ECLI:NL:RVS:2018:2292, Raad van State, 11-07-2018, 201707663/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellant sub 2] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op zijn verzoek om handhavend op te treden.

201707663/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas,
    2.    [appellant sub 2],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 augustus 2017 in zaak nr. 16/3145 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    [appellant sub 2] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op zijn verzoek om handhavend op te treden.
    
    Bij uitspraak van 11 augustus 2017 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd en de door het college verbeurde dwangsom vastgesteld op € 460,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een zienswijze ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2018, waar het college, vertegenwoordigd door drs. A.P. Langerak en ing. E.J.E. Geurts, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Deurne, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 27 juni 2016 heeft [appellant sub 2] het college verzocht handhavend op te treden tegen Work & Stay B.V., omdat het door haar gerealiseerde appartementencomplex op het perceel Heierhof 23 B1 tot en met 23 B10, te Baarlo, volgens [appellant sub 2] niet overeenkwam met hetgeen was vergund.
    
        Bij brief van 21 september 2016 heeft het college Work & Stay B.V. geïnformeerd dat het door haar gerealiseerde bouwwerk niet overeenkwam met hetgeen was vergund, omdat een deel van de voorziene houten gevelbeplating ontbrak, en heeft het haar verzocht het bouwwerk vóór 17 oktober 2016 conform de omgevingsvergunning uit te voeren. Het college heeft daarnaast [appellant sub 2] bij brief van 21 september 2016 medegedeeld dat het verzoek om handhavend op te treden gegrond was en dat daarom een handhavingsprocedure is opgestart. Bij deze brief was tevens een kopie van de brief aan Work & Stay B.V. gevoegd.
    
        Bij brief van 24 oktober 2016 heeft het college [appellant sub 2] medegedeeld dat bij hercontrole van het bouwwerk is gebleken dat de gevelbeplating was aangebracht in overeenstemming met de omgevingsvergunning.
    
    Het hoger beroep
    
    2.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn brieven van 21 september 2016 niet gericht waren op rechtsgevolg en om die reden geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het voert hiertoe aan dat de mededeling in die brieven, dat het verzoek gegrond was en het college het handhavingstraject zou opstarten, wel gericht is op rechtsgevolg, omdat het college zichzelf ermee verplicht heeft om dat traject daadwerkelijk te starten en ervoor te zorgen dat de overtreding wordt beëindigd. Ook voor de overtreder is een dergelijke aanschrijving niet vrijblijvend, aldus het college.
    
        Volgens het college waren de brieven van 21 september 2016 geheel in overeenstemming met het handhavingsbeleid "Gezamenlijk Sanctie- en Gedoogbeleid Limburg". In dit kader verwijst het college naar de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BT6683), waaruit volgens hem blijkt dat een college zich bij handhavingsverzoeken dient te houden aan zijn eigen handhavingsbeleid, ook als dat betekent dat niet direct een concrete last wordt opgelegd. Het college stelt dat deze uitspraak niet overeenstemt met de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2181), waarin is geoordeeld dat een vooraankondiging tot handhavend optreden niet is gericht op rechtsgevolg. Volgens het college wordt hem door deze juridische kwalificatie geen ruimte gelaten voor handhaving conform zijn gemeentelijk beleid.
    
    2.1.    Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    
        Artikel 4:13, eerste lid, luidt: "Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag."
    
        Artikel 4:14, derde lid, luidt: "Indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit binnen deze termijn aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een redelijke termijn binnen welke de beschikking wel tegemoet kan worden gezien."
    
    2.2.    Om een beslissing te kunnen aanmerken als rechtshandeling als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, is het noodzakelijk dat die beslissing is gericht op enig rechtsgevolg. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de onder 2 genoemde uitspraak van 10 augustus 2016, heeft de enkele mededeling aan degene die om handhavend optreden verzocht heeft, dat aan dat verzoek tegemoet zal worden gekomen, geen rechtsgevolg. Dat het college zich door het doen van die mededeling gebonden achtte tegenover [appellant sub 2] om het handhavingstraject te volgen zoals dat is voorgeschreven in zijn eigen beleid, maakt dat niet anders. Een besluit tot daadwerkelijke handhaving moest immers nog worden genomen. Ook in de waarschuwingsbrief van 21 september 2016 aan de overtreder staat niets anders dan het verzoek aan Work & Stay B.V. om het door haar gerealiseerde bouwwerk uit te voeren in overeenstemming met de in de daarvoor verleende omgevingsvergunning opgenomen voorschriften, welke verplichting op grond van die omgevingsvergunning al op haar rustte. Dit verzoek is geen door de wet verbonden voorwaarde aan de bevoegdheid van het college om op een later moment over te gaan tot handhavend optreden. Aangezien de waarschuwingsbrief om die reden niet is gericht op rechtsgevolg, is deze brief van 21 september 2016, zelfstandig dan wel in samenhang bezien met de brief aan [appellant sub 2] van dezelfde datum, geen besluit in de zin van de Awb.
    
        Het betoog van het college dat het hierdoor niet meer in staat is zijn handhavingsbeleid uit te voeren, wordt niet gevolgd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de door het college genoemde uitspraak van 5 oktober 2011, dient het college zich in beginsel aan redelijk te achten beleid te houden. Het geven van een waarschuwing voorafgaand aan daadwerkelijk handhavend optreden kan onderdeel uitmaken van dergelijk beleid. Het volgen van een beleidsmatig stappenplan heft echter de wettelijke plicht om binnen een redelijke termijn een daadwerkelijke beschikking op een aanvraag te geven, niet op. Indien het voor een bestuursorgaan niet mogelijk is een beschikking te geven binnen de termijn zoals bedoeld in artikel 4:13, eerste lid, van de Awb, biedt artikel 4:14, eerste en derde lid, het bestuursorgaan de mogelijkheid de beslistermijn te verlengen. Niets stond het college eraan in de weg deze termijn binnen de grenzen van het redelijke te verlengen tot het moment dat naar aanleiding van de aan Work & Stay B.V. aangekondigde hercontrole zou worden besloten tot al dan niet handhavend optreden. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de uitspraak van 10 augustus 2016 in tegenspraak is met die van 5 oktober 2011.
    
        Het betoog faalt.
    
    Het incidenteel hoger beroep
    
    3.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de brief van 24 oktober 2016, waarbij het college aan [appellant sub 2] heeft medegedeeld dat bij hercontrole was geconstateerd dat het bouwwerk inmiddels voorzien was van gevelbeplating, als besluit dient te worden aangemerkt. Hij voert hiertoe aan dat deze brief geen rechtsmiddelenclausule bevat en niet expliciet vermeldt dat het handhavingsverzoek wordt afgewezen of dat de overtreding is beëindigd. Door de brief van 24 oktober 2016 aan te merken als besluit, heeft de rechtbank de door het college verschuldigde dwangsom volgens [appellant sub 2] vastgesteld op een te laag bedrag.
    
    3.1.    Voor de vraag of een brief een besluit bevat is van belang of de brief een schriftelijke beslissing bevat van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Niet van belang is of de brief ook een rechtsmiddelenclausule bevat. Gelet op de bewoordingen van de brief van 24 oktober 2016, waarbij expliciet wordt verwezen naar het door [appellant sub 2] gedane verzoek tot handhaving en naar de door gemeentelijke toezichthouders uitgevoerde hercontrole, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat deze brief niet anders kan worden uitgelegd dan als een afwijzend besluit op het verzoek om handhavend op te treden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    4.    Het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
    
    414-860.