ECLI:NL:RVS:2013:616, Raad van State, 07-08-2013, 201212036/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2010 heeft het college, voor zover hier van belang, een verzoek van [appellant] en anderen om handhaving van de aan [vergunninghouder] op 12 oktober 2006 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning voor een veehouderij met mestvergistingsinstallatie op het perceel [locatie] te Coevorden, afgewezen.

201212036/1/A4.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, wonend te Coevorden,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Coevorden (hierna: het college),
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 februari 2010 heeft het college, voor zover hier van belang, een verzoek van [appellant] en anderen om handhaving van de aan [vergunninghouder] op 12 oktober 2006 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning voor een veehouderij met mestvergistingsinstallatie op het perceel [locatie] te Coevorden, afgewezen.
    
    Bij besluit van 13 november 2012 heeft het college opnieuw op het door [appellant] en anderen hiertegen gemaakte bezwaar beslist en het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2013, waar [2 der appellanten], bijgestaan door mr. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Buurman en P.A. Bakker, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat het besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving voor de inwerkingtreding van de Wabo is genomen. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    2. Het college heeft eerder, bij besluit van 16 februari 2011, beslist op het bezwaar van [appellant] en anderen en dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. De Afdeling heeft dit besluit bij uitspraak van 12 september 2012 in zaak nr. 201103786/1/A4) vernietigd. De Afdeling heeft daarbij overwogen dat het college zich naar aanleiding van het bezwaar opnieuw een oordeel dient te vormen over de vraag of de inrichting in overeenstemming met de vergunning in werking is en dat daarbij ook de klachten die na het nemen van het besluit van 16 februari 2011 bij het college zijn ingekomen, dienen te worden betrokken.
    
    3. [appellant] en anderen betogen dat [vergunninghouder] ten tijde van het nemen van het besluit van 10 februari 2010 niet aan de normen voor waterstofsulfide voldeed, zodat het college handhavend had moeten optreden. Volgens hen heeft het college zich in het besluit van 10 februari 2010 wat dit aspect betreft ten onrechte uitsluitend gebaseerd op een rapport van Royal Haskoning van 30 november 2009 en had het ook een rapport van Royal Haskoning van 26 augustus 2008 bij de beoordeling moeten betrekken. Uit een incident in de nacht van 19 op 20 januari 2012, waarbij woningen in de omgeving van de inrichting zijn ontruimd, blijkt volgens [appellant] en anderen dat nog steeds niet werd voldaan aan de normen voor waterstofsulfide, hetgeen voor het college aanleiding had moeten zijn om bij het bestreden besluit alsnog handhavend op te treden.
    
    3.1. Ingevolge voorschrift J15 van de vergunning van 12 oktober 2006 wordt het biogas gezuiverd dan wel ontzwaveld door biologische binding (toevoeging van lucht) in de vergistingstank tot een concentratie van maximaal 300 ppm zwavelwaterstof.
    
     Ingevolge vergunningvoorschrift J16 wordt de concentratie van zwavelwaterstof in het biogas, gemeten voor de warmtekrachtinstallatie, ten minste eenmaal per maand gemeten en geregistreerd in het in voorschrift B1 bedoelde milieulogboek. Het jaargemiddelde van de maandelijkse metingen ligt onder 250 ppm zwavelwaterstof.
    
    3.2. Het college stelt zich op het standpunt dat het rapport van 26 augustus 2008 voor de huidige handhavingsprocedure niet relevant is, nu in augustus 2008 handhavend is opgetreden en het handhavingsverzoek van [appellant] en anderen nadien, op 22 december 2009, is ingediend. Gelet op de periode die is verstreken tussen het rapport van 26 augustus 2008 en het handhavingsverzoek en de omstandigheid dat naar aanleiding van klachten op verzoek van het college opnieuw een onderzoek heeft plaatsgevonden, dat heeft geresulteerd in het rapport van 30 november 2009, heeft het college zich in het besluit van 10 februari 2010 mogen baseren op laatstgenoemd rapport. Op grond van dit rapport is het college er in het besluit van 10 februari 2010 terecht van uitgegaan dat zich geen overtreding van de voorschriften J15 en J16 voordeed.
    
     Wat betreft het door [appellant] en anderen genoemde incident, stelt het college zich op het standpunt dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe op dat moment mede bevoegd was om te beslissen over handhavend optreden en in zoverre het initiatief heeft genomen. Het college van gedeputeerde staten heeft in het incident geen aanleiding gezien om tot toepassing van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen over te gaan, aldus het college. Het college stelt verder dat in de inrichting een continue meting van waterstofsulfide plaatsvindt en dat daarbij geen verhoogde concentratie tijdens het incident is geconstateerd. Dit is door [appellant] en anderen als zodanig niet betwist. Gelet hierop is niet aannemelijk dat het incident in de nacht van 19 op 20 januari 2012 heeft geleid tot een overtreding van de voorschriften J15 en J16. Het college heeft in het incident dan ook terecht geen aanleiding gezien om in zoverre bij het bestreden besluit alsnog bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen toe te passen.
    
     Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] en anderen betogen dat het college bij de voorbereiding van het bestreden besluit onvoldoende heeft onderzocht of zich een overtreding van de geluidvoorschriften heeft voorgedaan. Volgens hen heeft het college ten onrechte volstaan met een berekening van de door de inrichting veroorzaakte geluidniveaus, zonder een meting uit te voeren. Zij wijzen erop dat het college van gedeputeerde staten naar aanleiding van een handhavingsverzoek van [appellant] en anderen wel een meting heeft uitgevoerd. Volgens [appellant] en anderen had het college het besluit van het college van gedeputeerde staten van 20 december 2011, waarin op basis van deze meting een overtreding van de geluidvoorschriften is aangenomen, moeten betrekken bij het nemen van het bestreden besluit.
    
    4.1. De door het college van gedeputeerde staten uitgevoerde geluidmeting betrof een indicatieve meting van het geluid van de fakkel van de mestvergistingsinstallatie. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat deze indicatieve meting op zichzelf onvoldoende grondslag bood om bij het bestreden besluit handhavend op te treden wegens overtreding van de geluidvoorschriften. Omdat de mestvergistingsinstallatie van de inrichting wegens een defect stillag, werd sinds juli 2012 niet meer gefakkeld. Daarom was het voor het college niet meer mogelijk om bij de voorbereiding van het bestreden besluit een geluidmeting uit te voeren om de juistheid van de uitkomsten van de indicatieve geluidmeting te verifiëren. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat bij de door het college aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde geluidberekening is geconstateerd dat de inrichting aan de geluidvoorschriften kan voldoen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college onvoldoende heeft onderzocht of zich een overtreding van de geluidvoorschriften heeft voorgedaan. Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] en anderen betogen dat het college in het bestreden besluit ten onrechte niet is overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom wegens overtreding van vergunningvoorschrift B2. Uit het feit dat het college in zoverre is overgegaan tot het sturen van een vooraankondiging van een last onder dwangsom blijkt dat [vergunninghouder] in overtreding was, aldus [appellant] en anderen. Het college had volgens hen niet mogen volstaan met deze vooraankondiging.
    
    5.1. Ingevolge vergunningvoorschrift B2 dient het milieulogboek van de inrichting onder meer een opgave te bevatten van alle storingen en calamiteiten die zich voordoen en aanleiding kunnen geven tot een relevante aantasting van het milieu. De betreffende gegevens worden ten minste drie jaar bewaard.
    
    5.2. Vaststaat dat bij controlebezoeken in 2012 is geconstateerd dat [vergunninghouder] in strijd met vergunningvoorschrift B2 geen overzicht voorhanden had van de momenten waarop de fakkel van de mestvergistingsinstallatie in werking is geweest. Het college was dan ook bevoegd ter zake handhavend op te treden.
    
    5.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
     Dat een bestuursorgaan, indien de hiervoor bedoelde bijzondere omstandigheden zich niet voordoen, gehouden is tot handhavend optreden, laat, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 5 oktober 2011 in zaak nr. 201010199/1/M2), onverlet dat het bestuursorgaan, ingeval het in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, zich in beginsel aan dit beleid dient te houden.
    
    5.4. In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er geen overtreding van vergunningvoorschrift B2 meer is, waartegen handhavend kan worden opgetreden. Hieraan heeft het ten grondslag gelegd dat [vergunninghouder] het ontbrekende overzicht van de momenten waarop de fakkel van de mestvergistingsinstallatie in werking is geweest naar aanleiding van de vooraankondiging alsnog heeft overgelegd en dat de fakkel sinds juli 2012 niet meer is gebruikt.
    
     Dat [vergunninghouder] de ontbrekende gegevens voorafgaand aan het bestreden besluit alsnog heeft overgelegd, is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college mocht weigeren gebruik te maken van zijn bevoegdheid om ter zake van de overtreding van vergunningvoorschrift B2 met een last onder dwangsom op te treden. Voor zover het college ervan is uitgegaan dat de overtreding zich niet nogmaals zou kunnen voordoen, omdat er als gevolg van het stilliggen van de mestvergistingsinstallatie sinds juli 2012 niet meer werd gefakkeld, kan het hierin niet worden gevolgd, reeds omdat niet vaststond dat [vergunninghouder] de mestvergistingsinstallatie niet opnieuw in werking zou brengen.
    
    5.5. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de verzending van de vooraankondiging de toepassing betrof van handhavingsbeleid en dat om die reden in het bestreden besluit geen last onder dwangsom kon worden opgelegd. In de periode 2006-2010 was dit handhavingsbeleid volgens het college vervat in een nota. Deze nota is nadien niet geactualiseerd, maar er is in de praktijk wel toepassing aan gegeven, aldus het college.
    
     De Afdeling gaat voorbij aan dit eerst ter zitting naar voren gebrachte standpunt. De Afdeling overweegt daarbij dat het college de door hem genoemde nota niet heeft overgelegd, zodat niet na te gaan is wat de inhoud daarvan is, en dat het college voorts zijn stelling dat aan het in deze nota vervatte handhavingsbeleid ook na 2010 toepassing is gegeven, op geen enkele wijze nader heeft onderbouwd.
    
    5.6. Gelet op het voorgaande, heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het in het bestreden besluit heeft afgezien van het opleggen van een last onder dwangsom wegens overtreding van vergunningvoorschrift B2. Het betoog slaagt.
    
    6. [appellant] en anderen betogen dat de vergunning, voor zover het het houden van vee betreft, op grond van artikel 8.18 van de Wet milieubeheer is komen te vervallen. Volgens hen kan [vergunninghouder] hierdoor niet voldoen aan de eis dat een deel van de stoffen die worden gebruikt in de mestvergistingsinstallatie afkomstig is van het eigen bedrijf.
    
    6.1. Ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer vervalt de vergunning voor een inrichting indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.
    
    6.2. Blijkens het verhandelde ter zitting is de vergunning omstreeks eind november 2006 onherroepelijk geworden, zodat de in artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer genoemde periode van drie jaar omstreeks eind november 2009 is geëindigd. Niet aannemelijk is geworden dat in de inrichting in deze periode geen vee is gehouden, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de vergunning wat het houden van vee betreft is komen te vervallen. Het betoog faalt reeds hierom.
    
    7. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 13 november 2012 dient, voor zover het de beslissing over handhaving van vergunningvoorschrift B2 betreft, wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. Het college dient in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Coevorden van 13 november 2012, kenmerk 12-678849, voor zover het de beslissing over handhaving van vergunningvoorschrift B2 betreft;
    
    III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Coevorden tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Coevorden aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Timmerman-Buck w.g. Van Grinsven
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2013
    
    462-778.