd de 'uiterwaardvergraving bedrijventerrein Avelingen', maar ten tijde van het nemen van het bestreden besluit lag dat nog niet ter inzage, zodat dit niet in aanmerking kon worden genomen. Voorts heeft de rechtbank miskend dat er geen sprake is van een nieuw schadegeval, omdat er al bebouwing aanwezig is. Daarbij heeft zij gesteld bereid te zijn om op de hoogte van +5.50 NAP hoogwatervrij te bouwen.
    
    2.5.1.    Ook dit betoog slaagt niet. Het criterium dat de rechtbank hanteert, namelijk of de activiteit zou kunnen leiden tot een feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit, is in overeenstemming met de beleidslijn. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was nog niet met zekerheid vast te stellen of het perceel van appellante in de toekomst nodig zal zijn voor vergroting van de afvoercapaciteit, daar er nog geen besluitvorming op inrichtingsniveau had plaatsgevonden. Er waren evenwel aanwijzingen dat dat het geval zal zijn, gelet op de lokale situatie en hetgeen is opgenomen in de Startnotitie MER Ruimte voor de Rivier en een concept Voorkeursalternatief waarin een maatregel ""Uiterwaardvergraving bedrijventerrein Avelingen Oost"" is voorgesteld. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat aannemelijk was - ook ten tijde van het nemen van het bestreden besluit - dat de activiteit zou kunnen leiden tot een feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit.  Voorts zij nog aangetekend dat - evenals de Afdeling in haar uitspraak van 23 april 2003, zaakno. 200203820/1, heeft overwogen - een kapitaalintensievere invulling van percelen, hetgeen bij het realiseren van het bouwplan het geval is, tevens aangemerkt kan worden als een (grotere) feitelijke, voornamelijk financiële, belemmering voor de toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit. De rechtbank heeft voorts terecht en op juiste gronden geoordeeld dat voldoende aannemelijk is dat de herbouw, gelet op deze kapitaalintensivering, een nieuw geval van potentiële schade bij hoogwater oplevert, zodat ook hetgeen appellante in dit verband heeft betoogd geen doel treft.
    
    2.6.    Gelet op het voorgaande heeft de Staatssecretaris derhalve de beleidslijn terecht van toepassing geacht en de vergunningsaanvraag daaraan getoetst.
    
    2.7.    Appellante heeft voorts betoogd dat, indien wordt geoordeeld dat de beleidslijn wél op haar van toepassing is, zij voldoet aan de ""ja, mits""-criteria. Zij heeft daartoe aangevoerd dat de op de locatie voorgenomen bedrijvigheid als een riviergebonden activiteit dient te worden aangemerkt, omdat deze kan worden beschouwd als een scheepswerf voor schepen groter dan 25 m.
    
    2.7.1.    Dit betoog faalt eveneens. In de stukken is aangegeven dat de op de locatie voorgenomen bedrijvigheid met name het leveren van hard- en software voor toepassingen in de scheepvaart betreft. Deze bedrijfsvoering kan niet op één lijn worden gesteld met een scheepswerf voor schepen groter dan 25 m.  Voorts heeft appellante gesteld dat de locatie gewenst is vanwege efficiëntere bedrijfsvoering. Zij heeft geen argumenten of bewijzen aangedragen voor het oordeel dat de vestiging ter plaatse noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van een scheepswerf.
    
    2.8.    Ook in haar stelling dat de rechtbank heeft miskend dat zij in elk geval voldoet aan de ""nee, tenzij""-criterium, kan appellante niet worden gevolgd.
    
         Om aan dit criterium te voldoen dient immers onder meer sprake te zijn van een activiteit van zwaarwegend maatschappelijk belang. De rechtbank heeft terecht en op juiste gronden geoordeeld dat daarvan geen sprake is.
    
         Nu geen sprake is van een activiteit van zwaarwegend maatschappelijk belang en de geformuleerde voorwaarden om aan het ""nee-tenzij""-criterium te voldoen cumulatieve voorwaarden betreffen, kan hetgeen ten aanzien van de overige voorwaarden is betoogd, buiten bespreking blijven. 
    
    2.9.    Voorts heeft appellante betoogd dat, indien zij geen aanspraak op de gevraagde vergunning kan ontlenen aan de beleidslijn, de Staatssecretaris is gehouden gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot afwijking van de beleidslijn. De bijzondere omstandigheid die hiertoe noopt, bestaat volgens appellante daarin dat voor het bouwplan bouwvergunning is verleend. De beleidslijn beoogt, aldus appellante, geen inbreuk te maken op bestaande rechten die aan het planologische regime kunnen worden ontleend. Daarmee verdraagt zich niet dat het feit dat zij over een bouwvergunning beschikt, geen grond voor vergunningverlening op grond van de Wbr oplevert.
    
         Dit betoog faalt eveneens. Hoewel ingevolge de beleidslijn de belangen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wbr op elkaar dienen te worden afgestemd, geldt dat beide wetten een zelfstandig afwegingskader hebben. Voor de beoordeling van een aanvraag om vergunning op grond van de Wbr wordt derhalve slechts aan de op grond van deze wet te behartigen waterstaatkundige belangen getoetst en levert het feit dat appellante beschikt over een bouwvergunning, gelet op dit zelfstandige toetsingskader, geen grond voor vergunningverlening op grond van de Wbr. Daarbij zij nog aangetekend dat ingevolge de beleidslijn maar een beperkt aantal activiteiten niet als nieuwe activiteit in de zin van de beleidslijn wordt aangemerkt, waarbij toetsing aan de beleidslijn achterwege kan blijven.
    
        De andere door appellante in dit verband genoemde omstandigheden kunnen evenmin als bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt. 
    
    2.10.    Appellante heeft ten slotte betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Zij heeft daartoe aangevoerd dat voor een aantal bouwplannen die ook zijn gesitueerd op het bedrijventerrein Avelingen-Oost en binnen het winterbed van de Boven Merwede, sinds de inwerkingtreding van de Beleidslijn een bouwvergunning is verleend en dat in één van die gevallen ook een vergunning op grond van de Wbr is verleend. Voorts heeft appellante nog gewezen op het geval van [belanghebbende A], waaraan ook een Wbr-vergunning is verleend. De Staatssecretaris heeft dienaangaande onweersproken gesteld dat voor bedoelde activiteiten, behoudens twee gevallen (te weten [belanghebbende B] en [belanghebbende A]), geen aanvragen voor een vergunning in het kader van de Wbr zijn ingediend en dat daarom ook (nog) geen toets aan de Wbr heeft plaatsgevonden, zodat reeds daarom geen sprake is van gelijke gevallen. Ten aanzien van de bouwactiviteiten van [belanghebbende B] is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat het om een andere locatie gaat en dat geen sprake is van een mogelijke feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit. Ten aanzien van het geval [belanghebbende A] is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat het ook om een locatie gaat die hoger ligt dan de locatie waar het bouwplan van appellante is voorzien. Voorts is aangegeven dat het in dat geval gaat om een uitbreiding die niet groter is dan 10%. Aangezien de beleidslijn aangeeft dat uitbreiding van bestaande bebouwing en bedrijvigheid met maximaal 10% ruimtebeslag in het kader van het overgangsrecht gerespecteerd moet worden, heeft geen verdere toets aan de beleidslijn plaatsgevonden. Het gaat in beide gevallen dan ook niet om gevallen die gelijk zijn aan het geval van appellante.
    
    2.11.    De conclusie is dat de rechtbank het beroep terecht ongegrond heeft verklaard.
    
    2.12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en dr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk    w.g. Ouwehand
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2006