ECLI:NL:RVS:2015:292, Raad van State, 04-02-2015, 201405980/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 6 december 2013 heeft de burgemeester een vergunning voor exploitatie van [bedrijf] (hierna: de coffeeshop) geweigerd en onder bestuursdwang gelast de coffeeshop uiterlijk op 16 december 2013 te sluiten en gesloten te houden.

201405980/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante] h.o.d.n. [bedrijf], wonend te Deventer,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 juni 2014 in zaken nrs. 14/694 en 14/695 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de burgemeester van Deventer.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 6 december 2013 heeft de burgemeester een vergunning voor exploitatie van [bedrijf] (hierna: de coffeeshop) geweigerd en onder bestuursdwang gelast de coffeeshop uiterlijk op 16 december 2013 te sluiten en gesloten te houden.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 19 maart 2014 heeft de burgemeester de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 18 april 2014 heeft de burgemeester de kosten van het toepassen van bestuursdwang op [appellante] verhaald.
    
    Bij uitspraak van 16 juni 2014 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen deze besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
    
    De burgemeester heeft een advies van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) aan de Afdeling toegezonden. Daarbij heeft hij medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling daarvan kennis zal mogen nemen. Op 16 december 2014 heeft de Afdeling de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geoordeeld en [appellante] gevraagd om toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Zij heeft die toestemming verleend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2015, waar [appellante], bijgestaan door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Arnhem, en mr. A.B. Steenbruggen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Weigeren exploitatievergunning
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet bibob) kunnen bestuursorganen, voor zover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
    
    a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
    
    b. strafbare feiten te plegen.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, kan een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester, voor zover het een krachtens het tweede lid aangewezen inrichting of bedrijf betreft, worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
    
    Ingevolge het tweede lid worden bij algemene maatregel van bestuur inrichtingen of bedrijven aangewezen ten aanzien waarvan het wenselijk is dat, voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, door het Bureau een advies kan worden uitgebracht.
    
    Ingevolge het derde lid kan de burgemeester, voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, het Bureau om een advies vragen.
    
    Ingevolge artikel 4, aanhef en onder a, van het Besluit bibob worden inrichtingen waarin bedrijfsmatig, in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was of anders dan om niet, logies wordt verstrekt, dranken worden geschonken, of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden verstrekt, als inrichtingen of bedrijven als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de wet, aangewezen.
    
    Ingevolge artikel 2.28, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening van Deventer (hierna: de APV) is het verboden om zonder vergunning van de burgemeester een openbare inrichting te exploiteren.
    
    2. Op 12 december 2012 is de geldigheidsduur van een eerder aan [appellante] verleende exploitatievergunning voor de coffeeshop verstreken. Op 9 januari 2013 heeft zij een aanvraag tot verlening van een nieuwe exploitatievergunning ingediend. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 december 2013 heeft de burgemeester gelet op het advies van het Bureau van 13 november 2013 (hierna: het advies) de vergunning geweigerd.
    
    Het advies vermeldt dat in een rapport over een waarneming ter plaatse op 14 mei 2013 staat dat in de coffeeshop meer dan de toegestane handelsvoorraad van 500 gram softdrugs is aangetroffen. Voorts vermeldt het advies dat uit informatie gegeven door de Belastingdienst Oost, kantoor Almelo, blijkt dat [appellante] heeft verzuimd de aangifte inkomstenbelasting over de jaren 2010 en 2011 tijdig in te dienen en daardoor aanzienlijk financieel voordeel heeft behaald.
    
    Voorts wordt in het advies geconcludeerd dat er een zakelijk samenwerkingsverband is tussen [appellante] en haar [ex-echtgenoot]. Daaraan wordt ten grondslag gelegd dat zij beschikken over een gezamenlijke beleggingsrekening, gezamenlijk een hypotheek hebben op een woonschip, in maart 2013 gezamenlijk zijn opgetreden als verkopers van een pand, van 28 mei 2002 tot 20 december 2007 gehuwd zijn geweest, van 16 juli 2001 tot 28 februari 2002 op hetzelfde adres in de Gemeentelijke basisadministratie stonden ingeschreven, [ex-echtgenoot] regelmatig gebruikt maakt van een auto van [appellante], [ex-echtgenoot] ook na ontbinding van het huwelijk gebruik maakt van het adres van [appellante] en zij in het verleden vermoedelijk gezamenlijk strafbare feiten hebben gepleegd.
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat niet is gebleken dat de weigering van de exploitatievergunning een "opzetje" is van de kant van de burgemeester.
    
    Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester zich er in voldoende mate van heeft vergewist dat het advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en de daarin genoemde feiten en omstandigheden de conclusies kunnen dragen. Daarbij heeft zij overwogen dat ter zitting door de burgemeester is toegelicht dat ook het Regionaal Inlichtingen en Expertisecentrum is geraadpleegd. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de in het advies genoemde feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, voldoende grondslag bieden voor het oordeel dat aannemelijk is dat ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt voor de doeleinden, als omschreven in artikel 3, eerste lid, aanhef, onder a en b, van de Wet bibob. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat het betoog dat [appellante] niet in relatie staat tot de aan [ex-echtgenoot] te verbinden feiten, faalt, nu [appellante] met [ex-echtgenoot] een zakelijk samenwerkingsverband heeft. Voorts kan volgens de rechtbank niet worden geoordeeld dat de nadelige gevolgen van de weigering van de vergunning onevenredig zijn in verhouding tot de belangen die met de weigering zijn gediend. Derhalve heeft de burgemeester naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid de verlening van de vergunning kunnen weigeren.
    
    4. [appellante] betoogt dat de uitspraak is gedaan in strijd met de goede procesorde. Daartoe voert zij aan dat de uitspraak op geen enkele wijze aansluit bij de vraagstelling en het verhandelde ter zitting. Voorts wordt in het procesverloop de fase voorafgaand aan het uitbrengen van het advies niet vermeld en evenmin dat [appellante] reeds 15 jaar zonder problemen de coffeeshop exploiteert, terwijl dit voor een goed begrip van de feiten een vereiste is.
    
    Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het procesdossier niet compleet is. Zo ontbreken verzoeken om inlichtingen aan derden, het proces-verbaal van een waarneming ter plaatse op 14 mei 2013 waarbij meer dan de toegestane maximale handelsvoorraad softdrugs is aangetroffen en stukken met uitleg over de betrokkenheid van [ex-echtgenoot]. Deze stukken zijn noodzakelijk voor een juist oordeel, aldus [appellante].
    
    4.1. De vraag van de rechtbank ter zitting aan de burgemeester wat [appellante] heeft misdaan of niet goed heeft gedaan, bevat geen oordeel over de uitkomst van het door [appellante] ingestelde beroep, waaraan zij verwachtingen kon ontlenen. Voorts biedt de enkele omstandigheid dat de rechtbank in het procesverloop de door [appellante] genoemde feiten niet heeft vermeld, geen grond voor het oordeel dat het oordeel van de rechtbank berust op een onjuiste feitelijke grondslag.
    
    Voorts heeft de burgemeester aan het besluit van 19 maart 2014, waarbij de weigering van de vergunning is gehandhaafd, het advies ten grondslag gelegd. De rechtbank moest toetsen of de burgemeester zich ervan heeft vergewist dat het aan het advies ten grondslag liggende onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze is verricht en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Voor een verdergaande toetsing door de rechtbank is geen plaats. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellante] ook zonder de door haar genoemde stukken de inhoud van het advies heeft kunnen bestrijden. Derhalve heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de door [appellante] genoemde stukken noodzakelijk waren voor haar toetsing van het advies.
    
    De betogen falen.
    
    5. [appellante] stelt dat zij het lijdend voorwerp is van een vooropgezet plan van ambtenaren van de gemeente Deventer, die ruzie hebben gehad met [ex-echtgenoot]. In het licht hiervan heeft de rechtbank zich ten onrechte niet afgevraagd, hoe alle onjuiste gegevens in het advies terecht zijn gekomen. Zo wordt in het advies een aantal personen genoemd die niets met de coffeeshop en [appellante] van doen hebben of hebben gehad en die naar voren zijn geschoven om een link met [ex-echtgenoot] tot stand te brengen. Het strafrechtelijk verleden van [ex-echtgenoot] was geen probleem toen hij nog bemoeienis met de coffeeshop had. Elke uitleg waarom [ex-echtgenoot], van wie zij al vele jaren gescheiden is, thans de link zou zijn naar eventueel door haar te plegen strafbare feiten ontbreekt, aldus [appellante]. Voorts heeft zonder aanwijsbare reden, maanden nadat de aanvraag was gedaan, op 14 mei 2013 een gecombineerd politieonderzoek en fiscaal onderzoek plaatsgevonden, waarbij een plastic tas met 705 gram softdrugs is gevonden, die geen eigendom was van de coffeeshop of [appellante]. Daarbij weigeren de politie en het Openbaar Ministerie op instructie van de burgemeester stukken over deze inval aan haar te verstrekken en is geen vervolging ingesteld. Nu degene die de softdrugs bij zich had de coffeeshop heeft kunnen verlaten, heeft zij zich hiertegen niet kunnen verweren, aldus [appellante]. Nu telkens een vergunning is verleend zonder dat een strafrechtelijk verleden dat blokkeerde, moest er iets worden geforceerd, zoals de volgens de gemeente Deventer mogelijke betrokkenheid van [ex-echtgenoot] bij de coffeeshop. Uit de stukken blijkt niet dat deze lijn bij het Bureau is gepresenteerd, dus is er kennelijk een ander verzoek om informatie gedaan dat niet op papier staat. Voorts is [appellante] in 1999 en 2004 veroordeeld, maar deze feiten zijn van geringe betekenis en hiervan was de burgemeester al ten minste tien jaar op de hoogte. Thans worden deze feiten volgens [appellante] uitvergroot. Ten slotte heeft haar boekhoudster buiten haar om gehandeld, waardoor zij is geconfronteerd met naheffingen van de Belastingdienst, waarvoor een betalingsregeling is getroffen. Derhalve heeft zij niet gefraudeerd. Aan dit feitencomplex heeft de rechtbank ten onrechte geen overweging besteed, aldus [appellante].
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 20 juli 2011 in zaak nr. 200909931/1/H3), mag een bestuursorgaan, gelet op de deskundigheid van het Bureau, in beginsel van diens advies uitgaan. Dit neemt niet weg dat het zich ervan moet vergewissen dat het aan het advies ten grondslag liggende onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze is verricht en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
    
    5.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit van 19 maart 2014, waarbij de weigering van de exploitatievergunning is gehandhaafd, en het daaraan ten grondslag gelegde advies geen enkele grond biedt voor het oordeel dat [appellante] lijdend voorwerp is van een vooropgezet plan van ambtenaren van de gemeente Deventer om de coffeeshop te doen sluiten. Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het advies het besluit van 19 maart 2014 kan dragen en de burgemeester in redelijkheid de exploitatievergunning heeft kunnen weigeren. Hetgeen [appellante] hiertegen in hoger beroep aanvoert, biedt geen grond voor een ander oordeel.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Tot slot betoogt [appellante] dat de burgemeester heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu vrijwel alle horeca-exploitanten en coffeeshophouders in Deventer en omstreken een strafrechtelijk verleden hebben. De burgemeester weet dat. In Nederland is bijna geen coffeeshophouder te vinden die geen strafrechtelijk verleden heeft. Het gaat daarbij volgens [appellante] vrijwel altijd om een verleden dat strafrechtelijk veel zwaarder belast is dan dat van [appellante]. Hierbij heeft [appellante] een krantenartikel over de geschiedenis van het gedoogbeleid overgelegd.
    
    6.1. Dit betoog heeft [appellante] eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, moet dit betoog buiten beschouwing blijven.
    
    Last onder bestuursdwang/kostenverhaal
    
    7. Niet in geschil is dat [appellante] van 12 december 2012 tot 23 december 2013 de coffeeshop heeft geëxploiteerd zonder de daarvoor vereiste vergunning. Zij handelde derhalve in strijd met artikel 2.28, eerste lid, van de APV.
    
    8. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 december 2013 in redelijkheid onder bestuursdwang heeft kunnen gelasten de coffeeshop te sluiten en gesloten te houden. Daartoe heeft zij overwogen dat er geen concreet zicht is op legalisering en evenmin is gebleken van bijzondere omstandigheden die aan handhavend optreden in de weg staan.
    
    9. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester mocht overgaan tot het toepassen van bestuursdwang. Daartoe voert zij aan dat de burgemeester ter zitting van de voorzieningenrechter van de rechtbank heeft verklaard dat de coffeeshop na de uitspraak van de voorzieningenrechter nog twee werkdagen mocht openblijven indien de voorlopige voorziening werd afgewezen. De burgemeester heeft volgens [appellante] in strijd met de toezegging en beginselen van behoorlijk bestuur binnen deze termijn bestuursdwang toegepast.
    
    9.1. De voorzieningenrechter heeft op 19 december 2013 uitspraak gedaan, waarbij het verzoek om voorlopige voorziening is afgewezen. Op 23 december 2013 heeft de burgemeester bestuursdwang toegepast en de coffeeshop gesloten. De burgemeester heeft derhalve niet binnen twee dagen na de uitspraak van de voorzieningenrechter opgetreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Ten slotte betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat zij door de weigering van de exploitatievergunning, de last onder bestuursdwang, het toepassen van bestuursdwang en het kostenverhaal proportioneel zwaar wordt gestraft voor iets dat zij niet heeft gedaan. Om deze reden moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd, aldus [appellante].
    
    10.1. De rechtbank heeft met inachtneming van hetgeen [appellante] in dit verband heeft aangevoerd, geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid de exploitatievergunning heeft kunnen weigeren, handhavend heeft kunnen optreden tegen de exploitatie van de coffeeshop en niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de kosten van bestuursdwang niet op [appellante] mochten worden verhaald. Voorts miskent het betoog dat de burgemeester bestuursrechtelijke instrumenten heeft toegepast die een preventief doel dienen en dat hij geen sanctie heeft opgelegd. Derhalve heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellante] te zwaar wordt gestraft.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, griffier.
    
    w.g. Verheij w.g. Beerse
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2015
    
    382-819.