ECLI:NL:RVS:2018:784, Raad van State, 07-03-2018, 201700482/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2016 heeft het college [appellant] gelast binnen één dag na de verzenddatum van dit besluit het toepassen van grond van de [locatie 1] te Amstelveen aan de [locatie 2] te Amstelveen zonder correcte melding en geldige milieuhygiënische verklaring te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00, alsmede bij toekomstige meldingsplichtige toepassingen van grond of baggerspecie een volledige melding vijf werkdagen voorafgaand aan de toepassing te verrichten bij het landelijk meldpunt bodemkwaliteit, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00.

201700482/1/A1.
    Datum uitspraak: 7 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Amstelveen,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 juli 2016 heeft het college [appellant] gelast binnen één dag na de verzenddatum van dit besluit het toepassen van grond van de [locatie 1] te Amstelveen aan de [locatie 2] te Amstelveen zonder correcte melding en geldige milieuhygiënische verklaring te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00, alsmede bij toekomstige meldingsplichtige toepassingen van grond of baggerspecie een volledige melding vijf werkdagen voorafgaand aan de toepassing te verrichten bij het landelijk meldpunt bodemkwaliteit, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00.
    
    Bij besluit van 26 oktober 2016 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 14 april 2017 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een door [appellant] verbeurde dwangsom van € 25.000,00.
    
    [appellant] heeft een zienswijze en nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. M.J. Eurlings, advocaat te Nijmegen, en [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. van Eldik, O.J.H. van der Laan en C. Overmars, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] verbouwt een monumentale boerderij aan de [locatie 2] te Amstelveen. In dat verband vindt op de locatie grondverzet plaats. Op 8 juli 2016 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (hierna: de Omgevingsdienst) geconstateerd dat vanaf het perceel [locatie 1] naar de Amsteldijk Zuid grond is getransporteerd zonder milieuhygiënische verklaring en zonder melding van de toepassing van de grond volgens het Besluit bodemkwaliteit (hierna: het Bbk). Het college heeft [appellant] daarom een last onder dwangsom opgelegd.
    
    2.    Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 juli 2016 heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellant] artikel 37 van het Bbk, in verbinding gelezen met artikel 38 en 42 van het Bbk, heeft overtreden. De last onder dwangsom bestaat uit twee onderdelen. Onderdeel 1 ziet op het staken en gestaakt te houden van het toepassen van grond van de Zijdelweg aan de Amsteldijk Zuid zonder correcte melding en geldige milieuhygiënische verklaring, door de reeds gedane toepassing van grond op landbodem te verwijderen en binnen vier weken af te voeren naar een erkend verwerker, of door een partijkeuringsonderzoek te laten doen om een milieuhygiënische verklaring te verkrijgen om aan te tonen dat de toepassing alsnog voldoet aan het Bbk. Onderdeel 2 van de last houdt in dat [appellant] bij toekomstige meldingsplichtige toepassingen van grond of baggerspecie vijf werkdagen voorafgaand aan de toepassing een volledige melding dient te verrichten bij het landelijk meldpunt bodemkwaliteit.
    
    Besluit bodemkwaliteit
    
    3.    Artikel 1 van het Bbk luidt:
    
    "In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder: […]
    
    Persoon: natuurlijk persoon of rechtspersoon; […]
    
    Toepassen van grond of baggerspecie: het aanbrengen, verspreiden of tijdelijk opslaan van grond of baggerspecie als bedoeld in artikel 35, het houden van de aangebrachte of tijdelijk opgeslagen grond of baggerspecie in die toepassing, alsmede het laten verrichten daarvan. […]; […]."
    
        Artikel 37, eerste lid, luidt: "Het is verboden om grond of baggerspecie toe te passen in strijd met de artikelen 5, eerste lid, 7, 38, 42, 44, 45, 46, 52, 59, 60, 63 en 64 van dit besluit."
    
        Artikel 38 luidt:
    
    "1. Degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen laat overeenkomstig de bij regeling van Onze Ministers bepaalde methoden door een persoon of instelling die daartoe beschikt over een erkenning de kwaliteit van de grond of baggerspecie vaststellen, met inbegrip van de emissiewaarden voor zover vereist op grond van artikel 63.
    
    2. De kwaliteit van de grond of baggerspecie en het gestelde in het eerste lid blijkt uit een milieuhygiënische verklaring, die bij de betreffende partij aanwezig is.
    
    […]
    
    6. Het eerste tot en met het vijfde lid geldt niet voor:
    
    a. natuurlijke personen anders dan in de uitoefening van beroep of bedrijf; en
    
    b. degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen binnen een landbouwbedrijf, indien de grond of baggerspecie afkomstig is van een tot dat landbouwbedrijf behorend perceel waarop een vergelijkbaar gewas wordt geteeld als op het perceel waar de grond of baggerspecie wordt toegepast."
    
        Artikel 42 luidt:
    
    "1. Degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen als bedoeld in artikel 35, onderdeel a tot en met i, met uitzondering van onderdeel f, meldt dat voornemen ten minste vijf werkdagen van tevoren aan Onze Minister.
    
    […].
    
    8. Het eerste lid geldt niet voor:
    
    a. natuurlijke personen anders dan in de uitoefening van beroep of bedrijf;
    
    b. degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen binnen een landbouwbedrijf, indien de grond of baggerspecie afkomstig is van een tot dat landbouwbedrijf behorend perceel waarop een vergelijkbaar gewas wordt geteeld als op het perceel waar de grond of baggerspecie wordt toegepast;
    
    c. degene die voornemens is grond of baggerspecie als bedoeld in artikel 39 in een omvang van minder dan 50 m³ toe te passen.
    
    […]."
    
    Overtreding
    
    4.    [appellant] betoogt dat het college hem ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens overtreding van de artikelen 38 en 42 van het Bbk. Daartoe voert [appellant] aan dat hij als particulier grond heeft toegepast op de locatie Amsteldijk Zuid, zodat hij geen melding hoefde te doen en ook geen milieuhygiënische verklaring hoefde te hebben. Het college is daarom niet bevoegd over te gaan tot handhavend optreden, aldus [appellant].
    
    4.1.    Een toezichthouder van de Omgevingsdienst heeft geconstateerd dat vanaf het perceel aan de Zijdelweg grond is getransporteerd naar de Amsteldijk Zuid. Voorts is geconstateerd dat op de Amsteldijk Zuid zand/grond is toegepast tussen en rondom de bekistingen voor nieuwbouw en dat hoeveelheden grond ter verdere verwerking ter plaatse waren opgeslagen.
    
        Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat grond en/of bouwstoffen van de Zijdelweg met materieel van Agrimm B.V. naar het perceel aan de Amsteldijk Zuid zijn getransporteerd, waardoor de feitelijke uitvoering van de toepassing is geschied door [appellant] in de uitoefening van een bedrijf, te weten Agrimm. Om die reden kan [appellant] volgens het college geen beroep doen op het bepaalde in artikel 38, zesde lid, van het Bbk, alsmede artikel 42, achtste lid, van het Bbk.
    
    4.2.    [appellant] is eigenaar van het perceel aan de Amsteldijk Zuid. De boerderij op dat perceel wordt verbouwd voor de kinderen van [appellant]. [appellant] woont aan de Zijdelweg. Op dat perceel worden volgens het college grond en/of bouwstoffen opgeslagen. Het (deel van het) perceel Zijdelweg waar de opslag plaatsvindt is in eigendom van Agrimm. Agrimm is een akkerbouwbedrijf. [appellant] is middels Mewi Holding B.V. en Stichting Administratiekantoor Mewi Holding enig aandeelhouder en bestuurder van Agrimm. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat Agrimm voor de normale bedrijfsvoering regelmatig grond nodig heeft om dammen aan te vullen, aangezien de veengrond inklinkt. Volgens [appellant] is grondverzet niet de kernactiviteit van Agrimm. [appellant] stelt dat hij als particulier grond heeft toegepast op het perceel aan de Amsteldijk Zuid. [appellant] heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat hij en zijn zoon het grondverzet zelf fysiek hebben uitgevoerd.
    
    4.3.    Tussen partijen is niet in geschil dat aan de Amsteldijk Zuid grond is toegepast die afkomstig is van de Zijdelweg. Ook is tussen partijen niet in geschil dat [appellant] grond van de Zijdelweg met materieel van Agrimm naar het perceel aan de Amsteldijk Zuid heeft getransporteerd.
    
    4.4.    Het college heeft [appellant], een natuurlijke persoon, aangeschreven als overtreder van artikel 37 van het Bbk, gelezen in verbinding met artikel 38 en 42 van het Bbk. De verplichtingen, genoemd in artikel 38, eerste tot en met vijfde lid, van het Bbk alsmede genoemd in artikel 42, eerste lid, van het Bbk, gelden niet voor natuurlijke personen anders dan in de uitoefening van beroep of bedrijf. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] als natuurlijke persoon grond toegepast op het perceel aan de Amsteldijk Zuid. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat de grond is toegepast door natuurlijke personen - [appellant] en zijn zoon - bij de boerderij waarvan [appellant] als natuurlijke persoon eigenaar is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat de toepassing van grond bedrijfsmatig is geschied, dan wel in de uitoefening van een bedrijf. Dat [appellant] materieel van Agrimm heeft gebruikt om grond naar zijn perceel te transporteren, is onvoldoende om de conclusie van het college te kunnen dragen. Voor zover het college heeft gesteld dat grote hoeveelheden grond zijn toegepast, maakt dat niet dat [appellant] reeds daarom heeft gehandeld in de uitoefening van beroep of bedrijf aangezien de uitzondering in artikel 38, zesde lid, van het Bbk en artikel 42, achtste lid, van het Bbk niet is gerelateerd aan de hoeveelheid grond die ter plaatse wordt toegepast.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    Uit hetgeen onder 4.4 is overwogen, volgt dat het college niet bevoegd was over te gaan tot oplegging van een last onder dwangsom zoals het heeft gedaan. De Afdeling zal daarom niet overgaan tot bespreking van de andere betogen van [appellant] over de last onder dwangsom.
    
    Invordering
    
    6.    Bij het besluit van 14 april 2017 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een door [appellant] verbeurde dwangsom van € 25.000,00. Dit besluit wordt, gelet op artikel 5:39 van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    7.    [appellant] betoogt dat het college niet tot invordering van de verbeurde dwangsom heeft kunnen overgaan.
    
    7.1.    Zoals hiervoor onder 4.4 en 5 is overwogen, was het college niet bevoegd over te gaan tot oplegging van een last onder dwangsom zoals het heeft gedaan. Gelet hierop komt aan het invorderingsbesluit de grondslag te ontvallen.
    
    Slot en conclusie
    
    8.    Het beroep tegen het besluit op bezwaar van 26 oktober 2016, alsmede het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 14 april 2017, is gegrond. De besluiten van 26 oktober 2016 en 14 april 2017 dienen te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 18 juli 2016 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 26 oktober 2016.
    
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen van 26 oktober 2016, en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 14 april 2017, gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen van 26 oktober 2016, kenmerk Z-2016/047822, en het besluit van 14 april 2017, kenmerk Z-2016/038497;
    
    III.    herroept het besluit van 18 juli 2016, kenmerk Z-2016/038497;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 26 oktober 2016;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.252,50 (zegge: twaalfhonderdtweeënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Smulders-Wijgerde
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2018
    
    672.