ECLI:NL:RVS:2004:AO2013, Raad van State, 21-01-2004, 200302141/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 augustus 2000 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Staatssecretaris) de [vergunninghouder] te [plaats] een vergunning als bedoeld in artikel 2, paragraaf 1, onder a, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken verleend voor het maken en behouden van werken, te weten de gedeeltelijke vervanging en de uitbreiding van een tuinbouwkas aan de [locatie] te [plaats], gelegen in het rivierbed aan de linkeroever van de Maas, nabij km 102,900, onder de in het besluit opgenomen voorschriften.

200302141/1.
      Datum uitspraak: 21 januari 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank te Roermond van 21 februari 2003 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 augustus 2000 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Staatssecretaris) de [vergunninghouder] te [plaats] een vergunning als bedoeld in artikel 2, paragraaf 1, onder a, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken verleend voor het maken en behouden van werken, te weten de gedeeltelijke vervanging en de uitbreiding van een tuinbouwkas aan de [locatie] te [plaats], gelegen in het rivierbed aan de linkeroever van de Maas, nabij km 102,900, onder de in het besluit opgenomen voorschriften.
    
    Bij besluit van 8 augustus 2001 heeft de Staatssecretaris het daartegen door appellant gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 mei 2002 heeft de rechtbank te Roermond (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 8 augustus 2001 vernietigd.
    
    Gevolg gevend aan de uitspraak van 17 mei 2002 heeft de Staatssecretaris bij besluit van 8 juli 2002 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Hij heeft daarbij de bezwaren van appellant deels gegrond en deels ongegrond verklaard, het besluit van 10 augustus 2000 gedeeltelijk herroepen en gewijzigd en voor het overige in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 21 februari 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Roermond (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 april 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 april 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 20 mei 2003 heeft de Staatssecretaris van antwoord gediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2003,
      waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. J.H. Rodenburg, en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door L.Th.A. Slabbers, ir. M. van Zanten en J.H.G. Metsemakers, gemachtigden, zijn verschenen. Voorts is voor [vergunninghouder] verschenen mr. L.M.A. Schrieder.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken is het verboden zonder vergunning van de Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden.
    
    2.2.    Het toetsingskader voor aanvragen voor een vergunning op basis van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken is de beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (Stcrt. 1996, nr. 77, zoals gewijzigd in 1997, Stcrt. 1997, nr. 87; hierna: de Beleidslijn). Bij deze beleidslijn behoort een toelichting, die daar integraal deel van uitmaakt.
    
        De Beleidslijn is onder meer van toepassing op alle nieuwe activiteiten (waaronder wijziging van bestaande activiteiten) in het winterbed van de grote rivieren, waaronder de Maas. Uitbreiding van bestaande niet-riviergebonden activiteiten in het zogenoemde stroomvoerend winterbed van de onbedijkte Maas, zoals in het onderhavige geval aan de orde, wordt getoetst aan de "nee, tenzij”-criteria, mits de uitbreiding op zichzelf, dat wil zeggen zonder rekening te houden met compenserende maatregelen, in de actuele situatie niet leidt tot waterstandsverhoging. Uit de Beleidslijn volgt, dat, indien een dergelijke uitbreiding wel leidt tot waterstandsverhoging, de gevraagde activiteit niet zal worden toegestaan. De “nee, tenzij”-criteria behelzen – voorzover hier van belang – dat de uitbreiding slechts is toegestaan indien op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, en dat de uitbreiding niet redelijkerwijs buiten het winterbed gerealiseerd kan worden. Indien de uitbreiding voldoet aan de “nee, tenzij”-criteria dient zij voorts – voorzover hier van belang – te voldoen aan de voorwaarde: een beschermingsniveau van 1:1250 voor potentiële schadegevallen.
    
        In de toelichting bij de Beleidslijn is een paragraaf opgenomen over bestaande bebouwing en bedrijvigheid, met de strekking dat deze worden gerespecteerd. Voorts staat in deze paragraaf dat bij uitbreiding van bestaande bedrijven overgangsrecht, inhoudende dat bestaande bedrijven het recht hebben om zo’n 10% (qua ruimtebeslag) uit te breiden, betrokken zal worden bij de toetsing aan de “nee, tenzij”-criteria.
    
    2.3.    In geschil is de vraag of de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de Staatssecretaris in het besluit van 8 juli 2002 de voor uitbreiding van de kas van [vergunninghouder] verleende vergunning op de juiste wijze aan de Beleidslijn heeft getoetst.
    
    2.4.    De Staatssecretaris heeft zich voor de beantwoording van de vraag of de uitbreiding van de kas van [vergunninghouder] leidt tot waterstandsverhoging, gebaseerd op een berekening van de Directie Limburg van het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat van 8 februari 2001. Bij de beantwoording van de vragen of sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang bij de uitbreiding, en of de uitbreiding niet redelijkerwijs buiten het winterbed kan worden gerealiseerd, heeft hij gebruik gemaakt van een advies van het afdelingshoofd Ruimtelijke Inrichting Noord van de provincie Limburg van 12 april 2002.
    
    2.5.    Appellant voert aan dat niet overtuigend is aangetoond dat geen sprake is van waterstandsverhoging. Hij betoogt dat de berekening van de waterstandsverhoging nadere controle behoeft omdat in de loop van de procedure herhaaldelijk sprake is geweest van onjuiste berekening van de omvang van de uitbreiding van de kas.
    
        Dit betoog slaagt niet. De berekening van het effect van de uitbreiding van de kas op de waterstand is, zoals de Staatssecretaris ter zitting heeft uiteengezet, gemaakt aan de hand van een rivierkaart en de bij de vergunningaanvraag behorende bouwtekening. De bouwtekening is, zoals uit de stukken blijkt, in de loop van de procedure niet gewijzigd, en vormt aldus een correcte grondslag voor de berekening. Dat de Staatssecretaris in de loop van de procedure verschillende standpunten heeft ingenomen over de omvang van de uitbreiding, kan daar niet aan afdoen.
    
    2.6.    Ook het betoog van appellant dat de aanvraag van [vergunninghouder] ziet op een uitbreiding met 14,12%, en niet, zoals in het besluit van 8 juli 2002 staat vermeld, van 11,41%, treft geen doel. Zoals uit de in het besluit van 8 juli 2002 opgenomen gegevens met betrekking tot de omvang van de bestaande kas en de omvang van de uitbreiding blijkt, berust het in dat besluit opgenomen percentage op een rekenfout, niet op een verkeerde aanname omtrent de omvang van de uitbreiding van de kas. De Staatssecretaris is er bij het besluit van 8 juli 2002 van uitgegaan dat de aangevraagde uitbreiding meer dan 10% van de reeds bestaande kas beslaat, en heeft de aanvraag daarom getoetst aan de “nee, tenzij”-criteria. Gelet daarop is het antwoord op de vraag of de Staatssecretaris bij de besluitvorming is uitgegaan van een uitbreiding van 11,41,%, dan wel van 14,12%, niet doorslaggevend.
    
    2.7.    Het betoog van appellant dat de Staatssecretaris bij de besluitvorming ten onrechte heeft genegeerd dat ter plaatse van de uitbreiding een lager beschermingsniveau bestaat dan 1:1250, berust op een onjuiste interpretatie van de Beleidslijn. Zoals in de Beleidslijn is uiteengezet, wordt met betrekking tot de onbedijkte Maas het gebied tussen de lijnen met een kans op overstroming van 1:1250 per jaar aangemerkt als het winterbed van de rivier. Omdat het toepassingsgebied van de Beleidslijn wordt bepaald door de begrenzing van het winterbed, is de Beleidslijn voor gebieden langs de onbedijkte Maas slechts van toepassing, indien sprake is van een beschermingsniveau van 1:1250 of lager. Daarom is de door [vergunninghouder] aangevraagde uitbreiding getoetst aan de Beleidslijn, juist omdat het beschermingsniveau ter plaatse lager is dan 1:1250.
    
        In paragraaf VI.2 van de toelichting bij de Beleidslijn staat dat bij uitbreiding van bestaande situaties per geval beoordeeld moet worden of het niveau van 1:1250 voor de uitbreiding noodzakelijk en haalbaar is. In het onderhavige geval betreft de uitbreiding een aanbouw aan een bestaande kas en zou, zoals is vermeld in het besluit van 10 augustus 2000, om een beschermingsniveau van 1:1250 te bereiken een verhoging van het vloerpeil van de kas met ruim 2½ meter gerealiseerd moeten worden. Onder die omstandigheden heeft de Staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij de onderhavige uitbreiding een beschermingsniveau van 1:1250 niet haalbaar is.
    
        Ook voorzover appellant heeft beoogd te betogen dat onvoldoende met zijn belangen rekening is gehouden omdat er in verband met het lage beschermingsniveau ter plaatse meer risico is op overstroming, kan hij niet worden gevolgd. Nu immers, zoals hierboven in 2.5. is overwogen, de uitbreiding van de kas niet leidt tot waterstandsverhoging, valt niet in te zien dat dit risico door de uitbreiding zou worden vergroot.
    
    2.8.    Het betoog van appellant dat de Staatssecretaris het advies van 12 april 2002 niet ten grondslag mocht leggen aan het besluit van 8 juli 2002, treft evenmin doel.
    
        Volgens de toelichting bij de Beleidslijn worden bestaande bebouwing en bedrijvigheid gerespecteerd en vallen deze buiten de Beleidslijn. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling bestaande bebouwing en bedrijvigheid te verplaatsen naar gebieden buiten het winterbed. Bij de afweging of uitbreiding van bestaande bebouwing en bedrijvigheid moet worden toegestaan, kunnen zwaarwegende bedrijfseconomische belangen een rol spelen. Daarbij moet de beoordeling per geval plaatsvinden.
    
        Anders dan appellant meent moet de brief van 12 april 2002 van het afdelingshoofd Ruimtelijke Inrichting Noord van de provincie Limburg, gelet op de inhoud ervan, worden aangemerkt als een advies over de bedrijfseconomische noodzaak van de door [vergunninghouder] aangevraagde bedrijfsuitbreiding. Dat het advies niet afkomstig is van het Coördinatie Overleg Bouwplannen Maas is niet van belang, nu geen sprake is van een wettelijk geregelde adviesprocedure en er geen aanknopingspunten zijn om te oordelen dat het afdelingshoofd Ruimtelijke Inrichting Noord over onvoldoende deskundigheid terzake beschikt.
    
        Het afdelingshoofd heeft geconcludeerd dat verplaatsing van het bedrijf van [vergunninghouder] niet aan de orde is omdat het reeds bestaande bedrijf qua omvang als een meer dan volwaardige moderne eenheid kan worden beschouwd. Dat het afdelingshoofd bij deze conclusie ten onrechte de waarde van de bedrijfswoning mede in aanmerking heeft genomen, omdat deze woning niet bij [vergunninghouder] in eigendom is kan – wat daar van zij – aan die conclusie niet afdoen. Immers, gelet op de waarde van de bedrijfswoning in relatie tot de waarde van het kassencomplex en de kosten van de uitbreiding, is niet aannemelijk dat het buiten beschouwing laten van de waarde van de bedrijfswoning tot een andere conclusie zou hebben geleid.
    
        Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de Staatssecretaris zich bij het besluit van 8 juli 2002 heeft mogen baseren op het advies van 12 april 2002.
    
    2.9.    Ook het betoog van appellant dat de mogelijkheid tot bouw in het alternatieve gebied “Siberië” te gemakkelijk als irrelevant is afgedaan, treft geen doel. Bij de beantwoording van de vraag of de uitbreiding redelijkerwijs buiten het winterbed gerealiseerd kan worden, heeft de Staatssecretaris zich, in overeenstemming met het advies van 12 april 2002, op het standpunt gesteld dat sprake is van een bedrijfsmatig noodzakelijke, beperkte uitbreiding van een bestaande activiteit. Gelet op het uitgangspunt van de Beleidslijn dat het niet de bedoeling is bestaande bebouwing en bedrijvigheid te verplaatsen naar gebieden buiten het winterbed, kan niet worden geoordeeld dat de Staatssecretaris zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen of dat het besluit van 8 juli 2002 op dit punt onvoldoende is gemotiveerd.
    
    2.10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C. de Gooijer, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.W. Schortinghuis, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. De Gooijer    w.g. Schortinghuis
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2004
    
    66-413.