ECLI:NL:RVS:2019:4428, Raad van State, 24-12-2019, 201900570/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2018 heeft de minister de subsidieaanvraag van Zorgpunt voor "instellingssubsidie Vinex 2018" afgewezen en als financiële compensatie op grond van artikel 11.4, onderdeel 2, van de kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS een bedrag van € 150.000,00 toegekend.

201900570/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Gezondheidscentrum Zorgpunt Den Haag B.V. (hierna: Zorgpunt), gevestigd te 's-Gravenhage,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 3 december 2018 in zaken nrs. 18/6891 en 18/6409 in het geding tussen:
    Zorgpunt
    en
    de minister voor Medische Zorg en Sport (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 maart 2018 heeft de minister de subsidieaanvraag van Zorgpunt voor "instellingssubsidie Vinex 2018" afgewezen en als financiële compensatie op grond van artikel 11.4, onderdeel 2, van de kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS een bedrag van € 150.000,00 toegekend.
    Bij besluit van 9 augustus 2018 heeft de minister het door Zorgpunt daartegen gemaakte bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de
    VWS-commissie bezwaarschriften van 12 juli 2018, ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 december 2018 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het door Zorgpunt daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Zorgpunt hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2019, waar Zorgpunt, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. Y.L. Chan, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.L. Bosman-Schouten en D.C. Georgieva, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wet- en regelgeving
    1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    Zorgpunt is een gezondheidscentrum gevestigd in de wijk Ypenburg in Den Haag. De dienstverlening van Zorgpunt bestaat onder andere uit zorg door huisartsen, diëtisten, fysiotherapeuten en verloskundigen.
        Zorgpunt heeft op 1 november 2015 een eerste aanvraag ingediend voor subsidie op grond van het beleidskader ‘Eerstelijnscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties’ (hierna: het beleidskader) ter financiering van een te bouwen gezondheidscentrum in de wijk Ypenburg in Den Haag. Deze aanvraag is bij besluit van 21 januari 2016 afgewezen. Op 2 mei 2016 heeft Zorgpunt opnieuw subsidie aangevraagd op grond van het beleidskader. Bij besluit van 15 augustus 2016 is subsidie voor het jaar 2016 verleend omdat het initiatief van Zorgpunt volgens de minister bijdraagt aan het realiseren van multidisciplinaire samenwerking in de zorg in grootschalige nieuwbouwgebieden. De subsidie is verleend onder de voorwaarde dat de activiteiten waarvoor de subsidie is bedoeld uiterlijk op 31 december 2016 zijn verricht. De activiteiten waren opgenomen in een activiteitenplan. Kort gezegd bestonden die activiteiten uit het opzetten van een zorgcentrum en het verlenen van zorg. Voor het jaar 2017 is aan Zorgpunt opnieuw subsidie verleend naar aanleiding van een voor dat jaar ingediende aanvraag.
        Bij besluit van 11 januari 2018 heeft de minister de subsidie over 2016 op nihil gesteld omdat de zorgverlening door Zorgpunt in dat jaar nog geen aanvang had genomen. Zorgpunt heeft hiertegen rechtsmiddelen aangewend.
        Op 27 september 2017 heeft Zorgpunt de onderliggende aanvraag ingediend voor subsidieverlening voor het jaar 2018. Bij besluit van 1 maart 2018, gehandhaafd bij besluit van 9 augustus 2018, is de subsidieaanvraag voor 2018 afgewezen. Aan deze besluitvorming heeft de minister ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een grootschalige nieuwbouwlocatie in de zin van het beleidskader. De wijk is al jaren in aanbouw en er hebben zich reeds meer dan 8.000 inwoners in de wijk gevestigd, waardoor er geen sprake meer is van specifieke aanloopproblemen zoals de onzekerheid omtrent voldoende verzekerden en instroom van patiënten. Van marktfalen zoals bedoeld in het beleidskader is in genoemde wijk geen sprake. Omdat Zorgpunt eerder wel in aanmerking is gekomen voor subsidie, heeft de minister voor 2018 subsidie verleend voor de duur van zes maanden om Zorgpunt voldoende tijd te geven om de gevolgen van de beëindiging van de subsidie op een behoorlijke manier op te vangen.
    3.    Het geschil betreft de afwijzing van de subsidie voor het jaar 2018.
    Uitspraak van de voorzieningenrechter
    4.    De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat de minister de subsidieaanvraag voor 2018 in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Daarbij heeft de voorzieningenrechter betrokken dat niet is gebleken dat de minister een ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan om de subsidie voor vijf jaar te verlenen. Voorts heeft de minister voldoende onderbouwd dat Zorgpunt nooit aan de voorwaarden voor subsidieverlening op grond van het beleidskader heeft voldaan. Volgens de voorzieningenrechter kan Zorgpunt aan de ten onrechte verlening van subsidie in de jaren 2016 en 2017 niet het vertrouwen ontlenen dat de fout in de toekomst herhaald moet worden. De voorzieningenrechter neemt voorts in aanmerking dat de minister Zorgpunt in december 2017 een indicatie heeft gegeven dat de subsidie in 2018 niet zou worden verleend maar wel een afbouwsubsidie heeft verleend voor de eerste zes maanden van 2018. Daarmee heeft Zorgpunt ruim zes maanden de tijd gehad om de gevolgen van de beëindiging van de subsidie te ondervangen. Volgens de voorzieningenrechter is deze termijn redelijk. Ten slotte heeft de voorzieningenrechter overwogen dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) eraan in de weg staat om het bestreden besluit te vernietigen op grond van de belangen van inwoners van Ypenburg.
    Hoger beroep
    5.    Zorgpunt betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden. In dit verband wijst Zorgpunt erop dat hij voor de jaren 2016, 2017 en 2018 afzonderlijke aanvragen heeft ingediend en de minister steeds heeft getoetst of de subsidieaanvraag nog aan de voorwaarden voldeed. Voor de jaren 2016 en 2017 is positief beslist op zijn aanvragen om subsidieverlening. Het inwoneraantal in de nieuwbouwlocatie Ypenburg was de minister daarbij bekend, aldus Zorgpunt. Er is dus geen sprake van een eenmalige fout door de minister. De regels op grond waarvan de subsidie kon worden verstrekt, zijn niet gewijzigd en ook het in het beleidskader vermelde inwoneraantal is ongewijzigd gebleven. Voorts kon Zorgpunt zowel uit de uitvoeringsovereenkomst eerstelijnscentra grootschalige nieuwbouwlocaties (hierna: DAEB-overeenkomst) die hij in 2016 met de minister heeft gesloten alsook uit toezeggingen die namens de minister zijn gedaan afleiden dat de subsidieverlening gedurende vijf achtereenvolgende jaren zou worden voortgezet. Op basis van die toezeggingen is door de bank ook krediet verstrekt, aldus Zorgpunt.
    5.1.    Het beleidskader op grond waarvan de subsidieaanvraag is gedaan, is gebaseerd op de Kaderwet VWS-subsidies. Doel van het beleidskader is geïntegreerde eerstelijnszorg mogelijk te maken vanaf het moment dat de eerste bewoners van een grootschalige nieuwbouwlocatie zich vestigen, (zie bijvoorbeeld Kamerstukken II, 2016-2017, 33 578, nr. 46 en Kamerstukken II, 2018-2019, 33 578, nr. 55, blz. 1). In het beleidskader wordt erop gewezen dat het opstarten van gezondheidscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties gepaard gaat met specifieke aanloopproblemen. Zo kunnen zorgverzekeraars terughoudend zijn met het doen van investeringen, omdat het onduidelijk is of er voldoende verzekerden in de wijk komen wonen. Door uitgestelde oplevering van huizen kan de instroom van bewoners en dus ingeschreven patiënten vertraging opleveren. Het kan daarnaast zo zijn dat banken onvoldoende krediet verstrekken, of tegen hoge rentelasten. Door deze specifieke marktproblemen kunnen gezondheidscentra daar niet van de grond komen. Vanwege dit marktfalen en gelet op het publieke belang wordt gedurende de aanloopfase van het realiseren van een gezondheidscentrum compensatie geboden door middel van een instellingssubsidie. Bij een grootschalige nieuwbouwlocatie als bedoeld in het beleid moet het gaan om "voorheen onbebouwd gebied". Er mag geen sprake zijn van herontwikkeling van bestaande huisvesting. Daarnaast moet het beoogd aantal inwoners van het woongebied na realisatie van de plannen op minimaal 8.000 liggen. De subsidie wordt uitsluitend verleend in de eerste vijf kalenderjaren na de start van het zorgaanbod in het gezondheidscentrum en zolang er binnen die periode naar verwachting in het desbetreffende subsidiejaar nog geen 8.000 inwoners zijn.
    5.2.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    5.3.    Niet in geschil is dat de wijk Ypenburg waarin Zorgpunt zich heeft gevestigd reeds in 2016 meer dan 8.000 inwoners telde. Zorgpunt vermeldt dat ook zelf in het in dat jaar opgestelde businessplan. Niettemin heeft de minister op grond van voormeld beleidskader aan Zorgpunt subsidie verleend voor de jaren 2016 en 2017. Uit de enkele omstandigheid dat de minister voor deze jaren heeft besloten tot subsidieverlening, kon Zorgpunt niet redelijkerwijs afleiden dat hij ook in de daaropvolgende jaren voor subsidie in aanmerking zou komen. Uit het beleidskader volgt niet dat een eenmaal op grond daarvan verstrekte subsidie gedurende de daaropvolgende vijf jaren steeds opnieuw wordt verstrekt. Voor ieder jaar dient een afzonderlijke aanvraag te worden gedaan die de minister op zichzelf kan toetsen aan de voorwaarden die zijn opgenomen in het beleidskader.
    5.4.    Volgens de minister berustte de subsidieverlening in 2016 en 2017 op een fout. Daarbij heeft de minister erop gewezen dat de verlening van de subsidie voor 2016 en voor 2017 kort na elkaar heeft plaatsgevonden. Zorgpunt kon uit het beleidskader afleiden dat hij niet voldeed aan de voorwaarden voor subsidieverlening. De minister heeft in de besluitvorming over 2016 en 2017 niet vermeld dat de subsidie in afwijking van het beleid aan Zorgpunt is verleend. Het vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver dat de minister gehouden is een fout uit voorgaande jaar te herhalen.
    5.5.    Verder bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat aan Zorgpunt van de zijde van de minister een uitlating is gedaan, die kan worden gekwalificeerd als een toezegging dat de subsidie voor vijf jaar zou worden verleend. Op grond van een door de minister overgelegd
    e-mailbericht van 7 november 2016 is duidelijk geworden dat Zorgpunt bij de minister heeft geïnformeerd of hij, nu hem voor 2016 subsidie is verleend, kan rekenen op subsidiëring op grond van het beleidskader voor de jaren 2017 tot en met 2020. In het bericht is vermeld dat dit natuurlijk de situatie betreft dat de aanvragen subsidieverlening en subsidievaststelling steeds voldoen aan de subsidievoorwaarden van het huidige beleidskader. Hieruit volgt niet dat Zorgpunt een toezegging of uitlating is gedaan waaraan hij de verwachting kon ontlenen dat de minister in zijn concrete geval vanaf 2016 voor vijf achtereenvolgende jaren een recht op subsidie op grond van het beleidskader zou toekennen in weerwil van de daarin opgenomen subsidievoorwaarden. Anders dan Zorgpunt betoogt, blijkt uit de DAEB-overeenkomst ook niet dat voor vijf jaar een subsidierelatie is aangegaan.
    5.6.    De voorzieningenrechter heeft gelet op het vorenstaande terecht geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
    6.    Zorgpunt betoogt verder dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de minister niet met toepassing van artikel 4:51 van de Awb de subsidie heeft mogen afwijzen. De aanvraag over 2018 moet volgens Zorgpunt worden opgevat als een verzoek om verlenging van de eerder verleende subsidie. Uit de brief van de minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 14 juni 2018 over de evaluatie van de Vinex-regeling blijkt dat de regeling van kracht blijft voor centra die reeds op grond van het voldoen aan het beleidskader subsidie hebben ontvangen. Bovendien heeft de minister toegelicht dat het beleidskader in eerdere jaren te ruimhartig is toegepast en zijn de criteria inwoneraantal en of wel of geen sprake is van grootschalige nieuwbouw te soepel gehanteerd bij de beoordeling van subsidieaanvragen. Van een dergelijke beleidsinterpretatie mag niet zomaar worden teruggekomen, aldus Zorgpunt.
    6.1.    Niet is gebleken dat Zorgpunt voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb. Bij besluit van 15 augustus 2016 heeft de minister weliswaar subsidie verleend voor het jaar 2016 maar de minister heeft vervolgens de subsidie voor 2016 bij besluit van 11 januari 2018 op nihil vastgesteld. Aan Zorgpunt is uitsluitend voor 2017 subsidie op grond van het beleidskader verstrekt. Artikel 4:51 van de Awb is daarom niet op de situatie van Zorgpunt van toepassing, zodat aan de vraag of de minister de subsidie op grond van die bepaling heeft mogen afwijzen niet wordt toegekomen.
    6.2.    Het betoog faalt.
    7.    Ten slotte betoogt Zorgpunt dat de voorzieningenrechter de bij het besluit betrokken belangen onvoldoende heeft afgewogen. Het gezondheidscentrum dient volgens Zorgpunt een groot maatschappelijk belang. Het Zorgpunt is niet financieel zelfredzaam. Zorgpunt wijst erop dat het niet verlenen van subsidie ernstige gevolgen heeft voor Zorgpunt en de bij hem werkzame zorgverleners. Ook bewoners worden daardoor geraakt. De termijn waarbinnen de minister nog afbouwsubsidie verleent om de beëindiging van de subsidie op te vangen is te kort, aldus Zorgpunt.
    7.1.    Vooropgesteld dient te worden dat Zorgpunt niet voldoet aan de voorwaarden voor verlening van subsidie op grond van het beleidskader en dat hij geen subsidie heeft ontvangen voor ten minste drie achtereenvolgende jaren, zodat de minister niet gehouden was een redelijke termijn in acht te nemen als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb. Zoals hiervoor onder 5.2 tot en met 5.6 is overwogen, zijn bij Zorgpunt niet zodanige verwachtingen gewekt dat hij erop kon vertrouwen dat hem in 2018 subsidie zou worden verleend. De minister heeft, gelet op de afweging van alle betrokken belangen, niettemin aanleiding gezien Zorgpunt voor de duur van zes maanden compensatie in de vorm van een afbouwsubsidie te verlenen om de gevolgen van de weigering op te kunnen vangen. Daarbij heeft de minister aangegeven de aan Zorgpunt verleende subsidie over 2017 niet te zullen terugvorderen en deze volgens de verlening vast te zullen stellen. De minister heeft het belang van Zorgpunt bij voortzetting van de subsidie afgewogen tegen het algemeen belang van een juiste besteding van overheidsgelden en de mogelijk concurrentieverstorende werking voor andere zorgaanbieders die in de wijk actief zijn. Geen grond bestaat voor het oordeel dat sprake is van een zodanige onevenredige belangenafweging dat de minister niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Met de voorzieningenrechter vindt de Afdeling de gehanteerde gewenningstermijn redelijk. De minister heeft het mogelijk mogen achten dat Zorgpunt binnen die termijn maatregelen treft om de beëindiging van de subsidie op te vangen. Volgens Zorgpunt is er bijzonder veel vraag naar zijn diensten zodat niet valt in te zien waarom hij niet voldoende omzet kan genereren of in staat is financiering te vinden om zijn bedrijf voort te zetten. Mede gelet daarop, is niet aannemelijk dat het belang van inwoners van de wijk bij de beschikbaarheid van eerstelijnszorg in de nabijheid door de stopzetting van de subsidie aan Zorgpunt onevenredig wordt geraakt. In de wijk zijn bovendien ook andere zorgcentra gevestigd.
    7.2.    Het betoog faalt.
    Slotsom
    8.    De Afdeling komt tot de slotsom dat de voorzieningenrechter terecht heeft geoordeeld dat de minister de subsidieaanvraag voor 2018 heeft mogen afwijzen met verlening van een financiële compensatie van € 150.000,00.
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Van Soest-Ahlers
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
    343.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:51
    1. Indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, geschiedt de gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Kaderwet VWS subsidies
    Artikel 2
    Onze Minister kan subsidies verstrekken voor activiteiten op het terrein van:
    a. de gezondheidsbevordering;
    b. de gezondheidsbescherming;
    c. de gezondheidszorg;
    d. de maatschappelijke zorg, waaronder de jeugdhulp, voor zover van landelijke betekenis;
    e. de sport, voor zover van landelijke betekenis.
    Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS
    Artikel 1.2
    1. De minister kan subsidie verstrekken voor activiteiten die passen binnen het beleid op de terreinen, genoemd in artikel 2 van de Wet overige OCW-subsidies, artikel 2 van de Kaderwet SZW-subsidies en artikel 2 van de Kaderwet VWS-subsidies.
    Artikel 1.3
    1. De minister kan in een ministeriële regeling of in een beleidsregel de activiteiten waarvoor en de voorwaarden waaronder subsidie kan worden verstrekt, nader bepalen.
    Artikel 11.4
    1. (…)
    2. De minister kan ambtshalve of op aanvraag een subsidie verstrekken uit hoofde van artikel 4.51 van de Algemene wet bestuursrecht en daarbij een of meer bepalingen van deze regeling buiten toepassing laten of daarvan afwijken.
    Beleidskader eerstelijnscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties (2015)
    De belangrijkste passages luiden als volgt:
    'De gebruikelijke manier waarop geïntegreerde eerstelijnszorg tot stand komt is dat er, in een reeds bestaande woonwijk, verschillende zorgprofessionals gaan samenwerken. Geïntegreerde eerstelijnscentra (hierna te noemen gezondheidscentra) worden in bestaande wijken meestal opgestart voor een beoogde populatie vanaf circa 8.000 inschrijvingen. Deze schaalgrootte is doorgaans voldoende om een breed geïntegreerd zorgaanbod te organiseren.
    Het opstarten van gezondheidscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties gaat gepaard met specifieke aanloopproblemen. (…)
    Vanwege dit marktfalen en gelet op het publieke belang wordt  (…) het ontwikkelen en aanbieden van geïntegreerde eerstelijnszorg tijdens de realisatie van grootschalige nieuwbouwlocaties in voorheen onbebouwd gebied aangewezen als dienst van algemeen economisch belang (DAEB) in de zin van de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 28 november 2005 (2005/842/EG). Gezondheidscentra, zijnde ondernemingen, zullen bij overeenkomst worden belast met de uitvoering van deze dienst. Ter compensatie ontvangen zij gedurende de aanloopfase van het realiseren van het gezondheidscentrum een instellingsubsidie op grond van de Kaderregeling VWS-subsidies. (…)
    Criteria waaraan een grootschalige nieuwbouwlocatie moet voldoen zijn de volgende:
    - Er is sprake van ’voorheen onbebouwd’ gebied. Er mag dan geen sprake zijn van herontwikkeling van huisvesting. Met voorheen onbebouwd gebied wordt in de regel bedoeld voormalig landbouwgebied (inclusief eventuele kleinschalige woningbouw zoals boerderijen) en/of voormalig industrieel complex en/of gebied wat door drooglegging vrijkomt.
    - Het beoogd aantal inwoners van het nieuwe woongebied na realisatie van de betreffende plannen ligt op minimaal 8.000. In de aanvraag dient een nadere omschrijving van het gebied plaats te vinden waaronder de opgave van recente bouwplannen en postcodes van het gebied. De nieuwbouwlocatie dient in de aanvraag van de subsidie gespecificeerd te worden, onder meer door middel van een opgave van de postcodes. (…)
    De subsidie wordt uitsluitend verleend in de eerste vijf kalenderjaren na de start van het zorgaanbod in het gezondheidscentrum en zolang er binnen die periode naar verwachting in het desbetreffende subsidiejaar nog geen 8.000 inwoners zijn.'