ECLI:NL:RVS:2015:2443, Raad van State, 05-08-2015, 201408373/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 6 maart 2013 heeft het college aan [partij] vergunning verleend voor een vaste standplaats op het [locatie] te Doorn en de aanvraag om een vergunning voor die standplaats van [appellant] afgewezen.

201408373/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 augustus 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 september 2014 in zaak nr. 13/5544 in het geding tussen:
    
    [partij], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 6 maart 2013 heeft het college aan [partij] vergunning verleend voor een vaste standplaats op het [locatie] te Doorn en de aanvraag om een vergunning voor die standplaats van [appellant] afgewezen.
    
    Bij besluit van 17 september 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de aan [partij] verleende vergunning herroepen en vergunning verleend aan [appellant] voor een vaste standplaats op het [locatie] te Doorn.
    
    Bij uitspraak van 3 september 2014 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 september 2013 vernietigd, het bezwaar van [appellant] tegen de besluiten van 6 maart 2013 ongegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. L. Bolier, advocaat te Elspeet, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.T.E. Kemperman, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [partij], bijgestaan door mr. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat te Rotterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 5:18, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrechtse Heuvelrug 2013 (hierna: APV) is het verboden zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben.
    
    Ingevolge het tweede lid kan het college de vergunning weigeren wegens strijd met een geldend bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het derde lid kan onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 de vergunning worden geweigerd:
    
    a. indien de standplaats hetzij op zichzelf hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan de eisen van redelijke welstand;
    
    b. indien als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel van de gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van de vergunning voor een standplaats voor het verkopen van goederen een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt.
    
    2. Aan de besluiten van 6 maart 2013 heeft het college ten grondslag gelegd dat het bij de toewijzing van standplaatsen de gedragslijn volgt dat na de opzegging van een standplaatsvergunning de eerstvolgende aanvraag om vergunning van die standplaats die aan alle voorwaarden voldoet, wordt gehonoreerd. Er wordt geen wachtlijst gebruikt. De schriftelijke opzegging, gedateerd 10 januari 2013, van de standplaats door de toenmalige vergunninghouder is op 11 januari 2013 door het college ontvangen. Nu de aanvraag van [partij] op diezelfde datum is ontvangen en die van [appellant] op 24 januari 2013, heeft het college de standplaatsvergunning aan [partij] verleend.
    
    Bij het besluit van 17 september 2013 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het ten onrechte de standplaatsvergunning aan [partij] heeft verleend, omdat [appellant] al op 17 december 2012 een aanvraag om een standplaatsvergunning had ingediend. Het heeft vervolgens de aan [partij] verleende vergunning herroepen en de vergunning alsnog aan [appellant] verleend.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is, dat het college in dit geval de (ongeschreven) vaste gedragslijn volgt dat na de opzegging van een standplaatsvergunning de eerstvolgende vergunningaanvraag die voldoet aan alle voorwaarden wordt gehonoreerd. In geschil is of het college bij het besluit van 17 september 2013 een juiste toepassing heeft gegeven aan die gedragslijn. Daaromtrent heeft de rechtbank overwogen dat de aanvraag van [appellant] van 17 december 2012 is gedaan alvorens door de toenmalige standplaatshouder schriftelijk was opgezegd en dat die aanvraag reeds daarom niet kan worden aangemerkt als eerstvolgende aanvraag na de opzegging. Nu het college de aanvraag van [appellant] toch heeft gehonoreerd, is het afgeweken van zijn vaste gedragslijn. Feiten en omstandigheden die maken dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten van zijn beleid af te wijken, zijn door het college niet gesteld. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het besluit van 17 september 2013 in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zelf voorziend heeft de rechtbank het bezwaar van [appellant] tegen de besluiten van 6 maart 2013 ongegrond verklaard, zodat [partij] weer over de standplaatsvergunning beschikt.
    
    4. [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet in geschil is, dat het college bij verlening van een standplaatsvergunning een vaste gedragslijn toepast. Hij voert hiertoe aan dat dit uit de voorhanden stukken niet kan worden afgeleid en verwijst naar punt 6 van de pleitaantekeningen van 27 mei 2013, waar hij het bestaan, dan wel de toepassing, van de gedragslijn heeft betwijfeld. Voorts is van belang dat hij aan het college heeft gevraagd hem voorbeelden te geven van situaties waarin die gedragslijn zou zijn toegepast, welke voorbeelden het college tot op heden niet heeft gegeven. Het is derhalve niet aannemelijk dat de desbetreffende vaste gedragslijn bestaat, aldus [appellant].
    
    4.1. De bevoegdheid tot het verlenen van een standplaatsvergunning als bedoeld in artikel 5:18 van de APV is een discretionaire bevoegdheid van het college. Ter invulling van deze bevoegdheid past het college de op 11 februari 2011 vastgestelde Notitie standplaatsenbeleid Gemeente Utrechtse Heuvelrug (hierna: de Notitie) toe. Het college heeft te kennen gegeven bij meer aanvragen voor eenzelfde vergunning de vaste gedragslijn te volgen dat na de opzegging van een standplaatsvergunning de eerstvolgende aanvraag die aan alle voorwaarden voldoet, wordt gehonoreerd.
    
    4.2. Gelet op de pleitaantekening van 27 mei 2013 heeft [appellant] tijdens de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie betoogd, dat de gedragslijn waarop het college zich beroept "als deze al werkelijk bestaat", in strijd is met de APV. Uit het verslag van de hoorzitting volgt voorts dat [appellant] heeft benadrukt dat hij geen "vaste gedragslijn heeft kunnen ontdekken sinds 2006" en dat het college te kennen heeft gegeven dat voorheen een advertentie werd geplaatst indien een standplaats was vrijgekomen. Voorts heeft [appellant] opgemerkt dat het opvallend is dat de vaste gedragslijn, mocht die bestaan, in 2010 niet is opgenomen in de Nota standplaatsenbeleid.
    
    In zijn schriftelijke uiteenzetting in beroep heeft [appellant] verwezen naar zijn bezwaarschrift en voormelde pleitaantekening. Verder heeft hij te kennen gegeven dat hij, daar waar nodig, zijn standpunten ter zitting nader zal toelichten. Ter zitting bij de rechtbank heeft [appellant] vervolgens aangevoerd dat een medewerker van de gemeente hem heeft verteld dat sinds 2006 geldt, dat de eerste aanvraag die binnenkomt, wordt gehonoreerd. Daarbij is hem niet verteld dat de huidige standplaatshouder eerst schriftelijk zijn vergunning moet opzeggen. Daartegenover heeft [partij] ter zitting aangevoerd, dat hij met dezelfde medewerker contact heeft gehad en daaruit heeft begrepen dat de eerste aanvraag die aan de voorwaarden voldoet na schriftelijke opzegging van de vergunning door de huidige standplaatshouder gehonoreerd zou worden.
    
    4.3. Gelet op het voorgaande betoogt [appellant] terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet in geschil was of het college bij verlening van standplaatsvergunningen een vaste gedragslijn toepast. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college in dit geval een vaste gedragslijn heeft toegepast, welke gedragslijn volgt uit de brief van het college van 11 januari 2013 aan [appellant], een adviesmemo van 27 februari 2013, de besluiten van 6 maart 2013 en een advies van een onder het college ressorterende ambtenaar van 10 september 2013 (lees: 23 augustus 2013, behandeld in de vergadering van 10 september 2013). Voorts heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat tussen partijen ook in geschil is of het college die gedragslijn juist heeft toegepast. De rechtbank heeft in dat kader allereerst beoordeeld hoe de gedragslijn van het college moet worden geïnterpreteerd. Volgens de rechtbank dient die gedragslijn aldus te worden uitgelegd, dat de eerste aanvraag die aan de voorwaarden voldoet, en die is ingediend nadat het college een schriftelijke opzegging heeft ontvangen, wordt gehonoreerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de gedragslijn, inhoudende dat bij een opzegging van een standplaatsvergunning de eerstvolgende aanvraag die aan de voorwaarden voldoet wordt gehonoreerd, in strijd is met de APV. In artikel 1.3, tweede lid, van de APV is bepaald dat een aanvraag om een vergunning die wordt ingediend minder dan drie weken voor het tijdstip waarop de aanvrager de vergunning nodig heeft, door het college buiten toepassing kan worden gelaten. Hieruit volgt volgens [appellant] dat, indien hij per de datum dat iemand zijn standplaatsvergunning opzegt die standplaats wil innemen, hij eerst zelf een standplaatsvergunning zal moeten aanvragen.
    
    5.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de door het college toegepaste vaste gedragslijn in strijd is met artikel 1.3, tweede lid, van de APV. Deze bepaling behelst de discretionaire bevoegdheid van het college een aanvraag om een vergunning buiten behandeling te stellen, indien deze niet drie weken voor het tijdstip waarop de aanvrager de vergunning nodig heeft, wordt ingediend. Anders dan [appellant] kennelijk meent, betekent dit niet dat het college een aanvraag die buiten voornoemde termijn wordt ingediend, moet afwijzen. Indien een vaste gedragslijn ertoe leidt, dat aanvragen voor standplaatsvergunningen ook buiten voormelde termijn kunnen worden ingediend, is die gedragslijn derhalve niet in strijd met dat artikel.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat toepassing van de gedragslijn tot onredelijke gevolgen leidt. Hij voert hiertoe aan dat, toen medio 2012 bekend werd dat de toenmalige standplaatshouder zijn bedrijf zou beëindigen, hij contact heeft opgenomen met de gemeente om zijn belangstelling voor die standplaats kenbaar te maken. Hem is toen geadviseerd een standplaatsvergunning aan te vragen, hetgeen hij heeft gedaan bij brief van 17 december 2012. Het is volgens hem niet aanvaardbaar dat deze aanvraag terzijde kan worden geschoven omdat een derde samen met de toenmalige standplaatshouder naar het gemeentehuis komt om zo direct nadat de standplaatshouder zijn vergunning had opgezegd een aanvraag om een vergunning voor die standplaats in te dienen. Hoewel de rechtbank terecht heeft overwogen dat hetgeen [appellant] wil, neerkomt op het hanteren van een wachtlijstensysteem, merkt hij op dat het bij een dergelijk systeem mogelijk zou zijn een aanvraag om een vergunning in te dienen terwijl nog geen zicht is op wanneer een standplaats vrijkomt. In dit geval wist [appellant] dat de standplaatsvergunning zou worden opgezegd en heeft hij met die informatie contact met de gemeente opgenomen. Het college had derhalve in redelijkheid geen andere beslissing op bezwaar kunnen nemen. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend, aldus [appellant].
    
    6.1. De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat toepassing van de gedragslijn in dit geval onredelijk is. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat kennelijk voor het eerst twee personen een vergunning aanvragen voor dezelfde standplaats die op 11 januari 2013 zou vrijkomen, doch tot die datum vergund was aan een derde. Het college heeft te kennen gegeven niet eerder te zijn geconfronteerd met dergelijke concurrerende aanvragen. Voorts heeft het college te kennen gegeven dat het een wachtlijst of sollicitantenlijst ziet als de meest zuivere en transparante wijze voor het verdelen van standplaatsvergunningen, maar dat daarvoor in het verleden geen aanleiding bestond, omdat het aanbod van standplaatsen altijd groter was dan de vraag. De Notitie bevat ook geen regels over hoe om te gaan met concurrerende aanvragen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat [appellant], nadat hij telefonisch zijn belangstelling voor de vrij te komen standplaats aan het college kenbaar had gemaakt, na het indienen van een ingevuld aanvraagformulier op 17 december 2012 ervan mocht uitgaan dat hij kans maakte op een vergunning voor die standplaats. Eerst op 11 januari 2013 heeft het college op die aanvraag gereageerd en [appellant] meegedeeld dat nog geen opzegging van de huidige vergunninghouder was ontvangen en dat overeenkomstig de vaste gedragslijn pas na een officiële opzegging een aanvraag kan worden ingediend. Nu [partij] zijn aanvraag op diezelfde datum en wel overeenkomstig de gedragslijn na het opzeggen van de vergunning door de huidige standplaatshouder had ingediend, bestond voor [appellant] na deze mededeling van het college geen mogelijkheid meer een vergunning voor die standplaats te verkrijgen. Onder deze omstandigheden kon het college [appellant] niet in redelijkheid de gedragslijn tegenwerpen, in het bijzonder nu voor hem niet eerder kenbaar was dat hij pas een aanvraag kon indienen bij opzegging door de huidige vergunninghouder. Nu [appellant] eerder dan [partij] een aanvraag had ingediend, heeft het college de vergunning bij het besluit van 17 september 2013 daarom alsnog aan [appellant] verleend. Als gevolg hiervan diende het college de eerder aan [partij] verleende vergunning te herroepen. Die herroeping kon het college evenwel in redelijkheid niet op de gedragslijn baseren, nu [partij] in overeenstemming met de gedragslijn en de mededelingen van het college hierover, had gehandeld. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
    
    Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu de rechtbank, zij het op onjuiste gronden, het besluit van 17 september 2013 terecht heeft vernietigd.
    
    7. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank, indien ervan moet worden uitgegaan dat zij terecht heeft overwogen dat het college onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd waarom het in dit geval bij het besluit van 17 september 2013 de standplaatsvergunning aan hem heeft verleend en de verlening van die vergunning aan [partij] heeft herroepen, ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien.
    
    7.1. Zoals reeds onder 6.1 is overwogen, heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat toepassing van de gedragslijn in dit geval onredelijk is, zodat zij ten onrechte gelet op die gedragslijn zelf voorziend het bezwaar van [appellant] tegen de besluiten van 6 maart 2013 ongegrond heeft verklaard met als gevolg dat [partij] weer over de standplaatsvergunning beschikte. Nu de gedragslijn in dit geval niet in redelijkheid kon worden toegepast, dient het college, gelet op zijn discretionaire bevoegdheid, in de gelegenheid te worden gesteld een nieuwe belangenafweging te maken.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het bezwaar van [appellant] tegen de besluiten van 6 maart 2013 ongegrond heeft verklaard en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant], slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 september 2014 in zaak nr. 13/5544, voor zover de rechtbank het bezwaar van [appellant] tegen de besluiten van 6 maart 2013, kenmerken: 13.WB0093 en 13.WB0014, ongegrond heeft verklaard en heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    III. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Veenboer
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2015
    
    730.