ECLI:NL:RVS:2009:BI0426, Raad van State, 08-04-2009, 200804280/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 mei 2006 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) een verzoek van [verzoeker] om handhavend tegen de aanleg en het gebruik van een paardenbak op een perceel bij het adres [locatie] te [plaats] (hierna onderscheidenlijk: de paardenbak en het perceel) op te treden afgewezen.

200804280/1.
      Datum uitspraak: 8 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek,
      2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te [woonplaats],
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 23 april 2008 in zaak
      nr. 06/2702 in het geding tussen:
    
    
    [verzoeker], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    appellant sub 1.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 mei 2006 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) een verzoek van [verzoeker] om handhavend tegen de aanleg en het gebruik van een paardenbak op een perceel bij het adres [locatie] te [plaats] (hierna onderscheidenlijk: de paardenbak en het perceel) op te treden afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 november 2006 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen, doch dat verzoek opnieuw afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 23 april 2008, verzonden op 6 mei 2008, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college opnieuw op het door [verzoeker] gemaakte bezwaar beslist met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 juni 2008, en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna: [appellanten sub 2]) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juni 2008, hoger beroep ingesteld. Het college heeft de gronden van het beroep aangevuld bij brief van 8 juli 2008. [appellanten sub 2] hebben dat gedaan bij brief van 17 juli 2008.
    
    [verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2009, waar het college, vertegenwoordigd door M. Tijssen en L.J. Plooij, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, en [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door mr. W. Visser, zijn verschenen. Voorts is daar [verzoeker] in persoon, bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De paardenbak heeft een oppervlakte van 525 m², waarvan 375 m² binnen het bestemmingsplan "Oldebroek Kom" ligt en 150 m² binnen het bestemmingsplan "Oldebroek-Zuid". De paardenbak is in overeenstemming met de voorschriften van het bestemmingsplan "Oldebroek Kom". Voor de aanleg van de paardenbak is geen vergunning verleend.
    
    2.2. Ingevolge het bestemmingsplan "Oldebroek-Zuid" rust op het desbetreffende gedeelte van het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden".
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder 1.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften (doeleindenomschrijving), voor zover thans van belang, zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor agrarische doeleinden en de uitoefening van een agrarisch bedrijf en erven.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 7, wordt in deze voorschriften onder agrarisch bedrijf verstaan: een veehouderij (inclusief veehandelsbedrijf), akkerbouw- of tuinbouwbedrijf, niet zijnde een glastuinbouwbedrijf, champignonkwekerijbedrijf, gebruiksgerichte paardenhouderij waaronder begrepen zijn paardenpensions en maneges, boomkwekerij.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 10, wordt in deze voorschriften onder agrarische doeleinden verstaan: doeleinden die zijn gericht op het voortbrengen van producten door middel van het houden van dieren en/of het telen van gewassen, waaronder sierteelt, met uitzondering van boomkwekerij en glastuinbouw.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, voor zover thans van belang, is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders boven, op of in de grond wijzigingen met mogelijke gevolgen voor de bodemstructuur en het bodemniveau uit te voeren:
    
    a. ophogen, egaliseren dan wel afgraven van grond;
    
    b. ondergrondse transport-, energie- of telecommunicatieleidingen en de daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur aanbrengen, voor zover een en ander niet uitsluitend noodzakelijk is voor de aansluiting van gebouwen, dan wel niet noodzakelijk is voor de elektrische bekabeling van de wegenverlichting;
    
    c. het aanbrengen van verhardingen.
    
    Ingevolge artikel 21, eerste lid, is het verboden gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    2.3. Het college en [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank, door te overwegen dat voor de aanleg van de paardenbak vergunning was vereist, heeft miskend dat de in dat verband uitgevoerde werkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als afgraven, omdat geen grond van het perceel is weggenomen en afgevoerd.
    
    2.3.1. Dit betoog slaagt. Gebleken is dat ten behoeve van de aanleg van de paardenbak tot een diepte van ten minste 60 cm grond is omgezet, waarbij de aanwezige ondergrond van wit zand naar boven is gehaald en de zwarte bovengrond daaronder is komen te liggen. Aldus is de grond opgehoogd, noch geëgaliseerd.
    
    De betekenis van de term afgraven is in het bestemmingsplan "Oldebroek-Zuid" niet omschreven. Voor de uitleg daarvan wordt onder die omstandigheden aangesloten bij de betekenis die daaraan volgens Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven: "het door graven wegnemen, waardoor de ondergrond bloot komt". Aangezien bij het omzetten van de grond op het perceel ten behoeve van de aanleg van de paardenbak geen grond van het perceel is weggenomen, heeft geen afgraven in vorenbedoelde zin plaatsgevonden. Derhalve was voor het aanleggen van de paardenbak geen vergunning vereist.
    
    2.4. Het college en [appellanten sub 2] betogen voorts dat de rechtbank ook heeft miskend dat het gebruik van het desbetreffende deel van de paardenbak niet in strijd is met het bestemmingsplan "Oldebroek-Zuid".
    
    2.4.1. Dat betoog faalt. De rechtbank heeft terecht het gebruik van het desbetreffende deel van de paardenbak in strijd met artikel 5, eerste lid, onder 1.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften geacht. Dat volgens de toelichting bij het bestemmingsplan is beoogd hobbymatig houden van dieren bij burgerwoningen in het buitengebied toe te staan, geeft geen grond voor een ander oordeel, omdat op het desbetreffende deel van het perceel geen woonbestemming rust, maar een agrarische.
    
    Voorts is in artikel 1, aanhef en onder 10, van de planvoorschriften bepaald, wat onder agrarische doeleinden wordt verstaan. Gebruik als paardenbak voor hobbymatig gebruik valt daar niet onder. Reeds omdat de toelichting op een bestemmingsplan geen planvoorschriften opzij zet, komt aan de omstandigheid dat volgens de toelichting onder agrarische doeleinden ook agrarische doeleinden van hobbymatige aard dienen te worden verstaan, niet de betekenis toe die het college en [appellanten sub 2] daaraan gehecht willen zien.
    
    [appellanten sub 2] betogen evenzeer tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de als "Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden" aangewezen gronden mede zijn bestemd voor erven, zodat ze mogen worden gebruikt voor het hobbymatig houden van dieren. Uit de omstandigheid dat het desbetreffende gedeelte van het perceel binnen de bestemming "Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden" is gelegen, vloeit voort dat dat deel mede mag worden gebruikt als erf ten behoeve van de functies die ingevolge de bestemming "Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden" zijn toegelaten. Daartoe behoort, zoals hiervoor is overwogen, niet het hobbymatig houden van dieren.
    
    2.5. De conclusie is dat het gebruik van het desbetreffende deel van de paardenbak in strijd is met artikel 21, eerste lid, van de planvoorschriften, zodat het college daartegen handhavend kan optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan daarvan afzien. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee in die concrete situatie van handhavend optreden behoort te worden afgezien.
    
    2.6. Het college en [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden in dit geval zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden behoort te worden afgezien. Daartoe voeren zij aan dat de overtreding gering van aard is en [verzoeker] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij van het gebruik van de paardenbak overlast ondervindt. Voorts hebben [appellanten sub 2] een aanvraag ingediend voor het verlenen van een aanlegvergunning voor een grotere en elders op het perceel gesitueerde paardenbak, aldus het college en [appellant sub 2A].
    
    2.6.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht geen bijzondere omstandigheden aanwezig geacht, in verband waarmee het college van handhavend optreden dient af te zien. In dit verband is van belang dat het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de paardenbak over een oppervlakte van 150 m² geen overtreding van zeer geringe aard en ernst is. Voorts is de gestelde omstandigheid dat [verzoeker] van het gebruik van de paardenbak geen hinder ondervindt, gelet op het algemeen belang dat met handhavend optreden is gediend, er evenmin een, in verband waarmee het college van handhavend optreden dient af te zien. Dat [appellanten sub 2], als gesteld, een aanvraag om verlening van aanlegvergunning voor een nieuwe paardenbak, elders op het perceel gesitueerd, hebben ingediend, brengt ook niet mee dat handhavend optreden tegen het gebruik dat van de bestaande paardenbak wordt gemaakt onevenredig is.
    
    2.7. De hoger beroepen zijn gegrond. Nu de beslissing van de rechtbank op het beroep van [verzoeker] juist is, dient haar uitspraak echter zij het met verbetering van de gronden waarop die rust, te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb w.g. Van Dorst
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2009
    
    357-476.