ECLI:NL:RVS:2023:1015, Raad van State, 15-03-2023, 202201474/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam het verzoek van de vennootschap om informatie over het bouwproject TOP-UP aan de Papaverweg 35 in Amsterdam deels afgewezen. De vennootschap is een projectontwikkelaar. Met het project TOP-UP wil zij hetzelfde kwaliteitsniveau leveren als met het reeds gerealiseerde pand Patch 22. De grondprijs is in Amsterdam tussen 2014 en 2017 echter met 97% gestegen, waardoor een groot prijsverschil is ontstaan tussen de eerdere indicaties en de definitieve aanbieding van de grondprijs. In het tijdsbestek tussen de laatste indicatie in mei 2017 en de definitieve berekening in december 2017 steeg de grondwaarde van € 4.816.065,00 naar € 9.115.605,00. Het niet accepteren van de erfpachtaanbieding zou de vennootschap gelet op aangegane verplichtingen ernstige financiële problemen hebben opgeleverd. Op het moment van het akkoord had de vennootschap nog steeds geen volledige toelichting ontvangen op de grondwaardebepaling. Daarom heeft de vennootschap een informatieverzoek ingediend op grond van de Wet openbaarheid van bestuur.

202201474/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    Lemniskade Projecten B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 januari 2022 in zaak nr. 20/3788 in het geding tussen:
    de vennootschap
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 augustus 2019 heeft het college het verzoek van de vennootschap om informatie over het bouwproject TOP-UP aan de Papaverweg 35 in Amsterdam deels afgewezen.
    Bij besluit van 16 juni 2020 heeft het college het door de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 januari 2022 heeft de rechtbank het door de vennootschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De vennootschap heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) om kennis te nemen van de niet-openbaar gemaakte stukken.
    Het college heeft ten aanzien het ‘Nader stuk onder strikte geheimhouding’ van 11 februari 2020 onder verwijzing naar artikel 8:29 van de Awb medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling daarvan kennis mag nemen. De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, bij beslissing van 24 november 2022, het verzoek tot beperkte kennisneming van dit stuk gerechtvaardigd geacht. De vennootschap heeft de Afdeling geen toestemming verleend om mede op de grondslag hiervan uitspraak te doen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2022, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], directeur, bijgestaan door mr. M.W. van der Hulst, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door D.E. Wijnstekers, drs. S.L.A. ten Brinke en mr. N. Westenbrink, bijgestaan door mr. C.L. Hennink en mr. A. Praat, advocaten te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vennootschap is een projectontwikkelaar. Met het project TOP-UP wil zij hetzelfde kwaliteitsniveau leveren als met het reeds gerealiseerde pand Patch 22. De grondprijs is in Amsterdam tussen 2014 en 2017 echter met 97% gestegen, waardoor een groot prijsverschil is ontstaan tussen de eerdere indicaties en de definitieve aanbieding van de grondprijs. In het tijdsbestek tussen de laatste indicatie in mei 2017 en de definitieve berekening in december 2017 steeg de grondwaarde van € 4.816.065,00 naar € 9.115.605,00. Het niet accepteren van de erfpachtaanbieding zou de vennootschap gelet op aangegane verplichtingen ernstige financiële problemen hebben opgeleverd. Op het moment van het akkoord had de vennootschap nog steeds geen volledige toelichting ontvangen op de grondwaardebepaling. Daarom heeft de vennootschap een informatieverzoek ingediend op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
    2.       Het door de vennootschap ingediende Wob-verzoek over het bouwproject TOP-UP ziet op documenten over de vaststelling van de grondprijs voor het erfpachtperceel aan de Papaverweg 35 in Amsterdam.
    3.       Het college onderscheidt in het Wob-verzoek de volgende onderdelen:
    1. Documenten over de gehanteerde variabelen voor de berekening van de grondprijs (verzoek 1a) en de wijze waarop deze variabelen in uw dossier (TOP-UP, kavel 23) zijn toegepast (verzoek 1b).
    2. Documenten waarin het voor uw dossier (TOP-UP, kavel 23) gebruikte referentiemodel is beschreven (verzoek 2).
    3. Documenten die door een extern bouwkostenadviesbureau in opdracht van de gemeente zijn vervaardigd (verzoek 3).
    Er zijn drie documenten aangetroffen. In het kader van verzoek 1a is het document Grondwaardebepaling bestaande erfpachtrechten 2017 (document 1) aangetroffen. Dit is beleid en openbaar en valt niet onder het bereik van de Wob, aldus het college. Onder verzoek 1b valt het document Grondprijsadvies G&O van 8 januari 2018 (document 2). Dit document is deels openbaargemaakt. Hierin vermelde bedragen zijn weggelakt. Openbaarmaking van de bijlage bij dit document is geheel geweigerd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het financieel dan wel economisch belang van de gemeente in geding is bij de geweigerde delen van dit document en de bijlage. Dat belang moet volgens het college zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid. Openbaarmaking van de grondslagen die de gemeente toepast bij het vaststellen van de grondprijs zou de onderhandelingspositie van de gemeente in de toekomst ernstig kunnen schaden. De geweigerde bedragen en percentages laten zien hoe de variabelen in het dossier zijn ingevuld. In het kader van verzoek 2 heeft het college overwogen dat de gemeente voor het vaststellen van een grondprijs gebruik maakt van verschillende referentiemodellen. In dit geval is gebruik gemaakt van ‘Referentie TAG categorie 8 tot 11 lagen' (document 3). Dit document wordt openbaar gemaakt en is gevoegd bij het besluit. Voor het vaststellen van de bouw- en bijkomende kosten (samen de ‘stichtingskosten exclusief de grond') in een concreet dossier maakt de gemeente gebruik van een online digitaal rekenmodel dat wordt aangeboden door een externe partij op basis van een met deze partij gesloten abonnement (rekenmodel 1). Daarnaast maakt de gemeente gebruik van een eigen digitaal rekenmodel dat op basis van de kosten en opbrengsten de grondwaarde berekent (rekenmodel 2). Voor beide rekenmodellen geldt volgens het college dat dit geen documenten zijn in de zin van de Wob. Voor zover de rekenmodellen wel als documenten kunnen worden aangemerkt, geldt dat zij op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob niet zullen worden verstrekt. Daarnaast geldt dat de gebruikte berekeningen zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Openbaarmaking van rekenmodel 1 wordt ook geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Het intellectueel eigendomsrecht van dit rekenmodel ligt bij een externe partij die financieel benadeeld zou worden bij bekendmaking ervan. Het rekenmodel is bovendien vertrouwelijk aan de gemeente verstrekt. Voor wat betreft verzoek 3 zijn
    - behalve een hiervoor genoemd rekenmodel - geen andere documenten aangetroffen.
    4.       Bij het besluit op bezwaar van 16 juni 2020 heeft het college het bezwaar voor wat betreft verzoek 1 en verzoek 3 ongegrond verklaard. Het bezwaar voor wat betreft verzoek 2 is gegrond verklaard, omdat de twee rekenmodellen wel documenten zijn in de zin van de Wob. De aan het besluit van 8 augustus 2019 ten grondslag gelegde weigeringsgronden, heeft het college -voor zover nodig- gehandhaafd.
    Aan het besluit op bezwaar heeft het college verder ten grondslag gelegd dat de geweigerde informatie uit het Grondprijsadvies G&O van 8 januari 2018 en de bijlage veel inzicht geven in de door de gemeente gehanteerde uitgangspunten bij grondwaardebepaling. Als die uitgangspunten openbaar worden, kan dat volgens het college leiden tot een verslechtering van de onderhandelingspositie van de gemeente als grondeigenaar in andere projecten, zowel voor nieuw uit te geven gronden als in bestaande erfpachtcontracten. Uitgangspunt bij grondwaardebepaling is juist de marktconforme grondwaarde en gelijke behandeling van erfpachters en niet de hoogste grondwaarde. Openbaarmaking van de geweigerde informatie heeft tot gevolg dat erfpachters de grondwaardebepaling proberen te beïnvloeden om voor zichzelf de minimale gewenste grondwaarde te bereiken. Daarmee krijg je geen juiste marktconforme grondwaarde, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:114 geoordeeld dat openbaarmaking van de door de vennootschap gewenste stukken kan leiden tot financiële of economische schade voor de gemeente en dat de voornaamste grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob -die aan alle geweigerde informatie ten grondslag is gelegd- standhoudt.
    Hogerberoepsgronden
    6.       De vennootschap betoogt dat openbaarmaking van berekeningen (bedragen) en de bijlage bij het Grondprijsadvies G&O van 8 januari 2018 niet op grond van artikel 10, tweede lid, onder b, van de Wob kan worden geweigerd. Openbaarmaking van de twee rekenmodellen kan evenmin op deze grond worden geweigerd. Als reden daarvoor geeft zij dat de jurisprudentie waarop de rechtbank zich beroept in deze zaak niet van toepassing is. Daartoe voert zij aan dat hier van een onderhandelingspositie van de gemeente geen sprake is omdat het gaat om erfpacht. De gemeente stelt de grondwaarde zelf vast. Verder voert zij aan dat de erfpachtaanbiedingen volledig controleerbaar moeten zijn. Door het achterhouden van informatie ontstaat een ongelijkwaardige procespositie, aldus de vennootschap. Volgens de vennootschap weigert het college openbaarmaking, omdat het vrijgeven van de informatie een ongunstig licht zou kunnen werpen op het in het kader van erfpacht gevoerde beleid.
    Beoordeling
    6.1.    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob luidt:
    "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen.
    6.2.    Een bestuursorgaan kan het verstrekken van informatie weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob als de economische of financiële belangen van dat bestuursorgaan in geding zijn. De economische of financiële belangen kunnen betrekking hebben op de onderhandelingspositie van dat orgaan. Een beroep op deze weigeringsgrond is in beginsel slechts mogelijk voor de duur van het onderhandelingsproces. Onder omstandigheden kan eveneens de onderhandelingspositie van het bestuursorgaan in de toekomst reden zijn om deze uitzonderingsgrond van toepassing te achten (vergelijk de uitspraken van 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1079 en 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1223).
    6.3.    Na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis te hebben genomen van de niet-openbaargemaakte informatie, stelt de Afdeling vast dat die gegevens betrekking hebben op de berekening van de grondwaarde. Met de rechtbank acht de Afdeling het aannemelijk dat potentiële kopers uit de geheime gegevens die bij de toegepaste tabellen (rekenmodellen) zijn gebruikt de waarden van de percelen kunnen afleiden. Zij kunnen daar hun onderhandelingsstrategie op afstemmen, zodat de onderhandelingspositie van de gemeente in dat geval nadelig wordt beïnvloed. Hierdoor kunnen de financiële belangen van de gemeente in ernstige mate worden geschaad. In wat de vennootschap heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de aangehaalde rechtspraak van de Afdeling hier niet van toepassing is. Dat de gemeente de grondwaarde vaststelt, betekent namelijk niet dat er geen sprake kan zijn van een onderhandeling. Zoals het college heeft toegelicht, heeft de vennootschap een gesprek gehad over de grondprijs met de directeur Grond en Ontwikkeling, die is gemandateerd om te onderhandelen. Dat de vennootschap hierbij niet kon beschikken over alle informatie, maakt het oordeel van de Afdeling niet anders. Wat de vennootschap heeft aangevoerd over de wijze waarop de grondprijs door de gemeente wordt vastgesteld - en dat het vrijgeven hiervan mogelijk een ongunstig licht zou kunnen werpen op het in het kader van erfpacht gevoerde beleid -, kan geen rol spelen bij het oordeel van de Afdeling. Ter beoordeling staat uitsluitend of openbaarmaking van de niet-openbaargemaakte informatie achterwege mocht blijven op grond van een van de weigeringsgronden in de Wob. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college aan de financiële belangen van de gemeente een groter gewicht heeft mogen toekennen dan aan het belang van openbaarmaking. De weigering informatie openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob heeft de rechtbank op goede gronden in stand gelaten.
    6.4.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ley-Nell
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
    597