ECLI:NL:RVS:2019:1726, Raad van State, 29-05-2019, 201804011/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2017 heeft de staatssecretaris het verzoek om schadevergoeding van [appellante] afgewezen.

201804011/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 10 april 2018 in zaak nr. 17/13992 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 maart 2017 heeft de staatssecretaris het verzoek om schadevergoeding van [appellante] afgewezen.
    Bij besluit van 18 juli 2017 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.J. Dijkman, advocaat te Utrecht, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E.J. ten Berg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    In hoger beroep is in geschil of de staatssecretaris het verzoek van [appellante] om schadevergoeding terecht heeft afgewezen.
    2.    Hierna wordt onder de staatssecretaris tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
        vreemdelingenrechtelijke procedure
    3.    [appellante] heeft de Azerbeidzjaanse nationaliteit en heeft op 22 februari 2011 bij de Nederlandse ambassade in Ankara, Turkije, een aanvraag ingediend om verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) met als doel verblijf bij echtgenoot. Zij heeft een medische verklaring overgelegd, waaruit blijkt dat zij lijdt aan diabetes mellitus, hypertensie, coronaire hartziekte, hypercholesterolemie en morbide obesitas, waardoor zij - naar gesteld - niet in staat is om het Nederlandse inburgeringsexamen in het buitenland af te leggen.
    4.    Bij besluit van 30 mei 2011 heeft de staatssecretaris de aanvraag van [appellante] om haar een mvv te verlenen afgewezen. Bij besluit van 28 februari 2012 heeft de staatsecretaris het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de gezondheidsklachten van [appellante] geen aanleiding geven tot ontheffing van de plicht het inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen.
    5.    Bij uitspraak van 23 november 2012 heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard. Het verplicht stellen van het met goed gevolg afleggen van het Nederlandse inburgeringsexamen in het buitenland, voordat toestemming wordt verleend voor toegang en verblijf (hierna: het Nederlandse inburgeringsvereiste), is volgens de rechtbank strijdig met artikel 7, tweede lid van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71; hierna: de richtlijn)
    6.    De Afdeling heeft bij verwijzingsuitspraak van 1 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1204 het  Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht door een prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de gestelde vragen over de uitleg van de richtlijn.
    7.    Het Hof van Justitie heeft bij arrest van 9 juli 2015, C-153/14, K. en A., ECLI:EU:C:2015:453 (hierna: het arrest) overwogen dat de richtlijn, in het bijzonder artikel 7, tweede lid, toestaat dat een lidstaat van een derdelander verwacht dat hij met goed gevolg een inburgeringsexamen in het buitenland aflegt, alvorens hem toestemming voor toegang tot en verblijf op het grondgebied van die lidstaat wordt verleend uit hoofde van gezinshereniging (zie punt 49 en 53 van het arrest; vergelijk ook rechtsoverweging 21 van voormelde verwijzingsuitspraak van 1 april 2014). Daarbij geldt evenwel dat het inburgeringsvereiste de uitoefening van het recht op gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken en het evenredigheidsbeginsel vereist dat het inburgeringsvereiste niet verder gaat dan nodig is om het ermee beoogde doel te bereiken (zie met name punt 56, 63, 69 en 71).
    In het arrest heeft het Hof van Justitie meer in het bijzonder het volgende overwogen.
    "50. Aangezien gezinshereniging evenwel de algemene regel is, moet artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 strikt worden uitgelegd. Bovendien mogen de lidstaten hun handelingsmarge niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van deze richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging, en aan het nuttig effect daarvan (zie in die zin arrest Chakroun, C - 578/08, EU:C:2010:117, punt 43).
    51. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van Unierecht, moeten in dit verband de in de nationale regeling ter omzetting van artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 gebruikte middelen geschikt zijn om de door die regeling nagestreefde doelen te verwezenlijken en mogen zij niet verder gaan dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is (zie naar analogie arrest Commissie/Nederland, C‑508/10, EU:C:2012:243, punt 75).
    52. Daar artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 enkel ziet op voorwaarden ter "integratie", moet dus worden vastgesteld dat de voorwaarden die de lidstaten op grondslag van deze bepaling mogen opleggen, slechts als rechtmatig kunnen worden beschouwd indien de integratie van de gezinsleden van de gezinshereniger daarmee kan worden vergemakkelijkt.
    53. In deze context kan niet worden betwist dat de verwerving van kennis van de taal en de samenleving van de gastlidstaat de communicatie tussen derdelanders en eigen onderdanen sterk vergemakkelijkt en bovendien de interactie en het vormen van sociale banden tussen hen bevordert. Evenmin kan worden betwist dat de verwerving van kennis van de taal van de gastlidstaat de toegang van derdelanders tot de arbeidsmarkt en tot beroepsopleidingen minder moeilijk maakt [zie, met betrekking tot de uitlegging van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44), arrest P en S (C‑579/13, EU:C:2015:369, punt 47)].
    54. Vanuit dat gezichtspunt kan met de verplichting om met goed gevolg een basisexamen inburgering af te leggen worden verzekerd dat de betrokken derdelanders kennis verwerven die onbetwistbaar nuttig is om banden met de gastlidstaat op te bouwen.
    55. Voorts doet de verplichting om het in de hoofdgedingen aan de orde zijnde inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen, rekening gehouden met het feit dat de kennis die vereist is om voor een dergelijk examen te kunnen slagen op een basisniveau ligt, op zich in beginsel geen afbreuk aan het met richtlijn 2003/86 nagestreefde doel van gezinshereniging.
    56. Evenwel vereist het evenredigheidsbeginsel hoe dan ook dat de toepassingsvoorwaarden voor een dergelijke verplichting (het inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen) niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. Dat zou met name het geval zijn indien de toepassing van die verplichting gezinshereniging van de gezinsleden van de gezinshereniger automatisch zou beletten wanneer zij, hoewel zij niet voor het examen zijn geslaagd, wel het bewijs hebben geleverd van hun wil om voor dat examen te slagen en van de nodige inspanningen die zij daartoe hebben gedaan.
    57. De integratievoorwaarden van artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 mogen immers niet tot doel hebben de personen te selecteren die hun recht op gezinshereniging zullen kunnen uitoefenen, maar dienen hun integratie in de lidstaten te vergemakkelijken.
    58. Voorts moeten bijzondere individuele omstandigheden, zoals leeftijd, opleidingsniveau, financiële situatie of gezondheidstoestand van de betrokken gezinsleden van de gezinshereniger, in aanmerking worden genomen, teneinde hen vrij te stellen van de verplichting om het inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen wanneer blijkt dat zij, vanwege die omstandigheden, niet in staat zijn dat examen af te leggen of daarvoor te slagen.
    59. Anders zou die verplichting, in dergelijke omstandigheden, een moeilijk te overkomen hindernis vormen om het bij richtlijn 2003/86 toegekende recht op gezinshereniging doeltreffend te maken.
    […]  
    71.  (…) de lidstaten van derdelanders mogen verlangen dat zij, voordat hun toestemming voor toegang en verblijf op hun grondgebied wordt verleend uit hoofde van gezinshereniging, met goed gevolg een inburgeringsexamen (…) afleggen, (…), mits de toepassingsvoorwaarden voor een dergelijke verplichting de uitoefening van het recht op gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken. (…)."
    8.    Bij uitspraak van 19 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3655 heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het inburgeringsvereiste in strijd is met artikel 7, tweede lid, van de richtlijn. Omdat de staatssecretaris evenwel niet bestrijdt dat de Nederlandse wet- en regelgeving over het inburgeringsvereiste aanpassing behoeft, leiden de grieven van de staatssecretaris niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
        De Afdeling heeft verder overwogen dat [appellante] het inburgeringsexamen inmiddels heeft behaald en dat aan haar een mvv is verstrekt waarmee zij Nederland is in gereisd. Anders dan in de uitspraak van 19 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3656, ziet de Afdeling derhalve geen aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen voor zover de rechtbank de staatssecretaris heeft opgedragen de vreemdeling in het bezit te stellen van de door haar gevraagde mvv.
        verzoek om schadevergoeding
    9.    Bij brief van 7 juli 2016, aangevuld bij brief van 15 augustus 2016, heeft [appellante] de staatssecretaris verzocht om vergoeding van de materiële en immateriële schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het onrechtmatige besluit van 30 mei 2011. Daartoe heeft zij aangevoerd dat dat besluit ertoe heeft geleid dat inbreuk is gemaakt op haar recht om zich in het kader van gezinshereniging bij haar man in Nederland te voegen. Zij stelt aanspraak te maken op een vergoeding voor immateriële schade ter hoogte van € 42.880,00. Voorts heeft zij verzocht om vergoeding van de kosten van het ten onrechte afgelegde inburgeringsexamen en van de tweede aanvraag om een mvv.
        standpunt van de staatssecretaris
    10.     Aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek om schadevergoeding heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd, samengevat weergegeven, dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een oorzakelijk verband is tussen de gestelde schade en het onrechtmatige besluit van 30 mei 2011.
        betoog in hoger beroep
    11.    [appellante] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het tegen het besluit van 18 juli 2017 ingestelde beroep ongegrond is. Volgens haar heeft de rechtbank de verkeerde maatstaf aangelegd voor de beoordeling van het causaal verband tussen het besluit van 30 mei 2011 en de gestelde schade. De rechtbank heeft miskend dat zij vanaf het begin van de procedure onder verwijzing naar overweging 71 van het arrest van het Hof van Justitie, heeft betoogd dat het inburgeringsexamen niet kon worden geëist gelet op de te hoge kosten en de te beperkte toepassing van de hardheidsclausule. Dat zij uiteindelijk het inburgeringsexamen heeft gehaald, laat onverlet dat het besluit van 30 mei 2011 onrechtmatig is, omdat zij daarbij niet is vrijgesteld van de verplichting het examen af te leggen.
        beoordeling in hoger beroep
    12.    De onrechtmatigheid van het besluit van 30 mei 2011 is niet in geschil. De rechtbank heeft in de uitspraak van 26 november 2012 het besluit van 28 februari 2012 vernietigd en het besluit van 30 mei 2011 herroepen. De Afdeling heeft het hoger beroep van de staatssecretaris ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank ongegrond verklaard.
    13.    Voor vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit is onder meer vereist dat de gestelde schade wordt onderbouwd en dat er een oorzakelijk verband is tussen de schade en het onrechtmatig handelen dat tot de herroeping van dat besluit heeft geleid.
    14.    In de gevallen waarin het bestaan van causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en schade niet afhankelijk is van een nieuw besluit van het bestuursorgaan, dient het bestaan van dat verband te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causale verband als bedoeld in art. 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 6 januari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:18) en de uitspraken van de Afdeling van 28 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3462) en 31 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1429).
    15.    In dit geval hoefde de staatssecretaris geen nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, omdat [appellante] het basisexamen inburgering op 22 augustus 2013 heeft behaald en aan haar een mvv is verstrekt waarmee zij Nederland is in gereisd.
    16.    Anders dan [appellante] betoogt, is er geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris in de hypothetische situatie niet het inburgeringsvereiste aan haar had mogen stellen. Daarbij is het volgende van belang.
    17.    Het arrest van het Hof van Justitie van 9 juli 2015 en de uitspraak van de Afdeling op 19 november 2015 hebben geleid tot aanpassing van beleid- en regelgeving voor het Nederlandse stelsel van inburgering in het buitenland. Het nieuwe beleid voor het inburgeringsvereiste is in het Besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 7 december 2015, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 bekend gemaakt. De aanpassing van artikel 3.71a van het Vreemdelingenbesluit 2000 is op 3 november 2016 in werking getreden. Zowel de hardheidsclausule als de medische ontheffing (punt 61 van het arrest) is komen te vervallen. De nieuwe ontheffingsclausule ‘bijzondere individuele omstandigheden’, waarin ook medische omstandigheden worden meegewogen, is daarvoor in de plaats gekomen. Omdat de richtlijn naar het oordeel van het Hof van Justitie toestaat dat een lidstaat van een derdelander verwacht dat hij met goed gevolg een inburgeringsexamen aflegt, is het inburgeringsexamen als voorwaarde voor verkrijging van een mvv behouden. De mvv-aanvraag wordt echter niet meer afgewezen vanwege het inburgeringsvereiste buitenland, indien de vreemdeling gelet op de individuele omstandigheden onmogelijk of uiterst moeilijk zijn recht op gezinshereniging kan uitoefenen. Expliciet is opgenomen dat in het geval een vreemdeling als gevolg van een lichamelijke of geestelijke belemmering voor een periode van drie jaar niet in staat is het basisexamen inburgering te doen, hij ontheffing krijgt van (een deel van) het basisexamen inburgering.
    18.    Tot 3 november 2016 is artikel 3.71, tweede lid, onder d, van het Vreemdelingenbesluit 2000 ruim uitgelegd. Dit betekent dat een beroep op ontheffing van het basisexamen inburgering vanwege bijzondere individuele omstandigheden hieronder mocht vallen.
    19.    De rechtbank heeft [appellante] terecht niet gevolgd in haar stelling dat de staatssecretaris in de hypothetische situatie het inburgeringsvereiste niet aan haar had mogen stellen. Het inburgeringsvereiste gold reeds bij de indiening van de eerste mvv-aanvraag op 22 februari 2011. Uit het arrest van het Hof van Justitie volgt dat de richtlijn toestaat dat een lidstaat van een derdelander verwacht dat hij met goed gevolg een inburgeringsexamen in het buiteland aflegt, voordat hem toestemming voor toegang tot en verblijf op het grondgebied van de staat wordt verleend uit hoofde van gezinshereniging.
    20.    Anders dan [appellante] betoogt, is er geen grond voor het oordeel dat zij in de hypothetische situatie in het bezit gesteld had moeten worden van een mmv. De Afdeling heeft in de uitspraak van 19 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3656, die eveneens is gevolgd op het arrest van het Hof van Justitie, de aangevallen uitspraak vernietigd, voor zover de rechtbank in die zaak de staatssecretaris heeft opgedragen de vreemdeling in het bezit te stellen van de door haar gevraagde mvv. In de uitspraak heeft de Afdeling de staatssecretaris opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van de vreemdeling te beslissen. Daarbij geldt dat het inburgeringsvereiste de uitoefening van het recht op gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken en het evenredigheidsbeginsel vereist dat het inburgeringsvereiste niet verder gaat dan nodig is om het ermee beoogde doel te bereiken.
    21.    Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank verder terecht geoordeeld dat de staatssecretaris aannemelijk heeft gemaakt dat hij, indien hij zich bewust zou zijn geweest van het gebrek dat de grond voor vernietiging van het besluit van 30 mei 2011 vormde, in de hypothetische situatie ten tijde van het onrechtmatige besluit eenzelfde besluit zou hebben genomen. De staatsecretaris heeft gemotiveerd betoogd dat een bredere vrijstelling dan de hardheidsclausule ‘onbillijkheid van overwegende aard’ zoals die gold ten tijde van het onrechtmatige besluit niet zou hebben geleid tot vrijstelling van het mvv-vereiste. De staatssecretaris wijst erop dat [appellante] op 22 november 2013 wederom heeft verzocht om afgifte van een mvv. Bij de beoordeling van deze aanvraag is gebleken dat zij het basisexamen inburgering op 22 augustus 2013 heeft behaald. [appellante] heeft haar stelling dat zij zich daartoe onredelijk grote inspanningen heeft getroost, niet nader onderbouwd. [appellante] heeft onvoldoende gesteld om aan te nemen dat de medische omstandigheden er aan in de weg stonden dat zij voorafgaande aan het besluit van 30 mei 2011 het inburgeringsexamen met goed gevolg had kunnen afleggen. [appellante] heeft bij haar aanvraag van 22 februari 2011 een verklaring van een vertrouwensarts overgelegd. Daarin is vermeld dat zij diverse blijvende medische aandoeningen heeft. Uit de verklaring blijkt niet dat zij door deze problemen niet in staat zou zijn om het basisexamen inburgering af te leggen. Daarin is wel vermeld dat haar geestelijke gezondheid als normaal is aan te merken. [appellante] heeft derhalve niet aannemelijk gemaakt dat haar gezondheidsklachten ten tijde van belang aanleiding gaven tot ontheffing van de inburgeringsplicht. Zij heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat de kosten van het examen in de weg hebben gestaan aan het afleggen van het basisexamen inburgering.
        conclusie
    22.    De conclusie is dat de staatsecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een voor schadevergoeding vereist oorzakelijk verband tussen het besluit en de door [appellante] gestelde schade ontbreekt.
    23.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    24.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Planken
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
    299.