ECLI:NL:RBOVE:2025:1454, Rechtbank Overijssel, 17-03-2025, ak_25_605
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Verzoek voorlopige voorziening n.a.v. oplegging lasten onder dwangsom i.v.m. bedrijfsactiviteiten. Verzoek gedeeltelijk toegewezen. Er is sprake van een overtreding. Voor wat betreft de lasten 1 en 2 is handhaving niet onevenredig; geen aanleiding om deze lasten te schorsen. Onvoldoende duidelijkheid over last 3. Partijen kunnen hun standpunten over deze last in bezwaar verduidelijken.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 25/605
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
  
    
      
      [verzoekster] v.o.f., uit [vestigingsplaats], verzoekster
    (gemachtigde: mr. J.H.B. Averdijk),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Wierden, het college
    (gemachtigde: [gemachtigde 1]).
    
    
      Als derde-partij neemt deel: een aantal omwonenden die zich in verband met deze zaak hebben verenigd ([naam 1], [naam 2], [naam 3], [naam 4], [naam 5], [naam 6], [naam 7] en [naam 8] uit [plaats 1]).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen de door het college bij besluit van 10 januari 2025 aan haar opgelegde lasten onder dwangsom met betrekking tot bedrijfsactiviteiten die verband houden met het bereiden van brijvoer.
    
    
    
      1.1.
      Verzoekster heeft tegen dit besluit op 29 januari 2025 bezwaar gemaakt en het verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
      
    
    
      1.2
      Op 6 februari 2025 heeft het college toegezegd dat niet gecontroleerd zal worden of verzoekster de opgelegde lasten onder dwangsom naleeft, totdat de voorzieningenrecher uitspraak heeft gedaan. 
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 26 februari 2025 heeft het college besloten om lastonderdeel 2 van het besluit van 10 januari 2025 te wijzigen. Gelet op het bepaalde in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het bezwaar gericht tegen het besluit van 10 januari 2025 mede geacht gericht te zijn tegen het bestreden besluit van 26 februari 2025. De voorzieningenrechter zal het verzoek om een voorlopige voorziening ook connex aan het bezwaar gericht tegen het gewijzigde lastonderdeel 2 behandelen.
      
    
    
      1.4
      
        De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens verzoekster, haar gemachtigde, bijgestaan door 
        mr. L.S. Pross en in het bijzijn van [naam 9] en [naam 10] en [naam 11]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [gemachtigde 2]. De derde partij heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 8].
        
          Beoordeling door de voorzieningenrechter
        
      
      
      
        
          Relevante feiten 
        
      
      
      
        2. Bij de beoordeling van het verzoek gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
      
    
    
      2.1
      Verzoekster exploiteert een drietal varkenshouderijen: in [plaats 1], [plaats 2] en [plaats 3]. De varkens in de bedrijven van verzoekster worden gevoerd met brijvoer. Verzoekster produceert het brijvoer op basis van producten uit de voedselketen die zijn afgekeurd voor menselijke consumptie en restmateriaal uit de teelt van gewassen. Het aanbod verschilt en is divers en bestaat uit twee hoofdgroepen: 
      1. producten met een hoog gehalte droge stof (meer dan 80%), die worden vermalen tot meel (‘[productnaam]’) – en 
      2. producten met een laag gehalte droge stof – bijvoorbeeld zuivelproducten en tofuwater. 
      Het een en ander wordt gemengd tot een brij (brijvoer).
      
    
    
      2.2
      Volgens verzoekster wordt al het [productnaam] in [plaats 1] geproduceerd. Een deel blijft daar ook en wordt daar gemengd en aan de varkens gevoerd. Een deel van het [productnaam] wordt naar [plaats 2] en [plaats 3] gebracht en wordt daar gemengd voordat het aan de varkens wordt gevoerd.
      
      
        
          Besluiten
        
      
      
    
    
      3.1
      Voor de inrichting van verzoekster te [plaats 1] is op 12 januari 2011 een omgevingsvergunning verleend. 
      
    
    
      3.2
      Verzoekster heeft op 9 januari 2015 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Voor de activiteit milieu betreft de aanvraag een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid van de destijds geldende Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (revisievergunning). Het aantal aangevraagde dierplaatsen voor vleesvarkens betreft 6.471 vleesvarkens. De inrichting wordt daarom aangemerkt als een IPPC-installatie voor het houden van landbouwhuisdieren zoals bedoeld in artikel 6.6b van bijlage 1 bij de Richtlijn industriële emissies. 
      
    
    
      3.3
      
        Bij besluit van 13 januari 2016 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Daarbij is de opslag van (grondstoffen voor) brijvoer en het bereiden van brijvoer vergund. 
        In vergunningvoorschrift 1.10.1.3 is opgenomen dat binnen de inrichting maximaal 688 m3 aan bijproducten (restproducten uit de voedingsmiddelenindustrie, aardappelstoomschillen, wei en maaivoermeel) worden opgeslagen ten behoeve van de verwerking tot veevoeder. 
        In vergunningvoorschrift 1.10.1.4 is opgenomen dat in de brijvoeropslagtanks slechts producten opgeslagen mogen worden welke ter plaatse noodzakelijk zijn voor de aanmaak van brijvoer dan wel een gereed mengsel van aangemaakt brijvoer. Er mag alleen brijvoer worden aangemaakt voor dieren die in de inrichting worden gehuisvest.
      
      
    
    
      3.4
      Mede gelet op een toename van klachten van omwonenden, is het college een onderzoek gestart naar de aard en de omvang van de bedrijfsactiviteiten. Bij een controle op 16 maart 2024 hebben toezichthouders geconstateerd dat de activiteiten, gericht op het maken van brijvoer, omvangrijk zijn. Daaruit is volgens het college gebleken dat de bedrijfsactiviteiten, voor zover gericht op het bereiden van brijvoer, zijn uitgegroeid tot industriële proporties. Volgens het college is sprake van een aantal overtredingen, die in de lasten onder dwangsom zijn vermeld.
      
      
        
          Lasten onder dwangsom
        
      
      
      4. Bij besluit van 10 januari 2025 heeft het college verzoekster gelast om de overtredingen op het perceel met het adres [adres] in [plaats 1] - kadastraal bekend gemeente [locatie] – (hierna; het perceel) te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Deze overtredingen hebben betrekking op de bedrijfsactiviteiten die zijn gericht op het bereiden van brijvoer voor landbouwhuisdieren. Concreet gaat het om de volgende overtredingen:
      
      1. De overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) in samenhang met artikel 4.1 van het bestemmingsplan “Buitengebied 2009”, “9e wijziging bestemmingsplan Buitengebied 2009, [adres]” en “Buitengebied 2009, herziening [adres]” inzake het zonder benodigde omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bereiden van brijvoer voor derden (industriële schaal/ voedingsmiddelenindustrie).
      
      
        Verzoekster kan deze overtreding (laten) beëindigen en ook beëindigd (laten) houden door op het perceel uitsluitend (nog) brijvoer te bereiden voor de eigen landbouwhuisdieren in de IPPC-installatie (voor het houden van landbouwhuisdieren). Dit betekent concreet dat verzoekster het bereiden van brijvoer voor derden en voor zijn andere varkenshouderijen (locaties) moet staken en vervolgens ook gestaakt moet houden.
      
      
      
        De termijn waarbinnen de overtreding moet zijn beëindigd heeft het college gesteld op 4 weken na dagtekening van het besluit, de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op een bedrag van € 25.000,- ineens.
      
      
      2) De overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Ow in samenhang met artikel 3.128, lid 1 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), gelezen in samenhang met artikel 3.129, lid 1 van het Bal, inzake het zonder omgevingsvergunning exploiteren van een IPPC-installatie, voor het bewerken en verwerken van dierlijke of plantaardige grondstoffen voor het maken van voeder, bedoeld in categorie 6.4 van bijlage I bij de Richtlijn industriële emissies.
      
      
        Verzoekster kan deze overtreding (laten) beëindigen en ook beëindigd (laten) houden door de productiecapaciteit voor het bewerken en verwerken van dierlijke of
        plantaardige grondstoffen, voor het maken van voeder, op het perceel in [plaats 1], voor derden en voor haar andere varkenshouderijen te staken en vervolgens gestaakt te houden. De begunstigingstermijn heeft het college vastgesteld op 4 weken na dagtekening van dit besluit. De hoogte van deze dwangsom is vastgesteld op € 50.000,- ineens.
      
      3) De overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Ow in samenhang met
      
        artikel 3.200 van het Bal, inzake het zonder omgevingsvergunning veranderen
        van (de werking van) de IPPC-installatie voor het houden van landbouwhuisdieren op het perceel.
      
      
      
        Verzoekster kan deze overtredingen (laten) beëindigen en ook beëindigd (laten) houden door ervoor zorg te dragen dat de doorzet van niet langer voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen uit de voedingsmiddelenindustrie op de locatie te [plaats 1] niet groter is dan 7.000 m³ per jaar, overeenkomstig de daartoe verleende omgevingsvergunning.
      
      
      
        
          De gewijzigde last onder dwangsom 2
        
      
      
      5. Bij besluit van 26 februari 2025 heeft het college last 2 vervangen. Daarbij heeft het college aangegeven dat uit nieuwe informatie is gebleken de productiecapaciteit kleiner is dan waar aanvankelijk vanuit is gegaan en dat geen sprake is van een IPPC-installatie  
      voor het bewerken en verwerken van dierlijke of plantaardige grondstoffen voor het maken van voeder, bedoeld in categorie 6.4 van bijlage I bij de Richtlijn industriële emissies.
      
      
        Op basis van artikel 3.128 van het Bal zijn de bedrijfsactiviteiten, gericht op het produceren van veevoer (brijvoer), wel te kwalificeren als het exploiteren van een andere milieubelastende activiteit voor het maken of bewerken van voedingsmiddelen voor landbouwhuisdieren. Op grond van artikel 3.131 van het Bal geldt een verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de Ow, om deze milieubelastende activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten.
      
      
      
        Omdat verzoekster geen omgevingsvergunning heeft voor deze milieubelastende activiteit, heeft het college geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 3.128 van het Bal. Besloten is om lastonderdeel 2 van het besluit last onder dwangsom van 10 januari 2025 als volgt te wijzigen.
      
      
      
        2)	Overtreding van 5.1, tweede lid, onder b, van de Ow in samenhang met artikel 3.128, eerste lid, onder d, van het Bal gelezen in samenhang met artikel 3.131 van het Bal, inzake het exploiteren van een andere milieubelastende installatie voor het maken of bewerken van voedingsmiddelen voor landbouwhuisdieren.
      
      
      
        Verzoekster wordt gelast op het perceel te [plaats 1] uitsluitend (nog) brijvoer te
        bereiden voor de eigen landbouwhuisdieren in de IPPC-installatie (voor het houden
        van landbouwhuisdieren) te [plaats 1]. Dit betekent concreet dat verzoekster het bereiden van brijvoer voor derden en voor haar andere varkenshouderijen (locaties) moet staken en vervolgens ook gestaakt moet houden.
      
      
      
        De begunstigingstermijn heeft het college vastgesteld op 4 weken na dagtekening van dit besluit. De hoogte van deze dwangsom is vastgesteld op € 25.000, - ineens.
      
      
      
      
        
          Is sprake van een spoedeisend belang?
        
      
      
      6. De bezwaarprocedure zal nog enige tijd duren, terwijl de begunstigingstermijn is verlopen op 7 februari 2025 en het college de begunstigingstermijn niet wil verlengen. Het college heeft het spoedeisend belang ook niet betwist. Daarom is sprake van een spoedeisend belang.
      
      
        
          Het wettelijk kader
        
      
      
    
    
      7.1
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de onderliggende regelingen in werking getreden. In dit geval heeft het college ambtshalve besloten om handhavend op te treden. Het college heeft verzoekster na 1 januari 2024 in de gelegenheid gesteld om te reageren op het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. Daarom is in deze procedure het nieuwe recht van toepassing. Dit volgt uit de artikelen 4.5 en 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
      
    
    
      7.2
      Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. 
      
      
        
          Het toetsingskader van de voorzieningenrechter
        
      
      
    
    
      8.1
      Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in een eventuele beroepsprocedure, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      
    
    
      8.2
      De voorzieningenrechter verricht daarvoor een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van het onderliggende besluit of de onderliggende besluiten en daarmee van de kans van slagen van het bezwaarschrift en hij weegt de belangen van de partijen bij een schorsing. Daarbij geldt dat hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, hoe minder ruimte er is om gewicht toe te kennen aan de belangen bij een schorsing. De beoordeling door de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure niet.
      
      
        
          De beoordeling
        
      
      
      
        
          Last onder dwangsom 1: het zonder omgevingsvergunning verrichten van een omgevingsplanactiviteit
        
      
      
    
    
      9.1
      Volgens het college bewerkt verzoekster in [plaats 1] grondstoffen tot een (halffabricaat van) veevoeder (brijvoer) voor derden. Deze activiteit is in strijd met het omgevingsplan en hiervoor is geen omgevingsvergunning verleend.
      
    
    
      9.2
      Verzoekster heeft in de eerste plaats aangevoerd dat onduidelijk is welke bepaling verzoekster zou overtreden, omdat het college verwijst naar artikel 4.1 van de omgevingsplannen, maar een planregel citeert die in geen van deze omgevingsplannen als artikel 4.1 voorkomt. 
      
      
        Ook verwijst het college in het bestreden besluit naar artikel 1.11 van het omgevingsplan “Buitengebied 2009” dat een definitie van het begrip ‘agrarisch bedrijf’ bevat. De omgevingsplannen “9e wijziging bestemmingsplan Buitengebied 2009, [adres]” en “Buitengebied 2009, herziening [adres]” bevatten echter geen definitie van het begrip ‘agrarisch bedrijf’ en verwijzen voor de uitleg van dat begrip ook niet naar de definitiebepaling in het omgevingsplan “Buitengebied 2009”. 
      
      
    
    
      9.3
      Verzoekster stelt in de tweede plaats dat van een overtreding geen sprake is. Zij produceert in [plaats 1] geen brijvoer voor derden, maar uitsluitend [productnaam] voor de varkenshouderijen in [plaats 1], [plaats 2] en [plaats 3]. Omdat deze drie varkenshouderijen eigendom zijn van verzoekster, produceert zij uitsluitend voor eigen landbouwhuisdieren, wat het college bij verlening van de revisievergunning planologisch aanvaardbaar heeft geacht als functioneel ondersteunende activiteit van het agrarische bedrijf. Bovendien produceert verzoekster in [plaats 1] alleen brijvoer voor varkens op die locatie. Voor de andere locaties, in [plaats 2] en [plaats 3], produceert verzoekster slechts het [productnaam], wat naar [plaats 2] en [plaats 3] wordt getransporteerd en ter plekke door toevoeging van zuivelproducten en tofuwater tot brijvoer wordt gemengd. 
      
      
        Ten aanzien van het eerste standpunt van verzoekster, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
      
      
    
    
      10.1
      Op grond van het omgevingsplan (tijdelijk deel) van de gemeente Wierden (bestemmingsplan “Buitengebied 2009, herziening [adres]”) is aan het perceel de functie ‘Agrarisch-Agrarisch bedrijf’ toegekend met de functieaanduiding ‘intensieve veehouderij’.
      
      
        In artikel 3.1 van de planregels is bepaald dat ter plaatse de uitoefening van één agrarisch bedrijf is toegestaan met daarbij behorende gebouwen (niet zijnde rijhallen), bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tuinen, erven en agrarische gronden met dien verstande dat per bestemmingsvlak niet meer dan 1 agrarisch bedrijf is toegestaan. 
      
      
    
    
      10.2
      
        Zoals verzoekster terecht heeft aangevoerd, heeft het college ten onrechte aan de last artikel 4.1 van het bestemmingsplan “Buitengebied 2009”, “9e wijziging bestemmingsplan Buitengebied 2009, [adres]” en “Buitengebied 2009, herziening [adres]” ten grondslag gelegd. 
        Met het college is de voorzieningenrechter echter van oordeel dat de vermelding van artikel 4.1 een kennelijke verschrijving is die in de beslissingen op bezwaar kan worden hersteld. Uit de last onder dwangsom blijkt voldoende duidelijk wat als overtreding is aangemerkt, omdat daarin de letterlijke tekst van het betreffende planvoorschrift (artikel 3.1 van het bestemmingsplan “Buitengebied 2009, herziening [adres]”) is opgenomen.
      
      
    
    
      10.3
      Het standpunt van verzoekster, dat het college ten onrechte de definitie van agrarisch bedrijf uit het bestemmingsplan “Buitengebied 2009” hanteert omdat een schakelbepaling in het bestemmingsplan “9e wijziging bestemmingsplan Buitengebied 2009, [adres]” en “Buitengebied 2009, herziening [adres]”, ontbreekt, volgt de voorzieningenrechter ook niet. Hoewel het klopt dat een schakelbepaling ontbreekt, mag het college voor uitleg van het begrip ‘agrarisch bedrijf’ naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter aansluiting zoeken bij de definitie daarvan in het omgevingsplan “Buitengebied 2009”. De planherzieningen zijn doorgevoerd om een uitbreiding van de bestaand bedrijfsactiviteiten te realiseren en niet zozeer om een nieuwe planologische functie, ook niet met betrekking tot het bereiden van brijvoer, in het leven te roepen. De herzieningen borduren voort op het moederplan en daarmee ook op de definitiebepalingen uit dat plan.
      
      
        Ten aanzien van het tweede standpunt van verzoekster, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
      
      
    
    
      10.4
      Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is bij het verlenen van de revisievergunning op 13 januari 2016 uitsluitend het bewerken van grondstoffen tot veevoeder voor de eigen landbouwhuisdieren te [plaats 1] vergund en niet voor de landbouwhuisdieren op de andere bedrijven van verzoekster (het vleesvarkensbedrijf in [plaats 2] of het kraamzeugenbedrijf in [plaats 3]) of voor derden. 
      
    
    
      10.5
      De voorzieningenrechter komt tot dit voorlopige oordeel, omdat het bereiden van brijvoer toentertijd is beoordeeld als onderdeel van de agrarische bedrijfsactiviteiten, die planologisch zijn toegestaan binnen de doeleindenomschrijving van het bestemmingsplan. Bij het verlenen van deze omgevingsvergunning is als uitgangspunt genomen dat er uitsluitend brijvoer wordt gemaakt voor de landbouwhuisdieren die worden gehouden in de IPPC-installatie in [plaats 1]. In de omgevingsvergunning is in voorschrift 1.10.1.4 expliciet opgenomen dat alleen brijvoer mag worden aangemaakt voor landbouwhuisdieren die in de inrichting worden gehuisvest.
      
    
    
      10.6
      Voor zover verzoekster hierbij stelt dat haar bedrijven te [plaats 2] en [plaats 3] deel uitmaken van dezelfde inrichting als die waarop de verleende omgevingvergunning ziet, volgt de voorzieningenrechter haar niet. De revisievergunning is namelijk verleend op grond van het toen geldende artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, dat bepaalde dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten, veranderen, veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting. 
      
      
        Op grond van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer werd als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Uit artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer volgt dat sprake moet zijn van ondernemingen die zowel onderling bindingen hebben als in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. In dit geval liggen de andere ondernemingen van verzoekster niet in de nabijheid van het varkensbedrijf te [plaats 1] (en bovendien in een andere gemeente dan waar het college bevoegd is). Het staat ook niet ter discussie dat voor de locaties ‘eigen’ omgevingsvergunningen zijn verleend.
      
      
      
        Uit het voorgaande volgt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dat het bewerken van grondstoffen tot een (halffabricaat van) veevoeder in [plaats 1] ook plaatsvindt voor derden, zijnde de varkenshouderijen van verzoekster op de andere locaties dan in [plaats 1]. 
      
      
    
    
      10.7
      Daarbij komt dat verzoekster ter zitting heeft erkend dat zij in 2023 niet alleen [productnaam] heeft geleverd aan haar bedrijven te [plaats 2] en [plaats 3] maar ook aan (andere) derden.
      
    
    
      10.8
      De productie en levering van [productnaam] door verzoekster aan haar varkenshouderijen te [plaats 2] en [plaats 3] en aan (andere) derden, is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in strijd met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) in samenhang met artikel 3.1 van het bestemmingsplan tijdelijk deel van het omgevingsplan bestemmingsplan “Buitengebied 2009, herziening [adres]”, zodat het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden.
      
      
        
          De gewijzigde last onder dwangsom 2: het zonder omgevingsvergunning verrichten van een andere milieubelastende activiteit 
        
      
      
    
    
      11.1
      De gewijzigde last onder dwangsom 2 betreft de overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Ow in samenhang met artikel 3.128, eerste lid, onder d, van het Bal, gelezen in samenhang met artikel 3.131 van het Bal, inzake het exploiteren van een andere milieubelastende installatie voor het maken of bewerken van voedingsmiddelen voor landbouwhuisdieren. Daaraan heeft het college – ook – ten grondslag gelegd dat op de locatie te [plaats 1] brijvoer wordt geproduceerd voor derden. 
      
    
    
      11.2
      Tegen de gewijzigde last onder dwangsom 2 heeft verzoekster – ook – aangevoerd dat op de locatie te [plaats 1] geen brijvoer voor derden wordt geproduceerd. Verwezen wordt naar het standpunt van verzoekster, dat onder rechtsoverweging 9 is vermeld. 
      
      
        De voorzieningenrechter overweegt hierover het volgende.
      
      
    
    
      11.3
      In de rechtsoverwegingen 10.4 tot en met 10.7 heeft de voorzieningenrechter voorlopig geoordeeld dat – anders dan verzoekster heeft aangevoerd – wel degelijk sprake is van de productie en levering van [productnaam] ten behoeve van derden, namelijk de varkenshouderijen van verzoekster te [plaats 2] en [plaats 3] en (andere) derden. Vast staat dat hiervoor geen (aparte) omgevingsvergunning is verleend. 
      
      
    
    
      11.4
      De voorzieningenrechter is daarom voorlopig van oordeel dat hierdoor ook sprake is van overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Ow in samenhang met artikel 3.128, eerste lid, onder d, van het Bal gelezen in samenhang met artikel 3.131 van het Bal, zodat het college ook bevoegd is om daartegen handhavend op te treden.
      
      
      
        
          Last onder dwangsom 3: het zonder omgevingsvergunning veranderen van (de werking van) de IPPC-installatie voor het houden van landbouwhuisdieren
        
      
      
    
    
      12.1
      Volgens het college volgt uit de revisievergunning van 13 januari 2016, inclusief de daaraan ten grondslag liggende documenten, dat de doorzet van niet langer voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen uit de voedingsmiddelenindustrie op de locatie te [plaats 1] niet groter mag zijn dan 7.000 m³ per jaar.
      
    
    
      12.2
      Verzoekster heeft daartegen ingebracht dat uit de revisievergunning en de onderliggende stukken geen beperking tot 7.000 m3 per jaar voortvloeit. Weliswaar is dit volume op het aanvraagformulier vermeld, maar uit de onderliggende stukken, waaronder een advies van Wik adviesgroep van 9 januari 2015, blijkt dat hiermee bedoeld is dat verwacht wordt dat jaarlijks 7.000 ton voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen uit de voedingsmiddelenindustrie op de locatie te [plaats 1] zal worden verwerkt. Dit gewicht heeft volgens verzoekster (alleen) betrekking op het [productnaam] en wordt niet overschreden.
      
      
        De voorzieningenrechter overweegt hierover het volgende.
      
      
    
    
      12.3
      De voorzieningenrechter kan op basis van de stukken en standpunten van de partijen, voor nu, onvoldoende vaststellen of de revisievergunning beperkingen stelt ten aanzien van het volume of het gewicht van de voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen uit de voedingsmiddelenindustrie die op de locatie te [plaats 1] mag worden verwerkt. Ook is de voorzieningenrechter onvoldoende gebleken of dit volume of gewicht beperkt is tot het [productnaam], of ook zuivelproducten en tofuwater omvat. Tot slot is de voorzieningenrechter nog onvoldoende duidelijk hoeveel volume of gewicht op de locatie te [plaats 1] daadwerkelijk wordt verwerkt. 
      
    
    
      12.4
      De bezwaarfase biedt de mogelijkheid aan partijen om hun standpunten hierover te verduidelijken, maar omdat de voorzieningenrechter – gelet op de in rechtsoverweging 12.3 bedoelde onduidelijkheden – op de uitkomst niet vooruit kan lopen, zal de voorzieningenrechter deze last onder dwangsom 3 schorsen.
      
    
  
  
    De beginselplicht tot handhaving
    
    
      13.1
      Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) recentelijk in herinnering heeft gebracht in de uitspraak van 5 maart 2025 geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
      
    
    
      13.2
      Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
      
    
    
      13.3
      Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
    
    
      13.4
      De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het voorlopige oordeel dat handhavend optreden – in het bijzonder met betrekking tot de lasten 1 en 2 – in dit geval onevenredig is. Van concreet zicht op legalisatie van de overtredingen is geen sprake. Ook om andere redenen is de voorzieningenrechter niet gebleken dat sprake is van een bijzonder geval. 
      
    
  
  
    De begunstigingstermijn
    
    
      14.1
      De begunstigingstermijn, gekoppeld aan de lasten onder dwangsom 1 en 2, bedraagt 4 weken. 
      
    
    
      14.2
      Verzoekster heeft aangevoerd dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is. Om over te schakelen op een andere voermethode zijn er technische aanpassingen met betrekking tot de installaties nodig, die om een aantal redenen meer tijd vergen. Ook zou uit het oogpunt van dierenwelzijn meer tijd nodig zijn om over te schakelen op een andere voersoort. Verzoekster verwijst daarbij naar een door haar dierenarts afgelegde verklaring van 17 januari 2025, die erop neerkomt dat de varkens gewend zijn aan de huidige manier van voeren en dat een abrupte wijziging gaat leiden tot een verstoring van de darmgezondheid, ziektes, voerweigeraars, en daarmee tot een onaanvaardbare aantasting van het dierenwelzijn en de diergezondheid.
      
    
    
      14.3
      Het college heeft daartegen aangevoerd dat verzoekster brijvoer voor de varkens op de locatie te [plaats 1] mag blijven produceren. Voor varkens op de andere locaties kan verzoekster voer van derden kopen. Dat is niet ongebruikelijk. Uit diverse gesprekken met dierenartsen die varkens behandelen, is volgens het college gebleken dat het in varkenshouderijen niet ongewoon en vanuit het oogpunt van dierenwelzijn ook niet onwenselijk is om een voerovergang binnen enkele dagen te realiseren. In dit concrete geval dient het aandeel brijvoer dagelijks te worden verkleind en het aandeel nieuw voer dagelijks te worden vergroot. 
      
      
        De voorzieningenrechter overweegt hierover het volgende.
      
      
    
    
      14.4
      De voorzieningenrechter volgt verzoeker niet in zijn standpunt dat de begunstigingstermijn van 4 weken onredelijk kort is of dat het aangewezen is om, gelet op alle betrokken belangen, de lasten onder dwangsom 1 en 2 te schorsen totdat een besluit op bezwaar is genomen. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter het volgende. 
      
    
    
      14.5
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de begunstigingstermijn moet zijn afgestemd op de duur die nodig is om de overtreding te beëindigen. Het uitgangspunt is dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Verder volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling dat het bestuursorgaan bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toekomt.
      
    
    
      14.6
      Uit wat verzoekster heeft aangevoerd, is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat niet gebleken is dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is. De voorzieningenrechter is onvoldoende gebleken welke technische aanpassingen met betrekking tot de installaties nodig zouden zijn en dat vasthouden aan de begunstigingstermijn uit een oogpunt van dierenwelzijn onverantwoord is, omdat verzoekster nog steeds brijvoer op de locatie [plaats 1] mag blijven produceren voor de varkens op die locatie en niet gebleken is dat verzoekster geen geschikt voer van derden kan kopen.
      
    
    
      14.7
      Daarnaast heeft de voorzieningenrechter alle betrokken belangen gewogen en in het bijzonder gewicht toegekend aan de ernstige overlast die de omwonenden van de overtredingen ervaren (de voorzieningenrechter is voldoende gebleken dat zij al jaren ernstige geuroverlast ervaren, beperkt worden in hun woongenot, zorgen hebben over hun gezondheid en als gevolg daarvan veel stress ervaren). Ook daarom ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor schorsing van de lasten onder dwangsom 1 en 2, totdat een besluit op bezwaar is genomen.
      
    
  
  
    Conclusies
    
    
      15.1
      Ten aanzien van de bij besluit van 10 januari 2025 en 26 februari 2025 opgelegde lasten onder dwangsom 1 en 2 is de voorzieningenrechter samengevat voorlopig van oordeel dat deze lasten in het besluit op bezwaar in stand zullen kunnen blijven en er geen aanleiding is voor schorsing, totdat een besluit op bezwaar is genomen.
      
    
    
      15.2
      De bij besluit van 10 januari 2025 opgelegde last onder dwangsom 3 zal de voorzieningenrechter wel schorsen, totdat een besluit op bezwaar is genomen.
      
      
      
        Omdat het verzoek gedeeltelijk wordt toegewezen, krijgt verzoekster een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Het college moet die betalen. Die kosten worden als volgt berekend. Verzoekster heeft zich laten bijstaan door een gemachtigde. Deze gemachtigde heeft twee proceshandelingen verricht: het indienen van het verzoekschrift en de behandeling op de zitting. Deze proceshandeling leveren twee punten op met een waarde van € 907,00. Toegekend wordt € 1814,00. Het college moet ook het door verzoekster betaalde griffierecht van € 385,- aan haar vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
      -wijst het verzoek om voorlopige voorziening af ten aanzien last 1 (het zonder omgevingsvergunning verrichten van een omgevingsplanactiviteit) en last 2 (het zonder omgevingsvergunning verrichten van een andere milieubelastende activiteit);
      -wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe ten aanzien van last 3 (het zonder omgevingsvergunning veranderen van (de werking van) de IIPC-installatie voor het houden van landbouwhuisdieren) en schorst deze last 3 totdat een besluit op bezwaar is genomen;
      -veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekster ten bedrage van € 1.814,00;
      - gelast dat het college het door verzoekster betaalde griffierecht ten bedrage van € 385,00 aan haar vergoedt.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              de voorzieningenrechter is buiten staat te tekenen
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     ECLI:NL:RVS:2025:678
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2020:295
  
  
     ECLI:NL|:RVS:2022:2147