ECLI:NL:RVS:2015:2107, Raad van State, 08-07-2015, 201407628/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 18 juni 2013 heeft het college zijn beslissing van 13 juni 2013 tot het onmiddellijk toepassen van bestuursdwang door het uitschakelen van de aanwezige lichtreclame op de led-schermen op het dak van het pand op het adres [locatie] te Tilburg op schrift gesteld en aan onderscheidenlijk [appellanten] kenbaar gemaakt.

201407628/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Tilburg,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 augustus 2014 in zaken nrs. 13/6683, 13/6685, 13/7373 en 14/3815 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 18 juni 2013 heeft het college zijn beslissing van 13 juni 2013 tot het onmiddellijk toepassen van bestuursdwang door het uitschakelen van de aanwezige lichtreclame op de led-schermen op het dak van het pand op het adres [locatie] te Tilburg op schrift gesteld en aan onderscheidenlijk [appellanten] kenbaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 10 oktober 2013 heeft het college de door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard (hierna: bestreden besluit 1).
    
    Bij besluit van 18 juli 2013 heeft het college [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast de op het perceel [locatie] aanwezige led-schermen te verwijderen.
    
    Bij besluit van 10 oktober 2013 heeft het college het door [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: bestreden besluit 2).
    
    Bij besluit van 6 november 2013 heeft het college een dwangsom van € 2.000,00 van [appellant B] ingevorderd (hierna: bestreden besluit 3).
    
    Bij besluit van 10 januari 2014 heeft het college geweigerd aan [appellant B] omgevingsvergunning te verlenen voor het vervangen van een reclamebord op het perceel [locatie].
    
    Bij besluit van 4 juni 2014 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk en het door [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: bestreden besluit 4).
    
    Bij uitspraak van 15 augustus 2014 heeft de rechtbank het door [appellanten] tegen bestreden besluit 1 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, de door [appellanten] tegen de besluiten van 18 juni 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1. Voorts heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2, voor zover ingediend door [appellant A], niet-ontvankelijk verklaard en, voor zover ingediend door [appellant B], ongegrond verklaard, en de beroepen van [appellant B] tegen de bestreden besluiten 3 en 4 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2015, waar [appellanten], bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.M.B. Overdijk, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij besluit van 27 september 2011 heeft het college aan [appellant B] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en vergroten van de bovenwoning op het perceel [locatie]. Op de bij de omgevingsvergunning behorende bouwtekeningen is een reeds bestaande lichtreclamebak ingetekend. Dit frame met lichtbak is tijdens de verbouwing tijdelijk verwijderd en na de verbouwing heeft [appellant B] het bestaande frame weer aangebracht, waarbij hij de voorheen bestaande TL-verlichting heeft vervangen door een led-scherm. Het led-scherm bevindt zich op het dak van het pand, gericht naar het dichtbij gelegen spoor. Het geschil beperkt zich tot dit led-scherm.
    
    Spoedeisende bestuursdwang (bestreden besluit 1)
    
    2. Ingevolge artikel 5:21, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    
    b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    Ingevolge artikel 5:31, eerste lid, kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last.
    
    Ingevolge het tweede lid kan terstond bestuursdwang worden toegepast indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekend gemaakt.
    
    Ingevolge artikel 114 van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV) van de gemeente Tilburg 2005 is het verboden op of aan een onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren door middel van een opschrift, aankondiging of afbeelding, waardoor het verkeer in gevaar gebracht wordt, ernstige hinder voor de omgeving ontstaat of wanneer zulks in strijd is met de redelijke eisen van welstand dan wel in afwijking van door het college met het oog op die belangen vastgestelde algemene regels.
    
    3. De toepassing van spoedeisende bestuursdwang heeft bestaan uit het onmiddellijk uitschakelen van de lichtreclame op het desbetreffende led-scherm. Aanleiding voor de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang was een op 13 juni 2013 door het college ontvangen melding van ProRail dat de verlichting van het betreffende led-scherm hinderlijk is voor treinmachinisten en dat de machinisten met name 's nachts worden verblind en het reclamebord graag zien verdwijnen.
    
    4. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door de bezwaren tegen de op 18 juni 2013 op schrift gestelde beslissing om bestuursdwang toe te passen, ongegrond te verklaren. Hiertoe voeren zij aan dat het aan het college is om een algehele heroverweging te verrichten en de rechtbank in het geheel niet is ingegaan op de in de bezwaar naar voren gebrachte argumenten. Voorts voeren [appellanten] aan dat in beroep uitsluitend de vraag voorlag of het college de door hen gemaakte bezwaren terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard en dat de rechtbank in strijd met de goede procesorde een oordeel heeft gegeven over de rechtmatigheid van de beslissing om bestuursdwang toe te passen, nu dat ter zitting niet aan de orde is geweest. [appellanten] voeren voorts aan dat directe afsluiting van de stroom niet nodig was en ook op andere wijze een eind kon worden gemaakt aan de door het college gestelde gevaarlijke situatie.
    
    4.1. Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten dan wel zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank heeft aan haar beslissing om de bezwaren ongegrond te verklaren, ten grondslag gelegd dat het college uit een oogpunt van verkeersveiligheid onder de gegeven omstandigheden zonder nader onderzoek te verrichten bestuursdwang kon toepassen. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat op voorhand niet kon worden uitgesloten dat de led-verlichting, mede gelet op de plaats van de schermen, gevaar kon opleveren voor de verkeersveiligheid.
    
    Hiermee heeft de rechtbank niet onderkend dat de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden gelet op het bepaalde in artikel 5:21 juncto artikel 5:31, eerste en tweede lid, van de Awb eerst ontstaat in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift. [appellanten] hebben voorafgaand aan de opschriftstelling van de beslissing op 18 juni 2013 alsook in bezwaar gemotiveerd betoogd dat zij artikel 114 van de APV niet hebben overtreden en indien daarvan al sprake zou zijn, op minder ingrijpende wijze een eind aan de onveilige situatie gemaakt kan worden. Het college noch de rechtbank zijn op de in dit kader aangevoerde bezwaren ingegaan, zodat geen volledige heroverweging heeft plaats gevonden van het besluit tot toepassing van bestuursdwang, als gevolg waarvan het led-scherm nog steeds buiten werking is gesteld. Gelet daarop heeft de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak voorzien door de bezwaren ongegrond te verklaren. Zij had, als zij zelf de vereiste volledige heroverweging niet kon verrichten, moeten volstaan met vernietiging van het bestreden besluit 1, en het aan het college moeten overlaten om in het kader van een nieuw te nemen besluit op bezwaar alsnog in volle omvang op de in het bezwaarschrift van 23 juni 2013 naar voren gebrachte bezwaren te beslissen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Last onder dwangsom (bestreden besluit 2)
    
    5. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, wordt onder bouwen verstaan plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten.
    
    Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 3, gelezen in verbinding met artikel 5 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. geen verandering van de draagconstructie,
    
    b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
    
    c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
    
    d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
    
    Ingevolge artikel 5, tweede lid, zijn de artikelen 2 en 3 niet van toepassing op een activiteit die plaats vindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of wordt gebruikt.
    
    6. Het college heeft aan het besluit tot oplegging van de last ten grondslag gelegd dat het led-scherm zonder de benodigde omgevingsvergunning is aangebracht en in stand wordt gelaten.
    
    7. [appellant B] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden tegen het op het dak aanwezige led-scherm. Hiertoe voert hij aan dat de vervanging van de TL-verlichting door het led-scherm niet kan worden aangemerkt als bouwen in de zin van de Wabo. Indien dit vervangen wel als bouwen moet worden aangemerkt, is hiervoor op grond van artikel 3, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor geen omgevingsvergunning vereist, aldus [appellant B].
    
    7.1. De op het dak van het pand bevestigde lichtreclame bestaat uit een metalen frame waarin een lichtbak is bevestigd. De breedte is ongeveer 6 m, de hoogte ongeveer 1 m en de diepte ongeveer 30 cm. Gelet op de afmetingen ervan en de wijze waarop het aan het gebouw is bevestigd, heeft de rechtbank deze constructie terecht aangemerkt als een bouwwerk.
    
    Het bij besluit van 27 september 2011 vergunde frame met lichtreclame was voorzien van TL-lampen. Dit bouwwerk is in die zin gewijzigd dat de transparante voorzijde van de lichtbak samen met de in de lichtbak aangebrachte TL-verlichting is vervangen door een even zo grote oppervlakte aan units led-verlichting, die in de bestaande bak zijn aangebracht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het aanbrengen van deze verandering in het bouwwerk moet worden aangemerkt als bouwen in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    
    7.2. Als bouwen van beperkte betekenis werd in het Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb) onder meer aangemerkt de in artikel 3, eerste lid, onder k, vermelde categorie van gevallen van het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk. Deze regeling is onder de Wabo en het Bor gewijzigd voortgezet in artikel 3, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor.
    
    De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat met laatstgenoemd artikel nog steeds wordt beoogd dat het moet gaan om bouwactiviteiten van beperkte aard en dat daarvan in dit geval gelet op de ernstige strijd met de redelijke eisen van welstand geen sprake is, zodat voor het aanbrengen van het led-scherm een omgevingsvergunning is vereist.
    
    Volgens de Nota van Toelichting (Stb. 2010, 143, blz. 157 en 158) bij artikel 3, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor heeft de invulling van het begrip "verandering van niet-ingrijpende aard" uit artikel 3, eerste lid, onder k, van het Bblb tot veel casuïstiek in de jurisprudentie geleid. Met de nieuwe regeling is ervoor gekozen een breuk met deze jurisprudentie tot stand te brengen door te werken met meer geobjectiveerde randvoorwaarden en het begrip "van niet-ingrijpende aard" te schrappen.
    
    Dit betekent dat de eis dat het moet gaan om een "verandering van niet-ingrijpende aard" is losgelaten en dat het veranderen van een bouwwerk omgevingsvergunningvrij is indien aan de in artikel 3, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor genoemde voorwaarden is voldaan. Vast staat dat daarvan in dit geval sprake is. Voor het vervangen van de TL-verlichting door een led-scherm is ingevolge artikel 3, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor derhalve geen omgevingsvergunning vereist. Artikel 5, tweede lid, van bijlage II bij het Bor maakt dat niet anders, nu voor het aanbrengen van de lichtreclamebak omgevingsvergunning is verleend. Gelet op het vorenstaande heeft [appellant B] niet gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Het college was daarom niet bevoegd op te treden tegen het zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning aanbrengen en in stand houden van het led-scherm.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Weigering omgevingsvergunning (bestreden besluit 4)
    
    8. Het betoog van [appellant B] dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd wegens strijdigheid van het bouwplan met de redelijke eisen van welstand slaagt gelet op vorenstaande evenzeer. Nu geen omgevingsvergunning is vereist voor het aanbrengen van het led-scherm, was het college niet bevoegd aldus te beslissen.
    
    Invorderingsbesluit (bestreden besluit 3)
    
    9. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant B] te kennen gegeven zich niet met het invorderingsbesluit te kunnen verenigen. Nu het college niet bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning aangebrachte led-scherm en de Afdeling het besluit van 18 juli 2013 zal herroepen, is aan het invorderingsbesluit van 6 november 2013 de grondslag komen te ontvallen.
    
    10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de tegen de besluiten van 18 juni 2013 gemaakte bezwaren van [appellanten] ongegrond zijn verklaard, is bepaald dat de uitspraak voor het bestreden besluit 1 in de plaats treedt en de door [appellant B] tegen de bestreden besluiten 2, 3 en 4 ingestelde beroepen ongegrond zijn verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling de beroepen tegen de bestreden besluiten 2, 3 en 4 gegrond. Deze besluiten dienen te worden vernietigd. Nu geen omgevingsvergunning is vereist en het college niet bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning aangebrachte led-scherm, zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien en de door [appellant B] tegen de besluiten van 18 juli 2013 en 10 januari 2014 gemaakte bezwaren gegrond verklaren en deze besluiten herroepen. Het college dient met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op de door [appellanten] gemaakte bezwaren tegen het besluit van 18 juni 2013.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 augustus 2014 in zaken nrs. 13/6683, 13/6685, 13/7373 en 14/3815, voor zover daarbij de tegen de afzonderlijke besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 18 juni 2013, beide met kenmerk HAEM/Z-CHZ_KLA-2013-01264-01, gemaakte bezwaren van [appellant A] en [appellant B] ongegrond zijn verklaard, is bepaald dat de uitspraak voor het bestreden besluit 1 in de plaats treedt en de door [appellant B] tegen de bestreden besluiten 2, 3 en 4 ingestelde beroepen ongegrond zijn verklaard;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen de bestreden besluiten 2, 3 en 4 gegrond;
    
    IV. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 10 oktober 2013, kenmerk BZR.13.0220.001/JvO/DaP (bestreden besluit 2), van 6 november 2013, kenmerk HAEM/Z-CHZ_OC-2011-01455 (bestreden besluit 3), en van 4 juni 2014, kenmerk BZR.14.0071.001/JvO/AJ (bestreden besluit 4);
    
    V. herroept de besluiten van 18 juli 2013, kenmerk HAEM/Z-CHZ_OC-2011-01455-04 en 10 januari 2014, kenmerk Z-HZ_WABO-2013-02566;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.450,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 566,00 (zegge: vijfhonderdzesenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Deen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2015
    
    604.