ECLI:NL:RVS:2015:3030, Raad van State, 30-09-2015, 201410336/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 augustus 2013 heeft het college aan [vergunninghoudster] de ontvangst van een melding voor de aanleg van een uitweg op het perceel [locatie] te Veendam bevestigd en voorwaarden aan die aanleg verbonden.

201410336/1/A4.
    Datum uitspraak: 30 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Veendam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 november 2014 in zaak nr. 14/1564 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Veendam.
    
    Procesverloop
    
    Melding uitweg
    
    Bij besluit van 16 augustus 2013 heeft het college aan [vergunninghoudster] (hierna: [vergunninghoudster]) de ontvangst van een melding voor de aanleg van een uitweg op het perceel [locatie] te Veendam (hierna: het perceel) bevestigd en voorwaarden aan die aanleg verbonden.
    
    Hiertegen heeft [appellant] bezwaar gemaakt.
    
    Omgevingsvergunning varkensstal
    
    Bij besluit van 24 september 2013 heeft het college aan [vergunninghoudster] omgevingsvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van de bouw en het milieuneutraal wijzigen van een varkensstal op het perceel.
    
    Hiertegen heeft [appellant] bezwaar gemaakt.
    
    Besluit op bezwaar
    
    Bij besluit van 5 maart 2014 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar met betrekking tot de aanleg van de uitweg niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen verlening van de omgevingsvergunning ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.C. van Harten, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.D. Homan, werkzaam bij de Kompanjie, en mr. H. Opheikens en S. Uitham, beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst Groningen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Varkenshouderij [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Omvang geding
    
    1. Het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank op het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 5 maart 2014. Geen ruimte bestaat om bij de beoordeling van het hoger beroep mede in te gaan op hetgeen [appellant] heeft aangevoerd tegen het ontwerpbesluit op een na het besluit op bezwaar ingediende nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning, zoals [appellant] heeft verzocht.
    
    Omgevingsvergunning varkensstal
    
    2. Bij besluit van 14 november 1995 heeft het college bouwvergunning verleend voor de bouw van een varkensstal op het perceel.
    
    Bij besluit van 25 november 2008 heeft het college milieuvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een varkenshouderij op het perceel.
    
    De op 24 september 2013 verleende omgevingsvergunning ziet op het gewijzigd uitvoeren van de varkensstal ten opzichte van de bouwvergunning van 14 november 1995, en op het milieuneutraal veranderen van het stalsysteem dat deel uitmaakt van de inrichting waarvoor op 25 november 2008 milieuvergunning is verleend.
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    
    e. en onder 2o: het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting.
    
    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien de activiteit in strijd is met de beheersverordening.
    
    Ingevolge artikel 2.14, vijfde lid, in samenhang met artikel 3.10, derde lid, wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, verleend indien deze een verandering van een inrichting of de werking daarvan betreft, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.
    
    Ingevolge artikel 33.1, onder a, aanhef en onder 1, van de regels van de beheersverordening "Buitengebied Veendam" (hierna: de beheersverordening), mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening aanwezig of in uitvoering is, dan wel kan worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van de beheersverordening, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de aanvraag om omgevingsvergunning, wat het gewijzigd bouwen van de varkensstal betreft, ten onrechte heeft getoetst aan de beheersverordening. Volgens hem had het college de beheersverordening buiten toepassing moeten laten. Daartoe voert hij aan dat de raad van de gemeente Veendam in plaats van het vaststellen van de beheersverordening een nieuw bestemmingsplan in procedure had moeten brengen en in dat kader had moeten onderzoeken of aanleiding bestond om ook aanspraken uit niet gebruikte vergunningen, verleend onder de werking van een vroeger bestemmingsplan, onder het overgangsrecht te brengen. Nu de raad dat niet heeft gedaan, kan het in de beheersverordening opgenomen overgangsrecht geen stand houden, aldus [appellant]. Volgens [appellant] had het college vóór vaststelling van een nieuw planologisch kader ten minste moeten bezien of aanleiding bestond om bestaande, niet gebruikte vergunningen in te trekken, dan wel de daaraan verbonden voorschriften aan te scherpen.
    
    3.1. Een algemeen verbindend voorschrift, zoals de beheersverordening, kan slechts buiten toepassing worden gelaten, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag - in dit geval de raad van de gemeente Veendam - om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
    
    Ingevolge artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening kan de gemeenteraad, onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de gemeenteraad in dit geval niet van deze bevoegdheid gebruik heeft mogen maken. Voor de inhoud van artikel 33.1 van de regels van de beheersverordening is kennelijk aansluiting gezocht bij de regels van overgangsrecht die ingevolge artikel 3.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening in een bestemmingsplan ten aanzien van bouwwerken moeten worden opgenomen. Geen rechtsregel staat daaraan in de weg. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat dit artikel van de regels van de beheersverordening niettemin, gelet op de reikwijdte daarvan dan wel anderszins, in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel.
    
    Verder verplicht geen rechtsregel de raad ertoe om een beheersverordening, met het oog op het daarin op te nemen bouwovergangsrecht, niet eerder vast te stellen dan nadat het college heeft bezien of verleende bouw- of omgevingsvergunningen waarvan nog geen gebruik is gemaakt dienen te worden ingetrokken dan wel de daaraan verbonden voorschriften dienen te worden gewijzigd. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college de beheersverordening buiten toepassing had moeten laten.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het gewijzigde bouwplan waarvoor omgevingsvergunning is verleend in strijd is met artikel 33.1 van de beheersverordening. Daartoe voert hij aan dat de wijziging niet alleen een vergroting van de varkensstal, maar ook een verplaatsing daarvan inhoudt waardoor deze tot bijna 20 m buiten de vroegere bouwstrook van 150 m van de as van de weg is geprojecteerd. Voorts heeft het college volgens [appellant] nagelaten om ten aanzien van de vergroting van de varkensstal een belangenafweging te maken, onder meer gelet op het provinciale en gemeentelijke beleid tot het tegengaan van uitbreiding van intensieve veehouderijen.
    
    4.1. De varkensstal waarvoor omgevingsvergunning is verleend wijkt af van de beheersverordening, nu deze niet overeenkomstig artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de beheersverordening binnen een bouwvlak en ter plaatse van de aanduiding 'gemengde lintbebouwing' is geprojecteerd. Ter beoordeling staat of het bouwplan overeenkomstig artikel 33.1 van de beheersverordening voorziet in een gedeeltelijke verandering van de varkensstal zoals in 1995 vergund, die de afwijking van de beheersverordening naar aard en omvang niet vergroot.
    
    4.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het bouwplan niet voorziet in een relevante vergroting van de varkensstal ten opzichte van de in 1995 vergunde varkensstal, nu de oppervlakte, hoogte en inhoud daarvan niet in relevant opzicht toenemen.
    
    4.3. Niet in geschil is dat het bouwplan voorziet in een verschuiving in de lengterichting van de varkensstal zoals in 1995 vergund, zodat deze verder van het perceel van [appellant] en verder van de weg Numero Dertien komt te liggen.
    
    Vast staat dat bij de in 1995 verleende bouwvergunning een situatietekening behoort, waarop de weg Numero Dertien niet op juiste schaal is ingetekend. Als gevolg daarvan kan de exacte situering van de varkensstal ten opzichte van die weg zoals in 1995 vergund niet worden vastgesteld. Daardoor kan evenmin de exacte afstand worden vastgesteld waarmee de varkensstal in het nieuwe bouwplan ten opzichte daarvan verschuift. Dat neemt niet weg dat uit een vergelijking tussen de oude situatietekening en de situatietekening bij het nieuwe bouwplan genoegzaam blijkt dat een verplaatsing naar een ander deel van het perceel niet aan de orde is, maar dat het gaat om een zodanig geringe verschuiving, dat de varkensstal grotendeels op dezelfde gronden gesitueerd blijft. Gelet op de aard en omvang van de varkensstal moet worden aangenomen dat de ruimtelijke uitstraling van de verschuiving, daargelaten hoe groot deze exact is, zeer gering is. In de beheersverordening is voor het perceel verder geen bouwvlak of bouwstrook vastgesteld waar de varkensstal door de verschuiving (verder) buiten komt te liggen. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het bouwplan voorziet in een gedeeltelijke verandering, die de afwijking van de beheersverordening naar aard en omvang niet vergroot, als bedoeld in artikel 33.1 van de beheersverordening.
    
    4.4. De rechtbank is voorts terecht niet getreden in de vraag of het college de omgevingsvergunning, voor zover die ziet op de activiteit bouwen, niettemin had moeten weigeren na afweging van betrokken belangen. Nu het bouwplan in overeenstemming is met artikel 33.1 van de beheersverordening, biedt artikel 2.10 van de Wabo voor een belangenafweging geen ruimte.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag om omgevingsvergunning niet ziet op het milieuneutraal veranderen van de inrichting, maar op een andere inrichting dan waarvoor eerder milieuvergunning is verleend. Daartoe voert hij aan dat de stal een andere verschijningsvorm en een ander type huisvesting en emissiebeperking heeft, en op een andere locatie is gesitueerd dan eerder vergund.
    
    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de wijzigingen leiden tot grotere nadelige gevolgen voor het milieu, nu de voorziene biologische luchtwasser storingsgevoeliger is dan de eerder vergunde chemische luchtwasser zodat een adequate geurreductie niet is gewaarborgd. Volgens [appellant] heeft het college onvoldoende onderzoek gedaan naar het risico op geurhinder en emissie van stof en naar risico's voor de gezondheid van mens en dier. Daarbij schiet het college bovendien tekort in zijn controles op naleving van de vergunning en in handhavend optreden tegen overtredingen, aldus [appellant].
    
    5.1. Ter beoordeling staat slechts of het college de aanvraag om omgevingsvergunning terecht heeft beoordeeld als een aanvraag om milieuneutrale wijziging als bedoeld in artikel 2.14, vijfde lid, in samenhang met artikel 3.10, derde lid, van de Wabo. Die vraag dient niet te worden beantwoord aan de hand van de feitelijke situatie, maar aan de hand van de milieugevolgen die volgens de geldende vergunning zijn toegestaan en van de wijzigingen zoals aangevraagd. Voor zover de inrichting in afwijking van de milieuvergunning dan wel de omgevingsvergunning is opgericht of in werking is, betreft dat een kwestie van handhaving die in dit geding niet aan de orde is.
    
    5.2. De inrichting waarvoor op 25 november 2008 milieuvergunning is verleend ziet op het oprichten en in werking hebben van een varkenshouderij op het perceel. De wijzigingen waarvoor omgevingsvergunning voor het milieuneutraal wijzigen van de inrichting is gevraagd, zien op de varkensstal die deel uitmaakt van de inrichting en betreffen het wijzigen van de vergunde chemische luchtwasser in een biologische luchtwasser en het wijzigen van het stalsysteem. De aanvraag ziet niet op wijziging van de soort en het aantal te houden dieren.
    
    5.3. De wijzigingen brengen geen verandering in het karakter van de inrichting als varkenshouderij. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat deze niettemin leiden tot een andere inrichting dan waarvoor in 2008 milieuvergunning is verleend. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat wordt voorzien in bouwkundige wijzigingen die betrekking hebben op de uiterlijke verschijningsvorm en de situering van de varkensstal op het perceel.
    
    5.4. Het college heeft aan de hand van gegevens die bij de aanvraag zijn overgelegd vastgesteld dat de voorziene biologische luchtwasser in overeenstemming is met de toe te passen beste beschikbare technieken en heeft een beoordeling gemaakt van de te verwachten milieugevolgen. Daarbij heeft het geconcludeerd dat de aangevraagde situatie leidt tot een reductie van de emissie van geur met 20% en een reductie van de emissie van stofdeeltjes met 35%.
    
    Voor het oordeel dat het college ondanks het voorgaande onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de te verwachten emissie van geur en stofdeeltjes, dan wel hiernaast verdergaand onderzoek had moeten doen naar de gevolgen voor de gezondheid van mens en dier, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden. De enkele, niet nader onderbouwde stelling van [appellant] dat biologische luchtwassers storingsgevoeliger zijn dan chemische luchtwassers, biedt geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte van een reductie van de emissie van geur en stofdeeltjes is uitgaan. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat het college de wijziging terecht als milieuneutrale wijziging heeft aangemerkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    Melding uitweg
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de melding van de aanleg van een uitweg op het perceel niet zonder meer had mogen accepteren, nu aanleiding bestond om de omgevingsvergunning voor de varkensstal te weigeren en om ten aanzien van de activiteiten op het perceel handhavend op te treden.
    
    6.1. Ambtshalve overweegt de Afdeling als volgt.
    
    6.2. Op 16 augustus 2013 heeft [vergunninghoudster] een melding van de aanleg van een uitweg op het perceel gedaan en verzocht de eerder verleende omgevingsvergunning voor de aanleg van deze uitweg in te trekken. Bij besluit van dezelfde datum heeft het college de bedoelde omgevingsvergunning ingetrokken, de ontvangst van de melding bevestigd en voor de voorwaarden waaraan dient te worden voldaan verwezen naar de voorwaarden die waren verbonden aan de ingetrokken omgevingsvergunning.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat het college het bezwaar van [appellant], voor zover gericht tegen het accepteren van de melding, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat het geen besluit betreft waartegen bezwaar kan worden gemaakt.
    
    6.3. Ingevolge artikel 2:12, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Veendam 2010 (hierna: de APV), is het verboden een uitweg te maken naar de weg of verandering aan te brengen in een bestaande uitweg naar de weg:
    
    a. indien degene die voornemens is een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg daarvan niet van tevoren melding heeft gedaan aan het college, onder indiening van een situatieschets van de gewenste uitweg en een foto van de bestaande situatie;
    
    b. indien het college het maken of veranderen van de uitweg heeft verboden.
    
    Ingevolge het derde lid verbiedt het college het maken of veranderen van de uitweg:
    
    a. indien daardoor het verkeer op de weg in gevaar wordt gebracht;
    
    b. indien dat zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats;
    
    c. indien het openbaar groen daardoor op onaanvaardbare wijze wordt aangetast;
    
    d. indien er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of het openbaar groen.
    
    Ingevolge het vierde lid kan de uitweg worden aangelegd indien het college niet binnen zes weken na ontvangst van de melding heeft beslist dat de gewenste uitweg wordt verboden.
    
    6.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen naar aanleiding van een soortgelijk meldingenstelsel (uitspraak van 14 januari 2015 in zaak nr. 201303069/1/A3), dient een brief van het college aan de melder, verzonden binnen de in het vierde lid van artikel 2:12 van de APV bedoelde termijn, die erop neerkomt dat, al dan niet onder voorschriften, met de melding kan worden ingestemd of dat deze wordt geaccepteerd, te worden aangemerkt als een besluit. Tegen dat besluit kan, anders dan waarvan de rechtbank en het college zijn uitgegaan, bezwaar worden gemaakt. Het college heeft het bezwaar in zoverre dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Conclusie
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep, voor zover dat is gericht tegen het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar tegen het besluit tot het accepteren van de melding van de aanleg van een uitweg, ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 5 maart 2014 in zoverre alsnog gegrond verklaren en dat besluit in zoverre wegens strijd met artikel 7:1, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 8:1, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.
    
    Proceskosten
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 november 2014 in zaak nr. 14/1564 voor zover het beroep voor zover dat is gericht tegen het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar tegen het besluit tot het accepteren van de melding van de aanleg van een uitweg, ongegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veendam van 5 maart 2014, kenmerk 201404355 voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit tot het accepteren van de melding van de aanleg van een uitweg niet-ontvankelijk is verklaard;
    
    V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veendam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2031,38 (zegge: tweeduizend eenendertig euro en achtendertig cent), waarvan € 1960,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veendam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 411,00 (zegge: vierhonderdelf euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2015
    
    457-727.