ECLI:NL:RVS:2007:BB9956, Raad van State, 12-12-2007, 200700902/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 april 2006 heeft de raad van de gemeente Bronckhorst het bestemmingsplan "Uitbreiding Keppelse golfbaan" vastgesteld.

200700902/1.
      Datum uitspraak: 12 december 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, wonend te [woonplaats], [gemeente],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 april 2006 heeft de raad van de gemeente Bronckhorst het bestemmingsplan "Uitbreiding Keppelse golfbaan" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 5 december 2006, kenmerk 2006-010977, beslist over de goedkeuring van het plan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 30 januari 2007, bij de Raad van State ingekomen op 31 januari 2007, beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 2 april 2007 heeft De Stichting Golfsport Keppel verzocht om als partij te worden toegelaten. Dit verzoek is door de Voorzitter van de Afdeling toegewezen.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 juli 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken van de gemeenteraad ontvangen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door [appellant], en verweerder, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar als partij gehoord de gemeenteraad van Bronckhorst, vertegenwoordigd door ing. P.F.J. Roes, ambtenaar van de gemeente en de Stichting Golfsport Keppel, vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het plan voorziet in de uitbreiding van de bestaande 9-holes golfbaan te Hoog-Keppel naar een 18-holes baan, waarbij het plan tevens voorziet in een clubgebouw, een driving range en parkeergelegenheid voor deze baan op het perceel Burgemeester Vrijlandweg 35. Aan het hele plangebied is de bestemming "Golfterrein" toegekend.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.3.    Appellanten stellen in beroep allereerst dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan omdat naast de uitbreiding die dit plan mogelijk maakt, de mogelijkheid blijft bestaan dat de golfbaan in zuid-oostelijke richting opnieuw wordt uitgebreid na gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen in het bestemmingsplan "Buitengebied".
    
    2.3.1.    Bij zijn besluit tot goedkeuring van het onderhavige bestemmingsplan is verweerder er van uit gegaan dat de golfbaan niet zal worden uitgebreid in zuid-oostelijke richting, op de zogenoemde locatie Winkelhorst, zoals ook uitdrukkelijk ter zitting door verweerder is bevestigd. Verweerder acht een verdere uitbreiding niet wenselijk.
    
        Niet in geding is dat de wijzigingsbevoegdheid op grond van artikel 11 van de WRO die in het bestemmingsplan "Buitengebied" van de voormalige gemeente Hummelo en Keppel is opgenomen, volledige benutting van de locatie Winkelhorst voor uitbreiding van de golfbaan mogelijk maakt.
    
        Voorts is ter zitting gebleken dat de Stichting Golfsport Keppel, na realisatie van de uitbreiding die het onderhavige bestemmingsplan mogelijk maakt, van de uitbreidingsmogelijkheid die de voornoemde wijzigingsbevoegdheid ten aanzien van de locatie Winkelhorst biedt, gebruik wil maken. Het gemeentebestuur heeft ter zitting verklaard die mogelijkheid niet uit te sluiten.
    
        Door ervan uit te gaan dat de golfbaan niet in zuid-oostelijke richting zal worden uitgebreid, terwijl de wijzigingsbevoegdheid in het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied" daarin wel voorziet en geen overeenstemming bestaat tussen het gemeentebestuur en verweerder  omtrent het al dan niet benutten van de locatie Winkelhorst, heeft verweerder zich bij het nemen van zijn besluit niet op de juiste feiten gebaseerd.
    
        Gelet hierop is het bestreden besluit genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
    
    2.4.    Appellanten stellen verder dat de zogenoemde Ezelsweide, onderdeel van het plangebied, deel uitmaakt van de ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS). De EHS mag alleen vanwege een "groot openbaar belang" worden aangetast, terwijl het hier een particulier belang betreft, aldus appellanten. Zij voeren verder aan dat de beoogde natuurdoelen niet haalbaar zijn als de Ezelsweide als golfbaan wordt gebruikt.
    
    2.4.1.    Verweerder heeft het onderhavige bestemmingsplan getoetst aan het op 29 juni 2005 vastgestelde Streekplan Gelderland 2005 (hierna: het streekplan) en aan de op 16 mei 2006 vastgestelde streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten en omgevingscondities van de Gelderse Ecologische Hoofdstructuur" (hierna: de streekplanuitwerking). Hij stelt zich op grond hiervan op het standpunt dat door dit bestemmingsplan de EHS niet significant wordt aangetast.
    
        In zijn besluit geeft hij aan dat als kernkwaliteit op grond van de streekplanuitwerking voor de Ezelsweide het natuurdoeltype "broekbos; droog bos van lemige grond; droog bos van voedselrijke gronden" geldt. Hij wijst er daarbij op dat de Ezelsweide niet uit bos bestaat, maar uit grasland met een vochtig milieu.
    
        In de plantoelichting wordt vermeld dat voor de Ezelsweide het natuurdoeltype "bloemrijk grasland" wordt nagestreefd. Het betreft natte kruidenrijke graslanden en zomen.
    
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat de natuurdoelstellingen die in de plantoelichting worden weergegeven niet aan de provinciale natuurdoelstellingen in de weg staan, terwijl de door de gemeente beschreven natuurdoeltypen passen binnen de kernkwaliteiten, zoals weergegeven in de streekplanuitwerking.
    
    2.4.2.    Niet in geding is dat de Ezelsweide ingevolge het streekplan behoort tot de categorie "EHS-natuur".
    
        In paragraaf 2.7.1. van het streekplan staat dat binnen de EHS de "nee, tenzij"-benadering geldt. Dit houdt in dat bestemmingswijziging niet mogelijk is als daarmee de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant worden aangetast, tenzij er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van redenen van groot openbaar belang.    
    
        Op grond van vorenstaand provinciaal beleid moet in de eerste plaats de vraag beantwoord worden of bij realisering van het bestreden besluit wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant worden aangetast.
    
    
          Uit het besluit van verweerder kan niet worden afgeleid wat de gevolgen zijn van het feit dat de Ezelsweide in de streekplanuitwerking wordt gekwalificeerd als bos, terwijl deze feitelijk moet worden gekenschetst als grasland met een vochtig milieu. Ook kan daaruit niet worden afgeleid hoe ter plaatse van de Ezelsweide een kruidenrijk grasland kan ontstaan als het bestemmingsplan ter plaatse wordt verwezenlijkt, aangezien de Ezelsweide voor een zeer groot deel ten behoeve van de golfbaan zal worden benut. 
          Gelet hierop heeft verweerder in zijn besluit niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij zich op het standpunt stelt dat ter plaatse van het plandeel met de bestemming "Golfbaan", betreffende de Ezelsweide, geen significante aantasting van de EHS zal optreden als gevolg van de verwezenlijking van het bestemmingsplan.
    
    
    2.5.    Appellanten stellen dat bij realisering van de beoogde uitbreiding van de golfbaan voor wandelaars onveilige situaties kunnen ontstaan op het wandelpad dat een verbinding vormt tussen de Dubbeltjesweg en de Ulenpaslaan en dat onder meer langs de Ezelsweide loopt.
    
    2.5.1.    Verweerder erkent dat bij realisatie van het bestemmingsplan wandelaars die gebruik maken van het bedoelde wandelpad holes van de golfbaan moeten kruisen.
    
        De gemeenteraad gaat er van uit dat er geen onaanvaardbare veiligheidsrisico's optreden en geeft aan dat de praktijk zal uitwijzen op welke wijze conflictsituaties tussen golfers en wandelaars opgelost zullen moeten worden.
    
        Verweerder gaat er van uit dat dit onderdeel punt van aandacht blijft en dat er, indien problemen ontstaan, gezocht zal worden naar een alternatieve oplossing.
    
    2.5.2.    Vast staat dat het wandelpad de golfbaan op twee plaatsen zal kruisen. Het standpunt van appellanten dat als gevolg daarvan onveilige situaties kunnen ontstaan acht de Afdeling aannemelijk. Gelet hierop heeft verweerder in navolging van de gemeenteraad niet in redelijkheid het onderzoek omtrent de veiligheid voor wandelaars op deze delen van het wandelpad kunnen doorschuiven naar het moment waarop het gevaar daadwerkelijk optreedt. Hierbij is betrokken dat verweerder in zijn besluit niet heeft onderzocht of het wandelpad openbaar is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. Een openbare weg kan immers niet zonder nadere bestuurlijke besluitvorming aan de openbaarheid worden onttrokken.
    
    Ook ter zitting hebben de gemeenteraad noch verweerder duidelijkheid kunnen verschaffen omtrent het openbare karakter van het wandelpad.
    
        Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de twee plandelen met de bestemming "Golfbaan", betreffende de twee plaatsen waar het wandelpad de golfbaan zal kruisen, in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.    
    
    2.6.    Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.3.1., 2.4.2. en 2.5.2. is het beroep gegrond, in verband waarmee het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. Voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Golfbaan", betreffende de Ezelsweide, dient het bestreden besluit tevens te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    
        Gelet hierop worden de overige beroepsgronden van appellanten niet beoordeeld.
    
    2.6.1.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 5 december 2006, kenmerk 2006-010977;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 35,23 (zegge: vijfendertig euro en drieëntwintig cent); het dient door de provincie Gelderland aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Voorzitter, en mr. H.P.J.A.M. Hennekens en mr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Neuwahl
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2007
    
    280-547.