ECLI:NL:RBMNE:2017:4758, Rechtbank Midden-Nederland, 15-09-2017, AWB - 17 _ 1511
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2017-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Toepassing art. 3.3 lid 1 Wabo in bezwaar. Er is een voorbereidingsbesluit genomen met het oog op een in een nieuw bestemmingsplan geconstateerde fout. Ondertussen is door eiseres een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning. De rechtbank is van oordeel dat in het licht van de rechtspraak van de ABRvS over ex-nunctoetsing in bezwaar, de aanhoudingsregeling uit de Wabo zo moet worden toegepast, dat de beslissing op het bezwaarschrift moet worden aangehouden als vóór de dag van ontvangst van het bezwaarschrift een voorbereidingsbesluit in werking is getreden. Dat is in deze zaak het geval, zodat verweerder terecht de voorbereidingsbescherming heeft ingeroepen. Verweerder had echter de weigering van de aanvraag niet zonder meer in stand mogen laten, maar had de beslissing op het bezwaarschrift moeten aanhouden totdat het voorbereidingsbesluit zijn werking verliest.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 17/1511
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 september 2017 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren, verweerder
      (gemachtigde: drs. [A] ).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 8 november 2016, verzonden op 14 november 2016, (het primaire besluit) heeft verweerder de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
    
    
    
      Bij besluit van 23 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 september 2017. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiseres heeft een woning in [woonplaats] . Naast deze woning staat een botenhuis. Eiseres wil het botenhuis verbouwen om het als woning te gaan gebruiken en heeft daartoe in juli 2016 een eerste aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Die aanvraag is door verweerder buiten behandeling gesteld. Op 2 november 2016 heeft eiseres een tweede aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Verweerder heeft vervolgens de besluiten genomen die zijn genoemd onder ‘Procesverloop’.
    
    2. Voor het perceel van eiseres gold het bestemmingsplan ‘ […] ’ (het oude bestemmingsplan). De gemeenteraad heeft op 
    7 juli 2016 het bestemmingsplan ‘ […] ’ (het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Dat plan is op 17 november 2016 in werking getreden. Op 27 oktober 2016 heeft de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit genomen, dat op 3 november 2016 in werking is getreden. Op 27 april 2017 is het bestemmingsplan ‘Partiële herziening bestemmingsplan […] ( […] )’ (het reparatieplan) in ontwerp ter inzage gelegd. Het reparatieplan is nog niet vastgesteld.
    
    3. Het is niet in geschil dat het verbouwen van het botenhuis tot woning in strijd was met het oude bestemmingsplan. Het is ook niet in geschil dat dit op grond van het nieuwe bestemmingsplan wel is toegestaan. Volgens verweerder is er een fout gemaakt bij het opstellen van het nieuwe bestemmingsplan, doordat er na een wijziging in de begrenzing van dat plan per ongeluk een bouwmogelijkheid voor een nieuwe woning is opgenomen in het bouwblok voor de rij woningen waar die van eiseres deel van uitmaakt. Verweerder vindt de mogelijkheid voor een nieuwe woning in dit bouwblok een ongewenste ontwikkeling en wil dit herstellen door de gemeenteraad het reparatieplan te laten vaststellen. In afwachting daarvan is het voorbereidingsbesluit volgens hem genomen, zodat aanvragen zoals die van eiseres in de tussentijd kunnen worden geblokkeerd.
    
    4. Deze zaak gaat over de vraag welke van de hiervoor genoemde planologische besluiten als toetsingskader moeten worden gebruikt bij de beoordeling van de aanvraag van eiseres, zowel in de primaire fase als bij de beslissing op het bezwaarschrift. Verweerder heeft aan het primaire besluit ten grondslag gelegd dat de aanvraag geweigerd moest worden vanwege de strijdigheid met het oude bestemmingsplan. Met het bestreden besluit heeft verweerder die weigering gehandhaafd, waarbij hij heeft gewezen op het voorbereidingsbesluit.
    
    5. Op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) moet een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen geweigerd worden als er sprake is van strijdigheid met het bestemmingsplan. Deze bepaling en het overige voor deze zaak relevante wettelijke kader zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    6. Eiseres voert in de eerste plaats aan dat verweerder de vergunning met het primaire besluit had moeten verlenen, omdat het nieuwe bestemmingsplan toen al was vastgesteld. Verweerder had daar volgens eiseres op moeten anticiperen en dit is niet onderkend in het bestreden besluit. De rechtbank volgt dit niet. Verweerder heeft het primaire besluit genomen toen het oude bestemmingsplan nog gold en het is niet in geschil dat de vergunning daarom toen geweigerd moest worden. Hoewel het verweerder vrij staat om in overleg met de degene die een omgevingsvergunning heeft aangevraagd met de beslissing te wachten tot een nieuw bestemmingsplan is gaan gelden, is verweerder hiertoe niet verplicht. In dit geval was de fout die verweerder ziet in het nieuwe bestemmingsplan voor hem reden om de aanvraag met enige spoed te weigeren. Omdat partijen het er ook over eens zijn dat verweerder bij zijn besluitvorming de daartoe voorgeschreven procedure op de juiste manier heeft toegepast en de rechtbank in het dossier geen aanleiding ziet hier anders over te oordelen, is de aanvraag met het primaire besluit terecht geweigerd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    7. Vervolgens ligt voor wat verweerder heeft getoetst in de bezwaarfase en vervolgens heeft besloten bij het bestreden besluit. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht moet worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt: er moet een toetsing ‘ex-nunc’ plaatsvinden. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 30 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3063). In deze rechtspraak is ook een uitzondering benoemd om af te wijken van dit beginsel, maar dat doet zich in deze zaak niet voor. De rechtbank stelt daarom vast dat verweerder de aanvraag bij het nemen van het bestreden besluit terecht heeft getoetst aan het nieuwe bestemmingsplan, dat op dat moment gold. Partijen zijn het daar ook over eens. Dit betekent dat de omgevingsvergunning in beginsel verleend moest worden op het moment van het bestreden besluit. De vraag die nog beantwoord moet worden is of het voorbereidingsbesluit tot een andere uitkomst moet leiden.
    
    8. Eiseres voert in dat kader aan dat verweerder zich bij het bestreden besluit niet op het voorbereidingsbesluit mocht beroepen, omdat zij haar aanvraag heeft ingediend voordat het voorbereidingsbesluit in werking trad. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het voorbereidingsbesluit de verlening van de vergunning in de bezwaarprocedure blokkeert. Hij wijst erop dat het voorbereidingsbesluit in werking is getreden nog voordat het nieuwe bestemmingsplan in werking trad, terwijl de aanvraag met het primaire besluit ook al geweigerd moest worden.
    
    9. De rechtbank overweegt hierover het volgende. Een voorbereidingsbesluit vervalt onder andere als het bestemmingsplan ter voorbereiding waarvan het is genomen, in werking treedt. In dit geval is sprake van een ‘leeg’ voorbereidingsbesluit, dat niet vermeldt met het oog op welk bestemmingsplan het is genomen, terwijl kort daarna het nieuwe bestemmingsplan in werking is getreden. Uit het bij het voorbereidingsbesluit behorende raadsvoorstel is naar het oordeel van de rechtbank echter in voldoende mate op te maken dat het voorbereidingsbesluit werd genomen met de bedoeling om de ongewenste bouwmogelijkheden uit het nieuwe bestemmingsplan te blokkeren. Dat het is genomen ter voorbereiding van het nieuwe bestemmingsplan ligt bovendien niet voor de hand, omdat dat bestemmingsplan al was vastgesteld op het moment van het nemen van het voorbereidingsbesluit. De rechtbank stelt daarom vast dat het voorbereidingsbesluit is genomen ter voorbereiding van het reparatieplan. Dat plan was nog niet in werking getreden op het moment van het bestreden besluit, zodat het voorbereidingsbesluit toen nog gold. Verweerder heeft het voorbereidingsbesluit daarom terecht betrokken bij de toetsing van de aanvraag in de bezwaarfase.
    
    10. In de Wabo is een regeling opgenomen op grond waarvan een aanvraag moet worden aangehouden als een voorbereidingsbesluit geldt (zie onder 4. van de bijlage). De voorwaarde daarbij is allereerst dat er geen grond is om de vergunning te weigeren. Zoals hiervoor al is weergegeven, vormt het nieuwe bestemmingsplan in ieder geval geen weigeringsgrond. Verweerder heeft zich in de beroepsprocedure nog op het standpunt gesteld dat er sprake is van strijd met het Bouwbesluit 2012, maar dat volgt de rechtbank niet. In het primaire besluit is overwogen dat het niet aannemelijk is dat de hoogte van de begane grond van het botenhuis voldoet aan de minimaal voorgeschreven 2.10 meter. Volgens verweerder is toen echter niet getoetst of dit daadwerkelijk het geval was. In het bestreden besluit is verweerder ook niet toegekomen aan de toetsing van de aanvraag aan het Bouwbesluit 2012. Op de zitting is met partijen gekeken naar de bouwtekening bij de aanvraag. Daarop staat een verdiepingshoogte van 2160 millimeter. De bouwtekening vermeldt ook een hoogte van 1990 millimeter, maar die lijkt vanwege de daarbij geplaatste pijl te zien op de hoogte van de kozijnen. De rechtbank is op basis van het voorgaande van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit terecht niet de strijdigheid met het Bouwbesluit 2012 als weigeringsgrond van de aanvraag heeft ingeroepen. Uit de bestudering van de bouwtekening blijkt bovendien dat er ook nu in de beroepsfase geen aanleiding is om van dat standpunt terug te komen. 
    
    11. De conclusie van het voorgaande is dat er op het moment van het bestreden besluit geen grond was om de vergunning te weigeren en dat er toen een voorbereidingsbesluit gold. Verweerder heeft daarom toen terecht beoordeeld wat het voorbereidingsbesluit betekent voor de beslissing op de aanvraag.
    
    12. De hiervoor genoemde aanhoudingsregeling uit de Wabo schrijft verder voor dat vóór de dag van ontvangst van de aanvraag een voorbereidingsbesluit in werking is getreden. Het staat echter vast dat de aanvraag van eiseres door verweerder is ontvangen voordat het voorbereidingsbesluit in werking is getreden. Dat zou betekenen dat verweerder de bescherming van het voorbereidingsbesluit niet heeft mogen inroepen bij de beoordeling van de aanvraag. Hier doet zich echter de situatie voor waarin de aanvraag in de primaire fase al terecht is geweigerd vanwege de strijdigheid met het toen nog geldende oude bestemmingsplan, zodat de noodzaak van voorbereidingsbescherming voor verweerder toen nog niet speelde. Het voorbereidingsbesluit is bovendien in werking getreden nog voordat het nieuwe bestemmingsplan in werking trad. De door verweerder als ongewenst benoemde mogelijkheden die dat bestemmingsplan biedt zijn voor andere aanvragen door het voorbereidingsbesluit dus al geblokkeerd direct vanaf de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Onder deze omstandigheden en in het licht van de hiervoor genoemde rechtspraak van de ABRvS over ex-nunctoetsing in bezwaar is de rechtbank van oordeel dat de aanhoudingsregeling uit de Wabo anders moet worden toegepast in situaties waarbij een besluit aanvankelijk is geweigerd vanwege strijdigheid met een voorheen geldend bestemmingsplan, maar in bezwaar in beginsel moet worden verleend naar aanleiding van de te verrichten toetsing aan een nieuw bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank is het te hanteren criterium in de bezwaarfase in die gevallen dat niet vóór de dag van ontvangst van de aanvraag, maar vóór de dag van ontvangst van het bezwaarschrift een voorbereidingsbesluit in werking is getreden. Het op deze manier toepassen van de aanhoudingsregeling is in overeenstemming met de systematiek van de Wabo en in lijn met de genoemde rechtspraak van de ABRvS. Een andere interpretatie zou ertoe leiden dat na het indienen van een bezwaarschrift alsnog een vergunning verleend moet worden, terwijl voor de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan al een voorbereidingsbesluit in werking is getreden en terwijl de aanvraag in de primaire fase op grond van het oude bestemmingsplan al moest worden geweigerd. Het enkele indienen van een bezwaarschrift zou dan, ook als dat gebeurt na een voorbereidingsbesluit, tot vergunningverlening moeten leiden en dat past niet in de hiervoor benoemde systematiek van de wet.
    
    13. Het bezwaarschrift van eiseres is bij verweerder ontvangen (ruim) na de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit. In het licht van het hiervoor gegeven toepassingskader heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank daarom terecht geconcludeerd dat het voorbereidingsbesluit in de weg staat aan het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning. De beroepsgrond van eiseres slaagt in zoverre niet.
    
    14. De rechtbank stelt echter wel vast dat verweerder aan deze voorbereidingsbescherming een onjuiste consequentie heeft verbonden. De besproken regeling uit de Wabo houdt immers in dat de aanvraag moet worden aangehouden als aan de voorwaarden wordt voldaan. Verweerder heeft de weigering van de aanvraag om de omgevingsvergunning daarom ten onrechte in stand gelaten bij het bestreden besluit. Hij had de beslissing op het bezwaarschrift moeten aanhouden. De beroepsgrond van eiseres slaagt op dit punt.
    
    15. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, omdat het in strijd is met artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    
    16. Het gebrek in het bestreden besluit is nu niet te herstellen en de rechtbank kan ook niet zelf voorzien in deze zaak, omdat de voorbereidingsbescherming nog steeds geldt. Het reparatieplan is tijdig in ontwerp ter inzage gelegd en dat betekent dat de werking van het voorbereidingsbesluit pas vervalt als het reparatieplan in werking is getreden. Verweerder moet daarom de beslissing op het bezwaarschrift aanhouden tot dat moment. De aanvraag moet dan worden getoetst aan het reparatieplan en verweerder moet, afhankelijk van de uitkomst daarvan, de weigering in stand laten of de aanvraag alsnog verlenen. Het is aldus aan de gemeenteraad om te besluiten over de planologische mogelijkheden voor het botenhuis van eiseres en zij kan gebruik maken van de inspraakmogelijkheden in de procedure van het reparatieplan. De rechtbank zal verweerder opdragen om in lijn met wat hiervoor is overwogen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift van eiseres.
    
    17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
    
    18. Er is niet gebleken van proceskosten bij eiseres. Voor een proceskostenveroordeling is daarom geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:-	verklaart het beroep gegrond;-	vernietigt het bestreden besluit;
    
    - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiseres te vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van mr. M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 september 2017.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    1. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    2. Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef, onder a en c, van de Wabo wordt een onder 1. bedoelde aanvraag onder meer geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of met het Bouwbesluit 2012.
    
    3. Op grond van artikel 3.7, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kan de gemeenteraad verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.
    
    4. Op grond van artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo houdt het bevoegd gezag, indien sprake is van een onder 1. bedoelde aanvraag, de beslissing aan, indien er geen grond is de vergunning te weigeren maar voor het gebied waarin de activiteit zal worden verricht vóór de dag van ontvangst van de aanvraag een voorbereidingsbesluit in werking is getreden.
    
    5. Op grond van artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo duurt de aanhouding totdat het voorbereidingsbesluit overeenkomstige artikel 3.7, vijfde of zesde lid, van de Wro is vervallen.
    
    6. Op grond van artikel 3.7, vijfde lid, van de Wro vervalt een voorbereidingsbesluit, indien niet binnen een jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage is gelegd.
    
    7. Op grond van artikel 3.7, zesde lid, van de Wro vervalt een voorbereidingsbesluit tevens op het moment waarop het bestemmingsplan ter voorbereiding waarvan het besluit is genomen, in werking treedt.