ECLI:NL:RVS:2011:BP4732, Raad van State, 16-02-2011, 201005138/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 april 2010 heeft het college besloten aan de raad een reactieve aanwijzing te geven, ertoe strekkende dat artikel 3.3 van de planregels geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan 'Herijking begripsomschrijving woning(/wooneenheid) en huisvesting tijdelijke werknemers agrarische bedrijven'", zoals dat door de raad bij besluit van 25 februari 2010 is vastgesteld.

201005138/1/R3.
      Datum uitspraak: 16 februari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. de Afdeling Roosendaal van de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie (hierna: ZLTO), gevestigd te Moerstraten, gemeente Roosendaal,
      2. de raad van de gemeente Roosendaal,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college),
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 april 2010 heeft het college besloten aan de raad een reactieve aanwijzing te geven, ertoe strekkende dat artikel 3.3 van de planregels geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan 'Herijking begripsomschrijving woning(/wooneenheid) en huisvesting tijdelijke werknemers agrarische bedrijven'", zoals dat door de raad bij besluit van 25 februari 2010 is vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben ZLTO bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 mei 2010, en de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2010, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2011, waar ZLTO, vertegenwoordigd door mr. M.J.C. Mol, werkzaam bij de ZLTO, de raad, vertegenwoordigd door mr. S. van Zundert en mr. J.C.P.J.M. Vergouwen, beiden werkzaam bij de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.M. van de Laar, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen is ter zitting nog een stuk in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 3.3 van de planregels, voor zover hier van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd de in dit artikel genoemde bepalingen van de vijf in het artikel genoemde bestemmingsplannen onder de in het artikel opgenomen voorwaarden zodanig te wijzigen dat huisvesting van tijdelijke werknemers langer dan zes maanden per kalenderjaar in de bij het bedrijf waar de werknemers werkzaam zijn behorende bedrijfswoning of in een (agrarisch) bedrijfsgebouw kan plaatsvinden.
    
    2.2. Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), gelezen in samenhang met het vierde lid, voor zover hier van belang, kan het college van gedeputeerde staten, onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden, met betrekking tot een onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan waarover het een zienswijze over het ontwerp heeft ingediend en deze niet volledig is overgenomen, aan de gemeenteraad een aanwijzing geven als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. Het college van gedeputeerde staten vermeldt in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan haar toekomende bevoegdheden te beschermen.
    
    Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, het college van gedeputeerde staten aan de gemeenteraad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.
    
    2.3. Blijkens het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting heeft het college zich bevoegd geacht de reactieve aanwijzing te geven omdat ten tijde van dat besluit een verordening werd voorbereid ter borging van de provinciale belangen, zoals die reeds zijn verwoord in de op 27 juni 2008 door provinciale staten vastgestelde Interimstructuurvisie Noord-Brabant. Hierin is ruimtelijke kwaliteit als overkoepelend thema opgenomen. Dat thema is onder meer gericht op het behoud en het versterken van het contrast tussen het stedelijke en het landelijke gebied, onder meer door de steeds verder gaande verstening en verstedelijking van het buitengebied terug te dringen. In afwachting van de vaststelling van de verordening heeft het college voor de inhoudelijke beoordeling of een provinciaal belang vergt dat een reactieve aanwijzing wordt gegeven de op 1 juli 2008 door hem vastgestelde Paraplunota ruimtelijke ordening gehanteerd, waarin het in de Interimstructuurvisie opgenomen beleid nader is uitgewerkt. In paragraaf 4.12 ("Wonen in het buitgebied") van die nota staat onder meer:
    
    "In het geval van een tijdelijke behoefte aan extra werknemers is het vaak problematisch te voorzien in huisvesting binnen de reguliere woningbouwmarkt. Voor de piekbelasting, de extra arbeidsbehoefte in de zaai-, poot- en oogstperiode, is daarom tijdelijke huisvesting op het agrarisch bedrijf in het buitengebied mogelijk. Tijdelijk betreft hier een periode van maximaal 6 maanden. Gedurende deze periode mag de agrarische ondernemer tijdelijke huisvesting aanbieden op het agrarische bedrijf. Belangrijk aandachtspunt bij het toelaten van tijdelijke huisvesting op het agrarisch bedrijf is dat er geen (recht op) permanente bewoning ontstaat. Daarom vinden wij het niet gewenst dat er zelfstandige wooneenheden worden opgericht op het agrarisch bedrijf. (…) Als een bedrijf langer dan 6 maanden behoefte heeft aan huisvesting van tijdelijke werknemers dan beschouwen wij dat als een structurele behoefte. (…) Gemeenten kunnen in de behoefte aan structurele huisvestingsmogelijkheden voor tijdelijke werknemers voorzien door ruimte te bieden aan logiesmogelijkheden in bebouwingsconcentraties, bijvoorbeeld door hergebruik van voormalige agrarische bedrijfslocaties of in voormalige complexen als kloosters en asielzoekerscentra. Daarnaast bestaan er ook binnen bestaand stedelijk gebied mogelijkheden voor het bieden van logies in bijvoorbeeld reguliere woningen, leegstaande kantoorgebouwen, horecavoorzieningen etc. (…) Wij vinden het in principe niet gewenst dat deze structurele huisvestingsbehoefte - het betreft een permanente woonfunctie - wordt opgevangen op plaatsen waar wij ook overigens geen (toename van de) woonfunctie nastreven, zoals in het buitengebied, op agrarische bedrijven of op bedrijventerreinen."
    
    2.3.1. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat artikel 3.3 van de planregels in strijd is met het provinciale beleid om verstening en verstedelijking van het buitengebied tegen te gaan. Indien een bedrijf langer dan zes maanden per jaar behoefte heeft aan huisvesting van tijdelijke werknemers, moet dat als een structurele behoefte worden beschouwd die in principe niet dient te worden opgevangen op de agrarische bedrijven in het buitengebied, maar op locaties elders waar woonfuncties toelaatbaar zijn, zoals in het stedelijk gebied. Voor uitzonderingssituaties kan tot een passende oplossing worden gekomen door middel van maatwerk, maar de in artikel 3.3 van de planregels opgenomen regeling is daarvoor volgens het college te algemeen, onder meer omdat daarin niet wordt uitgesloten dat zelfstandige wooneenheden ontstaan en dat niet is verzekerd dat de bewoning per individuele gehuisveste persoon niet langer dan zes maanden per kalenderjaar duurt.
    
    2.4. ZLTO en de raad voeren aan dat geen provinciaal belang aan de orde is. Zij betogen dat ten tijde van het bestreden besluit geen verordening was vastgesteld die betrekking had op de huisvesting van tijdelijke werknemers op agrarische bedrijven. Voor zover de aanwijzing is gebaseerd op beleid is van bijzondere zwaarwegende belangen geen sprake, zodat de aanwijzing een afdoende rechtsgrondslag ontbeert.
    
    2.4.1. Uit artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, volgt dat het college bevoegd is een reactieve aanwijzing te geven, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
    
    In de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Wro (EK 2005-2006, 28 916, C, blz. 3, 4 en 14) is hierover onder meer aangegeven dat de vele streekplannen van de afgelopen decennia hebben laten zien dat de provinciale besturen naar regio en tijd heel goed in staat zijn geweest om vanuit het algemene begrip "provinciaal belang" aan te geven voor welke vraagstukken zij zich verantwoordelijk achtten en aan te geven welke beleidsinstrumenten zij inzetten ter behartiging of ter borging van de daarbij betrokken belangen. Voorts is aangegeven dat, gelet op de toenmalige streekplannen, alle provincies het tot hun verantwoordelijkheid rekenen om beleid te formuleren voor voorzieningen die naar hun omvang of schaal een groot ruimtelijk beslag leggen of naar hun (economische, milieuhygiënische, infrastructurele, landschappelijke) effecten de schaal van de afzonderlijke gemeenten overschrijden. Uit de wetsgeschiedenis (TK 2002-2003, 28 916, nr. 3, p. 11) blijkt voorts dat de keuze voor normstelling op een hoger bestuursorgaan ook kan worden ingegeven door de noodzaak om een onaanvaardbare rechtsongelijkheid voor burgers te voorkomen.
    
    Dit brengt mee dat voor het antwoord op de vraag of een belang een provinciaal belang is, bepalend is of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten. Dat het college eerst van de bevoegdheid om een reactieve aanwijzing te geven gebruik mag maken indien het gaat om bijzonder zwaarwegende belangen, zoals de raad stelt, blijkt hier niet uit.
    
    Blijkens het bestreden besluit dient een structurele woonbehoefte van agrarische werknemers volgens het college in principe niet te worden opgevangen op de agrarische bedrijven in het buitengebied maar op locaties elders waar woonfuncties toelaatbaar zijn, zoals in het stedelijk gebied. Hiermee beoogt het college het belang van het behoud en de versterking van het contrast tussen het stedelijk en het landelijk gebied en de terugdringing van de steeds verdergaande verstening en verstedelijking van het buitengebied te waarborgen. Niet valt in te zien dat het college zich deze belangen niet in redelijkheid als provinciaal belang heeft kunnen aantrekken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het landelijk gebied binnen de provincie wordt gevormd door aaneensluitende buitengebieden van verschillende gemeenten op een schaal, die de schaal van de afzonderlijke gemeentelijke gebieden overschrijdt. In zoverre kan de ruimtelijke inrichting van die gebieden worden aangemerkt als een belang van bovengemeentelijke aard.
    
    2.4.2. Uit hetgeen is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2010 in zaak nr. 200910210/1/R1 volgt dat het college gebruik kan maken van de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing in gevallen waarin het stellen van algemene regels wordt overwogen of voorbereid.
    
    Ter zitting heeft het college de op 17 december 2010 door provinciale staten vastgestelde Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 overgelegd. Het heeft toegelicht dat van meet af aan vaststond dat hierin onder meer regels zouden worden gesteld ter voorkoming van bewoning van niet voor bewoning bestemde gebouwen in het buitengebied met het oog op het beperken en terugdringen van de verstening en verstedelijking van het buitengebied overeenkomstig het reeds gevoerde provinciale beleid. Daaraan doet niet af dat de verordening tot stand is gekomen in twee fases en dat de regels over dit onderwerp pas in de tweede fase van de totstandkoming in de verordening zijn opgenomen, aldus het college. In artikel 11.1, eerste lid, van de verordening is bepaald dat in een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel of agrarisch gebied, met inbegrip van een landbouwontwikkelingsgebied of een vestigingsgebied glastuinbouw, regels worden gesteld ter voorkoming van zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen, recreatiewoningen en andere niet voor bewoning bestemde gebouwen. Nu algemene regels over het onderwerp waarop artikel 3.3 van de planregels betrekking heeft, werden voorbereid was het college in zoverre bevoegd tot het geven van een reactieve aanwijzing om tussentijdse ruimtelijke ontwikkelingen in strijd met het provinciaal belang te voorkomen. Het betoog dat de aanwijzing niet met het oog op de op handen zijnde verordening kon worden gegeven, omdat deze ten tijde van het bestreden besluit nog niet was vastgesteld, faalt.
    
    2.5. ZLTO betoogt dat het college blijkens het bestreden besluit geen bezwaar heeft tegen het bieden van huisvesting op het eigen bedrijf aan tijdelijke werknemers gedurende een termijn van zes maanden per jaar en dat niet valt in te zien dat er een provinciaal ruimtelijk relevant belang is dat een beperking van de huisvestingsperiode tot die termijn noodzakelijk maakt, nu het gebouwen betreft die het hele jaar in het buitengebied aanwezig zijn.
    
    2.5.1. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht beschouwt het een behoefte aan tijdelijke huisvesting gedurende langer dan zes maanden per jaar als een structurele huisvestingsbehoefte die dient te worden opgevangen in stedelijk gebied en in woonkernen. Omdat bij het college bekend is dat sommige bedrijven langer dan zes maanden per jaar behoefte hebben aan tijdelijke werknemers en de huisvesting daarvan, heeft het in de reactieve aanwijzing onder meer gesteld dat in uitzonderingssituaties bij een behoefte aan tijdelijke arbeidskrachten gedurende meer dan zes maanden per jaar tot een passende oplossing kan worden gekomen door middel van maatwerk. Daarbij dient volgens het college gewaarborgd te worden dat de bewoning van bedrijfsgebouwen en andere niet voor bewoning bestemde gebouwen per individuele gehuisveste persoon niet langer dan zes maanden per kalenderjaar duurt en dat geen zelfstandige wooneenheden ontstaan. Omdat in artikel 3.3 van de planregels geen beperking wordt gesteld aan de duur van de huisvesting en evenmin aan de wijze waarop deze wordt vormgegeven, voorziet die regel niet in een passende oplossing door middel van maatwerk zoals het college voor ogen staat en acht het college het noodzakelijk de reactieve aanwijzing te geven.
    
    2.5.2. Artikel 11.1 van de verordening bepaalt dat in een bestemmingsplan regels moeten worden gesteld ter voorkoming van zelfstandige bewoning van - onder meer - bedrijfsgebouwen. Volgens de toelichting strekt deze bepaling ertoe te voorkomen dat in bijvoorbeeld agrarische bedrijfsgebouwen zelfstandige woningen ontstaan die als afzonderlijke wooneenheden op de markt aangeboden kunnen worden en moet dan ook als voorwaarde worden gesteld dat geen zelfstandige wooneenheden mogen worden gerealiseerd. De verordening dwingt er, anders dan waarvan het college is uitgegaan, niet toe dat in de ook door het college erkende uitzonderingssituaties, waarin een tijdelijke arbeidsbehoefte van meer dan zes maanden bestaat, in de regels aan de huisvesting in een agrarisch bedrijfsgebouw de beperking wordt gesteld dat een individuele tijdelijke arbeidskracht nooit langer dan zes maanden in het betrokken gebouw mag verblijven. Gelet hierop heeft het college niet aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen dat artikel 3.3 niet voorziet in een bepaling als voorgeschreven in de verordening, die de periode gedurende welke een individuele tijdelijke werknemer op het bedrijf gehuisvest mag worden, beperkt tot zes maanden. In zoverre slaagt het betoog van ZLTO. Dit vormt echter geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit. Immers, het college heeft met juistheid gesteld dat artikel 3.3 van de planregels niet voorziet in regels die voorkomen dat in de (agrarische) bedrijfsgebouwen van het bedrijf waar de tijdelijke werknemers van het bedrijf gehuisvest worden, zelfstandige wooneenheden worden ingericht. Nu niet is uitgesloten dat inwerkingtreding van artikel 3.3 van de planregels, in afwijking van de in voorbereiding zijnde verordening en het provinciale beleid, tot gevolg zou hebben dat zelfstandige wooneenheden in (agrarische) bedrijfsgebouwen zouden worden gerealiseerd, heeft het college hierom, gelet op artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan.
    
    Het standpunt van het college dat artikel 3.3 van de planregels in afwijking van de verordening en het daaraan ten grondslag liggende provinciale beleid ten onrechte niet voorziet in regels die voorkomen dat zelfstandige woonheden in bedrijfsgebouwen worden ingericht kan derhalve het bestreden besluit dragen.
    
    2.6. In hetgeen ZLTO en de raad hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening het geven van de reactieve aanwijzing noodzakelijk maken. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Mathot
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2011
    
    413.