ECLI:NL:RVS:2005:AS7245, Raad van State, 23-02-2005, 200404602/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 1998 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam (thans Leidschendam-Voorburg) (hierna: het college) het verzoek van [verzoekers] om toepassing van bestuursdwang ten aanzien van de bedrijfsactiviteiten en illegale bouwwerken op het perceel [locatie] te Leidschendam afgewezen.

200404602/1.
      Datum uitspraak: 23 februari 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1.    het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg,
      2.    [appellanten sub 2], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Leidschendam-Voorburg,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 23 april 2004 in het geding tussen:
    
    
      [appellanten sub 2], gevestigd onderscheidenlijk wonend te
      Leidschendam-Voorburg,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg
      1.    Procesverloop
    
    
    Bij besluit van 27 mei 1998 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam (thans Leidschendam-Voorburg) (hierna: het college) het verzoek van [verzoekers] om toepassing van bestuursdwang ten aanzien van de bedrijfsactiviteiten en illegale bouwwerken op het perceel [locatie] te Leidschendam afgewezen.
    
    Bij besluit van 26 januari 1999, verzonden op 12 juli 1999, heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 december 2000 heeft de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    
      Bij uitspraak van 19 december 2001, inzake nr. 200100455/1, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank
      's-Gravenhage van 12 december 2000 vernietigd, en het besluit van het college van 26 januari 1999 vernietigd, voorzover het de handhaving van de afwijzing van het verzoek om handhaving van het bestemmingsplan betreft. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    Bij besluit van 30 september 2002 heeft het college opnieuw beslist op het het bezwaar en daarbij [appellanten sub 2] onder oplegging van een dwangsom, gelast:
    
    
      1.    wegens het overtreden van artikel 23 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Raadhuiskwartier 1981" binnen tien weken de bedrijfsmatige opslag op het (voorste) gedeelte van het terrein achter de [locatie] te reduceren tot 27 m³;
      2.    ter voorkoming van eventuele toekomstige overtredingen van artikel 26 van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan "Raadhuis 2000" gelast met ingang van 1 september 2002 een boekhouding bij te houden van inkomende en uitgaande voorraden en daarbij aan te tekenen dat de jaarlijkse inkomende voorraad niet meer mag zijn dan de hoeveelheid metalen die in 2001 is ingekomen. "Hierbij dient u de hoeveelheid metalen die is ingekomen in 2001 aan te tonen. Voorzover u daartoe niet in staat bent wordt deze hoeveelheid gesteld op nihil. Voor 2002 geldt deze last naar rato, dat wil zeggen dat de in de periode september - december inkomende voorraad niet meer mag zijn dan de inkomende voorraad in 2001.";
      3.    het gebouw aan de zuidzijde van het perceel, zoals dat is aangegeven op bijgevoegde luchtfoto, binnen tien weken te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    
    Bij uitspraak van 23 april 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellanten sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd voorzover het de last onder 1 en 2 betreft. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief van 4 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en [appellante sub 2] bij brief van 10 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 4 juni 2004, hoger beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft de gronden van het hoger beroep aangevuld bij brief van 21 juni 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 5 augustus heeft het college een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 21 juni 2004 heeft [appellante sub 2] een reactie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2004, waar het college, vertegenwoordigd door E.G. van den Hoonaard, ambtenaar van de gemeente, en [appellante sub 2], bijgestaan door L.T. de Lange, gemachtigde, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat [appellante sub 2] ter zaken van de onder 1 genoemde last zich met succes kan beroepen op de overgangsbepaling van het bestemmingsplan "Raadhuis 2000".
    
    2.2.    Ten tijde van het indienen van het verzoek om handhaving was voor het perceel het bestemmingsplan "Raadhuiskwartier 1981" van kracht. Ten tijde van de nieuwe beslissing op bezwaar van 30 september 2002 was het bestemmingsplan "Raadhuis 2000" van kracht. De rechtbank heeft - samengevat weergegeven - overwogen dat door het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Raadhuis 2000" wordt beschermd het gebruik van de schroothandelsactiviteiten in de omvang zoals die er was op 27 maart 2001, de datum waarop het bestemmingsplan in werking is getreden, doch niet in grotere omvang dan die er was in 1982. In dat jaar heeft het college te kennen gegeven dat een verdere intensivering dan het niveau van 1982 niet zou zijn toegestaan. Bij haar oordeel heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het college nimmer kenbaar heeft gemaakt dat het niet berust in gebruik tot het niveau van 1982.
    
    2.2.1.    Het college bestrijdt dit oordeel met succes. Anders dan de rechtbank heeft overwogen kan [appellante sub 2] aan het in het bestemmingsplan "Raadhuis 2000" opgenomen overgangsrecht geen aanspraak ontlenen op onverkorte voortzetting van het gebruik in de in 1982 bestaande omvang, nu ook dat gebruik reeds vóór de inwerkingtreding van dat bestemmingsplan onderwerp was van een, door een derde in gang gezette, procedure omtrent daartegen te nemen maatregelen tot handhaving, [appellante sub 2] bij die procedure is betrokken, en vaststaat dat het college destijds tot wraking had kunnen overgaan. Dat het college zulks toen niet heeft gedaan, laat onverlet dat het onder de gegeven omstandigheden [appellante sub 2] voldoende duidelijk kan zijn dat de rechtmatigheid van het betwiste gebruik geenszins vaststond.
    
    2.3.    De Afdeling heeft in de in het procesverloop genoemde uitspraak van 19 december 2001 als volgt overwogen ten aanzien van de betekenis van het overgangsrecht van artikel 27, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Raadhuiskwartier 1981":
    
        "De strekking van het in artikel 27, eerste lid, van de planvoorschriften geregelde overgangsrecht brengt mee dat daarop geen beroep kan worden gedaan als het op de peildatum bestaande gebruik is beëindigd. Anders dan burgemeester en wethouders stellen moet een intensivering van het gebruik ook als een verandering daarvan worden aangemerkt. Een intensivering van het op de peildatum bestaande gebruik wordt derhalve evenmin gedekt door het overgangsrecht. Ook indien het bestaande gebruik niet geheel is beëindigd, is een latere intensivering niet meer toegestaan, ook al zou dit geïntensiveerde gebruik overeenkomen met of minder intensief zijn dan het op de peildatum bestaande gebruik.".
    
    2.4.    Vaststaat dat het in geding zijnde gebruik in strijd is met de in het bestemmingsplan "Raadhuis 2000" aan de gronden toegekende bestemming "Eengezinshuizen, erven, bijgebouwen toegestaan".
    
        Ingevolge artikel 26 van de voorschriften van genoemd bestemmingsplan mogen gronden en opstallen die bij het van kracht worden van het plan in gebruik zijn of geregeld plachten te worden gebruikt voor andere doeleinden dan waarvoor zij blijkens de bestemming ingevolge het plan mogen worden gebruikt, voor die doeleinden in gebruik blijven; wijziging van bestaand in een minder afwijkend gebruik is toegestaan.
    
    2.5.    Gelet op het hetgeen de Afdeling in de uitspraak van 19 december 2001 heeft overwogen, was het college onder de werking van het bestemmingsplan "Raadhuiskwartier 1981" bevoegd handhavend op te treden tegen de bedrijfsmatige opslag, voorzover deze meer bedroeg dan het laagste opslagvolume na de datum waarop voornoemd bestemmingsplan in werking trad. Hieruit volgt dat de omvang van het laagste opslagvolume ten tijde van de gelding van het bestemmingsplan "Raadhuiskwartier 1981" wordt beschermd door de overgangsbepaling van het bestemmingsplan "Raadhuis 2000".
    
    2.6.    Het college heeft de omvang van de opslag die op grond van het overgangsrecht is toegelaten bepaald op 27 m³. Deze hoeveelheid is bepaald aan de hand van overgelegde omzetcijfers, waarbij de laagste omzet in de periode tussen het van kracht worden van het bestemmingsplan "Raadhuiskwartier 1981" en het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar als uitgangspunt heeft gediend. Het betoog van [appellante sub 2] dat de omzet een onjuiste maatstaf is voor het bepalen van de omvang van de laagste opslag, kan op zichzelf niet tot het oordeel leiden dat de beslissing op bezwaar onzorgvuldig is voorbereid of onvoldoende is gemotiveerd, voorzover deze betrekking heeft op de last onder 1. De Afdeling neemt daarbij tevens in aanmerking dat uit de stukken kan worden afgeleid dat de hoeveelheid van 27 m³ in elk geval niet minder bedraagt dan het laagste opslagvolume in de periode 1992-1997. [appellante sub 2] is met het uitgangspunt dat hij 27 m3 mag opslaan in ieder geval niet te kort gedaan. Hieruit volgt dat het college bevoegd is handhavend op te treden ter zake van de bedrijfsmatige opslag op het perceel, voorzover deze meer bedraagt dan 27 m³. 
    
    2.7.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.8.    Van bijzondere omstandigheden als voormeld is in dit geval geen sprake.
    
    2.9.    Het hoger beroep van het college, voor zover betrekking hebbend op de last onder 1, is gegrond en de aangevallen uitspraak dient, in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellante sub 2] tegen voormelde last alsnog ongegrond verklaren. 
    
    2.10.    Het college betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de last onder 2 in strijd is met de rechtszekerheid.
    
    2.11.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de aan deze last verbonden terugwerkende kracht strijdt met de rechtszekerheid. Ook naar haar inhoud is deze lastgeving ondeugdelijk, nu zij verder strekt dan  beëindiging van de overtreding van het gebruiksverbod van het bestemmingsplan "Raadhuiskwartier 2000". De last tot het bijhouden van een boekhouding van inkomende en uitgaande voorraden brengt een zelfstandige verplichting mee die niet rechtstreeks voortvloeit uit het overtreden planvoorschrift. Dit betekent dat het besluit van 30 september 2002, wat de last onder 2 betreft, is genomen met miskenning van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht. De uitspraak van de rechtbank, voorzover betrekking hebbend op deze last dient derhalve te worden bevestigd.
    
    2.12.    [appellante sub 2] heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhaving als bedoeld in de last onder 3 had behoren af te zien, omdat het gewraakte bouwwerk al sedert 1952 op het perceel aanwezig is.
    
    2.13.    Op grond van de ter zitting getoonde luchtfoto's en de door partijen verstrekte toelichting daarop stelt de Afdeling vast dat het bouwwerk, dat ten behoeve van de bedrijfsmatige opslag wordt gebruikt, zonder bouwvergunning op enig moment tussen 1988 en 1994 volledig is vernieuwd. Voor deze vernieuwing is een bouwvergunning vereist. Het college is derhalve bevoegd ter zake van dit bouwwerk handhavend op te treden.
    
    2.14.    Ook ten aanzien van bedoeld bouwwerk is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had behoren af te zien. 
    
    2.15.    Het hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond en de aangevallen uitspraak dient, voorzover door [appellante sub 2] bestreden, te worden bevestigd.
    
    2.16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg gegrond, voor zover betrekking hebbend op de last onder 1;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 23 april 2004, AWB 02/4171 GEMWT, voorzover betrekking hebbend op de last onder 1;
    
    III.    verklaart het door [appellanten sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond, voorzover betrekking hebbend op de last onder 1;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.P. Zwart, Voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. R. van der Spoel, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.H. Tulmans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Zwart    w.g. Tulmans
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2005
    
    17-381.