ECLI:NL:RVS:2019:9, Raad van State, 02-01-2019, 201802749/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2017 heeft het college geweigerd aan Timpaan Vastgoed omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van 56 appartementen op de hoek van de Arcadialaan en de Rhijnvis Feithlaan te Alkmaar.

201802749/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellante sub 1], gevestigd te Alkmaar, en andere,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar en de raad van de gemeente Alkmaar,
    3.    Timpaan Vastgoed B.V., gevestigd te Rijsenhout, gemeente Haarlemmermeer,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 februari 2018 in zaak nr. 17/1476 in het geding tussen:
    
    Timpaan Vastgoed
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 februari 2017 heeft het college geweigerd aan Timpaan Vastgoed omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van 56 appartementen op de hoek van de Arcadialaan en de Rhijnvis Feithlaan te Alkmaar.
    
    Bij uitspraak van 22 februari 2018 heeft de rechtbank het door Timpaan Vastgoed daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 februari 2017 vernietigd en het college opgedragen binnen zesentwintig weken na de datum waarop de uitspraak is verzonden een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en andere (hierna (in enkelvoud): [appellante sub 1]) en het college en de gemeenteraad hoger beroep ingesteld. Timpaan Vastgoed heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante sub 1], het college en de gemeenteraad, Timpaan Vastgoed en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2018, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. P.G. Wemmers, advocaat te Alkmaar, het college en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. E.C.W. van der Poel en mr. S. Smit, beiden advocaat te Alkmaar, en door mr. B. Wedding, Timpaan Vastgoed, vertegenwoordigd door mr. A.B. Blomberg, advocaat te Amsterdam, en door [gemachtigde], en [belanghebbende], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Timpaan Vastgoed wil op de hoek van de Arcadialaan en de Rhijnvis Feithlaan te Alkmaar 56 appartementen bouwen op gronden die op dit moment in gebruik zijn als parkeerterrein (hierna: het project). Op grond van het bestemmingsplan "Overdie, Omval en bedrijventerrein Oudorp" hebben die gronden de bestemming "Kantoor". Omdat gronden met die bestemming niet gebruikt mogen worden voor wonen, is het project in strijd met het bestemmingsplan. De gemeenteraad heeft geweigerd een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) te verlenen, omdat er volgens hem in de betrokken omgeving al te weinig parkeerplaatsen zijn en door het project parkeerplaatsen zullen verdwijnen waardoor de parkeersituatie verder zal verslechteren. Vanwege de weigering van de gemeenteraad heeft het college geweigerd met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
    
        [appellante sub 1] heeft ondernemingen in de buurt van de betrokken gronden en verzetten zich tegen de verlening van een omgevingsvergunning, omdat het project volgens hen zal leiden tot een groter tekort aan parkeerplaatsen.
    
    Ontvankelijkheid incidenteel hoger beroep
    
    2.    [appellante sub 1] en het college en de gemeenteraad stellen zich op het standpunt dat het door Timpaan Vastgoed ingestelde incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk is dan wel niet als een incidenteel hoger beroep moet worden aangemerkt, omdat het is gericht tegen dezelfde overweging als de hoger beroepen en daarom niet een "tegenaanvalswapen" is in reactie op de hoger beroepen.
    
    2.1.    Juist is dat het incidenteel hoger beroep zich richt tegen een overweging van de aangevallen uitspraak waartegen ook de hoger beroepen mede gericht zijn. De uitleg die Timpaan Vastgoed aan die overweging geeft is echter het tegenovergestelde van de uitleg die [appellante sub 1] en het college en de gemeenteraad aan die overweging geven. Zij zijn alle van oordeel dat de rechtbank hen in die overweging in het ongelijk heeft gesteld. Er is gelet op het voorgaande geen reden om aan te nemen dat Timpaan Vastgoed geen incidenteel hoger beroep heeft ingesteld. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat het incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk is.
    
    Bestaand tekort aan parkeerplaatsen
    
    3.    Het college en de gemeenteraad en [appellante sub 1] betogen dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:133, heeft overwogen dat bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening behoort te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan en dat een eventueel bestaand tekort als regel buiten beschouwing kan worden gelaten. Voorts betogen zij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gemeenteraad met het verlies aan de feitelijk gerealiseerde parkeerplaatsen op de gronden waarop het project is voorzien geen rekening had mogen houden, omdat die gronden niet als parkeerterrein maar als kantoor zijn bestemd.
    
        Volgens [appellante sub 1] geldt de rechtspraak waarnaar de rechtbank heeft verwezen alleen voor de toetsing aan artikel 2.5.30 van de Bouwverordening. In een zaak als deze, waarin een verklaring van geen bedenkingen vereist is, moet worden aangesloten bij de rechtspraak over bestemmingsplannen. Op grond daarvan moet worden beoordeeld of zich reeds een bestaand parkeertekort voordoet en in hoeverre door het plan mogelijk gemaakte nieuwe ontwikkelingen zich daartoe verhouden, aldus [appellante sub 1] en het college en de gemeenteraad.
    
        Voorts voert [appellante sub 1] aan dat de rechtbank heeft miskend dat gronden met de bestemming "Kantoor" mede zijn bestemd voor parkeervoorzieningen.
    
    3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]"
    
        Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;"
    
        Artikel 2.20a luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd."
    
        Artikel 2.27, eerste lid, luidt:
    
    "In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. […]"
    
        Artikel 6.5 van het Bor luidt:
    
    "1 Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft […].
    
    2 De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. […]"
    
    3.2.    In deze zaak is het van belang om twee vragen van elkaar te onderscheiden:
    
    1. Voorziet het project in voldoende parkeergelegenheid om in de parkeerbehoefte ervan te kunnen voorzien?
    
    2. Mag de gemeenteraad bij de beoordeling of hij een verklaring van geen bedenkingen wil afgeven een bestaand tekort aan parkeerplaatsen betrekken?
    
    3.3.    Bij de beoordeling of een project in voldoende parkeergelegenheid voorziet om in de parkeerbehoefte ervan te kunnen voorzien, moet volgens vaste jurisprudentie alleen rekening worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het project. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:113, waarnaar de rechtbank heeft verwezen. Deze rechtspraak geldt ook in een geval als dit, waarin aan het project alleen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3˚, van de Wabo medewerking kan worden verleend en op grond van artikel 2.27, eerste lid, van die wet, gelezen in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad is vereist. In zoverre is de uitspraak van de rechtbank juist.
    
    3.4.    Bij de beoordeling of hij een verklaring van geen bedenkingen wil afgeven voor een project moet de gemeenteraad bezien of het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient de gemeenteraad alle planologisch relevante omstandigheden te betrekken. Een bestaand tekort aan parkeerplaatsen kan daar één van zijn. Bij deze beoordeling mag de gemeenteraad daarom, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan,  wel een bestaand tekort aan parkeerplaatsen betrekken. Daarbij kan de gemeenteraad aansluiten bij de rechtspraak over bestemmingsplannen, die inhoudt dat moet worden beoordeeld of zich reeds een bestaand parkeertekort voordoet en in hoeverre door het plan mogelijk gemaakte nieuwe ontwikkelingen zich daartoe verhouden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1426). Dit betekent niet dat een bestaand tekort zonder meer als grondslag kan dienen voor het weigeren van een verklaring van geen bedenkingen. De gemeenteraad zal deugdelijk moeten motiveren waarom een project gelet op het bestaande tekort aan parkeerplaatsen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    3.5.    Op het perceel van Timpaan Vastgoed zal een deel van de feitelijk aanwezige parkeerplaatsen verdwijnen door de realisering van de appartementen. Niet in geschil is echter dat voldoende parkeerplaatsen overblijven om in de parkeerbehoefte van het project te voorzien. Bovendien zullen ten behoeve van een nabijgelegen kantoorpand op grond van een opstalrecht en ten behoeve van een nabijgelegen hotel op grond van erfpacht in totaal 52 parkeerplaatsen ter beschikking worden gesteld. Het project voorziet dan ook in voldoende parkeergelegenheid om in de eigen parkeerbehoefte te kunnen voorzien.
    
    3.6.    Vervolgens is de vraag of de gemeenteraad aan zijn weigering om een verklaring van geen bedenkingen te verlenen het bestaande tekort aan parkeerplaatsen ten grondslag mocht leggen. Daarbij is het volgende van belang.
    
        Op zichzelf voert [appellante sub 1] terecht aan dat het bestemmingsplan parkeerplaatsen toestaat, maar op grond van artikel 12.1 van de planregels zijn parkeervoorzieningen uitsluitend toegestaan, voor zover zij behoren bij een kantoor. Parkeerplaatsen ten behoeve van omliggende, andersoortige bedrijven of omwonenden zijn dan ook, behoudens voor zover het overgangsrecht daarin voorziet, niet toegestaan. Er is ook geen verplichting voor Timpaan Vastgoed om op haar perceel parkeerplaatsen ter beschikking te stellen aan bedrijven en omwonenden.  In de parkeerbehoefte van bedrijven en omwonenden kan het perceel dan ook niet voorzien.
    
        Voor zover het bestaande parkeertekort verband houdt met de parkeerbehoefte van omliggende kantoren, is Timpaan Vastgoed evenmin verplicht om op haar gronden parkeerplaatsen voor die kantoren ter beschikking te stellen, behoudens de hiervoor vermelde 52 parkeerplaatsen als gevolg van verplichtingen die voortvloeien uit het burgerlijk recht. Het staat Timpaan Vastgoed in zoverre dan ook vrij om de bestaande parkeerplaatsen te verwijderen. Het gemeentebestuur kan dat verlies aan parkeerplaatsen niet verhinderen. Daarbij laat de Afdeling nog in het midden of het bestemmingsplan het toestaat om parkeerplaatsen op het perceel te realiseren voor kantoren die niet op het perceel staan.
    
        Voorts is van belang dat de planwetgever er in 2013 voor heeft gekozen om aan het perceel niet een bestemming toe te kennen die uitsluitend parkeervoorzieningen toestaat, maar om een bestemming op het perceel te leggen die in de bouw van een kantoor voorziet. Door de bouw van dat kantoor zouden evenzeer parkeerplaatsen verloren gaan. Timpaan Vastgoed zou ook alle bestaande, niet voor dat kantoor benodigde parkeerplaatsen kunnen vervangen door bijvoorbeeld groenvoorzieningen. Artikel 12.1 van de planregels staat de aanleg van die groenvoorzieningen uitdrukkelijk toe. Het gemeentebestuur zou in dat geval, waarbij dus overeenkomstig het bestemmingsplan wordt gehandeld, niet kunnen verhinderen dat de parkeerplaatsen verdwijnen.
    
        Verder blijkt uit het door Timpaan Vastgoed overgelegde parkeeronderzoek van Sweco van 5 oktober 2017 dat het perceel ook feitelijk slechts een beperkte betekenis heeft voor de parkeerbehoefte van de omgeving. Uit dat onderzoek kan worden afgeleid dat de parkeerplaatsen op het perceel, behoudens op wedstrijddagen van voetbalclub AZ, tijdens werkdagen in de ochtend en middag beperkt worden gebruikt en 's avonds en in het weekend nagenoeg niet. Daaraan doet niet af dat, zoals [appellante sub 1] en het college en de gemeenteraad hebben gesteld, de omliggende kantoren slechts beperkt zijn bezet en dat als de bezettingsgraad toeneemt, meer parkeerplaatsen nodig zijn. Die kantoren hebben immers geen aanspraak op de parkeerplaatsen op het perceel.
    
    3.7.    Gelet op al deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de gemeenteraad aan zijn weigering een verklaring van geen bedenkingen te verlenen in redelijkheid niet ten grondslag kon leggen dat er al een bestaand tekort aan parkeerplaatsen is en dat dit tekort als gevolg van het project verder zal toenemen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uitgangspunt is dat een project op eigen terrein in de parkeerbehoefte voorziet. Blijkbaar wordt ten behoeve van omliggende kantoren niet voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein en is in het verleden niet gewaarborgd dat elders voldoende parkeergelegenheid voor die kantoren wordt gerealiseerd. Maar dat betekent niet dat Timpaan Vastgoed nu gehouden is om het parkeertekort van die kantoren op te lossen. De stelling van [appellante sub 1] en het college en de gemeenteraad dat Timpaan Vastgoed op enigerlei wijze in het verleden betrokken is geweest bij de ontwikkeling van het gebied, dan wel bij aankoop van het perceel wist dat er parkeervoorzieningen nodig waren voor de omliggende kantoren, leidt niet tot een ander oordeel. Die stelling, wat daar ook van zij, doet er niet aan af dat Timpaan Vastgoed niet verplicht is haar perceel ter beschikking te stellen aan omliggende kantoren en evenmin aan het feit dat zij op de plek van de parkeerplaatsen overeenkomstig het bestemmingsplan een kantoor kan bouwen en andere voorzieningen kan realiseren. Ten slotte neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de overgelegde vergunning voor een omliggend kantoor uit 1998 niet kan worden afgeleid dat de parkeerplaatsen op het perceel van Timpaan Vastgoed bestemd waren voor het toen vergunde kantoor.
    
    3.8.    Gelet op het voorgaande is de weigering van de gemeenteraad om een verklaring van geen bedenkingen te verlenen onrechtmatig. Aangezien de weigering van de gemeenteraad onrechtmatig is, heeft het college zich bij het weigeren van de omgevingsvergunning niet op het besluit van de gemeenteraad mogen baseren. De rechtbank heeft het besluit van het college, waarbij de omgevingsvergunning is geweigerd, dan ook terecht vernietigd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1414).
    
        De betogen falen.
    
    Vertrouwen
    
    4.    Voor een ander bouwplan van Timpaan Vastgoed met 64 appartementen heeft de gemeenteraad in 2014 een ontwerpverklaring van geen bedenkingen afgegeven. In beroep bij de rechtbank heeft Timpaan Vastgoed betoogd dat de gemeenteraad met die eerdere ontwerpverklaring en in overleggen het vertrouwen heeft gewekt dat de bereidheid bestaat om mee te werken aan woningbouw. De rechtbank heeft over dat betoog het volgende overwogen:
    
        "Naar het oordeel van de rechtbank is de gemeenteraad niet enkel vanwege de eerdere ontwerpverklaring van geen bedenkingen gehouden thans tot een inwilligende verklaring te komen. Nog daargelaten dat over deze ontwerpverklaring geen definitieve besluitvorming heeft plaatsgevonden, is van belang dat de gemeenteraad bij zijn beslissing een verklaring van geen bedenkingen voor het onderhavige bouwplan te weigeren niet is teruggekomen op het eerder ingenomen standpunt dat het bouwplan dient te voldoen aan de parkeernormen zoals die volgen uit het ter zake geldende beleid. Bij de ontwerpverklaring van geen bedenkingen uit 2014 ging de gemeenteraad ervan uit dat het bouwplan dat toen voorlag, aan deze parkeernormen voldeed. Bij de beoordeling van het huidige bouwplan heeft de gemeenteraad vastgehouden aan het belang van voldoende parkeergelegenheid. Zoals hiervoor is overwogen heeft de gemeenteraad daarbij evenwel ten onrechte de feitelijk aanwezige parkeerplaatsen en de bestaande parkeerdruk in de omgeving in aanmerking genomen."
    
    4.1.    [appellante sub 1], het college en de gemeenteraad, en Timpaan Vastgoed komen in de door hen ingestelde (incidenteel) hoger beroepen op tegen deze overweging van de rechtbank.
    
        [appellante sub 1] en het college en de gemeenteraad betogen dat de rechtbank heeft miskend dat Timpaan Vastgoed aan de ontwerpverklaring van geen bedenkingen uit 2014 niet het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat de gemeenteraad ook aan het project medewerking zou verlenen.
    
        Timpaan Vastgoed betoogt dat vanwege het feit dat al twintig jaar met de gemeente wordt gesproken over woningbouw op deze locatie, wat in 2014 heeft geresulteerd in de ontwerpverklaring van geen bedenkingen voor de bouw van 64 appartementen, de gemeenteraad enig vertrouwen heeft gewekt dat de bereidheid bestaat om aan vergunningverlening voor woningbouw op deze locatie mee te werken. Volgens Timpaan Vastgoed is de beleidsruimte van de gemeenteraad daardoor ingeperkt, en geldt voor de weigering een verzwaarde motiveringsplicht.
    
    4.2.    De Afdeling begrijpt het oordeel van de rechtbank aldus, dat de gemeenteraad met het afgeven van de ontwerpverklaring van geen bedenkingen in 2014 niet het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat het ook aan het project medewerking zou verlenen, dat de beleidsruimte van de gemeenteraad niet is ingeperkt door die ontwerpverklaring en dat de gemeenteraad niet vanwege die eerdere ontwerpverklaring gehouden is thans een verklaring van geen bedenkingen te verlenen. Dat oordeel is juist en komt overeen met de standpunten van het college en de gemeenteraad, en [appellante sub 1]. De in 2014 afgegeven verklaring betrof slechts een ontwerp dat uitsluitend betrekking had op het destijds voorliggende bouwplan. Daaruit kon Timpaan Vastgoed niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat de gemeenteraad ook in de toekomst bereid zou zijn om aan een ander plan voor woningbouw medewerking te verlenen. De door Timpaan Vastgoed geschetste voorgeschiedenis biedt daarvoor evenmin grond.
    
        De betogen falen.
    
    Conclusie
    
    5.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zijn de hoger beroepen en het incidenteel hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    6.    Het college zal opnieuw moeten beslissen op de aanvraag van Timpaan Vastgoed. Daaraan voorafgaand zal de gemeenteraad opnieuw moeten beoordelen of hij een verklaring van geen bedenkingen wil verlenen. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, kan die verklaring niet worden geweigerd vanwege het aspect parkeren.
    
    7.    Het college en de gemeenteraad dienen ten aanzien van Timpaan Vastgoed op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld die Timpaan Vastgoed ter verweer tegen het hoger beroep van het college en de gemeenteraad heeft gemaakt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar en de raad van de gemeente Alkmaar tot vergoeding van bij Timpaan Vastgoed B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van in totaal € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar en de raad van de gemeente Alkmaar tezamen een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Van Roessel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 januari 2019
    
    457.