ECLI:NL:RVS:2014:4442, Raad van State, 10-12-2014, 201311727/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 januari 2012 heeft het college aan [appellante sub 3] een omgevingsvergunning verleend voor een melkrundveehouderij aan de [locatie] te Schagen.

201311727/1/A4.
    Datum uitspraak: 10 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Schagen,
    2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], beiden wonend te Schagen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
    3. [appellante sub 3], gevestigd te Schagen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 november 2013 in zaken nrs. 12/755 en 12/756 in de gedingen tussen:
    
    1. [appellant sub 1],
    2. [appellant sub 2],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Schagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 januari 2012 heeft het college aan [appellante sub 3] een omgevingsvergunning verleend voor een melkrundveehouderij aan de [locatie] te Schagen.
    
    Bij uitspraak van 22 november 2013 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante sub 3] heeft een zienswijze naar voren gebracht en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben een zienswijze naar voren gebracht.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2014, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2A], bijgestaan door mr. P.I.M. Houniet, en [appellante sub 3], vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De omgevingsvergunning is, voor zover hier van belang, verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het houden van 240 melkkoeien en 175 stuks vrouwelijk jongvee, en een mestbassin.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge diezelfde aanhef en onder e, onder 1° en 3°, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten en in werking hebben van een inrichting.
    
    Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 er, onverminderd het bepaalde in artikel 2.10, tweede lid, zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op elk van die activiteiten.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3. Het college en [appellante sub 3] stellen zich op het standpunt dat het hoger beroep van [appellant sub 1], voor zover dat betrekking heeft op het mestbassin, niet-ontvankelijk moet worden verklaard, nu de woning van [appellant sub 1] is gelegen op meer dan 100 m van het bassin en [appellant sub 1] daarop geen zicht heeft.
    
    3.1. Ingevolge artikel 8:104, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een belanghebbende hoger beroep instellen tegen een uitspraak van de rechtbank.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    3.2. Wanneer een omgevingsvergunning wordt verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden.
    
    3.3. Vast staat dat [appellant sub 1] ter plaatse van zijn woning milieugevolgen van de inrichting kan ondervinden. [appellant sub 1] is daarom belanghebbende. In die hoedanigheid kan hij ook tegen het oprichten en in werking hebben van het mestbassin waarvoor vergunning is verleend gronden aanvoeren. In zoverre bestaat dan ook geen aanleiding om het hoger beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Voor zover het college en [appellante sub 3] beogen een beroep te doen op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste, overweegt de Afdeling dat deze bepaling is ingevoerd bij de op 1 januari 2013 in werking getreden Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Nu het bij de rechtbank bestreden besluit vóór die datum is genomen, is, gelet op het bijbehorende overgangsrecht, artikel 8:69a in hoger beroep niet van toepassing.
    
    De betogen falen.
    
    4. Ook de door [appellante sub 3] aangevoerde omstandigheid dat [appellant sub 1] in zijn hogerberoepschrift heeft verwezen naar stukken die dateren van na de aangevallen uitspraak, waaronder stukken met betrekking tot thans in voorbereiding zijnde bestemmingsplannen binnen de gemeente, biedt geen aanleiding om het door [appellant sub 1] ingestelde hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren. De verwijzing naar deze stukken strekt tot het onderbouwen van een reeds in beroep aangevoerde grond.
    
    Inhoudelijke beoordeling
    
    5. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het mestbassin geen bouwwerk is. Volgens hen moet het mestbassin wel als zodanig worden aangemerkt en had de aanvraag wat betreft het bassin dan ook ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo tevens betrekking moeten hebben op de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. In dit verband wijzen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] erop dat het mestbassin met leidingen is verbonden aan een afnamestation en is voorzien van een drainage.
    
    [appellante sub 3] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor het mestbassin ingevolge artikel 3, zesde lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist.
    
    5.1. Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013 in zaak nr. 201300743/1/A1; www.raadvanstate.nl), kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij de toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze omschrijving luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
    
    5.2. Uit de aanvraag en de toelichting daarop ter zitting blijkt dat het mestbassin bestaat uit een gat in de grond met daaromheen grondwallen, dat de bodem en zijwanden van het bassin zijn afgedekt met een mestzak en dat het bassin aan de bovenkant is afgedekt met folie. Aan de mestzak zijn een aan- en afvoerbuis bevestigd. Ter zitting is gebleken dat het mestbassin via deze buizen in verbinding staat met een afnamestation en dat zich onderin het bassin een mestmixer bevindt. De Afdeling is van oordeel dat het bassin aldus een constructie is van enige omvang bedoeld om ter plaatse te functioneren. Het mestbassin is daarom, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, een bouwwerk.
    
    5.3. Ingevolge artikel 3, zesde lid, van bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft:
    
    a. (…)
    
    b. een ander bouwwerk niet hoger dan twee meter.
    
    5.4. De Afdeling stelt vast dat, zoals [appellante sub 3] ter zitting heeft bevestigd, geen maximale hoogte van het mestbassin uit de aanvraag en de bijbehorende tekeningen kan worden afgeleid. Daarmee is niet verzekerd dat het mestbassin niet hoger is dan 2 m. Reeds hierom kan niet worden vastgesteld dat, zoals [appellante sub 3] aanvoert, voor het mestbassin ingevolge artikel 3, zesde lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het Bor geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist.
    
    5.5. Gelet op het voorgaande moet het er in deze procedure voor worden gehouden dat het bouwen van het mestbassin ten minste twee activiteiten oplevert waarvoor ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wabo een omgevingsvergunning is vereist. Nu deze activiteiten fysiek en volgtijdelijk niet van elkaar kunnen worden onderscheiden, hangen zij onlosmakelijk met elkaar samen in de zin van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Gelet hierop had het college [appellante sub 3] ingevolge artikel 4:5 van de Awb in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag aan te vullen, nu deze geen betrekking had op het bouwen van het bassin. Door dit na te laten en toch op de aanvraag te beslissen, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo en artikel 4:5 van de Awb.
    
    De betogen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] slagen. Het betoog van [appellante sub 3] faalt.
    
    6. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het opstellen van een milieueffectrapport noodzakelijk was. Daartoe wijst [appellant sub 1] erop dat de inrichting een van de grootste inrichtingen is in de omgeving en dat thans in voorbereiding zijnde bestemmingsplannen zich verzetten tegen een dergelijke inrichting. [appellant sub 2] stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat wat geur en ammoniak betreft aan de daarvoor geldende normen wordt voldaan, zodat in zoverre geen nadelige gevolgen voor het milieu zijn te verwachten. Volgens [appellant sub 2] heeft de rechtbank verder niet onderkend dat bij de beoordeling van de emissie van geur en ammoniak grofmazige uitgangspunten zijn gehanteerd.
    
    6.1. Het college heeft zich in het besluit van 31 januari 2012 op het standpunt gesteld dat de aangevraagde situatie geen belangrijke nadelige gevolgen heeft voor het milieu en dat het opstellen van een milieueffectrapport daarom niet noodzakelijk is. Daarbij heeft het college aansluiting gezocht bij de factoren die zijn genoemd in bijlage III van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 en bij richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003. Het college heeft onder meer in aanmerking genomen dat de inrichting is gelegen op grote afstand van Natura 2000-gebieden. De aangevraagde situatie zal gelet hierop niet of nauwelijks een bijdrage leveren aan de stikstofdepositie op deze gebieden, aldus het college. De afstand tussen de inrichting en de dichtstbijgelegen woonwijk bedraagt ruim 750 m. Dat bewoners van deze woonwijk hinder zullen ondervinden van de inrichting acht het college niet waarschijnlijk, gelet op de omvang van de inrichting, de afstand tot de wijk en de gemiddelde windrichting. Verder heeft het college in aanmerking genomen dat de emissie van geur en ammoniak voldoet aan de daarvoor geldende normen, dat aan de vergunning diverse voorschriften zijn verbonden om verontreiniging te voorkomen en dat er geen risico’s zijn voor ongevallen buiten de inrichting.
    
    6.2. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat deze beoordeling van het college onjuist is of aanleiding had moeten geven voor het opstellen van een milieueffectrapport. Het niet nader onderbouwde betoog van [appellant sub 2] dat bij de beoordeling van de emissie van geur en ammoniak grofmazige uitgangspunten zouden zijn gehanteerd, is daarvoor onvoldoende. De stelling van [appellant sub 1] dat thans in voorbereiding zijnde bestemmingsplannen zich tegen de inrichting verzetten, maakt, wat daar verder van zij, evenmin dat voorafgaand aan het nemen van het bij de rechtbank bestreden besluit een milieueffectrapport had moeten worden opgesteld.
    
    De betogen falen.
    
    7. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de beoordeling van de afstand van het mestbassin tot aan de dichtstbijgelegen woning aansluiting had moeten zoeken bij de thans in artikel 3.51, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van het Besluit mestbassins milieubeheer (oud) genoemde afstand van 100 m voor mestbassins met een oppervlakte tot 750 m2 en een inhoud tot 2.500 m3. Daarvoor bestond volgens hen temeer aanleiding nu het mestbassin een aanzienlijk grotere oppervlakte heeft dan 750 m2.
    
    7.1. Ten tijde van het nemen van het besluit van 31 januari 2012 was artikel 3.51, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer nog niet in werking getreden. Er is geen rechtsregel die het college verplichtte daarop vooruit te lopen. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, was het Besluit mestbassins milieubeheer (oud) niet op de inrichting van toepassing. Het college was derhalve evenmin gehouden bij dat besluit aansluiting te zoeken.
    
    De betogen falen.
    
    8. [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank bij haar beoordeling van de aanvaardbaarheid van de afstand van 65 m tussen het mestbassin en de dichtstbijgelegen woning er ten onrechte van is uitgegaan dat de afstand van de emissiepunten tot aan deze woning minimaal 100 m bedraagt. Ook heeft de rechtbank ten onrechte aangenomen dat het mestbassin een oppervlakte heeft van 780 m2. Volgens [appellant sub 2] heeft het bassin een aanzienlijk grotere oppervlakte.
    
    8.1. De Afdeling stelt vast dat op de bij de aanvraag behorende inrichtingstekening niet is weergegeven waar de emissiepunten zijn gesitueerd. [appellante sub 3] heeft dit ter zitting bevestigd. Daarmee is niet verzekerd dat de afstand van de emissiepunten tot aan de dichtstbijgelegen woning, zoals de rechtbank heeft aangenomen, minimaal 100 m bedraagt. Verder biedt de aanvraag geen duidelijkheid over de precieze oppervlakte van het mestbassin. De rechtbank en het college zijn bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de afstand van 65 m tussen het mestbassin en de dichtstbijgelegen woning dan ook ten onrechte uitgegaan van aannames die niet uit de aanvraag volgen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    9. In hetgeen [appellante sub 3] voor het overige heeft aangevoerd, is geen grond gelegen voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak onjuist is.
    
    Slotoverwegingen
    
    10. De hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 3] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het besluit van 31 januari 2012 alsnog gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo en artikel 4:5 van de Awb vernietigen.
    
    11. Het college dient, alvorens een nieuw besluit te nemen, [appellante sub 3] alsnog in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen. Daarbij merkt de Afdeling op dat [appellant sub 1] ter zitting van de Afdeling heeft aangevoerd dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan het mestbassin niet toestaat, zodat daarvoor tevens ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo een omgevingsvergunning is vereist. Het college dient bij het nemen van een nieuw besluit te beoordelen of dit betoog juist is. Indien dat het geval is, dient het college ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo de aanvraag mede aan te merken als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en te bezien of de vergunning in zoverre met toepassing van artikel 2.12 kan worden verleend. Bij het nemen van een nieuw besluit dient het college voorts de aanvaardbaarheid van de afstand tussen het mestbassin en de dichtstbijgelegen woning opnieuw te beoordelen aan de hand van het alsdan geldende recht.
    
    12. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit van het college slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 2] te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 1] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 3] ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 november 2013 in zaken nrs. 12/755 en 12/756;
    
    IV. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schagen van 31 januari 2012, kenmerk WABO-11-056;
    
    VI. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Schagen te nemen nieuwe besluit op de aanvraag van [appellante sub 3] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Schagen tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.191,50 (zegge: tweeduizend honderdeenennegentig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schagen aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schagen aan [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter,
    
    en mr. N.S.J. Koeman en mr. D.J.C. van den Broek, leden,
    
    in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2014
    
    457-732.