ECLI:NL:RVS:2021:272, Raad van State, 10-02-2021, 201909005/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht aan [appellante] in totaal elf bestuurlijke boetes opgelegd voor geconstateerde overtredingen van de beroepskracht-kindratio bij buitenschoolse opvang [naam opvang]. [appellante] is houder van een aantal kinderopvanglocaties in Utrecht, waaronder BSO [naam opvang]. Op 18 september 2017 heeft de toezichthouder GGD Utrecht een nader onderzoek uitgevoerd bij deze BSO. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een inspectierapport van 21 november 2017. Op basis van dit rapport heeft het college aan [appellante] bestuurlijke boetes opgelegd ter hoogte van € 55.000,00, omdat er in de periode van augustus 2017 tot en met september 2017 bij BSO [naam opvang] elf keer te weinig beroepskrachten werden ingezet in verhouding tot het aantal aanwezige kinderen per basisgroep. Op veel van deze dagen is een vrijwilliger ingezet waar een beroepskracht nodig was.

201909005/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 31 oktober 2019 in zaak nr. 19/221 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 februari 2018 heeft het college aan [appellante] in totaal elf bestuurlijke boetes opgelegd voor geconstateerde overtredingen van de beroepskracht-kindratio (hierna: de BKR) bij buitenschoolse opvang (hierna: BSO) [naam opvang].
    Bij besluit van 5 december 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Wiersma, bijgestaan door mr. W. van Bentum en I. Dehimi, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellante] is houder van een aantal kinderopvanglocaties in Utrecht, waaronder BSO [naam opvang]. Op 18 september 2017 heeft de toezichthouder GGD Utrecht een nader onderzoek uitgevoerd bij deze BSO. De bevindingen van dit nader onderzoek zijn neergelegd in een inspectierapport van 21 november 2017. Op basis van dit rapport heeft het college aan [appellante] bestuurlijke boetes opgelegd ter hoogte van een totaalbedrag van € 55.000,00, omdat er in de periode van 21 augustus 2017 tot en met 18 september 2017 bij BSO [naam opvang] elf keer te weinig beroepskrachten werden ingezet in verhouding tot het aantal aanwezige kinderen per basisgroep. Op veel van deze dagen is een vrijwilliger ingezet waar een beroepskracht nodig was. [appellante] is het niet eens met de opgelegde bestuurlijke boetes en de hoogte daarvan.
    Oordeel rechtbank
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het inspectierapport aan het besluit van 5 december 2018 ten grondslag heeft mogen leggen. Uit dit rapport volgt dat er overtredingen van de BKR zijn geconstateerd, zodat er in beginsel een grond bestaat voor het college om bestuurlijke boetes op te leggen. Omdat de feiten die aan het rapport ten grondslag zijn gelegd niet worden betwist, mocht het college daar ook van uit gaan. De rechtbank ziet in wat [appellante] over het rapport heeft aangevoerd verder ook geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusies van de inspecteur.
        In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen reden om de boete te matigen. De rechtbank volgt [appellante] niet in haar stelling dat de overtreding slechts een half uur per dag betrof. Uit de tekst van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) zoals die gold ten tijde van het besluit van 5 december 2018, volgt niet dat de BKR mag worden losgelaten op het moment dat de kinderen vanuit hun basisgroepen deelnemen aan groepsoverstijgende activiteiten. Er moet daarom worden uitgegaan van elf overtredingen gedurende de gehele dag. Naar het oordeel van de rechtbank is verder geen sprake van de door [appellante] gestelde voortgezette handeling dan wel (eendaadse) samenloop. [appellante] heeft namelijk steeds opnieuw, in totaal elf keer, op verschillende momenten een overtreding begaan, waarbij haar steeds opnieuw een verwijt kon worden gemaakt. Iedere overtreding is volgens de rechtbank in beginsel dan ook afzonderlijk beboetbaar. De cumulatie van die boetes is niet per definitie onevenredig, enkel omdat overtredingen van vergelijkbare strekking worden beboet of omdat overtredingen worden beboet die betrekking hebben op dezelfde gedragingen of nalatigheden. Het college heeft kenbaar meegewogen dat de elf overtredingen zijn begaan door één foute aanname van de locatiemanager. Dat neemt echter niet weg dat [appellante] er tussentijds op elk moment voor had kunnen zorgen dat de overtreding niet nogmaals zou worden begaan, door beter de vinger aan de pols te houden. [appellante] heeft dan ook zelf in de hand gehad dat de overtreding gedurende langere tijd is herhaald. Verder staat vast dat er al meerdere overtredingen van de BKR zijn geconstateerd in het verleden bij BSO [naam opvang]. Om die reden mocht extra waakzaamheid van [appellante] worden verwacht. Het college had gezien de geconstateerde recidive volgens het beleid een hogere boete op kunnen leggen, maar heeft daar vanaf gezien. Het college heeft in het licht van deze omstandigheden volgens de rechtbank in redelijkheid overwogen dat de hoogte van de boete in overeenstemming is met de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan [appellante] kan worden verweten. Het college heeft de boetes naar het oordeel van de rechtbank terecht niet gematigd.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    Overtreding BKR?
    4.    [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er voor het college grond bestond om de bestuurlijke boetes op te leggen. Er kan ten eerste geen sprake zijn van overtredingen gedurende de hele dag, omdat [naam opvang] een BSO is en in de betrokken periode geen sprake was van schoolvakantie of studie- of margedagen. De conclusie kan dan ook geen andere zijn dan dat er in deze periode slechts sprake was van opvangmiddagen. Daarnaast hadden tien van de elf boetes niet mogen worden opgelegd. Volgens [appellante] biedt artikel 6 van de Regeling kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen (hierna: de Rkkp), zoals deze luidde ten tijde van de vermeende overtredingen, de mogelijkheid om bij groepsoverstijgende activiteiten te volstaan met een BKR op locatieniveau. Op grond van het zesde lid is het toegestaan zowel de opvang in basisgroepen als ook de maximale opvang van die basisgroepen los te laten als er groepsoverstijgende activiteiten zijn. De BKR eisen die volgen uit het derde en vierde lid gelden dan logischerwijs niet langer op basisgroepniveau maar op locatieniveau. [appellante] wijst ter onderbouwing van haar standpunt op de huidige regelgeving, namelijk artikel 16, derde lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzaalwerk (hierna: Bkkp) en de nota van toelichting daarop (Stb. 2017-323). In deze bepaling is expliciet opgenomen dat indien kinderen bij activiteiten de basisgroep verlaten dit er niet toe mag leiden dat het totaal aantal beroepskrachten wordt verlaagd. Volgens [appellante] blijkt hieruit dat de wetgever niet langer wenselijk achtte dat de BKR bij groepsoverstijgende activiteiten op locatieniveau werd berekend. Ten tijde van belang was het nog wel toegestaan om de BKR bij groepsoverstijgende activiteiten op locatieniveau te berekenen. Daarom is er op meerdere dagen na het basisgroepsmoment geen sprake van overtredingen van de BKR. Vaststaat dat het basisgroepsmoment maximaal een half uur bedroeg. Er is dus maar een half uur afgeweken van de BKR. Dit is op basis van artikel 6, achtste lid, van de Rkkp toegestaan, aldus [appellante].
    4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er voor het college grond bestond om de bestuurlijke boetes op te leggen. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar standpunt dat tien van de elf boetes niet hadden mogen worden opgelegd. [appellante] betwist op zichzelf niet de bevindingen zoals die in het inspectierapport van 21 november 2017 zijn neergelegd. [appellante] betwist de kwalificatie van die feiten als overtredingen. Anders dan [appellante] stelt, volgt uit artikel 6, zesde lid, van de Rkkp niet dat bij groepsoverstijgende activiteiten kan worden volstaan met een BKR op locatieniveau of dat de BKR mag worden losgelaten. Artikel 6, zesde lid, van de Rkkp heeft slechts betrekking op de groepsgrootte, niet op het aantal beroepskrachten dat in verhouding tot het aantal aanwezige kinderen per basisgroep moet worden ingezet. Verder kan aan de huidige regelgeving en de nota van toelichting waarnaar [appellante] verwijst niet de betekenis worden toegekend, die [appellante] daaraan gehecht wil zien. De Afdeling ziet hierin juist bevestigd dat uitgangspunt is dat kinderopvang op een BSO plaatsvindt in basisgroepen, de BKR op basisgroepniveau moet worden bepaald en deze niet mag worden losgelaten bij groepsoverstijgende activiteiten. In het licht van het waarborgen van de veiligheid en gezondheid van kinderen op een BSO is deze uitleg ook begrijpelijk. [appellante] kan vervolgens evenmin worden gevolgd in haar standpunt dat de afwijking van de BKR maar een half uur bedroeg, wat op grond van artikel 6, achtste lid, van de Rkkp, is toegestaan. Vaststaat dat er te weinig beroepskrachten zijn ingezet in verhouding tot het aantal kinderen in de basisgroepen. Nu, zoals hiervoor is overwogen, de BKR niet mag worden losgelaten bij groepsoverstijgende activiteiten, hebben de overtredingen langer geduurd dan het half uur, dat op grond van artikel 6, achtste lid, van de Rkkp is toegestaan. Voor zover [appellante] erop wijst dat haar is tegengeworpen dat de overtredingen de hele dag hebben geduurd, terwijl [naam opvang] een BSO is, was het naar het oordeel van de Afdeling duidelijk dat bedoeld is [appellante] tegen te werpen dat de overtredingen op bedoelde dagen gedurende de gehele opvangduur hebben plaatsgevonden.
    4.2.    Het betoog faalt.
    Boetebeleid voldoende gedifferentieerd?
    5.    [appellante] betoogt verder dat het handhavingsbeleid van het college onvoldoende gedifferentieerd is. Het beleid mist volgens [appellante] elke vorm van differentiatie met betrekking tot de verwijtbaarheid van de houder en de ernst van de overtredingen. Aan elke overtreding, ongeacht de mate van ernst en de mate van verwijtbaarheid, wordt de normboete opgelegd. De in het beleid opgenomen boetebedragen zouden volgens [appellante] moeten worden aangemerkt als strafmaximum. Alleen als elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, legt het college geen boete op. Verder wordt in het beleid wat betreft sanctionering ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen overtredingen begaan op de dagopvang en op de BSO. Overtredingen kunnen niet ongeacht de opvangsoort even zwaar wegen en even ernstig zijn, aldus [appellante].
    5.1.    Het beleid van het college is neergelegd in de Beleidsregels Toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Utrecht (hierna: de Beleidsregels) en het daarbij behorende Afwegingsoverzicht. De Afdeling is van oordeel dat hierin zowel met betrekking tot de verwijtbaarheid van de houder als met betrekking tot de ernst van overtredingen voldoende mogelijkheden om te differentiëren zijn opgenomen. Aan kwaliteitseisen wordt in het Afwegingsoverzicht allereerst een prioriteit toegekend: hoog, gemiddeld of laag. Hoe hoger de prioriteit, hoe eerder er voor een overtreding een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Uit het beleid volgt dat de in het Afwegingsoverzicht neergelegde boetebedragen als uitgangspunt worden gehanteerd. Per geconstateerde overtreding moet echter bepaald worden of dat boetebedrag gelet op de feiten en omstandigheden van het geval proportioneel is. In het beleid is ook expliciet opgenomen dat het college de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, waarbij rekening wordt gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Daarnaast zijn in het beleid boete-verhogende en boete-verlagende omstandigheden opgenomen. Als boete-verhogende omstandigheid wordt onder andere genoemd recidive door de houder. Als de overtreder aannemelijk maakt dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, legt het college volgens het beleid geen bestuurlijke boete op. De Afdeling acht het niet onredelijk dat in het beleid wat betreft de sanctionering geen onderscheid wordt gemaakt tussen overtredingen van de BKR op een dagopvang en een BSO. Dit onderscheid is al gelegen in de wettelijke eisen omtrent de BKR, die strenger zijn voor een dagopvang dan voor een BSO.
    5.2.    Het betoog faalt.
    Matiging van de boete?
    6.    [appellante] betoogt ten derde dat de rechtbank in hetgeen [appellante] in beroep heeft aangevoerd ten onrechte geen reden heeft gezien om de boete te matigen. Het college en de rechtbank hebben volgens haar ten onrechte de concrete feiten en omstandigheden en de concrete ernst van de overtredingen niet materieel beoordeeld. Op grond van het evenredigheidsbeginsel zou de boete in ieder geval met 50% gematigd moeten worden. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de overtredingen gedurende een langere tijd zouden zijn begaan. Er zijn elf vermeende overtredingen gedurende een periode van minder dan vier weken geconstateerd. Hierbij is sprake van een hoge mate van samenhang. De personeelsplanning wordt van tevoren gemaakt en de eenmalige foutieve aanname is gedaan bij het opstellen van de personeelsroosters. Er is verder volgens [appellante] sprake van geringe ernst van de overtredingen. Op de dagen waarop sprake zou zijn geweest van een tekort aan beroepskrachten op groepsniveau was er materieel geen sprake van een tekort op locatieniveau, althans niet in de gestelde mate. Het gestelde tekort hing samen met een niet praktische verdeling van kinderen over de groepen. Ook met het oog op het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel zou de boete volgens [appellante] gematigd moeten worden. Zij verwijst hierbij naar vier andere zaken, waarin het college de boetes heeft gematigd vanwege de beperkte duur van de geconstateerde overtredingen van de BKR.
    6.1.    Het college is op grond van artikel 1.72, eerste lid, van de Wkkp bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikelen 1.49 en 1.50 van de Wkkp, in samenhang gelezen met artikel 4 van het Bkkp en artikel 6 van de Rkkp. Het college moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet het college rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
                 Het college kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Het college heeft ook beleid vastgesteld en hierboven in 5.1 is overwogen dat dit beleid voldoende differentiatiemogelijkheden biedt.
                 Ook als de rechter het beleid als zodanig niet onredelijk heeft bevonden, moet het college bij de toepassing van het beleid in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing evenredig is. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid.
    6.2.    Het onder 5.1 besproken in de Beleidsregels neergelegde beleid van het college, acht de Afdeling als zodanig niet onredelijk. Op grond van het Afwegingsoverzicht wordt voor het niet voldoen aan de BKR per ontbrekende beroepskracht een boete van € 5.000,00 opgelegd. Volgens het beleid bestaat de totale op te leggen boete, ingeval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen. De boete moet wel evenredig zijn en het college kan besluiten om de bestuurlijke boete te matigen, indien de belanghebbende aannemelijk maakt dat op grond van de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan of de omstandigheden waarin de overtreder verkeert, boeteoplegging volgens het Afwegingsoverzicht onevenredig is. Het college heeft in de besluiten van 6 februari 2018 en 5 december 2018 niet besloten tot matiging van de boete. Het college heeft, ondanks dat sprake is van recidive, ook afgezien van verhoging van de boete, omdat het college verbetering ziet op organisatieniveau.
    6.3.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de geconstateerde overtredingen in beginsel afzonderlijk beboetbaar zijn. Er is sprake van elf overtredingen, omdat er op elf dagen te weinig beroepskrachten zijn ingezet. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat [appellante] er tussentijds voor had kunnen zorgen dat de overtreding niet nogmaals zou worden begaan. Van [appellante] mocht extra waakzaamheid worden verwacht, omdat er in het verleden al meerdere overtredingen van de BKR zijn geconstateerd bij BSO [naam opvang]. Dat het college, ondanks de geconstateerde recidive, heeft afgezien van het verhogen van de boetes, kan worden gezien als een vorm van matiging. Toch acht de Afdeling het, anders dan de rechtbank, niet evenredig om de voorgeschreven boete van € 5.000,00 per overtreding met de elf geconstateerde overtredingen te vermenigvuldigen. De onbeperkte cumulatie van overtredingen leidt in dit geval tot een onevenredig hoog boetebedrag. Daarbij kent de Afdeling betekenis toe aan de hoge mate van samenhang tussen de bij BSO [naam opvang] geconstateerde overtredingen. De overtredingen zijn begaan vanuit dezelfde onjuiste aanname van de locatiemanager bij het opstellen van de personeelsroosters. Verder zijn de overtredingen gedurende een korte aaneengesloten periode van minder dan een maand begaan. De Afdeling acht ook van belang dat er telkens maximaal één beroepskracht te weinig is ingezet, maar dat daarvoor in de plaats wel een vrijwilliger aanwezig was. De Afdeling ziet in deze omstandigheden aanleiding om het totaalbedrag van de boetes met 50% te matigen. Het bedrag van € 27.500,00 dat overblijft, is nog steeds aanzienlijk en daarvan gaat een voldoende bestraffende werking uit. In het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel ziet de Afdeling geen aanleiding om de boete (verder) te matigen. In de zaken waar [appellante] naar verwijst, ging het om een kinderopvang in plaats van een BSO. De afwijking van de BKR was in die gevallen, in tegenstelling tot wat hier bij [appellante] aan de orde is, van korte duur in verhouding tot de opvangduur.
    6.4.    De Afdeling is dus van oordeel dat de opgelegde boetes in dit geval leiden tot een onevenredige sanctie en dat matiging van de boetes met 50% passend en geboden is. Het college en de rechtbank hebben de boetes ten onrechte niet gematigd. Het betoog slaagt.
    Onaanvaardbare doorkruising strafrecht?
    7.    De Afdeling begrijpt dit betoog van [appellante] aldus dat het college volgens [appellante] niet bevoegd was de bestuurlijke boete op te leggen, omdat ingevolge artikel 1.72, tweede lid, van de Wkkp, indien een overtreding opzettelijk of roekeloos geschiedt, alleen het Openbaar Ministerie bevoegd is om deze te bestraffen. Volgens [appellante] is dit bij de door haar gepleegde overtredingen het geval vanwege het beroep op recidive in combinatie met het gevaar voor de gezondheid en veiligheid van kinderen. De bestuurlijke handhaving is een onaanvaardbare doorkruising van de strafrechtelijke afdoening. Dit is extra bezwaarlijk, omdat het strafrecht meer waarborgen bevat met betrekking tot standaardstraffen en cumulatie van sancties, aldus [appellante]. 
    7.1.    Het college is bevoegd om ten aanzien van een overtreding van de BKR handhavend op te treden tenzij de overtreding opzettelijk of roekeloos geschiedt en een direct gevaar voor de gezondheid of de veiligheid van personen tot gevolg heeft. Het college heeft zich niet op het standpunt gesteld dat sprake is van een opzettelijke of roekeloze overtreding van [appellante]. Mede gelet op hetgeen [appellante] met betrekking tot de overtredingen van de BKR heeft aangevoerd, neemt de Afdeling aan dat [appellante] niet beoogt te betogen dat wel sprake is van opzettelijk of roekeloos begane overtredingen. Hetgeen [appellante] verder heeft aangevoerd levert geen grond op voor het oordeel dat de door haar begane overtredingen niet met een bestuurlijke boete kunnen worden afgedaan.
    7.2.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 december 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 5:46, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 6 februari 2018 te herroepen en de boetes vast te stellen op een totaalbedrag van € 27.500,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 31 oktober 2019 in zaak nr. 19/221;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht van 5 december 2018;
    V.    herroept het besluit van 6 februari 2018;
    VI.    bepaalt dat de bestuurlijke boetes worden vastgesteld op een totaalbedrag van € 27.500,00 (zegge: zevenentwintigduizend vijfhonderd euro);
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 864,00 (zegge: achthonderdvierenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2021
    343-949.
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    "[…]
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    […]"
    Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen
    Artikel 1.49
    "1. Een houder van een kindercentrum biedt verantwoorde kinderopvang aan waaronder wordt verstaan opvang die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde omgeving.
    […]"
    Artikel 1.50
    "1. De houder van een kindercentrum organiseert de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste volzin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, de opleidingseisen van de beroepskrachten en de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding kunnen worden belast met de verzorging en opvang van kinderen.
    […]"
    Artikel 1.72
    "1. Het college kan degene die een verplichting als bedoeld bij of krachtens de artikelen 1.47, eerste lid, en 1.49 tot en met 1.59, een afspraak als bedoeld in artikel 167 van de Wet op het primair onderwijs, een aanwijzing onderscheidenlijk een bevel als bedoeld in artikel 1.65 of een vordering tot medewerking als bedoeld in artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht niet nakomt dan wel handelt in strijd met een verbod krachtens artikel 1.66, een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 45 000.
    2. In afwijking van het eerste lid kan de overtreding niet met een bestuurlijke boete worden afgedaan, indien de overtreding opzettelijk of roekeloos geschiedt en een direct gevaar voor de gezondheid of de veiligheid van personen tot gevolg heeft."
    Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen
    Artikel 4
    "[…]
    2. Het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten wordt afgestemd op de grootte van de groep en het aantal uren gedurende welke aaneengesloten opvang wordt geboden, waarbij naarmate de kinderen uit een groep in een hogere leeftijdscategorie vallen, er minder beroepskrachten hoeven te worden ingezet. Er wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen dagopvang en buitenschoolse opvang.
    […]"
    Regeling kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen
    Artikel 6
    "1. Bij buitenschoolse opvang vindt de opvang plaats in basisgroepen, met dien verstande dat een basisgroep uit ten hoogste twintig kinderen bestaat in de leeftijd van vier jaar tot de leeftijd waarop het basisonderwijs voor die kinderen eindigt.
    2. In afwijking van het eerste lid kan een basisgroep, voor kinderen in de leeftijd van acht jaar tot de leeftijd waarop het basisonderwijs voor die kinderen eindigt, bestaan uit ten hoogste dertig kinderen.
    3. Bij buitenschoolse opvang bedraagt de verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het feitelijk aanwezige aantal kinderen ten minste één beroepskracht per tien kinderen.
    4. Bij buitenschoolse opvang voor kinderen in de leeftijd van acht jaar tot de leeftijd waarop het basisonderwijs voor die kinderen eindigt in een basisgroep met ten hoogste dertig kinderen, bedraagt de verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het feitelijke aantal aanwezige kinderen, in afwijking van het derde lid, ten minste twee beroepskrachten, waarbij de beroepskrachten bij hun werkzaamheden worden ondersteund door een andere volwassene.
    5. Het minimale aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal aanwezige kinderen bij een gemengde leeftijdsgroep wordt, met in achtneming van het eerste tot en met vierde lid en de rekenregels in de bijlage, bepaald met behulp van een rekentool die wordt bekendgemaakt via de website www.rijksoverheid.nl.
    6. Indien kinderen bij (spel)activiteiten de basisgroep verlaten, is het eerste of tweede lid niet van toepassing.
    […]
    8. In afwijking van het derde of vierde lid kunnen voor en na de dagelijkse schooltijd alsmede gedurende vrije middagen voor ten hoogste een half uur per dag minder beroepskrachten worden ingezet, met dien verstande dat ten minste de helft van het aantal beroepskrachten wordt ingezet. Op vrije dagen of tijdens de schoolvakanties kan, indien per dag ten minste tien aaneengesloten uren buitenschoolse opvang wordt geboden, de in de vorige volzin bedoelde afwijkende inzet van beroepskrachten ten hoogste drie uur bedragen, met dien verstande dat ten minste de helft van het aantal op grond van het derde of vierde lid vereiste beroepskrachten wordt ingezet en de afwijkende inzet niet plaatsvindt tussen 9.30 uur en 12.30 uur en 15.00 uur en 16.30 uur. Artikel 5, tiende lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
    […]"
    Beleidsregels Toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Utrecht
    4.3    Bestraffend traject (bestuurlijke boete)
    "[…]
    Bij de berekening van de bestuurlijke boete wordt voor alle overtredingen het boetebedrag dat is neergelegd in het afwegingsoverzicht als uitgangspunt gehanteerd. […]
    De in dit handhavingsbeleid genoemde boetebedragen zijn richtlijnen. Per geconstateerde overtreding zal bepaald moeten worden of het genoemde boetebedrag proportioneel is. Het college stemt de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het college houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    Van boete verhogende of -verlagende omstandigheden kan bijvoorbeeld sprake zijn, in geval van:
    • recidive door de houder (boete verhogend);
    […]
    Het college kan besluiten om de bestuurlijke boete te matigen, indien de belanghebbende aannemelijk maakt dat op grond van de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan of de omstandigheden waarin de overtreder verkeert, boeteoplegging volgens dit Afwegingsoverzicht onevenredig is. Dit wordt niet ambtshalve onderzocht of overwogen, de belanghebbende zal dit (bij zijn zienswijze of bezwaar) zelf moeten aantonen. Van onevenredigheid kan in beginsel slechts sprake zijn indien sprake is van bijzondere omstandigheden waarin bij de vaststelling van dit beleid niet is voorzien.
    De totale bij boetebeschikking op te leggen boete bestaat, ingeval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen."
    Bijlage 1
    Afwegingsoverzicht dagopvang / buitenschoolse opvang / gastouderopvang / gastouderbureau