ECLI:NL:RVS:2010:BO1856, Raad van State, 27-10-2010, 201000895/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 augustus 2008 heeft het college [appellant] en [echtgenote] onder oplegging van een dwangsom gelast de zonder bouwvergunning dan wel in strijd met de verleende vergunning gerealiseerde berging (hierna: de berging/carport) op het perceel [locatie] te 's-Graveland (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden dan wel de constructie van de berging zodanig aan te passen dat deze in overeenstemming is met de in 1994 gedane melding ten behoeve van een carport en de op 15 september 1999 verleende bouwvergunning voor de realisering van een berging.

201000895/1/H1.
      Datum uitspraak: 27 oktober 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te 's-Graveland, gemeente Wijdemeren,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 december 2009 in zaken nrs. 09/655 en 09/2014 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 augustus 2008 heeft het college [appellant] en [echtgenote] onder oplegging van een dwangsom gelast de zonder bouwvergunning dan wel in strijd met de verleende vergunning gerealiseerde berging (hierna: de berging/carport) op het perceel [locatie] te 's-Graveland (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden dan wel de constructie van de berging zodanig aan te passen dat deze in overeenstemming is met de in 1994 gedane melding ten behoeve van een carport en de op 15 september 1999 verleende bouwvergunning voor de realisering van een berging.
    
    Bij besluit van 12 augustus 2008 heeft het college [appellant] en [echtgenote] onder oplegging van een dwangsom gelast het in afwijking van de op 1 juni 1982 verleende bouwvergunning gerealiseerde houten speelhuis op het perceel [locatie] te 's-Graveland te verwijderen en verwijderd te houden dan wel de constructie in overeenstemming te brengen met de op 1 juni 1982 verleende bouwvergunning.
    
    Bij besluit van 6 januari 2009 (hierna: besluit op bezwaar I) heeft het college het door [appellant] het tegen het - op de berging/carport ziende - besluit van 12 augustus 2008, gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 6 januari 2009 (hierna: besluit op bezwaar II) heeft het college het door [appellant] het tegen het - op het speelhuis ziende - besluit van 12 augustus 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 december 2009, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten op bezwaar I en II ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 januari 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. C. Lubben, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Meijer, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op het perceel zijn de bestemmingsplannen "Oud-'s-Graveland" en "Oud 's-Graveland herziening 1987" (hierna: de bestemmingsplannen) van toepassing.
    
    2.2. Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
    
    De berging/carport
    
    2.3. Bij besluit van 15 september 1999 heeft het college aan [echtgenote] bouwvergunning verleend voor het oprichten van een berging met een oppervlakte van 50 m2 op het perceel, in aansluiting op een bouwvergunningsvrije carport. Het bouwwerk dat is gerealiseerd heeft een oppervlakte van 70 m2 en bestaat uit een berging met daaraan vast gebouwd een carport, die aan drie zijden is dichtgemaakt.
    
    2.4. Niet in geschil is dat de berging/carport is gerealiseerd in afwijking van de verleende bouwvergunning, zodat het college bevoegd was ter zake handhavend op te treden wegens strijd met artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid kon besluiten handhavend op te treden tegen de in afwijking van de verleende bouwvergunning gerealiseerde berging/carport. Hij voert hiertoe aan dat concreet zicht op legalisering bestaat, omdat het bouwwerk past in het door het college vastgestelde beleid. Daarom kan het college ter zake ontheffing van het bestemmingsplan verlenen, aldus [appellant].
    
    2.6. Op het deel van het perceel waarop de berging/carport zich bevindt, rust volgens de bestemmingsplannen de bestemming "Erf". De gerealiseerde berging/carport is in strijd met die bestemming.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 46, derde lid, van de Woningwet, dient, wanneer het bouwen in strijd is met het bestemmingsplan de aanvraag om bouwvergunning tevens te worden aangemerkt als een aanvraag om een ontheffing als bedoeld in artikel 3.23 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    
    Ingevolge artikel 3.23, eerst lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge 4.1.1., eerste lid, aanhef en onder a., aanhef en onder 3e van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), komen voor de toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro in aanmerking een bijgebouw bij een woning, mits het bouwen niet tot gevolg heeft dat het aansluitend terrein voor meer dan 50% wordt bebouwd dan wel dat de oppervlakte die op grond van het geldende bestemmingsplan voor bebouwing in aanmerking komt met meer dan 50% wordt overschreden.
    
    Volgens artikel 3, aanhef en onder A., aanhef en onder 1., aanhef en onder a., van het door het college bij besluit van 10 juni 2008 vastgestelde beleid inzake toepassing van artikel 3.23 van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 4.1.1 van het Bro, kunnen burgemeester en wethouders op of in gronden waarop de bestemming "Erf" rust, toepassing geven aan artikel 3.23 van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 4.1.1, eerste lid, onder a van het Bro, indien is voldaan aan het volgende:
    
    1. Voor het bouwen van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen gelden de volgende bepalingen:
    
    a. de gezamenlijke oppervlakte van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen mag ten hoogste 50% tot een maximum van 50 m2 bedragen van de bij het hoofdgebouw behorende gronden die zijn te begrijpen onder het begrip "Erf", met dien verstande dat een aaneengesloten oppervlakte van ten minste 25 m2 van het zij- en achtererf onbebouwd en onoverdekt dient te blijven;
    
    b. (…)
    
    c. in afwijking van het bepaalde onder A.1.a. mag de gezamenlijke oppervlakte aan aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen 75 m2 bedragen, indien de oppervlakte van de bij het hoofdgebouw behorende gronden die voldoen aan het begrip "Erf" ten minste 250 m2 bedraagt.
    
    Ingevolge artikel 20, tweede lid, aanhef, en onder b, van de planvoorschriften, mogen op of in de voor de bestemming "Erf" aangewezen gronden uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten dienste van die bestemming, met dien verstande dat bij elke woning ten hoogste twee bijgebouwen of een aanbouw en een bijgebouw of twee aanbouwen mogen worden gebouwd met een gezamenlijke oppervlakte van niet meer dan 24 m2.
    
    Ingevolge het derde lid, zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het tweede lid, onder b, voor een oppervlakte tot 50 m2, mits de bebouwde oppervlakte van een erf minder blijft dan 50 procent van de totale oppervlakte.
    
    2.6.2. Desgevraagd heeft het college ter zitting verklaard dat het door hem vastgestelde beleid inzake toepassing van artikel 3.23 Wro op zichzelf niet in de weg staat aan het verlenen van een ontheffing, nu de gezamenlijke oppervlakte aan bijgebouwen op de bestemming "Erf" 70 m2 bedraagt, en volgens dit beleid een gezamenlijke oppervlakte aan bijgebouwen van 75 m2 is toegestaan.
    
    Volgens het college verzet artikel 4.1.1., eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3e van het Bro zich in dit geval tegen het verlenen van een ontheffing. Nu het op het perceel aanwezige woonhuis eveneens op de bestemming "Erf" is gelegen en dat woonhuis een oppervlakte heeft van 100 m2, wordt de oppervlakte die op grond van de bestemmingsplannen voor bebouwing in aanmerking komt, met meer dan 50 procent overschreden, waardoor strijd bestaat met artikel 4.1.1., eerste lid, aanhef en onder a., aanhef en onder 3e van het Bro.
    
    Ter zitting is echter gebleken dat het woonhuis, nog daargelaten dat dit niet als bijgebouw kan worden aangemerkt, niet op de bestemming "Erf" is gelegen. Voorts heeft het college ter zitting verklaard dat zich op de gronden waarop wel de bestemming "Erf" rust, geen andere gebouwen dan de berging/carport bevinden, en is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat de oppervlakte van de gronden waarop de bestemming "Erf" rust, meer dan 250 m2 bedraagt.
    
    Nu ingevolge de bestemmingsplannen, gronden met de bestemming "Erf" tot een oppervlakte van 24 m2, en na vrijstelling tot een oppervlakte van 50 m2, mogen worden bebouwd, en de gezamenlijke oppervlakte aan bijgebouwen op de bestemming "Erf" 70 m2 bedraagt, dient te worden geoordeeld dat, gezien artikel 4.1.1., eerste lid, aanhef en onder a., aanhef en onder 3e van het Bro en het door het college ter zake vastgestelde beleid, de conclusie van het college dat de berging/carport in strijd is met zijn beleid, onjuist is. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
    
    
      2.7. Gelet hierop wordt niet toegekomen aan het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten aanzien van de berging/carport ten onrechte heeft overwogen dat het college niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. 
      Het speelhuis
    
    
    2.8. Op het deel van het perceel waar het speelhuis zich bevindt, rust volgens de bestemmingsplannen de bestemming "Tuin".
    
    2.9. Ingevolge artikel 30, tweede lid, van de planvoorschriften, mogen op of in de als zodanig aangewezen gronden uitsluitend andere bouwwerken worden gebouwd ten dienste van de in dat lid genoemde bestemming, alsmede één aanbouw.
    
    Ingevolge artikel 1 wordt in deze voorschriften onder 'ander bouwwerk' verstaan: een bouwwerk, geen gebouw zijnde.
    
    2.10. Gelet op deze bepalingen is het gerealiseerde speelhuis in strijd met de bestemmingsplannen.
    
    2.11. Bij besluit van 1 juni 1982 heeft het college aan [echtgenote] bouwvergunning verleend voor het oprichten van een houten speelhuisje op het perceel, met een hoogte van 2,49, een lengte van 2,74 m en een breedte van 2,74 m. Het gerealiseerde speelhuis heeft een hoogte van 2,80 m, een lengte inclusief oversteek van 7,62 m, en exclusief oversteek van 5,94 m, alsmede een breedte inclusief oversteek van 3,12 en exclusief oversteek van 2,73 m.
    
    2.12. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college ervan mocht uitgaan dat hij niet heeft aangetoond dat het speelhuis zoals dat is gerealiseerd, in overeenstemming is met een in januari 1985 door het college verleende bouwvergunning. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat het speelhuis niet in zijn huidige vorm ter plaatse aanwezig was ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Oude 's-Graveland 1987", waardoor volgens [appellant] op het speelhuis het overgangsrecht van toepassing is.
    
    2.13. Hetgeen [appellant] in hoger beroep ten aanzien van deze gronden heeft aangevoerd, is een herhaling van hetgeen hij in beroep bij de rechtbank in dit verband heeft aangevoerd. De rechtbank is hierop in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan. In hoger beroep heeft [appellant] geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van deze gronden in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Er bestaat derhalve in zoverre geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    2.14. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat het speelhuis is opgericht in afwijking van de bij besluit van 1 juni 1982 verleende bouwvergunning, zodat het college bevoegd was ter zake handhavend op te treden wegens strijd met artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.15. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid kon besluiten handhavend op te treden tegen het in afwijking van de verleende bouwvergunning opgerichte speelhuis. Hij voert hiertoe aan dat concreet zicht op legalisering bestaat, omdat het door het college vastgestelde beleid daartoe de mogelijkheid biedt.
    
    2.15.1. De door het college bij besluit van 10 juni 2008 vastgestelde beleidsregels bevatten voor de bestemming "Tuin" geen bepaling ter nadere uitwerking van artikel 3.23 van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 4.1.1, eerste lid, onder a, van de Bro. Voorts kan aan de in deze laatste bepaling bedoelde uitbreiding geen toepassing worden gegeven, omdat de bestemmingsplannen het bouwen van gebouwen op gronden met de bestemming "Tuin" niet toestaat. Derhalve heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] bedoelde ontheffingsmogelijkheid zich hier niet voordoet, zodat in zoverre geen concreet zicht op legalisering bestond van het in afwijking van de verleende bouwvergunning gerealiseerde speelhuis. Het betoogt faalt.
    
    2.16. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien, omdat het college door het tijdsverloop zijn recht daartoe heeft verwerkt. Daartoe voert hij aan dat het speelhuis reeds twintig jaar op het perceel staat en het college in die periode verscheidene controles heeft verricht.
    
    2.16.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 augustus 2009 in zaak nr. 200901487/1) is het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Het feit dat het college verscheidene malen controles heeft uitgevoerd op het perceel, zonder dat dit tot handhaving heeft geleid, brengt niet met zich dat het college thans niet handhavend zou mogen optreden tegen het in afwijking van de verleende bouwvergunning gebouwde speelhuis. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is immers nodig dat door of namens het college ter zake concrete en ondubbelzinnige mededelingen zijn gedaan, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Dat is hier niet aan de orde. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog faalt.
    
    2.17. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte onvoldoende is ingegaan op de gronden die hij in zijn aanvullend beroepschrift van 12 oktober 2009 heeft aangevoerd.
    
    2.17.1. Voor zover [appellant] hiermee beoogt te betogen dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel door ten aanzien van andere percelen in de omgeving van het perceel niet handhavend op te treden, wordt het volgende overwogen.
    
    [appellant] heeft eerst ter zitting in hoger beroep betoogd dat het college een aan alle zijden dichtgetimmerde carport op het naast zijn perceel gelegen perceel [locatie A], legaliseert. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en appellant dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    Voorts wordt overwogen dat in het geval van het door [appellant] genoemde volkstuinencomplex op de hoek Oude Meentweg/Ankeveenseplas, van de woning op het perceel [locatie B], van de op het landgoed Hilverbeek aangelegde brug en van de in een tuinderij naast Land en Boschzicht aangelegde hekken en schuren, een andere bestemming van toepassing is dan de bestemmingen die gelden ten aanzien van het perceel van [appellant], en dit overigens andere bouwwerken betreft dan een carport. Derhalve kan niet worden geoordeeld dat de door hem bedoelde situaties zodanig overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie, dat het college daarin aanleiding moest vinden af te zien van handhavend optreden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
    
    2.18. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd in zijn aanvullend beroepschrift van 12 oktober 2009 behoeft geen bespreking, nu deze gronden hierboven reeds zijn besproken dan wel geen betrekking hebben op de onderhavige procedure.
    
    2.19. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit op bezwaar I ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar I alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. Het college dient ten aanzien van de berging/carport een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd voor zover deze betrekking heeft op het besluit op bezwaar II.
    
    2.20. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 december 2009 in zaken nrs. 09/655 en 09/2014, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit op bezwaar I ongegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit op bezwaar I ingestelde beroep alsnog gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren van 6 januari 2009, kenmerk B/00059/090108/EVG;
    
    V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.545,75 (zegge: vijftienhonderdvijfenveertig euro en vijfenzeventig cent), waarvan € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 373,00 (zegge: driehonderddrieënzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Dorst
      Voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2010
    
    357-619.