ECLI:NL:RVS:2016:794, Raad van State, 23-03-2016, 201504625/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 augustus 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een preventieve last onder dwangsom van €1.500,00 per dagelijks geconstateerde overtreding tot een maximum van €15.000,00, gelast de recreatieve verhuur van de woning op het perceel [locatie 1] te Onna te staken en gestaakt te houden.

201504625/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats] [land],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 mei 2015 in zaak nr. 14/2209 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 augustus 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een preventieve last onder dwangsom van €1.500,00 per dagelijks geconstateerde overtreding tot een maximum van €15.000,00, gelast de recreatieve verhuur van de woning op het perceel [locatie 1] te Onna te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 17 juli 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 16 augustus 2013 gehandhaafd, met dien verstande dat, voor zover van belang, indien na afloop van de begunstigingstermijn de last wordt overtreden, [appellant] €1.500,00 per wekelijks geconstateerde overtreding verbeurt, tot een maximum van € 15.000,00.
    
    Bij uitspraak van 1 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Zutphen, en het college, vertegenwoordigd door P. Kleine en mr. F. de Groot, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft de woning op het perceel in mei 1973 gekocht. Hij bewoont de woning naar eigen zeggen gedurende enkele maanden per jaar en verblijft de rest van het jaar in het buitenland. Hij verhuurt de woning hoofdzakelijk voor korte perioden aan derden.
    
    2. Ingevolge de beheersverordening "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Wonen-Buitengebied".
    
    Ingevolge artikel 25.1.1 van de regels van de beheersverordening zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor wonen.
    
    Ingevolge artikel 25.4.1 wordt onder gebruiken of laten gebruiken in strijd met beheersverordening in ieder geval verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor en/of als gebouwen voor recreatieve bewoning.
    
    Ingevolge artikel 39.2, onderdeel a, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    Ingevolge artikel 1.120 wordt onder recreatieve bewoning verstaan: de bewoning die plaatsvindt in het kader van de weekend- en/of verblijfsrecreatie waarbij elders hoofdverblijf wordt gehouden.
    
    3. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bij besluit van 17 juli 2014 in stand gelaten last onder dwangsom onduidelijk is, nu daarin wordt gesproken over recreatieve verhuur, dat volgens hem slechts bestaat uit het sluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst. Door ter uitvoering van een dergelijke overeenkomst de woning aan derden recreatief te verhuren, laat [appellant] de woning gebruiken voor recreatieve bewoning. Niet in geschil is dat het laten gebruiken van de woning voor recreatieve bewoning in strijd is met artikel 25.4.1 van de beheersverordening.
    
    4. Bij besluit van 16 augustus 2013 heeft het college een preventieve last onder dwangsom opgelegd. Het opleggen van een preventieve last onder dwangsom komt evenwel slechts aan de orde in situaties waarbij handhavend wordt opgetreden zonder dat voorafgaand een overtreding is begaan. Die situatie doet zich hier niet voor, nu [appellant] in het verleden de woning op het perceel liet gebruiken voor recreatieve bewoning, hetgeen volgens het college in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied". Aangezien duidelijk was dat de last erop gericht was herhaling van de reeds geconstateerde overtreding te voorkomen en het college in beginsel bevoegd was om tegen het voorkomen van herhaling van een overtreding bestuurlijke handhavingsmiddelen toe te passen, is [appellant] door het gebruik van de term "preventieve last" door het college in geen enkel belang geschaad.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van de woning onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte niet het standpunt van het college heeft beoordeeld dat reeds in 2010 het strijdige gebruik van de woning is gewraakt en het gebruik om die reden niet onder het overgangsrecht van de beheersverordening valt, maar heeft overwogen dat op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening geen sprake was van verhuur voor recreatieve bewoning en dat gebruik om die reden niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt.
    
    5.1. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar, onder verwijzing naar het, ongedateerde, advies van de commissie bezwaarschriften, op het standpunt gesteld dat de recreatieve verhuur niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt. Het college wijst in dit verband op een brief van 14 juni 2010 aan [appellant]. Volgens het college is met de brief het gebruik onder het oude bestemmingsplan gewraakt en kon het rechtens ook worden gewraakt, zodat het overgangsrecht niet kan worden ingeroepen.
    
    5.2. Bij besluit van 11 december 2012 heeft de burgemeester van Steenwijkerland met een last onder bestuursdwang op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet de tijdelijke sluiting van de woning en twee schuren voor de duur van zes maanden, ingaande op 14 december 2012, bevolen vanwege de aanwezigheid van een harddruglaboratorium. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 31 mei 2013 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft bij uitspraak van 25 juni 2014 het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is in hoger beroep door de Afdeling bij uitspraak van 3 februari 2016 in zaak nr. 201406162/1/A3 bevestigd. De tijdelijke sluiting eindigde op 14 juni 2013. Op 14 juni 2013 heeft het college aan [appellant] laten weten dat de woning weer kon worden gebruikt voor reguliere bewoning. Omdat [appellant] de woning in het verleden heeft laten gebruiken voor recreatieve bewoning door middel van verhuur, terwijl de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" dat niet toestaan, heeft het college [appellant] laten weten voornemens te zijn een preventieve last onder dwangsom op te leggen om recreatieve verhuur te voorkomen. Bij besluit van 16 augustus 2013 heeft het college de last opgelegd.
    
    5.3. De beheersverordening is op 26 juni 2013 in werking getreden. Niet in geschil is dat [appellant] op dat moment de woning niet liet gebruiken voor recreatieve bewoning. Dit gebruik was in ieder geval gestaakt toen [appellant] in november 2012 de woning verhuurde en gedurende die verhuur door de regiopolitie IJsselland in de woning tieneneenhalve kg cocaïne en in een schuur ruim acht kg cocaïne en verder een groot aantal materialen zijn aangetroffen, die duidden op een harddrugslaboratorium, waar [appellant], zoals volgt uit voormelde uitspraak van 3 februari 2016, verantwoordelijk voor kan worden gehouden. De vondst van voormelde harddrugs en materialen heeft geleid tot het besluit van de burgemeester van 11 december 2012, waarbij is besloten de woning met ingang van 14 december 2012 te sluiten. Het gebruik van de woning voor recreatieve bewoning is, naar niet in geschil is, na 14 juni 2013, toen de sluiting van de woning was beëindigd, niet voortgezet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 3 maart 2004 in zaak nr. 200306008/1, strekt het overgangsrecht ertoe, mede uit een oogpunt van rechtszekerheid, bescherming te bieden aan gevestigde belangen of rechten bij invoering van een nieuwe regeling, die de bestaande toestand niet dekt. Het overgangsrecht dient naar haar strekking restrictief te worden toegepast. Nu vaststaat dat de woning in ieder geval sinds november 2012 niet voor recreatieve bewoning werd gebruikt, was op de peildatum daarom geen sprake van strijd met de beheersverordening, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat reeds om die reden dat gebruik niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt. De rechtbank is daarom, anders dan [appellant] aanvoert, terecht niet toegekomen aan de beoordeling van het standpunt van het college dat het gebruik, zo dat onder het overgangsrecht valt, onder het voorheen geldende bestemmingsplan tijdig is gewraakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het laten gebruiken van de woning voor recreatieve bewoning in strijd met de beheersverordening en valt het niet onder het overgangsrecht van de beheersverordening. Het college was daarom bevoegd daartegen handhavend op te treden.
    
    7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van gelijke gevallen. Hij voert daartoe aan dat het college niet heeft gereageerd op alle door hem in bezwaar vermelde gevallen dan wel onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de aangedragen gevallen niet gelijk zijn.
    
    8.1. [appellant] heeft in bezwaar een overzicht overgelegd van recreatiewoningen die op een website worden aangeboden. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college onvoldoende gemotiveerd is ingegaan op de door [appellant] aangedragen gevallen, voor zover deze voldoende concreet waren om te achterhalen. Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat met betrekking tot de percelen [locatie 3] en [locatie 4] een handhavingsprocedure is gestart, maar uiteindelijk voor een groepsaccommodatie op het perceel [locatie 2] een vergunning is verleend en dat het gebruik van het perceel [locatie 3], en het daarnaast gelegen [locatie 4], in een nieuw bestemmingsplan positief zal worden bestemd. Het heeft verder nader toegelicht dat voor het gebruik dat van het gebouw op het perceel [locatie 5] te [plaats] wordt gemaakt een omgevingsvergunning is verleend.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college door de last onder dwangsom op te leggen, heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Wat betreft het perceel [locatie 6] te [plaats] dat [appellant] eerst in hoger beroep expliciet heeft vermeld, heeft het college verklaard dat zal worden onderzocht of het gebruik van het pand op dat perceel in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het betoog faalt.
    
    9. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid tot handhaving heeft kunnen overgaan. Hij voert daartoe aan dat handhaving zodanig onevenredig is dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien. Hij wijst in dit verband op de financiële gevolgen die handhaving voor hem met zich brengen, de omstandigheid dat het college reeds lang op de hoogte was van het gebruik, maar daartegen niet heeft opgetreden, en zijn belang bij het voorkomen van leegstand tijdens zijn afwezigheid.
    
    9.1. De omstandigheid dat het college niet eerder handhavend is opgetreden, brengt niet mee dat het college thans, om herhaling van de overtreding te voorkomen, niet tegen met de beheersverordening strijdig gebruik op het perceel zou mogen optreden. In de financiële situatie van [appellant] heeft het college in redelijkheid evenmin een bijzondere omstandigheid hoeven zien. Het college heeft in dit geval het algemeen belang bij handhaving in redelijkheid kunnen laten prevaleren boven het belang van [appellant] bij voortzetting van het met de beheersverordening strijdig gebruik. Het betoog faalt.
    
    10. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat, nu het college handhavend heeft opgetreden zonder tussenkomst van een rechter, sprake is van strijd met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Het college is op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in verbinding gelezen met artikel 125 van de Gemeentewet bevoegd om, door middel van een last onder dwangsom, handhavend op te treden tegen een illegale situatie. Nu [appellant] ingevolge de artikelen 7:1 en 8:1 van de Awb bezwaar en beroep kan instellen - en dat ook heeft gedaan - en aldus het besluit van het college om tot handhaving aan de rechter kan voorleggen, is geen sprake van schending van artikel 6 van het EVRM.
    
    11. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat handhaving niet in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd welk algemeen belang zou zijn gediend met handhaving en waarom handhaving in dit geval proportioneel zou zijn. Hij voert in dit verband nog aan dat het reguleren van het gebruik van zijn woning in de beheersverordening in strijd is met artikel 18 van het EVRM.
    
    11.1. Ingevolge artikel 18 mogen de beperkingen die volgens dit Verdrag op de omschreven rechten en vrijheden zijn toegestaan, slechts worden toegepast ten behoeve van het doel waarvoor zij zijn gegeven.
    
    Ingevolge artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepalingen tasten ingevolge dit artikel, voor zover hier verder van belang, op geen enkele wijze het recht aan, dat een staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
    
    11.2. De oplegging van de last onder dwangsom is geen ontneming van eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Voor zover het gebruik van de eigendom van de woning wordt beperkt door de op grond van de beheersverordening opgelegde last onder dwangsom, heeft de rechtbank er terecht op gewezen dat in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM is opgenomen dat op geen enkele wijze het recht wordt aangetast om die wetten toe te passen die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De ter plaatse geldende beheersverordening, die de ruimtelijke inrichting van de gemeente regelt en het algemeen belang van een goede ruimtelijke ordening binnen de gemeente ten doel heeft, en het daarin opgenomen gebruiksverbod is een zodanige regulering. Met de rechtbank ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat sprake is van een schending van artikel 18 van het EVRM door het gebruik te regelen in de beheersverordening. De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het opnemen van een gebruiksverbod in de beheersverordening, waardoor in dit geval het gebruik van de woning van [appellant] wordt gereguleerd, niet in verhouding staat tot de genoemde doelstelling. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat handhavend optreden er in dit geval slechts toe leidt dat [appellant] de woning niet meer recreatief mag verhuren aan derden. Handhavend optreden leidt er niet toe dat aan [appellant] het eigendom van zijn woning wordt ontnomen dan wel dat hij zelf niet in de woning mag wonen of deze woning niet mag verhuren voor niet-recreatief verblijf. De Afdeling neemt verder nog in aanmerking dat [appellant], toen hij in 1973 de eigendom van de woning verkreeg, ervan op de hoogte was, althans had kunnen zijn, dat op het perceel ingevolge het toen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Steenwijkerwold" geen recreatieve bestemming rustte, maar de bestemming "Agrarisch gebied zonder bebouwing". Tegen deze achtergrond bezien, ziet de Afdeling met de rechtbank in het betoog van [appellant] geen reden om aan te nemen dat handhavend optreden tegen het laten gebruiken van de woning voor recreatieve bewoning leidt tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
    
    Het betoog faalt.
    
    11.3. Voor zover het beroep van [appellant] op het EVRM betrekking heeft op de ruilverkaveling, de gebeurtenissen in 2006, de sluiting van zijn woning in 2012 en het bezoek van ambtenaren van de gemeente aan zijn woning in december 2015, overweegt de Afdeling dat het geding alleen betrekking heeft op het opleggen van een last onder dwangsom in verband met de recreatieve verhuur van de woning op het perceel. Het betoog kan reeds daarom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    12. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat de beheersverordening onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten, is een herhaling van wat hij bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is hierop in de aangevallen uitspraak ingegaan. In hoger beroep heeft [appellant] niet aangevoerd waarom de desbetreffende overwegingen onjuist, dan wel onvolledig zijn. Het aangevoerde geeft daarom geen aanleiding om die uitspraak te vernietigen.
    
    13. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan zijn betoog in beroep dat het college ten onrechte geen verslag van de hoorzitting in bezwaar heeft overgelegd. Dit kan evenwel niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu de Afdeling daarin geen grond ziet voor het oordeel dat het besluit reeds daarom onzorgvuldig is. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank, vanwege het ontbreken van een verslag, haar overweging over de door het college verrichte belangenafweging niet heeft kunnen baseren op hetgeen het college daarover tijdens de hoorzitting heeft medegedeeld, overweegt de Afdeling dat in het advies van de commissie bezwaarschriften is vermeld wat namens het college op dat punt is verklaard. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank haar oordeel daarop niet heeft mogen baseren.
    
    14. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het in beroep aangevoerde geen grond wordt gezien voor het oordeel dat [appellant] een effectieve en met waarborgen omklede rechtsbescherming wordt onthouden. Hij voert daartoe aan dat de bestuursrechtelijke rechtsgang in Nederland in strijd is met de artikelen 6 en 13 van het EVRM. Dit volgt volgens hem uit de wijze waarop de beoordeling van geschillen door de Afdeling plaatsvindt.
    
    14.1. Ingevolge artikel 6 van het EVRM heeft bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
    Ingevolge artikel 13 heeft een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.
    
    14.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 17 juni 2015 in zaak nr. 201406591/1/A2), is de Afdeling een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan, als bedoeld in artikel 1:4, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, van de Awb, dat ingevolge artikel 30b van de Wet op de Raad van State is belast met de berechting van de bij de wet aan haar opgedragen geschillen. De jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (bijvoorbeeld het arrest van 6 mei 2003, nrs. 39343/98, 39651/98, 43147/98 en 46664/98 (www.ehcr.co.int), AB 2003, 11) biedt geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet aan de in artikel 6, eerste lid, en artikel 13 van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellant] zich niet kan vinden in de jurisprudentie van de Afdeling is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken. Het betoog faalt.
    
    15. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Pieters
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2016
    
    473.