ECLI:NL:RVS:2018:3901, Raad van State, 28-11-2018, 201704078/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juli 2015 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201704078/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 31 maart 2017 in zaak nr. 16/2205 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [wederpartij])
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 juli 2015 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 6 juni 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de aanvraag van [wederpartij] om vergoeding van door hem gemaakte proceskosten en nog te maken deskundigenkosten afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 31 maart 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 6 juni 2016 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 2 januari 2018 heeft het college opnieuw beslist op het door [wederpartij] tegen het besluit van 28 juli 2015 gemaakte bezwaar en dit bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en de aanvraag van [wederpartij] om vergoeding van door hem gemaakte proceskosten en nog te maken deskundigenkosten afgewezen.
    
    [wederpartij] heeft een zienswijze ingediend.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2018, waar het college, vertegenwoordigd door R.J.M. Roefs, vergezeld door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum, rechtsbijstandverlener te Tilburg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [wederpartij A] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] te Sint-Hubert en bewoont het woonhuis dat op dit perceel is gelegen. [wederpartij] exploiteert op dit perceel een varkenshouderij en een fruitteeltbedrijf.
    
    2.    Bij brief van 24 december 2013 heeft [wederpartij] het college verzocht hem tegemoet te komen in de planschade die hij stelt te lijden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" op 8 november 2012. Dit plan biedt volgens [wederpartij] minder bebouwings- en gebruiksmogelijkheden dan het vorige bestemmingsplan, "Buitengebied 1998", en het verlies van deze mogelijkheden leidt tot vermindering van de waarde van het perceel en de daarop gelegen onroerende zaken en tot inkomensvermindering.
    
    Besluitvorming
    
    3.    Het college heeft aan de afwijzing van de aanvraag van [wederpartij] een advies en een nader advies van mr. J.A.C.J.M. Willemse, werkzaam bij de SAOZ, van onderscheidenlijk juni 2015 en 18 november 2015 ten grondslag gelegd. Volgens Willemse dient de waardedaling van het perceel die de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" met zich brengt voor rekening van [wederpartij A] te blijven, omdat hij het risico dat de onder het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden op zijn perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard. De genoemde waardevermindering brengt voor [wederpartij B] geen planschade met zich, omdat hij geen eigenaar of zakelijk gerechtigde is. De inkomensschade die [wederpartij] stelt te lijden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" komt niet voor tegemoetkoming in aanmerking, omdat het niet aangevangen bedrijfsactiviteiten betreft, aldus Willemse.
    
    Beroep
    
    4.    De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat [wederpartij] als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" planschade heeft geleden. Onder het oude bestemmingsplan, "Buitengebied 1998", mocht het bouwvlak op het perceel van [wederpartij] in veel ruimere mate worden bebouwd met agrarische bedrijfsgebouwen. Onder het nieuwe planologische regime mag het bouwblok voor maximaal 14% worden bebouwd ten behoeve van een intensieve veehouderij. Hierbij is geen rekening gehouden met de bouwvergunning die het college bij besluit van 16 februari 2006 aan [wederpartij] heeft verleend voor het oprichten van een nieuwe varkensstal. Het percentage komt overeen met de bestaande varkensstal.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het voorontwerp-bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" een concreet beleidsvoornemen is waarbij de planologische wijziging evident voorzienbaar werd. Het voorontwerp-bestemmingsplan is op 15 juni 2011 ter inzage gelegd en het ontwerp-bestemmingsplan op 8 februari 2012. Dat betekent dat de benuttingsperiode van 15 juni 2011 tot 8 februari 2012 liep. Naar het oordeel van de rechtbank kan [wederpartij] niet worden tegengeworpen dat hij deze periode geen gebruik heeft gemaakt van de destijds nog bestaande planologische mogelijkheden.
    
    Hoger beroep
    
    5.    Het college komt in hoger beroep op tegen dit oordeel.
    
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van uit is gegaan dat [wederpartij] planologisch nadeel ondervindt van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert". Volgens het college is in de "Verordening ruimte Noord-Brabant 2012" eenzelfde bepaling opgenomen als in genoemd bestemmingsplan. De verordening is echter eerder in werking getreden. Dit type bepalingen uit provinciale verordeningen is als schadeoorzaak aangemerkt in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Het planologisch nadeel dat [wederpartij] ondervindt is het gevolg van de verordening. [wederpartij] heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade die wordt veroorzaakt door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert". Omdat de verordening en dit bestemmingsplan op dit punt niet verschillen, heeft [wederpartij] geen planologisch nadeel ondervonden als gevolg van de inwerkingtreding van dit plan. Het college heeft alleen al om deze reden de aanvraag van [wederpartij] terecht afgewezen. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus het college.
    
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat het college zich eerst in hoger beroep op het standpunt heeft gesteld dat de "Verordening ruimte Noord-Brabant 2012" de eigenlijke oorzaak van de door [wederpartij] geleden planschade is en dat dit standpunt niet aan het besluit van 6 juni 2016 ten grondslag ligt. In dat besluit en ook in beroep is het college ervan uitgegaan dat [wederpartij] planschade heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert". Aan de rechtbank lag het besluit van 6 juni 2016 ter toetsing voor en het college kan niet in een hogerberoepschrift een andere grondslag ter motivering aan dit besluit ten grondslag leggen om te betogen dat de uitspraak van de rechtbank onjuist is.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het college betoogt verder dat de rechtbank, als ervan moet worden uitgegaan dat [wederpartij] planologisch nadeel ondervindt als gevolg van de inwerkintreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert", ten onrechte heeft geoordeeld dat [wederpartij] het risico dat het oude planologische regime op een voor hem nadelige manier zou worden gewijzigd niet passief heeft aanvaard. Hiertoe voert het college in de eerste plaats aan dat uit het destijds geldende "Reconstructieplan Peel en Maas" zoals dat door provinciale staten van Noord-Brabant in april 2005 was vastgesteld al kon worden afgeleid dat uitbreiding van intensieve veehouderij binnen een extensiveringsgebied in het kader van de reconstructie onmogelijk zou worden gemaakt. Het perceel van [wederpartij A] kwam daarbij te liggen in een dergelijk extensiveringsgebied. Dit was al een voorteken van een voor [wederpartij] nadelige planologische wijziging. De nadelige wijzigingen waren voor [wederpartij] verder kenbaar uit de "Verordening ruimte Noord-Brabant 2011", die op 18 februari 2011 in de Staatscourant is gepubliceerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het college voert in de tweede plaats aan dat het [wederpartij] kan worden aangerekend dat hij geen stappen heeft ondernomen om de bouw- en gebruiksmogelijkheden die hij onder het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" had te benutten. [wederpartij] beschikte al vanaf 16 februari 2006 over een bouwvergunning voor het oprichten van een varkensstal. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat [wederpartij] niet over de benodigde omgevingsvergunning milieu beschikte en daarom in strijd zou handelen met de milieuwetgeving als hij zou starten met de bouw van die stal. Op 31 januari 2006 was aan [wederpartij] een veranderingsvergunning op basis van de Wet milieubeheer verleend die voorzag in een aanzienlijke uitbreiding van de door [wederpartij] geëxploiteerde inrichting. Met gebruikmaking van deze vergunning had [wederpartij] al een nieuw te bouwen varkensstal in gebruik kunnen nemen. Deze vergunning is op 16 maart 2009 komen te vervallen, omdat [wederpartij] heeft nagelaten de gefaciliteerde uitbreiding binnen drie jaar na afgifte van de vergunning te realiseren. Op 29 mei 2008 heeft [wederpartij] opnieuw een vergunning op basis van de Wet milieubeheer aangevraagd. Het college heeft deze aanvraag buiten behandeling gelaten, omdat het niet over de benodigde gegevens beschikte om op de aanvraag van [wederpartij] te kunnen beslissen, hoewel het [wederpartij] herhaaldelijk heeft verzocht om voor de beslissing op de aanvraag van belang zijnde stukken over te leggen. Op 22 april 2011 heeft [wederpartij] met de gemeente een vaststellingsovereenkomst gesloten waarbij de afhandelingstermijn voor het bezwaar dat [wederpartij] tegen het buiten behandeling laten van zijn aanvraag heeft gemaakt is opgeschort. De opschorting zou worden beëindigd als één van de partijen dit schriftelijk aan de ander zou meedelen. Het had op de weg van [wederpartij] gelegen om, op het moment dat voor hem duidelijk was dat zijn uitbreidingsmogelijkheden zouden worden beperkt door de inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan, de opschorting te beëindigen en zo het college ertoe te bewegen op het door hem gemaakte bezwaar te beslissen. De rechtbank heeft ook dit niet onderkend, aldus het college.
    
    7.1.    Eerst in zijn verweerschrift in beroep heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er in 2005, met de vaststelling van het "Reconstructieplan Peel en Maas", al voor [wederpartij] ongunstige voortekenen waren en dat in elk geval met de op 18 februari 2011 gepubliceerde verordening voor [wederpartij] duidelijk was dat het planologische regime op een voor hem nadelige manier zou worden gewijzigd. Het college heeft aan zijn besluitvorming een advies en een nader advies van Willemse ten grondslag gelegd. Willemse is er in deze adviezen van uitgegaan dat de zogenoemde benuttingsperiode is begonnen op het moment dat het voorontwerp-bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" ter inzage is gelegd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uitgegaan dient te worden van het door het college in zijn besluit van 6 juni 2016 ingenomen standpunt, omdat bij de rechtbank dit besluit ter toetsing voorlag. Dit betekent dat er in beroep en hoger beroep van moet worden uitgegaan dat de benuttingsperiode begon op 15 juni 2011.
    
        Het betoog faalt in zoverre.
    
    7.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [wederpartij] niet kan worden aangerekend dat hij geen stappen heeft ondernomen om gebruik te maken van de mogelijkheden die het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" hem bood. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt. Anders dan het college stelt, doet niet ter zake dat de in 2006 verleende vergunning in 2009 is komen te vervallen, omdat zowel het verlenen als het komen te vervallen van de vergunning ruim voor het begin van de benuttingsperiode heeft plaatsgevonden. In de benuttingsperiode liep er een procedure over een nieuwe aanvraag van [wederpartij] voor een vergunning om de door hem gewenste uitbreiding te realiseren. Het college had deze aanvraag niet in behandeling genomen, omdat [wederpartij] volgens het college onvoldoende gegevens had verstrekt om op de aanvraag te kunnen beslissen. De beslissing op het door [wederpartij] hiertegen gemaakte bezwaar is opgeschort vanwege een overeenkomst die het college met [wederpartij] heeft gesloten. Het is onduidelijk op wiens initiatief deze overeenkomst is gesloten. Het is wel duidelijk dat deze overeenkomst is gesloten omdat er onderhandelingen plaatsvonden over een verplaatsing van het bedrijf van [wederpartij]. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat van [wederpartij] niet kon worden verlangd dat hij deze overeenkomst zou beëindigen en daarmee de onderhandelingen zou stopzetten om nog tijdens de benuttingsperiode een reactie op het door hem gemaakte bezwaar te krijgen van het college. Hiertoe acht de Afdeling mede van belang zoals de rechtbank heeft overwogen en het college in hoger beroep niet heeft bestreden dat de aanvraag van [wederpartij] achteraf bezien niet buiten behandeling gelaten had hoeven worden door het college, omdat het milieueffectrapport, anders dan het college eerder heeft gesteld, niet nodig bleek te zijn.
    
        Het betoog faalt derhalve ook voor het overige.
    
    Nieuw besluit op bezwaar
    
    8.    Omdat de rechtbank het besluit van het college van 6 juni 2016 heeft vernietigd heeft het college bij besluit van 2 januari 2018 opnieuw beslist op het door [wederpartij] tegen het besluit van 28 juli 2015 gemaakte bezwaar. Het besluit van 2 januari 2018 is op grond van artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mede onderwerp van dit geding. Aan dit besluit heeft het college hetzelfde standpunt ten grondslag gelegd als hierboven, onder 6, is uiteengezet. De Afdeling komt tot de volgende beoordeling van dit standpunt.
    
    8.1.    De Afdeling stelt voorop dat het in dit geval gaat om een nader besluit na vernietiging door de rechtbank van het eerdere besluit op bezwaar. De bezwaarprocedure strekt op zich tot een volledige heroverweging door het bestuursorgaan van een eerder genomen besluit. In dit geval heeft het college bij het nieuw te nemen besluit een geheel nieuwe grondslag voor de afwijzing van een tegemoetkoming in planschade opgevoerd. Het college was er als gevolg van de rechtbankuitspraak evenwel toe gehouden opnieuw te beslissen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar met inachtneming van die uitspraak. In die uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat de waardedaling van het perceel van [wederpartij] het gevolg is van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert". Dat het college dit standpunt in de procedure in eerste aanleg heeft ingenomen heeft het college in hoger beroep niet bestreden. Door zich in zijn besluiten van 28 juli 2015 en 6 juni 2016 en in beroep op het standpunt te stellen dat de waardedaling van het perceel van [wederpartij] het gevolg is van de inwerkingtreding van genoemd bestemmingsplan en door daarmee dit plan uitdrukkelijk en zonder enig voorbehoud als schadeoorzaak aan te merken en te erkennen, stond het het college niet meer vrij zich in deze fase van het geding nog op het standpunt te stellen dat de schade die [wederpartij] lijdt het gevolg is van de inwerkingtreding van de "Verordening ruimte Noord-Brabant 2012" en niet van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert". Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het hier gaat om een tweepartijengeschil over een planschadevergoeding als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro en voor het college geen belemmering bestond om het eerst in hoger beroep ingenomen standpunt al van meet af aan in te nemen. Het onnodig uitstellen van deze prealabele afwijzingsgrond tot in deze fase van het geding zou [wederpartij] naar het oordeel van de Afdeling onevenredig belasten en belemmert een efficiënte rechtsgang.
    
    Vervolg van de procedure
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De Afdeling zal het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 2 januari 2018 gegrond verklaren. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking omdat het college zich niet eerst in deze fase van de procedure nog op het standpunt mocht stellen dat de schade van [wederpartij] wordt veroorzaakt door de inwerkingtreding van de "Verordening ruimte Noord-Brabant 2012".
    
    10.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    11.    Het college dient op na te melden tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert van 2 januari 2018, kenmerk Z/M/16/34047-UIT/M/17/83207;
    
    III.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.252,50 (zegge: twaalfhonderdtweeënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Dijkshoorn
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2018
    
    735.