ECLI:NL:RBROT:2025:5995, Rechtbank Rotterdam, 19-05-2025, ROT 24/4873
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-05-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Varia; Toestemming voor het plaatsen van het terras ten onrechte verleend; het college heeft daarnaast geen representatieve controle uitgevoerd op de vermeende illegale terras-exploitatie van de horeca-inrichting. Daarmee is het handhavingsverzoek onvoldoende zorgvuldig afgewezen.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/4873 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 19 mei 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [plaatsnaam 1], eiseres
    (gemachtigde: mr. S.T. Blom),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Rotterdam, de burgemeester, 
    (gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman, mr. Y.S. Man).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam pub], [plaatsnaam 2] (hierna ook: de Pub),
      (gemachtigde: [naam 1]).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 9 augustus 2023 heeft de burgemeester de door eiseres ingediende handhavingsverzoeken van 6 juli 2022 en 8 juni 2023 vanwege de volgens eiseres illegale exploitatie van een terras door de Pub afgewezen. 
    
    
      1.2.
      Met het besluit van 7 september 2023 heeft de burgemeester aan de Pub toestemming verleend voor het plaatsen van een tijdelijke terrasvlonder aan [adres] (terrasvergunning).
    
    
      1.3.
      Met het besluit van 19 april 2024 (het bestreden besluit) heeft de burgemeester de bezwaren van eiseres tegen de besluiten van 9 augustus 2023 en 7 september 2023 ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
      1.4.
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 februari 2025 op zitting behandeld tezamen met de zaak onder nummer 24/4872 (verkeersbesluit). Hieraan hebben deelgenomen: mr. J.A. Crijnen, kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van de burgemeester en de gemachtigde van de Pub. Namens eiseres is verder nog verschenen [naam 2], en namens de burgemeester [naam 3].
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres is exploitant van een hotel gelegen aan de kruising Rodezand – Meent te Rotterdam. Onder het hotel is onder meer de horeca inrichting [naam pub] van de derde-belanghebbende gelegen. 
    
    
      2.1.
      Bij besluit van 9 april 2021 is een exploitatievergunning verleend voor de horeca inrichting [naam pub], gevestigd aan het [adres]. Bij besluit van 14 maart 2016 is voor deze horeca inrichting een vergunning op grond van (thans) de Alcoholwet verleend.
    
    
      2.2.
      Bij brief van 31 mei 2022 heeft wethouder [naam 4] aangekondigd dat een deel van de laad- en losplaats en de taxistandplaats aan het Rodezand (hierna: de strook) door de Pub tijdens het terrassenseizoen in gebruik genomen mag worden voor een terrasvlonder. Fysiek plaatst de gemeente twee extra borden om aan te duiden waar de laad- en losstrook en de standplaats van de taxi’s beginnen en eindigen. Dit zal ten noorden en ten zuiden van de Pub zijn. Voor de nieuwe situatie dient (nog) een verkeersbesluit genomen te worden, zo is vermeld in de brief.
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft op 6 juli 2022 een handhavingsverzoek ingediend en hierin gesteld dat de beoogde exploitatie van een terrasvlonder niet mogelijk is omdat niet aan de daarvoor geldende voorwaarden is voldaan. 
    
    
      2.4.
      Bij brief van 2 mei 2023, gericht aan “de belanghebbenden van de laad- en losplaats aan het Rodezand”, heeft wethouder [naam 5] meegedeeld dat het zijn intentie is de lijn die is ingezet in de brief van 31 mei 2022 door te zetten. De betrokken partijen wordt de mogelijkheid geboden in een gesprek tot een oplossing te komen en anders zal hij zelf een besluit nemen over het al dan niet toestaan van een terras op de strook. Op 25 mei 2023 heeft het in de brief van 2 mei 2023 bedoelde gesprek plaatsgevonden, maar dit heeft niet tot een oplossing geleid. 
    
    
      2.5.
      Vervolgens heeft verzoekster haar handhavingsverzoek van 6 juli 2022 op 8 juni 2023 herhaald en aangegeven dat het terras(vlonder) van de Pub niet vergund is en dat er handhavend opgetreden dient te worden.
    
    
      2.6.
      Met het verkeersbesluit van 14 augustus 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (het college) besloten tot het plaatsen van twee onderborden onder twee bestaande E09 borden ‘uitgezonderd 18:00-23:00 t.h.v. Irish Pub’ gedurende het terrasseizoen. Daarmee wordt de strook voor de gevel van de Pub aangemerkt als normale parkeervakken tussen 18.00 en 23.00 uur. Dit geldt jaarlijks tijdens het terrasseizoen, dat afhankelijk is van de terrasvlonderregeling, terug te vinden in het besluit ‘Vaststelling Horecagebiedsplan Centrum’. Buiten het terrasseizoen is de gehele strook bestemd voor laden en lossen tussen 08:00 uur en 18:00 uur en voor keurmerktaxi’s tussen 18:00 uur en 08:00 uur.
    
    
      2.7.
      Op 9 augustus 2023 heeft de burgemeester de handhavingsverzoeken van 6 juli 2022 en 8 juni 2023 afgewezen. Daartoe heeft de burgemeester overwogen dat de exploitatie van een terrasvlonder en een parkeervakterras is geëindigd op 31 oktober 2022. De laad- en losstrook is niet meer ingericht als terras (zo bleek tijdens een controle op 29 juni 2023). Bovendien is het besluit Tijdelijke Regels Terrassen 2022 niet meer van toepassing en is het terrasseizoen reeds afgelopen.
    
    
      2.8.
      Bij besluit van 7 september 2023 heeft de burgemeester de Pub toestemming verleend om – conform de aanvraag – vanaf 7 september 2023 tot en met 15 oktober 2023 een tijdelijke terrasvlonder te plaatsen op de laad- en loszone / taxistandplaats. Het is gedurende genoemde periode toegestaan alcoholhoudende drank op het terras te schenken. Na 15 oktober 2023 dient de situatie weer in oorspronkelijke staat te worden hersteld. Verder is voorgeschreven dat de openingstijden van het terras tussen 18:00 uur en 23:00 uur zijn en dat al het terrasmeubilair na 23:00 uur moet worden verwijderd en naar binnen moet worden gebracht, zodat de laad- en loszone / taxistandplaats iedere avond leeg wordt opgeleverd. 
    
    
      2.9.
      Met het bestreden besluit heeft de burgemeester de bezwaren van eiseres tegen de besluiten van 9 augustus 2023 en 7 september 2023 ongegrond verklaard. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank zal hieronder eerst beoordelen of de burgemeester de Pub terecht toestemming heeft verleend voor een terras op de parkeervakken. Vervolgens zal de rechtbank beoordelen of de burgemeester terecht de handhavingsverzoeken van eiseres heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Ten aanzien van het toestemmingsbesluit
    4. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat het verkeersbesluit geen stand kan houden en vernietigd dient te worden. Daarmee vervallen de parkeerplaatsen op de strook en is de grondslag voor het toestemmingsbesluit komen te vervallen. 
    
    
      4.1.
      Bij uitspraak van heden heeft de rechtbank overwogen dat het door het college genomen verkeersbesluit waarbij een deel van de laad- en losstrook tussen 18:00 uur en 23:00 uur is omgezet naar reguliere parkeerplaatsen geen stand kan houden en heeft de rechtbank dat besluit herroepen. Daarmee zijn de met het verkeersbesluit gecreëerde normale parkeervakken komen te vervallen en dient uitgegaan te worden van de situatie zoals die was voorafgaand aan het nemen van het verkeersbesluit. Dat betekent dat de strook tussen 08:00 uur en 18:00 uur een laad- en losplaats is en tussen 18:00 uur en 08:00 uur een taxistandplaats voor keurmerkhouders. Daardoor wordt niet voldaan aan de voorwaarden uit de Horecanota 2017-2021 dat een terras gelegen dient te zijn op een parkeervak. Daarmee is ook de grondslag voor het verlenen van het toestemmingsbesluit komen te vervallen en heeft de burgmeester voormelde toestemming ten onrechte verleend. De daartegen gerichte beroepsgrond slaagt derhalve.   
    
    
      4.2.
      
        Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit, voor zover dat ziet op het verlenen van toestemming voor het plaatsen van een tijdelijke terrasvlonder vernietigen. Nu niet langer een grondslag bestaat om deze toestemming te verlenen, ziet de rechtbank ook aanleiding het besluit van 7 september 2023 te herroepen. 
        
          Ten aanzien van het handhavingsverzoek
        
        5. Eiseres voert aan dat de burgemeester haar verzoek handhavend op te treden tegen het illegale gebruik van de openbare weg en de illegale exploitatie van een terras door de Pub ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd heeft afgewezen. Daartoe betoogt zij dat geen sprake is van een vergunde of vrijgestelde terrasexploitatie, zodat geen sprake is van een bestaand terras. Om die reden kan het terras, noch een toekomstig (vlonder)terras zonder vergunning worden geëxploiteerd. Daarnaast betoogt eiseres dat het onderzoek naar de vermeende overtreding onvoldoende inzichtelijk is. Onduidelijk is wanneer, door wie en op welke momenten de burgemeester de controle zou hebben verricht. Nu zij zelf wel een terras heeft waargenomen en de burgemeester eerder heeft aangekondigd dat het betreffende gebruik zou worden toegestaan, is het volgens eiseres bovendien niet geloofwaardig dat er helemaal geen terras zou zijn geëxploiteerd. Ten slotte betoogt eiseres dat het terras ieder jaar opnieuw wordt uitgezet en dat zij al in 2022 heeft verzocht handhavend op te treden, maar dat de burgemeester niet op de verzoeken heeft gereageerd, waardoor de verzoeken vrijwel illusoir zijn geworden. De burgemeester heeft hiermee gehandeld in strijd met het fair-play-beginsel. 
      
    
    
      5.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester niet zorgvuldig en onvoldoende inzichtelijk onderzoek gedaan naar de vermeende overtreding. Weliswaar stelt de burgemeester dat op 29 juni 2023 is gebleken dat de laad- en losstrook niet meer als terras zou zijn ingericht, maar daarvan is geen rapport of ander objectief verifieerbaar document opgemaakt. Daarmee is onduidelijk hoe vaak, door wie, en op welk moment de controle op 29 juni 2023 is uitgevoerd. In dit geval ging het om een terras dat uitsluitend tussen 18:00 uur en 23:00 uur in gebruik was en buiten deze tijden opgeruimd werd, zodat het moment van de controle van essentieel belang is. Nu de burgemeester er bovendien mee bekend was dat het terras voorheen veelvuldig werd geëxploiteerd, de Pub ook een aanvraag had ingediend om een terras te mogen exploiteren en het terrasseizoen op het moment van de controle in volle gang was, had het in de rede gelegen op meerdere momenten te controleren, hetgeen de burgemeester ter zitting ook heeft erkend. Zonder verdere informatie valt immers niet uit te sluiten dat het terras op het moment van de controle bijvoorbeeld door weersinvloeden tijdelijk niet als zodanig was ingericht. Daarmee heeft de burgemeester geen representatieve controle uitgevoerd op de vermeende illegale terras-exploitatie door de Pub en is het bestreden besluit in zoverre onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen. De beroepsgrond slaagt. 
    
    
      5.2.
      Gelet op het vorenstaande zal de rechtbank het bestreden besluit ook vernietigen voor zover dat ziet op de afwijzing van de handhavingsverzoeken van 6 juli 2022 en 8 juni 2023. De burgemeester zal een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres moeten nemen waarbij onderhavige uitspraak en de uitspraak van heden in zaaknummer ROT 24/4872 betrokken dient te worden. De burgemeester dient op adequate wijze representatief te controleren of sprake is van een illegale exploitatie van een terras en op basis van die resultaten een besluit op het bezwaar te nemen.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Omdat het beroep gegrond is bestaat aanleiding te bepalen dat de burgemeester aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt en de burgemeester te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.654,50,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,- ten aanzien van het toestemmingsbesluit, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 0,5 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1). De rechtbank gaat er daarbij van uit dat in de uitspraak van heden reeds 1 punt is toegekend voor het verschijnen ter zitting. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, zowel ten aanzien van de terrasvergunnings als ten aanzien van de afwijzing van de handhavingsverzoeken;
      
      
        herroept het besluit van 7 september 2023 dat ziet op de terrasvergunning;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
      
      
        draagt de burgemeester op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres tegen de afwijzing van de handhavingsverzoeken met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat de burgemeester aan eiseres het betaalde griffierecht van € 371,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.654,50.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, voorzitter, en mr. S.E.C. Debets en mr. M. de Rijke, leden, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zaaknummer ROT 24/4872.
  
  
     Vergelijk de uitspraken van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5403 en 12 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2402. 
  
  
     Zaaknummer ROT 24/4872.