ECLI:NL:RVS:2020:576, Raad van State, 26-02-2020, 201901375/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 18.000,00 wegens het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Op 29 december 2017 hebben toezichthouders van de Afdeling Wonen van de gemeente Amsterdam in het kader van het project Landelijke Aanpak Adreskwaliteit een bezoek gebracht aan de woning [locatie], omdat meer personen op dat adres stonden ingeschreven in de basisregistratie personen. Tijdens het bezoek troffen zij een vrouw aan die verklaarde, evenals vijf andere huurders, een kamer in de woning te huren.

201901375/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 januari 2019 in zaak nr. 18/4655 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 maart 2018 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 18.000,00 wegens het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte.
    Bij besluit van 8 juni 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het college veroordeeld in de proceskosten van [appellant]. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. Carter, zijn verschenen. Verder is verschenen [belanghebbende], de partner van [appellant].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 29 december 2017 hebben toezichthouders van de Afdeling Wonen van de gemeente Amsterdam in het kader van het project Landelijke Aanpak Adreskwaliteit een bezoek gebracht aan de woning [locatie], omdat meer personen op dat adres stonden ingeschreven in de basisregistratie personen. Tijdens het bezoek troffen zij een vrouw aan die verklaarde, evenals vijf andere huurders, een kamer in de woning te huren. De toezichthouders hebben deze bevindingen opgenomen in het rapport van bevindingen van 29 december 2017 (hierna: rapport).
        Bij brief van 24 januari 2018 heeft de Afdeling Wonen [appellant] het rapport doen toekomen. In de brief is [appellant] erop gewezen dat de kamergewijze verhuur aan zes personen maakt dat de woning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte is omgezet zonder dat hij beschikt over de daarvoor benodigde vergunning. Dit levert overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet (hierna: Hvw) op. Verder is in de brief vermeld dat [appellant] de overtreding dient te beëindigen, tenzij hij denkt dat de situatie met een vergunning gelegaliseerd kan worden. In dat geval dient hij binnen vier weken een aanvraag om een omzettingsvergunning in te dienen. De brief sluit af met de mededeling dat, wanneer niet tijdig een ontvankelijke aanvraag wordt ingediend of naar aanleiding van de vergunningaanvraag blijkt dat geen vergunning kan worden verstrekt, tot handhaving zal worden overgegaan.
        Op 20 februari 2018 heeft [appellant] een onttrekkingsvergunning aangevraagd. De aanvraag is bij besluit van 8 juni 2018 ingewilligd.
        Bij het besluit van 8 maart 2018 heeft het college naar aanleiding van het rapport aan [appellant] een boete opgelegd wegens het omzetten van de woning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor benodigde vergunning.
    Hoger beroep
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. De brief van 24 januari 2018 dient aangemerkt te worden als toezegging dat geen bestuurlijke boete opgelegd zou worden wanneer hij tijdig een vergunning zou aanvragen, gedaan door hemzelf of door iemand die hij daartoe bevoegd mocht achten. Nu het college heeft erkend dat de brief ongelukkig is geformuleerd, had het aanleiding moeten zien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule of de boete op nihil te stellen. Verder heeft de rechtbank, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2042, miskend dat de overtreding al in september 2015 had plaatsgevonden toen de bevoegdheid van het college tot boeteoplegging niet bestond, aldus [appellant].
    Beoordeling
    3.    Niet in geschil is dat de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Hvw van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte is omgezet. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel slaagt.
    3.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    3.2.    Om [appellant] te informeren over de overtreding en de mogelijke gevolgen daarvan heeft de Afdeling Wonen de brief van 24 januari 2018 naar hem verstuurd. In deze brief staat het volgende:
    "Als eigenaar bent u verantwoordelijk voor het rechtmatig gebruik van uw bezit. Dit betekent dat u de hierboven beschreven overtreding ongedaan dient te maken. Dit kunt u doen door de kamergewijze verhuur van de woning aan afzonderlijke huishoudens te staken. Tenzij u van oordeel bent dat deze situatie met een vergunning gelegaliseerd kan worden. In dat geval dient u binnen 4 weken na dagtekening van deze brief een aanvraag om een omzettingsvergunning in te dienen[..]"
    "Overigens dient u er rekening mee te houden dat de overtreding mogelijk ook in strijd is met de bestemmingsplannen van stadsdeel Nieuw-West en de daarbij behorende voorschriften. Indien dit het geval is, dient u tevens ook een omgevingsvergunning aan te vragen via www.omgevingsloket.nl."
    "Wanneer binnen de gestelde termijn geen ontvankelijke vergunningsaanvraag is ontvangen of naar aanleiding van de vergunningsaanvraag is gebleken dat geen vergunning kan worden verstrekt, zien wij ons genoodzaakt om tot handhaving over te gaan. Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd."
    3.3.    Het college heeft erkent dat de brief zo geformuleerd is, dat verwarring kan ontstaan bij de geadresseerde. In de brief staat dat de gemeente zich genoodzaakt ziet tot handhaving wanneer [appellant] niet tijdig een omzettingsvergunning aanvraagt of weliswaar tijdig een aanvraag indient maar legalisering niet mogelijk blijkt. Zoals [appellant] terecht stelt, dient het opleggen van een bestuurlijke boete, evenals bestuurlijke maatregelen die zijn gericht op het ongedaan maken van een overtreding, beschouwd te worden als een vorm van handhaving. Beide bestuurlijke sancties worden geregeld in hoofdstuk 5 ‘Handhaving’ van de Algemene wet bestuursrecht. Uit de brief valt niet af te leiden dat, zoals het college stelt, met de term handhaving slechts werd gedoeld op bestuurlijke maatregelen die zijn gericht op ongedaanmaking van de overtreding van het bestemmingsplan. Aan die overtreding is een aparte alinea gewijd die erop duidt dat daarvoor een ander traject geldt, waarbij [appellant] een omgevingsvergunning dient aan te vragen. Gelezen de opbouw en formulering van de tekst zien de andere alinea’s op de overtreding van de Hvw en de mogelijkheid tot legalisering door middel van een omzettingsvergunning. Legalisering heeft bovendien plaatsgevonden aangezien [appellant] de vergunning binnen de in de brief gestelde termijn heeft aangevraagd en de vergunning ook is verleend. Gelet op het voorgaande bevat de brief van 24 januari 2018 uitlatingen waaruit [appellant] redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat, wanneer hij de omzettingsvergunning tijdig zou aanvragen en deze zou worden verleend, geen boete aan hem zou worden opgelegd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het voornemen tot boeteoplegging na de brief van 24 januari 2018 is uitgegaan op 8 februari 2018.
    3.4.    De brief is ondertekend door het hoofd van de Afdeling Wonen van de gemeente. Zoals ter zitting door het college is bevestigd komt aan het hoofd van die afdeling de bevoegdheid toe om namens het college een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hvw. Aldus is de toezegging gedaan door een beslissingsbevoegde ambtenaar.
    3.5.    [appellant] mocht, gelet op het voorgaande, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het college onder genoemde omstandigheden geen bestuurlijke boete zou opleggen. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel door tot boeteoplegging over te gaan. Het betoog slaagt. Wat [appellant] verder heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
    Slotsom
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 juni 2018 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 8 maart 2018 gegrond te verklaren, omdat de oplegging van de boete in strijd is met het vertrouwensbeginsel. De Afdeling herroept het besluit van 8 maart 2018 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 8 juni 2018. Dit betekent dat [appellant] geen boete hoefde te betalen. Voor zover [appellant] de boete al heeft betaald, zal het college tot terugbetaling moeten overgaan.
    5.    Het college dient op hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 januari 2019 in zaak nr. 18/4655, voor zover het beroep ongegrond is verklaard;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 8 juni 2018, kenmerk WO.18.001781.001;
    V.    herroept het besluit van 8 maart 2018, kenmerk 1060 LP 20;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Klein
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2020
    176-898.