ECLI:NL:RVS:2013:BY8531, Raad van State, 16-01-2013, 201202514/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-01-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 17 februari 2011 heeft de burgemeester geweigerd aan [appellant] een paspoort af te geven.

201202514/1/A3.
      Datum uitspraak: 16 januari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 maart 2012 in zaak nr. 11/4400 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Op 17 februari 2011 heeft de burgemeester geweigerd aan [appellant] een paspoort af te geven.
    
    Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 maart 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. Straatsma, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.C. Tomson, werkzaam in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in de daar vermelde gevallen en overeenkomstig een wettelijke procedure:
    
    [...].
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van dit recht toegestaan, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Vierde Protocol bij het EVRM, tot het waarborgen van bepaalde rechten en vrijheden die niet reeds in het Verdrag en in het eerste Protocol daarbij zijn opgenomen (hierna: het Vierde Protocol), heeft een ieder het recht, welk land ook, met inbegrip van het eigen land, te verlaten.
    
    Ingevolge het derde lid mag de uitoefening van dit recht aan geen andere beperkingen worden gebonden, dan die die bij wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    Ingevolge artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet kan weigering of vervallenverklaring van een reisdocument geschieden op verzoek van de Minister die het aangaat, onderscheidenlijk een met uitvoering van deze wet belaste autoriteit die het aangaat, indien het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon handelingen met of met betrekking tot reisdocumenten heeft verricht of zal verrichten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden, dan wel opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met of met betrekking tot een aan de betrokken persoon verstrekt reisdocument.
    
    Ingevolge artikel 25, eerste lid, richten de autoriteiten het verzoek tot weigering onder vermelding van de bezwaren die tegen een persoon bestaan en de gronden die tot het vermoeden, bedoeld in artikel 18 en de artikelen 20 tot en met 24, hebben geleid aan de Minister, onderscheidenlijk de Gouverneur.
    
    Ingevolge het derde lid vermeldt de Minister, onderscheidenlijk de Gouverneur, indien een verzoek, als bedoeld in het eerste lid, aan de eisen van een van de artikelen 18 tot en met 24 voldoet, de persoon, op wie het betrekking heeft, dan wel de persoon, ten aanzien van wie bij hem, onderscheidenlijk de Gouverneur, gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan, in een door de Minister bij te houden register.    Ingevolge het vierde lid deelt de Minister, onderscheidenlijk de Gouverneur, de autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken, dan wel in te houden, mede, aan welke personen die ingevolge het bepaalde in het derde lid in het register zijn vermeld, een reisdocument kan worden geweigerd, dan wel van wie het reisdocument moet worden ingehouden.
    
    Ingevolge artikel 44, tweede lid, overtuigt een tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit zich ervan of de gronden tot weigering of vervallenverklaring ten aanzien van de betrokkene nog bestaan, zodra hij een aanvraag betreffende een persoon ten aanzien van wie een mededeling, als bedoeld in artikel 25, vierde lid, is gedaan in behandeling neemt.
    
    Ingevolge het vierde lid deelt de tot weigering bevoegde autoriteit, indien de gronden tot weigering nog blijken te bestaan, de aanvrager terstond, doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag, mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren, tenzij de aanvrager hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit, bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan.
    
    Ingevolge artikel 45, tweede lid, gaat, indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, geen mededeling wordt gedaan, als bedoeld in het eerste lid, dan wel de aanvrager geen verzoek doet, als bedoeld in artikel 44, vierde lid, de tot weigering bevoegde autoriteit tot weigering over, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld.
    
    Volgens paragraaf 6, onder A, van de Circulaire aanpassing signaleringsprocedure Paspoortwet bij vermoeden van misbruik met reisdocumenten (Stcrt. 2011, 7328; hierna: de Circulaire) is er onder meer reden voor signalering van een persoon, indien de houder drie keer binnen vijf jaar een reisdocument als vermist heeft opgegeven, terwijl daarvoor geen plausibele reden bestaat. Een plausibele reden kan bijvoorbeeld beroving, diefstal of dementie van de betrokken persoon zijn. Indien de houder echter zonder dergelijke reden zijn reisdocument is kwijtgeraakt, wordt dit aangemerkt als een vermissing zonder plausibele reden.
    
    Voorts dient bij de vaststelling of aan het criterium van drie vermissingen binnen vijf jaar is voldaan telkens te worden nagegaan, hoe vaak de betrokken persoon in de daaraan voorafgaande vijf jaar een reisdocument als vermist heeft gemeld, zonder dat daarvoor een plausibele reden kon worden gegeven, gerekend vanaf de datum van de verklaring omtrent de vermissing die door de uitgevende instantie is opgemaakt.
    
    2.    Op 28 oktober 2010 heeft [appellant] afgifte van een paspoort aangevraagd. Aan de weigering heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat [appellant] op 22 november 2007 door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het Register paspoortsignaleringen van het Agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (hierna: het register) is opgenomen en die signalering per 4 november 2010 is verlengd. Volgens de burgemeester bestaat het vermoeden dat [appellant] handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden dan wel opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met of met betrekking tot een aan de betrokken persoon verstrekt reisdocument. Hiertoe heeft de burgemeester in aanmerking genomen dat [appellant] extreem vaak een reisdocument als vermist heeft opgegeven, zonder een plausibele reden van de vermissing.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een gegrond vermoeden bestaat dat hij handelingen heeft verricht die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad, als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet, heeft miskend dat hij voor de vermissingen van zijn reisdocumenten steeds plausibele redenen heeft gegeven. Zo is hij een periode dakloos geweest, waardoor hij geen veilige en geschikte opbergplaats voor zijn reisdocument had. Hierdoor heeft hij meermaals een reisdocument verloren en is hem meermaals een reisdocument ontnomen. Voorts heeft nooit misbruik van zijn reisdocumenten plaatsgevonden. Bovendien kan hij op dit moment de zorgvuldigheid, die in acht moet worden genomen bij reisdocumenten, wel waarborgen, aldus [appellant].
    
    3.1.    [appellant] heeft in de periode van 12 juli 2005 tot 12 juli 2010 zes reisdocumenten als vermist opgegeven. Volgens de desbetreffende processen-verbaal en de verklaringen die [appellant] bij de Dienst Burgerzaken van de gemeente Amsterdam over de vermissingen heeft afgelegd heeft hij in de periode 2005-2010 twee reisdocumenten met nummers IC1637030 en IF4779305 verloren, is het reisdocument met nummer IF1173252 gestolen en is hij de reisdocumenten met nummers IHLC7L3J2, IR7HR9HR3, IG996J676 kwijtgeraakt, na onderscheidenlijk zijn aanhouding in een supermarkt, ontneming door de politie bij een inval in de woning van iemand anders en een huiszoeking in zijn woning door de politie.
    
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester zich onder die op zichzelf niet bestreden omstandigheden op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant] drie keer binnen vijf jaar een reisdocument als vermist heeft opgegeven, terwijl daarvoor geen plausibele redenen bestonden. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] in twee gevallen van vermissing heeft verklaard dat hij zijn reisdocument heeft verloren. In de gevallen van vermissing, waarbij volgens [appellant] de politie betrokken was, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de burgemeester niet zonder nadere toelichting hoefde aan te nemen dat de politie zo onzorgvuldig met de reisdocumenten is omgegaan, dat hij daardoor twee keer in korte tijd zijn reisdocument is kwijtgeraakt. Voor in ieder geval vier van de zes vermissingen heeft de burgemeester derhalve geen plausibele redenen hoeven aannemen. Dat [appellant] in de desbetreffende periode, als gesteld, dakloos was, kan niet tot een ander oordeel leiden. Voor zover [appellant] heeft gesteld dat nooit misbruik met zijn reisdocumenten heeft plaatsgevonden, leidt dit evenmin tot een ander oordeel, nu voor het bestaan van een gegrond vermoeden, als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet, niet is vereist dat met de betreffende reisdocumenten misbruik heeft plaatsgevonden. Dat [appellant], naar hij stelt, op dit moment de zorgvuldigheid, die bij het omgaan met reisdocumenten in acht moet worden genomen, wel kan waarborgen, heeft de rechtbank terecht niet tot het oordeel geleid dat de burgemeester aan hem een paspoort diende af te geven, nu als uitgangspunt geldt dat het besluit op bezwaar wordt genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen ervan. Overigens heeft de burgemeester onweersproken gesteld dat [appellant] op 19 juni 2012 opnieuw een reisdocument als vermist heeft opgegeven.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat hij zwaarwegende belangen bij de afgifte van een paspoort heeft. Hij heeft reumatische klachten en is gebaat bij een verblijf in een warmer klimaat. Bovendien heeft hij psychische klachten die verband houden met het feit dat hij niet naar het land van zijn herkomst kan reizen en het graf van zijn moeder niet kan bezoeken. Het is voor hem bovendien belangrijk om persoonlijke contacten met zijn familie in Suriname te kunnen onderhouden, aldus [appellant].
    
    4.1.    [appellant] heeft in de periode 2005-2010 zes reisdocumenten als vermist opgegeven en in de periode 2000-2004 vier. Gelet hierop, heeft de rechtbank in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de burgemeester in redelijkheid het belang dat is gediend met het verzekeren dat zorgvuldig wordt omgegaan met reisdocumenten niet zwaarder heeft kunnen laten wegen dan dat van [appellant] bij het kunnen beschikken over een paspoort.
    
    Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering in strijd is met artikel 2, tweede lid, van het Vierde Protocol, nu hij daardoor Nederland niet kan verlaten. Daarnaast wordt hij gedwongen, indien hij Nederland wil verlaten, naar een land binnen Europa, dan wel Turkije, te reizen. Aldus wordt zijn vrijheid in strijd met artikel 5 van het EVRM beperkt. Bovendien is de weigering in strijd met artikel 8 EVRM, doordat hij geen directe contacten met zijn familie kan onderhouden en het graf van zijn moeder in Suriname niet kan bezoeken, aldus [appellant].
    
    5.1.    Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de weigering in strijd is met artikel 5 van het EVRM, faalt dit betoog, reeds omdat de weigering geen vrijheidsontnemende maatregel, als bedoeld in die verdragsbepaling, is.
    
    5.2.    Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de weigering in strijd is met artikel 2, tweede lid, van het Vierde Protocol, faalt dit evenzeer. Die verdragsbepaling betreft het recht om een land te kunnen verlaten. De weigering aan [appellant] een paspoort af te geven heeft niet tot gevolg dat hij Nederland niet kan verlaten. Hij kan wel over een identiteitskaart beschikken. Dat hij daarmee niet naar elk land van zijn keuze kan reizen, leidt niet tot het oordeel dat de weigering in strijd is met artikel 2, tweede lid, van het Vierde Protocol.
    
    5.3.    Zo de weigering aan [appellant] een paspoort af te geven al als een inmenging in zijn familieleven, als bedoeld in artikel 8 van het EVRM, kan worden aangemerkt, is die inmenging ingevolge het tweede lid van dat artikel, toegestaan. Zij vindt haar grondslag in de Paspoortwet. Zij is bovendien noodzakelijk te achten in het belang van de bescherming van de openbare veiligheid en het voorkomen van strafbare feiten. Daartoe wordt mede in aanmerking genomen dat de weigering op de veelvuldige vermissing van reisdocumenten zonder plausibele reden en het gegronde vermoeden dat [appellant] handelingen heeft verricht die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad is gebaseerd.
    
    De rechtbank heeft terecht evenmin een positieve verplichting tot afgifte van een paspoort aan [appellant] aangenomen. Niet is gebleken dat het voor [appellant] niet mogelijk is om familieleven met zijn verwanten in Suriname te hebben. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat die verwanten hem desgewenst in Nederland kunnen bezoeken. De burgemeester heeft het belang dat is gediend met het verzekeren dat zorgvuldig met reisdocumenten wordt omgegaan zwaarder mogen laten wegen dan dat van [appellant] om op de door hem gewenste wijze contact met zijn verwanten in Suriname te kunnen onderhouden. De burgemeester heeft met de weigering derhalve het recht van [appellant] op eerbiediging van zijn familieleven niet geschonden.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Loeb    w.g. Langeveld-Mak
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2013
    
    317-730.