ECLI:NL:RVS:2006:AW7320, Raad van State, 03-05-2006, 200508213/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2005 heeft verweerder aan appellante een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, verleend voor het veranderen van een inrichting voor het verwerken van laagcalorisch materiaal afkomstig van rioolwaterzuiveringsinstallaties en industriële inrichtingen, gelegen aan de Stadhoudersmolenweg 42 te Apeldoorn, kadastraal bekend gemeente Apeldoorn, sectie I, nummer 8123. Dit besluit is op 15 augustus 2005 ter inzage gelegd.

200508213/1.
      Datum uitspraak: 3 mei 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Vartech B.V.", gevestigd te Apeldoorn,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 juli 2005 heeft verweerder aan appellante een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, verleend voor het veranderen van een inrichting voor het verwerken van laagcalorisch materiaal afkomstig van rioolwaterzuiveringsinstallaties en industriële inrichtingen, gelegen aan de Stadhoudersmolenweg 42 te Apeldoorn, kadastraal bekend gemeente Apeldoorn, sectie I, nummer 8123. Dit besluit is op 15 augustus 2005 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 23 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 26 september 2005, beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M. Bos, advocaat te Rosmalen, en ing. W.A.M. van Erp, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. C. Coenrady en J.G.M. Wiggers, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellante heeft ter zitting de grond dat voorschrift 1.5 in strijd is met het gelijkheidsbeginsel ingetrokken.
    
    2.2.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
    
        Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
    
    2.3.    De bij het bestreden besluit verleende veranderingsvergunning heeft betrekking op het plaatsen en in gebruik nemen van een permanente installatie ten behoeve van het ontwateren van communaal zuiveringsslib en daarmee vergelijkbaar industrieel slib. Als gevolg hiervan vind het natte sliboxidatieproces niet meer binnen de inrichting plaats. Ook is een gedeelte van de opslagactiviteiten vervallen.
    
    2.4.    Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Bij de toepassing dit artikellid, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.  
    
    2.5.    Appellante kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.5. In dit voorschrift is bepaald dat het ontwaterde slib conform de daarvoor geldende regels dient te worden afgevoerd naar een erkende verwerker, waarbij nuttige toepassing plaatsvindt van het ontwaterde slib. Het voorschrift bepaalt verder dat onder nuttige toepassing wordt verstaan: thermisch verwerken al dan niet met voordroging.
    
    2.5.1.    Appellante betoogt dat voorschrift 1.5 onnodig bezwarend is, voorzover daarin nuttige toepassing wordt gelijkgeschakeld met de in het Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012 (hierna: het LAP) vermelde minimumstandaard. Volgens appellante moet ook het gebruik van het zuiveringsslib voor de productie van Hydrostab en voor de productie van een mengsel dat vervolgens in het kader van recultivering wordt aangewend als organische bodemverbeteraar of vervangende teelaarde, zoals dat gebruik van het slib plaatsvindt bij het composteerbedrijf GW Umwelt GmbH in Duitsland, worden toegestaan. Appellante betoogt in dit verband dat in het LAP naast de minimumstandaard tevens het gebruik van zuiveringsslib ten behoeve van de productie van Hydrostab wordt toegestaan. De productie van een mengsel dat vervolgens in het kader van recultivering wordt aangewend als organische bodemverbeteraar of vervangende teelaarde is volgens appellante, blijkens artikel 10.4 van de Wet milieubeheer, hoogwaardiger dan thermisch verwerken, aldus appellante. Daarnaast wijst zij erop dat de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bij besluit van 29 juni 2005, kenmerk NL113214, krachtens Verordening nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: de Verordening) geen bezwaar heeft gemaakt tegen appellantes voornemen tot uitvoer van het daar omschreven slib naar GW Umwelt GmbH in Duitsland vanaf 11 juli 2005 tot en met 10 juli 2006. Bij voornoemde toepassing in het kader van recultivering is volgens appellante geen sprake van drogen of composteren als voorbehandeling voor het storten; uit het besluit van de Staatssecretaris blijkt dat de recultiveringstoepassing in Duitsland niet wordt aangemerkt als verwijdering, doch als nuttige toepassing.
    
    2.5.2.    Verweerder heeft met betrekking tot het doelmatig beheer van het zuiveringsslib aansluiting gezocht bij hoofdstuk 4 van sectorplan 5 van het LAP. In dit sectorplan is het beleid weergegeven ten aanzien van afval van waterzuivering en waterbereiding. In paragraaf 4.1.2 (Be- en verwerken) wordt voor het be- en verwerken van slib van waterzuivering uit rioolwaterzuiveringsinstallaties (hierna: RWZI's) en uit industrieel afvalwaterzuiveringsinstallaties als minimumstandaard thermisch verwerken, al dan niet na voordrogen, aanbevolen. In deze paragraaf wordt verder gesteld dat naast voornoemde minimumstandaard tevens gebruik van zuiveringsslib als hulpstof bij de verwerking van AVI-vliegas in Hydrostab is toegestaan.
    
        In paragraaf 5.1 (Verwijderen) wordt vermeld dat uitvoer van reststoffen van waterzuivering ten behoeve van storten in beginsel niet is toegestaan. Uitvoer ten behoeve van inzet als recultiveringsgrond is toegestaan wanneer is aangetoond dat er in Nederland nog onvoldoende verwerkingscapaciteit is, en dat door een genomen investeringsbeslissing of op een andere wijze binnen een beperkte termijn wel in de benodigde verwerkingscapaciteit zal worden voorzien. In paragraaf 5.2 (Nuttige toepassing) wordt vermeld dat uitvoer van RWZI-slib voor nuttige toepassing is toegestaan.
    
    2.5.3.    Blijkens paragraaf 10.2.3 van de aanvraag wordt het ontwaterde slib geëxporteerd naar Duitsland waar het thermisch wordt verwerkt of waar een mengsel wordt geproduceerd dat vervolgens in het kader van recultivering wordt aangewend als organische bodemverbeteraar of vervangende teelaarde. Ook andere bestemmingen worden in de aanvraag opengelaten.
    
    2.5.4.    In artikel 10.4 van de Wet milieubeheer is bepaald dat Onze Minister bij de vaststelling van het afvalbeheersplan er rekening mee houdt dat het belang van de bescherming van het milieu vereist dat in de navolgende voorkeursvolgorde:
    
    a. het ontstaan van afvalstoffen wordt voorkomen of beperkt;
    
    b. bij het vervaardigen van stoffen, preparaten of andere producten gebruik wordt gemaakt van stoffen en materialen die na gebruik van het product geen of zo min mogelijk nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken;
    
    c. stoffen, preparaten of andere producten na gebruik als zodanig opnieuw worden gebruikt;
    
    d. stoffen en materialen waaruit een product bestaat, na gebruik van het product opnieuw worden gebruikt;
    
    e. afvalstoffen worden toegepast met een hoofdgebruik als brandstof of voor een andere wijze van energieopwekking;
    
    f. afvalstoffen worden verwijderd door deze te verbranden op land;
    
    g. afvalstoffen worden gestort.
    
        In artikel 10.14 is bepaald dat ieder bestuursorgaan rekening houdt met het geldende afvalbeheersplan bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen.
    
    2.5.5.    Verweerder heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat de productie van een mengsel dat vervolgens in het kader van recultivering wordt aangewend als organische bodemverbeteraar of vervangende teelaarde, moet worden beschouwd als een in artikel 10.4, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer genoemde activiteit en dat deze activiteit hoogwaardiger is dan thermisch verwerken, waarop artikel 10.4, aanhef en onder e, van de Wet milieubeheer van toepassing is. Omdat de wijze van verwerken in het buitenland volgens het LAP in een aantal gevallen laagwaardiger is dan de minimumstandaard heeft verweerder sturingsvoorschrift 1.5 in de vergunning opgenomen. Hij stelt hiertoe dat het gebruik van recultiveringsgrond in de bodem op grond van het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen (hierna: het BOOM) in Nederland niet is toegestaan vanwege de daarin aanwezige zware metalen; in Duitsland is dit wel toegestaan. Verweerder acht het dan ook onwenselijk dat deze grond in het buitenland alsnog in de bodem wordt gebracht. Onder verwijzing naar het arrest van het Europese Hof van Justitie van 16 december 2004 in zaak no. C-277/02 stelt verweerder dat nationale milieunormen een referentiekader kunnen zijn bij een besluit over export van afval voor nuttige toepassing. 
    
    2.5.6.    De Afdeling stelt vast dat bij de sectorplannen van het LAP in een aantal gevallen de minimumstandaard in de vorm van een verwerkingstechniek is vastgelegd. Dit betekent niet dat slechts deze techniek vergunbaar is. Deze techniek moet worden gezien als een referentie voor de toetsing van de hoogwaardigheid bij vergunningaanvragen. Ook technieken die even hoogwaardig of hoogwaardiger zijn dan de aangegeven referentietechniek zijn vergunbaar. 
    
        De Afdeling overweegt dat, mede gelet op het feit dat in de aanvraag andere bestemmingen zijn opengelaten, door in voorschrift 1.5 te bepalen dat het ontwaterde slib conform de daarvoor geldende regels dient te worden afgevoerd naar een erkende verwerker waar het slib thermisch verwerkt wordt, verweerder toepassing van technieken die even hoogwaardig of hoogwaardiger zijn dan thermische verwerking, hier te lande of in een ander land, heeft uitgesloten op gronden die daartoe niet dienen.
    
        Gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld, dat verweerder zonder deugdelijke motivering is afgeweken van het LAP en derhalve onvoldoende rekening heeft gehouden met het LAP bij het uitoefenen van zijn bevoegdheid krachtens de Wet milieubeheer. Het besluit is dan ook in strijd met artikel 10.14 van de Wet milieubeheer.
    
    2.6.    Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.7.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 8 juli 2005, kenmerk MPM2757;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 677,07 (zegge: zeshonderdzevenenzeventig euro en zeven cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.T. Heijstek-van Leussen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Schaafsma    w.g. Heijstek-van Leussen
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2006
    
    353.