ECLI:NL:RVS:2019:697, Raad van State, 06-03-2019, 201802826/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 november 2016 heeft het college MSV De Prikkedam onder oplegging van een dwangsom gelast om tijdens trainingen het in voorschrift F3 van de milieuvergunning voorgeschreven maximale geluidsniveau niet te overschrijden. De hoogte van de dwangsom bedraagt € 2.000,00 per dag waarop een overschrijding is geconstateerd tot een maximum van € 10.000,00.

201802826/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    MSV De Prikkedam, gevestigd te Makkinga, gemeente Ooststellingwerf,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 februari 2018 in zaken nrs. 15/5240 en 16/4572 in de gedingen tussen:
    1.    MSV De Prikkedam,
    2.    [verzoeker], wonend te Makkinga,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 november 2016 heeft het college MSV De Prikkedam onder oplegging van een dwangsom gelast om tijdens trainingen het in voorschrift F3 van de milieuvergunning voorgeschreven maximale geluidsniveau niet te overschrijden. De hoogte van de dwangsom bedraagt € 2.000,00 per dag waarop een overschrijding is geconstateerd tot een maximum van € 10.000,00.
    Bij uitspraak van 23 februari 2018 heeft de rechtbank voor zover hier van belang het door MSV De Prikkedam daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft MSV De Prikkedam hoger beroep ingesteld.
    Het college en [verzoeker] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een bedrag van € 2.000,00 van een volgens het college door MSV De Prikkedam verbeurde dwangsom.
    MSV De Prikkedam en [verzoeker] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2018, waar MSV De Prikkedam, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door K. van Dalen en J.G. van der Wal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [verzoeker] woont aan de [locatie] in Makkinga. Hij stelt hinder te ondervinden van de activiteiten die plaatsvinden op het nabij zijn woning gelegen motorcrossterrein Prikkedam. Op 8 januari 2015 heeft hij het college verzocht om handhavend op te treden in verband met onder meer geluidhinder als gevolg van de trainingen met crossmotoren op het terrein.
         Op verzoek van het college zijn door de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (hierna: de FUMO) op 18 maart 2015 en 15 mei 2016 geluidsmetingen uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat het maximale geluidsniveau Lmax veroorzaakt door de inrichting meer bedroeg dan de op grond van de milieuvergunning toegestane 70 dB(A). Op basis van de door de FUMO gerapporteerde meetresultaten is door het college bij het besluit van 8 november 2016 een last onder dwangsom aan MSV De Prikkedam opgelegd.
    Hoger beroepsgronden
    2.    MSV De Prikkedam betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit de door de FUMO verrichte geluidsmetingen niet de conclusie kan worden getrokken dat de geldende geluidsvoorschriften werden overschreden, zodat ten onrechte een last onder dwangsom is opgelegd. Volgens MSV De Prikkedam is het gekozen meetpunt geen representatief alternatief voor het in de milieuvergunning aangewezen meetpunt. Ter onderbouwing van dit standpunt voert MSV De Prikkedam aan dat de FUMO niet heeft onderzocht of het overdrachtsgebied tussen het gekozen meetpunt en het vergunde meetpunt gelijk is, terwijl door reflectie, afscherming en verstrooiing de geluidsbelasting op deze twee punten kan verschillen. Bovendien is er volgens MSV De Prikkedam in afwijking van de Handleiding meten en rekenen industrielawaai gemeten op een meetlocatie waarbij geen vrij zicht bestond op het motorcrossterrein en de openbare weg, zodat niet beoordeeld kon worden of het geluid daadwerkelijk afkomstig was van het motorcrossterrein. Vrij zicht op de individuele crossmotoren is volgens MSV De Prikkedam ook van belang om de meteocorrectie te kunnen bepalen, maar deze correctie is ten onrechte niet toegepast. Bij de metingen is voorts ten onrechte geen rekening gehouden met geluidspieken die door een calamiteit worden veroorzaakt, zoals een kapotte uitlaat, aldus MSV De Prikkedam.
    2.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de geldende geluidsvoorschriften voor de trainingen op het motorcrossterrein zijn opgenomen in de op 22 augustus 2001 door het college van gedeputeerde staten van Fryslân verleende milieuvergunning. Op grond van voorschrift F3, derde lid, van die milieuvergunning mag het maximale geluidsniveau Lmax tijdens trainingen gedurende de dagperiode niet meer bedragen dan 70 dB(A) ter hoogte van meetpunt 3 ([meetpunt locatie]). De meethoogte daarbij is vijf meter. Ingevolge het eerste lid dient de meting, de berekening en/of de controle op de niveaus van de geluidsaspecten, alsmede de beoordeling van de meetresultaten, plaats te vinden overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai, IL-HR-13-01, ICG-rapport uitgave 1981 (hierna: "HMRI 1981"). In methode B1 van HMRI 1981 zijn onder meer voorwaarden gesteld aan het zicht op de geluidsbron en (het voorkomen van) stoorgeluid.
    2.2.    De FUMO heeft op 18 maart 2015 en 15 mei 2016 geluidsmetingen verricht. Daarbij is geconstateerd dat het maximale geluidsniveau als gevolg van de trainingen op het motorcrosscircuit op het meetpunt op 18 maart 2015 Lmax 76 dB(A) en op 15 mei 2016 75dB(A) bedroeg. De resultaten van die geluidsmetingen en de omstandigheden waaronder is gemeten zijn neergelegd in de meetrapporten van 19 maart 2015 en 15 mei 2016. De FUMO heeft in de meetrapporten vermeld dat op de plaats van het vergunningspunt bij de [meetpunt locatie] een gebouw staat, zodat het nagenoeg onmogelijk is om op dat punt te meten. Er is daarom gekozen voor het meetpunt op het naastgelegen terrein bij de [locatie], op dezelfde afstand van het motorcrossterrein en in dezelfde richting. De meetwaarde op het vergunningspunt is op grond van de afstand en de richting hetzelfde als op het meetpunt is vastgesteld, zodat er geen verschil wordt verwacht tussen het immissieniveau op de meetplaats en het immissiepunt.
    In de meetrapporten zijn ten aanzien van het geluid van de bron, het stoorgeluid en zicht de volgende opmerkingen gemaakt. In het meetrapport van 19 maart 2015 is opgemerkt dat de meting was gericht op de vaststelling van maximale geluidsniveaus waarbij het stoorgeluid niet van invloed is geweest op de maximale geluidsniveaus. Als relevant stoorlawaai optrad is de geluidsmeter op pauze gezet en zijn de laatste vijf meetseconden uit de meting verwijderd. Doordat de waarnemer meeluistert en meekijkt op het display in de terzbanden heeft de waarnemer altijd een duidelijk beeld van het binnenkomend signaal, zo staat in dat meetrapport. In het meetrapport van 15 mei 2016 staat dat bij de meting die op die dag heeft plaatsgevonden, het stoorgeluid niet buiten de meting is gehouden. De gehele meting is gelogd en de waarnemer heeft de stoorgeluiden schriftelijk bijgehouden. De stoorgeluiden zijn nadien uit de meting verwijderd. Voorts staat in dat rapport dat de meting niet direct na de training is gestopt, zodat ook het achtergrondgeluid is geregistreerd, waaruit blijkt dat dit een verwaarloosbare invloed heeft gehad op de meting. In beide meetrapporten staat voorts dat tijdens de metingen goed zicht bestond op de wegen rondom het meetpunt, waaronder de Prikkedam, zodat wordt uitgesloten dat het geluid van (buiten het circuit) passerende motorvoertuigen in het meetresultaat zijn meegewogen. In de meetrapporten staat dat de meteocorrectie (Cm) nul is.
    2.3.    De rechtbank heeft onder meer voor een beoordeling van de vraag of het besluit van 8 november 2016 in rechte stand kan houden, aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) als deskundige te benoemen. De StAB heeft op 25 mei 2016 en 29 juni 2017 advies uitgebracht en op 11 augustus 2016 en 10 augustus 2017 gereageerd op de door partijen daartegen ingebrachte reacties. In dat verband heeft de StAB ook ter plaatse de situatie opgenomen.
    2.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2798) mag de bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
    2.5.    De Afdeling constateert dat de StAB in de eerste plaats heeft vastgesteld dat op de plaats van het vergunningspunt een gebouw staat, zodat op dat punt niet kan worden gemeten. De StAB heeft hierover in het advies van 25 mei 2016 opgemerkt dat het door de FUMO gekozen meetpunt als representatief meetpunt voor de woning van [verzoeker] kan worden beschouwd. Volgens de StAB zijn het vergunningspunt en het gekozen meetpunt vrijwel identiek qua geluidsbelasting die wordt ondervonden van het motorcrossterrein. Indien tijdens de metingen op het gekozen meetpunt overschrijdingen worden geconstateerd, dan zal volgens de StAB ook de norm op het vergunningspunt worden overschreden. Volgens de StAB is het daarom aannemelijk dat het verschil tussen het opgetreden immissieniveau op de meetplaats en het immissieniveau nabij de woning [meetpunt locatie] marginaal zal zijn geweest. Volgens de StAB bestaat er ook geen aanleiding voor correcties van de gemeten immissieniveaus vanwege gevelreflecties. De StAB heeft daarbij van belang geacht dat de geluidsmetingen zijn uitgevoerd op vijf meter hoogte ten opzichte van het lokale maaiveld en op meer dan vijf meter afstand van de gevels van de woningen [locatie] en 74. Gelet op de hoogte en de oriëntatie van de zijgevel en het dak van het bijgebouw is volgens de StAB niet aannemelijk dat de gemeten geluidsniveaus zijn beïnvloed door reflecties. Ten aanzien van de voorwaarde dat er vrij zicht dient te bestaan op de bron, heeft de StAB vastgesteld dat er vanaf de zuidzuidwestelijk gelegen hoek van het bijgebouw van de woning [locatie] zicht is op het motorcrossterrein en op de weg Prikkedam. Verder is er vanaf het meetpunt, tussen de twee woningen door, zicht op een deel van de Bercoperweg voorlangs de woningen. Volgens de StAB is vanaf het meetpunt visueel en auditief goed te beoordelen of het geluid afkomstig is van het motorcrossterrein of van een eventuele crossmotor die over de Prikkedam of de Bercoperweg rijdt. Voorts merkt de StAB op dat bij de geringste twijfel of de geluidspieken werden veroorzaakt door stoorlawaai, deze pieken bij de analyse van de geluidsmetingen door de FUMO niet zijn meegenomen. Volgens de StAB is het daarom niet reëel om te veronderstellen dat de gemeten maximale geluidsniveaus Lmax veroorzaakt zijn door stoorgeluid. De StAB komt tot de conclusie dat beide geluidsmetingen overeenkomstig methode B1 van de HMRI 1981 zijn uitgevoerd.
    De Afdeling ziet in hetgeen MSV De Prikkedam aanvoert, geen aanleiding voor het oordeel dat de adviezen van de StAB en de in de vorige alinea genoemde vaststellingen onvoldoende zorgvuldig tot stand zijn gekomen of anderszins zodanige gebreken bevatten dat de rechtbank de conclusies in die adviezen ten onrechte aan de oordeelsvorming ten grondslag heeft gelegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarom terecht de StAB gevolgd en is zij derhalve terecht tot de conclusie gekomen dat het gekozen meetpunt een representatief alternatief is voor het in de milieuvergunning aangewezen meetpunt en dat de metingen correct zijn uitgevoerd. Anders dan MSV De Prikkedam stelt, schrijft de HMRI 1981 voor metingen van de maximale geluidsniveaus geen meteocorrectieterm voor. Dit wordt bevestigd door de toelichting bij de Handleiding meten en rekenen industrielawaai van 1999, waarin als belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de HMRI 1981 onder andere staat dat thans ook is voorgeschreven om op de door metingen bepaalde maximale geluidsniveaus een meteocorrectieterm toe te passen op overeenkomstige wijze als voor de equivalente geluidsniveaus.
    2.6.    Naar aanleiding van het betoog van MSV De Prikkedam dat bij de metingen ten onrechte geen rekening is gehouden met geluidspieken die door een calamiteit worden veroorzaakt, overweegt de Afdeling dat de StAB heeft opgemerkt dat op basis van een enkele meting niet geconcludeerd kan worden dat de geconstateerde overschrijding incidenteel was. Hoewel in het meetrapport van 18 maart 2015 is aangegeven dat de piekgeluiden kennelijk werden veroorzaakt door een solitaire motor, merkt de StAB op dat door de FUMO noch door MSV De Prikkedam onregelmatigheden aan een of meerdere motoren zijn vastgesteld die kunnen wijzen op een incident. De Afdeling ziet, gelet op deze onderbouwing, ook hier geen aanleiding om de StAB niet te volgen. De rechtbank is derhalve terecht tot het oordeel gekomen dat niet is gebleken dat sprake zou zijn van een calamiteit.
    2.7.    Het betoog faalt.
    3.    Het betoog van MSV De Prikkedam dat de aan haar opgelegde dwangsom onevenredig hoog is, faalt evenzeer. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1952) dient de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang. Daarbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen.
    Het college heeft ter zitting toegelicht dat de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Volgens het college gaat in dit geval van een dwangsom van € 2.000,00 per dag waarop een overschrijding is geconstateerd, tot een maximum van € 10.000,00, een voldoende prikkel uit om MSV De Prikkedam ertoe te bewegen de last uit te voeren. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot deze dwangsom heeft kunnen komen.
    Het besluit tot invordering van de dwangsom
    4.    Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college bij MSV De Prikkedam een dwangsom van € 2.000,00 ingevorderd. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb is dit besluit mede onderwerp van het geding.
    5.    Het college heeft aan het invorderingsbesluit ten grondslag gelegd dat de FUMO op 21 maart 2018 geluidsmetingen heeft uitgevoerd, waarbij het maximaal toegestane geluidsniveau van 70 dB(A) werd overschreden. De resultaten van de meting zijn neergelegd in het meetrapport van 21 maart 2018.
    6.    MSV De Prikkedam betoogt dat er geen dwangsommen zijn verbeurd. Ter onderbouwing van dit standpunt voert zij aan dat pas dwangsommen zijn verbeurd, indien twee representatieve metingen zijn verricht. Er heeft echter maar één geluidsmeting plaatsgevonden. Daarnaast is niet gebleken dat de geluidsmetingen en de uitvoering van handhaving voldoen aan de VTH-kwaliteitscriteria, zodat het invorderingsbesluit niet aan de vereiste zorgvuldigheid en motiveringsplicht voldoet.
    6.1.    Uit het meetrapport van de FUMO van 21 maart 2018 volgt dat op 21 maart 2018 gedurende enkele uren metingen zijn verricht vanaf dezelfde locatie en door middel van dezelfde meetmethode als tijdens de metingen van 18 maart 2015 en 15 mei 2016. Bij die metingen is geconstateerd dat het toegestane maximale geluidsniveau van 70 dB(A) op het vergunningspunt tijdens de training meermalen werd overschreden en zijn maximale geluidsniveaus tot 76 dB(A) vastgesteld. Daarmee staat naar het oordeel van de Afdeling vast dat de last als opgenomen in het handhavingsbesluit is overtreden en dat een dwangsom is verbeurd. Anders dan MSV De Prikkedam betoogt volgt uit de last, noch uit de HMRI 1981 dat er twee representatieve metingen moeten worden verricht alvorens een dwangsom wordt verbeurd. Bovendien heeft de StAB over het aantal te verrichten metingen in haar advies van 29 juni 2017 opgemerkt dat de bepalingen in de HMRI 1981 ten aanzien van het aantal metingen alleen betrekking hebben op het bepalen van het equivalente geluidsniveau per relevante bedrijfssituatie, en niet op het bepalen van het maximale geluidsniveau Lmax.
    Evenmin volgt de Afdeling het door MSV De Prikkedam ingenomen standpunt dat het college ten onrechte niet heeft gemotiveerd dat de geluidsmetingen en de uitvoering van handhaving niet voldoen aan de VTH-kwaliteitscriteria. De door MSV De Prikkedam bedoelde kwaliteitscriteria zijn neergelegd in een document dat in 2012 bestuurlijk is vastgesteld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en het Rijk. Dit document heeft geen wettelijke status en er is geen rechtsregel die het college verplichtte om in het besluit van 10 juli 2018 te beoordelen en te motiveren dat aan de kwaliteitscriteria werd voldaan.
    Het betoog faalt.
    7.    MSV De Prikkedam betoogt dat sprake is van een overgangssituatie, waarin wordt toegewerkt naar een nieuw bestemmingsplan en een nieuwe milieuvergunning. Er had daarom niet tot invordering mogen worden overgegaan.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2186) dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Dat MSV De Prikkedam met het college in gesprek is om tot een nieuwe milieuvergunning en een nieuw bestemmingsplan voor het motorcrossterrein te komen, is geen bijzondere omstandigheid die ertoe leidt dat geheel of gedeeltelijk van invordering moet worden afgezien.
    Het betoog faalt.
    Conclusie en proceskosten
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen. Het beroep tegen het besluit van 10 juli 2018 is ongegrond.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf van 10 juli 2018, kenmerk AC-2018-4123, ongegrond;
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. R.W.L. Koopmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2019
    270-842.