ECLI:NL:RBMNE:2025:3029, Rechtbank Midden-Nederland, 05-06-2025, UTR 24/2612
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep tegen een omgevingsvergunning voor een lunchroom aan de voorzijde en een woning aan de achterzijde van de begane grond. De locatie maakt deel uit van de aangewezen ontwikkelingslocatie in het OHU 2018. Er zijn geen zwaarwegende omstandigheden die zich tegen de lunchroom op locatie verzetten. Geen alternatief waarvan op voorhand duidelijk is dat een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren kan worden bereikt. Beroep ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 24/2612 
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juni 2025 op het beroep in de zaak tussen
      
    
    
      [eiseres] B.V., te [plaats] , eiseres
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (het college), verweerder.  
      (gemachtigde: mr. E. Noordhoek en mr. J.J. Broeze).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor een lunchroom en een woning aan de [adres 1] in [plaats] (hierna: het perceel). Eiseres is gevestigd in het naastgelegen pand aan de [adres 2] , waar zijn een apotheek exploiteert. Zij is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Eiseres voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van het besluit. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij gaat de rechtbank onder meer in op de vraag of het horecabeleid een lunchroom op het perceel toestaat. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. De eigenaar van het perceel heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor een lunchroom aan de voorzijde van de begane grond, een woning aan de achterzijde van de begane grond, het aanbrengen van (gevel)reclame en het verbouwen van verdiepingen ten behoeve van kamerverhuur. Het college heeft hiervoor op 20 augustus 2015 een omgevingsvergunning verleend.
    
    
    
      2.1.
      Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Met het besluit van 11 december 2015 op het bezwaar van eiseres is het college onder aanvulling van de motivering bij de verlening van de omgevingsvergunning gebleven. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. 
    
    
      2.2.
      Op 5 april 2017 heeft deze rechtbank uitspraak gedaan en het besluit op bezwaar van 11 december 2015 vernietigd vanwege een motiveringsgebrek. Omdat het college het besluit in beroep alsnog afdoende heeft gemotiveerd heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft eiseres hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) ingesteld. Op 14 november 2018 heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zijn gelaten. De Afdeling heeft het college opgedragen om, met in achtneming van haar uitspraak, opnieuw op het bezwaar te beslissen.
      
    
    
      2.3.
      Het college heeft op 23 februari 2024, ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling, een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres genomen (bestreden besluit). Met het bestreden besluit is het bezwaar van eiseres opnieuw ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. 
      
    
    
      2.4.
      Eiseres heeft opnieuw beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 29 april 2025 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, verschenen bij [A] en [B] (apothekers), en de gemachtigden van het college. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht
      
    
    
    
      3. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    
    
      
        Wet- en regelgeving en bestreden besluit
      
    
    
    
      3.1.
      Het toetsingskader voor het bouwplan houdt in dat de aanvraag alleen wordt getoetst aan het Bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand. Niet ter discussie staat dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit, de bouwverordening en de redelijke eisen van welstand.
      
    
    
      3.2.
      Het perceel waarvoor omgevingsvergunning is verleend valt onder het bestemmingsplan ‘Rivierenwijk’ (bestemmingsplan). Het perceel heeft de bestemming ‘D+W’: detailhandel en wonen. Het bestemmingsplan bepaalt dat de voor ‘D+W’ aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen uitsluitend op de tweede bouwlaag en hoger. Wonen op de begane grond is dus in strijd met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan bepaalt daarnaast dat de voor ‘D+W’ aangewezen gronden zijn bestemd voor detailhandel uitsluitend op de eerste bouwlaag. Omdat het verboden is om de begane grond te gebruiken voor een doel dat strijdig is met de daaraan gegeven bestemming, en horeca geen detailhandel is, is horeca op de begane grond ook in strijd met het bestemmingsplan. Het bouwplan is dus in strijd met het bestemmingsplan. De aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen is daarom mede aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan.
      
    
    
      3.3.
      Het college heeft een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan verleend met toepassing van de zogenoemde ‘kruimelgevallenregeling’. Een omgevingsvergunning kan slechts met de kruimelgevallenregeling worden verleend, indien het aangevraagde gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
      
      
        
          Beoordelingskader
        
      
      
    
    
      3.4.
      Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
      
      
        
          Omvang van het geschil
        
      
      
    
    
      3.5.
      Eiseres heeft op de zitting aangegeven dat haar beroep uitsluitend is gericht tegen de woning en lunchroom op de begane grond en dus niet tegen de reclame of het verbouwen van de verdiepingen ten behoeve van kamerverhuur. Dit betekent dat de rechtbank alleen deze onderdelen van het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordeelt. 
      
      
        
          Woning op de begane grond
        
      
      
    
    
      3.6.
      Eiseres voert aan dat er als gevolg van de woning op de begane grond belangrijke vierkante meters voor detailhandel en dienstverlening in de kern van het wijkwinkelcentrum verloren gaan en dat er als gevolg van de woning een ‘gat’ in het kleine maar hechte winkellint ontstaat, zodat haar apotheek aansluiting verliest. Eiseres vindt afwijken van het bestemmingsplan om deze redenen in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college had de omgevingsvergunning dan ook moeten weigeren. Daarnaast voert eiseres aan dat het college nog steeds niet voldoende heeft onderbouwd dat de begane grond ten tijde van het bestreden besluit reeds voor zes maanden leegstond, zodat sprake zou zijn van ‘langdurige leegstand’. Het college heeft daarmee niet voldaan aan de Afdelingsuitspraak van 14 november 2018. Het bestreden besluit bevat volgens eiseres op dit punt dan ook (opnieuw) een motiveringsgebrek.
    
    
      3.7.
      De rechtbank stelt vast dat de bestemming ‘D+W’ als gevolg van het bestreden besluit niet wijzigt. Dat betekent dat de begane grond nog steeds kan worden gebruikt ten behoeve van detailhandel. In het licht daarvan ziet de rechtbank niet dat er met een woning aan de achterzijde van de begane grond een (blijvend) ‘gat’ in het winkellint ontstaat. Het college heeft in het bestreden besluit gemotiveerd dat de woning aan de achterzijde van het perceel, in afwijking van het bestemmingsplan, planologisch aanvaardbaar is. Uit de overwegingen in het bestreden besluit blijkt dat de woning vanaf de voorzijde (dus vanaf de straat) niet zichtbaar is. Dat zich er een woning bevindt blijkt enkel uit de aanwezigheid van een afzonderlijke deur in de voorgevel. De rechtbank kan deze motivering volgen en is van oordeel dat het college zich hiermee in redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen dat afwijken van het bestemmingsplan voor een woning op de begane grond in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. 
      
    
    
      3.8.
      De rechtbank stelt voorop dat leegstand als aspect in de belangenafweging van het bestreden besluit is betrokken, maar, in tegenstelling tot het besluit van 11 december 2015, niet meer het dragende argument is om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het argument van leegstand mede in de belangenafweging mogen betrekken. De begane grond werd ten tijde van het bestreden besluit immers al voor zes maanden te huur aangeboden zonder dat zich toen een huurder heeft gemeld. Dit heeft het college voldoende onderbouwd met de overgelegde pagina van Funda Business. Met deze onderbouwing bevat het bestreden besluit op dit punt dus geen motiveringsgebrek. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Ontwikkelingslocatie
        
      
      
    
    
      3.9.
      Eiseres voert aan dat de locatie van de lunchroom niet is aangewezen als ontwikkelingslocatie in het Ontwikkelingskader Horeca Utrecht 2018 (OHU 2018), en dat horeca daarom in beginsel niet is toegestaan. Dit is slechts anders als het college een belangenafweging maakt en georganiseerde omwonenden en ondernemers om advies vraagt. Omdat het bestreden besluit geen deugdelijke belangenafweging bevat en eiseres niet om advies is gevraagd, heeft het college volgens eiseres in strijd met het OHU 2018 gehandeld. Het bestreden besluit komt daarom volgens eiseres voor vernietiging in aanmerking.
      
    
    
      3.10.
      Het college erkent met eiseres dat de [straat] niet als ontwikkelingslocatie is aangewezen. De aangrenzende straten, waaronder de [straat] , [straat] en [straat] , zijn wel als zodanig aangemerkt. Het kleine stukje [straat] waar het hier om gaat vormt de verbinding tussen deze straten. Dit deel moet daarom worden gezien als ontwikkelingslocatie. 
      
    
    
      3.11.
      De rechtbank stelt vast dat het OHU 2018 dient als beleid voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor horeca, in afwijking van het bestemmingsplan. Het OHU 2018 kent een indeling in geografisch gebied, ook wel een profiel genoemd. De locatie van de lunchroom valt onder profiel 7: gemengde doorgaande wegen. De ontwikkelingsvisie van dit profiel is ‘het uitklappen van de binnenstad’. In de radialen en andere doorgaande wegen met gemengde retailfuncties, die de levendige toegangsaders tot het hart van de stad vormen, wordt uitbreiding van horeca D1, D2 of D3 mogelijk gemaakt. Tussen partijen is niet in geschil dat de lunchroom kwalificeert als horeca van categorie D2. Hieronder wordt verstaan: Daghoreca waarbij de bedrijfsactiviteit is gericht op het al dan niet ter plaatse verstrekken van etenswaren en dranken en is gehouden aan de openingstijden zoals die gelden voor detailhandel, conform de Winkeltijdenwet en de gemeentelijke regelgeving aangaande winkeltijden. Het OHU 2018 wijst radialen, doorgaande wegen en poortgebieden als ontwikkelingslocatie aan. Toevoeging van horeca D1, D2 of D3 is op die plekken mogelijk, tenzij er zwaarwegende omstandigheden zijn om dat niet te doen. Als de radiaal, doorgaande weg of poort niet als ontwikkelingslocatie is aangewezen, is uitbreiding van horeca niet uitgesloten, maar geldt er een 'nee, tenzij' beleid. In dat geval moet een belangenafweging worden gemaakt en moeten georganiseerde omwonenden om advies worden gevraagd. 
      
    
    
      3.12.
      De rechtbank overweegt dat de [straat] / [straat] expliciet als ontwikkelingslocatie is aangewezen, maar het kleine stukje [straat] waar het hier om gaat en waarmee deze straten in verbinding staan is niet in het OHU 2018 genoemd. De schuine streep in het OHU 2018 tussen de [straat] en [straat] impliceert wel dat het stukje [straat] , dat de verbinding vormt tussen deze straten, onderdeel uitmaakt van deze ontwikkelingslocatie. De [straat] en [straat] lopen via dit stukje [straat] in elkaar over en vormen samen een doorgaande route en een levendige toegangsader tot het hart van de stad. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, met het college van oordeel dat dit stukje [straat] dus deel uitmaakt van de ontwikkelingslocatie, zodat ook hier een ‘ja, tenzij’ principe geldt, waardoor horeca in beginsel is toegestaan, tenzij er zwaarwegende omstandigheden zijn die zich daartegen verzetten. Het college is hier dan ook terecht vanuit gegaan. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Lunchroom op de begane grond
        
      
      
    
    
      3.13.
      Eiseres voert aan dat er ook als gevolg van de lunchroom belangrijke vierkante meters aan detailhandel in het kleine maar hechte wijkwinkelcentrum verloren gaan, terwijl het college geen bewijs heeft overgelegd dat sprake is van leegstand. Het college heeft volgens eiseres geen bewijs geleverd van haar stelling dat de begane grond ten tijde van het bestreden besluit voor meer dan zes maanden te huur werd aangeboden voor detailhandel, zonder dat zich een huurder heeft gemeld. Dat geldt ook voor actieve handelingen die zijn verricht om de begane grond volgens de gebruiksregels van het bestemmingsplan te verhuren. Er hoeft volgens eiseres bovendien helemaal niet van het bestemmingsplan te worden afgeweken om een einde te maken aan de leegstand, omdat zij de begane grond wil kopen voor de uitbreiding van haar apotheek met een zorgcentrum, en hiervoor meerdere pogingen heeft ondernomen. 
      
    
    
      3.14.
      De rechtbank overweegt dat de omgevingsvergunning voor de lunchroom primair is gebaseerd op het OHU 2018, waarin leegstand geen rol speelt. Het OHU 2018 staat een lunchroom op deze locatie toe, tenzij er zwaarwegende omstandigheden zijn die zich daartegen verzetten. Uit de ruimtelijke onderbouwing in het bestreden besluit is de rechtbank gebleken dat er geen zwaarwegende omstandigheden zijn die zich tegen de lunchroom verzetten. De lunchroom versterkt namelijk de winkelfunctie van het gebied, omdat het winkelend publiek hier terecht kan voor een broodje. Ook wordt er geen hinder of overlast van de lunchroom verwacht, omdat het aan een doorgaande weg voor autoverkeer grenst. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank bij de beoordeling van de lunchroom, in aanvulling op het OHU 2018, mede mogen betrekken dat de functie detailhandel lastig vervuld kon worden, wat blijkt uit het feit dat de begane grond zes maanden te huur heeft gestaan, zoals de rechtbank heeft overwogen in rechtsoverweging 3.8 van deze uitspraak. Zoals gezegd heeft het college dat ook voldoende onderbouwd. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het college de omgevingsvergunning voor de lunchroom in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
      
    
    
      3.15.
      Het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Indien het aangevraagde gebruik op zichzelf ruimtelijk aanvaardbaar is, kan het bestaan van een alternatief slechts dan tot het onthouden van medewerking leiden indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van het alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De uitbreiding van de apotheek van eiseres met een zorgcentrum is naar het oordeel van de rechtbank geen alternatief waarvan op voorhand duidelijk is dat dit tot minder bezwaren zal leiden. Een zorgcentrum is geen detailhandel, wat betekent dat voor dit gebruik eveneens van het bestemmingsplan zou moeten worden afgeweken. De rechtbank acht het op voorhand niet uitgesloten dat andere ondernemers dan eiseres daartegen bezwaren zullen hebben. Dat het college op 18 juli 2018 aan eiseres een omgevingsvergunning voor een zorgcentrum heeft verleend, zoals blijkt uit de overgelegde stukken door eiseres, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. Het alternatief van eiseres maakt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet dat het college de gevraagde omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren. 
      
    
    
      3.16.
      Voor zover eiseres heeft bedoeld dat de verkoop van de begane grond aan haar een evident privaatrechtelijke belemmering is die aan vergunningverlening in de weg staat, kan de rechtbank dat niet volgen. Uit de stukken is de rechtbank gebleken dat eiseres en de eigenaren van het perceel een geschil hadden of er al dan niet een koopovereenkomst met betrekking tot de begane grond tot stand was gekomen. Discussie is hierbij echter ontstaan over het al dan niet vervuld zijn van een opschortende voorwaarde die betrekking had op het verlenen van een splitsingsvergunning voor de begane grond. Dit geschil is voorgelegd aan de civiele rechter waarin met de uitspraak van de Hoge Raad inmiddels onherroepelijk is geoordeeld dat de opschortende voorwaarde niet is vervuld. De koopovereenkomst kreeg daardoor geen werking. Dat betekent dat van een evidente privaatrechtelijke belemmering geen sprake is. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen en het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. ing. A. Rademaker, rechter, in aanwezigheid van mr. S.N. van Ooijen, griffier. Deze uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 5 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
              
              
              griffier
            
            
              
                De rechter is verhinderd 
                
                de uitspraak te ondertekenen.
              
              
              rechter
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:3684. 
  
  
     Artikel 4, lid 1, aanhef en onder b, van de planregels. 
  
  
     Artikel 4, lid 1, aanhef en onder a, van de planregels. 
  
  
     Artikel 22 van de planregels. 
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1808.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4621. 
  
  
     Uitspraak van de Hoge Raad van 21 oktober 2022, ECLI:NL:HR:2022:1492.