ECLI:NL:RBNHO:2025:3470, Rechtbank Noord-Holland, 02-04-2025, HAA 23/5723
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft een last onder dwangsom opgelegd, in verband met een geplaatste constructie van terrasschermen en betonnen banken. Volgens verweerder is plaatsing van deze constructie in strijd met de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo en artikel 3.2 van de beleidsregels. Eiseres wordt gelast om de overtreding van deze artikelen beëindigd te houden. Het beroep van eiseres is gegrond, omdat verweerder eiseres niet mocht gelasten om de overtreding van artikel 3.2 van de beleidsregels beëindigd te houden en omdat de hoogte van de dwangsom onredelijk is.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Alkmaar
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/5723 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 april 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. S. Smit),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Enkhuizen, verweerder 
    (gemachtigden: mr. A. Olij en G. Veldhuizen).
    
    
  
  
    Inleiding 
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de vraag of verweerder handhavend kon optreden tegen eiseres. 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft in het primaire besluit van 27 maart 2023 een last onder dwangsom aan eiseres opgelegd. De last houdt in dat eiseres de overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en artikel 3.2 van de beleidsregels terrassen Enkhuizen 2011 (hierna: de beleidsregels) beëindigd moet houden. Dit betekent dat eiseres niet opnieuw een terrasafscheiding mag plaatsen langs het water op de [straatnaam] nabij het perceel [adres] in [plaats] . De hoogte van de dwangsom bedraagt € 15.000,- ineens.  
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 25 juli 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 9 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar gemachtigde en de gemachtigden van verweerder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Eiseres exploiteert de horeca-inrichting genaamd [eiseres] aan de [adres] in [plaats] . Tot deze inrichting behoort een terras aan de overzijde van de straat, op de kade van de Oude Haven. In februari 2020 heeft verweerder geconstateerd dat op dit terras een met de grond verbonden terrasafscheiding werd gebouwd, zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Verweerder heeft in reactie hierop op 4 maart 2020 een bouwstop opgelegd en eiseres gelast om de bouwwerkzaamheden voor de terrasafscheiding te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom. Hierna heeft eiseres tweemaal een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de terrasafscheiding ingediend. Verweerder heeft beide aanvragen afgewezen.
    3. Op 16 november 2021 heeft verweerder aan eiseres een voornemen tot invordering van een dwangsom toegestuurd. Dit, omdat een toezichthouder op 29 juli en 6 augustus 2021 heeft geconstateerd dat na de bouwstop en de last een tweetal schermen bijgeplaatst waren, naast de vijf schermen die reeds voor de opgelegde bouwstop waren geplaatst. Eiseres heeft hierop haar zienswijze kenbaar gemaakt en verweerder is hierna niet overgegaan tot invordering. 
    4. De rechtbank heeft de bouwstop, de last onder dwangsom en de weigeringen om een omgevingsvergunning te verlenen in beroep beoordeeld en de beroepen tegen die beslissingen ongegrond verklaard bij uitspraak van 29 april 2022. Eiseres heeft tegen die uitspraak geen hoger beroep ingesteld.
    5. Verweerder heeft, naar aanleiding van een verzoek om handhaving van omwonenden van 20 juli 2022, op 7 juli en op 9 en 22 september 2022 opnieuw geconstateerd dat op het terras van [eiseres] terrasschermen zijn geplaatst. Ditmaal zijn de terrasschermen niet door middel van bevestigingsmateriaal met de grond verbonden, maar neergezet in combinatie met (verrijdbare) betonnen banken, die dienen om de schermen op zijn plaats te houden. De schermen hebben uitschuifbare panelen die, afhankelijk van het model, uitschuiven tot een hoogte van 1,50 meter of 1,80 meter. De toezichthouders hebben hierover gerapporteerd dat de schermen vanwege hun constructieve opbouw en omvang en vanwege de materialisering als bouwwerken beschouwd worden.
    6. Verweerder heeft uit het voorgaande afgeleid dat eiseres de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo en artikel 3.2 van de beleidsregels heeft overtreden, en heeft eiseres op 6 februari 2023 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd. Eiseres heeft hierop haar zienswijze kenbaar gemaakt. Daarna heeft verweerder het primaire besluit genomen. 
    7. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij betwist allereerst dat sprake is van een overtreding en zij betoogt daarnaast dat er bijzondere omstandigheden zijn om van handhavend optreden af te zien. Ook heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek bij uitspraak van 2 mei 2023 afgewezen.
    8. Met het bestreden besluit op het bezwaar van eiseres heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Volgens verweerder is terecht geconstateerd dat sprake is van een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo en artikel 3.2 van de beleidsregels. Eiseres wordt ook niet gevolgd in haar betoog dat er aanleiding is om van handhavend optreden af te zien. In dat kader stelt verweerder dat het handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Ook zijn er geen uitlatingen gedaan waardoor eiseres erop had mogen vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt volgens verweerder ook niet, nu het door eiseres genoemde terrasmeubilair bij andere horecagelegenheden niet gelijk is aan de onderhavige constructie van bankjes met terrasschermen als rugleuning. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    9. De rechtbank beoordeelt of het bestreden besluit in stand kan blijven. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    10. Het beroep van eiseres is gegrond, omdat verweerder eiseres niet mocht gelasten om de overtreding van artikel 3.2 van de beleidsregels beëindigd te houden en omdat de hoogte van de dwangsom onredelijk is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
      
    
    
      11. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
      11. De last onder dwangsom is opgelegd vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit betekent dat de Wabo van toepassing blijft in onderhavige procedure.Is artikel 3.2 van de beleidsregels ten onrechte genoemd als overtreden voorschrift? 
      11. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder de beleidsregels ten onrechte heeft genoemd als overtreden voorschrift. Zij stelt dat de beleidsregels niet van toepassing zijn, omdat ze niet zijn opgesteld door het college voor de uitoefening van de bevoegdheid op basis van artikel 2.10 van de Wabo, maar zijn vastgesteld door de burgemeester. Ook stelt zij dat een overtreding van beleidsregels geen bevoegdheid geeft om daartegen handhavend op te treden met een last onder dwangsom. Eiseres verwijst daarbij naar de tekst van artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een overtreding kan alleen gelegen zijn in strijd met een wettelijk voorschrift en dat zijn beleidsregels niet. 
    
    
    14. Verweerder heeft in het verweerschrift betoogd dat het bestreden besluit niet zo moet worden gelezen dat de last is opgelegd vanwege een overtreding van de beleidsregels, maar dat de beleidsregels zijn toegepast om te bezien of van handhavend optreden kon worden afgezien. De rechtbank volgt dat betoog niet. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat handhavend kon worden opgetreden als gevolg van de in het primaire besluit geconstateerde overtreding, waarbij verwezen wordt naar de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo én naar artikel 3.2 van de beleidsregels. De last ziet op het beëindigd houden van deze overtreding, en daarmee ziet een deel van de last dus op het beëindigd houden van de overtreding van artikel 3.2 van de beleidsregels. 
    
    
      15. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. 
      15. Uit de artikelen 5:1, eerste lid, en 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), vloeit voort dat een bestuursorgaan slechts bevoegd is een last onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen. Dit brengt mee dat een bestuursorgaan die bevoegdheid niet toekomt bij overtreding van een beleidsregel, omdat - zo volgt uit artikel 1:3, vierde lid, van de Awb - een beleidsregel geen wettelijk voorschrift is.
      15. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grondslag voor handhaving middels een last onder dwangsom van voorschriften uit beleidsregels. Dit betekent dat eiseres niet gelast kon worden om de overtreding van artikel 3.2 van de beleidsregels beëindigd te houden. Het bestreden besluit is op dat punt onjuist gemotiveerd en in strijd met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank zal het bestreden besluit op dat punt vernietigen en zal bepalen dat de last, voorzover die ziet op het beëindigen en beëindigd houden van overtreding van de beleidsregels, ook vernietigen. 
    
    
      
      Is er sprake van een overtreding? 
    
    
      18. Eiseres heeft aangevoerd dat de bankjes met terrasschermen niet kwalificeren als een bouwwerk, zodat geen sprake kan zijn van een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo. 
      18. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
    
    
    20. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    - het bouwen van een bouwwerk,
    - het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
      21. Ingevolge artikel 22.2, sub c, onder 3 van het bestemmingsplan “Binnenstad en Havens” mag de hoogte van erf- en terreinafscheidingen vóór een naar de weg gekeerde zijde van een gebouw ten hoogste 1 meter bedragen. 
      21. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat geen omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk of voor het gebruiken van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan. Ook is niet in geschil dat de door eiseres geplaatste constructie, die dient als terrasafscheiding, de in het bestemmingsplan maximaal toegestane hoogte voor erf- en terreinafscheidingen vóór een naar de weg gekeerde zijde van een gebouw te boven gaat. Het voorgaande betekent dat de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo zijn overtreden indien de door eiseres geplaatste constructie kan worden aangemerkt als een bouwwerk. 
      21. Volgens vaste jurisprudentie is een bouwwerk, zoals bedoeld in de Wabo, elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren. Deze definitie staat ook in artikel 1.21 van het bestemmingsplan “Binnenstad en Havens”.
      21. Naar het oordeel van de rechtbank kan de combinatie van terrasschermen met betonnen banken gekwalificeerd worden als een bouwwerk in de zin van de Wabo. Deze constructie vindt immers steun op de grond en is bedoeld om ter plaatse te functioneren, nu de plaatsing van de banken in combinatie met de schermen (onder meer) dient om gedurende het gehele terrassenseizoen als terrasafscheiding te functioneren. 
      21. Het standpunt van eiseres dat de banken en schermen verplaatst kunnen worden en met enige regelmaat verplaatst zullen worden, maakt niet dat daarom geen sprake is van een bouwwerk. De rechtbank wijst er op dat in eerdere rechtspraak overwogen is dat het enkele feit dat een constructie kan worden verplaatst, niet maakt dat daarom geen sprake is van een bouwwerk. De verplaatsbaarheid doet namelijk niets af van de conclusie dat de constructie bedoeld is om ter plaatse te functioneren. In dit geval heeft eiseres verklaard dat zij door middel van een terrasafscheiding een veilig terras wil creëren. Telkens wanneer het terras geopend is zal de constructie van betonnen banken en schermen dus mede dienen als terrasafscheiding. De vraag of de betonnen banken en schermen langer dan 31 dagen op exact dezelfde plek zullen staan is in dit kader – anders dan eiseres meent – niet relevant. Het terrassenseizoen duurt immers meerdere maanden en het is de bedoeling van eiseres om in die gehele periode een terrasafscheiding te plaatsen. De verwijzing van eiseres naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 november 1981, waarin geoordeeld werd dat een skibaan – die gedurende het gehele winterseizoen ter plaatse lag – geen bouwwerk was, treft in het kader van de plaatsgebondenheid ook geen doel. Het oordeel in die uitspraak, dat geen sprake was van een bouwwerk, stond daar immers los van de vraag over het plaatsgebonden karakter van de skibaan. Geconcludeerd werd namelijk dat het uitleggen van een skibaan in de vorm van een plat vlechtwerk op de grond, niet als ‘bouwen’ kan worden gezien.
    
    26. De rechtbank overweegt verder dat in de overige door eiseres genoemde uitspraken ook geen aanleiding wordt gezien voor de conclusie dat de geplaatste constructie geen bouwwerk is. In de door eiseres genoemde uitspraken was doorslaggevend dat de geplaatste objecten (zoals het reuzenrad en de informatietent) er te kort stonden om als bouwwerken aangemerkt te worden. Ook de aangehaalde zaak over de bloembakken is naar het oordeel van de rechtbank niet vergelijkbaar, omdat die bloembakken niet dienden als ballast voor iets anders. 
    
    27. Nu de geplaatste constructie gekwalificeerd kan worden als een bouwwerk, heeft verweerder terecht vastgesteld dat sprake was van een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo. Als gevolg van deze overtreding was verweerder bevoegd om handhavend op te treden.  
    
    
      
        Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien?
      
    
    
      28. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      28. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder niet handhavend had mogen optreden. Zij stelt in dit kader dat verweerder het vertrouwen heeft gewekt dat ten aanzien van de constructie niet zou worden gehandhaafd. Zij stelt ook dat verweerder in andere vergelijkbare gevallen niet handhavend optreedt. Ten slotte is handhaving volgens eiseres onevenredig. 
      28. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
    
    
    
      
        Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel
      
    
    31. Ten eerste kan eiseres geen geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Eiseres is daarin niet geslaagd. Zij wordt niet gevolgd in haar verklaring dat verweerder het vertrouwen heeft gewekt dat de geplaatste constructie was toegestaan, door aan te geven dat plaatsing van mobiele afscheidingen en verplaatsbare bloembakken is toegestaan. De opmerking van verweerder over mobiele afscheidingen en verplaatsbare bloembakken zegt namelijk niets over de geplaatste constructie van schermen met banken. Eiseres wordt ook niet gevolgd in haar betoog dat zij erop mocht vertrouwen dat zij verder kon gaan met het plaatsen van de constructie van schermen met banken, nadat verweerder had afgezien van invordering van een dwangsom in verband met de eerder opgelegde bouwstop. Nog afgezien van de vraag of dezelfde constructie van schermen met banken er al stond ten tijde van de controle na die bouwstop, brengt het enkele afzien van eerdere handhaving niet mee dat handhaving niet meer mag plaatsvinden. 
    Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel
    32. Ten tweede kan eiseres geen geslaagd beroep doen op het gelijkheidsbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van gelijke gevallen, wat hier betekent dat moet blijken dat verweerder in een identieke situatie niet handhavend optreedt. Eiseres heeft niet onderbouwd dat die situatie zich voordoet. Zij heeft enkel gesteld dat er andere horecaexploitanten zijn die zonder omgevingsvergunning het terrasmeubilair langer dan 31 dagen geplaatst houden. Het enkele plaatsen van terrasmeubilair is echter niet gelijk aan het plaatsen van een constructie van schermen met banken die mede dient als terrasafscheiding.  
    
      
      Ten aanzien van het beroep op het evenredigheidsbeginsel 
    
    
      33. Ten derde heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat handhavend optreden in haar geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Eiseres heeft in dit kader aangevoerd dat zij zorg dient te dragen voor een veilig terras en dat zij hoge kosten heeft gemaakt voor de betonnen banken, terwijl niet is gebleken dat de constructie een te beschermen waarde aantast. Met verweerder is de rechtbank echter van oordeel dat het besluit tot handhaving niet onevenredig is. De financiële belangen van eiseres en haar belang om een terrasafscheiding ten behoeve van de veiligheid te plaatsen, wegen niet zwaarder dan de belangen van verweerder om als gevolg van de overtreding handhavend op te treden. De rechtbank overweegt dat eiseres andere mogelijkheden heeft om haar terras veilig te houden, bijvoorbeeld door af te zien van het plaatsen van tafels dichtbij de waterkant, zodat de noodzaak vervalt om aan de waterkant een terrasafscheiding te plaatsen. De rechtbank merkt ook op dat de betonnen banken waarvoor eiseres kosten heeft gemaakt niet geheel onbruikbaar zijn, zij kunnen immers op het terras geplaatst worden, zolang ze niet in combinatie met de terrasschermen als een terrasafscheiding dienen. Voor zover eiseres nog heeft willen betogen dat het onevenredig is dat zij keer op keer geconfronteerd wordt met handhaving, overweegt de rechtbank dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig kan worden geacht wegens het enkele feit dat dit eerder is gebeurd.
      33. Gelet op het voorgaande heeft verweerder mogen concluderen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn om van handhavend optreden af te zien. Het gedeelte van de last dat ziet op het beëindigd houden van de overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo kan dan ook in stand blijven. Hierbij merkt de rechtbank op dat ter zitting is gebleken dat partijen de last zo uitleggen, dat daarmee bedoeld is dat de constructie die aanleiding gaf tot het opleggen van de last verwijderd moet blijven. De omvang van de last is dus verder niet in geschil en zal in deze procedure onbesproken blijven.
    
    
      
      Is de hoogte van de dwangsom onredelijk? 
    
    
      35. De hoogte van een dwangsom moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Het is aan verweerder om in het besluit een deugdelijke motivering op te nemen over de hoogte van de gekozen bedragen. Daarbij moet verweerder inzichtelijk maken waarom een dwangsom passend is, onder meer gelet op het voordeel dat met het voortduren van de overtreding zal worden behaald.
      35. Eiseres heeft aangevoerd dat een dwangsom van € 15.000,- ineens onredelijk hoog is, nu uit bijlage 5 van het Integraal Handhavingsbeleid Gemeente Enkhuizen (hierna: het handhavingsbeleid) volgt dat bij het bouwen van een bouwwerk met een bouwsom van minder dan € 100.000,- een dwangsom van € 5.000,- ineens wordt opgelegd. 
      35. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
      35. De rechtbank stelt vast dat het door eiseres genoemde handhavingsbeleid geldig was ten tijde van de besluitvorming. In beginsel was verweerder dus gehouden om te handelen volgens dit beleid. In bijlage 5 van het handhavingsbeleid is de sanctiestrategie ten behoeve van de Wabo vastgelegd. Daarin staat dat bij illegale bebouwing bij een bouwsom van minder dan € 100.000,-, zoals de onderhavige constructie, een eenmalige dwangsom van € 5.000,- wordt opgelegd. In het handhavingsbeleid staat ook dat hiermee richtlijnen voor de hoogte van de dwangsom worden gegeven, maar dat per geval beargumenteerd kan worden afgeweken. Verweerder had dus moeten motiveren waarom, in afwijking van (de richtlijnen uit) het handhavingsbeleid, in het onderhavige geval gekozen is voor een hogere eenmalige dwangsom van € 15.000,-. In het bestreden besluit is dat niet gebeurd. Het bestreden besluit is op dat punt onjuist gemotiveerd en in strijd met artikel 7:12 van de Awb.  
    
    39. Verweerder heeft ter zitting betoogd dat een financiële prikkel van € 15.000,- gelet op de landelijke handhavingsnormen gangbaar is en heeft ook betoogd dat deze hoogte noodzakelijk werd geacht gelet op de eerdere handhavingsprocedures die hebben gespeeld. Dat betoog volgt de rechtbank niet. Ten eerste overweegt de rechtbank dat de landelijke handhavingsnormen waar verweerder naar verwijst, niet door verweerder zijn overgenomen als eigen beleid. Ten tweede overweegt de rechtbank dat weliswaar sprake is van een voorgeschiedenis, maar daaruit blijkt niet dat eiseres op eerdere momenten geen gehoor heeft gegeven aan het handhavend optreden van verweerder. De omstandigheid dat er eerdere handhavingsprocedures zijn geweest, is om die reden geen rechtvaardiging voor een verhoogde dwangsom dan wel prikkel tot nakoming. Nu andere redenen voor een verhoging gesteld noch gebleken zijn, kan de dwangsom ter hoogte van € 15.000,- ineens niet in stand blijven.
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
      40. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 17 en 38 in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom in stand is gelaten. Ook vernietigt de rechtbank het bestreden besluit voor zover daarbij de last, die ziet op het beëindigd houden van de overtreding van de beleidsregels, in stand is gelaten. Het bestreden besluit blijft voor het overige in stand. 
      40. De rechtbank zal met het oog op finale geschillenbeslechting nu zelf in de zaak voorzien. De rechtbank herroept het primaire besluit voor zover eiseres daarin is gelast om de overtreding van de beleidsregels beëindigd te houden en voor zover daarin is beslist dat de hoogte van de dwangsom € 15.000,- ineens bedraagt en bepaalt dat de hoogte van de dwangsom € 5.000,- ineens bedraagt. Deze uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
    
    
    42. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt daarom in totaal € 3.108,-. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 25 juli 2023 voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom van € 15.000,- ineens in stand is gelaten en voor zover daarbij de last, die ziet op het beëindigd houden van de overtreding van de beleidsregels, in stand is gelaten;
    - herroept het besluit van 27 maart 2023 voor zover eiseres daarin is gelast om de overtreding van de beleidsregels beëindigd te houden en voor zover daarin is beslist dat de hoogte van de dwangsom € 15.000,- ineens bedraagt;
    - bepaalt dat de hoogte van de dwangsom € 5.000,- ineens bedraagt;- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Boon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025. 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
  
  
     ECLI:NL:RBNHO:2022:3789.
  
  
     ECLI:NL:RBNHO:2023:3997.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2012:BW3908. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:1981:AP2537.
  
  
     Dit volgt uit artikel 4:84 van de Awb.