ECLI:NL:RVS:2020:432, Raad van State, 12-02-2020, 201902435/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 mei 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [wederpartij] over 2017 op nihil en het voorschot kindgebonden budget over 2017 op € 1.910,00 gesteld. [wederpartij] stond van 1 juni 2017 tot en met 31 maart 2018, samen met haar minderjarige kind, op hetzelfde adres als [persoon] in de Basisregistratie personen ingeschreven. Dit betrof het adres [locatie], te Hilversum. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [persoon] over deze periode bij de berekening van de hoogte van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget als toeslagpartner van [wederpartij] aangemerkt.

201902435/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de Belastingdienst/Toeslagen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 februari 2019 in zaak nr. 18/5965 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 mei 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [wederpartij] over 2017 op nihil en het voorschot kindgebonden budget over 2017 op € 1.910,00 gesteld.
    Bij besluit van 22 mei 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [wederpartij] over 2018 op € 854,00 en het voorschot kindgebonden budget over 2018 op € 3.190,00 gesteld.
    Bij besluit van 25 augustus 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [wederpartij] tegen de besluiten van 4 mei 2018 en 22 mei 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 februari 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 25 augustus 2018 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2020, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken en D.W.L.M. van Veldhuizen, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M. Aynan, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [wederpartij] stond van 1 juni 2017 tot en met 31 maart 2018, samen met haar minderjarige kind, op hetzelfde adres als [persoon] in de Basisregistratie personen (hierna: de Brp) ingeschreven. Dit betrof het adres [locatie], te Hilversum. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [persoon] over deze periode bij de berekening van de hoogte van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget als toeslagpartner van [wederpartij] aangemerkt.
    2.    De woning aan de [locatie] te Hilversum werd ten tijde van belang door Stichting Dudok Wonen (hierna: Dudok Wonen) aan [persoon] verhuurd. Op 31 mei 2017 heeft [wederpartij] met [persoon] een gebruikersovereenkomst gesloten om de woning van 1 juni 2017 tot en met 31 mei 2018 in bruikleen te gebruiken tegen een bedrag van € 752,00 per maand exclusief gas water en licht. Op 1 juni 2017 hebben [wederpartij] en [persoon] met Dudok Wonen een overeenkomst huisbewaarderschap afgesloten voor de periode 1 juni 2017 tot 1 juni 2018. Hierin heeft Dudok Wonen aan [persoon] toestemming verleend om de woning in bruikleen af te staan aan [wederpartij].
    Besluitvorming
    3.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan het besluit van 25 augustus 2018 ten grondslag gelegd dat [wederpartij] niet heeft aangetoond dat [persoon] op een ander adres heeft gewoond. Voor de Belastingdienst/Toeslagen is de inschrijving in de Brp van [persoon] bij de gemeente Hilversum leidend. De dienst heeft daarom het inkomen van [persoon] meegeteld in het gezamenlijke jaarinkomen, op basis waarvan de hoogte van haar toeslagen wordt berekend. Het maakt daarvoor niet uit of een persoon wel of niet financieel bijdraagt aan het huishouden, aldus de dienst.
    Het geschil
    4.    De vraag die ter beantwoording voorligt is of [wederpartij] en [persoon] over de periode van 1 juni 2017 tot en met 31 maart 2018 als toeslagpartners moeten worden aangemerkt op grond van het bepaalde in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir).
    Wettelijk kader
    5.    Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir luidt:
    "2. In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
    e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander."
    Aangevallen uitspraak
    6.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de situatie van [wederpartij] en [persoon] onder de uitzondering van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir moet vallen. Daarbij heeft de rechtbank voorop gesteld dat er sprake was van een relatie van puur zakelijke aard, hetgeen ook door de dienst niet wordt betwist. [wederpartij] heeft een huurovereenkomst overgelegd en ook Dudok Wonen was akkoord met het verblijf van [wederpartij] in de woning. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het onderscheid tussen huur en onderhuur niet in de intentie van de wetgever heeft gelegen. De wetgever spreekt niet alleen over een onderhuursituatie, maar over een (onder)huursituatie. In de bedoeling van de wetgever ligt dus besloten dat ook een "huursituatie" onder de uitzondering kan vallen. Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir moet in dit geval dan ook zo worden gelezen dat ook in geval van een huursituatie van de gehele woning sprake kan zijn van de in dat artikelonderdeel bedoelde uitzondering, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    7.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat [persoon] als toeslagpartner van [wederpartij] dient te worden aangemerkt omdat de in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir voorziene uitzondering toepassing mist. De dienst voert hiertoe aan dat de wetgever expliciet in deze bepaling heeft opgenomen dat daarvoor sprake moet zijn van de situatie dat de één een gedeelte van de woning van de ander huurt en dat hiervan in dit geval geen sprake is. Allereerst hebben [persoon] en [wederpartij] een (concept)gebruikersovereenkomst gesloten en geen (onder)huurovereenkomst. Daarnaast staat in de memorie van toelichting inderdaad "onder" tussen haken, maar dat ziet niet op een situatie als die in het huidige geschil, maar op de situatie dat een van beiden eigenaar is van de woning. In dat geval kan er namelijk geen sprake zijn van onderhuur, omdat dit alleen mogelijk is als een huurder een deel van zijn woning verhuurt. In gevallen dat een eigenaar op zakelijke gronden een deel van de woning verhuurt aan een ander is wel sprake van een huursituatie, die tevens voldoet aan artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir. De tekst daarvan is dwingend van aard. Dat uit de wetsgeschiedenis naar voren komt dat met deze bepaling is beoogd om zogenoemde samengestelde gezinnen met minderjarige kinderen zoveel mogelijk gelijk te trekken met andere gezinnen met minderjarige kinderen, en dat de wetgever dus de situatie van [wederpartij] mogelijk niet direct voor ogen had, betekent niet dat deze bepaling niet op de situatie van [wederpartij] van toepassing is. Het oordeel van de rechtbank dat de wetgever niet heeft bedoeld dat de situatie van [wederpartij] ook onder voormeld wetsartikel valt, wat daar ook van zij, kan daarom niet tot de conclusie leiden dat voorbij gegaan moet worden aan de tekst van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir. Ook de stelling van [wederpartij] dat zij niet met [persoon] samenwoonde en dat [persoon] enkel haar verhuurder was, maakt dit niet anders. De inschrijving in de Brp is leidend, aldus de dienst.
    7.1.    De dienst betoogt terecht dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir door te overwegen dat het onderscheid tussen huur en onderhuur niet in de intentie van de wetgever heeft gelegen en dat die bepaling zo moet worden gelezen dat ook in geval van een huursituatie van de gehele woning sprake kan zijn van de in dat artikelonderdeel bedoelde uitzondering. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2138) ziet de uitzondering in deze bepaling op situaties waarin de belanghebbende een gedeelte van de woning huurt van de ander en kan het hierbij gaan om onderhuur als de belanghebbende of de eerdergenoemde ander de hoofdhuurder is, maar ook om huur indien een van beiden eigenaar is van de woning. De dienst stelt terecht dat de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 2011/12, 33 004, nr. 3, blz. 79) daarom spreekt van een tegenbewijsregeling voor het geval sprake is van een "(onder)huursituatie". Het gaat daarbij om gevallen waarin niet de gehele maar een gedeelte van de woning wordt gehuurd. Dat het om een gedeelte van de woning moet gaan, volgt uit de tekst van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e. Uit de wetsgeschiedenis kan niet worden afgeleid dat de wetgever ook de situatie dat sprake is van huur van de gehele woning heeft willen uitzonderen. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 september 2017 ECLI:NL:RVS:2017:2397) heeft de wetgever bij de vormgeving van het wettelijk partnerbegrip gekozen voor een regeling waarbij - uit oogpunt van een eenduidige uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen - op grond van objectiveerbare gegevens door de Belastingdienst/Toeslagen kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft. Bij de verwerking van aanvragen om toeslagen betrekt de Belastingdienst/Toeslagen automatisch de beschikbare informatie uit de Brp.
    7.3.    Niet in geschil is dat [wederpartij] met haar minderjarige kind van 1 juni 2017 tot en met 31 maart 2018 op hetzelfde adres als [persoon] in de Brp ingeschreven heeft gestaan. Daarmee valt de situatie van [wederpartij] binnen het bereik van het partnercriterium van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir.
    7.4.    De wetgever heeft bij toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir voorzien in een uitzondering voor een situatie van (onder)huur, waarin een belanghebbende een gedeelte van de woning huurt van de ander. Het gaat hierbij om (onder)huur op uitsluitend zakelijke gronden, hetgeen dient te blijken uit een schriftelijke huurovereenkomst. De belanghebbende die zich op deze uitzondering beroept, draagt daarvan de bewijslast. De memorie van toelichting maakt in algemene bewoordingen melding van een in de wet op te nemen tegenbewijsregeling "om ongewenste effecten te voorkomen […] voor het geval sprake is van een (onder)huursituatie" (Kamerstukken II, 2011/12, 33 004, nr. 3, blz. 79). Hieruit leidt de Afdeling af dat aan de uitzonderingsregeling van onderdeel e van het tweede lid de veronderstelling ten grondslag ligt dat in een dergelijk geval geen partnerschapssituatie wordt aangenomen, omdat de belanghebbende op objectiveerbare gronden niet in gezinsverband samenwoont en er zich geen schaalvoordelen voordoen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2138).
    7.5.    De Afdeling is van oordeel dat [wederpartij] heeft aangetoond dat zij in de periode van belang de woning van [persoon] op zakelijke gronden heeft gehuurd. Daartoe is allereerst van belang dat zij een tussen haar en [persoon] gesloten gebruikersovereenkomst heeft overgelegd waaruit volgt dat zij de woning van [persoon] tegen een bedrag van € 752,00 per maand in bruikleen mocht gebruiken en dat [persoon] gedurende de overeenkomst geen aanspraak kon doen op de woning. Verder heeft zij een met [persoon] en Dudok Wonen gesloten overeenkomst huisbewaarderschap overgelegd, waaruit volgt dat [persoon] in de periode van 1 juni 2017 tot 1 juni 2018 in verband met langdurig herstel na een opname niet het hoofdverblijf in de woning heeft en dat Dudok Wonen toestemming heeft gegeven om de woning gedurende die periode in bruikleen af te staan aan [wederpartij] als huisbewaarder. Voorts heeft [wederpartij] bankafschriften overgelegd van de maandelijkse betalingen aan [persoon]. De Belastingdienst/Toeslagen heeft ook niet, althans onvoldoende, bestreden dat [persoon] niet feitelijk op hetzelfde adres verbleef. De Afdeling gaat daar, gelet op de stukken, waaronder de gebruikersovereenkomst waarin staat dat [persoon] gedurende de overeenkomst geen aanspraak kon doen op de woning, en het verhandelde ter zitting, dan ook vanuit. [wederpartij] heeft ter zitting gesteld dat zij met [persoon] de afspraak had dat deze zich zou uitschrijven op dit adres in de Brp. Zelf kon zij de inschrijving van [persoon] op dit adres niet ongedaan maken. Verder is niet gebleken dat [wederpartij] en [persoon] een relatie met elkaar hadden of dat zij huishoudelijke kosten deelden. Er was feitelijk dan ook geen sprake van een aan een gezinssituatie gelijke situatie.
    7.6.    Dat geen sprake was van huur van een gedeelte van de woning, maar van de gehele woning, kan onder die omstandigheden, anders dan de Belastingdienst/Toeslagen betoogt, niet doorslaggevend worden geacht. Dat [wederpartij] en [persoon] voor het recht op zorgtoeslag en kindgebonden budget als toeslagpartners worden beschouwd is naar het oordeel van de Afdeling, in het licht van de strekking van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir - het voorkomen dat samengestelde gezinnen ten opzichte van traditionele gezinnen worden bevoordeeld - een kennelijk niet door de wetgever beoogd gevolg van de toepassing van deze bepaling. De geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling bevat geen enkel aanknopingspunt dat de wetgever heeft beoogd om de gevallen waarin sprake is van een huursituatie als hier aan de orde onder het partnercriterium van deze bepaling te brengen. Strikte lezing is in dit geval dan ook niet vereist om te voorkomen dat de bedoeling van de wetgever wordt ondermijnd. Hoewel de dienst, zoals in 7.1. is overwogen, terecht betoogt dat sprake moet zijn van onderhuur van een gedeelte van de woning, is de Afdeling in dit geval van oordeel de situatie van [wederpartij] moet worden gelijkgesteld met de situatie dat een gedeelte van de woning wordt onderverhuurd. Dit betekent dat de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, heeft geoordeeld dat Belastingdienst/Toeslagen de uitzonderingssituatie die in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir is voorzien, ook in het geval van [wederpartij] had moeten toepassen.
    7.7.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    9.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor de behandeling in hoger beroep komen de kosten voor rechtsbijstand en de reiskosten van [wederpartij] voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling begroot de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op € 1.050,00. De reiskosten worden vastgesteld op een bedrag van € 30,61.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen 6 weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en dit besluit bekend te maken;
    III.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.080,61 (zegge: duizendvijftig euro), waarvan € 1.050,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en waarvan € 30,61 is toe te rekenen aan de door [wederpartij] gemaakte reiskosten;
    IV.    bepaalt dat van de Belastingdienst/Toeslagen een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    w.g. Troostwijk    w.g. Van Zanten
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2020
    97-856.