ECLI:NL:RVS:2017:3304, Raad van State, 06-12-2017, 201703773/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2014 heeft de staatssecretaris geweigerd gebruik te maken van de bevoegdheid op grond van artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart om een deel van de kosten van het Schadeschap Luchthaven Schiphol niet door te belasten aan de luchtvaartsector.

201703773/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Board of Airline Representatives in the Netherlands, (hierna: BARIN), gevestigd te Haarlemmermeer,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 27 maart 2017 in zaak nr. 15/5882 in het geding tussen:
    
    BARIN
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, thans de minister van Infrastructuur en Waterstaat
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 december 2014 heeft de staatssecretaris geweigerd gebruik te maken van de bevoegdheid op grond van artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart om een deel van de kosten van het Schadeschap Luchthaven Schiphol niet door te belasten aan de luchtvaartsector.
    
    Bij besluit van 17 november 2015 heeft de staatssecretaris het door BARIN daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 maart 2017 heeft de rechtbank het door BARIN daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft BARIN hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2017, waar BARIN, vertegenwoordigd door mr. P.V. Eijsvoogel, mr. R. van der Hulle en mr. V. Capkurt, advocaten te Amsterdam, drs. A. Pronk en C. Waasdorp en de minister, vertegenwoordigd door mr. dr. J.R.C. Tieman, mr. A.M. Jansen en drs. N. Boutachekourt-Khabazi, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De Gemeenschappelijke regeling Schadeschap Luchthaven Schiphol is in 1998 ingesteld ter behandeling van verzoeken om schadevergoeding die verband houden met de uitbreiding van het luchtvaartterrein Schiphol. Vanaf 2005 wordt voor de financiering van de kosten van het Schadeschap een heffing geheven bij luchtvaartmaatschappijen voor het landen met een burgerluchtvaartuig. De kosten worden door middel van een heffing doorbelast totdat alle kosten zijn voldaan (artikel 8a.38, tweede lid, van de Wet luchtvaart en Kamerstukken 2003-2004, 29 378, nr.7, p.16). Op 1 juli 2016 is de heffing geëindigd, omdat de kosten van het Schadeschap zijn voldaan.
    
    2.    Prof. mr. B.J. van Ettekoven en mr. dr. M.K.G. Tjepkema hebben in opdracht van het Schadeschap onderzocht of de behandeling van verzoeken om schadevergoeding door het Schadeschap voldoet aan de geldende procedurele voorschriften en rechtspraak en of er mogelijkheden zijn om te komen tot een goedkopere, snellere dan wel doelmatiger procedure. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 3 oktober 2011. De conclusie is dat in nagenoeg alle zaken termijnoverschrijdingen hebben plaatsgevonden, waardoor sprake is van stelselmatig onwetmatig handelen. Daarbij laat de doelmatigheid van het besluitvormingsproces te wensen over, hetgeen al in 2005 en in 2008/2009 is gesignaleerd door de Departementale Audit Dienst (DAD) van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
    
    3.    BARIN is een vereniging van in Nederland actieve luchtvaartmaatschappijen. Onder verwijzing naar het rapport van 3 oktober 2011 en de audits van DAD heeft zij de minister verzocht om verrekening van een deel van de kosten van het Schadeschap Luchthaven Schiphol. BARIN acht het niet redelijk dat alle kosten van het Schadeschap worden doorbelast aan de luchtvaartsector. Volgens BARIN moeten de kosten, in de vorm van extra betaalde wettelijke rente en apparaatskosten, die het gevolg zijn van ondoelmatig en stelselmatig onwetmatig handelen worden verrekend. Daarbij heeft zij gewezen op de mogelijkheid die artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart daartoe biedt.
    
    Afwijzing van het verzoek
    
    4.    De staatssecretaris heeft het verzoek van BARIN opgevat als een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart. Aan de afwijzende besluitvorming heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat niet kan worden vastgesteld dat de kosten van het Schadeschap aanzienlijk lager hadden moeten zijn in het geval de doelmatigheidsproblemen zich niet zouden hebben voorgedaan en dat BARIN dat ook niet aannemelijk heeft gemaakt. Wel zijn mogelijk extra kosten gemaakt voor de vergoeding van wettelijke rente die is betaald vanwege te late besluitvorming zonder dat daarvoor een goede reden is aan te voeren. De staatssecretaris heeft deze extra kosten geschat op € 1 miljoen. Gelet op de totale kosten van het Schadeschap, € 99 miljoen, is dit volgens de staatssecretaris niet een zodanig groot bedrag dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. De volledige doorbelasting van de kosten leidt volgens de staatssecretaris niet tot economisch onverantwoorde gevolgen voor de bedrijfsvoering van de luchtvaartsector. De gemaakte kosten komen overeen met de bij de invoering van de heffing geraamde kosten. Ook acht de staatssecretaris van belang dat een bedrag van bijna € 9 miljoen ter zake van kosten door het Schadeschap gemaakt vóór 2005, niet wordt doorbelast aan de luchtvaartsector.
    
    Uitspraak rechtbank
    
    5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris het verzoek van BARIN heeft mogen opvatten als een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule. De staatssecretaris heeft volgens de rechtbank terecht geweigerd gebruik te maken van de bevoegdheid om met toepassing van de hardheidsclausule een deel van de kosten van het Schadeschap niet door te belasten naar de luchtvaartsector. De staatssecretaris heeft geen onjuiste maatstaf aangelegd, omdat op grond van artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart slechts in geval van een onbillijkheid van overwegende aard aanleiding kan bestaan kosten buiten aanmerking te laten. De staatssecretaris heeft de weigering de hardheidsclausule toe te passen kunnen baseren op de omstandigheid dat niet is gebleken dat volledige doorbelasting van de kosten van het Schadeschap heeft geleid tot economisch onverantwoorde gevolgen voor de burgerluchtvaart, aldus de rechtbank.
    
    Betoog in hoger beroep
    
    6.    BARIN betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat het niet juist is dat onnodige, vermijdbare kosten die het gevolg zijn van het gebrekkig functioneren van het Schadeschap, worden doorbelast aan de luchtvaartmaatschappijen die zij vertegenwoordigt. Volgens BARIN heeft de staatssecretaris de strekking van het verzoek tot verrekening van kosten te beperkt uitgelegd. Voorts betoogt BARIN dat de staatssecretaris een onjuiste en te beperkte uitleg aan de toepassing van de hardheidsclausule geeft. Daarnaast had het op de weg van de staatssecretaris gelegen onderzoek te doen naar de kosten die met een doelmatiger bedrijfsvoering van het Schadeschap hadden kunnen worden bespaard, aldus BARIN.
    
    Beoordeling
    
    Strekking van het verzoek
    
    7.    BARIN betoogt dat de staatssecretaris de strekking van het verzoek te beperkt heeft opgevat door het verzoek uitsluitend aan te merken als een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule. Zij heeft verzocht om verrekening van de kosten en in dat verband gewezen op de mogelijkheid die artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart daartoe biedt. Volgens BARIN had het op de weg van de staatssecretaris gelegen om bij een verzoek om verrekening te bezien welke grondslagen, waaronder het égalité-beginsel, daarvoor in aanmerking komen.
    
    7.1.    Artikel 8a.38, eerste lid, van de Wet luchtvaart biedt de basis voor de heffing ter financiering van onder meer de kosten van het Schadeschap en luidt als volgt:
    
    "Met betrekking tot de financiering en de bekostiging van de kosten van de uitvoering van artikel 8.32 wordt onder de naam «geluidsheffing burgerluchtvaart» een heffing geheven. Naast de geluidsheffing burgerluchtvaart wordt een heffing geheven ter financiering van de kosten van de uitvoering van artikel 8.33, alsmede de kosten van het Schadeschap Luchthaven Schiphol en van zijn uitspraken voor zover deze betrekking hebben op de uitvoering van artikel 9, eerste lid, tweede lid, onderdeel a, en de leden 3a, 3f en 3g, van de Gemeenschappelijke regeling Schadeschap Luchthaven Schiphol."
    
    Artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart bevat een hardheidsclausule inzake het doorbelasten van de in het eerste lid genoemde kosten en luidt als volgt:
    
    "Onze Minister van Infrastructuur en Milieu kan bij de toepassing van het eerste lid een deel van de kosten buiten toepassing laten indien toepassing, gelet op het belang van de burgerluchtvaart, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard."
    
    7.2.    BARIN heeft in het verzoek van 21 november 2013 en in de daarop volgende brieven van 4 februari 2014 en 9 mei 2014 niet verzocht om nadeelcompensatie en evenmin verzocht om vergoeding van schade als gevolg van onrechtmatige daad. BARIN heeft verzocht om verrekening van het te veel aan doorbelaste kosten en gewezen op de mogelijkheid die de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart, hiertoe biedt. BARIN heeft vervolgens de staatssecretaris verzocht aan te geven op welke wijze deze de verrekening wenst door te voeren.
    
        In het besluit van 12 december 2014 heeft de staatssecretaris het verzoek aangemerkt als een verzoek om toepassing van artikel 8a.38 van de Wet luchtvaart en dit verzoek afgewezen. In bezwaar betoogt BARIN dat jegens haar en haar leden onrechtmatig is gehandeld, omdat ondoelmatigheden in de organisatie van het Schadeschap hebben geleid tot aanzienlijk hogere kosten dan bij een doelmatige werkwijze, die via de heffing op grond van 8a:38 van de Wet luchtvaart aan de leden van de BARIN zijn doorberekend. BARIN stelt dat zij met haar aanvraag de staatssecretaris heeft verzocht om het bedrag dat het Schadeschap meer aan kosten heeft gemaakt dan bij een juiste en rechtmatige uitvoering van haar taken het geval zou zijn geweest alsnog bij de vaststelling van de heffingen voor de toekomst te betrekken en aldus ten gunste van de leden van BARIN te verrekenen, althans aan hen te compenseren. Ook in de op de hoorzitting in bezwaar overgelegde pleitnotitie concludeert BARIN dat toepassing van de hardheidsclausule dient te leiden tot het stopzetten of verrekenen van de heffing. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris het verzoek heeft mogen opvatten als een verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule om aldus de heffingen te verlagen teneinde zo compensatie te bieden voor het te veel aan doorbelaste kosten.
    
    7.3.    Daarbij komt dat, zoals de staatssecretaris in hoger beroep heeft betoogd, het égalité-beginsel in dezen niet als een alternatieve grondslag kan fungeren voor verrekening van te veel doorbelaste kosten. De Wet luchtvaart bevat een specifieke wettelijke regeling inzake de doorbelasting en mogelijkheid van verlaging van de kosten. De heffingen worden geheven ter zake van het landen met een burgerluchtvaartuig tot het tijdstip waarop de kosten voor het Schadeschap zijn voldaan (artikel 8a.38, tweede lid). Het tarief bedraagt € 0,50 per ton van de maximaal toegelaten startmassa van het luchtvaartuig (artikel 8a.38, zevende lid). Een neerwaartse bijstelling van dit tarief is niet mogelijk via een besluit van de staatssecretaris. De hardheidsclausule biedt de mogelijkheid voor de staatssecretaris om achteraf te beoordelen of kosten al dan niet terecht kunnen worden doorberekend. De hardheidsclausule is een middel om in voorkomende gevallen te komen tot verlaging van de doorbelaste kosten en is, blijkens de wetsgeschiedenis, ook uitdrukkelijk als zodanig bedoeld (Kamerstukken II 2003-2004, 29 378, nr.11, p.7). Nu de Wet luchtvaart geen uitsluitsel biedt op welke momenten verrekening van kosten mogelijk is, moet ervan worden uitgegaan dat deze kan plaatsvinden via verrekening met nieuwe aanslagen dan wel door middel van compensatie achteraf. Artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart vormt aldus het uitputtende kader voor de beoordeling van het verzoek om een deel van de kosten als bedoeld in artikel 8a.38, eerste lid, niet door te belasten. Anders dan BARIN heeft betoogd, is er geen grond voor het oordeel dat de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 en het daaraan ten grondslag liggende égalité-beginsel een alternatieve grondslag vormt voor een verzoek om compensatie.
    
    7.4.    De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bij de toepassing van de hardheidsclausule gaat om de vraag of een deel van de in artikel 8a.38, eerste lid, van de Wet luchtvaart genoemde kosten van het Schadeschap niet dient te worden doorbelast aan de luchtvaartsector. Anders dan BARIN betoogt, kan de vraag of kosten die aan de heffing ten grondslag zijn gelegd, kosten zijn als bedoeld in artikel 8a.38, eerste lid van de Wet luchtvaart, dan ook niet aan de orde worden gesteld in de procedure tegen de weigering de hardheidsclausule toe te passen.
    
    7.5.     Het betoog van BARIN faalt.
    
    Reikwijdte van de hardheidsclausule
    
    8.    BARIN betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris bij de toepassing van de hardheidsclausule een onjuiste maatstaf heeft aangelegd door de weigering te baseren op de omstandigheid dat niet is gebleken dat volledige doorbelasting van de kosten van het Schadeschap heeft geleid tot economisch onverantwoorde gevolgen voor de burgerluchtvaart.
    
    8.1.    De staatssecretaris heeft voor zijn interpretatie van de reikwijdte van de hardheidsclausule gewezen op de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Wijziging van de Luchtvaartwet in verband met de heffingen voor de luchthaven Schiphol, waarin het volgende is opgenomen:
    
    "Het uitgangspunt van de heffingsregeling is dat alle kosten worden doorbelast naar de luchtvaartsector. (…) Er kunnen zich evenwel situaties voordoen waarin de uitvoering van de isolatiemaatregelen en de volledige doorbelasting van de kosten daarvan bij de luchtvaartsector zouden kunnen leiden tot economisch onverantwoorde gevolgen voor de bedrijfsvoering. Voor dergelijke gevallen wordt een grondslag opgenomen op grond waarvan de minister kan besluiten een gedeelte van die kosten niet door te belasten naar de sector (Kamerstukken II 2003-2004, 29 378, nr. 3, pagina 3)."
    
    8.2.    De Afdeling stelt voorop dat de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart, algemeen is geformuleerd, nu daarin is opgenomen dat de minister een deel van de kosten buiten toepassing kan laten indien toepassing, gelet op het belang van de burgerluchtvaart, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Anders dan de staatssecretaris betoogt, kan hetgeen in de Memorie van Toelichting is gesteld niet tot een uitputtende interpretatie van een algemeen geformuleerde hardheidsclausule leiden. Het bereik van het achtste lid kan niet zodanig worden beperkt dat daaronder nimmer gevallen, waarin geen sprake is van economisch onverantwoorde gevolgen, kunnen vallen. In de kamerstukken is bovendien eerder ook benadrukt dat de vraag of de hardheidsclausule kan worden toegepast, afhankelijk is van de specifieke omstandigheden van het geval. Op voorhand kan niet worden aangegeven wanneer sprake is van onbillijke kosten. Dat zal van geval tot geval worden bepaald (Kamerstukken II 2003-2004, 29378, nr. 7, pagina 30). De staatssecretaris diende alle omstandigheden van het geval te betrekken in diens beoordeling en diende te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden die maken dat volledige doorbelasting van kosten leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Dit ligt ook in de rede, nu, ook volgens de staatssecretaris, de specifieke regeling in de Wet luchtvaart het uitputtende kader vormt voor de beoordeling van de vraag of de doorbelasting van kosten als bedoeld in artikel 8a.38, eerste lid, een neerwaartse bijstelling behoeft. In zoverre betoogt BARIN terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd bij de toepassing van de hardheidsclausule. Dat niet is gebleken van economisch onverantwoorde gevolgen, impliceert niet dat er daarmee geen sprake kan zijn van een onbillijkheid van overwegende aard en dat het belang van de luchtvaartmaatschappijen niet in het geding is als alle kosten als gevolg van ondoelmatig functioneren en stelselmatige termijnoverschrijding worden doorbelast.
    
    8.3.    Het betoog van BARIN slaagt.
    
    Omvang van de extra kosten
    
    9.    De staatssecretaris heeft aan de weigering tot toepassing van de hardheidsclausule mede ten grondslag gelegd, dat niet kan worden vastgesteld dat het Schadeschap bij doelmatig functioneren aanzienlijk minder kosten had gemaakt. Voor zover de extra rentekosten ten gevolge van niet tijdige besluitvorming kunnen worden geschat op € 1 miljoen, is de hoogte van deze kosten voor de staatssecretaris geen reden om doorbelasting van alle kosten aan te merken als een onbillijkheid van overwegende aard.
    
    10.    BARIN betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris dit ten onrechte heeft gedaan. Volgens BARIN had het op de weg van de staatssecretaris gelegen onderzoek te doen naar de kosten die bij een doelmatiger bedrijfsvoering hadden kunnen worden bespaard. De beide rapporten van DAD en het rapport van 3 oktober 2011 gaven hiertoe voldoende aanleiding.
    
    10.1.    In het rapport van 3 oktober 2011 is vermeld dat het door de audit van 26 september 2005 van DAD bij partijen bekend was dat het Schadeschap kampte met structurele problemen inzake termijnbewaking en termijnoverschrijding. Ook is in het rapport vermeld dat er een scheve verhouding bestond tussen de kosten van het Schadeschap en de uitgekeerde schadevergoedingen. Het Schadeschap wist ook dat BARIN hiervan de gevolgen zou ondervinden, omdat de kosten van het Schadeschap vanaf 2005 zouden worden doorbelast aan haar leden. Vanaf 2005 heeft BARIN gewezen op het gebrek aan doelmatigheid van het functioneren van het Schadeschap en heeft BARIN gericht verzocht maatregelen te nemen. In 2006 heeft BARIN verzocht de Verordening Schadeschap luchthaven Schiphol 2012 (hierna: de verordening) aan te passen. In 2007 heeft DAD een nieuwe audit uitgevoerd, hetgeen heeft geresulteerd in het rapport van 20 juli 2009. Dit rapport heeft niet geleid tot structurele wijzigingen in het proces van de behandeling van verzoeken om schadevergoeding. In het rapport van 3 oktober 2011 is vervolgens geconcludeerd dat er sprake is van stelselmatig onwetmatig handelen inzake de overschrijding van beslistermijnen. Het Algemeen Bestuur kan, als hoofdverantwoordelijke voor het besluitvormingsproces, worden aangerekend dat het te weinig heeft gedaan om structurele verbeteringen in de doelmatigheid van het besluitvormingsproces door te voeren.
    
        Eind 2011 is de verordening aangepast en zijn er nieuwe maatregelen geïmplementeerd. Dit heeft onder meer geleid tot bekorting van de doorlooptijden van de gevoerde procedures. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is het voldoende aannemelijk dat dit tevens heeft geleid tot een vermindering van de kosten van organisatie.
    
        BARIN betoogt in dit verband ook terecht dat het aannemelijk is dat een eerdere procedureaanpassing kosten zou hebben bespaard. De nieuwe procedure heeft het onder meer mogelijk gemaakt dat de adviescommissie één advies levert, in plaats van eerst een conceptadvies en daarna een definitief advies. De adviesprocedure is ook verder vereenvoudigd. Het is mogelijk geworden de samenstelling van een adviescommissie te verkleinen of geen gebruik te maken van een adviescommissie. Nu uit het rapport van 3 oktober 2011 volgt dat de grootste vertragingen zich in de fase tussen de aanvraag en het (concept)advies van de adviescommissie voordoen, de uurtarieven van de leden van de adviescommissie bekend zijn en het Schadeschap weinig heeft gedaan om termijnen te bewaken en tijdigheid in het besluitvormingsproces aan te brengen, had het op de weg van de staatssecretaris gelegen nader onderzoek te doen naar de omvang van de kosten als gevolg van ondoelmatige besluitvorming, dan wel daarvan een redelijke inschatting te maken en zulks te betrekken bij het antwoord op de vraag of het volledig doorbelasten van die kosten, gelet op het belang van de burgerluchtvaart, een onbillijkheid van overwegende aard oplevert. Daarbij is van belang dat BARIN de kosten van het Schadeschap betaalt, uit dien hoofde op grond van de Wet luchtvaart als belanghebbende moet worden aangemerkt bij de besluitvorming van het Schadeschap over verzoeken om schadevergoeding en belang heeft bij een doelmatige en tijdige besluitvorming.
    
        De Afdeling zal derhalve hieronder bepalen dat de minister dat onderzoek alsnog dient te doen dan wel die redelijke inschatting alsnog dient te maken voor de periode begin 2007 tot en met eind 2011. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat BARIN in 2006 heeft gevraagd om aanpassing van de verordening en dat de verordening eind 2011 is aangepast.
    
    10.2.    Voor zover de staatssecretaris zich op het standpunt stelt dat er geen grond voor verrekening is, omdat het in het rapport van 3 oktober 2011 geconstateerde onwetmatig handelen van het Schadeschap niet betekent dat het tegenover een derde als BARIN ook onrechtmatig heeft gehandeld, geldt, dat de staatssecretaris op zichzelf terecht betoogt dat het rapport van 3 oktober 2011 geen uitsluitsel geeft over de vraag of het Schadeschap onrechtmatig heeft gehandeld jegens BARIN, maar dat is voor de vraag of de hardheidsclausule toepassing moet vinden ook niet doorslaggevend.
    
    10.3.    Niet in geschil is dat de kosten die zijn doorbelast, nagenoeg overeenstemmen met de destijds geraamde kosten. De kosten van het Schadeschap zijn bij de invoering van de heffing door de wetgever begroot op 97,4 miljoen euro (Kamerstukken II 2003-2004, 29 378, nr. 3, p. 5 en nr. 11, p. 8). Anders dan de staatssecretaris betoogt, is dit echter onvoldoende reden om geen nader onderzoek te doen naar de kosten die het gevolg zijn van het ondoelmatig functioneren van het Schadeschap en deze in zijn geheel ten laste van de leden van BARIN te laten komen.
    
    10.4.    Dat in de periode voor 2005 geen heffing is geheven voor de financiering van de kosten van het Schadeschap (€ 9 miljoen), is evenmin een afdoende reden om extra kosten zonder nader onderzoek voor rekening van de luchtvaartmaatschappijen te laten. De wijziging van de Luchtvaartwet die doorbelasting van de kosten van het Schadeschap mogelijk maakte, is op 4 februari 2005 in werking getreden. Voor de doorbelasting van de kosten die voor 4 februari 2005 zijn gemaakt, ontbreekt een wettelijke grondslag.
    
    10.5.    Dat volgens de staatssecretaris een bedrag van € 1 miljoen, dat in de vorm van extra wettelijke rente is betaald over te laat uitgekeerde schadevergoeding, betrekkelijk gering is in verhouding tot de totale doorbelaste kosten van € 99 miljoen voor de periode 2005-2015, vormt evenmin een afdoende reden om niet tot verrekening over te gaan. Het bedrag van € 1 miljoen wordt door BARIN betwist en heeft slechts betrekking op de extra wettelijke rente. Het heeft derhalve geen betrekking op eventuele andere extra kosten die het gevolg zijn van ondoelmatig handelen.
    
    10.6.    Voor zover de staatssecretaris betoogt dat de hoogstaande juridische zorgvuldigheid van de besluitvorming door het Schadeschap en ontwikkelingen in de jurisprudentie met zich brengen dat de toepassing van de hardheidsclausule terecht is geweigerd, treft dit betoog niet het gewenste doel. Uit het rapport van 3 oktober 2011 komt naar voren dat de lange behandelduur niet zozeer het gevolg is van juridische zorgvuldigheid, maar samenhangt met een gebrek aan prioritering, aansturing en managementinformatie. Dat na de uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4066 een efficiënte afhandeling van schadeclaims mogelijk was en veel zaken tot die uitspraak zijn opgeschort, is, zoals de staatssecretaris betoogt, een factor van belang, omdat het niet aanhouden van zaken tot hogere kosten had kunnen leiden. Daar staat tegenover dat uit het rapport ook volgt dat onnodig de behandeling van alle zaken is stilgelegd. Daarnaast wordt ook gewezen op onderbezetting van het Schadeschap, een gebrekkig managementinformatiesysteem, onvoldoende differentiatie van zaken, een onduidelijk toedelingsbeleid van zaken aan de adviescommissies, de organisatiestructuur, gebrekkig kaartmateriaal en de rol van de verschillende actoren.
    
    10.7.    Het betoog van BARIN slaagt.
    
    Conclusie
    
    11.    Het beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 november 2015, alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat de minister opnieuw op het door BARIN gemaakte bezwaar tegen het besluit van 12 december 2014 dient te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. In dit nieuwe besluit dient de minister in ieder geval een onderbouwde inschatting te maken van de omvang van de kosten als gevolg van de trage en ondoelmatige besluitvorming door het Schadeschap en vervolgens te beoordelen of deze kosten op grond van artikel 8a.38, achtste lid, van de Wet luchtvaart geheel of ten dele niet behoren te worden doorbelast aan de luchtvaartsector. Tot die kosten behoren de extra apparaatskosten en de extra rentekosten. Daarbij dient de minister advies in te winnen van een onafhankelijke deskundige voor een redelijke inschatting van de extra kosten in de periode 2007-2011 als gevolg van ondoelmatige en ontijdige besluitvorming. Voor de inschatting kan gebruik worden gemaakt van een representatieve steekproef. De minister dient binnen een termijn van zes maanden na het verschijnen van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door de minister te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    12.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 27 maart 2017 in zaak nr. 15/5882;
    
    III.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 17 november 2015, kenmerk IENM/BSK-2015/201562;
    
    IV.    bepaalt dat tegen het door de minister van Infrastructuur en Waterstaat te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    V.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij de Board of Airline Representatives in the Netherlands in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de Board of Airline Representatives in the Netherlands, het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 748,00 (zegge: zevenhonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Planken
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2017
    
    299.