ECLI:NL:RVS:2020:2360, Raad van State, 07-10-2020, 201907783/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 oktober 2018 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een verzoek van RTL Nieuws om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk toegewezen. RTL Nieuws heeft bij brief van 8 september 2016 een Wob-verzoek ingediend bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit. Met dat verzoek, zoals nadere gespecificeerd, heeft RTL Nieuws verzocht om informatie over het toezicht van de NVWA op bedrijven op het gebied van dierenwelzijn vanaf 1 januari 2015. Daartoe heeft RTL Nieuws meer specifiek per bedrijf en per locatie verzocht om inspectierapporten, waaronder boeterapporten, en de daarbij opgenomen kwalificaties zoals ‘verscherpt toezicht’ en ‘notoire overtreder’.

201907783/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 10 september 2019 in zaken nrs. 19/3125 en 19/3123 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 oktober 2018 heeft de minister een verzoek van RTL Nieuws om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk toegewezen.
    Bij besluit van 6 mei 2019 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 september 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 mei 2019 vernietigd, voor zover daarbij is besloten de luchtfoto openbaar te maken, het besluit van 29 oktober 2018 in zoverre herroepen, bepaald dat het verzoek van RTL Nieuws in zoverre niet wordt ingewilligd, bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.H.T.M. van Straaten, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    RTL Nieuws heeft bij brief van 8 september 2016 een Wob-verzoek ingediend bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (hierna: de NVWA). Met dat verzoek, zoals nadere gespecificeerd, heeft RTL Nieuws verzocht om informatie over het toezicht van de NVWA op bedrijven op het gebied van dierenwelzijn vanaf 1 januari 2015. Daartoe heeft RTL Nieuws meer specifiek per bedrijf en per locatie verzocht om inspectierapporten, waaronder boeterapporten, en de daarbij opgenomen kwalificaties zoals ‘verscherpt toezicht’ en ‘notoire overtreder’.
    Besluitvorming
    2.    De minister heeft naar aanleiding van het verzoek in totaal 474 dossiers met meer dan 50.000 documenten aangetroffen. Bij het besluit van 29 oktober 2018 heeft de minister besloten tot gedeeltelijke openbaarmaking van de aangetroffen documenten. De informatie die herleidbaar is tot de betrokken ondernemingen heeft hij op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet openbaar gemaakt. Een van de bedrijven die onder het Wob-verzoek vallen, is het agrarische bedrijf van [wederpartij]. [wederpartij] wil niet dat derden zijn identiteit of het adres van het bedrijf kunnen achterhalen. Hij heeft in bezwaar aangevoerd dat de minister geen informatie over zijn bedrijf openbaar moet maken. De minister heeft het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft ten aanzien van de omvang van het geding vastgesteld dat het in beroep slechts nog gaat om het voornemen tot openbaarmaking van de foto’s in het rapport van bevindingen van 1 juli 2015 en bijlage 1 bij dat rapport: een luchtfoto. De rechtbank heeft over de foto’s in het rapport van bevindingen geoordeeld dat [wederpartij] of zijn bedrijf op basis van de foto’s niet herleidbaar is. Wat betreft de luchtfoto is de rechtbank van oordeel dat deze wel herleidbaar is tot het bedrijf van [wederpartij]. Voldoende aannemelijk is dat bekenden van [wederpartij] en omwonenden het bedrijf op de luchtfoto kunnen herkennen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat op de luchtfoto ook een deel van de omgeving, andere bebouwing en twee wegen zichtbaar zijn. Het enkel weglakken van (straat)namen op de luchtfoto is onvoldoende. Voorts kan openbaarmaking van de luchtfoto volgens de rechtbank tot onevenredige benadeling leiden. De minister heeft zelf in het besluit van 29 oktober 2018 al vastgesteld dat stigmatisering in een kleine dorpskern een reëel gevaar kan zijn. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard en na gedeeltelijke vernietiging van het besluit op bezwaar zelf in de zaak voorzien door het verzoek van RTL Nieuws in zoverre af te wijzen.
    Hoger beroep
    4.    De minister kan zich niet met deze uitspraak verenigen. Hij is van mening dat de luchtfoto onvoldoende omgevingsinformatie bevat en onvoldoende onderscheidend is. De luchtfoto is noch zelfstandig, noch in de context van het document of in samenhang met de andere documenten, zonder onevenredige inspanning voor een ieder herleidbaar tot [wederpartij] of zijn bedrijf. [wederpartij] wordt dus ook niet onevenredig benadeeld door de openbaarmaking ervan. De vrees voor acties van dierenrechtenactivisten naar aanleiding van de openbaarmaking van de gelakte documenten is voorts onvoldoende concreet en/of aannemelijk om de openbaarmaking van de documenten in zijn geheel achterwege te laten, aldus de minister.
    4.1.    Artikel 10, tweede lid, van de Wob luidt:
    "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
    4.2.    Na bestudering van de stukken overweegt de Afdeling als volgt. Vast staat dat de minister op de luchtfoto die als bijlage bij het rapport van bevindingen is gevoegd, alle direct identificerende gegevens betreffende [wederpartij], zoals zijn naam en topografische gegevens, heeft weggelakt. De in hoger beroep in geding zijnde foto, waarop de bedrijfsgebouwen, bebouwing in de omgeving, een weg en agrarische gronden te zien zijn, laat algemene gegevens zien waarvan het de vraag is of [wederpartij] of zijn bedrijf alsnog indirect kan worden geïdentificeerd. Het beantwoorden van de vraag of een persoon op basis van indirecte gegevens kan worden geïdentificeerd is casuïstisch. Hierbij kan een rol spelen of het unieke details betreft binnen het geheel van omstandigheden waarin de identificeerbare persoon verkeert of heeft verkeerd, dan wel of het voldoende gegevens betreft die onmiskenbaar naar die persoon verwijzen. Voorts kan, ook als documenten worden geanonimiseerd, de kring van betrokkenen een rol spelen.
    4.3.    De minister heeft naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat de luchtfoto in de bijlage van het rapport van bevindingen niet zulke unieke details laat zien of zodanige herkenbaarheid met zich brengt dat deze foto voor een ieder zonder onevenredige inspanning leidt tot identificatie van [wederpartij] of zijn bedrijf. Daarbij is van belang dat de minister op de luchtfoto de (straat)namen zwart heeft gelakt. Voorts heeft de minister ter zitting genoegzaam toegelicht dat op dit moment ook technisch, bijvoorbeeld via internet, de mogelijkheden ontbreken om een luchtfoto als deze te kunnen herleiden.
        Wat betreft het betoog van [wederpartij] dat vrijwel iedereen die door het gebied rijdt zijn bedrijf zal herkennen, en vooral de mensen die in het gebied wonen en het bedrijf kennen, overweegt de Afdeling dat de luchtfoto ook voor hen, ondanks het feit dat daarop een deel van de omgeving, andere bebouwing en twee wegen zichtbaar zijn, daartoe niet specifiek genoeg is. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat [wederpartij] of zijn bedrijf zullen worden geïdentificeerd. Dat brengt eveneens met zich dat van een benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob reeds om die reden geen sprake is.
        Het betoog van de minister slaagt.
    Conclusie en proceskosten
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet hierop wordt niet toegekomen aan de hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte de minister heeft veroordeeld tot het vergoeden van proceskosten en griffierecht.
        Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 6 mei 2019 alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat de minister niet verder hoeft te gaan met het onherkenbaar maken van de luchtfoto dan hij heeft gedaan met het zwart lakken van de (straat)namen.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 10 september 2019 in zaken nrs. 19/3125 en 19/3123;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Konings
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2020
    612.