ECLI:NL:RVS:2025:546, Raad van State, 12-02-2025, 202203402/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde aan [appellant sub 3] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen en wijzigen van een bedrijfspand met bedrijfswoning tot een grondgebonden woning en twee appartementen, op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] in Zeewolde. [appellant sub 3] is eigenaar van het perceel en wil het bedrijfspand en de bedrijfswoning wijzigen in een grondgebonden woning en twee appartementen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen op nabijgelegen percelen, respectievelijk [locatie 3] en [locatie 4]-[locatie 5], en hebben bezwaren tegen het plan van [appellant sub 3]. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen zich op het standpunt dat de aanvraag van [appellant sub 3] niet kan worden aangemerkt als lopend initiatief. Het vóór 7 juli 2020 ingediende principeverzoek betrof een ander project dat uiteindelijk niet is vergund. Voor het plan waarvoor het college de onderhavige omgevingsvergunning heeft afgegeven, heeft [appellant sub 3] pas ná de datum waarop de aanvragenstop van kracht is geworden een principe-verzoek en een aanvraag ingediend.

202203402/1/R4.
    Datum uitspraak: 12 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend in Zeewolde,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna samen en in enkelvoud): [appellant sub 2]), wonend in Zeewolde,
    3.       [appellant sub 3], wonend in Zeewolde,
    4.       het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde,
    appellanten,
    tegen de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 13 april 2022 in zaken nrs. 22/880, 22/881, 22/935 en 22/936 in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1],
    2.       [appellant sub 2],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 augustus 2021 heeft het college aan [appellant sub 3] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen en wijzigen van een bedrijfspand met bedrijfswoning tot een grondgebonden woning en twee appartementen, op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] in Zeewolde (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 17 februari 2022 heeft het college de door onder meer [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 13 april 2022 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld. [appellant sub 3] en het college hebben tegen deze uitspraak voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 3] en het college hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2025, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M.S. Ducaat, rechtsbijstandverlener in Zeewolde, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M.B. de Jong, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. L. Bolier, rechtsbijstandverlener in Elspeet, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.W. Holtkamp, advocaat in Utrecht, en door K. Vos (via een videoverbinding), zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 2 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant sub 3] is eigenaar van het perceel en wil het bedrijfspand en de bedrijfswoning wijzigen in een grondgebonden woning en twee appartementen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen op nabijgelegen percelen, respectievelijk [locatie 3] en [locatie 4]-[locatie 5], en hebben bezwaren tegen het plan van [appellant sub 3].
    Het perceel is gelegen op het kleinschalige bedrijventerrein Krachtenveld en heeft volgens de regels van het ten tijde van belang geldende bestemmingsplan "Centrale Groenzone en Krachtenveld, 1e partiële herziening" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Gemengd-1". Zelfstandige woonfuncties zijn hier niet toegestaan, waardoor voor het omzetten van het bestaande bedrijfsgebouw met bedrijfswoning naar een grondgebonden woning en twee appartementen een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan nodig is.
    3.       Op grond van het beleid "Visie kleinschalige bedrijventerreinen" (hierna: de Visie) van de gemeente Zeewolde, kunnen zelfstandige woonvormen op kleinschalige bedrijventerreinen onder voorwaarden worden toegestaan in afwijking van het bestemmingsplan.
    Op 25 juni 2020 heeft de gemeenteraad van Zeewolde een motie aangenomen waarin het college werd gevraagd om de Visie te evalueren en in afwachting van deze evaluatie geen nieuwe aanvragen meer in behandeling te nemen. Het college heeft uitvoering gegeven aan de motie met het beleidsbesluit van 30 juni 2020, gepubliceerd op 7 juli 2020. Dit beleid, door partijen aangeduid als aanvragenstop, houdt in dat principe-aanvragen voor wooninitiatieven in het kader van de Visie niet meer in behandeling worden genomen en dat formele aanvragen voor een omgevingsvergunning voor wooninitiatieven in het kader van de Visie worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan, totdat de gemeenteraad heeft beslist over de evaluatie. In het beleid staat dat een uitzondering wordt gemaakt voor lopende initiatieven. In de publicatie van het beleid in het Gemeenteblad is hierover voorts het volgende opgenomen:
    "Principe-verzoeken die uiterlijk de dag vóór deze publicatie zijn ingediend, alsmede formele aanvragen omgevingsvergunning voor initiatieven waarvoor al een principebesluit is genomen worden nog wel in behandeling genomen en beoordeeld aan de hand van de spelregels van de Visie kleinschalige bedrijventerreinen. Het afhandelen van deze ‘lopende initiatieven’ betekent overigens niet dat zonder meer een vergunning wordt verleend, er blijft sprake van maatwerk."
    4.       Het college heeft [appellant sub 3] de gevraagde omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Volgens het college voldoet het plan van [appellant sub 3] aan de voorwaarden van de Visie. De aanvragenstop was volgens [appellant sub 3] en het college niet van toepassing op dit initiatief, omdat er vóór 7 juli 2020 een principeverzoek was gedaan. Daarna is sprake geweest van een continu proces dat uiteindelijk tot de vergunde aanvraag heeft geleid.
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen zich op het standpunt dat de aanvraag van [appellant sub 3] niet kan worden aangemerkt als lopend initiatief. Het vóór 7 juli 2020 ingediende principeverzoek betrof een ander project dat uiteindelijk niet is vergund. Voor het plan waarvoor het college de onderhavige omgevingsvergunning heeft afgegeven, heeft [appellant sub 3] pas ná de datum waarop de aanvragenstop van kracht is geworden een principe-verzoek en een aanvraag ingediend.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat de interpretatie die het college geeft aan het begrip ‘lopend initiatief’ in redelijkheid kan worden gevolgd en dat het college de aanvragenstop daarom niet hoefde toe te passen voor de aanvraag van [appellant sub 3], maar de aanvraag heeft mogen toetsen aan de Visie. Voorts heeft de rechtbank geen grond gezien voor het oordeel dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Evenmin is gebleken dat de belangenafweging niet deugdelijk is geweest. De rechtbank heeft de beroepen daarom ongegrond verklaard.
    De hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    5.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met de aanvragenstop. Hiertoe voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de uitleg die het college geeft aan het begrip ‘lopend initiatief’ in redelijkheid kan worden gevolgd. Volgens hen heeft het college de aanvraag van [appellant sub 3] niet als lopend initiatief kunnen aanmerken, omdat sprake was van een nieuw initiatief.
    5.1.    Tussen partijen is het volgende niet in geschil. Op 7 januari 2020 heeft een beoogd koper van het perceel van [appellant sub 3], [persoon], bij de gemeente een principe-verzoek ingediend voor het omzetten van het bedrijfsgebouw en de bedrijfswoning naar een woongebouw met zes appartementen op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] te Zeewolde. Bij brief van 4 juni 2020 heeft het college aan [persoon] aangegeven in principe bereid te zijn om planologische medewerking te verlenen aan het initiatief, mits wordt voldaan aan bepaalde randvoorwaarden. Op 6 juli 2020 heeft [persoon] een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor dit plan. In de collegevergadering van 8 december 2020 heeft het college besloten om geen medewerking te verlenen aan het plan. Het college heeft [persoon] erop gewezen dat er een besluit tot weigering van de aanvraag zou volgen, tenzij hij de aanvraag zou intrekken. Op 11 december 2020 heeft [persoon] de aanvraag ingetrokken. Op 14 december 2020 heeft het college de intrekking bevestigd en aangegeven dat het dossier zal worden gearchiveerd.
    Bij brief van 4 mei 2021 heeft [appellant sub 3] bij de gemeente een principe-verzoek ingediend voor het omzetten van het bedrijfsgebouw en de bedrijfswoning naar een grondgebonden woning en twee appartementen. Op 2 juli 2021 heeft [appellant sub 3] hiertoe een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Bij besluit van 27 augustus 2021 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Bij besluit van 17 februari 2022 heeft het college de door onder meer [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. In dit besluit is het college afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 3 januari 2022, dat had geadviseerd om de bezwaren gegrond te verklaren, het besluit van 27 augustus 2021 te herroepen en de omgevingsvergunning alsnog te weigeren.
    5.2.    Tussen partijen is in geschil of het college de aanvraag heeft kunnen aanmerken als onderdeel van een ‘lopend initiatief’, zodat het beleid dat het college op 7 juli 2020 heeft gepubliceerd niet op deze aanvraag van toepassing was. Naar het standpunt van het college moet het principe-verzoek van [appellant sub 3] niet worden gezien als een nieuw verzoek, maar als een aanpassing of wijziging van het eerder door [persoon] ingediende principe-verzoek. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college kan worden gevolgd in dit standpunt. Bij het collegebesluit van 8 december 2020 had het college immers besloten om niet mee te werken aan het initiatief van [persoon], waarop [persoon] de aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingetrokken. Die procedure is daarmee ten einde gekomen. Met het principe-verzoek en de aanvraag van [appellant sub 3] is bovendien een nieuwe procedure gestart voor een wezenlijk ander bouwplan. Het eerste bouwplan was een woongebouw met zes appartementen en het tweede bouwplan een grondgebonden woning en twee appartementen. Het betreft derhalve zowel procedureel als materieel gezien een nieuw initiatief. Nu [appellant sub 3] pas na de peildatum van 7 juli 2020 een principe-verzoek en een aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend, heeft het college in strijd met het beleid gehandeld. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    6.       De hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn gegrond.
    De incidenteel hoger beroepen van [appellant sub 3] en het college
    7.       [appellant sub 3] en het college hebben beiden incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het door [appellant sub 1] of [appellant sub 2] ingestelde hoger beroep gegrond is. Nu deze voorwaarde is vervuld zal de Afdeling de incidenteel hoger beroepen van [appellant sub 3] en het college inhoudelijk beoordelen.
    8.       [appellant sub 3] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij de beslissing op bezwaar van 17 februari 2022 het beleid zoals gewijzigd op 4 januari 2022 niet heeft mogen toepassen.
    8.1.    Op 4 januari 2022 heeft het college gewijzigd beleid vastgesteld en hierin onder meer het begrip ‘lopend initiatief’ nader gepreciseerd. Deze wijziging van het beleid is op 11 januari 2022 in het Gemeenteblad gepubliceerd. Over de afhandeling van ‘lopende initiatieven’ staat het volgende weergegeven:
    "Afhandeling van ‘lopende initiatieven’ voor zover de principe-aanvraag uiterlijk op 6 juli 2020 is ingediend: een ‘lopend initiatief’ omvat mede wijzigingen van dit initiatief (op dezelfde locatie) die na die peildatum van 6 juli worden aangebracht.
    Lopende initiatieven - zowel de principe-aanvraag als daaropvolgende aanvraag omgevingsvergunning - worden beoordeeld aan de hand van de spelregels van de Visie kleinschalige bedrijventerreinen. Het afhandelen van deze ‘lopende initiatieven’ betekent niet dat zonder meer een vergunning wordt verleend, er blijft sprake van maatwerk."
    8.2.    Als uitgangspunt bij het nemen van een besluit geldt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden, zoals die zich op dat moment voordoen en het recht moet worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door de toepassing van het nieuwe beleid mogelijk in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat het college de beleidswijziging van 4 januari 2022 bij de beslissing op bezwaar niet heeft mogen meenemen.
    Het betoog slaagt.
    9.       De betogen van [appellant sub 3] en het college zijn terecht voorgedragen, maar leiden niet tot een andere beoordeling. Zoals in 5.2 is overwogen, was niet alleen sprake van een wezenlijk ander bouwplan op dezelfde locatie maar was ook de procedure met betrekking tot het initiatief van [persoon] ten einde gekomen. Nu [appellant sub 3] een nieuwe procedure is gestart, kan dit initiatief ook met inachtneming van de beleidswijziging van 4 januari 2022, niet worden aangemerkt als een ‘lopend initiatief’ zoals bedoeld in het beleid. Die beleidswijziging zegt immers alleen dat ook wijzigingen van een initiatief op dezelfde locatie een lopend initiatief zijn, maar zegt niets over procedureel afgesloten initiatieven.
    Conclusies en slotoverwegingen
    10.     De hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn gegrond. De incidenteel hoger beroepen van [appellant sub 3] en het college zijn gegrond. Hetgeen overigens is aangevoerd behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het besluit van 17 februari 2022 alsnog gegrond verklaren. De Afdeling zal het besluit van 17 februari 2022, voor zover daarin de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ongegrond zijn verklaard, vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college dient een nieuw besluit op de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    11.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       verklaart de incidenteel hoger beroepen gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­Nederland van 13 april 2022 in zaken nrs. 22/880, 22/881, 22/935 en 22/936;
    IV.      verklaart de beroepen gegrond;
    V.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde van 17 februari 2022, voor zover daarin de bezwaren van [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], ongegrond zijn verklaard;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde tot vergoeding van bij [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    XI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Houtman-van de Meerakker, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Houtman-van de Meerakker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2025
    929