ECLI:NL:RVS:2021:665, Raad van State, 31-03-2021, 201908889/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas aan [vergunninghouder]een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning op het perceel [locatie 1] in Zevenhuizen in afwijking van het bestemmingsplan. [vergunninghouder]wil op het onbebouwde perceel een vrijstaande woning bouwen en heeft daarvoor op 21 december 2018 een aanvraag ingediend. Het bouwplan is in strijd met het uitwerkingsplan "Lintzone - [locatie 2]", omdat de te realiseren woning te dicht op de naastgelegen woning zal worden gebouwd. Het college heeft daarom met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht een omgevingsvergunning verleend. [appellant A] en anderen wonen aan de [locatie 3] en [locatie 4 ]naast het perceel. Zij stellen dat de woning te groot en massief is en niet past in het straatbeeld.

201908889/1/R3.
    Datum uitspraak: 31 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C], allen wonend te Zevenhuizen, gemeente Zuidplas,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 25 november 2019 in zaken nrs. 19/5613 en 19/5614 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 februari 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning op het perceel [locatie 1] in Zevenhuizen (hierna: het perceel) in afwijking van het bestemmingsplan.
    Bij afzonderlijke besluiten van 30 juli 2019 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] en door [appellant C] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het besluit van 15 februari 2019, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 25 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en anderen en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2021, waar [appellant A] en anderen, van wie [appellant A], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Oosterhuis, zijn verschenen. Ook is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. J.H. Hommel, advocaat te Rotterdam, gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       [vergunninghouder] wil op het onbebouwde perceel een vrijstaande woning bouwen en heeft daarvoor op 21 december 2018 een aanvraag ingediend. Het bouwplan is in strijd met het uitwerkingsplan "Lintzone -[locatie 2]", omdat de te realiseren woning te dicht op de naastgelegen woning zal worden gebouwd. Het college heeft daarom met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) een omgevingsvergunning verleend.
    3.       [appellant A] en anderen wonen aan de [locatie 3] en [locatie 4] naast het perceel. Zij stellen dat de woning te groot en massief is en niet past in het straatbeeld. Ook stellen zij dat de woning te dicht bij de woning van [appellant A] en [appellant B] wordt gerealiseerd, namelijk op 6,20 m van hun woning aan de [locatie 4].
    4.       In de uitspraak van 25 november 2019 heeft de rechtbank het beroep van [appellant A] en anderen ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat hij het toestaan van een afstand van 6,20 m tussen de twee hoofdgebouwen niet in strijd acht met een goede ruimtelijke ordening en dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Verder ziet de rechtbank geen aanleiding om het betoog van [appellant A] en anderen te volgen dat het "Beeldkwaliteitplan Linten & Kwaliteitszone Ringvaart" (hierna: beeldkwaliteitsplan) in acht had moeten worden genomen. De rechtbank is met het college van oordeel dat het beeldkwaliteitsplan een ambitiedocument is en een faciliterend karakter heeft.
    Kruimelgevallenbeleid
    5.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college het besluit heeft genomen in strijd met de Beleidsregels planologische kruimelgevallen gemeente Zuidplas (hierna: Kruimelgevallenbeleid). [appellant A] en anderen voeren aan dat de vergunninghouder op grond van dit beleid een ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag moet geven en daarbij de belangen van omwonenden moet betrekken. De vergunninghouder heeft dit nagelaten, zo betogen [appellant A] en anderen.
    5.1.    De bouw van de woning is in strijd met het uitwerkingsplan "Lintzone-[locatie 2]". Op het perceel [locatie 1] rust de bestemming "Wonen" en op die gronden moet op grond van artikel 6.2.1, onder f, van de planregels de onderlinge afstand tussen hoofdgebouwen (ten opzichte van hoofdgebouwen op naastliggende bouwpercelen), gemeten ter hoogte van de voorgevel, minimaal 10 m bedragen. In dit geval wordt het te bouwen hoofdgebouw op minder dan 10 m afstand, namelijk 6,20 m, van het hoofdgebouw op het naastgelegen perceel ([locatie 4]) gerealiseerd.
    Het college heeft voor de bouw van de woning een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Het college is daarbij afgeweken van artikel 6.2.1, onder f, van het planregels.
    Artikel 3.1 van het Kruimelgevallenbeleid, zoals vastgesteld op 5 maart 2019 en in werking getreden op 31 maart 2019, bevat algemene regels die bij het afwijken van een bestemmingsplan door middel van artikel 4 van Bijlage II van het Bor van toepassing zijn. In artikel 3.1, aanhef en onder i en j van het Kruimelgevallenbeleid, staat dat de aanvrager een ruimtelijke motivering dient te geven bij de aanvraag en dat de aanvrager inzichtelijk dient te maken hoe de omgeving en omwonenden zijn betrokken bij de aanvraag.
    Tussen partijen is niet in geschil dat [vergunninghouder] bij het indienen van de aanvraag niet een dergelijke motivering heeft gegeven en ook niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe de omgeving en omwonenden bij die aanvraag zijn betrokken. De aanvraag is in zoverre niet in overeenstemming met artikel 3.1, aanhef, onder i en j, van het Kruimelgevallenbeleid.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1473, bepaalt artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht wordt toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt ook voor beleidsregels. In geval van bijzondere omstandigheden kan van dit uitgangspunt worden afgeweken.
    De Afdeling ziet aanleiding voor het oordeel dat in dit geval zulke bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, zodat het college bij het besluit op bezwaar niet hoefde te toetsen aan de regels neergelegd in artikel 3.1, aanhef, onder i en j, van het Kruimelgevallenbeleid. De Afdeling acht hierbij van belang dat deze regels eisen bevatten waaraan de aanvrager bij het indienen van de aanvraag moet voldoen en dat deze regels nog niet in werking waren getreden ten tijde van het indienen van de aanvraag of ten tijde van het nemen van het besluit van 15 februari 2019, waarbij niet is voorzien in overgangsrecht voor al voor de inwerkingtreding daarvan ingediende aanvragen. Het college kon bij het nemen van het besluit van 15 februari 2019 geen toepassing meer geven aan artikel 4:5, eerste lid, van de Awb om [vergunninghouder] in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen.
    Het betoog slaagt niet.
    Beeldkwaliteitsplan
    6.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het bouwplan ten onrechte niet aan het beeldkwaliteitsplan heeft getoetst. Zij voeren aan dat het beeldkwaliteitsplan niet slechts een ambitiedocument is.
    6.1.    In artikel 6.2 van de planregels zijn de bouwregels voor de bestemming "Wonen" opgenomen. In dit artikel staat dat deze bouwregels gelden met inachtneming van het "Beeldkwaliteitplan Linten & Kwaliteitszone Ringvaart" zoals op 29 november 2011 door de raad vastgesteld.
    De Welstandsnota Zuidplas 2015 is op 13 mei 2015 vastgesteld en voorziet in de criteria die het college hanteert bij het beoordelen van een aanvraag om omgevingsvergunning op welstandsvereisten. Op p. 13 van de Welstandsnota staat:
    "Voor de ontwikkeling van de Zuidplaspolder zijn de ambities naar beneden bijgesteld. Dat betekent dat we ook op een andere manier willen om gaan met de ruimtelijke kwaliteit in het gebied. Kwaliteitsambities hadden eerder een verplichtend karakter. […] Ook het beeldkwaliteitplan dat is geschreven voor de linten van de Zuidplaspolder zal een faciliterende, niet verplichtende, status krijgen".
    Op p. 33 van de Welstandsnota staat:
    "Voorgesteld wordt om in het verlengde van het ‘Ambitiedocument Kwaliteit Zuidplaspolder’ het voor de lanen en linten vastgestelde beeldkwaliteitplan, ‘Beeldkwaliteitplan Linten en kwaliteitszone Ringvaart’, ook te beschouwen als een ambitiedocument op basis waarvan initiatiefnemers kunnen worden gefaciliteerd bij de vormgeving van hun ontwikkelplannen".
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat artikel 6.2 van de planregels naar aanleiding van de Welstandsnota niet is herzien, waardoor de regel dat op de gronden met de bestemming "Wonen" mag worden gebouwd met inachtneming van het beeldkwaliteitsplan, zoals dat op 29 november 2011 door de raad is vastgesteld, onverminderd geldt. [appellant A] en anderen betogen dan ook terecht dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij zijn beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning het bouwplan had moeten toetsen aan het beeldkwaliteitsplan. In de besluiten van 15 februari 2019 en van 30 juli 2019 heeft deze toetsing ten onrechte niet plaatsgevonden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    6.3.    Het college heeft bij de schriftelijke uiteenzetting alsnog een notitie van 24 maart 2020 (hierna: de notitie) overgelegd, dat een toetsing bevat door de stedenbouwkundige van het bouwplan aan het beeldkwaliteitsplan. [appellant A] en anderen hebben hierop gereageerd. De Afdeling zal bezien of hierin aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van de besluiten van 30 juli 2019 in stand te laten.
    In hoofdstuk 3.2 van het beeldkwaliteitsplan zijn de beeldkwaliteitseisen ten aanzien van de bebouwing, materiaal en kleurgebruik en de inrichting van de voortuin en ontsluiting van het perceel opgenomen. [appellant A] en anderen stellen dat het bouwplan in strijd is met de eis dat de maximale voorgevelbreedte 12 m bedraagt en de kleur wit alleen in detail wordt gebruikt, niet in vlakken. Ook stellen [appellant A] en anderen dat het bouwplan in strijd is met de eisen waarbij het gebruik van geglazuurde dakpannen is uitgesloten en de aanleg van parkeerplaatsen achter de voorgevelrooilijn dient plaats te vinden.
    In de notitie staat over de aanleg van parkeerplaatsen achter de voorgevelrooilijn:
    "Parkeren achter de voorgevelrooilijn, lees voorgevel, wordt hier niet gerealiseerd. Het ontwerp, de positie van de aanbouw t.o.v. het hoofdgebouw in combinatie met de breedte van de woning, en de beperkte breedte van het kavel maken dit niet mogelijk. Hiermee wordt dus niet voldaan aan de voorwaarde als gesteld over het parkeren."
    Op de andere hiervoor genoemde eisen wordt in de notitie niet ingegaan. Uit de notitie kan dan ook niet worden opgemaakt of het bouwplan aan de overige eisen voldoet. Bovendien staat in de notitie dat de toegang en de gewenste groene waterkant niet kunnen worden beoordeeld. Het college heeft naar aanleiding van de notitie geen besluit genomen om ook van artikel 6.2 van de planregels af te wijken.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de besluiten van 30 juli 2019 in stand te laten.
    Overige gronden
    7.       [appellant A] en anderen hebben nog gronden aangevoerd over de afwijking van artikel 6.2.1. onder f, van de planregels, waardoor het hoofdgebouw op minder dan 10 m afstand, namelijk 6,20 m, van het hoofdgebouw op het naastgelegen perceel mag worden gerealiseerd. Zij hebben aangevoerd dat dit in strijd is met de in het Kruimelgevallenbeleid neergelegde regels over onder meer parkeren en ruimtelijke en stedenbouwkundige samenhang in de omgeving en dat dit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke bespreking van deze gronden, omdat aspecten van de afweging die het college moet maken om al dan niet in afwijking van artikel 6.2 van de planregels de omgevingsvergunning te verlenen samenhangen met aspecten van de afweging om af te wijken van artikel 6.2.1, onder f, van de planregels.
    Conclusie en proceskosten
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van 30 juli 2019 gegrond verklaren. Gelet op wat onder 6.3 is overwogen, komen deze besluiten wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van Awb voor vernietiging in aanmerking. Het college dient nieuwe besluiten op de bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuw te nemen besluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    10.     Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 november 2019 in zaken nrs. 19/5613 en 19/5614;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas van 30 juli 2019, kenmerk 2019032439184 onderscheidenlijk 2019032539272;
    V.      bepaalt dat tegen de door het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas te nemen nieuwe besluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas aan [appellant A] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 440,00 (zegge: vierhonderdveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2021
    270-964.
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.12
    1.       Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a.       indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1.       met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2.       in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3.       in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    b.       indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;
    c.       indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
    d.       indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.
    2.       Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1.       een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a.       niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b.       de oppervlakte niet meer dan 150 m2; […]
    Uitwerkingsplan "Lintzone - [locatie 2]"
    Artikel 6 Wonen
    6.2 Bouwregels
    Op deze gronden mag gebouwd worden en gelden de volgende regels:
    6.2.1 Hoofdgebouwen
    a.       hoofdgebouwen worden binnen het bouwvlak gebouwd;
    b.       ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' mag het aantal woningen niet meer bedragen dan is aangegeven;
    c.       ter plaatse van de aanduiding 'vrijstaand' zijn uitsluitend vrijstaande woningen toegestaan;
    d.       de goot- en bouwhoogte van hoofdgebouwen bedraagt ten hoogste de ter plaatse van de aanduiding 'maximale goot- en bouwhoogte (m)' aangegeven goot- en bouwhoogte;
    e.       indien op de verbeelding een 'gevellijn' is aangegeven, mag het hoofdgebouw maximaal 5 meter uit de gevellijn worden gebouwd;
    f.       de onderlinge afstand tussen hoofdgebouwen (ten opzichte van hoofdgebouwen op naastliggende bouwpercelen) gemeten ter hoogte van de voorgevel dient minimaal 10 meter te bedragen, met dien verstande dat aan- en uitbouwen niet meegerekend worden;
    g.       de goothoogte van hoofdgebouwen mag worden overschreden door dakkapellen, indien:
    1.       de dakkapel wordt geplaatst in het dakvlak;
    2.       de breedte van dakkapellen aan de voor-, zij- en achterkant van het hoofdgebouw ten hoogste 80% van het dakvlak bedraagt.
    6.2.2 Aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen
    a.       aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen dienen op tenminste 3 meter afstand uit de voorgevel van het hoofdgebouw gebouwd te worden;
    b.       de goothoogte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen bedraagt maximaal 3,50 meter;
    c.       de bouwhoogte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen bedraagt maximaal 5,50 meter;
    d.       d.de bouwhoogte van overkappingen bedraagt maximaal 3,50 meter;
    e.       de gezamenlijke oppervlakte aan aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen bedraagt maximaal 70 m² per woning.
    6.2.3 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
    a.       de bouwhoogte van bouwwerken, geen bouwwerken zijnde bedraagt maximaal 1 meter;
    b.       de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen achter de voorgevellijn van het hoofdgebouw bedraagt maximaal 2 meter;
    c.       de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde vanaf 3 meter achter de voorgevellijn van het hoofdgebouw bedraagt maximaal 3 meter.
    Een en ander met inachtname van het beeldkwaliteitplan "Linten & Kwaliteitszone Ringvaart" zoals vastgesteld op 29 november 2011 door de raad van de gemeente Zuidplas.