ECLI:NL:RVS:2018:1056, Raad van State, 28-03-2018, 201701835/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2015 heeft het college van hoofdingelanden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het Hoogheemraadschap) de Legger Wateren 2015 vastgesteld.

201701835/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 18 januari 2017 in zaak nr. 15/4866 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van hoofdingelanden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 september 2015 heeft het college van hoofdingelanden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het Hoogheemraadschap) de Legger Wateren 2015 vastgesteld.
    
    Bij uitspraak van 18 januari 2017 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om van het daartegen door [appellant] ingestelde beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het Hoogheemraadschap heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2017, waar [appellant], in persoon, en het Hoogheemraadschap, vertegenwoordigd door P. Horsmeijer, vergezeld door M.A. Hekstra en M.W. Poort, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het Hoogheemraadschap heeft over de Legger Wateren 2015 het volgende toegelicht.
    
        In de legger als bedoeld in artikel 5.1 van de Waterwet is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. De legger wordt jaarlijks geactualiseerd,  bijvoorbeeld naar aanleiding van verleende watervergunningen, vastgestelde projectplannen of naar aanleiding van geconstateerde fouten. De normatieve toestand wordt daarmee gewijzigd. Naast de legger als technisch instrument voor de beheerder, kan de beheerder ingevolge artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet, tevens een zogenoemde onderhoudslegger vaststellen. Deze bevat de aanwijzing van onderhoudsplichtigen en onderhoudsverplichtingen van wateren. In de praktijk combineert het Hoogheemraadschap beide leggers in de Legger Wateren. Dit is ook in dit geval gebeurd in de Legger Wateren 2015.
    
    2.    [appellant] kan zich niet verenigen met het besluit tot het vaststellen van de Legger Wateren 2015. Uit de gedingstukken blijkt dat de achtergrond daarvan vormt dat [appellant] zich niet kan vinden in de wijze waarop hij in het verleden met betrekking tot een ruilverkaveling is gecompenseerd.
    
    Wettelijk kader
    
    3.    Artikel 1.1 van de Waterwet:
    
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
    
    - beschermingszone: aan een waterstaatswerk grenzende zone, waarin ter bescherming van dat werk voorschriften en beperkingen kunnen gelden;
    
    - bergingsgebied: krachtens de Wet ruimtelijke ordening voor waterstaatkundige doeleinden bestemd gebied, niet zijnde een oppervlaktewaterlichaam of onderdeel daarvan, dat dient ter verruiming van de bergingscapaciteit van een of meer watersystemen en ook als bergingsgebied op de legger is opgenomen.
    
        Artikel 5.1, eerste lid:
    
    De beheerder draagt zorg voor de vaststelling van een legger, waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Van de legger maakt deel uit een overzichtskaart, waarop de ligging van waterstaatswerken en daaraan grenzende beschermingszones staat aangegeven.
    
        Artikel 78 van de Waterschapswet:
    
    1. Het algemeen bestuur maakt de verordeningen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen.
    
    2. Tevens stelt het algemeen bestuur vast de legger waarin onderhoudsplichtigen of onderhoudsverplichtingen worden aangewezen.
    
        Artikel 8:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb):
    
    Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit als bedoeld in artikel 1 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak.
    
        Artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (hierna: de Bevoegdheidsregeling):
    
    Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan geen beroep worden ingesteld.
    
    - Waterwet: de artikelen 4.1; 4.4; 4.6; 5.1, behoudens voor zover daarbij de ligging van een waterbergingsgebied of beschermingszone als bedoeld in die wet wordt vastgesteld of gewijzigd (…).
    
    Het oordeel van de rechtbank
    
    4.    De rechtbank heeft zich ten aanzien van het door [appellant] tegen het besluit van 16 september 2015 ingestelde beroep onbevoegd verklaard. Zij heeft daartoe verwezen naar artikel 5.1, eerste lid, van de Waterwet, gelezen in verbinding met artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling en overwogen dat, zo bij de Legger de ligging van een waterbergingsgebied of beschermingszone als bedoeld in de Waterwet al is vastgesteld of gewijzigd, [appellant] daar niet tegen opkomt. Het beroep van [appellant] richt zich daarom naar het oordeel van de rechtbank niet tegen een voor beroep vatbaar besluit.
    
        De rechtbank heeft voorts overwogen dat [appellant] geen beroepsgronden heeft aangevoerd tegen de onderhoudslegger.
    
        De rechtbank acht zich gelet op het voorgaande niet bevoegd om van het beroep kennis te nemen.
    
    De gronden van het hoger beroep
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat het waterbergingsgebied als gevolg van een ruilverkaveling in het kader van Landinrichting De Gouwe in het verleden wel degelijk is gewijzigd en dat hij daartegen, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel beroepsgronden heeft aangevoerd. Hij heeft aangevoerd dat hij in het kader van voormelde ruilverkaveling onvoldoende financieel is gecompenseerd en dat het Hoogheemraadschap zich aldus op onrechtmatige wijze heeft onttrokken aan de in het verleden hierover schriftelijk vastgelegde afspraken. Om die reden erkent hij de hoofdwaterloop niet, en zal hij eerst na vergoeding van de door hem geleden schade toestaan dat het benodigde onderhoud door het Hoogheemraadschap via zijn gronden kan plaatsvinden.
    
    5.1    Artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling, bepaalt dat beroep is uitgesloten tegen het besluit tot vaststelling van een legger als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, van de Waterwet, waarbij als uitzondering geldt dat beroep niet is uitgesloten voor zover daarbij de ligging van een waterbergingsgebied of beschermingszone als bedoeld in die wet wordt vastgesteld of gewijzigd.
    
        Het Hoogheemraadschap stelt in verband met de hiervoor genoemde actualisatie de Legger ieder jaar opnieuw bij besluit vast.
    
        Het is de Afdeling uit de gedingstukken en ter zitting gebleken dat de ligging van het waterbergingsgebied waartegen het beroep van [appellant] zich richt, niet bij de vaststelling van de Legger Wateren 2015 is vastgesteld of gewijzigd. Deze ligging is, naar het Hoogheemraadschap stelt en [appellant] niet heeft weersproken, reeds bij de Legger Wateren 2012 vastgesteld en daarna niet meer gewijzigd. De Legger Wateren 2012 waarbij het waterbergingsgebied aldus is vastgesteld is, naar evenmin is weersproken, in rechte onaantastbaar geworden.
    
        Nu de hoofdregel is dat tegen besluiten als bedoeld in artikel 5.1 van de Waterwet geen beroep kan worden ingesteld, dient de uitzondering daarop beperkt te worden uitgelegd. Deze moet zo worden begrepen dat alleen beroep kan worden ingesteld tegen een eerste vaststelling of een wijziging van een waterbergingsgebied of een beschermingszone als daar bedoeld. Deze uitzondering is dus niet van toepassing als een eerdere vaststelling telkens wordt herhaald. Nu bij de Legger Wateren 2015 het desbetreffende waterbergingsgebied niet is vastgesteld of gewijzigd, doet de uitzondering in artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling zich derhalve niet voor.
    
        De conclusie is dat beroep is uitgesloten tegen de Legger Wateren 2015 voor zover deze is gebaseerd op artikel 5.1, eerste lid, van de Waterwet. De rechtbank heeft zich in zoverre dan ook terecht onbevoegd verklaard om van het beroep kennis te nemen.
    
    5.2    Wat betreft de Legger Wateren 2015 voor zover deze is gebaseerd op artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet (hierna: de onderhoudslegger), is beroep tegen het besluit tot het vaststellen daarvan niet uitgesloten.
    
        [appellant] heeft in beroep tegen de onderhoudslegger aangevoerd dat, zolang zijn hiervoor genoemde problemen met het Hoogheemraadschap niet zijn opgelost, hij het Hoogheemraadschap niet zal toelaten op zijn gronden teneinde benodigd onderhoud aan waterlopen uit te voeren.
    
    Hij heeft dit in hoger beroep herhaald.
    
        Deze beroepsgrond is niet gericht tegen het aanwijzen in de legger van onderhoudsplichtigen of onderhoudsverplichtingen. Ter zitting is gebleken dat [appellant] het niet oneens is met de wijze waarop het onderhoud in de onderhoudslegger is geregeld. Gelet op het voorgaande kan hetgeen [appellant] tegen de onderhoudslegger heeft aangevoerd niet leiden tot het door hem beoogde doel.
    
        Dit leidt echter, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet tot het oordeel dat de rechtbank eveneens onbevoegd is om van dit beroep kennis te nemen. Het leidt tot het oordeel dat dit beroep ongegrond is.
    
    De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank zich onbevoegd heeft verklaard om van het beroep tegen het besluit van het Hoogheemraadschap van 16 september 2015 tot vaststelling van de Legger Wateren 2015, voor zover dit besluit is gebaseerd op artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet, kennis te nemen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen dit besluit in zoverre alsnog ongegrond verklaren.
    
        De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    7.    Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 18 januari 2017 in zaak nr. 15/4866, voor zover de rechtbank zich onbevoegd heeft verklaard om van het beroep tegen het besluit van het college van hoofdingelanden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier van 16 september 2015 tot vaststelling van de Legger Wateren 2015, voor zover dit besluit is gebaseerd op artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet, kennis te nemen;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre  ongegrond;
    
    IV.    bevestigt de uitspraak voor het overige;
    
    V.        bepaalt dat de secretaris van de Raad van State aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Bolleboom
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2018
    
    641.