ECLI:NL:RVS:2010:BO7345, Raad van State, 15-12-2010, 201000291/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 september 2008 heeft de burgemeester aan [wederpartij] een verblijfsontzegging geldig van 18.00 uur tot 08.00 uur voor de duur van twee weken voor het gebied omgeving winkelcentrum Meijhorst opgelegd.

201000291/1/H3.
      Datum uitspraak: 15 december 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de burgemeester van Nijmegen,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 1 december 2009 in zaak nr. 09/357 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 september 2008 heeft de burgemeester aan [wederpartij] een verblijfsontzegging geldig van 18.00 uur tot 08.00 uur voor de duur van twee weken voor het gebied omgeving winkelcentrum Meijhorst opgelegd.
    
    Bij besluit van 8 december 2008 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 december 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de burgemeester opgedragen binnen zes weken na haar uitspraak alsnog op het bezwaar te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 januari 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 21 mei 2010 heeft de burgemeester het bezwaar van [wederpartij] alsnog ongegrond verklaard.
    
    Bij brief van 3 juni 2010 heeft [wederpartij] een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 17 juni 2010 heeft de burgemeester een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2010, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. H. Zeilmaker, advocaat te Nijmegen, en mr. Ö. Dalar-Ummaz, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij] in persoon, bijgestaan door mr. M.M.J.P. Michiels, advocaat te Wijchen, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De burgemeester heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat de opgelegde verblijfsontzegging inmiddels was uitgewerkt en [wederpartij] volgens de burgemeester geen belang meer had bij een inhoudelijke beoordeling van zijn bezwaar. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester niet onderkend dat [wederpartij] in zijn bezwaarschrift heeft verzocht om vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar. Reeds door dit verzoek heeft [wederpartij] belang bij het verkrijgen van een beoordeling van het bezwaar, aldus de rechtbank.
    
    2.2. De burgemeester bestrijdt dit oordeel tevergeefs. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 4 april 2007 in zaak no. 200604379/1), is sprake van een belang bij het verkrijgen van een beoordeling van een bezwaar, gericht tegen een primair besluit, indien in het bezwaarschrift ten aanzien van de kosten daarvan om toepassing van artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is verzocht. In dit geval heeft [wederpartij] in bezwaar verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand die hij in de bezwaarprocedure heeft moeten maken. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, had [wederpartij] reeds hierom belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn bezwaar en heeft de burgemeester het bezwaar van [wederpartij] ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    
    2.3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.4. Bij het besluit van 21 mei 2010 heeft de burgemeester het bezwaar van [wederpartij] alsnog ongegrond verklaard. Dit besluit wordt ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van deze wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van het geding.
    
    2.5. Ingevolge artikel 2.4.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Nijmegen (hierna: de APV) is het degenen aan wie dit door of namens de burgemeester in het belang van de openbare orde of zedelijkheid is bekendgemaakt, verboden zich anders dan in een openbaar middel van vervoer te bevinden op of aan door de burgemeester aangewezen wegen en plaatsen gedurende de uren daarbij genoemd. Dit verbod geldt gedurende de in de bekendmaking genoemde periode van ten hoogste twaalf weken.
    
    2.6. De burgemeester heeft in het nieuwe besluit op bezwaar verwezen naar een rapport van de politie Gelderland-Zuid van 16 april 2010. Uit dit rapport kwam naar voren dat in de zomer van 2008 in de wijk Meijhorst sprake was van een aanhoudende en ernstige verstoring door een groep jongeren van de openbare orde. De overlast bestond uit hinderlijk rondhangen, geluidsoverlast, vernielingen, brandstichtingen en verbaal agressief en intimiderend gedrag ten opzichte van ondernemers en omwonenden. Dit leverde grote gevoelens van onveiligheid op bij bewoners en ondernemers. Winkeliers werden geïntimideerd en mishandeld. Een of meer leden van de groep hebben een medewerker van een fietsenzaak mishandeld en een getuige van een strafbaar feit afgeperst. Winkelend publiek werd lastig gevallen en geïntimideerd. Er was drugsgebruik en dealen door diverse leden van de groep geconstateerd. Daarnaast vonden veel vernielingen plaats, aldus de burgemeester.
    
    In het rapport wordt voorts gesteld dat de jongeren voornamelijk ernstige overlast pleegden als de politie niet aanwezig was. Als politiemedewerkers contact zochten met de jongeren gingen zij er vandoor of bleven zij zwijgzaam. Veel politiemedewerkers hadden de stellige indruk dat de problemen ontstonden zodra zij vertrokken waren uit het gebied. Door de aanleg van de wijk en het park bestaat de mogelijkheid om gemakkelijk in de anonimiteit te verdwijnen. Het verrichten van opsporingsonderzoeken binnen de doelgroep was erg lastig doordat het om een gesloten groep gaat en traditionele opsporingsmiddelen niet effectief waren gebleken.
    
    In het rapport wordt vermeld dat voor de periode 1 tot en met 24 september 2010 in het bedrijfsprocessensysteem (hierna: het BPS) van de politie 54 mutaties zijn geregistreerd met betrekking tot het winkelcentrum Meijhorst. Tien mutaties hebben betrekking op brand/ontploffing, zes op vandalisme, acht op overlast van de jeugd, twee op bedreiging/geweld, elf op aandachtsvestiging, tien op controle jeugd/overlast en zeven op overige incidenten. In het weekeinde van 20 en 21 september 2008 vond in twee achtereenvolgende nachten brandstichting plaats in de boerderij in de Meijhorst. Hierop heeft de burgemeester besloten een acute maatregel te nemen ter handhaving van de openbare orde en veiligheid in de wijk Meijhorst omdat de situatie het zijns inziens noodzakelijk maakte. Hij heeft van de politie een lijst gekregen met 56 personen, onder wie [wederpartij], en aan hen een verblijfsontzegging opgelegd. Deze lijst was tot stand gekomen na onderzoek van de politie naar de feitelijke omvang en ernst van de overlast door een of meer groepen en in dat verband naar de personen die hiermee in verband moesten worden gebracht. Volgens de politie waren alle 56 personen te verbinden aan de overlast in de wijk Meijhorst en stonden alle 56 personen in het BPS geregistreerd. De groep van 56 kan worden ingedeeld in een kerngroep van achttien jongeren, een middengroep van drie jongeren, een basisgroep van 30 jongeren en een blanco groep van twaalf jongeren.
    
    Uit het BPS is gebleken dat [wederpartij] op 25 juli 2008 gesommeerd is te vertrekken wegens jeugdoverlast in het winkelcentrum Dukenburg. Op 1 september 2008 heeft de politie de naam van [wederpartij] doorgekregen als behorende tot de jongeren die zich geregeld ophouden in de groep overlastgevende jeugd in de Meijhorst. Op 5 september 2008 is de naam van [wederpartij] opgenomen bij de bekende personen die te maken hebben met de overlast rondom het winkelcentrum Meijhorst.
    
    Volgens de burgemeester wordt uit deze mutaties voldoende duidelijk dat [wederpartij] aan het groepsoptreden heeft deelgenomen. Omdat de acute situatie na het weekeinde van 20 en 21 september direct ingrijpen vereiste, bestond geen tijd om per individu dat op de lijst van 56 voorkwam de mate van betrokkenheid te beoordelen. De burgemeester heeft hierom een verblijfsontzegging opgelegd voor een beperkte duur van twee weken, terwijl artikel 2.4.1 van de APV een duur van 12 weken toestaat. De verblijfsontzegging gold voorts slechts tussen 18.00 uur en 08.00 uur en slechts in het gebied omgeving winkelcentrum Meijhorst, waar geen woningen aanwezig zijn. Om deze redenen is de beperking van de bewegingsvrijheid niet onevenredig, aldus de burgemeester.
    
    2.7. Bij brief van 3 juni 2010 heeft [wederpartij] te kennen gegeven zich niet te kunnen verenigen met de inhoud van dit besluit. Hij voert in de eerste plaats aan dat hij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld te reageren op het politierapport van 16 april 2010. Pas na de ontvangst van het besluit is hij op de hoogte gekomen van de inhoud van dat rapport. Het besluit van 21 mei 2010 is volgens [wederpartij] hierdoor op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen.
    
    2.7.1. In zijn reactie van 17 juni 2010 stelt de burgemeester dat dit betoog dient te worden verworpen omdat [wederpartij] in zijn brief van 3 juni 2010 blijk heeft gegeven kennis te hebben genomen van het rapport en daarop ook heeft gereageerd.
    
    2.7.2. Ter voorbereiding van het besluit van 21 mei 2010 is op 13 april 2010 een hoorzitting gehouden. Hier heeft [wederpartij] kunnen reageren op de in het BPS over hem opgenomen informatie, vermeld in een brief van de politie Gelderland-Zuid van 8 maart 2010. Ingevolge artikel 7:9 van de Awb wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord. Het rapport van 16 april 2010 dient te worden aangemerkt als een feit dat voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kon zijn. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in dit rapport wordt uiteengezet hoe de lijst van 56 personen tot stand is gekomen, hetgeen van belang is voor de vraag die partijen verdeeld houdt, te weten of [wederpartij] terecht op deze lijst is geplaatst. Nu [wederpartij] niet over het rapport is gehoord, is het besluit op bezwaar in strijd met artikel 7:9 van de Awb tot stand gekomen. Dat [wederpartij], zoals de burgemeester in zijn reactie van 17 juni 2010 stelt, door de toezending van het besluit op bezwaar, dat als een bijlage het rapport bevat, achteraf kennis heeft kunnen nemen van de inhoud van het rapport en hierop heeft kunnen reageren, kan hier niet aan afdoen.
    
    2.8. Het beroep is gegrond. Het besluit van 21 mei 2010 dient te worden vernietigd. Nu [wederpartij] bij de Afdeling heeft kunnen ingaan op het rapport, ziet de Afdeling echter aanleiding te beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.
    
    2.9. [wederpartij] betoogt dat de burgemeester onvoldoende duidelijk heeft gemaakt waarom hij op de lijst van 56 personen is geplaatst. Hij stelt op geen enkele wijze betrokken te zijn geweest bij de in het rapport genoemde incidenten. Uit de in het BPS over hem opgenomen mutaties blijkt volgens [wederpartij] niet dat hij overlast heeft veroorzaakt, maar enkel dat hij zich wel eens in de wijk Meijhorst bevond. Dit kan verklaard worden doordat hij in deze wijk is opgegroeid en als gevolg hiervan veel mensen in de wijk kent. Zijn enkele aanwezigheid wil niet zeggen dat hij onderdeel vormt van de groep overlast veroorzakende jongeren, aldus [wederpartij]. Door de verblijfsontzegging wordt zijn bewegingsvrijheid op oneigenlijke gronden ernstig beperkt. Subsidiair betoogt [wederpartij] dat de hem opgelegde verblijfsontzegging een te zware maatregel is en dat de burgemeester had kunnen volstaan met een minder zware maatregel.
    
    2.10. Bij de beoordeling van de vraag of het belang van de openbare orde noopt tot het opleggen van een verblijfsontzegging als bedoeld in artikel 2.4.1 van de APV, komt aan de burgemeester beslissingsvrijheid toe. De burgemeester zal hierbij in beginsel mogen afgaan op de informatie die hem door de politie wordt aangeleverd. Gelet op het politierapport van 16 april 2010 en de daarin beschreven incidenten bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de openbare orde in de wijk Meijhorst na het weekeinde van 20 en 21 september 2008 dusdanig was verstoord dat enig optreden in het belang van de openbare orde gerechtvaardigd was. Ook heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het opleggen van een verblijfsontzegging een passend middel was om de rust in het betreffende gebied te doen terugkeren.
    
    2.11. In beroep bij rechtbank heeft [wederpartij] aangevoerd dat hij, alvorens de burgemeester de verblijfsontzegging kon opleggen, gewaarschuwd had moeten worden omdat een wettelijke beperking van de bewegingsvrijheid voorzienbaar moet zijn. Mede hierom vat de Afdeling het betoog van [wederpartij] dat door de verblijfsontzegging zijn bewegingsvrijheid op oneigenlijke gronden ernstig werd beperkt, op als een betoog dat de opgelegde verblijfsontzegging in strijd is met artikel 2 van het Vierde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: vierde Protocol EVRM) alsmede met artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR).
    
    2.11.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het vierde Protocol EVRM heeft eenieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen.
    
    Ingevolge het vierde lid kunnen deze rechten in bepaalde omschreven gebieden worden onderworpen aan beperkingen die bij de wet zijn voorzien en gerechtvaardigd worden door het algemeen belang in een democratische samenleving.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van het IVBPR, heeft eenieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, binnen dit grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er zijn verblijfplaats vrijelijk te kiezen.
    
    Ingevolge het derde lid kunnen deze rechten aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die welke bij de wet zijn voorzien, nodig zijn ter bescherming van de nationale veiligheid, de openbare orde, de volksgezondheid of de goede zeden of van de rechten en vrijheden van anderen en verenigbaar zijn met de andere in dit Verdrag erkende rechten.
    
    2.11.2. Door de verblijfsontzegging wordt het aan [wederpartij] toekomende recht zich vrijelijk te verplaatsen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het vierde Protocol EVRM en in artikel 12, eerste lid, van het IVBPR, beperkt. Dit recht kan echter aan beperkingen worden onderworpen. Een beperking van dit recht moet bij "wet" zijn voorzien. Dit betekent dat de beperking een basis moet hebben in het nationale recht, dat de wettelijke bepaling kenbaar moet zijn voor de belanghebbende en dat de bepaling voorzienbaar moet zijn wat haar gevolgen betreft.
    
    2.11.3. De verblijfsontzegging heeft haar grondslag in artikel 2.4.1 van de APV en heeft daardoor een basis in het nationale recht. De APV is gepubliceerd, zodat [wederpartij] er kennis van heeft kunnen nemen. Wat de voorzienbaarheid betreft overweegt de Afdeling als volgt. De gevolgen van een bepaling zijn voorzienbaar indien deze met voldoende nauwkeurigheid is geformuleerd om een belanghebbende in staat te stellen, zo nodig met behulp van deskundig advies, zijn gedrag hierop af te stemmen. Artikel 2.4.1, van de APV, dat aan de burgemeester de bevoegdheid geeft een verblijfsontzegging op te leggen in het belang van de openbare orde, bevat een open norm en is niet voldoende nauwkeurig geformuleerd om [wederpartij] in staat te stellen alleen aan de hand daarvan zijn gedrag aan te passen. Dit had bijvoorbeeld ondervangen kunnen worden door het geven van een waarschuwing, hetgeen niet is gebeurd. De Afdeling is evenwel van oordeel dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het geven van een waarschuwing, alvorens de verblijfsontzegging op te leggen, in dit geval niet kon worden verlangd, gelet op de periode van onrust in de wijk Meijhorst in de zomer van 2008 en de ernst van de situatie na het weekeinde van 20 en 21 september 2008, zoals blijkt uit het rapport van de politie van 16 april 2010 en zoals hiervoor is weergegeven in 2.6. De combinatie van de evident ernstige situatie en de bepaling van artikel 2.4.1 van de APV maken dat in dit geval is voldaan aan het vereiste dat de verblijfsontzegging voorzienbaar moet zijn.
    
    2.11.4. Ingevolge artikel 2, vierde lid, van het vierde Protocol EVRM moet de verblijfsontzegging voorts gerechtvaardigd worden door het algemeen belang in een democratische samenleving. Artikel 12, derde lid, van het IVBPR vereist dat de verblijfsontzegging noodzakelijk moet zijn in verband met één van de in die bepaling genoemde doelen. Dit betekent onder meer dat de verblijfsontzegging niet onevenredig mag zijn. Met de burgemeester is de Afdeling van oordeel dat de over [wederpartij] bekende, van de politie afkomstige informatie voldoende grondslag bood om hem op 23 september 2008 een verblijfsontzegging op te leggen. Hoewel de burgemeester kan worden gevolgd in zijn stelling dat in de periode na het weekeinde van 20 en 21 september de tijd ontbrak om per individu dat op de lijst van 56 voorkwam vast te stellen wat zijn of haar betrokkenheid was, leidt dit niet zonder meer tot de conclusie dat een verblijfsontzegging voor twee weken niet onevenredig was. De burgemeester had immers de mogelijkheid om direct na het opleggen van de verblijfsontzegging alsnog per individu de mate van betrokkenheid te beoordelen en had vervolgens, indien daartoe aanleiding bestond, de duur van de verblijfsontzegging kunnen aanpassen. Dat voor een dergelijke beoordeling een termijn van twee weken noodzakelijk was, valt niet in te zien, gelet ook op de ingrijpendheid van de maatregel jegens belanghebbenden. Dat artikel 2.4.1 van de APV een verblijfsontzegging voor de duur van 12 weken toestaat, dat de verblijfsontzegging slechts gold tussen 18.00 uur en 08.00 uur en slechts in het gebied omgeving winkelcentrum Meijhorst, waar geen woningen aanwezig zijn, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    De burgemeester had in het geval van [wederpartij] naar het oordeel van de Afdeling tot het nadere oordeel moeten komen dat een langere verblijfsontzegging dan nodig om de mate van zijn betrokkenheid te beoordelen, niet gerechtvaardigd was. De over hem bekende informatie bood daar onvoldoende grondslag voor.
    
    2.12. De conclusie is dat de burgemeester zich bij het besluit van 21 mei 2010 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aan [wederpartij] opgelegde verblijfsontzegging voor de duur van twee weken niet onevenredig was. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 21 mei 2010 in stand blijven.
    
    2.13. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat deze zaak en zaak nr. 201000287/1/H3 ten tijde van de zitting bij de Afdeling als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Besluit proceskosten bestuursrecht dienen te worden aangemerkt.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Nijmegen van 21 mei 2010, kenmerk A700/10.0012697, gegrond;
    
    III. vernietigt dit besluit;
    
    IV. veroordeelt de burgemeester van Nijmegen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.092,50 (zegge: duizend en tweeënnegentig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. bepaalt dat van de burgemeester van Nijmegen een griffierecht van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt w.g. Idema
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2010
    
    512.