ECLI:NL:RVS:2025:2645, Raad van State, 11-06-2025, 202307050/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2023 heeft de raad van de gemeente Amsterdam het bestemmingsplan Zuideinde 366 vastgesteld. Het plan voorziet in de nieuwbouw van tien woningen op het perceel aan het Zuideinde 366 in Amsterdam, waarvan twee blokken met elk twee twee-aaneen-woningen en een appartementencomplex met zes zogenoemde schuurwoningen. De bestaande bebouwing zal worden gesloopt. De gronden hebben op basis van het geldende bestemmingsplan "Kadoelen-Oostzanerwerf III" grotendeels de bestemming "Tuin-1". Aan de noord- en oostzijde van het plangebied ligt het bebouwingslint Zuideinde, dat voor het grootste deel bestaat uit karakteristieke, kleine losstaande woningen van twee bouwlagen met een kap. STL is de initiatiefnemer van de ontwikkeling. [appellant] en anderen wonen in de directe omgeving van het plangebied. Zij kunnen zich niet met het plan verenigen en hebben daartegen beroep ingesteld. Volgens hen zal de komst van de woningen hun woon- en leefomgeving aantasten, onder andere omdat het plan voorziet in te veel woningen van een te grote omvang, wat volgens hen niet passend is in de omgeving.

202307050/1/R1.
    Datum uitspraak: 11 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, allen wonend in Amsterdam,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 september 2023 heeft de raad het bestemmingsplan Zuideinde 366 (hierna: het plan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 13 mei 2025, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant] en [appellant A], en de raad, vertegenwoordigd door J. Wieringa en T. van Essen, zijn verschenen. Verder is op de zitting STL 1 B.V. (hierna: STL), vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. A. van Dam, verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 19 januari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in de nieuwbouw van tien woningen op het perceel aan het Zuideinde 366 in Amsterdam, waarvan twee blokken met elk twee twee-aaneen-woningen en een appartementencomplex met zes zogenoemde schuurwoningen. De bestaande bebouwing zal worden gesloopt. De gronden hebben op basis van het geldende bestemmingsplan "Kadoelen-Oostzanerwerf III" grotendeels de bestemming "Tuin-1". Aan de noord- en oostzijde van het plangebied ligt het bebouwingslint Zuideinde, dat voor het grootste deel bestaat uit karakteristieke, kleine losstaande woningen van twee bouwlagen met een kap. STL is de initiatiefnemer van de ontwikkeling.
    [appellant] en anderen wonen in de directe omgeving van het plangebied. Zij kunnen zich niet met het plan verenigen en hebben daartegen beroep ingesteld. Volgens hen zal de komst van de woningen hun woon- en leefomgeving aantasten, onder andere omdat het plan voorziet in te veel woningen van een te grote omvang, wat volgens hen niet passend is in de omgeving.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Ruimtelijk beleid en inpassing in de omgeving
    4.       [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het beleidskader "Bouwen van extra woningen in de linten van Kadoelen-Oostzanerwerf, Toetsingskader voor bouwaanvragen" (hierna: het beleidskader). Zij voeren hiertoe aan dat woningbouw in het plangebied niet is toegestaan, omdat het beleidskader dit expliciet uitsluit voor dit gebied. Zij wijzen hierbij op een eerder, minder vergaand plan uit 2021 dat is afgewezen om dezelfde reden. Voor zover de raad zich op het standpunt stelt dat hij op dit punt van het beleid afwijkt, omdat de bouw van de nieuwe woningen noodzakelijk is, heeft de raad deze noodzaak volgens [appellant] en anderen niet aangetoond. Volgens hen is niet duidelijk waarom op deze locatie woningbouw van deze omvang nodig is, aangezien op andere locaties in de omgeving al voldoende wordt gebouwd.
    Daarnaast voeren [appellant] en anderen aan dat het plan niet voldoet aan de criteria in het beleidskader, zelfs als het plangebied niet van woningbouw zou zijn uitgesloten. Ten eerste zijn volgens [appellant] en anderen de voorziene woningen niet passend in de omgeving. Volgens hen is de karakteristiek van het lint dat de meeste woningen in de omgeving uit één bouwlaag met kap bestaan. De voorziene woningen wijken met een maximale nokhoogte van 9,5 tot 10 m daar sterk van af. Ten tweede is er door de afwijkende hoogte en de omvang van de voorziene woningen, die twee derde van het perceel beslaat, geen sprake van kleinschalige bebouwing. Tot slot is er door het plan geen doorzicht meer naar het achtergelegen open gebied, omdat het appartementencomplex dwars op de zichtlijnen van het lint staat.
    4.1.    Het door de raad gehanteerde beleidskader is vastgesteld in 2003 en vormt een toetsingskader voor de bouw van extra woningen achter de linten van Kadoelen-Oostzanerwerf, waaronder het lint Zuideinde. Het plangebied ligt op de gronden achter Zuideinde 366 tot en met 370. Dit gebied is in het beleidskader aangegeven als gebied waar de bouw van extra woningen niet mogelijk is.
    Bij de vraag of er extra woningen kunnen worden gebouwd in het lint, wordt getoetst aan de volgende criteria uit het beleidskader, voor zover hier van belang:
    - aanwezigheid of mogelijkheid tot doorzicht naar het achtergelegen open gebied;
    - kleinschaligheid van bebouwing en geringe afmetingen van erven;
    Verder gelden voor nieuwbouw de volgende criteria, voor zover hier van belang:
    -  nieuwbouw moet zowel stedenbouwkundig als architectonisch passen bij  bestaande bebouwing;
    - nieuwbouw mag de bebouwing aan de weg niet overheersen en dus niet hoger zijn.
    4.2.    Vast staat dat het beleidskader bepaalt dat het plangebied een gebied is waar geen extra woningen mogen worden gebouwd. Dat betekent dat het plan hiermee afwijkt van het beleidskader. De raad kan echter van zijn beleid afwijken, indien deze afwijking deugdelijk wordt gemotiveerd. De raad heeft zich, voor zover hij met het plan afwijkt van het beleidskader, op het standpunt gesteld dat hij van het beleidskader af mag wijken vanwege a) de huidige woningnood, en b) de stedenbouwkundige aanvaardbaarheid van het plan. De Afdeling zal deze motivering van de raad hierna in de genoemde volgorde bespreken.
    Woningnood
    4.3.    De Afdeling overweegt allereerst dat het enkele feit dat het eerdere plan van 2021 is afgewezen, niet betekent dat het huidige plan niet mogelijk is. Uit het advies bij het plan van 2021 volgt dat de raad, vanwege de woningbehoefte, woningbouw op het perceel denkbaar achtte als aan een aantal randvoorwaarden zou worden voldaan. Het plan van 2021 voldeed volgens de raad hier niet aan.
    4.4.    De Afdeling acht van belang dat het beleidskader is vastgesteld in 2003, toen er nog geen sprake was van de huidige woningnood. In paragraaf 3.3.2 van de plantoelichting heeft de raad naar voren gebracht dat in de stadsregio Amsterdam een grote behoefte is aan woningen in alle marktsegmenten en met name aan eengezinswoningen. De beoogde ontwikkeling van tien woningen voorziet daarmee in zowel een kwantitatieve als kwalitatieve behoefte. Verder staat in de plantoelichting dat de woningbehoefte in de periode 2017 tot en met 2027 wordt geschat op 79.500 woningen. Daar staat een harde plancapaciteit van ongeveer 62.500 woningen tegenover, waardoor er een tekort van 17.000 woningen in de stadsregio Amsterdam bestaat. Verder acht de Afdeling van belang dat in paragraaf 6 van het beleid wordt vermeld dat zich in een later stadium opnieuw locaties kunnen aandienen waar woningbouw mogelijk is. De raad heeft op de zitting toegelicht dat het project is voorzien opeen bijzonder ruim perceel op het Zuideinde, dat groter is dan andere percelen in de omgeving.
    Tussenconclusie
    4.5.    De Afdeling is van oordeel dat de raad hiermee deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij vanwege de woningnood van het beleidskader uit 2003 afwijkt. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat behoefte bestaat aan het type woningen waarin het plan voorziet, mede gelet op de ontwikkelingen op de woningmarkt van de afgelopen jaren. Verder heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat woningbouw van deze omvang op deze locatie nodig is, omdat de woningbouw op andere locaties niet voldoende is, gelet op het bestaande woningtekort.
    Stedenbouwkundige aanvaardbaarheid
    Inpassing in de omgeving
    4.6.    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat de voorziene woningen passend zijn in de omgeving. De voorziene woningen beslaan weliswaar een groter oppervlak dan gebruikelijk in de omgeving, maar deze worden zodanig stedenbouwkundig ingepast dat deze niet afdoen aan de karakteristiek van het lint. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het appartementencomplex slechts uit zes woningen bestaat, waardoor geen sprake is van een grootschalig appartementencomplex dat afbreuk doet aan de lintbebouwing. Verder worden de woningen op het achtererf vormgegeven als ondergeschikte schuurwoningen, waarbij de bebouwing landschappelijk wordt ingepast met een inrichtingsplan. De raad heeft in het verweerschrift toegelicht dat in landelijke gebieden schuren doorgaans op het achtererf staan. In het advies bij het plan van 2021 heeft de raad aangegeven ondergeschikte bebouwing in de vorm van schuurwoningen geschikt te achten. In artikel 7.4.2 van de planregels is een voorwaardelijke verplichting opgenomen waarmee de naleving van het inrichtingsplan voldoende is gewaarborgd.
    Bouwhoogte
    4.7.    Het plan maakt een maximale nokhoogte van 9,5 m voor de woningen achter het lint en tot 10 m voor de woningen op het lint mogelijk. Op grond van het geldende bestemmingsplan geldt een maximale nokhoogte van 9 m. [appellant] en anderen stellen terecht dat het plan afwijkt van de regel in het beleidskader dat nieuwbouw niet hoger mag zijn dan de bebouwing aan de weg.
    In paragraaf 2.2 van de plantoelichting heeft de raad toegelicht dat het plan een extra meter toestaat om drie bouwlagen mogelijk te maken. Op de zitting is nader toegelicht dat de extra meter ook nodig is om de woningen van een puntdak te voorzien, zodat de woningen stedenbouwkundig kunnen worden ingepast. Volgens de raad gaat het slechts om een geringe afwijking van de bouwhoogte op grond van het geldende bestemmingsplan, die op zal gaan in het gevarieerde beeld van het Zuideinde. Volgens de raad blijft het kenmerkende contrast tussen het voor- en achtererf hiermee behouden.
    De Afdeling is van oordeel dat de raad de afwijkende bouwhoogte deugdelijk heeft gemotiveerd. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het inderdaad gaat om een geringe afwijking waarmee de nieuwbouw de bestaande bebouwing niet overheerst. Ook acht de Afdeling van belang dat op zitting naar voren is gekomen dat de woningen in de omgeving uit overwegend twee tot drie bouwlagen bestaan. Hetzelfde geldt voor de voorziene woningen.
    Doorzicht naar achtergelegen gebied
    4.8.    Wat betreft het doorzicht gaat het voor [appellant] en anderen om het doorzicht op het achtergelegen gebied van het plangebied. Over het behoud van doorzicht overweegt de Afdeling dat het beleidskader niet dwingt tot het volledige behoud van doorzicht. Hoewel de gronden die in het vorige bestemmingsplan de bestemming "Tuin-1" hadden, worden voorzien van twee bouwvlakken, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat er nog steeds doorzicht is. De raad heeft aan het belang van het behoud van doorzicht invulling gegeven door alleen aan weerzijden van de erftoegangsweg in bebouwing te voorzien. Hiermee wordt het doorzicht op het achtergelegen gebied behouden.
    Tussenconclusie
    4.9.    De Afdeling is van oordeel dat de raad deugdelijk heeft gemotiveerd dat hij, omdat het plan stedenbouwkundig aanvaardbaar is, heeft besloten van het beleidskader af te wijken. Daarbij zijn de inpassing in de omgeving en het doorzicht in lijn met het beleidskader. De afwijkende bouwhoogte heeft de raad deugdelijk gemotiveerd.
    Conclusie over het beleidskader
    5.       Gelet op de voorgaande overwegingen is de Afdeling van oordeel dat de raad deugdelijk heeft gemotiveerd dat hij met het plan van het beleidskader heeft mogen afwijken vanwege de woningnood en de stedenbouwkundige aanvaardbaarheid van het plan. Het betoog slaagt niet.
    De Nationale Omgevingsvisie
    6.       [appellant] en anderen betogen dat het bouwplan in strijd is met de Nationale Omgevingsvisie (hierna: NOVI). Zij vinden dat de raad het nationaal belang dat ziet op het voorzien in de woonbehoefte, boven de andere nationale belangen uit de NOVI laat prevaleren.
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan rijksbeleid is gebonden. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, wat betekent dat dit beleid in de belangenafweging betrokken dient te worden. In de plantoelichting is in paragraaf 3.1.1 de NOVI genoemd en is uiteengezet dat het plan hiermee in overeenstemming is. De raad heeft de NOVI dus in zijn belangenafweging betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeersveiligheid
    7.       [appellant] en anderen betogen dat het plan leidt tot een verslechtering van de verkeerssituatie op het Zuideinde. Hiertoe voeren ze aan dat deze weg in de huidige situatie al niet is toegerust op de toegenomen drukte. Het Zuideinde is namelijk een smalle weg met verschillende kruispunten en voorrangsituaties die onoverzichtelijk zijn. Door het plan zal het aantal verkeersbewegingen toenemen. Verder voorziet het plan in een ontsluiting op een onoverzichtelijke plek, tussen aaneengesloten parkeerplekken, net na de bocht met de Adriaan Loosjesstraat en net voor de zijstraat naar de Jacob Honigstraat. Volgens [appellant] en anderen kan het plangebied beter en veiliger via de Stellingweg aan de westzijde van het plangebied worden ontsloten.
    7.1.    De Afdeling stelt voorop dat het plan de bestaande verkeersproblematiek niet hoeft op te lossen. De Afdeling is van oordeel dat de raad ervan uit heeft mogen gaan dat de verkeerssituatie door het plan niet zodanig verslechtert dat de raad het plan niet heeft mogen vaststellen. De raad heeft toegelicht dat het plan weliswaar leidt tot een toename van het aantal verkeersbewegingen, maar dat de capaciteit van de weg zodanig is dat de toename van het aantal verkeersbewegingen geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de verkeersafwikkeling. Uit de gemeentelijke verkeersprognoses volgt namelijk dat het een relatief rustige weg is met een verkeersintensiteit van ongeveer 3.300 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etm). In paragraaf 4.9.2 van de plantoelichting staat dat de verkeersaantrekkende werking van het plan is berekend op basis van de kencijfers van CROW-publicatie 381. De verkeersgeneratie komt neer op ongeveer 78 mvt/etm. [appellant] en anderen hebben deze berekeningen niet betwist. Ook is niet gebleken dat de maximale capaciteit van het Zuideinde met het plan wordt overschreden. De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen hebben geen aanknopingspunten voor het oordeel dat met het plan een zodanige toename van het verkeer plaatsvindt, dat de weg dit niet kan verwerken. Verder is van belang dat het perceel in de huidige situatie al is ontsloten via het Zuideinde. De raad mocht zich daarbij op het standpunt stellen dat hij het door [appellant] en andere voorgestelde alternatief via de Stellingweg onwenselijk vindt, omdat de voorziene woningen in dat geval niet via het Zuideinde worden ontsloten, terwijl ze daar wel deel van uitmaken. Daarnaast wil de raad het achterliggende groen niet doorkruisen.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeren
    8.       [appellant] en anderen betogen dat door het plan de bestaande parkeeroverlast in de omgeving zal toenemen. Volgens hen is de parkeerdruk op het Zuideinde hoog en voorziet het plan in tien parkeerplaatsen die erg krap zijn.
    8.1.    In wat [appellant] aanvoert, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten dat op eigen terrein niet aan de relevante parkeernormen kan worden voldaan. Uit het inrichtingsplan volgt dat de afmetingen van de parkeervakken 5 m bij 2,5 m worden. De raad heeft in het verweerschrift aangegeven dat dit gangbare maatvoeringen zijn. De naleving van het inrichtingsplan is voldoende gewaarborgd met de voorwaardelijke verplichting in artikel 7.4.2 van de planregels. De raad heeft ook voldoende gemotiveerd dat de parkeerdruk op het Zuideinde niet te hoog is indien bewoners en bezoekers in openbaar gebied gaan parkeren. In het verweerschrift staat dat uit de inventarisatie van 2022 volgt dat de parkeerdruk op piekmomenten 64% is. Dit geldt voor doordeweekse avonden, wat de drukste momenten van de week zijn. In een nader stuk heeft de raad nader toegelicht dat voor het gedeelte van het Zuideinde dat direct aansluit op het plangebied volgens de inventarisatie uit 2022 weliswaar een parkeerdruk van 95% op piekmomenten geldt, maar dat de gemiddelde parkeerdruk in de nabije omgeving lager is. Uit de inventarisatie van oktober en november 2024 volgt dat de gemiddelde parkeerdruk op doordeweekse avonden in de nabije omgeving van het plangebied inderdaad lager is, namelijk 66%. In de enkele omstandigheid dat [appellant] en anderen een hogere parkeerdruk ervaren, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat niet van deze cijfers kan worden uitgegaan. De raad acht een maximale parkeerdruk van 85% aanvaardbaar.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat het plan niet zal leiden tot ernstige parkeeroverlast in de omgeving.
    Het betoog slaagt niet.
    Groen
    9.       [appellant] en anderen betogen dat het plan in te weinig groen voorziet. Het plan voorzag in eerste instantie, gelet op de groene inrichting van het plangebied, in acht parkeerplaatsen. In plaats daarvan voorziet het plan nu in tien groene parkeerplaatsen. Volgens [appellant] en anderen is dit geen daadwerkelijk groen, omdat er auto’s op de parkeerplaatsen komen te staan en de nieuwe bewoners de parkeerplaatsen waarschijnlijk zullen laten verharden vanwege de drassige bodem.
    9.1.    Als bijlage 1 bij de plantoelichting is een inrichtingsplan met een beplantingsplan bijgevoegd. Volgens het beplantingsplan wordt het plangebied voorzien van een groene omlijsting. De parkeerplaatsen worden groene parkeerplaatsen door middel van grastegels. In het verweerschrift heeft de raad toegelicht dat zo goed bruikbare parkeerplaatsen kunnen worden gemaakt, waarbij er geen drassige bodem meer is. Gelet hierop volgt de Afdeling het door [appellant] en anderen hierover aangevoerde niet. Verder overweegt de Afdeling dat de raad ervan uit heeft mogen gaan dat er in het plangebied ook los van de parkeerplaatsen voldoende groen wordt gerealiseerd, gelet op het beplantingsplan. Zoals onder 7.3 is overwogen, is de naleving van het inrichtingsplan, waarvan het beplantingsplan deel uitmaakt, voldoende gewaarborgd met de voorwaardelijke verplichting in artikel 7.4.2 van de planregels.
    Het betoog slaagt niet.
    Gang van zaken
    10.     [appellant] en anderen betogen dat er sprake is van belangenverstrengeling van de raad, voornamelijk vanwege de volgens hen te hoge prijs die STL voor het perceel heeft betaald. Deze zou onder meer door de schuren met asbest niet zoveel waard zijn. Ook is het niet duidelijk waarom het gemeentebestuur ineens wel medewerking verleent aan het plan van de huidige projectontwikkelaar, en niet aan eerdere, minder vergaande plannen. Het gemeentebestuur heeft laat gereageerd op een Woo-verzoek hierover. Verder neemt de gemeente volgens [appellant] en anderen onjuiste en niet onderbouwde waardeoordelen in, zoals dat de parkeerdruk niet hoog is en de verkeersintensiteit laag.
    10.1.  In wat [appellant] en anderen aanvoeren ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in strijd met artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht heeft vastgesteld. Het enkele feit dat het gemeentebestuur geen medewerking heeft willen verlenen aan eerdere plannen, geeft geen blijk van vooringenomenheid van de raad of van een persoonlijk belang van de tot de raad behorende of daarvoor werkzame personen. Hetzelfde geldt voor het, volgens [appellant] en anderen, betalen van een te hoge prijs voor het perceel.
    Het betoog slaagt niet. 
    Conclusie
    11.     Het beroep van [appellant] en anderen is ongegrond.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025
    703-1138