ECLI:NL:RVS:2018:2028, Raad van State, 20-06-2018, 201700763/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van onderscheidenlijk 23 augustus 2016, 22 augustus 2016 en 2 november 2016 hebben de staatssecretaris van Economische Zaken, de minister van Infrastructuur en Milieu en het college van het gedeputeerde staten van Fryslân op grond van de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan "Terschelling" vastgesteld.

201700763/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    de Vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord, gevestigd te Zwolle (hierna: LTO Noord),
    2.    Stichting Ons Schellingerland, gevestigd te Lies, gemeente Terschelling en Platform Duurzaam Landschap Terschelling (hierna: de Stichting en het Platform),
    3.    Wildbeheereenheid Terschelling, gevestigd te Terschelling (hierna: WBE),
    appellanten,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken (thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat) en het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van onderscheidenlijk 23 augustus 2016, 22 augustus 2016 en 2 november 2016 hebben de staatssecretaris van Economische Zaken, de minister van Infrastructuur en Milieu en het college van het gedeputeerde staten van Fryslân op grond van de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan "Terschelling" vastgesteld.
    
    LTO Noord, de Stichting en het Platform en WBE hebben tegen het beheerplan beroep ingesteld.
    
    Er is een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2018, waar de Stichting en het Platform, vertegenwoordigd door [gemachtigden], WBE, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door [gemachtigde], de minister van Infrastructuur en Waterstaat, vertegenwoordigd door mr. H.A.J. Gierveld en ing. A. Nicolai, de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, vertegenwoordigd door mr. P.J. Kooiman en het college van gedeputeerde staten van Fryslân, vertegenwoordigd door H.G. Valk en J.C. Jongman, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het beheerplan "Terschelling" heeft betrekking op de Natura 2000-gebieden "Duinen Terschelling", "Waddenzee" en "Noordzeekustzone". Deze gebieden zijn ter uitvoering van de Europese Habitat- en Vogelrichtlijn aangewezen als Natura 2000-gebied. Het beheerplan "Terschelling" richt zich op het gehele eiland. Terschelling is het op één na grootste Nederlandse Waddeneiland en heeft een karakteristieke langgerekte vorm met een groot duingebied in het middendeel en een polder ten zuiden daarvan. Aan de westkant ligt een strandvlakte, de Noordsvaarder, en aan de oostkant een kweldergebied, de Boschplaat.
    
    2.    Appellanten kunnen zich niet met het beheerplan verenigen. LTO Noord betoogt dat ganzen een probleem vormen voor de landbouwgronden op Terschelling. Volgens haar had het dan ook in de rede gelegen dat in het beheerplan maatregelen waren opgenomen die voorkomen dat de ganzenpopulatie schade aan landbouwgronden op Terschelling veroorzaakt. De Stichting en het Platform zijn bezorgd over de toekomst van het eiland en menen dat het eiland onvoldoende wordt beschermd tegen erosie. Zij betogen dat in het beheerplan geen afdoende maatregelen zijn opgenomen om in Cupido’s Polder en aan de oostzijde van de Boschplaat, de zogenoemde Eilandstaart van Terschelling, areaal van beschermingswaardige habitattypen in stand te houden. WBE betoogt dat de jacht op en schadebestrijding van konijnen binnen de betrokken Natura 2000-gebieden ten onrechte niet is opgenomen in de lijst van bestaand gebruik behorende bij het beheerplan.
    
    Wettelijk kader
    
    3.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10, derde lid, van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht, dat wil zeggen de Nbw 1998.
    
        De relevante wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    Bevoegdheid Afdeling om van het beroep kennis te nemen
    
    4.    Op grond van artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998 wordt in een beheerplan beschreven welke instandhoudingsmaatregelen dienen te worden getroffen en op welke wijze. Tevens kan in het beheerplan een beschrijving worden opgenomen van handelingen en ontwikkelingen die, in voorkomend geval onder bepaalde voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen. Artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 bepaalt dat een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a uitsluitend betrekking heeft op "de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen". Deze zinsnede is gelijkluidend aan de desbetreffende zinsnede in artikel 19a. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:222, onder 7) wordt artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 zo uitgelegd dat de bestuursrechter slechts inhoudelijk kennis mag nemen van een beroep tegen het beheerplan als het beroep is gericht tegen die handelingen die in het beheerplan expliciet zijn beschreven als handelingen die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, en die daardoor zijn uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998.
    
    4.1.    De Afdeling zal de ingestelde beroepen afzonderlijk behandelen. Daarbij zal zij eerst beoordelen in hoeverre zij bevoegd is om kennis te nemen van het beroep. In het geval dat de Afdeling gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 onbevoegd is om van het beroep kennis te nemen, laat de Afdeling zich niet uit over de vraag of dat beroep ontvankelijk is.
    
    Het beroep van LTO Noord
    
    Bevoegdheid Afdeling
    
    5.    LTO Noord betoogt dat de ganzenpopulatie in toenemende mate schade veroorzaakt aan landbouwgronden op Terschelling. In het beheerplan zijn volgens LTO Noord ten onrechte geen maatregelen opgenomen die deze schade voorkómen en die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen. Door in de betrokken Natura 2000-gebieden bijvoorbeeld meer ruimte te bieden aan het beweiden van kwelders worden gebieden aantrekkelijker voor ganzen om te foerageren, waardoor schade aan landbouwgewassen op binnendijkse landbouwgronden volgens LTO Noord kan worden verminderd. LTO Noord wijst erop dat de huidige activiteiten om de groeiende ganzenpopulatie in het gebied te beheersen, zoals het schudden en prikken van eieren, onvoldoende effectief zijn. Ook de nota ‘Friese Ganzenaanpak 2014’ waarin de aanpak van ganzenoverlast tot 2020 nader is uitgewerkt, biedt vanwege de beperkte periode geen definitieve oplossing voor het probleem.
    
    5.1.    Verweerders stellen dat de Afdeling niet bevoegd is om kennis te nemen van het beroep van LTO Noord, gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998. Verder hebben verweerders toegelicht dat ganzen geen schade toebrengen aan natuurdoelen. Daarom bestaat er volgens hen op grond van het beheerplan geen aanleiding om schade door ganzen tegen te gaan.
    
    5.2.    In het beheerplan zijn geen maatregelen opgenomen om schade aan landbouwgronden door ganzen te voorkomen. In het beroepschrift betoogt LTO Noord dat dit ten onrechte niet is gebeurd. Desgevraagd heeft zij toegelicht dat zij vreest dat de schade aan landbouwgronden door ganzen aanzienlijk zal toenemen als alleen de in het beheerplan beschreven instandhoudingsmaatregelen worden getroffen. Maatregelen die schade aan landbouwgronden zouden kunnen verminderen, zijn volgens LTO Noord bijvoorbeeld maatregelen die zien op het realiseren van meer geschikt foerageergebied voor ganzensoorten. Naar het oordeel van de Afdeling ziet het beroep van LTO Noord daarmee op het deel van het beheerplan waarin maatregelen zijn opgenomen ten behoeve van beheer, inrichting en herstel van de habitattypen en leefgebieden van soorten, waaronder de ganzensoorten waarvoor het Natura 2000-gebied Waddenzee is aangewezen. De Afdeling stelt daarmee vast dat het beroep van LTO Noord niet is gericht tegen een deel van het beheerplan waartegen beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld, zoals beschreven in overweging 4.
    
    Conclusie
    
    6.    De conclusie is dat de Afdeling gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 onbevoegd is om van het beroep van LTO Noord kennis te nemen. Dit betekent dat de Afdeling in zoverre niet inhoudelijk kan ingaan op de door LTO Noord naar voren gebrachte beroepsgrond.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    8.    Redelijke toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht brengt met zich dat de griffier van de Raad van State aan LTO Noord het door haar betaalde griffierecht voor het beroep terugbetaalt.
    
    Het beroep van de Stichting en het Platform
    
    Bevoegdheid Afdeling
    
    9.    De Stichting en het Platform betogen dat in het beheerplan ten onrechte geen afdoende maatregelen zijn opgenomen om in Cupido’s Polder en aan de oostzijde van de Boschplaat, de zogenoemde Eilandstaart van Terschelling, areaal van beschermingswaardige habitattypen in stand te houden. Ter plaatse zorgt kustafslag er volgens hen voor dat areaal van beschermingswaardige habitattypen in zee verdwijnt, waardoor al een gedeelte van het eiland dat is aangewezen als Natura 2000-gebied verloren is gegaan. Zonder nadere instandhoudingsmaatregelen heeft de kustafslag volgens de Stichting en het Platform tot gevolg dat de instandhoudingsdoelstellingen voor onder meer de habitattypen witte duinen (H2120) en grijze duinen (H2130) niet worden bereikt.
    
    9.1.    Verweerders stellen dat de Afdeling niet bevoegd is om kennis te nemen van het beroep, gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998.
    
    9.2.    Het eiland Terschelling is ter uitvoering van de Europese Habitat- en Vogelrichtlijn aangewezen als Natura 2000-gebied, te weten de Natura 2000-gebieden "Duinen Terschelling", "Waddenzee" en "Noordzeekustzone". Het gedeelte van Terschelling waarop het beroep van de Stichting en het Platform betrekking heeft, ligt binnen de Natura 2000-gebieden "Duinen Terschelling" en "Waddenzee". Bij de aanwijzing als Natura 2000-gebied is in de desbetreffende aanwijzingsbesluiten de begrenzing van het gebied vastgesteld en zijn er doelstellingen geformuleerd voor de beschermenswaardige habitattypen en -soorten die in de gebieden aanwezig zijn, waaronder de habitattypen witte duinen (H2120) en grijze duinen (H2130). Na de aanwijzing van het gebied als Natura 2000-gebied is in gebiedsanalyses beoordeeld welke maatregelen binnen het gebied moeten worden getroffen om de in het aanwijzingsbesluit gestelde doelstellingen te bereiken, en op welke wijze. Onder andere de gebiedsanalyse en de daarin vermelde maatregelen maken onderdeel uit van het beheerplan.
    
        In paragraaf 6.5 en 6.6 van het beheerplan is voor het deelgebied Eilandstaart beschreven welke instandhoudingsmaatregelen voor beschermingswaardige habitattypen en leefgebieden van soorten ter plaatse dienen te worden getroffen en op welke wijze. Volgens de Stichting en het Platform had onder meer ook zandsuppletie als maatregel in het beheerplan moeten worden opgenomen om areaalverlies van beschermingswaardige habitattypen in de zogenoemde Eilandstaart tegen te gaan. In het beheerplan zijn volgens de Stichting en het Platform geen afdoende maatregelen opgenomen om areaalverlies tegen te gaan, waardoor de instandhoudingstellingen uit de desbetreffende aanwijzingsbesluiten niet worden behaald.
    
        Daargelaten of deze stelling juist is, leidt de Afdeling hieruit af dat het beroep van de Stichting en het Platform is gericht tegen het deel van het beheerplan waarin maatregelen zijn opgenomen ten behoeve van beheer, inrichting en herstel van de habitattypen en leefgebieden van soorten. Zoals hiervoor onder 4 is overwogen, is de Afdeling gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 alleen bevoegd om te oordelen over handelingen die in het beheerplan expliciet zijn beschreven als handelingen die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, en die daardoor zijn uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998. Het beroep van de Stichting en het Platform is niet gericht tegen een deel van het beheerplan waartegen op grond van artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld.
    
    Conclusie
    
    10.    De conclusie is dat de Afdeling gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 onbevoegd is om van het beroep van de Stichting en het Platform kennis te nemen. Dit betekent dat de Afdeling in zoverre niet inhoudelijk kan ingaan op de door hen naar voren gebrachte beroepsgrond.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    12.    Redelijke toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht brengt met zich dat de griffier van de Raad van State aan de Stichting en het Platform het door hen betaalde griffierecht voor het beroep terugbetaalt.
    
    Het beroep van WBE
    
    13.    Het beroep van WBE is erop gericht dat faunabeheer en schadebestrijding van konijnen door een beschrijving in het beheerplan wordt vrijgesteld van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Zij wijst erop dat deze activiteit in het ontwerpbeheerplan wel was opgenomen in de lijst van bestaand gebruik behorende bij het beheerplan. Volgens WBE is de activiteit in het vastgestelde beheerplan ten onrechte niet opgenomen. Zij betwist het standpunt van verweerders dat schadebestrijding van konijnen niet is toegestaan als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:43.
    
    13.1.    Verweerders stellen dat is beoogd faunabeheer en schadebestrijding van konijnen niet op grond van artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998 vrij te stellen van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, eerste lid. Verweerders hebben daarover toegelicht dat faunabeheer en schadebestrijding van konijnen het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken Natura 2000-gebieden in gevaar kan brengen. Volgens verweerders vervullen konijnen een belangrijke ecologische rol voor onder andere aangewezen vogelsoorten.
    
    13.2.    WBE heeft desgevraagd toegelicht dat haar beroep betrekking heeft op de activiteit die in het beheerplan is beschreven als ‘faunabeheer en schadebestrijding met gebruikmaking van het geweer’. De Afdeling stelt vast dat deze activiteit in het beheerplan expliciet is beschreven als handeling die, in voorkomend geval onder bepaalde voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengt. Hiertegen kan beroep worden ingesteld. De Afdeling acht zich dan ook bevoegd om van dit beroep kennis te nemen.
    
    13.3.    Het beheerplan Terschelling is in juni 2016 vastgesteld. Het definitieve beheerplan is te vinden op de website van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (www.synbiosys.alterra.nl/natura2000) bij het Natura 2000-gebied
    
    "Duinen Terschelling" onder het tabblad beheerplan.
    
        In tabel 4.10 van het beheerplan staan de activiteiten die al dan niet onder nader aangegeven voorwaarden zijn vrijgesteld van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. De activiteit ‘faunabeheer en schadebestrijding met gebruikmaking van het geweer’ heeft in tabel 4.10 onder nummer 55 een oranje kleur. Van activiteiten met de kleur oranje, is vastgesteld dat zij mogelijk een significant negatief effect hebben, vooral in cumulatie met andere vormen van gebruik. De in tabel 4.10 geïnventariseerde activiteiten zijn vervolgens in paragraaf 4.4.6 ingedeeld in categorieën. De activiteiten in tabel 4.10 met een oranje kleur, zijn in die paragraaf van het beheerplan ingedeeld in categorie 4.2. Blijkens het beheerplan brengen dergelijke activiteiten onder nader aangegeven voorwaarden het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar. Naar het oordeel van de Afdeling is het uitvoeren van de activiteit ‘faunabeheer en schadebestrijding met gebruikmaking van het geweer’ overeenkomstig het beheerplan derhalve vrijgesteld van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Daarbij is geen voorbehoud gemaakt voor konijnen. Dat in bijlage 6 van het beheerplan bij activiteit nummer 55, te weten ‘faunabeheer, jacht. Met geweer’, staat dat konijn daarvan is uitgezonderd als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016, maakt het oordeel dat desbetreffende activiteit overeenkomstig het beheerplan is vrijgesteld van de vergunningplicht niet anders. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in hoofdstuk 4.4 niet wordt verwezen naar bijlage 6 van het beheerplan. Bovendien wordt in bijlage 6 van het beheerplan alleen een overzicht gegeven van het bestaande gebruik oftewel de huidige activiteiten op het eiland Terschelling.
    
        Het voorgaande betekent dat het beroep van WBE geen doel treft.
    
    Conclusie
    
    14.    Het beroep van WBE is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart zich onbevoegd om van het beroep van de Vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord en het beroep van de Stichting Ons Schellingerland en het Platform Duurzaam Landschap Terschelling kennis te nemen;
    
    II.    verklaart het beroep van Wildbeheereenheid Terschelling ongegrond;
    
    III.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan zowel de Vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord als de Stichting Ons Schellingerland en het Platform Duurzaam Landschap Terschelling het betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor de behandeling van de beroepen terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Reichardt
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
    
    772.  BIJLAGE
    
    Natuurbeschermingswet 1998
    
    Artikel 19a
    
    "1. Gedeputeerde staten stellen, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig aangewezen gebied, een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. […]."
    
    Artikel 19d
    
    1. Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen, waaronder bestaand gebruik, alsmede de wijzigingen daarvan, overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b."
    
    Artikel 39
    
    "[…] 2. Een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. […]."