ECLI:NL:RVS:2018:3190, Raad van State, 03-10-2018, 201710083/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2017 heeft het college een verzoek van [appellante] voor een vergoeding van de kosten voor het leerlingenvervoer van haar dochter voor het schooljaar 2017-2018 afgewezen.

201710083/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Tilburg,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 november 2017 in zaak nr. 17/5516 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg (hierna: het college).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 juli 2017 heeft het college een verzoek van [appellante] voor een vergoeding van de kosten voor het leerlingenvervoer van haar dochter voor het schooljaar 2017-2018 afgewezen.
    
    Bij besluit van 20 juli 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. L.A. Sluiter, rechtsbijstandverlener te ’s-Hertogenbosch, en vergezeld door J.P. de Klerk, werkzaam bij Kentalis, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.G. Smout en N.M.H. Wanten, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] heeft op 1 mei 2017 voor het schooljaar 2017-2018 een verzoek ingediend voor de bekostiging van het vervoer van haar dochter [dochter], van haar huisadres te Tilburg naar de school Kentalis Talent te Vught. [dochter] is slechthorend en heeft een taalachterstand en is daarom aangewezen op speciaal basisonderwijs in de vorm van zogenoemd cluster 2-onderwijs. Kentalis Talent biedt dit onderwijs aan en bevindt zich op een afstand van 33,5 kilometer van de woning.
    
    2.    Het wettelijk kader wordt gevormd door de Wet op de expertise centra ( hierna: de WEC) en de Verordening leerlingenvervoer gemeente Tilburg (hierna: de Verordening). De belangrijkste toepasselijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Besluitvorming
    
    3.    Het college heeft het verzoek van [appellante] om leerlingenvervoer bij het besluit van 3 juli 2017, zoals gehandhaafd bij het besluit van 20 juli 2017, afgewezen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat Kentalis Talent niet de dichtstbijzijnde toegankelijke school is, nu ook de school Auris Florant, die zich op slechts 1,21 kilometer van de woning bevindt, een cluster 2-school is en onderwijs verzorgt aan slechthorende kinderen.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat Auris Florant de dichtstbijzijnde voor [dochter] toegankelijke school is, zoals bedoeld in de Verordening en dat het college daarom niet gehouden was om tot vergoeding van de vervoerskosten naar Kentalis Talent over te gaan. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat uit de door [appellante] overgelegde brief van 13 juni 2017 van Kentalis, waarin staat dat Kentalis Talent een beter passend onderwijsklimaat biedt voor [dochter], niet volgt dat het verzorgde onderwijs op Auris Florant niet passend is en daarmee niet als toegankelijk kan worden aangemerkt. Dat [appellante] Kentalis Talent een betere school voor haar dochter acht, maakt niet dat Auris Florant niet als toegankelijke school kan worden aangemerkt. De aanvraag is daarom terecht afgewezen, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat Auris Florant geen toegankelijke school is voor [dochter]. Hiertoe voert zij aan dat er een wezenlijk verschil bestaat tussen het onderwijs dat op Kentalis Talent en Auris Florant wordt aangeboden. Op beide scholen wordt weliswaar cluster 2-onderwijs aangeboden, maar het onderwijs op Kentalis Talent is op dove en slechthorende kinderen gericht, als bedoeld in de categorieën a en b van artikel 2, tweede lid, van de WEC, terwijl het onderwijs op Auris Florant is gericht op kinderen met ernstige spraakmoeilijkheden, als bedoeld in categorie c van deze bepaling. Op Auris Florant zitten slechts een paar slechthorende kinderen, terwijl door deskundigen juist een omgeving met andere slechthorenden voor [dochter] wenselijk wordt geacht. Tevens volgt uit een advies van de Kentalis Academie dat het samenvoegen van dove en slechthorende kinderen met kinderen met een ernstige taalontwikkelingsachterstand binnen een behandelgroep ongewenst is. [dochter] is aangewezen op onderwijs op voet van gebarentaal, maar op Auris Florant is geen gebarendocent Nederlandse Gebarentaal aanwezig. Gelet op het onderwijs dat voor [dochter] noodzakelijk is, te weten onderwijs voor dove en slechthorende kinderen, met behulp en in een omgeving van gebarentaal, is Kentalis Talent de enige en dus ook dichtstbijzijnde toegankelijke school. Het college heeft ten onrechte alleen naar de afstand tussen de woning en de school gekeken zonder onderscheid te maken tussen de diverse bijzondere schoolsoorten binnen cluster 2, aldus [appellante].
    
    5.1.    Niet in geschil is dat [dochter] is aangewezen op cluster 2-onderwijs als bedoeld in artikel 2, vierde lid, aanhef en onder b, van de WEC. Evenmin is in geschil dat zowel Kentalis Talent als Auris Florant cluster 2-onderwijs aanbiedt en dat Auris Florant de dichtstbijzijnde school is. In geschil is of Auris Florant voor [dochter] een toegankelijke school is, zoals bedoeld in de Verordening.
    
    5.2.    Omdat Auris Florant cluster 2-onderwijs aanbiedt kan deze school in beginsel als dichtstbijzijnde toegankelijke school worden aangemerkt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4422) is het aan de ouders om aannemelijk te maken dat de dichtstbijzijnde school niet toegankelijk is. Daarbij moet het gaan om objectieve factoren die betrekking hebben op het gegeven onderwijs. Dat een ouder een andere school van de soort waarop het betrokken kind is aangewezen een betere vindt dan de dichtstbijzijnde school, maakt dus op zichzelf nog niet dat de dichtstbijzijnde school niet als toegankelijke school kan worden aangemerkt en een vervoersvoorziening moet worden toegekend.
    
    5.3.    Reeds in het kader van de aanvraag heeft de behandelcoördinator van de Afdeling Vroegbehandeling Tilburg van de regio Zuid-West van Kentalis, orthopedagoog drs. E. Steenmetz, in een brief van 13 juni 2017 verklaard dat Auris Florant geen passende onderwijsplek is voor [dochter] en dat Kentalis Talent een beter passend onderwijsklimaat biedt, omdat bij Auris Florant het onderwijs in het bijzonder gericht is op kinderen met een taalontwikkelingsstoornis en daar minder kennis, ervaring en expertise op het gebied van slechthorendheid en doofheid is. Het onderwijs binnen Kentalis Talent is in het bijzonder gericht op kinderen met een auditieve beperking en met het oog daarop zijn aparte klassen ingericht waar de dove en slechthorende kinderen bij elkaar zitten. [appellante] heeft bij brief van 10 juli 2018, ter onderbouwing van haar betoog dat Auris Florant voor haar dochter geen toegankelijke school is, een schriftelijke verklaring van Auris Florant van 9 juli 2018 overgelegd. De verklaring is op 24 augustus 2018 iets aangepast en aangevuld. In deze schriftelijke verklaring heeft E. Kuppens, teamleider van Auris Florant, verklaard dat [dochter], gelet op haar ondersteuningsbehoefte, op Auris Florant niet adequaat kan worden begeleid. De reden hiervoor is dat in het dossier van [dochter] duidelijk naar voren komt dat zij een leeromgeving behoeft waarin gebruik wordt gemaakt van Nederlandse Gebarentaal (NGT), maar Auris Florant slechts een leeromgeving kan bieden waarin gebruik wordt gemaakt van Nederlands met ondersteunende Gebaren (NmG). Volgens de verklaring is deze ondersteuning voor [dochter], gezien haar ernstige auditieve beperking, ontoereikend. Daarnaast kan Auris Florant geen leeromgeving bieden waarin [dochter] contact heeft met andere slechthorende kinderen of volwassenen.
    
    5.4.    De verklaring sluit aan bij het in hoger beroep overgelegde gemeenschappelijk rapport van Kentalis van eind juni 2017 dat ten grondslag ligt aan de toekenning per 30 oktober 2017 van een "doof en slechthorend intensief onderwijsarrangement tot 12 jaar" aan [dochter] door de Commissie van Onderzoek. Hieruit volgt dat [dochter] een leeromgeving nodig heeft waarin onder meer specifieke ondersteuning voor de ontwikkeling van de NGT en taalonderwijs, ondersteund door een logopedist en vakleerkracht NGT, wordt geboden. Daarnaast volgt ook uit een e-mailwisseling van 23 november 2017 tussen de vader van [dochter] en een trajectbegeleider van Auris aanmeldpunt Zuid cluster 2, dat Regio Zuid van Auris geen gebarendocent NGT heeft.
    
    5.5.    De Klerk, die Afdelingsdirecteur Doof/Slechthorend is van Kentalis Talent en senior beleidsmedewerker bij Kentalis Onderwijs, heeft ter zitting toegelicht dat in Nederland vier instellingen zijn, waaronder Auris en Kentalis, die meerdere scholen hebben waarop cluster 2-onderwijs wordt aangeboden. Binnen de instellingen is ervoor gekozen om het onderwijs te concentreren, wat in dit geval betekent dat niet op alle scholen van Auris het volledige cluster 2-onderwijs wordt aangeboden en niet op alle scholen dezelfde expertise aanwezig is. Er wordt onderscheid gemaakt tussen onderwijs aan dove en slechthorende kinderen (overeenkomend met categorie a en b van het tweede lid van artikel 2 van de WEC) enerzijds en onderwijs aan kinderen met een taalontwikkelingsstoornis (overeenkomend met categorie c van het tweede lid van artikel 2 van de WEC) anderzijds. Dit onderscheid wordt gemaakt omdat bij dove en slechthorende kinderen sprake is van een andere problematiek dan bij kinderen met een taalontwikkelingsstoornis. Bij dove en slechthorende kinderen is sprake van een auditieve beperking, waardoor er als het ware een toegangsprobleem tot communicatie bestaat omdat het gesproken Nederlands niet of beperkt kan worden waargenomen. Er wordt daarom nog een tweede taal in het onderwijs gebracht, te weten NGT, terwijl dit bij onderwijs aan kinderen met een taalontwikkelingsstoornis niet het geval is. Auris Florant richt zich op kinderen met een taalontwikkelingsstoornis en kan de specifieke ondersteuning waaraan [dochter] op grond van het gemeenschappelijk rapport behoefte heeft, niet bieden. Dat rapport is weliswaar opgesteld door deskundigen die aan Kentalis zijn verbonden, maar zij zijn wel onafhankelijk in hun advies, aldus De Klerk.
    
    5.6.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het hier, anders dan het college heeft aangenomen en de rechtbank heeft overwogen, niet gaat om een situatie waarin het onderwijs waarop [dochter] is aangewezen wel door Auris Florant wordt aangeboden maar het minder goed of niet of niet geheel naar de wens van de ouder is. [appellante] heeft aannemelijk gemaakt dat Auris Florant op objectieve gronden geen toegankelijke school is voor [dochter], omdat Auris Florant het onderwijs waarop [dochter] is aangewezen, te weten onderwijs aan slechthorende kinderen in een leeromgeving waar gebruik wordt gemaakt van NGT, niet kan bieden. Het college heeft daarom in dit geval niet aan de afwijzing van het verzoek van [appellante] voor een vergoeding van de kosten van leerlingenvervoer voor haar dochter het formele standpunt ten grondslag kunnen leggen dat Auris Florant een voor [dochter] toegankelijke school is, omdat het cluster 2-onderwijs verzorgt. Het college heeft in dit geval niet kunnen volstaan met deze formele benadering, maar had op basis van hetgeen in bezwaar was aangevoerd, de verschillen tussen beide scholen in ogenschouw moeten nemen en de aanvraag verdergaand materieel moeten beoordelen, waarbij het, indien nodig, ook zelf deskundigen had kunnen raadplegen.
    
    5.7.    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 juli 2017 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 november 2017 in zaak nr. 17/5516;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 20 juli 2017;
    
    V.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tilburg  aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Dallinga
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2018
    
    18-856.  BIJLAGE - wettelijk kader
    
    Wet op de expertisecentra
    
    Artikel 2
    
    […]
    
    2. Het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs wordt verdeeld in onderwijs aan:
    
    a. dove kinderen;
    
    b. slechthorende kinderen;
    
    c. kinderen met ernstige spraakmoeilijkheden die niet tevens behoren tot de onder a of b bedoelde kinderen;
    
    […]
    
    n. meervoudig gehandicapte kinderen;
    
    […].
    
    4. Met betrekking tot de onderwijssoorten, genoemd in het tweede lid, worden de volgende clusters onderscheiden:
    
    […]
    
    b. cluster 2: onderwijs aan dove kinderen, slechthorende kinderen en kinderen met ernstige spraakmoeilijkheden dan wel meervoudig gehandicapte kinderen met een van deze handicaps.
    
    […].
    
    Artikel 4
    
    1. Ten behoeve van het schoolbezoek verstrekken burgemeester en wethouders aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen […] op aanvraag vergoeding van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
    
    […]
    
    5. De regeling bepaalt dat de kosten worden vergoed van vervoer over de afstand tussen de woning van de leerling en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school, met inachtneming van de keuze van de ouders, dan wel, indien de leerling meerderjarig en handelingsbekwaam is, van de leerling, en gemeten langs de kortste voor de leerling voldoende begaanbare en veilige weg, tenzij vervoer met betrekking tot een verder weg gelegen school voor de gemeente minder kosten met zich zou brengen en de ouders onderscheidenlijk de leerling met het vervoer naar die school instemmen.
    
    […].
    
    Verordening leerlingenvervoer gemeente Tilburg 2014
    
    Artikel 1, aanhef en onder q en s:
    
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    q) school:
    
    […]
    
    2°. school voor speciaal onderwijs of speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of voortgezet speciaal onderwijs als bedoeld in de Wet op de expertisecentra;
    
    […]
    
    s) toegankelijke school: school waarop de leerling is aangewezen van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting dan wel de openbare school;
    
    Artikel 3, eerste lid:
    
    Een vervoersvoorziening wordt toegekend over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school, tenzij vervoer naar een verder weggelegen school voor de gemeente minder kosten met zich mee zou brengen en de ouders met het vervoer naar die school schriftelijk instemmen.