ECLI:NL:RVS:2020:353, Raad van State, 05-02-2020, 201904980/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 2 oktober 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westerveld aan [appellant] medegedeeld dat de afzetpaal in het voetpad langs de zijkant van zijn woning en de keien in het grasveld bij de parkeerplaatsen aan de voorzijde van de woning worden verwijderd. [appellant] woont aan de [locatie 4] te Diever. Ten zuiden van zijn woning ligt een doodlopend pad. Dit pad geeft toegang tot de woningen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]. Het pad is in eigendom van de gemeente Diever. Aan het begin van het pad stond ten tijde van belang een paaltje en er lagen keien langs de rand van het grasveld voor de woning van [appellant]. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, gelet op de gemiddelde leeftijd van de bewoners van [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en de slechte bereikbaarheid van dat woningblok voor onder andere hulpdiensten, incidenteel gebruik van het pad door gemotoriseerd verkeer mogelijk moet zijn.

201904980/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Diever, gemeente Westerveld,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 mei 2019 in zaken nrs. 18/1717 en 18/1718 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westerveld.
    Procesverloop
    Bij brief van 2 oktober 2017 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat de afzetpaal in het voetpad langs de zijkant van zijn woning en de keien in het grasveld bij de parkeerplaatsen aan de voorzijde van de woning worden verwijderd.
    Bij drie afzonderlijke besluiten van 18 december 2017 heeft het college aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B], beiden wonend aan [locatie 1] (hierna tezamen in enkelvoud: [belanghebbende B]), aan [belanghebbende C], wonend aan [locatie 2], en [belanghebbende D] en [belanghebbende E], beiden wonend aan [locatie 3] (hierna tezamen in enkelvoud: [belanghebbende D]), voor beperkt gebruik en voor een periode van vijf jaar ontheffing verleend voor het gebruik van het voetpad met een motorvoertuig. Bij brief van 18 december 2017 aan [appellant] heeft het college zijn brief van 2 oktober 2017 ingetrokken. Het college heeft daarbij medegedeeld dat de ontheffingen daarvoor in de plaats treden.
    Bij besluit van 8 mei 2018 heeft het college het door [appellant] tegen de brieven van 2 oktober 2017 en van 18 december 2017 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij besluit van 23 mei 2018 heeft het college het door [appellant] tegen de drie ontheffingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en zijn verzoek om vergoeding van proceskosten afgewezen. Bij drie afzonderlijke besluiten van dezelfde datum heeft het college de drie verleende ontheffingen ingetrokken.
    Bij uitspraak van 14 mei 2019 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van 8 mei 2018 ongegrond verklaard. Het beroep van [appellant] tegen het besluit op bezwaar van 23 mei 2018 heeft de rechtbank gegrond verklaard, zij heeft dat besluit vernietigd, voor zover daarbij is geweigerd om de proceskosten van [appellant] in bezwaar te vergoeden, en heeft zelf voorziend bepaald dat het college de proceskosten van [appellant] in bezwaar dient te vergoeden. De intrekking van de ontheffingen heeft zij in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [belanghebbende D] en [belanghebbende B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.M. Carabain-Klomp, advocaat te IJhorst, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.A. van Doren en mr. M.R. Kruisselbrink, beiden advocaat te Zwolle, en B. van Faassen, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende B] ter zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] woont aan de [locatie 4] te Diever. Ten zuiden van zijn woning ligt een doodlopend pad. Dit pad geeft toegang tot de woningen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]. Het pad is in eigendom van de gemeente Diever. Aan het begin van het pad stond ten tijde van belang een paaltje en er lagen keien langs de rand van het grasveld voor de woning van [appellant]. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, gelet op de gemiddelde leeftijd van de bewoners van [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en de slechte bereikbaarheid van dat woningblok voor onder andere hulpdiensten, incidenteel gebruik van het pad door gemotoriseerd verkeer mogelijk moet zijn. Om dat mogelijk te maken is het college in december 2017 er feitelijk toe overgegaan het paaltje en de keien te verwijderen en het pad met ongeveer 30 á 40 cm te verbreden. Aan de bewoners van [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] heeft het college een ontheffing verleend voor het gebruik van het voetpad met een motorvoertuig. [appellant] is het hiermee niet eens. Hij ervaart overlast omdat van het pad niet slechts incidenteel door motorvoertuigen gebruik wordt gemaakt. Volgens het college is de brief van 2 oktober 2017 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zodat [appellant] daartegen geen bezwaar kan maken. Het bezwaar van [appellant] tegen de ontheffingen van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: het RVV 1990) heeft het college bij besluit van 23 mei 2018 ongegrond verklaard. Volgens het college staat het bestemmingsplan het voorgestane gebruik al toe. De verleende ontheffingen heeft het college op diezelfde datum ingetrokken.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat het desbetreffende pad, dat de achterzijde van de woningen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] ontsluit, als een "pad" moet worden geduid en niet als een "voetpad". Het pad onderscheidt zich niet wezenlijk van een uitweg en het betreft voorts geen openbare weg, zodat het regime van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994) er niet op van toepassing is. Het treffen van de fysieke maatregelen van het verwijderen van een paaltje en enkele stenen is volgens de rechtbank niet gericht op rechtsgevolg. Deze maatregelen hebben slechts feitelijke gevolgen. De brief van 2 oktober 2017 was geen besluit in de zin van de Awb. Volgens de rechtbank heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk verklaard.
        De rechtbank is voorts van oordeel dat het college de ontheffingen van het RVV 1990 terecht heeft ingetrokken. Naast het feit dat het geen openbare weg betreft, ontbreekt voorts het rechtsgevolg van die ontheffingen omdat het bestemmingsplan het gebruik met gemotoriseerd verkeer al toestaat. Omdat het college met het intrekken van de ontheffingen zijn eerdere besluiten heeft herroepen, maar niet tot een vergoeding van de proceskosten van [appellant] is overgegaan, heeft de rechtbank het besluit op bezwaar van 23 mei 2018 in zoverre vernietigd. De rechtbank heeft zelf voorziend bepaald dat het college de proceskosten van [appellant] in bezwaar dient te vergoeden.
    Hoger beroep
    4.    [appellant] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en de besluitvorming van het college om het pad open te stellen voor gemotoriseerd verkeer. Hij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het hier om een pad zou gaan. Het gaat volgens hem om een voetpad. Een ambtenaar van de gemeente heeft hem gezegd dat het bestemmingsplan "Westeres II" van 6 december 1976 het vigerende plan was en heeft hem daarvan kopieën meegegeven. Op grond van dat bestemmingsplan is aan de desbetreffende gronden de bestemming "Verkeersdoeleinden" en aanduiding ‘voetpad’ toegekend. Sindsdien is die bestemming niet gewijzigd en heeft het pad altijd gefungeerd als voetpad. [appellant] heeft zijn perceel gekocht met de wetenschap dat de aangrenzende gronden een voetpad betroffen. Verzoeken om het pad te mogen gebruiken voor laden en lossen uit een gehandicaptenvoertuig heeft het gemeentebestuur in het verleden om die reden ook altijd afgewezen. Niet valt in te zien waarom daarover nu anders wordt geoordeeld, aldus [appellant].
    4.1.    De Afdeling begrijpt het hoger beroep aldus dat het is gericht tegen zowel het oordeel van de rechtbank dat het college het bezwaar van [appellant] tegen de brieven van 2 oktober 2017 en 18 december 2017 over de feitelijke maatregelen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, als tegen het oordeel van de rechtbank over de ingetrokken ontheffingen op grond van het RVV 1990.
    4.2.    Wat betreft het oordeel van de rechtbank over de brieven over de feitelijke maatregelen overweegt de Afdeling als volgt. In de brief van 2 oktober 2017 kondigde het college aan dat zowel de afzetpaal in het voetpad als de keien in het grasveld zouden worden verwijderd. De mededeling in deze brief moet naar het oordeel van de Afdeling worden gezien als een aankondiging van feitelijk handelen. Die mededeling is niet gericht op rechtsgevolg, omdat daarmee niet een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen ontstaat of teniet wordt gedaan, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak wordt vastgesteld. Ook als de afzetpaal en de keien verwijderd zijn, mag het pad op grond van de Wegenverkeerswetgeving namelijk niet voor motorvoertuigen worden gebruikt. De brief behelst daarom geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en daartegen stond dan ook geen bezwaar open. Het college heeft het bezwaar van [appellant] tegen die brief terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is terecht tot dit oordeel gekomen. Het vorenstaande brengt met zich dat ook de intrekking de brief van 2 oktober 2017 bij brief van 18 december 2017 geen besluit is waartegen bezwaar kan worden gemaakt.
        Het betoog faalt.
    4.3.    Wat betreft het oordeel van de rechtbank over de ingetrokken ontheffingen, wordt als volgt overwogen.
        De Afdeling stelt - met het college en de rechtbank - vast dat het bestemmingsplan "Diever 2006" ter plaatse van het pad vigerend is. De raad van de gemeente Westerveld heeft dat plan vastgesteld op 30 oktober 2008 en het college van gedeputeerde staten van Drenthe heeft het plan voor zover hier van belang goedgekeurd bij besluit van 2 juni 2009. Het bestemmingsplan "Westeres II" is daarmee vervangen. Dat een medewerker van de gemeente een verkeerd plan aan [appellant] heeft meegegeven, doet aan de werking van het bestemmingsplan "Diever 2006" niet af. In dit geval is evenwel niet van belang dat het pad gelet op artikel 12, lid 12.1, van de regels van dat plan voor onder meer inritten en paden is bestemd. Het RVV 1990 kent namelijk een ander toetsingskader, omdat het strekt ter bescherming van de verkeersbelangen, waaronder de verkeersveiligheid. De Afdeling wijst er daarbij op dat bestuurders ingevolge artikel 10 van het RVV 1990 slechts van de rijbaan gebruik mogen maken. Het bestemmingsplan brengt niet met zich dat het pad als rijbaan in de zin van het RVV 1990 kan worden aangemerkt. Zonder ontheffing als bedoeld in artikel 87 van het RVV 1990 is het door een bestuurder gebruik maken van een trottoir of voetpad niet mogelijk.
        Voor zover het betoog van het college en het oordeel van de rechtbank aldus moet worden gelezen dat het RVV 1990 in dit geval niet van toepassing is, omdat het pad in dit geval geen openbare weg is in de zin van de Wegenwet, kan dat geen stand houden. De vragen of het pad op de wegenlegger voorkomt en of het pad een doorgaande verbinding vormt naar wegen of paden gelegen achter het pad en of het een algemene verkeersfunctie vervult, zijn relevant om vast te stellen of sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet en kunnen in dit geval niet aan de orde komen. Gelet op de bezwaren van [appellant] gaat het hem immers niet om een wijziging in de openbaarheid van het pad. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is de WVW 1994 en daarmee het RVV 1990, wel op het pad van toepassing. Er is immers sprake van een "weg" als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de WVW 1994. Hierbij is van belang dat het pad, ook voordat de feitelijke maatregelen werden getroffen, voor het openbaar verkeer openstond. Dat het pad doodloopt en enkel ter ontsluiting van de woningen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] dient, neemt niet weg dat het pad voor eenieder toegankelijk was. Dat het pad niet voor auto’s of andere grote motorvoertuigen open stond, doet aan de kwalificatie als weg in de zin van de WVW 1994 niet af (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2627, en van 19 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BC0542). De rechtbank heeft gelet op het vorenstaande ten onrechte geoordeeld dat het college terecht tot intrekking van de ontheffingen is overgegaan.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit op bezwaar van [appellant] gedeeltelijk in stand heeft gelaten. Ook dient de uitspraak te worden vernietigd voor zover de rechtbank de drie besluiten tot intrekking van de ontheffingen in stand heeft gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling die besluiten op na te melden wijze vernietigen.
        Het vorenstaande brengt met zich dat de drie ontheffingen van 18 december 2017, van [belanghebbende B], [belanghebbende C] en [belanghebbende D] herleven. Het college dient ten gevolge van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van [appellant] tegen die ontheffingen te beslissen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op het tegen de ontheffingen gemaakte bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    6.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
        [appellant] heeft blijkens het door hem ter zitting ingediende Formulier proceskosten verzocht om vergoeding van reiskosten voor een door hem meegebrachte getuige. Niet is gebleken van het meebrengen van een getuige. Van het meebrengen van een getuige is ook niet overeenkomstig artikel 8:60, vierde lid, van de Awb, mededeling gedaan. Deze kosten komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond, voor zover het is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 mei 2019 in zaak nr. 18/1718, voor zover daarin
    - het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westerveld van 23 mei 2018 op het bezwaar van [appellant], met uitzondering van de weigering om proceskosten te vergoeden, en
    - de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Westerveld van diezelfde datum tot intrekking van de drie ontheffingen van 18 december 2017, van [belanghebbende A] en [belanghebbende B], van [belanghebbende C] en van [belanghebbende D] en [belanghebbende E],
    in stand zijn gelaten;
    II.    vernietigt die uitspraak in zoverre;
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westerveld van 23 mei 2018 op het bezwaar van [appellant], voor zover dat door de rechtbank in stand was gelaten, alsmede de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Westerveld van diezelfde datum tot intrekking van de drie ontheffingen van 18 december 2017, van [belanghebbende A] en [belanghebbende B], van [belanghebbende C] en van [belanghebbende D] en [belanghebbende E];
    IV.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Westerveld op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] te nemen;
    V.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep kan worden ingesteld
    VI.    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor het overige;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westerveld tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.105,90 (zegge: elfhonderdvijf euro en negentig cent), waarvan € 1.050,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westerveld aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    w.g. Verheij    w.g. Konings
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2020
    612.
     
    BIJLAGE | Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    2. t/m 4. […]
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    a. […]
    b. wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten;
    c. t/m zb. […];
    2. t/m 4. […].
    Artikel 15
    1 […].
    2 Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    Wegenwet
    Artikel 1
    1 Deze wet is uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
    2 Onder wegen worden in deze wet mede verstaan:
    I. voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik;
    II. bruggen.
    Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990
    Artikel 1
    In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    bestuurders: alle weggebruikers behalve voetgangers;
    rijbaan: elk voor rijdende voertuigen bestemd weggedeelte met uitzondering van de fietspaden en de fiets/bromfietspaden;
    weggebruikers: voetgangers, fietsers, bromfietsers, bestuurders van een gehandicaptenvoertuig, van een motorvoertuig of van een tram, ruiters, geleiders van rij- of trekdieren of vee en bestuurders van een bespannen of onbespannen wagen;
    wet: Wegenverkeerswet 1994;
    Artikel 10
    1 Andere bestuurders dan die genoemd in de artikelen 5 tot en met 8 gebruiken de rijbaan. Deze bestuurders […], mogen voor het parkeren van hun voertuig tevens andere weggedeelten gebruiken, behalve het trottoir, het voetpad, het fietspad, het fiets/bromfietspad of het ruiterpad.
    2 […].
    Artikel 87
    Door het bevoegd gezag kan ontheffing worden verleend van de artikelen […] 10, […].