ECLI:NL:RVS:2008:BC4692, Raad van State, 20-02-2008, 200703949/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode (hierna: het college) aan appellant een aanlegvergunning verleend voor het dempen van diverse sloten/watergangen en het egaliseren en draineren van diverse percelen, gelegen nabij

200703949/1.
    
    Datum uitspraak: 20 februari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/1765 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 20 april 2007 in het geding tussen:
    
    de stichting Brabantse Milieufederatie,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 februari 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode (hierna: het college) aan appellant een aanlegvergunning verleend voor het dempen van diverse sloten/watergangen en het egaliseren en draineren van diverse percelen, gelegen nabij
    
    het Morgenstraatje te Sint-Oedenrode (hierna: de percelen).
    
    Bij besluit van 14 februari 2006 heeft het college naar aanleiding van het door de stichting Brabantse Milieufederatie (hierna: BMF) daartegen gemaakte bezwaar de gevraagde vergunning alsnog geweigerd voor zover het betreft het onderdeel dat betrekking heeft op het egaliseren van het perceel 180238 en de vergunning voor het overige in stand gelaten, onder aanvulling en verbetering van de motivering.
    
    Bij uitspraak van 20 april 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door BMF ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit op bezwaar vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 6 juni 2007, bij de Raad van State ingekomen op 8 juni 2007, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 15 oktober 2007 heeft het college een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 januari 2008, waar appellant, in persoon en bijgestaan door ir. L.J. Vollebregt, en het college vertegenwoordigd door J.A.F.M. van Vorstenbosch, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de stichting Brabantse Milieufederatie, vertegenwoordigd door ing. F. Swinkels.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Appellant betoogt dat de rechtbank het bezwaar van BMF ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. BMF heeft volgens appellant de gronden van haar bezwaar niet tijdig aangevuld en het bezwaar had om die reden niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard. Dat BMF werd vertegenwoordigd door de Vereniging tot Behoud van het Groene Hart van Brabant (hierna: het Groene Hart), die wel binnen de voor het BMF gestelde termijn voor het aanvullen van gronden een gemotiveerd bezwaarschrift heeft ingediend, is volgens hem niet tijdig gebleken.
    
    2.1.1. De rechtbank heeft op juiste gronden, onder verwijzing naar artikel 2:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), overwogen dat het college niet verplicht was naar een schriftelijke machtiging te vragen waaruit bleek dat het Groene Hart mede voor BMF optrad. Het college mocht daar van afzien en heeft het door het Groene Hart ingediende bezwaarschrift als aanvullend bezwaarschrift van BMF mogen beschouwen. Daar komt nog bij dat het door BMF zelf tijdig ingediende, voorlopige beroepschrift reeds voldeed aan de in artikel 6:5, eerste lid, van de Awb aan een bezwaarschrift gestelde eisen.
    
    2.2. De verleende vergunning heeft betrekking op de percelen met de kadastrale nummers 167501, 167502 en 180238. Ter plaatse van deze percelen geldt het bestemmingplan "Buitengebied 1997" (hierna: het bestemmingsplan). De raad van de gemeente Sint-Oedenrode (hierna: de raad) heeft op 19 februari 2004 een voorbereidingsbesluit (hierna: voorbereidingsbesluit 2004) genomen, dat op 9 maart 2004 in werking is getreden. Daarbij is bepaald dat voor een gebied, waarbinnen de percelen vallen, het in dat besluit geregelde aanlegvergunningstelsel van toepassing is. Op 24 februari 2005 heeft de raad opnieuw een zodanig besluit (hierna: voorbereidingsbesluit 2005) genomen. Dit besluit is op 4 maart 2005 in werking getreden.
    
    2.3. Op de hier van belang zijnde percelen rust op grond van het bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke, cultuurhistorische- en/of abiotische waarden - Alca -".
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de planvoorschriften, gelezen in samenhang met de van dit plan deel uitmakende "Tabel Strijdig gebruik/Aanlegvergunningen", is het verboden om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college (aanlegvergunning) de volgende werken en/of werkzaamheden uit te voeren:
    
    - het dempen van sloten binnen de differentiatie "kleinschalig cultuurlandschap";
    
    - het graven van sloten binnen de differentiatie "kleinschalig cultuurlandschap";
    
    - het egaliseren van gronden binnen de differentiaties "water voor de landnatuur" en "levensgemeenschappen van struweel, houtwallen en houtsingels".
    
    Ingevolge het tweede lid geldt dit verbod niet voor het uitvoeren van:
    
    a. werken en/of werkzaamheden, die van geringe omvang zijn dan wel het normale onderhoud en beheer betreffen;
    
    b. werken en/of werkzaamheden, welke op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, in uitvoering zijn.
    
    Ingevolge het derde lid zijn de werken en/of werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, slechts toelaatbaar indien:
    
    a. deze verband houden met de doeleinden, die aan de desbetreffende hoofd- of medebestemming zijn toegekend:
    
    b. hierdoor dan wel door de daarvan hetzij direct hetzij indirect te verwachten gevolgen de natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische, bosbouwkundige en/of landbouwkundige waarden en kwaliteiten van de gronden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind. Indien sprake is van aantasting van voornoemde waarden, dienen deze gecompenseerd te worden.
    
    Ingevolge artikel 24, tweede lid, is bij het verlenen van een aanlegvergunning als bedoeld in artikel 23, eerste lid, de volgende procedure van toepassing:
    
    a. Alvorens te beslissen tot het al dan niet verlenen van een aanlegvergunning gaat het college na in hoeverre de uit te voeren werken of werkzaamheden waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft dan wel de daarvan hetzij direct hetzij indirect te verwachten gevolgen de agrarische, bosbouwkundige, landschappelijke, cultuurhistorische en/of natuurlijke functies (voor zover deze aan de desbetreffende gronden zijn toegekend) aantast dan wel de mogelijkheden voor ontwikkeling of herstel van die functies en waarden verkleint.
    
    b. Een besluit gaat vergezeld van een toelichting, waarin de uitkomsten van het onder a bedoelde onderzoek alsmede de aan het besluit ten grondslag liggende motieven zijn neergelegd.
    
    c. Voor het overige geldt de procedure, zoals vervat in de artikelen 44 en volgende van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO).
    
    2.3.2. Blijkens hulpkaart A behorende bij het bestemmingsplan zijn de percelen gelegen binnen het differentiatievlak "Aardkundig waardevol gebied". Op hulpkaart B zijn de percelen niet aangeduid.
    
    2.4. De voorbereidingsbesluiten 2004 en 2005 hebben aan de percelen geen andere differentiatievlakken toegekend dan die welke ingevolge het bestemmingsplan daarop rusten.
    
    Ingevolge het eerste lid van het aanlegvergunningstelsel van beide voorbereidingsbesluiten is het, voor zover thans van belang, verboden om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college (aanlegvergunning) de in daar bijgaande "tabel Aanlegvergunningen" weergegeven werken en/of werkzaamheden uit te voeren.
    
    Ingevolge het tweede lid geldt het in het eerste lid vervatte verbod niet voor het uitvoeren van werken en/of werkzaamheden, die van geringe omvang zijn dan wel het normale onderhoud en beheer betreffen.
    
    Ingevolge het derde lid zijn werken en/of werkzaamheden als bedoeld in het eerste lid slechts toelaatbaar, indien hierdoor dan wel door de daarvan hetzij direct hetzij indirect te verwachten gevolgen de natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische, bosbouwkundige en/of landbouwkundige waarden en kwaliteiten van de gronden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind. Indien sprake is van aantasting van voornoemde waarden, dienen deze gecompenseerd te worden.
    
    Ingevolge het eerste lid van het aanlegvergunningstelsel van beide voorbereidingsbesluiten, gelezen in samenhang met de "tabel Aanlegvergunningen", is, voor zover thans van belang, een aanlegvergunning vereist voor:
    
    - het dempen van sloten binnen de differentiatie "kleinschalig cultuurlandschap";
    
    - het graven van sloten binnen de differentiatie "kleinschalig cultuurlandschap";
    
    - het egaliseren van gronden binnen de differentiaties "water voor de landnatuur" en "levensgemeenschappen van struweel, houtwallen en houtsingels".
    
    2.4.1. Blijkens hulpkaart A behorende bij zowel voorbereidingsbesluit 2004 als voorbereidingsbesluit 2005, zijn de percelen gelegen binnen het differentiatievlak "Aardkundig waardevol gebied". Blijkens hulpkaart B zijn de percelen gelegen binnen het differentiatievlak "Kleinschalig cultuurlandschap".
    
    2.5. Appellant bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de aanvraag om aanlegvergunning bij het besluit op bezwaar getoetst moest worden aan het aanlegvergunningenstelsel van het voorbereidingsbesluit 2005.
    
    2.5.1. BMF en het college onderschrijven het oordeel van de rechtbank op dit punt.
    
    2.5.2. Het primaire besluit op de aanvraag om aanlegvergunning is genomen tijdens de geldingsduur van het voorbereidingsbesluit 2004, terwijl het besluit op bezwaar werd genomen nadat het voorbereidingsbesluit 2004 was vervangen door het voorbereidingsbesluit 2005.
    
    In haar uitspraak van 5 maart 1991, nr. R03.88.4058, (AB 1991, 641), heeft de Afdeling geoordeeld dat de artikelen 44, eerste lid, en artikel 46, tweede en achtste lid, van de WRO, niet van toepassing zijn op aanlegvergunningen waarin anders dan in de zin van artikel 14 van de wet is voorzien. Anders dan appellant betoogt, is de in artikel 46 van de WRO neergelegde aanhoudingsregeling op het voorliggende geval, waarin het gaat om een op een voorbereidingsbesluit gebaseerde aanlegvergunning, niet van toepassing.
    
    Ten tijde van het besluit op bezwaar van 14 februari 2006 was het voorbereidingsbesluit 2004, dat op 9 maart 2004 in werking was getreden, niet meer van kracht. Op dat moment was het - gelijkluidende - voorbereidingsbesluit 2005 op 4 maart 2005 reeds in werking getreden, zodat in bezwaar het college de aanvraag om aanlegvergunning niet alleen aan het bestemmingsplan maar ook aan het voorbereidingsbesluit 2005 heeft moeten toetsen. Nu het voorbereidingsbesluit 2004 is gevolgd door het voorbereidingsbesluit 2005 en deze besluiten inhoudelijk gelijkluidend zijn, heeft de rechtbank terecht overwogen dat er zowel ten tijde van het besluit van 28 februari 2005 als ten tijde van het besluit op bezwaar van 14 februari 2006 een voorbereidingsbesluit gold, en dat mede onderzocht diende te worden of de te vergunnen activiteiten daarmee in strijd waren, nu het voorbereidingbesluit 2005 op 4 maart 2005 in werking is getreden.
    
    2.6. Appellant voert verder aan dat de rechtbank het derde lid van het voorbereidingsbesluit 2005 op verschillende punten onjuist heeft geïnterpreteerd.
    
    In de eerste plaats wordt het oordeel bestreden dat de visuele waarde van de percelen geen rol kan spelen.
    
    In de tweede plaats heeft de rechtbank volgens appellant ten onrechte overwogen dat de belangen van de vergunninghouder bij het gemakkelijker kunnen bewerken van de gronden geen rol mochten spelen bij het bezien van de vraag of de in het derde lid, onderdeel b, genoemde waarden en kwaliteiten van de betrokken gronden onevenredig dreigden te worden verkleind.
    
    Ten slotte bestrijdt appellant het oordeel van de rechtbank dat verweerder had moeten onderzoeken of en in hoeverre compensatie diende plaats te vinden van de aantasting van de in het derde lid van het voorbereidingsbesluit genoemde waarden. Slechts een mogelijke onevenredige aantasting van de waarden moet tot compensatie leiden, aldus appellant.
    
    2.6.1. Het derde lid van het voorbereidingsbesluit 2005 rept van
    
    "de natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische, bosbouwkundige en/of landbouwkundige waarden en kwaliteiten van de gronden". Naar het oordeel van de Afdeling kan de visuele waarde van de gronden in elk geval van belang zijn voor het bepalen van de landschappelijke en de cultuurhistorische waarden en kwaliteiten van de gronden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    2.6.2. Volgens het derde lid van het voorbereidingsbesluit 2005 zijn vergunningsplichtige werken en werkzaamheden slechts toelaatbaar indien hierdoor dan wel door de daarvan hetzij direct hetzij indirect te verwachten gevolgen, de eerder genoemde waarden en kwaliteiten van de gronden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind. De rechtbank heeft niet onderkend dat het belang van de aanvrager in zoverre een rol speelt dat ook de landbouwkundige waarden en kwaliteiten van de gronden niet onevenredig mogen worden verkleind.
    
    2.6.3. De slotzin van het derde lid van het voorbereidingsbesluit 2005 luidt: "Indien sprake is van aantasting van voornoemde waarden, dienen deze gecompenseerd te worden". Daarin wordt geen onderscheid gemaakt tussen onevenredige en niet-onevenredige verkleining van de te beschermen waarden, maar is bepaald dat elke aantasting (verkleining) tot compensatie moet leiden. Voor werkzaamheden die tot een onevenredige verkleining van de te beschermen waarden leiden, kan geen vergunning worden verleend.
    
    2.6.4. De rechtbank heeft dus op goede gronden overwogen dat het college bij het verlenen van de aanlegvergunning had moeten onderzoeken of compensatie dient plaats te vinden. Dit onderdeel van het hoger beroep faalt.
    
    2.7. Nu de rechtbank de belangrijkste bepaling waaraan moet worden getoetst, het derde lid van het voorbereidingsbesluit 2005, op enkele cruciale punten onjuist heeft uitgelegd, zal de aangevallen uitspraak moeten worden vernietigd en is het hoger beroep gegrond. In verband daarmee kunnen enkele mogelijke feitelijke onjuistheden in de uitspraak die appellant naar voren heeft gebracht, daarin deels bijgevallen door het college, buiten beschouwing blijven.
    
    Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep dat BMF had ingesteld tegen het besluit op bezwaar van 14 februari 2006 beoordelen.
    
    2.8. BMF betoogt dat het uitvoeren van de vergunde werkzaamheden leidt tot een onevenredige verkleining van de cultuurhistorische waarden en kwaliteiten van de gronden en dat daarom geen aanlegvergunning had mogen worden verleend. Daartoe heeft BMF gewezen op de omstandigheid dat de percelen zijn gelegen in het Dommeldal, grotendeels in de Provinciale Groene Hoofdstructuur. Een aanzienlijk deel van de percelen is, volgens BMF, zelfs gelegen in de Rijks- en Provinciale Hoofdstructuur, vastgesteld door de Provincie Noord-Brabant ("begrenzingsplan Dommeldal" en "Natuurgebiedsplan Noord-Brabant"). Ook zijn de percelen gelegen in het waardevolle Cultuurlandschap De Meijerij, waar kleinschaligheid een kernkwaliteit is. Voorts heeft BMF gewezen op het rapport "Inventarisatie cultuurhistorische en landschappelijke waarden Landinrichtingsgebied Sint-Oedenrode" van RAAP-Arcadis (hierna: het rapport Arcadis), waarin de verschillende landschapselementen in het gebied als "hoog" worden gewaardeerd. Met het egaliseren van de percelen en door het dempen van de sloten wordt volgens BMF het aanwezige reliëf volledig weggewerkt en vindt een ernstige aantasting van de kleinschaligheid plaats. Daarbij heeft BMF gewezen op de hoge waarde die de sloten als cultuurhistorisch lijnelement hebben, nu deze zogenoemde persistente perceelgrenzen sinds 1840 ongewijzigd aanwezig zijn geweest. Drainage heeft volgens BMF voorts ernstige gevolgen voor de waterstand en daarmee de kansen voor natuurontwikkeling, hetgeen een aantasting van de aardkundige waarde betekent.
    
    2.9. Het college heeft ten aanzien van het egaliseren van de percelen en het dempen van sloten in zijn besluit van 14 februari 2006 overwogen dat de invloed van de egalisatie en de betekenis van de aanwezige sloten zeer gering zijn. De egalisatiewerkzaamheden waren beperkt van omvang en de sloten hadden meer het karakter van greppeltjes en waren nauwelijks zichtbaar. De werkzaamheden vormden volgens het college daarom geen bedreiging voor de aardkundige waarden en het effect van het verdwijnen van de sloten op het kleinschalig cultuurlandschap diende te worden gerelativeerd. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft het college in beroep gewezen op het rapport Arcadis. Blijkens de beschrijving in dit rapport van de cultuurhistorische en landschappelijke waarden in het Kampenlandschap van Olland, waarbinnen de percelen zijn gelegen, is met name het grillige wegenpatroon met vanuit de bewoningsconcentraties uitwaaierende wegen, kenmerkend voor dit cultuurlandschap. Hieruit heeft het college geconcludeerd dat de sloten geen wezenlijk element vormen voor de belevingswaarde van het landschap.
    
    2.10. Hoewel de sloten niet zijn opgenomen in de beschrijving van de cultuurhistorische en landschappelijke waarden van het deelgebied Kampenlandschap van Olland, staan zij zijn wel ingetekend op de bij het rapport Arcadis behorende "Kaart 3: waardering enkeerdgronden, overige historische elementen en wateren" en zijn zij daar gekenmerkt met de waarde "hoog". Ook worden in het overzicht van de historische referentiegebieden sloten genoemd als kenmerkend element voor dit type landschap. In hoger beroep is gebleken dat het college zich thans ook op het standpunt stelt dat uit het rapport Arcadis niet zonder meer valt op te maken dat de sloten niet beeldbepalend zijn voor het landschapstype kleinschalig cultuurlandschap. Het college heeft aldus het besluit van 14 februari 2006 onvoldoende gemotiveerd. Dit betoog van BMF slaagt.
    
    Uit 2.6.3. volgt voorts dat het college had moeten onderzoeken of compensatie dient plaats te vinden.
    
    Het betoog slaagt niet voor zover het de aan te leggen drainage betreft. Het college heeft in het besluit van 14 februari 2006 voldoende uiteengezet dat de wijze van draineren geen negatieve invloed heeft op de samenstelling van de bodem, zodat de te beschermen waarden niet worden aangetast.
    
    2.11. Het betoog van BMF dat in het besluit van 14 februari 2006 een expliciete afweging van belangen ontbreekt, faalt eveneens. Uit het besluit van 14 februari 2006 blijkt dat het college het agrarisch belang bij het doelmatiger kunnen bewerken van de percelen heeft afgewogen tegen het aardkundig en het cultuurhistorisch belang. Gelet op hetgeen in 2.6.2 is overwogen, heeft het college de belangen van de aanvrager daarbij mogen meewegen.
    
    2.12. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep van BMF gegrond is. Het besluit op bezwaar dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college zal met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen.
    
    2.13. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daartoe overweegt de Afdeling dat de kosten van de activiteiten van ir. L.J. Vollebregt niet voor vergoeding in aanmerking komen, omdat er geen aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat hij als beroepsmatig rechtsbijstandverlener, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, kan worden beschouwd.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 20 april 2007 in zaak nr. 06/1765;
    
    III. verklaart het door BMF bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode van 14 februari 2006;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Oedenrode tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 66,19 (zegge: zesenzestig euro en negentien cent); het dient door de gemeente Sint-Oedenrode aan [appellant] te worden betaald, onder vermelding van het zaaknummer;
    
    VI. gelast dat de gemeente Sint-Oedenrode aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht van € 214,00 (zegge: tweehonderdveertien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Konijnenbelt w.g. Klein Nulent
    
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2008
    
    218-567.