ECLI:NL:CBB:2025:314, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-05-2025, 25/320
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorzieningenrechter schorst aan het Dolfinarium opgelegde last onder dwangsom. Het beschikbare bewijs, waaronder het oordeel van de deskundige dat contact van dolfijnen met mensen per definitie onnatuurlijk is, is onvoldoende voor de conclusie dat het Dolfinarium tijdens dierpresentaties voorschriften uit haar vergunning overtreedt. Het vertonen van onnatuurlijk gedrag is onder voorwaarden, waaronder in bepaalde gevallen het geven van een educatieve toelichting, toegestaan. Bovendien gaat het niet om de vraag of het gedrag van de dieren onnatuurlijk is, maar of het gedrag van de gevangen gehouden dieren als onnatuurlijk in de zin van de aan de dierentuinvergunning verbonden voorschriften valt aan te merken. Daar heeft de staatssecretaris de deskundige niet over ingelicht en zelf onvoldoende onderzoek naar gedaan door niet het volledige educatieve programma van het Dolfinarium in aanmerking te nemen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 25/320
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 mei 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening en het beroep in de zaak tussen
      
    
    
    Dolfinarium Harderwijk B.V. te Harderwijk
    (gemachtigden: mr. W.M. Janse, A. Tiebot)
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN)
    (gemachtigden: N.N. Alam en N. Adams)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 28 maart 2025 heeft de staatssecretaris aan het Dolfinarium een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van het Besluit houders van dieren en de voorschriften 2.2. b en 2.2. e van de aan het Dolfinarium verleende dierentuinvergunning.
    
    
    
      Het Dolfinarium heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het Dolfinarium en verweerder hebben aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2025. De gemachtigden van partijen zijn verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
      1.1
      Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
      
    
    
      1.2
      Het Dolfinarium heeft een spoedeisend belang bij een beoordeling van haar verzoek om voorlopige voorziening omdat zij daarmee wil bereiken dat zij haar voorstellingen gedurende de voor haar belangrijke zomermaanden ongewijzigd kan voortzetten op een voor de dieren, verzorgers en publiek aantrekkelijke wijze. De staatssecretaris heeft ter zitting laten weten dat hij niet verwacht voor de zomerperiode op het bezwaar te kunnen beslissen. 
      
      2 Stichting [naam 1] (stichting) heeft op 9 augustus 2024 een handhavingsverzoek ingediend met daarbij videobeelden met fragmenten uit dierpresentaties bij het Dolfinarium op 13 april 2024 (fragmenten) die volgens haar aantonen dat het Dolfinarium toen handelde in strijd met haar dierentuinvergunning door in dierpresentaties onnatuurlijk en antropomorf gedrag zonder educatieve onderbouwing van dieren te laten zien. RVO heeft aan de bioloog met langdurige ervaring op het gebied van het gedrag van wilde dolfijnen, [naam 2], gevraagd, kort gezegd, of op die beelden natuurlijk gedrag is te zien. De deskundige heeft in een rapport van januari 2025 met de titel ‘Expert assessment of dolphin behaviour in a captive facility’ de fragmenten geduid en die vraag beantwoord. Dat rapport heeft de staatssecretaris tot de conclusie geleid dat het Dolfinarium tijdens dierpresentaties dieren onnatuurlijke kunstjes zonder educatieve boodschap laat doen en daarmee artikel 4.7 van het Besluit houders van dieren en de artikelen 2.2 onder b en 2.2 onder e van de dierentuinvergunning overtreedt. 
      
      3 De last onder dwangsom heeft de staatssecretaris vanwege die overtredingen opgelegd. Volgens de staatssecretaris zijn er op de fragmenten onnatuurlijke gedragingen zonder educatieve toelichting te zien. De last strekt ertoe dat het Dolfinarium uiterlijk per 11 april 2025 zich aan artikel 2.2 onder b en e van de dierentuinvergunning zal houden en tijdens dierpresentaties bij interacties tussen mens en dier alleen onnatuurlijk diergedrag toont als, voor zover van belang, dat gebeurt vanwege de verzorging of een educatieve reden heeft en zij dat toelicht. De last beschrijft, niet limitatief, een aantal interacties tussen mens en dier die het Dolfinarium niet aan publiek mag tonen. Het Dolfinarium verbeurt een dwangsom van € 2000,- per nieuwe overtreding, tot een maximum van € 10.000,-.
      
    
    
      4.1
      
        Het Dolfinarium betwist dat zij de overtredingen heeft gepleegd. Zij heeft educatie hoog in het vaandel staan en toont voorafgaand aan dierpresentaties een video met uitleg. Die context blijft in de fragmenten buiten beeld. Inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben op 1 mei 2024 dezelfde dierpresentaties bijgewoond als die op 13 april 2024 en zij rapporteren dat geen sprake was van antropomorf of onnatuurlijk gedrag van dieren en dat die presentaties in lijn zijn met de vergunningvoorschriften. 
        Het Dolfinarium wijst erop dat zij in de afgelopen jaren in goed overleg (nieuwe en gedetailleerde) afspraken heeft gemaakt, die meermaals door de staatssecretaris akkoord zijn bevonden. Het Dolfinarium is ervan overtuigd dat zij die afspraken correct uitvoert en de staatssecretaris mag niet rauwelijks de last opleggen, maar had met het Dolfinarium in gesprek moeten gaan om tot een oplossing te komen. 
      
      
    
    
      4.2
      Volgens de staatssecretaris houden de (in de dierentuinvergunning als voorschriften verwerkte) afspraken in dat het Dolfinarium per getoonde niet natuurlijke gedraging meteen een educatieve toelichting geeft. Dat volgt volgens hem uit die voorschriften en het algemeen protocol dierpresentaties van het Dolfinarium. De staatssecretaris is van mening dat de fragmenten en het oordeel van de deskundige daarover voldoende bewijst dat het Dolfinarium de dierentuinvergunning en haar eigen protocol niet juist uitvoert. Op de fragmenten is namelijk bij onnatuurlijke gedragingen geen educatieve uitleg te zien of te horen. De staatssecretaris heeft weliswaar geen kennis genomen van de video die het Dolfinarium voorafgaand aan een dierpresentatie vertoont, maar kan daar in bezwaar nog naar kijken. Hij heeft de deskundige geen uitleg gegeven over de (van belang zijnde voorschriften van de) dierentuinvergunning en de daarin vermelde voorwaarden waaronder het vertonen van niet natuurlijk gedrag is toegelaten. Het onderzoek door de NVWA heeft hij bij zijn besluitvorming betrokken en om die reden beschouwt de staatssecretaris het rapport van de NVWA als niet van belang in deze procedure. De staatssecretaris heeft desgevraagd door de voorzieningenrechter ter zitting wel toegezegd dat hij de door de NVWA van die controle gemaakte filmbeelden aan het Dolfinarium zal verstrekken. 
      
    
  
  
    Beoordeling
    
    
      5.1
      Op grond van artikel 4.7, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit houders van dieren moet het Dolfinarium haar dieren op zodanige wijze houden dat hun soorteigen gedrag wordt gerespecteerd en zoveel mogelijk in stand wordt gehouden. In artikel 4.10, tweede lid, van het Besluit houders van dieren staat dat in de dierentuin, in het kader van een informatief en educatief programma met betrekking tot de tentoongestelde diersoorten, onder meer informatie wordt verstrekt over de tentoongestelde soorten en hun natuurlijke habitat.
      
    
    
      5.2
      
        Aan de dierentuinvergunning van het Dolfinarium is onder meer als voorschrift verbonden:
        
          “Artikel 2.2 [..] b. [afspraak 1.1]De dieren vertonen geen antropomorf of onnatuurlijk gedrag tijdens voorstellingen, tenzij:
      
      - dit gedrag betreft dat noodzakelijk is (en ook daadwerkelijk wordt toegepast) voor de verzorging van de dieren én die in de voorstelling wordt getoond om de gezondheidscontrole te illustreren [..]. Het uitsteken van de tong door een zeeleeuw is een voorbeeld van onnatuurlijk gedrag dat noodzakelijk is voor de verzorging, namelijk voor gezondheidscontrole; 
      - dit gedrag betreft dat in het teken staat en bijdraagt aan het overbrengen en verduidelijken van de educatieve boodschap, waarbij specifieke kenmerken van de soort die gelinkt worden aan de levenswijze of waarbij het gedrag van de dieren in de natuur centraal staan. Het laten zien van de staartvin door een dolfijn door deze staartvin boven het water uit te steken is een voorbeeld van onnatuurlijk gedrag, waarmee een educatieve boodschap kan worden overgebracht over de bijzondere stand van de staartvin (een soorteigen kenmerk). [..] 
      e. [..] Interactie tussen dierverzorgers en dieren tijdens de voorstelling heeft een directe link met de educatieve boodschap die tijdens de voorstelling wordt overgebracht. Interacties tussen dieren en verzorgers zijn ter illustratie van natuurlijk gedrag of soorteigen kenmerken, of het verlenen van de noodzakelijke zorg aan dieren. De educatieve boodschap die gelinkt wordt aan de interacties, zowel in het water als buiten het water, wordt nadrukkelijk aan het publiek overgebracht. [..]”
      
    
    
      6.1
      De deskundige rapporteert dat contact van dolfijnen met mensen per definitie onnatuurlijk is, omdat dat in de vrije natuur niet voorkomt, maar dat maakt niet dat het Dolfinarium haar vergunning overtreedt. Die vergunning staat immers dierpresentaties onder voorwaarden toe, ook al houdt het Dolfinarium de dolfijnen in gevangenschap en is dat per definitie een onnatuurlijke situatie. Dat een zeeleeuw op commando zijn tong uitsteekt is bijvoorbeeld volgens artikel 2.2 onder b, van de dierentuinvergunning tijdens een dierpresentatie toegestaan als wordt uitgelegd dat het is aangeleerd om het dier medisch te kunnen onderzoeken. De voorzieningenrechter acht het verder aannemelijk dat het Dolfinarium aan haar zeezoogdieren in gevangenschap, ter compensatie van het gemis aan hun natuurlijke omgeving, vanwege hun mentale en fysieke gesteldheid een dagelijks afwisselende indeling met trainingen moet bieden en dat de last onder dwangsom dat bemoeilijkt, als onbetwist gesteld door het Dolfinarium.
      
    
    
      6.2
      Het Dolfinarium heeft in de loop der jaren in intensieve samenwerking met de staatssecretaris meerdere afspraken gemaakt over dierpresentaties en educatie, en ter uitvoering wezenlijke veranderingen aangebracht in haar voorstellingen. De voorzieningenrechter volgt het Dolfinarium dat niet goed valt te begrijpen waarom de staatssecretaris niet eerst met het Dolfinarium in gesprek is gegaan. Het onderzoek door de NVWA was gebaseerd op het volledige door het Dolfinarium geboden programma en niet slechts op fragmenten van de daarvan uitmakende dierpresentatie, en bevestigde dat het Dolfinarium de afspraken naleefde. 
      
    
    
      6.3
      De voorzieningenrechter is het met het Dolfinarium eens dat het beschikbare bewijs onvoldoende overtuigend is voor het oordeel dat het Dolfinarium op 13 april 2024 voorschriften uit de dierentuinvergunning heeft overtreden, nu zowel de staatssecretaris, als zijn deskundige de fragmenten hebben beoordeeld zonder daarbij het volledige educatieve programma van het Dolfinarium in aanmerking te (kunnen) nemen. Dat de deskundige het gedrag in die fragmenten als (on)natuurlijk gedrag beoordeelt, maakt, zonder afbreuk te doen aan zijn deskundigheid, dat niet anders. Ook als in de fragmenten onnatuurlijk gedrag voorkomt, is daarmee niet gegeven dat het Dolfinarium daarmee haar dierentuinvergunning overtreedt. Het vertonen van onnatuurlijk gedrag is haar namelijk onder voorwaarden toegestaan (en daarover is de deskundige niet geïnformeerd). Bovendien gaat het niet om de vraag of het gedrag van de dieren onnatuurlijk is (dat is immers bij in gevangenschap gehouden dieren steeds het geval), maar of het gedrag van de gevangen gehouden dieren als onnatuurlijk in de zin van de aan de dierentuinvergunning verbonden voorschriften valt aan te merken. Ook daarover heeft de staatssecretaris zijn deskundige niet ingelicht.
      
    
    
      6.4
      Het besluit waarmee de last onder dwangsom is opgelegd is ondeugdelijk voorbereid en onvoldoende gemotiveerd en wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onrechtmatig. Ook al biedt de bezwaarprocedure de staatssecretaris de kans om fouten in de besluitvorming te herstellen, de belangen die voor het Dolfinarium spelen, zowel voor wat betreft het op peil houden van de dieren als van de bezoekersaantallen en de kwaliteit van de dierpresentaties en educatie, wegen hier zo zwaar dat de voorzieningenrechter het besluit van 28 maart 2025 zal schorsen tot zes weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar. 
      
      
        7	De voorzieningenrechter veroordeelt de staatssecretaris in de door het Dolfinarium gemaakte proceskosten. Deze stelt hij op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1814,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). De staatssecretaris moet ook het door het Dolfinarium betaalde griffierecht vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        schorst het besluit van 28 maart 2025 tot zes weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar; 
      
      
        draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 385,- aan het Dolfinarium te vergoeden en veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van het Dolfinarium tot een bedrag van € 1814,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2025.
    
    
    
    
      R.C. Stam		                   w.g. J.W.E. Pinckaers
      De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: