ECLI:NL:RVS:2016:897, Raad van State, 06-04-2016, 201505725/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 april 2014 heeft de raad een verzoek van [appellante] om een toevoeging voor rechtsbijstand afgewezen.

201505725/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 april 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 juni 2015 in zaak nr. 14/2991 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 april 2014 heeft de raad een verzoek van [appellante] om een toevoeging voor rechtsbijstand afgewezen.
    
    Bij besluit van 15 augustus 2014 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij mondelinge uitspraak van 10 juni 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 augustus 2014 vernietigd en de raad opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 6 augustus 2015 heeft de raad het door [appellante] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    [appellante] heeft hoger beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. L.J.L.M. Dacier, en de raad, vertegenwoordigd door mr. K. Achefai en mr. W. Wijnstra, beiden werkzaam bij de raad, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het besluit van 6 augustus 2015 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    2. Bij aanvraag van 25 maart 2014 heeft [appellante] de raad verzocht om een toevoeging voor rechtsbijstand voor het voeren van verweer tegen een vordering van de officier van justitie bij de kantonrechter tot machtiging om haar te gijzelen op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhandhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv).
    
    3. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wahv kunnen ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet of de Gemeentewet, op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties worden opgelegd.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, kan degene tot wie de beschikking is gericht tegen de oplegging van de administratieve sanctie beroep instellen bij de officier van justitie in het arrondissement waar de gedraging is verricht.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, kan degene die administratief beroep heeft ingesteld tegen de beslissing van de officier van justitie beroep instellen bij de rechtbank; het beroep wordt behandeld en beslist door de kantonrechter.
    
    Ingevolge artikel 22, eerste lid, is met de inning van de administratieve sancties de officier van justitie belast.
    
    Ingevolge artikel 28, eerste lid, kan de officier van justitie bij het arrondissementsparket Noord-Nederland, indien niet of niet volledig verhaal overeenkomstig de artikelen 26 en 27 heeft plaatsgevonden, bij de kantonrechter van de rechtbank van het arrondissement waar het adres is van degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd een vordering instellen om te worden gemachtigd om per gedraging waarvoor een administratieve sanctie is opgelegd het dwangmiddel gijzeling toe te passen van degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd, voor ten hoogste één week.
    
    4. Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb) wordt rechtsbijstand niet verleend indien het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet.
    
    Ingevolge artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, kan de raad de toevoeging weigeren, indien de aanvraag een rechtsprobleem betreft dat naar zijn oordeel eenvoudig afgehandeld kan worden.
    
    De raad voert bij de toepassing van de Wrb beleid, onder meer neergelegd in het Handboek Toevoegen 2007 en, ten tijde van belang, de Werkinstructie ‘B010 bestuursrecht’, thans de Werkinstructie ‘B011 Gijzeling Wahv’.
    
    Volgens aantekening 21 bij artikel 28 van de Wrb in het Handboek wordt geen rechtsbijstand op basis van toevoeging verleend indien de aanvraag betrekking heeft op de Wahv.
    
    Volgens paragraaf 2 van de Werkinstructie wordt voor het verweer tegen een vordering tot gijzeling geen toevoeging verstrekt in verband met de zelfredzaamheid van de rechtzoekende, ongeacht de hoogte van het financieel belang. Op de zitting wordt niet meer ingegaan op de inhoud van de zaak. In een gijzelingszaak kunnen alleen argumenten worden aangevoerd die betrekking hebben op de financiële situatie van rechtzoekende. Deze argumenten zijn feitelijk van aard, waarvoor de bijstand van de advocaat niet noodzakelijk is.
    
    In paragraaf 2 is verder vermeld dat als sprake is van een veelheid van zaken één toevoeging wordt verstrekt. Het weer op de rails zetten van het leven van de rechtzoekende wordt daarbij gezien als zwaarwegend belang.
    
    5. Bij besluit van 14 april 2014 heeft de raad het verzoek om gesubsidieerde rechtsbijstand afgewezen, omdat het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijs aan [appellante] zelf kan worden overgelaten in de zin van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] een toevoeging voor gesubsidieerde rechtsbijstand heeft gevraagd voor een probleem waarvoor zij geen advocaat nodig had.
    
    De raad heeft dit standpunt in het besluit op bezwaar van 15 augustus 2014 gehandhaafd. Aan dat besluit heeft de raad tevens ten grondslag gelegd dat de afwijzing, anders dan [appellante] in bezwaar had betoogd, niet in strijd is met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    
    De raad heeft dit standpunt bij het besluit op bezwaar van 6 augustus 2015 gehandhaafd. Daaraan heeft de raad, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2011 in zaak nr. 201008269/1/H2, ten grondslag gelegd dat artikel 6 van het EVRM niet inhoudt dat in dit geval recht op gesubsidieerde rechtsbijstand bestaat. Volgens de raad beperkt artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb de toegang tot de rechter niet, nu [appellante] immers zelf naar de zitting van de kantonrechter kon gaan en daar, eventueel met behulp van een ander dan een advocaat, haar situatie kon toelichten.
    
    6. Artikel 6 van het EVRM luidt als volgt:
    
    "1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
    
    2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
    
    3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:
    
    (a) onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;
    
    (b) te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;
    
    (c) zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;
    
    (d) de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge;
    
    (e) zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt."
    
    7. Het hoger beroep is uitsluitend gericht tegen de overweging van de rechtbank dat het beleid en het afwijzende besluit van de raad niet in strijd is met artikel 6 van het EVRM.
    
    8. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het beleid en het afwijzende besluit van de raad in strijd zijn met artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM. Zij voert aan dat een vordering van de officier van justitie om machtiging tot gijzeling ter uitvoering van een reeds opgelegde en onherroepelijke boete krachtens de Wahv, gezien de aard en zwaarte van de maatregel, het ontbreken van een keuze voor betrokkene, rekening houdend met de persoonlijke omstandigheden en hoge kosten voor betrokkene, moet worden aangemerkt als criminal charge. Daartoe verwijst [appellante] naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 21 februari 1984 inzake Öztürk tegen Duitsland, nr. 8544/79 (www.echr.coe.int).
    
    [appellante] voert voorts aan dat in het arrest van het EHRM van 9 oktober 1979 inzake Airey tegen Ierland, nr. 6289/73, (www.echr.coe.int), is geoordeeld dat sprake is van schending van artikel 6 van het EVRM indien er geen effectieve toegang tot de rechter is, omdat excessieve kosten aan de procedure zijn verbonden.
    
    [appellante] voert verder aan, onder verwijzing naar het arrest van het EHRM van 24 november 1993 inzake Imbrioscia tegen Zwitserland, nr. 13972/88 (www.echr.coe.int), dat artikel 6 ook van toepassing is tijdens de pre-trial fase. Volgens [appellante] kan nadat de kantonrechter een machtiging tot gijzeling heeft afgegeven, de voorzieningenrechter worden verzocht om de gijzeling op te heffen en verleent de raad volgens zijn beleid voor deze procedure wel een toevoeging voor gesubsidieerde rechtsbijstand. [appellante] stelt dat de procedure bij de kantonrechter daarom valt te beschouwen als voorprocedure van de procedure bij de voorzieningenrechter. Volgens [appellante] maakt het beleid van de raad om geen toevoeging voor rechtsbijstand in de huidige procedure toe te kennen het vrijwel onmogelijk om een verzoek tot opheffing van de gijzeling bij de voorzieningenrechter te laten slagen.
    
    [appellante] betoogt dat het standpunt van de raad er op neerkomt dat de procedure bij de kantonrechter weinig kans van slagen heeft, omdat, nu de boete formele rechtskracht heeft, bij de kantonrechter alleen de financiële en sociale situatie van [appellante] aan de orde kan komen. Volgens [appellante] volgt echter uit het arrest van het EHRM van 28 maart 1990 inzake Granger tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 11932/86 (www.echr.coe.int), dat ook bij een geringe kans om een zaak te winnen recht bestaat op gesubsidieerde rechtsbijstand.
    
    [appellante] voert aan dat voor haar in de procedure bij de kantonrechter veel op het spel stond, nu haar een vrijheidsbeperkende straf of maatregel kon worden opgelegd en dat bijstand van een advocaat de beste manier was om verweer te voeren. Volgens [appellante] volgt uit het arrest van het EHRM van 24 mei 1992 inzake Quaranta tegen Zwitserland, nr. 12744/87 (www.echr.coe.int), dat de raad, door haar onder deze omstandigheden geen toevoeging voor gesubsidieerde rechtsbijstand toe te kennen, in strijd met artikel 6 EVRM heeft gehandeld. In dit verband is volgens [appellante] mede van belang dat de raad niet heeft onderzocht of zij, gezien haar sociale situatie, wel echt in staat was om zichzelf te verdedigen bij de kantonrechter.
    
    [appellante] stelt dat uit het arrest van het EHRM van 15 mei 2005 inzake Steel en Morris tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 68416/01 (www.echr.coe.int) volgt dat per zaak de feiten en het belang van de belanghebbende moeten worden bezien, waarbij een rol speelt wat er voor de belanghebbende op het spel staat. Volgens [appellante] was haar zaak bij de kantonrechter zodanig complex dat evident was dat zij niet zelf verweer kon voeren. Zij voert aan dat uit dit arrest volgt dat de raad haar onder deze omstandigheden automatisch een toevoeging voor rechtsbijstand had moeten toekennen.
    
    [appellante] voert verder aan dat het bestuur en de wetgever een traject hebben ontwikkeld, waarin strafbare feiten ingevolge de Wegenverkeerswet administratief kunnen worden beboet, verhogingen worden opgelegd en de betrokkene kan worden gegijzeld, zonder dat de betrokkene zich hiertegen effectief kan verdedigen met de hulp van een professionele rechtsbijstandverlener, althans dat de kosten van professionele rechtsbijstand daarvoor niet worden vergoed. Dit klemt volgens haar temeer, omdat juist degenen die niet in staat zijn de oorspronkelijk opgelegde boete te betalen met dreigende gijzeling worden geconfronteerd en niet in staat zijn de kosten van een advocaat te betalen.
    
    [appellante] wijst erop dat in haar geval de vordering tot machtiging om te gijzelen op juridische gronden door de rechter is afgewezen, omdat haar raadsman een juridisch verweer onder verwijzing naar vaste jurisprudentie heeft gevoerd. Zij betwist het standpunt van de raad in het besluit van 6 augustus 2015 dat, nu de kantonrechter ambtshalve aan vaste jurisprudentie toetst, in deze omstandigheid evenmin een grond is gelegen om de gevraagde toevoeging te verlenen. Volgens [appellante] is zij daardoor afhankelijk van de ambtshalve toetsing door de kantonrechter, terwijl tegen het vonnis van de kantonrechter geen hoger beroep openstaat en het rechtssysteem niet feilloos of foutloos functioneert. Volgens [appellante] is aan het criterium ‘toegang tot de rechter’ niet reeds voldaan indien zij de mogelijkheid behoud om een zitting bij de kantonrechter bij te wonen en daar, eventueel met behulp van familie of bekenden, haar verhaal mag doen. Zij stelt dat onder toegang tot de rechter mede dient te worden begrepen dat zij begrijpt wat op een zitting van de kantonrechter gebeurt en daar juridisch en inhoudelijk relevant verweer kan voeren.
    
    [appellante] voert tot slot aan dat in deze zaak het ministerie van Veiligheid en Justitie zowel de instantie is die de sanctie oplegt als de instantie die zou moeten betalen voor de gevraagde gesubsidieerde rechtsbijstand. Volgens [appellante] kan dit niet door de staatsrechtelijke beugel.
    
    8.1. De Afdeling heeft recent het volgende overwogen (uitspraken van 26 augustus 2015 in de zaken nrs. 201502206/1/A2 en 201502209/1/A2). Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) heeft in het arrest van 9 oktober 1979, Airey tegen Ierland, nr. 6289/73, punt 26 (www.echr.coe.int) overwogen dat, hoewel artikel 6 van het EVRM geen recht op gratis rechtsbijstand voor min- of onvermogenden toekent buiten het geval van strafrechtelijke procedures, het daarin besloten liggende recht op toegang tot de rechter in andere rechtsgedingen, waarbij bijvoorbeeld ingewikkelde feitenvaststelling of rechtsvragen aan de orde zijn, ook een verplichting voor de verdragsstaten kan meebrengen dienaangaande positieve actie te ondernemen. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt echter evenzeer dat deze verplichting niet betekent dat onbeperkt recht op gratis rechtsbijstand bestaat (bijvoorbeeld het arrest van het EHRM van 19 juni 2001, inzake Kreuz tegen Polen, nr. 28249/95, punt 59; www.echr.coe.int). Het recht op toegang tot de rechter is immers niet absoluut, maar mag aan beperkingen worden onderworpen (arresten van het EHRM van 15 februari 2005 inzake Steel en Morris tegen het Verenigd Koninkrijk, zaak nr. 68416/01, punt 62 en van 23 juni 2010, inzake M.A.K. en R.K. tegen het Verenigd Koninkrijk, nrs. 45901/05 en 40146/06, punt 43; www.echr.coe.int). Dergelijke beperkingen mogen echter dat recht niet in essentie aantasten, maar moeten een gerechtvaardigd doel dienen en moeten proportioneel zijn aan dat doel.
    
    Het in de Werkinstructie neergelegde beleid dat voor het verweer tegen een vordering tot gijzeling geen toevoeging wordt verstrekt leidt slechts tot een beperking van de bekostiging van rechtsbijstand in dit soort zaken en schaadt aldus het recht op toegang tot de rechter niet in essentie.
    
    In het licht van de hiervoor vermelde jurisprudentie van het EHRM kan niet worden gezegd dat artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb en het betreffende beleid op zichzelf in strijd zijn met artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Met het oog op de financiële beheersbaarheid van het systeem van rechtsbijstandsverlening moet het gerechtvaardigd worden geacht dat rechtsbijstandskosten voor procedures die een belang betreffen waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet, voor rekening van de aanvrager te laten. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb en het ter invulling daarvan gevoerde beleid, zoals neergelegd in de Werkinstructie, het recht op toegang tot de rechter in de kern aantast en niet een gerechtvaardigd doel dient.
    
    Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding hierover nu anders te oordelen.
    
    8.2. Anders dan [appellante] heeft betoogd, volgt uit het arrest van het EHRM van 21 februari 1984 inzake Öztürk tegen Duitsland, nr. 8544/79, (www.echr.coe.int) niet dat artikel 6, derde lid, van het EVRM van toepassing is op de vordering van de officier van justitie om machtiging tot gijzeling als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Wahv. In de eerste plaats is de Wahv een bestuursrechtelijke wet. Verder is de vordering van de officier van justitie om machtiging tot gijzeling geen daad van vervolging (criminal charge). De kantonrechter oordeelt in deze procedure immers niet over de schuld van een verdachte van een strafbaar feit. Het middel van gijzeling is evenmin strafrechtelijk van aard en dient geen strafrechtelijk doel. Weliswaar is gijzeling een vorm van vrijheidsbeneming, maar het is geen punitieve sanctie. De gijzeling heeft immers niet het doel om de gegijzelde te straffen, maar om bij betrokkene de bereidheid te vergroten het bedrag van een reeds onherroepelijk opgelegde administratieve sanctie alsnog te betalen. Voorts kan het middel van gijzeling slechts voor de beperkte duur van maximaal één week worden toegestaan.
    
    In het licht van het voorgaande kan niet worden geoordeeld dat artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb en het daarop gebaseerde beleid van de raad om geen toevoeging voor rechtsbijstand te verlenen voor het voeren van verweer tegen een vordering van de officier van justitie om machtiging tot gijzeling, op zichzelf in strijd zijn met artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM.
    
    8.3. De vordering van de officier van justitie om een machtiging tot gijzeling valt, anders dan [appellante] heeft aangevoerd, niet aan te merken als een voorprocedure met het oog op een procedure bij de voorzieningenrechter om een opgelegde gijzeling op te heffen. Dat beide rechters over de rechtmatigheid van een gijzeling een oordeel kunnen geven, maakt de procedure bij de kantonrechter niet tot een voorprocedure ten opzichte van de procedure bij de voorzieningenrechter.
    
    Anders dan [appellante] heeft aangevoerd, heeft de raad de gevraagde toevoeging niet geweigerd op de grond dat de procedure weinig kans van slagen heeft, maar op de grond dat zij in deze procedure bijstand van een advocaat niet nodig heeft, omdat zij in staat moet worden geacht de procedure zelf te kunnen voeren.
    
    De stelling van [appellante] dat de beslissing over het opleggen van de maatregel tot gijzeling en de beslissing over het verlenen van een toevoeging voor rechtsbijstand voor het verweer daartegen, beide liggen binnen de publiekrechtelijke bevoegdheid van de minister van Veiligheid en Justitie, is onjuist. Immers, alleen de kantonrechter kan op vordering van de officier van justitie een machtiging tot gijzeling afgeven en alleen de raad is bevoegd te beslissen op een aanvraag om toevoeging voor rechtsbijstand.
    
    Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over de systematiek van de Wahv kan in deze procedure over de weigering van de raad haar een toevoeging voor rechtsbijstand te verlenen, niet aan de orde komen.
    
    8.4. Tot slot bestaat geen grond voor het oordeel dat de afwijzing niet proportioneel is aan het met het beleid te dienen doel, reeds omdat [appellante] dit niet heeft onderbouwd. Zij heeft slechts in algemene zin aangevoerd waarom zij bijstand van een advocaat noodzakelijk acht in gijzelingszaken.
    
    8.5. De conclusie is dat de raad de aanvraag van [appellante] om een toevoeging voor rechtsbijstand in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Oranje
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2016
    
    507.