ECLI:NL:RVS:2023:4248, Raad van State, 15-11-2023, 202202279/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2019 heeft de burgemeester van de gemeente Aalsmeer het aan [appellant] afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard. [appellant] had een Pools rijbewijs en heeft dit in 2013 omgewisseld voor een Nederlands rijbewijs omdat hij al sinds 2011 woonde en werkte in Nederland. Op 21 november 2018 heeft hij een nieuw rijbewijs aangevraagd. In het aanvraagformulier is vermeld dat [appellant] zijn (oorspronkelijke) rijbewijs op of rond 31 oktober 2018 is verloren op zijn (toenmalige) werkplek in Amsterdam. Deze aanvraag heeft de burgemeester ingewilligd en op diezelfde dag is aan [appellant] een vervangend rijbewijs afgegeven. Gebleken is namelijk dat de plaatselijke autoriteiten het oorspronkelijke rijbewijs van [appellant] in Polen hebben ingenomen vanwege alcoholmisbruik in het verkeer en dat dit rijbewijs niet, zoals in voormeld aanvraagformulier is vermeld, is kwijtgeraakt. Het vervangende rijbewijs is daarom afgegeven op basis van door [appellant] verstrekte onjuiste gegevens. Het vervangende rijbewijs zou niet zijn afgegeven als de onjuistheid van die gegevens ten tijde van de aanvraag bekend zou zijn geweest, aldus de burgemeester.

202202279/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Aalsmeer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 februari 2022 in zaak nr. 20/1986 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van de gemeente Aalsmeer (hierna: de burgemeester).
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 december 2019 heeft de burgemeester het aan [appellant] afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard.
    Bij besluit van 10 januari 2020, verzonden op 24 februari 2020, heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.J. van der Woude, advocaat te Amsterdam, vergezeld van S. Kruszynski, tolk, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C. van Splunder en M.S. Radder, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] had een Pools rijbewijs en heeft dit in 2013 omgewisseld voor een Nederlands rijbewijs omdat hij al sinds 2011 woonde en werkte in Nederland. Op 21 november 2018 heeft hij een nieuw rijbewijs aangevraagd. In het aanvraagformulier is vermeld dat [appellant] zijn (oorspronkelijke) rijbewijs op of rond 31 oktober 2018 is verloren op zijn (toenmalige) werkplek in Amsterdam. Deze aanvraag heeft de burgemeester ingewilligd en op diezelfde dag is aan [appellant] een vervangend rijbewijs (hierna: het vervangende rijbewijs) afgegeven.
    3.       Bij het besluit van 4 december 2019 heeft de burgemeester het aan [appellant] afgegeven vervangende rijbewijs, op grond van artikel 124, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de WVW 1994), ongeldig verklaard. Gebleken is namelijk dat de plaatselijke autoriteiten het oorspronkelijke rijbewijs van [appellant] in Polen hebben ingenomen vanwege alcoholmisbruik in het verkeer en dat dit rijbewijs niet, zoals in voormeld aanvraagformulier is vermeld, is kwijtgeraakt. Het vervangende rijbewijs is daarom afgegeven op basis van door [appellant] verstrekte onjuiste gegevens. Het vervangende rijbewijs zou niet zijn afgegeven als de onjuistheid van die gegevens ten tijde van de aanvraag bekend zou zijn geweest, aldus de burgemeester.
    4.       Bij het besluit van 10 januari 2020 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, onder verwijzing naar een advies van 21 februari 2020 van de Commissie voor de bezwaarschriften, ongegrond verklaard. In aanvulling op het besluit van 4 december 2019, stelt de burgemeester zich op het standpunt dat artikel 124, eerste lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994 dwingendrechtelijk is geformuleerd en geen ruimte laat voor een belangenafweging. Hoewel de burgemeester begrip heeft voor de situatie van [appellant] en het belang van het hebben van een rijbewijs inziet, leidt dit niet tot de conclusie dat het vervangend rijbewijs van [appellant] niet ongeldig had mogen worden verklaard.
    Oordeel van de rechtbank
    5.       De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester het aan [appellant] afgegeven vervangende rijbewijs, op grond van artikel 124, eerste lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994, terecht ongeldig heeft verklaard.
    6.       De rechtbank heeft daartoe vooropgesteld dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] bij zijn aanvraag om een vervangend rijbewijs onjuiste gegevens heeft verstrekt. Het oorspronkelijke rijbewijs van [appellant] is namelijk door de Poolse autoriteiten ingevorderd en dus niet, zoals in het aanvraagformulier is ingevuld, tijdens het werk vermist, althans verloren, geraakt. De omstandigheid dat [appellant] de Nederlandse taal onvoldoende machtig is, vormt geen rechtvaardiging voor het verstrekken van onjuiste gegevens. Als [appellant] het Nederlands onvoldoende machtig was om de aanvraag zelfstandig te doen, dan had het in de rede gelegen om hierbij hulp te vragen.
    7.       Verder is de rechtbank de burgemeester gevolgd in zijn standpunt dat het vervangend rijbewijs niet aan [appellant] zou zijn afgegeven als de onjuistheid van de door [appellant] bij zijn aanvraag verstrekte gegevens bekend zou zijn geweest. Op grond van artikel 120, tweede lid, van de WVW 1994 wordt een vervangend rijbewijs namelijk niet afgegeven dan nadat het rijbewijs waarvoor het wordt afgegeven, is ingeleverd bij degene die belast is met de afgifte van het vervangend rijbewijs, tenzij dit rijbewijs, omdat het verloren is geraakt, of teniet is gegaan, niet kan worden ingeleverd. Het betoog van [appellant] dat zijn rijbewijs verloren is geraakt in de zin van voormelde bepaling, wordt door de rechtbank niet gevolgd. De Poolse autoriteiten hebben het (oorspronkelijke) rijbewijs van [appellant] immers naar de Rijksdienst voor het Wegverkeer (hierna: de RDW) verstuurd. Verder is niet gebleken van enige inspanning van de kant van [appellant] om zijn ingenomen rijbewijs terug te krijgen van de Poolse autoriteiten. Ook is niet duidelijk gebleken of [appellant] überhaupt bij de Poolse autoriteiten navraag heeft gedaan naar zijn ingenomen rijbewijs.
    8.       Voor wat betreft de omstandigheid dat [appellant] zijn rijbewijs nodig heeft voor het uitvoeren van zijn werkzaamheden, overweegt de rechtbank, in navolging van de burgemeester, dat artikel 124, eerste lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994 dwingendrechtelijk is geformuleerd en geen ruimte laat voor een belangenafweging. De burgemeester was daarom gehouden het vervangend rijbewijs van [appellant] ongeldig te verklaren.
    Hoger beroep
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester het vervangende rijbewijs, op grond van artikel 124, eerste lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994, terecht ongeldig heeft verklaard. Hij meent dat de burgemeester, ook wanneer die de ware stand van zaken had gekend, aan hem een vervangend rijbewijs had moeten - althans kunnen - afgeven. Artikel 120, tweede lid, van de WVW 1994 staat daaraan niet in de weg, omdat zijn oorspronkelijke rijbewijs verloren is geraakt in de zin van die bepaling. De Poolse autoriteiten hebben zijn oorspronkelijke rijbewijs in augustus 2018, toen hij daar verbleef, ingenomen vanwege een verkeersovertreding. [appellant] heeft geprobeerd de Poolse autoriteiten ertoe te bewegen om zijn ingenomen rijbewijs, zoals de Poolse autoriteiten ook behoorden te doen, meteen aan hem te retourneren, althans naar Nederland te sturen. Maar de Poolse autoriteiten hebben pas bij brief van 2 oktober 2019, ontvangen op 8 oktober 2019, het rijbewijs aan de RDW toegezonden. Gelet hierop was er voor de burgemeester geen noodzaak om tot de hier bestreden besluitvorming over te gaan.
    10.     Dit geldt te meer, omdat  de Poolse autoriteiten hem - vanwege zijn verkeersovertreding - uitsluitend een rijverbod op Pools grondgebied konden opleggen, wat zij ook voor de duur van drie jaren hebben gedaan. Het stond de Poolse autoriteiten niet vrij om zijn rijbevoegdheid voor het Nederlands grondgebied te ontzeggen, door zijn ingenomen rijbewijs onder zich te houden. In dit verband wijst [appellant] op artikel 11, vierde lid, tweede alinea, van Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs (hierna: de Richtlijn) en de daaraan door het Europees Hof van Justitie gegeven uitleg (zie arresten van 29 april 2021, C-56/ 20, AR tegen Stadt Pforzheim (ECLI:EU:C:2021:333) en 6 oktober 2022, C-266/21, HV, (ECLI:EU:C:2022:754).
    11.     Verder voert hij aan dat de ongeldigverklaring van zijn vervangende rijbewijs onevenredige gevolgen voor hem heeft en dat de burgemeester om die reden af had moeten zien van het opleggen van die maatregel. Hij stelt voorop dat hij door de ongeldigverklaring van zijn vervangende rijbewijs in de situatie is gekomen dat hij in het geheel geen rijbewijs meer heeft. Met de uitreiking van het vervangende rijbewijs op 21 november 2018, heeft zijn oorspronkelijke rijbewijs namelijk zijn geldigheid verloren. Dit blijkt uit artikel 123, eerste lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994. Om zijn bedrijfsauto weer te mogen besturen, waarvan hij voor zijn werk als zelfstandig ondernemer (stukadoor) afhankelijk is, zal hij dus opnieuw rijexamen moeten doen. Dit zal voor hem moeilijker zijn dan voor de gemiddelde Nederlander, omdat hij de Nederlandse taal niet machtig is en, gezien zijn leeftijd, naar alle waarschijnlijkheid ook niet meer zal worden. Er bestaat voor hem dan ook geen reëel vooruitzicht op het opnieuw verkrijgen van een Nederlands rijbewijs. Dit terwijl zijn rijvaardigheid en de verkeersveiligheid niet in het geding zijn. Het ongeldig verklaren van zijn vervangende rijbewijs, zo concludeert [appellant], betekent daarom niet alleen een concrete belemmering van zijn recht op vrij verkeer als EU-burger, omdat hij daardoor overweegt Nederland te verlaten, maar is ook indirect discriminerend.
    12.     Mocht de Afdeling twijfelen aan de juistheid van zijn betogen, dan verzoekt [appellant] de Afdeling prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
    Beoordeling
    13.     De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de burgemeester het aan [appellant] afgegeven vervangende rijbewijs, op grond van artikel 124, eerste lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994, terecht ongeldig heeft verklaard. De Afdeling zal dit oordeel hierna motiveren.
    Heeft [appellant] bij zijn aanvraag onjuiste gegevens verstrekt?
    14.     De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat [appellant] bij zijn aanvraag onjuiste gegevens heeft verstrekt. In het aanvraagformulier is namelijk vermeld dat [appellant] zijn oorspronkelijke rijbewijs op of rond
    31 oktober 2018 is verloren op zijn (toenmalige) werkplek in Amsterdam, terwijl vast is komen te staan dat zijn oorspronkelijke rijbewijs in
    augustus 2018 is ingenomen door de Poolse autoriteiten. Dat het aanvraagformulier niet door [appellant] zou zijn ingevuld, zoals [appellant] pas op de zitting naar voren heeft gebracht leidt, ook als dat inderdaad het geval zou zijn geweest, niet tot een ander oordeel. [appellant] heeft op de zitting immers erkend dat het aanvraagformulier wel door hem is ondertekend en ingediend.
    Had de burgemeester het vervangende rijbewijs niet afgegeven als hij bekend was geweest met de onjuistheid van de bij de aanvraag verstrekte gegevens?
    15.     De rechtbank heeft de burgemeester terecht gevolgd in zijn standpunt dat het vervangende rijbewijs niet aan [appellant] zou zijn afgegeven als de onjuistheid van de door [appellant] bij zijn aanvraag verstrekte gegevens bekend zou zijn geweest. Ingevolge artikel 120, tweede lid, van de WVW 1994 kan de burgemeester namelijk een vervangend rijbewijs pas afgeven nadat het oorspronkelijke rijbewijs bij hem is ingeleverd, tenzij dit rijbewijs niet kan worden ingeleverd, omdat het verloren is geraakt of teniet is gegaan. Anders dan [appellant] betoogt, is de Afdeling van oordeel dat hier evident geen sprake is van een situatie waarin het oorspronkelijke rijbewijs verloren is geraakt in de zin van voormelde bepaling. [appellant] wist namelijk dat zijn rijbewijs was ingenomen door de Poolse autoriteiten en het zich dus bij hen bevond. Dat de Poolse autoriteiten het ingenomen rijbewijs eerder aan de RDW hadden kunnen retourneren dan zij hebben gedaan, maakt dit niet anders. Het had op de weg van [appellant] gelegen om openheid van zaken te geven bij zijn aanvraag en zo nodig de hulp van de Nederlandse autoriteiten in te roepen bij het terugkrijgen van zijn oorspronkelijke rijbewijs. Dit heeft [appellant] nagelaten. [appellant] heeft dit op de zitting ook bevestigd en verklaard geen enkele poging te hebben ondernomen om de Poolse autoriteiten ertoe te bewegen zijn rijbewijs (eerder) aan hem of de RDW te retourneren.
    Evenredigheid van de hier bestreden besluitvorming
    16.     Over het betoog van [appellant] dat de hier bestreden besluitvorming onevenredige gevolgen voor hem heeft en dat de burgemeester om die reden daarvan af had moeten zien, overweegt de Afdeling als volgt.
    17.     Artikel 124, eerste lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994 is dwingend geformuleerd. De tekst is helder en laat geen ruimte voor een belangenafweging. De WVW 1994 is bovendien een wet in formele zin. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, onder 9.6 en 9.10, kan de voormelde bepaling daarom niet worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht of aan het evenredigheidsbeginsel.
    Onder 9.11 van de uitspraak van 1 maart 2023 heeft de Afdeling uiteengezet dat wel aanleiding kan bestaan voor zogenoemde contra-legem toepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Dit is het geval als zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. De Afdeling is van oordeel dat daarvoor in dit geval geen aanleiding is, alleen al omdat van bijzondere onevenredige gevolgen geen sprake is. Dat wordt hieronder toegelicht.
    18.     De situatie waarin [appellant] verkeert, heeft hij namelijk zelf veroorzaakt door op grond van onjuiste gegevens een vervangend rijbewijs aan te vragen. Dat betekent dat [appellant] opnieuw zijn rijbewijs moet halen. De omstandigheid dat hij dat rijbewijs in Nederland wil halen, maakt dit oordeel niet anders. Anders dan [appellant] veronderstelt, kan hij bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen namelijk het theorie-examen afleggen met behulp van een Poolse tolk. Ook het theorieboek is, anders dan [appellant] veronderstelt, verkrijgbaar in de Poolse taal.
    19.     Gelet op wat hiervoor onder 18 is overwogen, volgt de Afdeling ook het betoog van [appellant] dat de ongeldigverklaring van zijn vervangend rijbewijs hem belemmert in zijn recht op vrij verkeer en indirect discriminerend is, niet. Van belemmering en indirecte discriminatie is geen sprake.
    20.     Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de onder 12 door [appellant] opgeworpen vraag. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. Hetzelfde geldt voor de voorgestelde vragen over de handelwijze van de Poolse autoriteiten. Dit is geen onderwerp van dit geschil, zodat beantwoording van deze vragen niet nodig is voor de oplossing van deze zaak (zie de hiervoor genoemde arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, punt 10 en 6 oktober 2021, punt 34).
    Conclusie
    21.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
    22.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Meyer-de Beer, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
    854
     
    BIJLAGE Wettelijk kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 120
    "[…]
    2. Het vervangende rijbewijs wordt niet afgegeven dan nadat het rijbewijs waarvoor het wordt afgegeven, is ingeleverd bij degene die belast is met de afgifte van het vervangende rijbewijs, tenzij dit rijbewijs, omdat het verloren is geraakt, of teniet is gegaan, niet kan worden ingeleverd.
    […]."
    Artikel 123
    "1. Onverminderd de artikelen 122 en 131, tweede lid, verliest een rijbewijs zijn geldigheid:
    a. door uitreiking van een nieuw of vervangend rijbewijs;
    […]."
    Artikel 124
    "1. Onverminderd de artikelen 132, tweede lid, 132b, tweede lid, en 134, vierde lid, wordt een rijbewijs overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels voor een of meer categorieën  van motorrijtuigen of voor een deel van de geldigheidsduur ongeldig verklaard indien:
    a. het rijbewijs is afgegeven op grond van door de houder verschafte onjuiste gegevens en het niet zou zijn afgegeven indien de onjuistheid van die gegevens ten tijde van de aanvraag bekend zou zijn geweest;
    […]."
    Richtlijn 2006/126/EG
    Artikel 11
    Diverse bepalingen betreffende de inwisseling, intrekking, vervanging en erkenning van rijbewijzen
    "[…]
    4. Een lidstaat weigert een rijbewijs af te geven aan een aanvrager wiens rijbewijs in een andere lidstaat is beperkt, geschorst of ingetrokken.
    Een lidstaat weigert de geldigheid te erkennen van een rijbewijs dat door een andere lidstaat aan een persoon is verstrekt, wanneer het rijbewijs van die persoon op het grondgebied van de eerstgenoemde staat is beperkt, geschorst of ingetrokken.
    Een lidstaat kan eveneens weigeren een rijbewijs af te geven aan een aanvrager wiens rijbewijs in een andere lidstaat nietig is verklaard.
    […]."