ECLI:NL:RVS:2019:1049, Raad van State, 03-04-2019, 201800502/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 februari 2013 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van een loods voor bedrijfsmatige opslag op het perceel [locatie 1] te Schinveld, gemeente Beekdaelen (hierna: het perceel).

201800502/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 december 2017 in zaak nr. 15/3604 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Onderbanken, thans: Beekdaelen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 februari 2013 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van een loods voor bedrijfsmatige opslag op het perceel [locatie 1] te Schinveld, gemeente Beekdaelen (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 10 november 2015 heeft het college het door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 6 februari 2013 herroepen en [appellant] alsnog een omgevingsvergunning geweigerd.
    Bij uitspraak van 13 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [belanghebbende A] en [belanghebbende B] en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. I.G.A.H. Toma en mr. N.A.M. Bergmans, beiden werkzaam bij de gemeente Beekdaelen, zijn verschenen. Tevens is ter zitting [belanghebbende A], bijgestaan door mr. D. van de Weerdt, rechtsbijstandverlener te Roermond, gehoord.
    Overwegingen
    1.    [appellant] is eigenaar van de loods op het perceel. Hij heeft het college verzocht om aan hem een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het perceel voor bedrijfsmatige opslag.
    Ingevolge het ten tijde van het besluit van 6 februari 2013 ter plaatse geldende bestemmingsplan "Woonkernen" rustte op het perceel de bestemming "woondoeleinden" en de nadere aanduiding "achtertuin". Het gebruik dat [appellant] beoogt, is daarmee in strijd. Teneinde deze strijdigheid op te heffen heeft het college bij het besluit van 6 februari 2013 de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    Hiertegen hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B], wonend op het perceel [locatie 2], bezwaar gemaakt. De loods ligt op het perceel achter de woning aan de [locatie 2]. Om de loods te bereiken, moet gebruik worden gemaakt van de inrit tussen de woningen aan [locatie 2] en [locatie 3].
    Bij het besluit van 10 november 2015 heeft het college het bezwaar van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] gegrond verklaard, het besluit van 6 februari 2013 herroepen en de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Ten tijde van dit besluit gold het thans ter plaatse geldende bestemmingsplan "Woonkernen 2013". Op basis daarvan rust op het perceel de bestemming "woondoeleinden" en de nadere aanduiding "bijgebouwen". Het beoogde gebruik van het perceel is daarmee in strijd.
    2.    Voor zover [appellant] een beroep doet op het vertrouwensbeginsel en het overgangsrecht, overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat die beroepsgronden door de rechtbank bij uitspraak van 27 november 2013 in zaak nrs. 13/2748 en 13/2747 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen. [appellant] heeft tegen deze uitspraak geen hoger beroep ingesteld. Dit heeft tot gevolg dat moet worden uitgegaan van de juistheid van die oordelen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0801). De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak terecht overwogen dat deze gronden daarom geen aanleiding kunnen geven tot een gegrondverklaring van het beroep.
    Het betoog faalt.
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit in strijd met het bestemmingsplan op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo slechts wordt geweigerd, indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo niet mogelijk is. Volgens hem staat vast dat vergunningverlening met toepassing van dit artikel mogelijk is, zodat het college verplicht was de door hem gevraagde vergunning te verlenen.
    3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen."
    3.2.    Anders dan [appellant] veronderstelt, heeft artikel 2.10 van de Wabo betrekking op een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk. Aan de orde is echter de vraag of de gronden in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan mogen worden gebruikt voor de bedrijfsmatige opslag van goederen. Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo is niet van toepassing. Getoetst moet worden of de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo kan worden verleend.
    Het betoog faalt.
    4.    Tussen partijen is niet in geschil dat het college bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II bij het Bor, omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Zoals volgt uit het de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, kan de omgevingsvergunning bij toepassing van de hiervoor, onder 3.1, vermelde afwijkingsregeling slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft om te beslissen of het al dan niet gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het besluit van 10 november 2015 onvoldoende heeft gemotiveerd. In een eerdere uitspraak van de rechtbank van 5 augustus 2015, nr. 15/283, heeft de rechtbank overwogen dat het college ontoereikend had gemotiveerd dat bij gebruikmaking van de verleende omgevingsvergunning sprake is van een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden, omdat avond- en nachtexploitatie niet in vergunningvoorschriften was uitgesloten. Volgens [appellant] betekent dit niet dat het college de vergunning moest weigeren en heeft het ten onrechte nagelaten te motiveren waarom er met het stellen van voorschriften geen goed woon- en leefklimaat voor omwonenden kan worden gegarandeerd.
    5.1.    Bij het besluit van 10 november 2015 heeft het college de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning geweigerd wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat voor omwonenden geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat niet wordt voldaan aan de in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" uit 2013 van de Vereniging van Nederlandse Gemeente (hierna: de VNG-brochure) aanbevolen richtafstand van 30 m tussen opslagruimten en naastgelegen woningen. Het college heeft aan de hand van het geluidrapport van Adviesburo Jos Reubsaet Heerlen van 21 mei 2014, rapportnummer 3360-1 (hierna: het geluidrapport), bekeken of het kon afwijken van deze richtafstand. Bij de beoordeling van het woon- en leefklimaat van omwonenden heeft het college voor het aspect geluidhinder aangesloten bij de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit). Volgens het geluidrapport kan in de dagperiode aan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit worden voldaan. Het college stelt dat de loods reeds diverse jaren wordt verhuurd en gebruikt als opslag. [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben gesteld dat zij veel overlast ondervinden van de bedrijfsactiviteiten bij de loods. Het college is daarom van mening dat de nadelige gevolgen van de verhuur en het gebruik van drie afzonderlijke opslagruimten zo groot zijn dat die in redelijkheid niet langer aanvaardbaar zijn. Het college ziet geen mogelijkheid om de geluidhinder ten gevolge van de bedrijfsactiviteiten door het stellen van voorschriften voldoende te beperken, omdat het niet mogelijk is om ter plaatse dag en nacht te controleren. Volgens het college kan voor omwonden geen goed woon- en leefklimaat worden gegarandeerd, zodat het geen gebruik maakt van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor de bedrijfsmatige opslag van goederen.
    5.2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de loods voor de opslag van goederen door derden in drie afzonderlijke units akoestisch niet goed inpasbaar is en daarmee niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dat standpunt vindt steun in het feit dat niet wordt voldaan aan de richtafstand uit de VNG-brochure. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich bij afweging van de in aanmerking te nemen belangen in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omgevingsvergunning dient te worden geweigerd. Daarbij heeft het college het belang van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van [appellant] om de loods in strijd met het bestemmingsplan te mogen gebruiken voor bedrijfsmatige opslagdoeleinden, aldus de rechtbank.
    5.3.    De rechtbank heeft haar oordeel mede gebaseerd op het op haar verzoek opgestelde deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de StAB) en de door het college daarop gegeven reactie. De rechtbank heeft daarbij niet onderkend dat het college in het besluit van 10 november 2015 geen motivering heeft gegeven voor het standpunt dat de door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] ervaren overlast zodanig groot is dat dit in redelijkheid niet langer aanvaardbaar is. In het besluit is onvoldoende gemotiveerd waarom het gebruik van de loods voor bedrijfsmatige opslag van goederen tot gevolg heeft dat geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd voor omwonenden. Daarom slaagt het betoog van [appellant].
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 november 2015 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal hierna onderzoeken of er aanleiding is de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten.
    7.    Uit het deskundigenbericht van de StAB volgt dat bij de in het geluidrapport vermelde 24 vervoersbewegingen per dag niet aan de in het Activiteitenbesluit vermelde norm van 50 dB(A) voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de dagperiode kan worden voldaan. In het geluid-rapport is voorts geen rekening gehouden met het maximale geluidniveau ten gevolge van het laden en lossen in de dagperiode. Volgens het deskundigen-bericht kan met het aan- en wegrijden van personen- of bestelwagens in de dagperiode niet aan het maximale geluidniveau van 70 dB(A) worden voldaan en is deze overschrijding niet te voorkomen door het stellen van vergunningvoorschriften. Verder staat in het deskundigenbericht dat aan de vergunning acht gedragsvoorschriften moeten worden verbonden om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te kunnen garanderen. Ten behoeve van de handhaving wordt in het deskundigenbericht cameratoezicht en een slagboom met tijdslot geadviseerd.
    8.    [appellant] betoogt dat de maximale geluidniveaus in de dagperiode op grond van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit niet van toepassing zijn op laad- en losactiviteiten, zodat een overschrijding van het maximale geluidniveau niet in de weg kan staan aan vergunningverlening. Bovendien is volgens hem door de uitspraak van de rechtbank van 5 augustus 2015 in zaak nr. 15/283 komen vast te staan dat partijen het erover eens zijn dat in de dagperiode aan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit kan worden voldaan. [appellant] stelt dat daarvan in deze procedure niet meer kan worden teruggekomen. Verder betoogt [appellant] dat hij wil voldoen aan de door de StAB voorgestelde vergunningvoorschriften en bereid is in te stemmen met cameratoezicht en een slagboom met tijdslot ter beperking van het aantal vervoerbewegingen per dag. [appellant] betoogt dat daarom geen grond bestaat voor het weigeren van de door hem gevraagde omgevingsvergunning.
    8.1.    Zoals hiervoor, onder 5.1, is overwogen, heeft het college voor de beoordeling van de vraag of wat betreft geluidhinder sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden aangesloten bij de normen uit het Activiteitenbesluit. Dat de maximale geluidniveaus in de dagperiode volgens artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit niet van toepassing zijn op laad- en losactiviteiten, laat onverlet dat de te verwachten geluidoverlast als gevolg van die laad- en losactiviteiten uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening dient te worden meegenomen in de belangenafweging die het college moet verrichten, omdat de te verwachten hinder vanwege de laad- en losactiviteiten van invloed is op het woon- en leefklimaat van omwonenden. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling over stemgeluid van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2306.
    8.2.    Anders dan [appellant] veronderstelt, is met de uitspraak van de rechtbank van 5 augustus 2015 niet komen vast te staan dat er in de dagperiode geen overschrijding van de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit plaatsvindt. Dat de rechtbank in die uitspraak heeft overwogen dat in het geluidrapport staat dat bij toepassing van de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit geen avond- en nachtexploitatie mogelijk is, betekent niet dat daarmee vaststaat dat in de dagperiode wel aan de geluidnormen wordt voldaan. De rechtbank heeft in de uitspraak slechts vermeld wat partijen over geluid stellen en wat er in het geluidrapport over de geluidnormen in de dagperiode staat. De rechtbank heeft zich daarover echter geen oordeel gevormd. Anders dan [appellant] betoogt, staat dan ook niet in rechte vast dat in de dagperiode aan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit kan worden voldaan.
    8.3.    Het college stelt zich op het standpunt dat, gelet op het geluidrapport en het deskundigenbericht, geen goed woon- en leefklimaat voor omwonenden kan worden gegarandeerd. Ter motivering van dat standpunt stelt het college dat niet wordt voldaan aan de richtafstand van 30 m uit de VNG-brochure, dat een maximum van 12 vervoerbewegingen per dag - zoals voorgesteld in het deskundigenbericht - zeer beperkt is en dat via een aan [appellant] gericht vergunningvoorschrift niet kan worden verzekerd dat zijn huurders dat maximum niet overschrijden. Ook betrekt het college bij zijn standpunt dat avond- en nachtexploitatie niet mogelijk is in verband met geluidhinder en dat de laad- en losactiviteiten zorgen voor een overschrijding van de maximale geluidnorm van 70 dB(A) in de dagperiode met 4 tot 5 dB en deze overschrijding niet kan worden voorkomen met het stellen van beperkingen aan het gebruik van de loods. Verder hebben de acht in het deskundigenbericht voorgestelde vergunningvoorschriften betrekking op een beperking van het geluid, terwijl dit geluid niet met het voorgestelde cameratoezicht kan worden gecontroleerd. Daarnaast acht het college van belang dat [appellant] woonachtig is in België en in zoverre weinig invloed heeft op het gedrag van zijn huurders of hun gedrag kan controleren. Gelet op het vorenstaande is het college niet bereid om tot vergunningverlening over te gaan.
    8.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich met de hiervoor, onder 8.3, weergegeven motivering in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor omwonenden geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd en de vergunning om die reden kunnen weigeren. De Afdeling ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 november 2015 in stand te laten.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 december 2017 in zaak nr. 15/3604;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Onderbanken (thans: Beekdaelen) van 10 november 2015, kenmerk 2015/3560;
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Beekdaelen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.304,00 (zegge: tweeduizend driehonderdvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Beekdaelen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. De Jong
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
    628.