ECLI:NL:RVS:2018:2283, Raad van State, 11-07-2018, 201701525/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een horecabedrijf op het perceel [locatie] te Hilvarenbeek (hierna: het perceel) in afwijking van het bestemmingsplan.

201701525/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellant], wonend te Hilvarenbeek,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 17 februari 2017 in zaken nrs. 17/392, 17/391, 17/461, 17/460, 17/446 en 17/445 in het geding tussen:
    
    1. [partij sub 1A] en [partij sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij sub 1]),
    2. [partij sub 2A] en [partij sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij sub 2]),
    3. [partij sub 3] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij sub 3]),
    
    en
    
    college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een horecabedrijf op het perceel [locatie] te Hilvarenbeek (hierna: het perceel) in afwijking van het bestemmingsplan.
    
    Bij besluit van 17 januari 2017 heeft het college de door [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard, het besluit van 23 augustus 2016 herroepen in die zin dat een omgevingsvergunning wordt verleend voor het vestigen van een horecabedrijf categorie C conform de gewijzigde tekening onder de voorwaarde dat er maximaal 24 zitplaatsen mogen zijn.
    
    Bij uitspraak van 17 februari 2017 heeft de rechtbank de door [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 17 januari 2017 vernietigd en het college opgedragen binnen acht weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 7 maart 2017 heeft het college de bezwaren van [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] daartegen gronden ingediend.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een
    verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 7 mei 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.M. Morel en ing. A.F. Schievink Msc, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord [partij sub 1], in de persoon van [partij sub 1B], bijgestaan door [gemachtigde B], [partij sub 2], in de persoon van [partij sub 2A], bijgestaan door [gemachtigde C], en [partij sub 3], in de persoon van [partij sub 3].
    
    Overwegingen
    
    inleiding
    
    1.1.    De regelgeving die ten grondslag ligt aan de hiernavolgende rechtsoverwegingen, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    1.2.    De aanvraag van [appellant] ziet op de vestiging van een pizzeria annex grillroom annex shoarmazaak (hierna: de shoarmazaak) met de mogelijkheid tot het afhalen en bezorgen van maaltijden in het bestaande pand op het perceel dat ligt op de hoek van de Paardenstraat met de Doelenstraat. De shoarmazaak is in februari 2017 geopend.
    
        Dit gebruik is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kern Hilvarenbeek". Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) de omgevingsvergunning verleend.
    
        De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onmiddellijk uitspraak gedaan in de hoofdzaak. Zij heeft het besluit van 17 januari 2017 vernietigd, omdat zij van oordeel is dat het college niet toereikend heeft gemotiveerd waarom de door hem aangevoerde omstandigheden maken dat juist ter plaatse van het perceel sprake is van een bijzondere omstandigheid die afwijking van het recente bestemmingsplan rechtvaardigt. De rechtbank heeft verder het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
        [appellant] heeft op de zitting van de Afdeling zijn hoger beroep ingetrokken.
    
    besluit van 7 maart 2017
    
    2.    Het college heeft bij besluit van 7 maart 2017 de bezwaren tegen het besluit van 23 augustus 2016 opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 23 augustus 2016 herroepen in die zin dat een omgevingsvergunning wordt verleend voor het vestigen van een horecabedrijf categorie C conform de gewijzigde tekening onder de voorwaarde dat er maximaal 24 zitplaatsen mogen zijn.
    
        Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] hebben daartegen gronden ingediend.
    
    de beroepen
    
    3.    [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] betogen dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de shoarmazaak. Zij voeren daartoe aan dat het intrekken van de beleidsregels op 31 januari 2017 op onzorgvuldige wijze en ongemotiveerd heeft plaatsgevonden en dat niet wordt voldaan aan de nieuw gestelde eis dat omgevingsoverleg voorafgaand aan de aanvraag moet hebben plaatsgevonden. [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] voeren aan dat de vestiging van de shoarmazaak nabij hun woningen hun woon- en leefklimaat onaanvaardbaar aantast. Ook zal deze vestiging tot een verkeersonveilige situatie ter plaatse leiden. Daarnaast voeren zij aan dat de vestiging van de shoarmazaak tot een onaanvaardbaar hoge parkeerdruk leidt.
    
    beleidsregels
    
    4.    Bij besluit van 31 januari 2017 heeft het college het besluit waarbij "de Beleidsregels planologische kruimelgevallen Hilvarenbeek" (hierna: Beleidsregels) waren vastgesteld ingetrokken. Blijkens het besluit heeft het college de Beleidsregels ingetrokken omdat zij niet meer passen bij wat de gemeente wil. Zonder beleidsregels kunnen verzoeken individueel en via maatwerk worden benaderd en beoordeeld. Het college zal bij deze beoordeling ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo moeten toetsen of de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en het zal alle bij het besluit betrokken belangen moeten meewegen. Het ontbreken van beleidsregels over de toepassing van de in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo neergelegde afwijkingsbevoegdheid brengt niet van zelf met zich dat het gebruikmaken van deze bevoegdheid in strijd komt met algemene rechtsbeginselen waaronder het gelijkheidsbeginsel. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college toch aan de Beleidsregels had moeten toetsen.
    
        In het besluit van 31 januari 2017 is de eis neergelegd dat de indieners van een aanvraag omgevingsvergunning met een buitenplanse afwijking bij de aanvraag verslag doen van het overleg dat vooraf over de aanvraag is gevoerd met de omgeving (het "Omgevingsoverleg"). In de toelichting hierop staat dat indien dat Omgevingsoverleg ontbreekt het college de aanvraag buiten behandeling kan laten. Een verslag van een zogenoemd omgevingsoverleg ontbreekt. De aanvraag was echter al op 18 april 2016 ingediend, zodat genoemde eis aan het in behandeling nemen van de aanvraag in de weg stond. Het college hoefde in het ontbreken van een verslag van een zogenoemd omgevingsoverleg ook geen aanleiding te zien om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
    
    woon- en leefklimaat
    
    5.    [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] voeren aan dat de vestiging van het horecabedrijf leidt tot aantasting van hun woon- en leerklimaat door geluid- en stankoverlast en overlast van aanwezige jongeren, belemmering van de doorgang vanwege geparkeerde fietsen en zwerfafval.
    
    5.1.    Wat betreft overlast vanwege geluid en geur heeft het college in het besluit van 7 maart 2017 aansluiting gezocht bij de in het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) gestelde normen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij het voldoen aan deze normen in beginsel sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden. [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] hebben geen redenen naar voren gebracht op grond waarvan ernstig getwijfeld moet worden dat aan de normen in het Activiteitenbesluit kan worden voldaan. Het college heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de shoarmazaak geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat ter plaatse van hun woningen vanwege geluid- en geuroverlast. Gelet op de nabijgelegen horeca, waaronder een cafetaria en detailhandel, heeft het college daarbij kunnen betrekken dat het pand ligt in een centrumomgeving en anders dan [partij sub 2] aanvoert niet in een woonomgeving.
    
        Voor zover [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] vrezen voor overlast van hangjongeren, geparkeerde fietsen en zwerfafval, is dat, voor zover dat in strijd met de openbare orde gebeurt, een kwestie van handhaving. Het college hoefde hierin geen aanleiding te zien om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
    
    verkeersveiligheid
    
    6.    Voor zover [partij sub 3] aanvoert dat de vestiging van de shoarmazaak leidt tot verkeersonveiligheid als gevolg van fout geparkeerde auto’s dichtbij de T-splitsing van de Paardenstraat met de Doelenstraat, overweegt de Afdeling dat hiertegen op grond van de wegenverkeerswetgeving handhavend kan worden opgetreden. Het college hoefde hierin geen aanleiding te zien om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
    
    parkeeroverlast
    
    7.    [partij sub 1] en [partij sub 2] voeren aan dat het college van een te lage parkeervraag is uitgegaan. Het college is in het nieuwe besluit ten onrechte niet uitgegaan van de maximale parkeernorm die hoort bij een restaurant en bij "rest bebouwde kom". Ook heeft het college ten onrechte de ruimte voor stalling van de scooter en opslag niet betrokken bij het bruto-vloeroppervlak. Voorts is bij de vraag of elders voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn ten onrechte sectie 5, het terrein aan de Doelenstraat, meegenomen, aangezien dat geen openbare weg is. Ook is ten onrechte sectie 22 aan de Paardenstraat meegenomen, aangezien het ongewenst is dat daar wordt geparkeerd. Verder liggen niet alle parkeerplaatsen van sectie 2 en 16 binnen een loopafstand van 100 m. Daarnaast is de verrichte parkeerdrukmeting niet representatief.
    
    7.1.    Op 16 juli 2015 heeft de gemeenteraad het Parkeerbeleidsplan 2015-2020 vastgesteld. In hoofdstuk 4.7 staat vermeld dat in het geval sprake is van een functiewijziging van een bestaand gebouw waarvoor een vergunning of vrijstelling verleend moet worden, ontheffing voor het aanleggen van parkeerplaatsen op eigen terrein mogelijk is indien met een parkeertelling wordt aangetoond dat er in de openbare ruimte voldoende parkeergelegenheid beschikbaar is en de ontwikkeling niet leidt tot een parkeerdruk van boven de 85% op het maatgevend moment.
    
        Bijlage 6 van het Bijlagenrapport bevat de parkeernormen. In hoofdstuk 2.1 van deze bijlage is bruto vloeroppervlak gedefinieerd als de oppervlakte van de betreffende functie van alle bouwlagen bij elkaar opgeteld inclusief toiletten, bergruimte, magazijn, enzovoorts. In hoofdstuk 2.1 is het Centrum Hilvarenbeek omschreven. In de omschrijving wordt verwezen naar het gebied zoals aangegeven in figuur 2.1 in dat hoofdstuk. In tabel 5 staan voor Horeca en (verblijfs)-recreatie de parkeernormen vermeld. Voor een café/bar/cafetaria geldt per 100 m² bvo in het centrum van Hilvarenbeek een norm van minimaal 5 en maximaal 7 en in de rest van de bebouwde kom 6 onderscheidenlijk 8 parkeerplaatsen. Voor een restaurant geldt per 100 m² in het centrum van Hilvarenbeek een norm van minimaal 10 en maximaal 12 en in de rest van de bebouwde kom 14 onderscheidenlijk 16.
    
    In hoofdstuk 3.3 over functiewijziging staat vermeld dat indien er op bepaalde momenten voor de nieuwe functie meer parkeerplaatsen benodigd zijn dan bij de huidige functie, het maximale verschil gecompenseerd dient te worden binnen de ontwikkeling. Indien er niet voldaan kan worden aan de parkeereis, omdat het bijvoorbeeld niet mogelijk is om parkeerplaatsen op eigen terrein aan te leggen, dan is het mogelijk om met een parkeerdrukonderzoek aan te tonen dat door de ontwikkeling de parkeerdruk in de omgeving onder de 85% blijft.
    
    parkeervraag
    
    7.2.    In het besluit van 7 maart 2017 is het college ervan uitgegaan dat voor de vestiging van de shoarmazaak op een werkdagavond 6,3, een koopavond 3,8, een zaterdagavond 7,5 en een zondagmiddag 3 parkeerplaatsen meer nodig zijn dan voor de eerder aanwezige kapperszaak. Het college heeft daarbij als uitgangspunten genomen dat de shoarmazaak valt onder de categorie café/bar/cafetaria, in het centrum van Hilvarenbeek ligt en een bvo heeft van 148 m². Verder heeft het college toepassing gegeven aan de minimale parkeernorm. Blijkens het besluit levert dit een parkeervraag van 7,5 op.
    
    7.2.1.    In het Parkeerbeleidsplan ontbreekt een nadere omschrijving van de categorieën restaurant en café/bar/cafetaria. Bij besluit van 7 maart 2017 is omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een horecabedrijf categorie C. In artikel 1.43 van de planregels is een omschrijving gegeven van horecabedrijf categorie C. Anders dan bij categorie B waarbij als voorbeeld een restaurant wordt genoemd, is niet het hoofddoel om maaltijden te verstrekken voor consumptie ter plaatse, maar het verstrekken van bereide geringe etenswaren al dan niet voor consumptie ter plaatse. Als voorbeelden bij horecabedrijf categorie C worden genoemd een cafetaria en shoarmazaak. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college voor de uitleg of de shoarmazaak onder de categorie restaurant of onder de categorie café/bar/cafetaria niet heeft mogen aansluiten bij de omschrijvingen in het bestemmingsplan. Gelet op de aard van de te bereiden gerechten heeft het college in de omstandigheid dat in de shoarmazaak 24 zitplaatsen aanwezig zullen zijn geen aanleiding hoeven zien voor de conclusie dat het bedrijf als hoofddoel heeft om maaltijden voor consumptie ter plaatse te verstrekken en als een restaurant zou moeten worden aangemerkt. Gelet op het voorgaande heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de shoarmazaak valt onder categorie café/bar/cafetaria.
    
    7.2.2.    In bijlage 6 van het Parkeerbeleidsplan is omschreven wat onder het centrum van Hilvarenbeek moet worden begrepen, namelijk het gebied  zoals aangegeven in figuur 2.1. In afbeelding 2.1 is het centrum aangeduid. Anders dan waarvan het college is uitgegaan is het daarom voor beantwoording van de vraag of de parkeernorm behorende bij het Centrum Hilvarenbeek van toepassing is niet van belang of het perceel gelegen is bij een zogenoemde blauwe zone. Het college heeft op de zitting van de Afdeling bevestigd dat het perceel direct grenzend aan maar buiten het op de afbeelding 2.1 aangegeven gebied ligt. Dit betekent dat het college ten onrechte de parkeernorm behorende bij het Centrum Hilvarenbeek heeft toegepast.
    
    7.2.3.    Op de gewijzigde bouwtekening die onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning is de betwiste ruimte 0.06 geduid als "opslag/stallingbrommer". Anders dan waar het college vanuit gaat is deze opslag niet beperkt tot de opslag van afval. Opslag kan een bergruimte of magazijn als bedoeld in de omschrijving van het begrip "bruto vloeroppervlak" in bijlage 6 van het Parkeerbeleidsplan betreffen. Het college heeft ten onrechte de oppervlakte van deze ruimte van 19 m² niet betrokken bij de bepaling van het bruto vloeroppervlak.
    
    7.2.4.    Het college heeft toepassing van de minimale parkeernorm aanvaardbaar geacht onder meer omdat er meer wordt bezorgd dan dat er bezoekers op de locatie komen, de Doelenstraat in een zogenoemde blauwe zone ligt en het pand gelet op het bestemmingsplan en zijn ligging tot het centrum van Hilvarenbeek hoort. Hetgeen [partij sub 3] heeft aangevoerd bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college er niet vanuit mocht gaan dat de bedrijfsvoering voor een groot deel zal bestaan uit het bezorgen en afhalen van de etenswaren. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college geen toepassing kon geven aan de minimale parkeernorm.
    
    7.2.5.    Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat om de parkeervraag te berekenen moet worden uitgegaan van de categorie café/bar/cafetaria en ligging in de rest van de bebouwde kom. Verder mag worden uitgegaan van de minimale parkeernorm. Blijkens tabel 5 van bijlage 6 van het Parkeerbeleidsplan geldt dan een parkeernorm van 6 parkeerplaatsen per 100 m² bvo. Uitgegaan moet worden van een bruto vloeroppervlakte van 167 m². Dit levert een parkeervraag van 10 parkeerplaatsen op, 2,5 parkeerplaatsen meer dan waarvan het college is uitgegaan. Dit betekent niet dat reeds daarom het standpunt van het college dat elders voldoende parkeerruimte aanwezig is, onjuist is. Op de zitting van de Afdeling heeft het college het standpunt ingenomen dat ook bij deze parkeervraag de parkeerdruk in de omgeving onder de 85% blijft. De Afdeling zal dit standpunt hierna beoordelen en daarbij de betogen van [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] over de parkeerdruk betrekken.
    
    parkeerdruk
    
    7.3.    Aan het besluit van 7 maart 2017 heeft het college een parkeerdrukmeting ten grondslag gelegd waarbij de tellingen op zaterdag 16 juli 2016 om 19.00 uur, zondag 17 juli 2016 om 15.00 uur, dinsdag 19 juli 2016 om 19.00 uur en donderdag 21 juli 2016 om 20.00 uur plaatsvonden. Verder heeft een telling plaatsgevonden op zaterdag 18 februari 2017 om 19.00 uur terwijl de shoarmazaak open was. In deze tellingen zijn meerdere secties van parkeerplaatsen betrokken, waaronder sectie 5 met 8 parkeerplaatsen en sectie 22 met 5 parkeerplaatsen.
    
    7.3.1.    Wat betreft de dag en het tijdstip waarop de parkeertellingen hebben plaatsgevonden heeft [partij sub 2] geen aanknopingspunten naar voren gebracht op grond waarvan moet worden aangenomen dat op een andere dag of tijdstip dan een zaterdagavond om 19.00 uur de parkeerdruk hoger is. Hoewel de meting in de vakantieperiode heeft plaatsgevonden, was in de regio zuid de schoolvakantie nog niet begonnen. Verder heeft het college op de zitting van de Afdeling onbetwist naar voren gebracht dat in de zomerperiode meer toeristen in Hilvarenbeek zijn. Ook heeft het college bij het besluit van 7 maart 2017 nog een parkeertelling betrokken, die in de winterperiode heeft plaatsgevonden.
    
    7.3.2.    Sectie 22 ligt vlakbij de T-splitsing van de Paardenstraat met de Doelenstraat. Het betreft vijf parkeerplaatsen. Niet in geschil is dat het mogelijk en toegestaan is om daar te parkeren. Gelet hierop heeft het college deze parkeerplaatsen mogen meetellen als beschikbare parkeerplaatsen. De omstandigheid dat daar in de toekomst eventueel een parkeerverbod zal worden ingesteld met het oog op de verkeersveiligheid doet hier niet aan af.
    
    7.3.3.    Sectie 5 betreft een terrein aan de Doelenstraat (hierna: het terrein) in eigendom van [persoon A] en [persoon B]. Daar zijn acht parkeerplaatsen Anders dan [partij sub 2] en [partij sub 1] aanvoeren betreft dit terrein een openbare weg. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
    
        Van een openbare weg is sprake als het terrein een weg betreft in de zin van artikel 1, tweede lid, van de Wegenwet en de weg openbaar is zoals bedoeld in artikel 4 van de Wegenwet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC6035) is het doel van de Wegenwet het treffen van een regeling ten behoeve van het openbaar verkeer. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wegenwet (kamerstukken II 1929/1930, nr. 99a, blz. 1) werd een afzonderlijke bepaling waarbij tot uitdrukking komt wat tot de wegen geacht wordt te behoren, niet nodig en niet gewenst geacht omdat voornamelijk door de praktijk zelf wordt aangegeven wat tot weg gerekend moet worden te behoren. De Wegenwet heeft naar het oordeel van de Afdeling betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen.
    
        In dit geval grenst het terrein aan de Doelenstraat en is het vanaf deze straat direct toegankelijk en biedt het gelegenheid voor parkeren. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 29 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA1331, heeft overwogen is parkeren onderdeel van de afwikkeling van het verkeer. Het terrein vervult derhalve als onderdeel van een weg een algemene verkeersfunctie. Anders dan [partij sub 2] aanvoert, heeft het parkeerterrein een functie voor een grote onbepaalde publieksgroep. Hoewel het terrein in een blauwe zone ligt, waardoor het parkeren binnen bepaalde periode van de dag in tijd beperkt is, dient het parkeerterrein niet alleen de bezoekers van de winkel van [persoon A]. Gelet op het voorgaande, is de parkeerplaats een weg in de zin van artikel 1, tweede lid, van de Wegenwet.
    
        Uit artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet volgt dat het terrein openbaar is indien deze gedurende tien jaar voor een ieder toegankelijk is geweest en deze door de gemeente is onderhouden, tenzij gedurende een jaar duidelijk is gemaakt dat deze niet voor een ieder toegankelijk is. In de brief van het college van 10 juni 1998 aan [persoon C], de voormalige eigenaar van het terrein, zijn met hem afspraken gemaakt over de verharding van dit terrein. Daarin staat onder meer dat in het verleden meermalen overleg is gevoerd over het verharden van het perceel voor het voortgezet gebruik als parkeerterrein met een openbaar karakter. Deze brief is voor akkoord door [persoon C] ondertekend. Hieruit volgt dat het terrein al meer dan tien jaar een openbaar karakter heeft. Dat het terrein mogelijk een enkele keer met een touw tijdelijk is afgesloten doet daaraan niet af. Verder is niet betwist dat de gemeente het terrein heeft bestraat en blauwe strepen langs de parkeervakken heeft aangebracht. Ook bij incidenteel onderhoud is sprake van onderhouden als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II, van de Wegenwet, vergelijk de uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:700. Gelet hierop is aannemelijk dat het terrein door de gemeente is onderhouden. Het terrein is daarmee gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II, van de Wegenwet openbaar. De gemaakte afspraken met [persoon C] over ander gebruik dan (openbare) parkeergelegenheid, de verkoop van het perceel in 2012 en de omstandigheid dat het bestemmingsplan ter plaatse de bouw van woning toelaat kunnen aan deze openbaarheid geen afbreuk doen.
    
        Gelet op het voorgaande heeft het college de parkeerplaatsen op het terrein mogen meetellen als beschikbare parkeerplaatsen.
    
    7.3.4.    Sectie 2 betreft 10 parkeerplaatsen waarvan 1 parkeerplaats op een loopafstand van meer dan 100 m ligt. Sectie 16 betreft twee parkeerplaatsen. Deze sectie ligt niet geheel binnen een loopafstand van 100 m. Het college heeft alle parkeerplaatsen van deze secties meegenomen bij het aantal beschikbare parkeerplaatsen, omdat het de parkeerplaatsen van sectie 15 die deels wel op een loopafstand van minder dan 100 m ligt buiten beschouwing heeft gelaten. In hetgeen [partij sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college secties 2 en 16 deels buiten beschouwing had moeten laten. Niet is gebleken dat de parkeerplaatsen in sectie 15 niet gebruikt kunnen worden zonder het verkeer daar te belemmeren.
    
    7.3.5.    In de tabellen parkeerdruk behorend bij het besluit van 7 maart 2017 staat dat op zaterdagavond 26 juli 2016 bij een capaciteit van totaal 52 parkeerplaatsen, waaronder sectie 5 en 22, de bezetting 33 is. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat voor de meting van de parkeerdruk van deze capaciteit en bezetting mocht worden uitgegaan.
    
    Met de parkeervraag van de shoarmazaak van 10 parkeerplaatsen zal de bezetting op 43 komen. Dit levert bij een capaciteit van 52 parkeerplaatsen een parkeerdruk van 82,7% op. In de tabellen parkeerdruk van de parkeertelling op zaterdagavond 18 februari 2017, op welk moment de shoarmazaak al open was, staat dat de bezetting 34 is. Dit levert een parkeerdruk op van 65,4%.
    
        Uit het voorgaande volgt dat de parkeerdruk onder de 85% blijft. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de parkeerdruk na de vestiging van de shoarmazaak aanvaardbaar is.
    
    brandveiligheidseisen
    
    8.    [partij sub 3] heeft eerst op de zitting van de Afdeling aangevoerd dat het bouwplan in strijd is met brandveiligheidseisen. In dat verband wordt als volgt overwogen.
    
        Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht, nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer. [partij sub 3] heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor hem redelijkerwijs niet mogelijk was de op zitting van de Afdeling aangevoerde gronden eerder naar voren te brengen. Dit betoog dient derhalve wegens strijd met de goede procesorde bij de beoordeling van het beroep buiten beschouwing te worden gelaten.
    
    9.    Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning kunnen verlenen.
    
        Het betoog faalt.
    
    conclusie
    
    10.    De beroepen van [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] tegen het besluit van 7 maart 2017 zijn ongegrond.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen van [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3] tegen het besluit van 7 maart 2017 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Soede
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
    
    270.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
        Artikel 6.6
    
    Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
    
    a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of
    
    b. het bezwaar- of beroepschrift geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15,
    
    mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
    
        Artikel 6:19
    
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    […]
    
        Artikel 6:24
    
    Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
    
        Artikel 8:86
    
    1. Indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
    
    […]
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
        Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    […]
    
    Wegenwet
    
        Artikel 1
    
    1. Deze wet is uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
    
    2. Onder wegen worden in deze wet mede verstaan:
    
    I voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik
    
    II bruggen."
    
        Artikel 4
    
    1 Een weg is openbaar:
    
    I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
    
    II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap;
    
    III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg heeft gegeven.
    
    2 Het onder I en II bepaalde lijdt uitzondering wanneer, loopende den termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is.
    
    3 Dit kenbaar maken kan geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kenteekenen.
    
    Bestemmingsplan "Kern Hilvarenbeek"    
    
        Artikel 1.43
    
    horecabedrijf: een bedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van logies, dranken, maaltijden en/of geringe etenswaren voor het al dan niet gebruik ter plaatse en/of exploiteren van zaalaccommodatie, nader te onderscheiden in:
    
    […]
    
    horecabedrijf categorie B
    
    een bedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van maaltijden voor consumptie ter plaatse (al dan niet met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken), en dat overdag en in de avonduren geopend kan zijn, zoals een restaurant;
    
    horecabedrijf categorie C
    
    een bedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van (al dan niet voor consumptie ter plaatse) bereide geringe etenswaren (al dan niet met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken) en dat zowel overdag als in de avonduren geopend kan zijn, zoals een lunchroom, cafetaria en shoarmazaak;
    
    […]