ECLI:NL:RVS:2016:2319, Raad van State, 24-08-2016, 201506789/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2014 heeft het college aan [appellant sub 1] omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een kantoorruimte en het aanleggen van een parkeerplaats achter het pand op het perceel [locatie] te Eijsden.

201506789/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Eijsden,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Eijsden-Margraten,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 juli 2015 in zaak nr. 14/978 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 februari 2014 heeft het college aan [appellant sub 1] omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een kantoorruimte en het aanleggen van een parkeerplaats achter het pand op het perceel [locatie] te Eijsden.
    
    Bij uitspraak van 20 juli 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 februari 2014 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2016, waar [appellant sub 1], het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.E.H.M. Reijnders, S.M.J. Olischlager-Crutzen en J.G.H.M. Ackermans, allen werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. R.T. Kirpestein, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De omgevingsvergunning ziet op een uitbreiding van het kantoorpand op het perceel [locatie] aan de achterzijde, bestaand uit twee bouwlagen beneden het maaiveld en één bouwlaag boven het maaiveld met een totale vloeroppervlakte van 540 m², die met het kantoorpand wordt verbonden door een bovengrondse gang, en op het aanleggen van 21 parkeerplaatsen op een aangrenzend perceel dat is gelegen aan de achterzijde van het perceel [locatie].
    
    Het project is in strijd met de bestemmingsplannen "Mariadorp, Mesch en Withuis" en "Buitengebied Eijsden", nu de uitbreiding is voorzien buiten het bouwvlak en de parkeerplaatsen in strijd zijn met de op die gronden rustende agrarische bestemmingen. Het college heeft voor het project omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). [wederpartij] woont op het naastgelegen perceel Withuis 16 en heeft tegen de omgevingsvergunning beroep ingesteld. Hij vreest onder meer een schending van zijn privacy als gevolg van de realisering van de uitbreiding.
    
    Wettelijk kader
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
    
    1˚ met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3˚ indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
    
    Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, wordt in het Bro onder stedelijke ontwikkeling verstaan een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge het bestemmingsplan "Mariadorp, Mesch en Withuis" rust op het perceel [locatie] de bestemming "Kantoor".
    
    Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Eijsden" rusten op het perceel waar de parkeerplaatsen zijn voorzien de bestemmingen "Agrarisch gebied met waarden", "Waarde-Beekdal" en "Waarde-Ecologie".
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat uit de gedingstukken en de behandeling ter zitting is gebleken dat het realiseren van het parkeerterrein niet los gezien kan worden van de uitbreiding van het kantoorgebouw. Daargelaten of de uitbreiding van de bebouwing in het licht van de omvang daarvan en gezien de gebruiksmogelijkheden ter plaatse van die bebouwing op basis van het daar geldende bestemmingsplan "Mariadorp, Mesch en Withuis" en de structuur van de (lint)bebouwing op zichzelf kan worden gezien als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, is de rechtbank van oordeel dat hiervan wel sprake is ten aanzien van de uitbreiding van de bebouwing in combinatie met het te realiseren parkeerterrein. Deze combinatie dient te worden bezien als één samenhangend project, zodat de omstandigheid dat er ter plaatse van dat parkeerterrein geen sprake is van een stedelijk gebied bepalend is. Voorts kan er gezien de aard en omvang van het nieuwe ruimtebeslag dat met het parkeerterrein gepaard gaat in relatie tot de kantoorbebouwing en in het licht van de gebruiksmogelijkheden op basis van het bestemmingsplan "Buitengebied Eijsden" ook niet gesproken worden van een zodanig beperkte functiewijziging dat om die reden geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling volgens de rechtbank. De rechtbank heeft in dit verband verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 4 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:653) en 22 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1224). In het licht hiervan heeft het college niet voldaan aan de vereisten die volgen uit artikel 3.6.1 van het Bro. Het feit dat er een landschappelijke inpassing heeft plaatsgevonden van het parkeerterrein alsmede dat er voldoende rekening is gehouden met de eventuele verstoring van de flora en fauna - wat daarvan ook zij - maakt dat volgens de rechtbank niet anders. De rechtbank heeft het beroep in het licht van het vorenstaande reeds hierom gegrond verklaard en is aan de overige beroepsgronden derhalve voorbij gegaan.
    
    Beoordeling beroepsgrond in hoger beroep
    
    4. Het college en [appellant sub 1] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het project aangemerkt dient te worden als een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585), samengevat weergegeven, strekt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand.
    
    4.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het realiseren van het parkeerterrein niet los gezien kan worden van de uitbreiding van het kantoorgebouw en deze ontwikkelingen in het licht van artikel 3.6.1 als één project dienen te worden aangemerkt. Anders dan de rechtbank heeft overwogen betreft dit project naar het oordeel van de Afdeling evenwel niet een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Daartoe overweegt de Afdeling dat bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling die de voorliggende omgevingsvergunning mogelijk maakt, een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst, in onderlinge samenhang moet worden beoordeeld in hoeverre de omgevingsvergunning, in vergelijking met het geldende bestemmingsplan waarvan wordt afgeweken, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte de omgevingsvergunning mogelijk maakt in vergelijking met het bestemmingsplan.
    
    Vooropgesteld zij dat het project niet een nieuw kantoorpand, maar de uitbreiding van een bestaand kantoorpand betreft en deze uitbreiding is voorzien op gronden met de bestemming "Kantoor". In de bestaande situatie zijn op gronden met deze bestemming ook parkeerplaatsen ten behoeve van het kantoorpand gerealiseerd. De parkeervoorziening wordt verplaatst. De oude locatie wordt groen ingericht zonder bebouwing. Voorts wordt in aanmerking genomen dat de uitbreiding van het kantoorpand 540 m² brutovloeroppervlakte aan kantoorruimte behelst, waarvan evenwel, zoals ter zitting is komen vast te staan, ongeveer 260 m² brutovloeroppervlakte zich boven de grond bevindt en 280 m² onder de grond. Verder is ter zitting komen vast te staan dat de nieuwe parkeerplaatsen, die zijn voorzien op gronden waarop de bestemmingen "Agrarisch gebied met waarden", "Waarde-Beekdal" en "Waarde-Ecologie" rusten, een vloeroppervlakte van 588 m² beslaan en de verharde toegang naar deze parkeerplaatsen een oppervlakte heeft van 24 m². In aanmerking wordt genomen dat ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Eijsden" op gronden met de bestemmingen "Agrarisch gebied met waarden", "Waarde-Beekdal" en "Waarde-Ecologie" de aanleg van een parkeerplaats mogelijk is met een aanlegvergunning. In de ruimtelijke onderbouwing is voorts gemotiveerd dat de te beschermen waarden niet onevenredig worden aangetast door de aanleg van de voorziene parkeerplaatsen. Daarbij is onder meer betrokken dat de voorziene parkeerplaatsen overeenkomstig het bij de ruimtelijke onderbouwing behorende landschappelijke schetsplan door middel van een meidoornhaag en bomen landschappelijk zullen worden ingepast. De provincie heeft voorts ingestemd met het project.
    
    Gelet op de kleinschalige bebouwing met een beperkte ruimtelijke uitstraling die het project mogelijk maakt, op een locatie waar in de bestaande situatie sprake is van parkeerplaatsen ten behoeve van de kantoorbestemming die op deze gronden rust, en de beperkte omvang en ruimtelijke uitstraling van de parkeerplaats, bezien in het licht van de doelstelling van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, is de voorziene ontwikkeling niet zodanig substantieel dat deze als nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Beoordeling niet behandelde beroepsgronden in beroep
    
    5. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de niet door de rechtbank behandelde beroepsgronden beoordelen.
    
    6. [wederpartij] heeft betoogd dat het college de noodzaak van het project niet heeft onderbouwd. Volgens [wederpartij] is er geen sprake van ruimtegebrek en voor zover dat er al is, is in de regio sprake van een ruime mate van leegstand aan kantoorruimte zodat er voldoende alternatieven voor de huurders van het kantoorpand zijn.
    
    6.1. Het door [wederpartij] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. De enkele stelling dat er in het verleden meer dan de huidige 25 werknemers werkzaam zijn geweest in het pand zonder problemen en dat klanten zelden bij het bedrijf komen, is onvoldoende voor het oordeel dat [appellant sub 1] geen belang heeft bij de door hem gevraagde omgevingsvergunning. Het college dient voorts te beslissen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project, zoals daarvoor vergunning is aangevraagd. Indien een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De enkele stelling dat er lege kantoorruimte in de regio beschikbaar is, is onvoldoende voor een dergelijk oordeel.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [wederpartij] heeft betoogd dat in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende is ingegaan op het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2006 (hierna: POL). Volgens [wederpartij] is het projectgebied gelegen in het perspectief P2, de Provinciale Ontwikkelingszone groen, en staat daarbij het behoud en de ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden centraal. Het versterken en ontwikkelen van natuur- en landschapswaarden is de doelstelling en alleen activiteiten die hier aan bijdragen zijn toegestaan, aldus [wederpartij]. Voorts dient het bebouwingsvrije karakter gehandhaafd te blijven.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2228) is het college bij het verlenen van een omgevingsvergunning niet aan het provinciale beleid gebonden. Wel dient hij daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. Het college heeft het POL blijkens onder meer de ruimtelijke onderbouwing bij de besluitvorming betrokken en gemotiveerd uiteengezet waarom het niet aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat. [wederpartij] heeft niet gewezen op passages uit het POL die zich verzetten tegen het project. De enkele omstandigheid dat, zoals [wederpartij] betoogt, behoud en de ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden in het POL centraal staan voor het gebied waar het project is voorzien, brengt niet met zich dat er geen enkele ontwikkeling ter plaatse is toegestaan. Het college heeft voorts voldoende gemotiveerd dat geen sprake is van een aantasting van deze kernkwaliteiten, gelet op de beperkte uitbreiding van de bestaande lintbebouwing ter plaatse. Het college heeft met betrekking tot de parkeerplaatsen voorts gewezen op het landschappelijk schetsplan en een in dat kader opgestelde overeenkomst tussen [appellant sub 1] en de gemeente, waaruit blijkt dat er compenserende maatregelen worden getroffen en heeft er op gewezen dat de provincie geen bezwaren heeft tegen het project.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [wederpartij] heeft betoogd dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) niet aan vergunningverlening in de weg staat.
    
    8.1. Ingevolge artikel 11 van de Ffw is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
    
    Ingevolge artikel 75b, eerste lid, aanhef en onder a en b, is afdeling 2a van die wet van toepassing op handelingen waarvoor een omgevingsvergunning is vereist en die tevens zijn aan te merken als handelingen waarvoor een of meer van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 13, eerste lid, 17 en 18 gestelde verboden gelden en ten aanzien waarvan de minister op grond van artikel 75, derde lid, bevoegd is ontheffing te verlenen.
    
    Ingevolge artikel 75d, eerste lid, wordt een omgevingsvergunning die betrekking heeft op handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, niet verleend dan nadat de minister heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo.
    
    8.2. Het door [wederpartij] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het project niet in strijd is met artikel 11 van de Ffw en daarmee geen handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, omvat. [wederpartij] heeft in beroep volstaan met de enkele stelling dat met name de omgeving van de parkeerplaats het leefgebied van dassen en mogelijk ook vossen is en dat in de ruimtelijke onderbouwing niet wordt uitgesloten dat bijvoorbeeld lichthinder en de aanwezigheid van personeel op de parkeerplaats verstorend kunnen werken. In de ruimtelijke onderbouwing is op de Ffw ingegaan en is verwezen naar het rapport van adviesbureau Hamabest ter zake van 25 april 2013. In de ruimtelijke onderbouwing is geconcludeerd dat het verbod in artikel 11 niet zal worden overtreden. Daarbij is in aanmerking genomen dat de holen in het projectgebied niet of nauwelijks door de das worden gebruikt, nu er geen sporen en zichtwaarnemingen binnen het plangebied zijn aangetroffen en de holen onbeschut zijn. Verder is in aanmerking genomen dat aannemelijk is dat de vos de holen af en toe gebruikt, maar de holen onaangetast blijven, zich een geschikte burcht nabij bevindt die zich buiten de invloedssfeer van de parkeerplaatsen bevindt en het project geen functioneel leefgebied aantast. In de ruimtelijke onderbouwing is tot slot geconcludeerd dat in het geval van een worst case-scenario, te weten dat de op het terrein aanwezige pijpen wel worden gebruikt door de das, de te verwachten effecten minimaal zijn, omdat overlast alleen kortstondig zal plaatsvinden door personeel aan het begin en het eind van een werkdag en de das zich het merendeel van het jaar op dat moment in de burcht bevindt en de das in de koude maanden wanneer overlap mogelijk is, minder actief is en de afstand tot de burcht zeker 55 m is.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. De hoger beroepen van het college en [appellant sub 1] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 4 februari 2014 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen van het college en [appellant sub 1] gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 juli 2015 in zaak nr. 14/978;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [wederpartij] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Kos
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2016
    
    580.