ECLI:NL:RVS:2023:1657, Raad van State, 26-04-2023, 202104904/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 april 2021 heeft de raad van de gemeente Oegstgeest het bestemmingsplan "Poelgeest" gewijzigd vastgesteld. De gemeenteraad heeft het plan "Poelgeest" bij besluit van 20 april 2017 vastgesteld. Bij besluit van 22 november 2018 heeft de raad ter uitvoering van een tussenuitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2017:2507, het bestemmingsplan "Poelgeest" gewijzigd vastgesteld. Dit besluit is na de einduitspraak van de Afdeling van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4093, onherroepelijk geworden. De raad heeft het plan "Poelgeest" opnieuw gewijzigd vastgesteld bij besluit van 29 april 2021 en heeft het volledige gewijzigde plan opnieuw gepubliceerd. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de komst van de brug en hebben daarom beroep ingesteld tegen het gewijzigd vastgestelde plan.

202104904/1/R3.
    Datum uitspraak: 26 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Leiden,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Oegstgeest,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 april 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Poelgeest" gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2023, waar [appellant] en anderen, in de persoon van [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door ing. P.J. Vos, bijgestaan door mr. C.A. Blankenstein, advocaat te Leiden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De raad heeft het plan "Poelgeest" bij besluit van 20 april 2017 vastgesteld. Bij besluit van 22 november 2018 heeft de raad ter uitvoering van een tussenuitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2017:2507, het bestemmingsplan "Poelgeest" gewijzigd vastgesteld. Dit besluit is na de einduitspraak van de Afdeling van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4093, onherroepelijk geworden. De raad heeft het plan "Poelgeest" opnieuw gewijzigd vastgesteld bij besluit van 29 april 2021 en heeft het volledige gewijzigde plan opnieuw gepubliceerd. In het vaststellingsbesluit staat dat dit als doel heeft de plangrenzen van de bestemmingsplannen "Poelgeest" en "Brug Poelgeest 2017" weer op elkaar aan te laten sluiten en overeen te laten komen met de beoogde planbegrenzing. Het plan "Poelgeest", zoals vastgesteld bij besluit van 22 november 2018, overlapte een deel van het plangebied van het plan "Brug Poelgeest 2017". Het betreft de noordwestelijke strook van het plan "Brug Poelgeest 2017". Het plan "Brug Poelgeest 2017" kende de bestemmingen "Groen" en "Verkeer" toe aan deze gronden, om hier de bouw van een brug mogelijk te maken. Het plan "Poelgeest" kende alleen de bestemming "Groen" toe aan deze strook. De raad heeft het plan bij besluit van 29 april 2021 gewijzigd vastgesteld om dit te herstellen. De raad heeft de planbegrenzing van het plan "Poelgeest" opgeschoven, zodat het plan "Brug Poelgeest 2017" weer van toepassing is op de strook, en de bestemming "Verkeer" ook weer is toegekend aan een deel van de strook.
    [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de komst van de brug en hebben daarom beroep ingesteld tegen het gewijzigd vastgestelde plan.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht
    3.       [appellant] en anderen betogen dat hen ten onrechte geen mogelijkheid is geboden om een zienswijze naar voren te brengen tegen het gewijzigd vastgestelde plan. Volgens [appellant] en anderen had afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opnieuw doorlopen moeten worden, omdat de wijzigingen naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld. Een plan dat een brug mogelijk maakt die cultuurhistorische en beeldbepalende waarden aantast is volgens [appellant] en anderen namelijk wezenlijk anders dan een plan dat geen brug mogelijk maakt.
    Bij wijziging van een onherroepelijk geworden plan moet afdeling 3.4 van de Awb volgens [appellant] en anderen altijd opnieuw doorlopen worden. Zij menen dat het vertrouwensbeginsel is geschonden door dit niet te doen. Men moet erop kunnen vertrouwen dat een onherroepelijk plan onherroepelijk is, en een onherroepelijk plan mag niet zonder inspraak herroepen worden. Ook ontneemt de raad [appellant] en anderen hiermee hun grondrecht tot toegang tot de rechter, aldus [appellant] en anderen.
    3.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat in dit geval geen aanleiding bestond de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb in verband gelezen met artikel 3.8 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) opnieuw toe te passen en een ontwerpbestemmingsplan ter inzage te leggen. Het ontwerpbestemmingsplan "Poelgeest" heeft eerder al ter inzage gelegen. Volgens de raad zijn de wijzigingen aan het plan niet dusdanig groot dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, en kon daarom teruggevallen worden op de eerdere procedure waarbij afdeling 3.4 van de Awb al doorlopen is.
    3.2.    Artikel 3.8, eerste lid, van de Wro luidt:
    "Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat:
    […]."
    3.3.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad door het corrigeren van de planbegrenzing in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Daarnaast wordt [appellant] en anderen door het niet wederom volgen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb de toegang tot de rechter niet ontnomen.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    3.4.    De Afdeling stelt vast dat als de raad een onherroepelijk geworden bestemmingsplan wil wijzigen, op grond van artikel 3.8, eerste lid, van de Wro, afdeling 3.4 van de Awb toegepast moet worden. Dat de raad dit heeft nagelaten is in strijd met artikel 3.8, eerste lid, van de Wro.
    In zoverre slaagt het betoog.
    3.5.    De Afdeling ziet in dit geval aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen worden gelaten.
    Het bij het bestreden besluit vastgestelde plan strekt enkel ter reparatie van de plangrens van het bestemmingsplan "Poelgeest", waarvan het plangebied onbedoeld, voor een betrekkelijk klein gedeelte, het plangebied van het bestemmingplan "Brug Poelgeest 2017" overlapte. Als gevolg daarvan was aan een kleine strook van de gronden die in het bestemmingsplan "Brug Poelgeest 2017" de bestemming "Verkeer" hebben, in het plan "Poelgeest" - anders dan was beoogd - de bestemming "Groen" toegekend. Het in beroep bestreden besluit strekt ertoe deze onbedoelde wijziging ongedaan te maken, en voor deze gronden het bestemmingsplan "Brug Poelgeest 2017" opnieuw van toepassing te laten zijn. Verder zijn er geen wijzigingen doorgevoerd.
    Gelet op de geringe omvang van de wijziging ten opzichte van het eerder vastgestelde bestemmingsplan "Poelgeest", en gelet op de hiervoor aangegeven aard en strekking van deze wijziging, is de Afdeling van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Bij dit oordeel is ook van belang dat een ieder de gelegenheid heeft gehad een zienswijze over het ontwerp van het eerder vastgestelde bestemmingsplan "Poelgeest" naar voren te brengen. Gelet hierop zijn [appellant] en anderen en eventuele andere derden naar het oordeel van de Afdeling niet in hun belangen geschaad door het niet opnieuw toepassen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb.
    Fair-playbeginsel
    4.       [appellant] en anderen betogen dat de vaststelling van het plan in strijd is met het fair-playbeginsel. Volgens [appellant] en anderen blijkt uit het gewijzigde plan dat de omgevingsvergunning voor het aanbrengen van twee grondlichamen voor de brug in strijd was met de bestemming "Groen", en dat hun bezwaar tegen de omgevingsvergunning dus gegrond had moeten worden verklaard. Het college heeft de omgevingsvergunning echter ingetrokken, in plaats van [appellant] en anderen gelijk te geven. Hierdoor hebben [appellant] en anderen geen oordeel van de voorzieningenrechter meer gekregen over de omgevingsvergunning.
    4.1.    Dat het college in de procedure over de omgevingsvergunning heeft besloten om de vergunning in te trekken voordat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan, ligt in deze bestemmingsplanprocedure niet voor. Dit staat los van het besluit van de raad om het plan "Poelgeest" gewijzigd vast te stellen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in deze procedure in strijd met het fair-playbeginsel heeft gehandeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Eerdere uitspraken van de Afdeling
    5.       [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met eerdere uitspraken van de Afdeling over het bestemmingsplan "Oud Poelgeest" uit 2010 en het bestemmingsplan "Poelgeest" uit 2007. In de uitspraken van 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3253, en van 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6512, heeft de Afdeling volgens [appellant] en anderen bepaald dat het gebied de bestemming "Beeldbepalend/monumentaal (openbaar) groen" moest behouden. De raad heeft deze bestemming vervolgens in het bestemmingsplan "Poelgeest" weer gewijzigd naar de bestemming "Groen". Het gedeelte van het plan met het rijksmonument is buiten het plangebied "Oud Poelgeest" gelaten en opgenomen in het plangebied van het plan "Poelgeest", maar zonder de beschermende bestemming. De raad heeft volgens [appellant] en anderen ten onrechte niet gemotiveerd waarom de beschermende bestemming is gewijzigd. Zowel het besluit uit 2017 als dit wijzigingsbesluit hadden, gelet op de genoemde uitspraken, nooit genomen mogen worden volgens [appellant] en anderen, omdat de cultuurhistorische en beeldbepalende waarden beschermd moeten worden in het bestemmingsplan. In het voorliggende besluit wordt de plangrens van bestemmingsplan "Poelgeest" opnieuw gewijzigd waardoor het beschermingsniveau van een stuk van dit groene deel van het Rijksmonument Oud Poelgeest nog verder verlaagd wordt van de bestemming "Groen" naar "Verkeer". Volgens [appellant] en anderen heeft de raad hiermee in strijd met het vertrouwensbeginsel, het motiveringsbeginsel en het verbod op willekeur gehandeld. Ook is de brug voorzien buiten het bestemmingsvlak waar de brug in het plan "Poelgeest" uit 2007 werd aangegeven, en dat is volgens [appellant] en anderen ook in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    [appellant] en anderen betogen verder dat de brug die het plan mogelijk maakt leidt tot aantasting van de cultuurhistorische waarden en dat het plan in strijd is met de Erfgoednota 2021-2025 van de gemeente Oegstgeest (hierna: de Erfgoednota). In de Erfgoednota wordt de uitzonderlijke waarde van landgoed Oud Poelgeest benadrukt. De brug tast het zicht van het kasteel op de Haarlemmertrekvaart volgens [appellant] en anderen onherstelbaar aan, terwijl dit zicht behouden moet blijven.
    5.1.    De raad stelt dat de Afdeling in de genoemde uitspraken niet dwingend heeft voorgeschreven dat aan de betreffende gronden een groenbestemming moet worden toegekend, althans dat daar geen verkeersbestemming aan toegekend kan worden. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. In het bestemmingsplan "Brug Poelgeest" is de planologische afweging gemaakt om een verkeersbestemming toe te kennen aan de gronden ten behoeve van de nieuw aan te leggen brug. Dit reparatiebesluit doet die planologische regeling slechts herleven.
    5.2.    [appellant] en anderen verwijzen naar de volgende passage op pagina 12 van de Erfgoednota:
    "De combinatie van de verschillende gebouwen, groene structuren en de ligging aan, en zicht op, de Haarlemmertrekvaart is van zodanige waarde dat deze behouden dient te blijven en versterkt dient te worden, zoals bijvoorbeeld door de aanlegsteiger welke is teruggebracht."
    5.3.    De betogen die [appellant] en anderen in deze procedure naar voren brengen over de inhoud van het bestreden besluit, zijn grotendeels gelijkluidend aan de betogen die zij naar voren hebben gebracht tegen de besluiten van 23 november 2017 en 30 november 2017 waarbij de raden van de gemeenten Oegstgeest en Leiden het bestemmingsplan "Brug Poelgeest 2017" hebben vastgesteld. De raad heeft ervoor gekozen om ter plaatse een brug mogelijk te maken, en heeft voor het plan "Brug Poelgeest" al een afweging gemaakt over de cultuurhistorische waarden van het gebied.  De Afdeling heeft hierover bij uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4039, geoordeeld. Samengevat heeft de Afdeling daarin geoordeeld dat de raad de bestemming "Verkeer" aan deze gronden mocht toekennen. Gelet op wat in die uitspraak is overwogen, slagen de betogen van [appellant] en anderen tegen het voorliggende vaststellingsbesluit niet. Voor zover [appellant] en anderen op de zitting naar voren hebben gebracht dat een goede motivering voor het teniet doen van de beschermende bestemming destijds ontbrak, en dit daarom opnieuw beoordeeld zou moeten worden als nieuwe omstandigheid, overweegt de Afdeling dat dit geen nieuw feit of nieuwe omstandigheid is.
    De Erfgoednota is niet bij de eerdere uitspraak van 4 december 2019 betrokken, maar wat in de Erfgoednota staat wel. [appellant] en anderen verwijzen naar de zichtlijnen die genoemd worden in de Erfgoednota, en deze zijn aan bod gekomen in de uitspraak van 4 december 2019.
    Dat de brug ergens anders is voorzien dan in 2007 is niet in strijd met het vertrouwensbeginsel. Het bestreden besluit brengt geen wijziging in de locatie waarop de brug in het vaststellingsbesluit van 2017 is voorzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:8, eerste lid, van de Wro. De Afdeling ziet, onder verwijzing naar wat zij heeft overwogen onder 3.5, aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb geheel in stand te laten.
    7.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Oegstgeest van 29 april 2021 tot het gewijzigd vaststellen van het bestemmingsplan "Poelgeest";
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Oegstgeest tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 8,20, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.      gelast dat de raad van de gemeente Oegstgeest aan [appellant] en anderen het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Plambeck
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
    288-944