ECLI:NL:RBLIM:2024:501, Rechtbank Limburg, 02-02-2024, ROE 21/3170
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroepen van agrariërs tegen omgevingsvergunning voor zonnepark met landschappelijke inpassing in agrarisch gebied. Beroepen gegrond omdat onvoldoende gemotiveerd is waarom aan een zonnepark op landbouwgronden medewerking is verleend ondanks dat deze de laagste prioriteit op de gemeentelijke zonneladder heeft en daarmee onvoldoende gemotiveerd is dat het zonnepark past binnen het door de gemeenteraad vastgestelde beleid.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21/3170 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam 1] en [naam 2] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. F.K. van den Akker),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder 
      (gemachtigde: drs. A.P. Langerak).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Pure Energy ZP De Schorf B.V. uit Enschede (vergunninghoudster).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de aan vergunninghoudster bij besluit van 25 oktober 2021 verleende omgevingsvergunning (het bestreden besluit) voor het realiseren van een zonnepark aan de [straatnaam] in [plaats] . Dit betreft een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar.
    
    2. Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    3. De rechtbank heeft het beroep op 14 december 2023, gevoegd met de beroepen ROE 21/3250, ROE 21/3277, ROE 21/3287, ROE 21/3288 en ROE 21/3289 op zitting behandeld. Hieraan hebben (wat betreft de zaak waarover deze uitspraak gaat) deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van verweerder en [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] namens vergunninghoudster. Na de zitting heeft de rechtbank de zaken gesplitst en de rechtbank doet in deze zaak afzonderlijk uitspraak. In de andere zaken wordt eveneens vandaag uitspraak gedaan.
    
    4. Het bestreden besluit is genomen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend voor 1 januari 2024, volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.
    
    
  
  
    (Totstandkoming van het) bestreden besluit
    
    5. Vergunninghoudster is eigenaar van de percelen [kadasternummer 1] , [kadasternummer 2] , [kadasternummer 3] , [kadasternummer 4] , [kadasternummer 5] , [kadasternummer 6] , [kadasternummer 7] , [kadasternummer 8] , [kadasternummer 9] , [kadasternummer 10] en [kadasternummer 11] , gelegen aan de [straatnaam] in [plaats] . De percelen hebben op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Peel en Maas” (hierna: het bestemmingsplan) in hoofdzaak de bestemming ‘Agrarisch’ en deels de dubbelbestemmingen ‘Waarde-Archeologie- 4, 6 en 7’. Daarnaast geldt de aanduiding ‘Wro-zone-wijzigingsgebied 4 grootschalige open ontginningslandschappen’ en heeft de ter plaatse gelegen sloot met een lengte van circa 140 meter de bestemming ‘Water’ met de dubbelbestemming ‘Waterstaat-beschermingszone watergang’. Op 6 juli 2021 heeft vergunninghoudster een aanvraag omgevingsvergunning voor de aanleg, bouw en exploitatie van een zonnepark met toebehoren op genoemde percelen ingediend (hierna: het zonnepark). Het zonnepark is in strijd met het bestemmingsplan. 
    
    6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning voor het zonnepark verleend voor de activiteiten bouwen, strijd met een bestemmingsplan en het uitvoeren van een werk, voor de duur van maximaal 25 jaar. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Is het beroep van eisers ontvankelijk?
      
    
    
    7. Eisers hebben zienswijzen ingediend tegen het ontwerpbesluit van 24 augustus 2021. Volgens de kennisgeving van het ontwerpbesluit kon iedereen die het niet eens was met het ontwerpbesluit zienswijzen inbrengen. Immers, in de kennisgeving staat: ‘Bent u het niet eens met het besluit? Dan kunt u (…) een zienswijze bij ons indienen’. Daarmee is toepassing gegeven aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zoals ook voorgeschreven ingevolge de Wabo voor een omgevingsvergunning als de onderhavige, waarbij de kring van personen die een zienswijze naar voren kunnen brengen is verruimd tot een ieder. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 mei 2021 volgt, hebben ook niet-belanghebbenden in omgevingsrechtelijke zaken die zijn voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb toegang tot de bestuursrechter als in die zaak de kring van personen die een zienswijze naar voren mogen brengen op grond van het nationale recht is verruimd tot ‘een ieder’. Dan speelt, in het geval iemand zienswijzen heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit, de vraag naar de belanghebbendheid geen rol. Het voorgaande betekent dat het beroep van eisers ontvankelijk is, ongeacht of zij belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. 
    
    8. Omdat het beroep ontvankelijk is zal de rechtbank het beroep inhoudelijk beoordelen. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden die eisers tegen het bestreden besluit hebben aangevoerd.
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    9. De rechtbank stelt voorop dat aan verweerder bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en dat verweerder daarbij de betrokken belangen moet afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    
    
      
        De zonneladder
      
    
    
    10. Eisers stellen dat het zonnepark in strijd is met het gemeentelijk beleid zoals dat volgt uit de zonneladder, omdat verweerder de behoefte aan een zonnepark op landbouwgronden niet heeft aangetoond, terwijl de prioriteit ligt bij toepassing van zonnepanelen op daken en gevels van gebouwen. Deze prioritering sluit uit dat zonneparken op agrarische gronden worden vergund ten koste van de aanleg van zonnepanelen op daken. Het zonnepark wordt niet gerealiseerd op daken van kassen of op bouwvlakken van gesloopte stallen en niet gebleken is van een combinatie met het windpark Eghelse Heide, zodat niet wordt voldaan aan de strikte voorwaarden (nee, tenzij) voor gebruik van landbouwgronden.
    
    11. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat het zonnepark niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, nu deze past binnen de relevante beleidskaders van de gemeente, de provincie en het rijk. Nadrukkelijk wordt hierbij gewezen op de duurzaamheidsagenda. Belangrijk onderdeel van dit beleid in het kader van de duurzaamheid is de energietransitie. De doelstelling voor energietransitie uit de duurzaamheidsagenda luidt: Peel en Maas klimaat en energieneutraal in 2050. De gemeente zet zich in voor de lokale opwekking van duurzame energie, waarbij maximaal gebruik moet worden gemaakt van energie uit duurzame bronnen, zoals wind-, water- en zonne-energie, welke opwekking op dit moment nog onvoldoende gebeurt. Ten behoeve van deze transitie is dit zonnepark uit de in 2021 gelopen tender, waarmee initiatieven door een expertpanel zijn beschouwd en beoordeeld, naar voren gekomen als passend initiatief. Het plan voldoet volgens verweerder aan de Zonneladder Peel en Maas. Op basis van die zonneladder is ruimte voor maximaal 60 ha zonnepanelen in Peel en Maas op agrarische gronden en gronden voor landbouw. De gemeente kan niet de gehele energiebehoefte opwekken op daken en gevels of in bestaand stedelijk gebied en daarmee zijn zonneparken in het buitengebied noodzakelijk om de doelstellingen te halen, aldus verweerder. Dit komt ook naar voren in de Regionale Energie Strategie 1.0 (RES) – Noord- en Midden Limburg, die de gemeenteraad op 8 juni 2021 heeft vastgesteld. Daken zijn dus het fundament, echter met alleen zon op daken kan de ambitie in tijd en capaciteit niet worden gehaald en is er meer nodig. Tot 2030 is daarom de ambitie om met grootschalige zon- en windprojecten 1.200 GWh duurzame energie op te wekken. 205 GWh is hiervan al gerealiseerd.
    In het (aanvullend) verweerschrift stelt verweerder dat het zonnepark in overeenstemming is met zowel de provinciale als de gemeentelijke zonneladder. Het verlenen van medewerking aan een zonnepark, evenals het plaatsen van zonnepanelen op daken, is in overeenstemming met het gemeentelijke beleid zoals opgenomen in de duurzaamheidsagenda, de RES en de zonneladder. Er is in dit kader geen sprake van voorkeur voor een van deze ontwikkelingen. Aan initiatieven voor beide ontwikkelingen zal, binnen de daarvoor geldende regels, medewerking worden verleend en het gemeentelijke beleid zet in op beide ontwikkelingen. Het gemeentelijke beleid zet dus niet primair in op het realiseren van zonnepanelen op daken. Ook heeft bij schaarste op het elektriciteitsnet, het aansluiten op het net van zonnepanelen op daken geen voorrang op het aansluiten van een zonnepark op het net. Enexis zal een ontwikkeling aansluiten op het net in volgorde van aanmelding. De gemeente heeft hier geen bemoeienis mee. Zodra de beperkte ruimte voor zonneparken opgebruikt is, zal er geen medewerking meer worden verleend aan nieuwe initiatieven in dit kader.  
    
    12. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      12.1.
      In de duurzaamheidsagenda is, na een aangenomen amendement, een ‘eigen’ gemeentelijke zonneladder opgenomen. Doel is onder meer het stimuleren van de uitbouw van zonne-energie, waarbij alleen lokale initiatieven in behandeling worden genomen, en versnippering op en verrommeling van her buitengebied wordt als minder gewenst beschouwd. De zonneladder luidt als volgt:
      
      
        “De gemeente Peel en Maas stimuleert zonne-energie in de gemeente op basis van de volgende uitgangspunten:
      
      
      
        
          Tredes:
        
      
      
        1. Prioritair: Toepassing van zonnepanelen op daken en gevels van gebouwen;
      
      
        2. Gebruik van (onbenutte) terreinen in bebouwd gebied;
      
      
        3. Agrarische bouwblokken op gronden in gebruik in het buitengebied, waar sprake is van een aanwezige en gerealiseerde bedrijfsbestemming. Zonneparken kunnen daarbij alleen gerealiseerd worden als nevenactiviteit in relatie tot de bestaande bedrijfsbestemming, dan wel als onderdeel van een bedrijfsbeëindigingsplan*.
      
      
        4. Gronden in gebruik voor landbouw: landbouwgronden kunnen alleen worden benut voor zonneparken, waarbij aan alle volgende strikte voorwaarden wordt*:
      
      
        a. Er is sprake van een combinatie met een passende netwerkstructuur;
      
      
        b. Er is sprake van meervoudig ruimtegebruik door de combinatie van het zonnepark met landbouw en/of veeteelt;
      
      
        c. Er is sprake van minimaal 50% lokaal coöperatief eigendom per initiatief;
      
      
        d. Ter bevordering van visuele inpassing in de omgeving wordt het zonnepark vanaf de openbare straat aan het zicht onttrokken door aanleg van natuurlijk groen.
      
      
      
        
          *= In totaal wordt er bij trede 3 en trede 4 tezamen maximaal 60 hectare met zonnepanelen gerealiseerd.
        
      
      
      
        5. Uitsluitingsgebieden (bijv. waterwingebieden en Natura2000-gebieden).”
      
    
    
      12.2.
      In het kader van een goede ruimtelijke ordening moet sprake zijn van zorgvuldig ruimtegebruik. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers terecht naar voren gebracht dat de motivering van de wijze waarop in het bestreden besluit aan de zonneladder is getoetst, onvoldoende is. De rechtbank overweegt hiertoe dat de zonneladder niet vereist dat eerst daadwerkelijk alle mogelijkheden op eerdere treden van de zonneladder zijn benut, maar het toestaan van een zonnepark op een locatie die de laatste voorkeur heeft, vereist wel een deugdelijke motivering. Uit het gebruik van het woord “tredes” en het woord “prioritair” bij de eerste trede leidt de rechtbank af dat met het beleid wordt beoogd een prioriteitsvolgorde aan te brengen. Daarin heeft de locatie van onderhavig initiatief (landbouwgronden) als trede 4 de laatste voorkeur, nu trede 5 ziet op gebieden die uitgesloten zijn. Deze prioritering blijkt ook uit het amendement waarin versnippering en verrommeling van het buitengebied als minder gewenst worden beschouwd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd heeft. Verweerder heeft zonder nadere onderbouwing gesteld dat de beoogde productie van zonne-energie voor de gemeente niet uitsluitend kan worden gerealiseerd met behulp van zonnepanelen op daken en gevels van gebouwen (trede 1) en geen enkel inzicht gegeven in bijvoorbeeld het maximaal te verwachten aandeel van deze optie in relatie tot de doelstellingen of behoefte. Evenmin blijkt uit het bestreden besluit dat verweerder trede 2 en 3 van de zonneladder heeft doorlopen of afgewogen in het licht van het toestaan van onderhavig initiatief. Nu niet gemotiveerd is ingegaan op de eerste drie treden, die prioriteit hebben boven de locatie die met het bestreden besluit vergund is, is niet duidelijk in hoeverre onderhavig initiatief nodig is voor het behalen van de doelen en of daarbij sprake is van zorgvuldig ruimtegebruik overeenkomstig verweerders beleid.
      
    
    
      12.3.
      Dat in het beleid een concrete maximale oppervlakte van 60 hectare zonnepanelen op agrarische gronden is genoemd maakt het voorgaande niet anders. Dat maximum geldt immers voor treden 3 en 4 samen en doet er niet aan af dat gelet op de prioriteitsvolgorde, verweerder moet motiveren waarom aan een initiatief van trede 4 wordt toegekomen.
      
    
    
      12.4.
      Wat betreft de bij trede 4 genoemde voorwaarden waaraan voldaan moet zijn bij het benutten van landbouwgronden overweegt de rechtbank, ter finale geschilbeslechting, als volgt.
      
      
        12.4.1.
        De rechtbank vindt de eerste voorwaarde (combinatie met een passende netwerkstructuur) onduidelijk, maar acht aannemelijk dat, zoals door verweerder ter zitting gesteld, met deze voorwaarde wordt bedoeld dat er binnen redelijke afstand een aansluiting op het elektriciteitsnetwerk mogelijk moet zijn, zodat geen ingrijpende voorzieningen zoals kabels hoeven te worden aangelegd. Verweerder heeft in het bestreden besluit noch ter zitting gemotiveerd of hiervan sprake is. Dit betekent dat niet duidelijk is of het zonnepark, zoals ter zitting werd geopperd, met de aanwezigheid van windpark Eghelse Heide in de omgeving een combinatie met een passende netwerkstructuur kan vormen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd of aan de eerste voorwaarde is voldaan. 
        
      
      
        12.4.2.
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat voldaan wordt aan de tweede voorwaarde (meervoudig ruimtegebruik door de combinatie met landbouw en/of veeteelt). In de ruimtelijke onderbouwing en het plan voor landschappelijke inpassing, die beide deel uitmaken van het bestreden besluit, staat immers dat schapen de grond onder de zonnepanelen zullen gaan begrazen. Ter zitting heeft vergunninghoudster toegelicht dat deze begrazing een combinatie is van enerzijds beheer van de weide onder de zonnepanelen en anderzijds voor de schapenhouder een vorm is om zijn dieren te voeren. Met het voorgaande is voldoende gemotiveerd en voldoende aannemelijk gemaakt dat aan de voorwaarde over het meervoudig ruimtegebruik zal worden voldaan. 
        
      
      
        12.4.3.
        Verweerder heeft ook voldoende gemotiveerd dat aan de derde voorwaarde (minimaal 50% lokaal coöperatief eigendom) wordt voldaan. In de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven dat het zonnepark een samenwerkingsverband betreft tussen vergunninghoudster en Dorpscoöperatie Steingood, zijnde een coöperatie uit [plaats] en dat beiden 50% eigenaar worden. Dit is ter zitting door vergunninghoudster bevestigd.
        
      
      
        12.4.4.
        Dat aan de vierde voorwaarde (onttrekken aan het zicht door aanleg van natuurlijk groen) is voldaan door de landschappelijke inpassing is niet in geschil.  
        
      
    
    
      12.5.
      Gelet op hetgeen onder 11.2 is overwogen, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat het bestreden besluit in overeenstemming is met het beleid in de vorm van de zonneladder, zoals opgenomen in de duurzaamheidsagenda. Verweerder heeft namelijk niet gemotiveerd waarom een zonnepark wordt toegestaan op een plek die in de voorkeursvolgorde op de vierde en daarmee laatste plaats komt Ook is, gelet op hetgeen onder 11.4.1 is overwogen, onvoldoende gemotiveerd of voldaan is aan de voorwaarde dat sprake is van een combinatie met een passende netwerkstructuur. 
      
      13. Deze beroepsgrond slaagt en leidt ertoe dat het bestreden besluit vernietigd moet worden.
      
      
        
          Congestie elektriciteitsnet
        
      
      
      14. Eisers stellen dat de prioritaire toebedeling van verweerder van de beschikbare capaciteit aan grootschalige zonneparken op agrarische gronden ervoor zorgt dat initiatieven van met name agrariërs voor zonnepanelen op agrarische bedrijfsgebouwen geen doorgang kunnen vinden wegens gebrek aan capaciteit op het elektriciteitsnet. 
      
      15. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      15.1.
      Verweerder zal, gelet op de vernietiging van het bestreden besluit als gevolg van het in deze uitspraak geconstateerde gebrek een nieuw besluit moeten nemen op de omgevingsvergunningaanvraag. Indien dit opnieuw tot vergunningverlening leidt, zal verweerder daarbij een actuele motivering moeten opnemen in relatie tot de prioriteitsvolgorde van de zonneladder en de uitvoerbaarheid van het initiatief c.q. de omgevingsvergunning moeten motiveren.
      
    
    
      15.2.
      Voor zover eisers met hun beroepsgrond een soort concurrentiebelang stellen (wedijveren om de schaarse capaciteit op het elektriciteitsnet en concurreren met het zonnepark om inkomsten te kunnen generen uit eigen zonnepanelen) is de rechtbank van oordeel dat dit geen ruimtelijk relevant belang is dat verweerder moet meewegen in de besluitvorming over de omgevingsvergunning. 
      
    
    
      15.3.
      Voor zover eisers met hun beroepsgrond zich richten op de uitvoerbaarheid, acht de rechtbank het niet opportuun nu op deze beroepsgrond in te gaan en het thans bestreden besluit uit 2021 op dit aspect te toetsen. Verweerder zal, als opnieuw tot vergunningverlening wordt besloten, op het punt van uitvoerbaarheid een actuele motivering moeten opnemen. De rechtbank betrekt hierbij dat op het gebied van congestie van het elektriciteitsnetwerk sprake kan zijn van wijzigende omstandigheden. Ook heeft vergunninghoudster inmiddels een SDE-subsidie verkregen en daarmee een transportindicatie ontvangen van Enexis.  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    16. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning voor het zonnepark vernietigd wordt. 
    
    17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
    
    18. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      ­ verklaart het beroep van eisers gegrond;
      ­ vernietigt het bestreden besluit;
      ­ draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
      ­ draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers te vergoeden;
      ­ veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.750,-. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2024
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              De griffier is verhinderd
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    deze uitspraak te ondertekenen
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 2 februari 2024
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Vastgesteld op 24 december 2014.
  
  
     Met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3º, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo.
  
  
     Artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo.
  
  
     Artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:953.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3591.
  
  
     Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3624.