ECLI:NL:RVS:2016:2018, Raad van State, 20-07-2016, 201506664/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2014 heeft het college een verzoek van [appellante sub 1] en andere om een tegemoetkoming in planschade gedeeltelijk afgewezen en gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard.

201506664/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    1. [appellante sub 1], gevestigd te Ugchelen,
    2. [appellante sub 2], gevestigd te Apeldoorn;
    3. [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B], wonend te Ugchelen;
    appellanten (hierna ook samen: [appellante sub 1] en andere),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juli 2015 in zaak nr. 14/8699 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 1] en andere
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 april 2014 heeft het college een verzoek van [appellante sub 1] en andere om een tegemoetkoming in planschade gedeeltelijk afgewezen en gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij besluit van 11 december 2014 heeft het college het door de vennootschappen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het door [appellanten sub 3] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] en andere daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en andere hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2016, waar [appellant sub 3A], bijgestaan door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door J. Groeneveld, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellanten sub 3] hebben op 12 februari 1993 de eigendom verkregen van het perceel en het daarop staande pand aan de [locatie] in Apeldoorn (hierna: de onroerende zaak). Zij hebben de eigendom ervan op 30 mei 2006 ingebracht in [appellante sub 1]. Deze vennootschap verhuurt de onroerende zaak aan [appellante sub 2] waarvan [appellanten sub 3] vennoten zijn.
    
    2. [appellante sub 1] en andere hebben samen bij brief van 31 mei 2013, aangevuld bij brieven van 12 en 19 juni 2013, een verzoek om een tegemoetkoming in planschade ingediend. Zij hebben gesteld dat zij planschade lijden ten gevolge van de op 8 juni 2012 in werking getreden en op 1 mei 2013 onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Stadsdeel Zuid-Midden" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Volgens [appellante sub 1] en andere is de onroerende zaak in waarde gedaald door het wegvallen van bebouwingsmogelijkheden en het ten onrechte onder het overgangsrecht brengen van delen van de bestaande bebouwing. Voorts hebben zij gesteld dat het nieuwe bestemmingsplan ook leidt tot inkomensschade. Toegelicht is dat ten gevolge van dat plan de exploitatiemogelijkheden ter plaatse zijn afgenomen waardoor het restaurant minder omzet zal kunnen maken. Bij het verzoek is een rapport van Brouwers Accountants gevoegd, waarin de totale omzetbeperking op basis van een planperiode van 10 jaar wordt geschat op € 12.000.000,00.
    
    3. Het college heeft dit verzoek ter advisering aan het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur voorgelegd. Het Kenniscentrum heeft in een advies van 10 april 2014 geconcludeerd dat het verzoek, voor zover ingediend door [appellanten sub 3], niet-ontvankelijk is, omdat zij niet als belanghebbenden in de zin van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kunnen worden aangemerkt. De vennootschappen zijn wel belanghebbenden. Het Kenniscentrum heeft voor de beoordeling van hun verzoek het voorheen geldende bestemmingsplan "Apeldoorn Zuid" (hierna: het oude bestemmingsplan) en het nieuwe bestemmingsplan vergeleken en geconcludeerd dat het nieuwe plan met betrekking tot de bouwmogelijkheden ter plaatse van de onroerende zaak zowel planologisch nadelen als voordelen met zich brengt. Niet is beoordeeld of zich per saldo een planologisch nadeel voordoet en of daardoor schade is geleden, omdat volgens het Kenniscentrum eventuele schade voor rekening van de vennootschappen komt. Zij hebben de bebouwingsmogelijkheden in het oude bestemmingsplan niet benut en het risico aanvaard dat die zouden kunnen vervallen. Het verzoek, voor zover ingediend door de vennootschappen, dient te worden afgewezen, aldus het Kenniscentrum.
    
    Bij besluit van 28 april 2014 heeft het college op basis van dit advies het verzoek, voor zover ingediend door de vennootschappen, afgewezen. Voorts is het verzoek, voor zover ingediend door [appellanten sub 3], niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij geen belanghebbenden zijn.
    
    In een nader advies van 13 augustus 2014 heeft het Kenniscentrum gereageerd op de bezwaren van [appellante sub 1] en andere tegen dat besluit.
    
    Bij besluit van 11 december 2014 heeft het college, mede op grond van dit nader advies, het bezwaar van de vennootschappen tegen het besluit van 28 april 2014 ongegrond verklaard. Voorts heeft het college het bezwaar van [appellanten sub 3] niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij geen belanghebbenden zijn bij dat besluit.
    
    Niet-ontvankelijkverklaring
    
    4. [appellante sub 1] en andere betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college het verzoek om een tegemoetkoming in planschade, voor zover ingediend door [appellanten sub 3], ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en het door deze indieners daartegen gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voeren aan dat het college in navolging van het Kenniscentrum eraan voorbijgegaan is dat in het verzoek is gemotiveerd dat [appellanten sub 3] in persoon, maar ook in hun hoedanigheid van vennoten van [appellante sub 2] schade hebben geleden. Deze verzoekers hebben daarom voldoende belang bij het verzoek en het afwijzende besluit op dat verzoek, aldus [appellante sub 1] en andere.
    
    4.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Nu [appellanten sub 3] in het verzoek gemotiveerd hebben gesteld dat zij in persoon en als vennoten inkomens- en omzetschade lijden ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan, hebben zij belang bij een inhoudelijke beoordeling van hun verzoek. Het college heeft zich derhalve ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellanten sub 3] niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij het verzoek om een tegemoetkoming in planschade en het besluit op dat verzoek. Dit betekent dat het besluit van 11 december 2014, voor zover daarbij het bezwaar van [appellanten sub 3] niet-ontvankelijk is verklaard, dient te worden vernietigd. Voorts dient het besluit van 28 april 2014, voor zover daarbij het verzoek van [appellanten sub 3] niet-ontvankelijk is verklaard, te worden herroepen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Passieve risicoaanvaarding
    
    5. [appellante sub 1] en andere betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college hen ten onrechte passieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen. Zij voeren aan dat het college bij de beoordeling van passieve risicoaanvaarding eraan voorbijgegaan is dat de aanduiding ‘horeca’ in het nieuwe bestemmingsplan is komen te vervallen. Volgens [appellante sub 1] en andere kon van een redelijk denkende en handelende eigenaar in die situatie niet worden verwacht dat hij een bouwvergunning zou aanvragen, omdat de weggevallen aanduiding ‘horeca’ een groot risico was bij het realiseren van de bouwmogelijkheden in het oude bestemmingsplan. Indien zij hadden geweten dat het college in de periode in geding de horeca wel in positieve zin had willen bestemmen, hadden zij een aanvraag om een bouwvergunning ingediend om de bouwmogelijkheden in het oude bestemmingsplan veilig te stellen. Die situatie deed zich echter niet voor, zodat er geen grond is voor passieve risicoaanvaarding. Tot slot voeren [appellante sub 1] en andere aan dat de rechtbank bij de beoordeling van de passieve risicoaanvaarding ten onrechte van belang heeft geacht dat zij geen tegenrapport van een deskundige hebben overlegd.
    
    5.1. Voor de beantwoording van de vraag of [appellante sub 1] en andere het risico dat de bouwmogelijkheden ter plaatse van de onroerende zaak zouden worden beperkt passief hebben aanvaard, is in de eerste plaats van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging al enige tijd zichtbaar waren. Daartoe is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:923) voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse van de onroerende zaak zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3187), bestaat geen grond voor het aannemen van risicoaanvaarding, indien onder het oude planologische regime concrete pogingen zijn gedaan tot het realiseren van planologische mogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen.
    
    5.2. [appellante sub 1] en andere voeren terecht aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen deskundig tegenrapport hebben overgelegd dat kan afdoen aan de in het advies van het Kenniscentrum getrokken conclusie dat het planologisch nadeel door passieve risicoaanvaarding voor hun rekening komt. Voor de beoordeling van passieve risicoaanvaarding is niet de inschakeling van een deskundige vereist. Dit leidt echter niet tot het oordeel dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    5.3. Niet is in geschil dat uit het op 19 november 2009 ter inzage gelegde voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan blijkt van een concreet beleidsvoornemen op basis waarvan het voor [appellante sub 1] en andere duidelijk kon zijn dat de bouwmogelijkheden ter plaatse van de onroerende zaak in een voor hen nadeliger zin zouden wijzigen. Evenmin is in geschil dat zij vanaf die datum gedurende een periode van ongeveer zestien maanden, tot de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan op 17 maart 2011, de tijd hadden om die bouwmogelijkheden te benutten. Vaststaat dat zij van die mogelijkheden geen gebruik hebben gemaakt. Door dat niet te doen, hebben [appellante sub 1] en andere het risico van de nadelige planologische wijziging aanvaard en behoort de eventuele schade die zij daardoor hebben geleden voor hun rekening te blijven. Dat de aanduiding ‘horeca’ in het bestemmingsplan "Stadsdeel Zuid-Midden" was komen te vervallen, leidt niet tot een ander oordeel, omdat gebruik voor horecadoeleinden onder het overgangsrecht was toegestaan en - hier niet ter zake doende uitzonderingen daargelaten - in een daarop volgend bestemmingsplan weer positief bestemd had moeten worden. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:641). Met het op 19 september 2013 door de raad vastgestelde en op 15 november 2013 onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Stadsdeel Zuid-Midden herstelplan" is die aanduiding ook ter plaatse teruggekomen. De toelichting van Hoogervorst en andere ter zitting dat zij als ondernemer in voormelde periode geen bouwvergunning ten behoeve van de uitbreiding van het horecabedrijf hebben aangevraagd wegens het risico dat die vergunningen van geen waarde zouden zijn door de crisis, leidt evenmin tot een ander oordeel. Dat zij om die reden geen bouwvergunning hebben aangevraagd, maakt niet dat hen redelijkerwijs niet kan worden tegengeworpen dat zij destijds, ondanks de voortekenen van een nadelige planologische verandering, geen concrete poging hebben ondernomen om de bebouwingsmogelijkheden in het oude bestemmingsplan te benutten.
    
    Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het gedeelte van het besluit van 11 december 2014 waarbij het bezwaar van [appellanten sub 3] niet-ontvankelijk is verklaard, niet is vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante sub 1] en andere tegen dat besluit alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt, voor zover daarbij het bezwaar van [appellanten sub 3] niet-ontvankelijk is verklaard, wegens strijd met artikel 1:2 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Voorts zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van [appellante sub 1] en andere tegen het besluit van 28 april 2014 gegrond te verklaren en dat besluit te herroepen, voor zover daarbij het verzoek van [appellanten sub 3] niet-ontvankelijk is verklaard. Omdat uit het overwogene onder 5.3 volgt dat het verzoek, voor zover ingediend door [appellanten sub 3], ook dient te worden afgewezen wegens passieve risicoaanvaarding, zal het verzoek, voor zover ingediend door deze verzoekers, worden afgewezen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 11 december 2014. Tot slot zal de aangevallen uitspraak voor het overige worden bevestigd.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juli 2015 in zaak nr. 14/8699, voor zover daarbij het gedeelte van het besluit van 11 december 2014 waarbij het bezwaar van [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B] niet ontvankelijk is verklaard, niet is vernietigd;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn van 11 december 2014, kenmerk V&R/AVV/JG DOS-2014-039489, voor zover daarbij het bezwaar van [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B] niet-ontvankelijk is verklaard;
    
    V. herroept het besluit van 28 april 2014, kenmerk 2014-507458, voor zover daarbij het verzoek van [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B] niet-ontvankelijk is verklaard;
    
    VI. wijst het verzoek om een tegemoetkoming in planschade, voor zover ingediend door [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B], af;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij [appellante sub 1] en andere in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij [appellante sub 1] en andere in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    XI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn aan [appellante sub 1] en andere het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Jansen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2016
    
    609.