ECLI:NL:RVS:2008:BG5885, Raad van State, 03-12-2008, 200802001/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 augustus 2007 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met voorschrift 2.9 van de milieuvergunning van 29 mei 2007 in werking hebben van een inrichting gelegen aan de [locatie] te [plaats].

200802001/1.
      Datum uitspraak: 3 december 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Borne,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 augustus 2007 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met voorschrift 2.9 van de milieuvergunning van 29 mei 2007 in werking hebben van een inrichting gelegen aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 6 februari 2008 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last gewijzigd in die zin dat de zinsnede ‘ramen en deuren’ is vervangen door de zinsnede ‘één of meerdere ramen en deuren’.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 maart 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 april 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.C. van Nie, advocaat te Enschede, en A.D. Oonk, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.E.J.M. Vertegaal-Kerssemakers en ing. B.H.G. Oonk, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge voorschrift 2.9 van de vergunning van 29 mei 2007 dienen de ramen en deuren in de buitengevel van de inrichting onder alle omstandigheden gesloten te blijven, behoudens ten behoeve van de onmiddellijke doorvoer van personen en/of goederen.
    
    2.2. Op 1 januari 2008 zijn het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en de daarmee samenhangende wijziging van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking getreden. Aangezien in verband hiermee, naar tussen partijen ook niet in geschil is, voor de bij het bestreden besluit vergunde inrichting geen vergunning meer is vereist, is de bij dat besluit verleende vergunning vervallen.
    
    2.3. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, eerste volzin, van het Activiteitenbesluit worden voorschriften die zijn verbonden aan een vóór 1 januari 2008 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning, die vóór die datum in werking en onherroepelijk was, gedurende drie jaar na die datum als maatwerkvoorschriften aangemerkt, mits de voorschriften van die vergunning vallen binnen de bevoegdheid van het bevoegd gezag tot het stellen van maatwerkvoorschriften en voor zover dit besluit op de inrichting van toepassing is.
    
    2.4. De bij besluit van 29 mei 2007 verleende vergunning was vóór 1 januari 2008 onherroepelijk, nu ook aan de andere voorwaarden is voldaan, dient vergunningvoorschrift 2.9 sindsdien te worden aangemerkt als maatwerkvoorschrift.
    
    2.5. Aan het dwangsombesluit ligt ten grondslag dat het college in de afgelopen jaren meerdere malen, onder meer op 24 maart 2005, 14, 15, 18 en 19 juli 2005, in de weken 29 en 30 (juli) van 2006, op 24 en 26 april 2007 en op 2 en 8 mei 2007 heeft geconstateerd dat buitendeuren en buitenramen van de inrichting aan de [locatie] te [plaats] geopend zijn tijdens het in werking zijn van de inrichting, en dat op dat moment geen personen of goederen werden doorgelaten.
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat de inrichting strijdig met het sedert 1 januari 2008 als maatwerkvoorschrift geldende voorschrift 2.9 van de vergunning van 29 mei 2007 in werking is, zodat het college bevoegd was tot het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen.
    
    2.6. [appellante] stelt dat het college bij het nemen van het besluit op bezwaar door het aanbrengen van een tekstuele wijziging in de last ten opzichte die van het besluit van 3 augustus 2007 heeft gehandeld in strijd met het verbod van reformatio in peius.
    
    2.6.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat het bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Dat betekent dat het bestuursorgaan het besluit, voor zover het door het bezwaarschrift wordt bestreden, moet heroverwegen en moet nagaan of dit tot een voor de indiener gunstiger resultaat leidt. Leidt de heroverweging tot een voor de indiener ongunstiger resultaat, dan geldt dat alleen indien het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn en artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht zich er niet tegen verzet dat een zodanige wijziging bij de besluit op het bezwaarschrift wordt bewerkstelligd.
    
    Bij het bestreden besluit van 6 februari 2008 heeft het college de bij het besluit van 3 augustus 2007 opgelegde last onder dwangsom gehandhaafd, waarbij de zinsnede ‘ramen of deuren’ is vervangen door de zinsnede ‘één of meerdere ramen of deuren’. De in de last aangebrachte tekstuele wijziging leidt niet tot een verslechtering van de rechtspositie van Brons, nu de last onder dwangsom nog immer is gericht op naleving van het sedert 1 januari 2008 als maatwerkvoorschrift geldende voorschrift 2.9 van de vergunning van 29 mei 2007.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.7. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte tot het opleggen van een last onder dwangsom vanwege overtreding van het sedert 1 januari 2008 als maatwerkvoorschrift geldende voorschrift 2.9 van de vergunning van 29 mei 2007 is overgegaan, nu het college niet heeft onderzocht of de desbetreffende overtreding ook daadwerkelijk leidt tot een overschrijding van het desbetreffende voorschriften. Daarnaast voert [appellante] aan dat het in belang van zijn werknemers is om ramen en deuren geopend te kunnen houden ter regulering van de binnentemperatuur, zodat ook om die reden niet tot handhaving kon worden overgegaan. Voorts gaan de getroffen maatregelen ter beperking van de geluidbelasting vanwege de inrichting op de gevels van geluidgevoelige objecten in belangrijke mate verder dan wat van [appellante] in andere Europese landen aan maatregelen wordt gevergd, zodat het opleggen van een last onder dwangsom onevenredig is, aldus [appellante].
    
    2.7.1. Gezien het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.2. Het sedert 1 januari 2008 als maatwerkvoorschrift geldende voorschrift 2.9 van de vergunning van 29 mei 2007 is destijds aan de vergunning verbonden om aan de in die vergunning gestelde geluidvoorschriften te kunnen voldoen. [appellante] heeft destijds geen aanleiding gezien om rechtsmiddelen tegen het thans onherroepelijke besluit tot vergunningverlening aan te wenden. Voorts lag ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen verzoek voor dat strekte tot legalisatie van de geconstateerde overtreding.
    
    De Afdeling ziet dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen, op grond waarvan behoorde te worden afgezien van handhaving. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bestond geen concreet zicht op legalisatie. Voorts waren geen termen aanwezig voor het oordeel, in aanmerking genomen de aard en ernst van de overtredingen, dat handhavend optreden zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan had behoren af te zien.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.8. Het vorenoverwogene is aanmerking nemende heeft het college de last onder dwangsom op goede gronden in bezwaar gehandhaafd.
    
    2.9. Het beroep is ongegrond.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Drouen
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2008
    
    375-209.