ECLI:NL:RBAMS:2024:7626, Rechtbank Amsterdam, 02-12-2024, 23/1728
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering 34 aanvragen om exploitatievergunningen voor het vervoeren van passagiers in het segment ‘bemand groot’ bij verdelingsronde 2016. Het college heeft artikel 16.1 van het GWT-reglement aan de weigeringen ten grondslag mogen leggen. Geen sprake van onevenredige gevolgen voor eiseres. Beroep ongegrond. Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AMS 23/1728 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 2 december 2024in de zaak tussen
    Rederij Lovers B.V. , uit Amsterdam, eiseres
    (gemachtigden: mr. L.W. Tellegen en mr. S. Levelt),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (het college)
      (gemachtigde: mr. B.S. Jaasma).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met de besluiten van 26 april 2017 en 12 februari 2018 (de primaire besluiten) heeft het college de aanvragen van eiseres voor 34 exploitatievergunningen voor het vervoeren van passagiers in het segment ‘bemand groot’ afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 13 juni 2018 heeft het college de bezwaren van eiseres tegen beide besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Met de uitspraak van 13 december 2018 heeft de rechtbank Amsterdam de beroepen van eiseres met zaaknummers AMS 18/4757 en AMS 18/4760 (buiten zitting) kennelijk gegrond verklaard en het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van die uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
    
    
    
      Met het besluit van 22 januari 2019 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van eiseres. Het college is bij de afwijzing van de aanvragen gebleven onder wijziging van de motivering.
    
    
    
      Met de uitspraak van 22 november 2022 van de rechtbank Amsterdam met zaaknummer AMS 19/1391 heeft de rechtbank het besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    
    
    
      Met het besluit van 1 februari 2023 (het bestreden besluit) is het college met gewijzigde motivering opnieuw bij de afwijzing van de aanvragen gebleven.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het college op 4 oktober 2024 om een nadere toelichting gevraagd. Het college heeft met een brief van 11 oktober 2024 hierop gereageerd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 21 oktober 2024 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn [persoon 1] en [persoon 2] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Met de gemachtigde van het college is mr. K. van Driel meegekomen. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1. De rechtbank beoordeelt of het college de aanvragen heeft mogen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    2. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Achtergrond van deze zaak
      
    
    
    3. Deze zaak speelt tegen de achtergrond van de verdeling van schaarse vergunningen voor rondvaartboten in Amsterdam. Zowel deze rechtbank als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) hebben in verschillende zaken uitspraken gedaan rondom de verdeling van de schaarse vergunningen. Met de uitspraak van 22 november 2022 heeft de rechtbank geoordeeld dat de aanvragen van eiseres hadden moeten worden beoordeeld naar de regels zoals die golden ten tijde van het indienen van die aanvragen.
    
    4. Eiseres heeft op 5 en 8 november 2016 in totaal 34 exploitatievergunningen aangevraagd voor boten in het segment ‘bemand groot’. In dit geval gaat het daarom om de verdeling die in 2016 is georganiseerd voor de exploitatievergunningen voor passagiersvaart voor boten in het segment ‘bemand groot’. 
    
    5. Op grond van artikel 2.4.5 van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob) is een vergunning vereist voor het tegen betaling of andere vergoeding vervoeren van passagiers of goederen of het verzorgen van vaartochten. Het college heeft de aanvragen met van de gewijzigde motivering geweigerd met toepassing de Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (RPA 2013) en het daarop gebaseerde Gewogen toetreding reglement (het GWT-Reglement). In het bijzonder heeft het college artikel 16.1 van het GWT-reglement aan de weigering ten grondslag gelegd.  
    
    
      Artikel 16.1 luidt als volgt:
      
        Indien de ambtshalve wijzigingen van de huidige exploitatievergunningen in het
      
      
        segment bemand groot van onbepaalde naar bepaalde tijd in rechte geen stand houden, behoudt het college zich het recht voor alle of een deel van de in de Uitgifteprocedure 2016
      
      
        verleende vergunningen in te trekken om te voorkomen dat er meer dan de 135 vaartuigen in het segment bemand groot met een vergunning in de vaart komen.
      
    
    
    6. Het college meent dat de aanvragen op grond hiervan konden worden afgewezen. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst het college naar een drietal uitspraken van de Afdeling van 23 november 2022.
    
    7. Eiseres meent dat het college deze aanvragen niet heeft mogen afwijzen op grond van artikel 16.1 van het GWT-reglement. Eiseres betoogt primair dat artikel 16.1 van het GWT-reglement onverbindend is en dat de Afdeling zich nog niet expliciet heeft uitgelaten over de verbindendheid van artikel 16.1. Subsidiair betoogt eiseres dat de grondslag van artikel 16.1 wordt overschreden omdat dit artikel als een grond voor intrekking geformuleerd is. Ook om die reden kan het niet aan de weigeringen ten grondslag worden gelegd. Het college had de gewogen uitgifteronde moeten uitstellen of de beschreven grond als weigeringsgrond moeten opnemen in het GWT-reglement. Eiseres voert tot slot aan dat er sprake is van bijzondere omstandigheden en dat eiseres onevenredig in haar belangen wordt geschaad. 
    
    8. De rechtbank overweegt als volgt. Anders dan eiseres betoogt, heeft de Afdeling zich met de uitspraken van 23 november 2022 expliciet uitgelaten over de verbindendheid van het GWT-reglement en heeft de Afdeling verder geoordeeld dat het college artikel 16.1 van de GWT-reglement aan een weigering ten grondslag mocht leggen. De rechtbank volgt dit en betrekt daarbij de omstandigheid dat het college bevoegd is om beleid te maken over de wijze waarop de verdeling wordt georganiseerd en om daarin ook een voorbehoud op te nemen voor het scenario waarin omzetting van de oude vergunningen (van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd) in rechte geen stand zou houden. Het college heeft toegelicht dat de bedoeling van het beleid is om, in het geval het oude systeem voor vergunningverdeling geen doorgang zou kunnen vinden, te regelen dat het nieuwe systeem ook werd stopgezet. De rechtbank overweegt dat artikel 16.1 van het GWT-reglement uitgebreider kon worden geformuleerd, in die zin dat er naast intrekking van de vergunningen ook zou zijn opgenomen het weigeren van de aanvragen van de vergunningen, maar dat neemt niet weg dat de verdeling zo was ingericht, dat er geen nieuwe vergunningen zouden worden verleend wanneer de wijziging van de oude vergunningen in rechte geen stand zouden houden. Gelet daarop mocht het college gebruik maken van zijn bevoegdheid toen dit scenario zich voordeed. Hoewel eiseres er een punt van maakt dat die bevoegdheid in artikel 16.1 van de GWT-reglement uitsluitend als een intrekkingsgrond is geformuleerd en (dus) niet strekt tot een weigeringsbevoegdheid, ziet de rechtbank geen aanleiding om de besluitvorming hierom te vernietigen. Het college is immers bevoegd om in het voorkomend geval vergunningen (gelijktijdig) te verlenen en in te trekken. Het (rechts)gevolg hiervan is dat eiseres nooit op basis van verkregen en (onmiddellijk) ingetrokken exploitatievergunningen zou kunnen varen. Dit geldt ook bij het (direct) weigeren van de vergunning. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de bevoegdheid om vergunningen in te trekken zich in dit licht ook uitstrekt tot het direct weigeren van openstaande aanvragen, zoals de Afdeling ook heeft gedaan in voornoemde uitspraken. Dat er sprake zou zijn van een verkapt vergunningenplafond, wat daar ook van zij, volgt de rechtbank niet, omdat artikel 16.1 van het GWT-reglement een zelfstandige grondslag biedt om bestaande vergunningen in te trekken en in het verlengde daarvan nog openstaande aanvragen te weigeren. 
    
    9. Voor zover eiseres betoogt dat het college de gewogen uitgifteronde had moeten uitstellen, ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat het college niet bevoegd was om de uitgifteronde open te stellen of gegeven de omstandigheden daar niet voor heeft mogen kiezen. Het college heeft toegelicht dat er al een hogerberoepsprocedure liep en het college zo snel mogelijk wilde komen tot een verdeling van de vergunningen, ook gezien de omstandigheid dat de oude vergunningen nog omgezet waren en dus op enig moment zouden verlopen. Hiermee heeft college naar het oordeel van de rechtbank rekening gehouden met de belangen van alle partijen.
    
    10. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat eiseres met de besluitvorming onevenredig in haar belangen wordt geraakt. Uit het GWT-reglement volgt immers dat vergunningen slechts voorwaardelijk zouden worden verleend. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat zij er niet op heeft mogen vertrouwen dat de vergunningen zouden worden verleend. Uit de stukken en de behandeling op zitting is bovendien gebleken dat eiseres min of meer heeft kunnen doorvaren. Dat dit met grote onzekerheid gepaard is gegaan, en investeringen hierom mogelijk zijn uitgesteld is wel invoelbaar, maar het moeten ondernemen in een onzekere klimaat is geen aanleiding om te oordelen dat het college in het geval van eiseres van zijn beleid had moeten afwijken. De rechtbank betrekt verder de omstandigheid dat het college de betaalde leges van de aanvragen heeft teruggestort en de kosten voor het maken van tekeningen heeft vergoed, zodat de financiële gevolgen beperkt zijn voor wat betreft de aanvragen zelf. Voor zover eiseres betoogt andere schade te hebben geleden, heeft zij dit niet concreet onderbouwd. 
    
    11. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling is bij deze uitkomst geen aanleiding. 
    
    
      
        Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
      
    
    
    12. Eiseres heeft de rechtbank verzocht om haar een schadevergoeding toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
    
    13. In een geval als dit, waarin een vernietiging door de rechtbank van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en een herhaalde behandeling door de rechtbank, en waarin tijdens de laatste rechtbankprocedure een verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn is gedaan, moet worden uitgegaan van een redelijke termijn van twee jaar voor de procedure als geheel. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. 
    
    14. Verder geldt voor een geval als dit, waarin een vernietiging door de rechtbank van een besluit op bezwaar leidt tot hernieuwde behandelingen van het bezwaar en herhaalde behandelingen door de rechter, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Indien echter in één van de rechterlijke rondes sprake is van een langere behandelingsduur van een rechterlijke instantie dan anderhalf jaar, komt de periode waarmee de behandelingsduur is overschreden niet voor rekening van het bestuursorgaan maar voor rekening van de Staat der Nederlanden.
    
    15. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
    
    16. Op de zitting is gesproken over het verzoek van eiseres om vergoeding voor twee procedures omdat sprake is van twee primaire besluiten en twee bezwaarschriften. Partijen hebben zich vervolgens op de zitting beiden op het standpunt gesteld dat er sprake is van één procedure omdat met het bestreden besluit op beide bezwaren is beslist. De rechtbank volgt dit. 
    
    17. In het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het eerste bezwaarschrift door het college op 2 juni 2017 tot het moment van uitspraak op 2 december 2024 heeft de behandeling van de zaak in totaal zeven jaar en zes maanden geduurd. Omdat moet worden uitgegaan van een redelijke termijn van twee jaar voor de procedure als geheel is in beginsel sprake van overschrijding van de redelijke termijn van vijf jaar en zes maanden. De rechtbank zal hierna beoordelen in hoeverre deze overschrijding moet worden toegerekend aan het college, de Staat (bij overschrijding in de beroepsfase) of eiseres. 
    
    18. Tijdens de eerste rechtelijke fase heeft de behandeling (naar boven afgerond) vijf maanden geduurd, het beroep is ingediend op 25 juli 2018 en de rechtbank heeft uitspraak gedaan op 13 december 2018. Tijdens de tweede rechtelijke fase heeft de behandeling (naar boven afgerond) drie jaar en negen maanden geduurd, het beroep is ingediend op 6 maart 2019 en de rechtbank heeft uitspraak gedaan op 22 november 2022. De rechtbank heeft op de zitting de periode van 2 september 2020 tot 22 augustus 2022 aan partijen voorgehouden omdat de behandeling in deze periode op verzoek van eiseres was aangehouden. Partijen hebben te kennen gegeven zich niet te verzetten tegen het in mindering brengen van deze periode op deze fase. Dat heeft tot gevolg dat deze overschrijding met een periode van (naar boven afgerond) twee jaar wordt verminderd. De behandelduur voor de tweede rechtelijke fase is dan een jaar en negen maanden. Een overschrijding van drie maanden. Tijdens de derde rechtelijke fase heeft de behandeling (naar boven afgerond) ook een jaar en negen maanden geduurd, het beroep is ingediend op 23 maart 2023 en de rechtbank heeft uitspraak gedaan op 2 december 2024. Ook een overschrijding van drie maanden.
    
    19. Uit het voorgaande volgt dat redelijke termijn met vijf jaar en zes maanden is overschreden. Daarop wordt twee jaar in mindering gebracht voor de periode waarin de behandeling van het beroep in de tweede rechtelijke fase op verzoek van eiseres was aangehouden. In totaal is de overschrijding van de redelijke termijn dan drie jaar en zes maanden. De overschrijding van de termijn van meer dan anderhalf jaar in de rechtelijke fase komt voor rekening van de Staat. Daarvan is zoals hierboven onder 18. blijkt twee keer drie maanden toe te rekenen aan de behandeling in de beroepsfase, wegens de overschrijdingen in de tweede en derde rechtelijke fase. Uitgaande van een schadebedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden zal de rechtbank de Staat veroordelen tot een schadevergoeding van € 500,-. 
    
    20. Voor het overige komt de overschrijding voor rekening van het college. Daarmee komt een vergoeding van een periode van drie jaar voor rekening van het college, namelijk de totale overschrijding van drie jaar en zes maanden verminderd met de overschrijding van zes maanden in de beroepsfase. In totaal komt dit neer op zes maal € 500,- per half jaar en dus € 3.000,- voor rekening van het college.
    
    21. Het college en de Staat moeten de gemaakte proceskosten met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn vergoeden. Zowel voor het indienen van het verzoek, als het verschijnen ter zitting wordt 1 punt van € 875,- toegekend, beide met een wegingsfactor 0,5.Het college en de Staat moeten hiervan ieder de helft vergoeden.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      22. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Eiseres krijgt wel een schadevergoeding wegens de overschrijding van de redelijke termijn. Daarvoor krijgt eiseres ook haar proceskosten vergoed.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        veroordeelt het college om aan eiseres schadevergoeding te betalen een van € 3.000,-;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden om aan eiseres schadevergoeding te betalen een van € 500,-;
      
      
        veroordeelt het college tot vergoeding van bij eiseres in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden tot vergoeding van bij eiseres in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W Franssen, voorzitter en mr. A.D. Belcheva en mr. J.H. Broek, leden, in aanwezigheid van mr. N. van der Kroft, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
              
                is verhinderd om te tekenen, deze uitspraak is getekend door mr. J.H. Broek.
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie ECLI:NL:RBAMS:2022:7411.
  
  
     Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2918.
  
  
     Reglement voor uitgifte van exploitatievergunningen voor passagiersvaart voor het Amsterdamse binnenwater voor de uitgifteronde 2016 voor het segment Bemand Groot, van 12 juli 2016.
  
  
     Zie ECLI:NL:RVS:2022:3407, ECLI:NL;RVS:2022:3408 en ECLI:NL:RVS:2022:3409.
  
  
     Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 12 juni 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1924.
  
  
     Zeven jaar en zes maanden min twee jaar die redelijk is voor de procedure in het geheel
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1034.