ECLI:NL:RVS:2004:AR7084, Raad van State, 08-12-2004, 200308003/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 november 2003 hebben verweerders, op voorstel van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 4 november 2003, het streekplan "Zuid-Holland Oost" (hierna te noemen: het streekplan) vastgesteld.

200308003/1.
      Datum uitspraak: 8 december 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
      2.    de vereniging "Vereniging Burgerbelang Hoekse Aarkade", gevestigd te Ter Aar,
      3.    [appellante sub 3], gevestigd te [woonplaats],
      4.    het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen,
      5.    [appellanten sub 5], wonend te [woonplaats],
      6.    [appellante sub 6], gevestigd te [plaats],
      7.    het college van burgemeester en wethouders van Graafstroom,
      8.    [appellant sub 8], wonend te [woonplaats],
      9.    [appellant sub 9], wonend te [woonplaats],
      10.    [appellanten sub 10], wonend te [woonplaats],
      11.    [appellanten sub 11], wonend te [woonplaats],
      12.    [appellanten sub 12], wonend te [woonplaats],
      13.    [appellante sub 13], gevestigd te [plaats],
      14.    [appellant sub 14], wonend te [woonplaats],
      15.    [appellanten sub 15], wonend te [woonplaats],
      16.    de stichting “Stichting Veenweidegebied in Nood”, [appellante sub 16A] en [appellant sub 16B], respectievelijk gevestigd of wonend te [woonplaats],
      17.    [appellant sub 17], wonend te [woonplaats],
      18.    [appellant sub 18], wonend te [woonplaats],
      19.    [appellanten sub 19], wonend te [woonplaats],
      20.    [appellant sub 20], wonend te [woonplaats],
      21.    [appellant sub 21], wonend te [woonplaats],
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      provinciale staten van Zuid-Holland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 november 2003 hebben verweerders, op voorstel van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 4 november 2003, het streekplan "Zuid-Holland Oost" (hierna te noemen: het streekplan) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 8 april 2004 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 22 juni 2004 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2004, waar appellanten zijn verschenen en/of zich hebben doen vertegenwoordigen. Ook verweerders hebben zich daar doen vertegenwoordigen.
      Niet verschenen zijn [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 14], [appellant sub 17], [appellant sub 18] en [appellant sub 21].
      Voorts heeft [partij] zich doen vertegenwoordigen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsbepaling
    
    2.1.    Op 1 februari 2004 is in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in verband met de invoering van een rijksprojectenprocedure van 20 november 2003 (Stb. 519). Bij deze wet is onder meer artikel 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) gewijzigd.
    
    Nu het ontwerp van het streekplan ter inzage is gelegd vóór 1 februari 2004 volgt uit artikel V van deze wet dat op dit geschil artikel 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals dat voor dit tijdstip luidde, van toepassing is.
    
    Planbeschrijving
    
    2.2.    Het streekplan heeft betrekking op het grondgebied van Zuid-Holland Oost en omvat de gronden behorende tot de Rijnstreek, Midden-Holland, de Alblasserwaard en Vijfheerenlanden.
    
    Bevoegdheid van de Afdeling
    
    2.3.    Ingevolge artikel 4a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder te noemen: WRO), voorzover hier van belang, kunnen provinciale staten voor één of meer gedeelten of voor het gehele gebied der provincie een streekplan vaststellen, waarin de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen wordt aangegeven, alsmede een vastgesteld streekplan herzien.
    
    Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, voorzover hier van belang, gelezen in samenhang met artikel 56, eerste lid, van de WRO kan door een ieder beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing, een herziening of een intrekking daarvan, opgenomen in een streekplan.
    
    Ingevolge artikel 1 van de WRO wordt onder een concrete beleidsbeslissing verstaan een als zodanig door het bestuursorgaan aangegeven besluit in een planologische kernbeslissing, een streekplan of een regionaal structuurplan.
    
    Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 wordt in een streekplan een concrete beleidsbeslissing als zodanig in de tekst of op de kaart benoemd en herkenbaar aangegeven.
    
    2.3.1.    Uit deze bepalingen volgt dat de Afdeling met betrekking tot een vastgesteld of herzien streekplan slechts bevoegd is te oordelen over beroepen die zijn gericht tegen daarin vervatte concrete beleidsbeslissingen. Indien een beroep is gericht tegen een niet door het bestuursorgaan als concrete beleidsbeslissing aangegeven onderdeel van een streekplan, is het niet gericht tegen een concrete beleidsbeslissing in de zin van artikel 1 van de WRO; de Afdeling is onbevoegd van zo’n beroep kennis te nemen.
    
    Concrete beleidsbeslissingen
    
    2.4.    In het streekplan zijn de volgende concrete beleidsbeslissingen opgenomen:
    
    CBB 1 Bebouwingscontouren: “De op de plankaart ingetekende en in de Bijlage Bebouwingscontouren gedetailleerd weergegeven bebouwingscontouren geven de grenzen aan van het stedelijk gebied, met inbegrip van de te ontwikkelen gebieden”.
    
    CBB 2 Boomteeltconcentratiecontour: “De op de plankaart, op kaart 15 gedetailleerd weergegeven , ingetekende begrenzingen van de boomteeltconcentratiegebieden geven de grenzen aan waarbinnen deze sector zich kan ontwikkelen”.
    
    CBB 3 Bentwoud, fase 1: “Het realiseren van de eerste fase van een aaneengesloten multifunctioneel kernbos Bentwoud van 1.000 ha zoals aangegeven op kaart 14 en 15 van het streekplan Zuid-Holland Oost 1995 en kaart 17 van dit streekplan”.
    
    CBB 4 Bentwoud, fase 2: “Het realiseren van de tweede fase van een aaneengesloten multifunctioneel kernbos Bentwoud van 300 ha zoals aangegeven op kaart 16 van dit streekplan (zie ook kaart 17)”.
    
    Toetsing van de bevoegdheid
    
    2.5.    [appellant sub 9] voert in beroep aan dat op een strook van 100 meter langs de Zuidelijke Dwarsweg binnen de bebouwingscontour rond het zogenoemde “Distripark” ten zuiden van Waddinxveen woningen in plaats van een bedrijventerrein toegelaten dienen te worden.
    
    Gelet op de tekst van CBB 1 Bebouwingscontouren geven de contouren de uiterste grens aan van het verstedelijkte gebied. In de concrete beleidsbeslissing wordt geen nader onderscheid gemaakt tussen verscheidene soorten van verstedelijking, zoals woongebieden of bedrijventerreinen. De door verweerders gewenste ontwikkeling binnen de contouren is in een groot aantal gevallen door middel van een specifieke aanduiding op de streekplankaart aangegeven, maar deze aanduidingen zijn niet als concrete beleidsbeslissing aangemerkt. Voorzover een beroep is gericht tegen de aanduiding die een gebied op de plankaart heeft gekregen is de Afdeling derhalve onbevoegd om van dit beroep kennis te nemen.
    
    Gelet op de inhoud van het beroep van [appellant sub 9] moet dit worden geacht te zijn gericht tegen de aanduiding “Bedrijventerrein” die aan het gebied binnen deze contour is gegeven.
    
    De Afdeling is daarom onbevoegd van dit beroep kennis te nemen.
    
    2.5.1.    Het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen is mede gericht tegen de aanduiding “te ontwikkelen gebied” binnen de bebouwingscontour rond Waddinxveen.
    
    De Afdeling is in zoverre onbevoegd om van dit beroep kennis te nemen.
    
    2.5.2.    Het beroep van [appellant sub 8] is gericht tegen de bebouwingsmogelijkheden die het bestemmingsplan “Landelijk gebied West” biedt ten aanzien van zijn bedrijfsperceel.
    
    Gelet hierop is de Afdeling onbevoegd van zijn beroep kennis te nemen.
    
    2.5.3.    Het beroep van [appellant sub 17] is gericht tegen het aanwijzen van een gebied ten behoeve van een uitbreidingsmogelijkheid voor de glastuinbouwlocatie “Nieuw Amstel”. Deze beslissing is in het streekplan opgenomen als een zogenoemd ‘kernpunt’ en betreft niet een concrete beleidsbeslissing.
    
    De Afdeling is onbevoegd om van dit beroep kennis te nemen.
    
    2.5.4.    Het beroep van [appellant sub 18] is gericht tegen het als “agrarisch gebied plus (A1)” aanduiden van zijn gronden. Deze aanduiding betreft niet een concrete beleidsbeslissing.
    
    De Afdeling is onbevoegd om van dit beroep kennis te nemen.
    
    2.5.5.    De beroepen van [appellanten sub 10], [appellanten sub 11] alsmede [appellanten sub 12] zijn mede gericht tegen de aanduiding “bestaand stedelijk gebied” binnen de contour rond Boskoop. Deze aanduiding maakt evenwel geen deel uit van de concrete beleidsbeslissing wat betreft de bebouwingscontouren.
    
    De Afdeling is in zoverre onbevoegd van deze beroepen kennis te nemen.
    
    Herhaalde besluiten
    
    2.6.    Voor het overige zijn de beroepen gericht tegen de concrete beleidsbeslissing ten aanzien van de bebouwingscontouren dan wel de concrete beleidsbeslissingen ten aanzien van de eerste en tweede fase van Bentwoud. De concrete beleidsbeslissing ten aanzien van de boomteeltconcentratiecontour wordt niet bestreden.
    
    Het college van burgemeester en wethouders van Graafstroom en andere appellanten voeren aan dat verweerders er ten onrechte van zijn uitgegaan dat niet tegen alle concrete beleidsbeslissingen of onderdelen daarvan beroep openstaat. Ook indien en voorzover concrete beleidsbeslissingen ongewijzigd zijn overgenomen uit het streekplan Zuid-Holland Oost van 1995 dan wel de tweede partiële herziening daarvan in 2001 staat daartegen volgens appellanten beroep open.
    
    2.6.1.    Verweerders stellen zich ten aanzien van de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen de in het streekplan opgenomen concrete beleidsbeslissingen op het standpunt dat dit alleen kan voorzover deze concrete beleidsbeslissingen niet gelijkluidend zijn aan de in eerdere streekplannen opgenomen besluiten. Dit brengt volgens hen met zich dat, voorzover de bebouwingscontouren die in het vorige streekplan zijn vastgesteld, en die op onderdelen zijn aangepast bij het vaststellen van de tweede partiële herziening daarvan, onveranderd zijn overgenomen in het voorliggende streekplan, hiertegen nu geen beroep kan worden ingesteld. Om dezelfde reden staat volgens verweerders evenmin beroep open tegen de concrete beleidsbeslissing ten aanzien van de eerste fase van Bentwoud.
    
    2.6.2.    De Afdeling overweegt hieromtrent als volgt.
    
    Het streekplan is een integrale herziening van het vorige streekplan en de streekplanherzieningen, waarmee deze worden vervangen door het voorliggende streekplan. Als gevolg hiervan zijn het vorige streekplan en de streekplanherzieningen vervallen. Hieruit volgt dat eveneens de besluiten dan wel de concrete beleidsbeslissingen die daarin zijn opgenomen daarmee zijn komen te vervallen. Voorzover een besluit uit het vorige streekplan dan wel een concrete beleidsbeslissing uit de tweede partiële herziening is overgenomen in het streekplan zijn deze onderdelen als onderdeel van de integrale herziening opnieuw vastgesteld bij het bestreden besluit. Indien deze onderdelen door verweerders daarbij tevens zijn aangemerkt als concrete beleidsbeslissing staat hier ingevolge artikel 54 van de WRO beroep tegen open.
    
    2.6.3.    De bebouwingscontouren en de eerste fase van Bentwoud zoals die in het vorige streekplan dan wel in de tweede partiële herziening daarvan zijn vastgelegd, zijn in het voorliggende streekplan overgenomen. De bebouwingscontouren en de eerste fase van Bentwoud zijn door verweerders in het voorliggende streekplan aangemerkt als concrete beleidsbeslissing. Het betoog van verweerders dat niet tegen alle bebouwingscontouren en de eerste fase van Bentwoud beroep openstaat is gezien het overwogene in 2.6.2. dan ook onjuist.
    
    Voorzover verweerders wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2002 (200103752/1) ter ondersteuning van hun betoog overweegt de Afdeling dat in dat geval een partiële herziening aan de orde was, waarbij niet alle bebouwingscontouren opnieuw zijn vastgesteld, terwijl het in de voorliggende zaak gaat om een integrale herziening van het streekplan.
    
    Gelet op het voorgaande staat derhalve beroep open tegen alle in het streekplan opgenomen concrete beleidsbeslissingen en is de Afdeling bevoegd van deze beroepen kennis te nemen.
    
    2.6.4.    De Afdeling stelt vast dat verweerders gedurende de gehele procedure van het streekplan ten onrechte ervan zijn uitgegaan dat geen beroep open staat tegen de concrete beleidsbeslissingen die ongewijzigd zijn ten opzichte van het vorige streekplan en de tweede partiële herziening daarvan. Zo wordt in de publicaties van het ontwerp streekplan en het vastgestelde streekplan vermeld dat een ieder beroep kan aantekenen tegen wijziging van bestaande en nieuwe concrete beleidsbeslissingen. Daarnaast wordt in het ontwerp streekplan door verweerders vermeld, voorzover hier van belang, dat de bebouwingscontouren en de eerste fase van Bentwoud zoals die in het vorige streekplan dan wel in de tweede partiële herziening daarvan zijn vastgesteld, in het voorliggende streekplan worden overgenomen als concrete beleidsbeslissing. In navolging hierop vermelden verweerders expliciet in het ontwerp streekplan dat slechts beroep open staat tegen deze concrete beleidsbeslissingen voorzover deze zien op wijzigingen ten opzichte van het vorige streekplan en de tweede partiële herziening daarvan. Het vorenstaande is overgenomen in het vastgestelde streekplan. In aanvulling hierop is in het vastgestelde streekplan in hoofdstuk 6, paragraaf 6.1, onder het kopje “Concrete beleidsbeslissingen”, nogmaals vermeld, voorzover hier van belang, dat de wijzigingen ten opzichte van de tweede partiële herziening in de contouren bij de CBB 1, “Bebouwingscontouren”, gelden als nieuw besluit in het voorliggende streekplan waartegen beroep kan worden aangetekend. Ten aanzien van de CBB 3, “Bentwoud, fase 1”, is vermeld dat deze concrete beleidsbeslissing een handhaving is van een eerder genomen besluit, waartegen geen beroep meer mogelijk is. Voorts hebben verweerders in de aanloop tot de vaststelling van het streekplan in de nota van beantwoording eveneens ten onrechte de suggestie gewekt dat geen beroep open staat tegen de concrete beleidsbeslissing voorzover het de bebouwingscontouren en de eerste fase van Bentwoud betreft die ongewijzigd zijn overgenomen uit het vorige streekplan dan wel de tweede partiële herziening daarvan. In navolging van het door verweerders onjuist gehanteerde uitgangspunt, zijn verweerders op een aantal bedenkingen die zijn gericht tegen de hiervoor genoemde concrete beleidsbeslissingen ten onrechte niet inhoudelijk ingegaan. Daarnaast hebben verweerders deze concrete beleidsbeslissingen, ondanks dat zij deze opnieuw hebben vastgesteld, niet heroverwogen en blijkt niet welke belangenafweging dan wel motivering zij daaraan ten grondslag hebben gelegd. Door de door verweerders gevolgde handelwijze is het voorts niet voor iedereen kenbaar geweest dat ook tegen deze concrete beleidsbeslissingen rechtsbescherming openstond en bedenkingen konden worden ingediend, hetgeen een cruciaal verlies aan rechtsbescherming met zich kan brengen.
    
    De Afdeling is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De beroepen zijn derhalve gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd voorzover het de CBB’s 1 en 3 betreft. Gezien de samenhang tussen Bentwoud eerste fase en Bentwoud tweede fase ziet de Afdeling aanleiding het bestreden besluit eveneens te vernietigen wat betreft de CBB 4.
    
    De Afdeling komt derhalve niet toe aan een inhoudelijke behandeling van de beroepen.
    
    Proceskosten
    
    2.7.    Verweerders dienen ten aanzien van de beroepen [appellante sub 3], [appellanten sub 5], [appellante sub 6], [appellanten sub 10], [appellanten sub 11], [appellanten sub 12], [appellante sub 13] en [appellanten sub 15] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van de beroepen van [appellante sub 1], Vereniging Burgerbelang Hoekse Aarkade, het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen, het college van burgemeester en wethouders van Graafstroom, [appellant sub 14], Stichting Veenweidegebied in Nood, [appellante sub 16A] en [appellant sub 16 B], [appellanten sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken. Ten aanzien van de beroepen van [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 17] en [appellant sub 18] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van de beroepen van [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellant sub 17], [appellant sub 18], het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen voorzover dit is gericht tegen de aanduiding “te ontwikkelen gebied” binnen de contour rond Waddinxveen en de beroepen van [appellanten sub 10], [appellanten sub 11] alsmede [appellanten sub 12] voorzover deze zijn gericht tegen de aanduiding “bestaand stedelijk gebied” binnen de contour rond Boskoop;
    
    II.    verklaart de beroepen van [appellante sub 1], Vereniging Burgerbelang Hoekse Aarkade, [appellant sub 3], [appellanten sub 5], [appellante sub 6], het college van burgemeester en wethouders van Graafstroom, [appellante sub 13], [appellant sub 14], [appellant sub 15], de Stichting Veenweidegebied in Nood, [appellante sub 16A] en [appellant sub 16 B], [appellanten sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21] geheel en het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen, [appellanten sub 10], [appellanten sub 11] en [appellanten sub 12] voorzover ontvankelijk gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van provinciale staten van Zuid-Holland van 12 november 2003, voorzover het de volgende concrete beleidsbeslissingen betreft:
    
    1. CBB 1 Bebouwingscontouren: “De op de plankaart ingetekende en in de Bijlage Bebouwingscontouren gedetailleerd weergegeven bebouwingscontouren geven de grenzen aan van het stedelijk gebied, met inbegrip van de te ontwikkelen gebieden”;
    
    2. CBB 3 Bentwoud, fase 1: “Het realiseren van de eerste fase van een aaneengesloten multifunctioneel kernbos Bentwoud van 1.000 ha zoals aangegeven op kaart 14 en 15 van het streekplan Zuid-Holland Oost 1995 en kaart 17 van dit streekplan”.
    
    3. CBB 4 Bentwoud, fase 2: “Het realiseren van de tweede fase van een aaneengesloten multifunctioneel kernbos Bentwoud van 300 ha zoals aangegeven op kaart 16 van dit streekplan (zie ook kaart 17)”.
    
    IV.    veroordeelt provinciale staten van Zuid-Holland in de door hierna vermelde appellanten in verband met de behandeling van de beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 4.935,91, dit bedrag dient door de provincie Zuid-Holland als volgt te worden betaald aan:
    
    1. [appellante sub 3] € 805,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    2. [appellanten sub 5] € 837,77, waarvan een bedrag van € 805,00 is toe te rekenen aan dor een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    3. [appellante sub 6] € 37,17;
    
    4. [appellanten sub 10] € 805,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    5. [appellanten sub 11] € 805,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    6. [appellanten sub 12] € 805,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    7. [appellante sub 13] € 805,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    8. [appellanten sub 15] € 35,97;
    
    V.    gelast dat de provincie Zuid-Holland aan de volgende appellanten  het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt: € 116,00 voor [appellanten sub 5], [appellante sub 6], [appellanten sub 10], [appellanten sub 11], [appellanten sub 12], [appellant sub 14], [appellanten sub 15], [appellanten sub 19], [appellant sub 20] en [appellant sub 21];
    
    € 232,00 voor [appellante sub 1], Vereniging Burgerbelang Hoekse Aarkade, [appellante sub 3], het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen, het college van burgemeester en wethouders van Graafstrook, [appellante sub 13] en de Stichting Veenweidegebied in Nood, [appellante sub 16A] en [appellant sub 16B], (per beroep afzonderlijk).            
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Langeveld
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2004
    
    317-409-459.