ECLI:NL:RVS:2015:640, Raad van State, 04-03-2015, 201405599/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het onder meer veranderen en vergroten van de woning op het perceel [locatie] te Sassenheim.

201405599/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Teylingen,
    2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Sassenheim, gemeente Teylingen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 mei 2014 in zaak nr. 14/103 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 mei 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het onder meer veranderen en vergroten van de woning op het perceel [locatie] te Sassenheim.
    
    Bij besluit van 29 november 2013 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 mei 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 november 2013 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De voorzitter van de Afdeling heeft bij uitspraak van 4 augustus 2014 het besluit van 27 mei 2013 geschorst.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [vergunninghouder] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2014, waar het college, vertegenwoordigd door ing. K.E. van der Meulen, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. H.J.M. Winkelhuijzen, advocaat te Alphen aan den Rijn, en [appellant sub 2], bijgestaan door drs. S.A.N. Geerling, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [vergunninghouder] en [belanghebbende] gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. De omgevingsvergunning ziet op het veranderen en vergroten van een woning, het verhogen van het dak, het veranderen van kozijnen en het plaatsen van een dakkapel aan de voorzijde van de woning. Op de bij de aanvraag behorende en van de omgevingsvergunning deel uitmakende bouwtekening met nummer 1357-C2 zijn delen van het bouwplan met wolkjes omcirkeld. Volgens deze bouwtekening zijn de atelier/hobbyruimte aan de achterzijde van de woning, de schuur aan de zijkant van de woning, de vrijstaande schuur in de tuin en een deel van de uitbreiding aan de achterzijde van de woning (woonkamer) omgevingsvergunningvrij.
    
    2. De rechtbank heeft overwogen dat het college het bouwplan ten onrechte heeft gesplitst in een omgevingsvergunningvrij en een omgevingsvergunningplichtig gedeelte. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de aan de achterzijde van de woning voorziene atelier/hobbyruimte zowel in bouwkundig als in functioneel opzicht niet kan worden onderscheiden van de andere delen van het bouwplan, zodat het bouwplan in zijn geheel dient te worden beoordeeld.
    
    3. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de atelier/hobbyruimte in bouwkundig en functioneel opzicht is te onderscheiden van het overige deel van het bouwplan en het college dit vergunningvrije gedeelte van het bouwplan daarom terecht buiten de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning heeft gelaten.
    
    3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 maart 2013 in zaak nr. 201204249/1/A1) is splitsing van een bouwplan dat uit verschillende onderdelen bestaat in beginsel niet mogelijk. Het bouwplan dient als één geheel te worden beschouwd. Een bouwplan kan alleen worden gesplitst indien het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden.
    
    3.2. Het als atelier/hobbyruimte op de bouwtekening aangeduide onderdeel van het bouwplan is een afzonderlijke ruimte die tegen de nieuwe 8,71 m brede achtergevel van de woning zal worden aangebouwd. De ruimte heeft een breedte van 3,5 m en een diepte van 7 m en is gescheiden van de voorziene woonkamer aan de achterzijde van de woning door een spouwmuur. De ruimte heeft deuren naar de tuin. Weliswaar heeft de atelier/hobbyruimte een deuropening naar de woonkamer en is de bouwhoogte van het platte dak gelijk aan een gedeelte van de nieuw te bouwen woonkamer aan de achterzijde van de woning, maar nu de onderdelen van het bouwplan constructief niet met elkaar zijn verbonden en afzonderlijk van elkaar kunnen worden uitgevoerd, is de atelier/hobbyruimte onder de gegeven omstandigheden in bouwkundig opzicht te onderscheiden van de woonkamer. Ook in functioneel opzicht is deze ruimte te onderscheiden van de voorziene woonkamer. Aan de vermelding onder punt 8 op het aanvraagformulier van 10 maart 2013 dat het bouwwerk zal worden gebruikt voor de functie wonen kan in dit geval geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. Daarvoor is het navolgende van belang. Het college heeft [vergunninghouder] bij brief van 18 april 2013 te kennen gegeven dat het er op basis van de bij de aanvraag behorende stukken vanuit gaat dat de aanbouw als woonruimte zal worden gebruikt. Het heeft [vergunninghouder] vervolgens in de gelegenheid gesteld het bouwplan aan te passen. In reactie daarop heeft [vergunninghouder] het bouwplan aangepast en is onder meer de als atelier/hobbyruimte op de bouwtekening aangeduide ruimte aan het bouwplan toegevoegd. De onder punt 8 verstrekte informatie had derhalve geen betrekking op dit onderdeel van het bouwplan. Gelet op de door [vergunninghouder] in het kader van de aanvraagprocedure aan het college gegeven informatie over het voorgenomen gebruik van de desbetreffende ruimte, kon het college ervan uitgaan dat deze zal worden gebruikt als atelier/hobbyruimte en derhalve in functioneel opzicht is los te zien van de woonkamer. Gelet hierop heeft de rechtbank niet onderkend dat de atelier/hobbyruimte kan worden gesplitst van het overige deel van het bouwplan. Het betoog slaagt.
    
    4. Nu de rechtbank niet is toegekomen aan bespreking van de overige door [appellant sub 2] in beroep aangevoerde gronden, zal de Afdeling deze gronden alsnog beoordelen.
    
    5. [appellant sub 2] heeft in beroep betoogd dat het college het bouwplan ten onrechte heeft gesplitst en onderdelen ervan niet bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning heeft betrokken. Hiertoe voert hij aan dat het bouwplan zowel in functioneel als in bouwkundig opzicht een geheel vormt en de verschillende onderdelen niet afzonderlijk kunnen worden opgericht. Voorts voert [appellant sub 2] aan dat uit het besluit van 27 mei 2013 niet kan worden herleid voor welke onderdelen van het bouwplan omgevingsvergunning is verleend en welke onderdelen buiten de beoordeling zijn gelaten.
    
    5.1. Het college heeft toegelicht dat het de met wolkjes omcirkelde onderdelen van het bouwplan niet heeft betrokken bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning en derhalve niet heeft getoetst aan de in artikel 2.10, aanhef en eerste lid, van de Wabo genoemde weigeringsgronden.
    
    Indien de aanvrager om omgevingsvergunning onderdelen van een bouwplan buiten de aanvraag wil laten, omdat deze volgens hem vergunningvrij kunnen worden gebouwd, kan hij dat primair doen door deze onderdelen niet in een aanvraag op te nemen. Indien de onderdelen niettemin in de aanvraag zijn opgenomen, dient uit een oogpunt van rechtszekerheid van derden en ter bepaling van wat het oorspronkelijk hoofdgebouw is, uit de aanvraag om omgevingsvergunning onmiskenbaar te blijken voor welke onderdelen van het bouwplan wel en waarvoor geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd en wat de oppervlakte is van het bouwplan waarvoor vergunning wordt gevraagd. De enkele vermelding op de bouwtekening dat de met wolkjes omcirkelde onderdelen van het bouwplan omgevingsvergunningvrij zijn, is daarvoor niet afdoende. Nu op het aanvraagformulier en de bouwtekeningen niet exact en uitdrukkelijk is weergegeven welke onderdelen buiten de aanvraag zijn gelaten, is niet duidelijk of, en zo ja welke, onderdelen van de bouwtekening buiten de aanvraag werden gelaten. Gegeven deze onduidelijkheid, mocht het college er niet van uitgaan dat de aanvraag om vergunning niet op het hele bouwplan betrekking had. Het college heeft dan ook ten onrechte de omcirkelde onderdelen van het bouwplan buiten de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning gelaten. Reeds hierom heeft de rechtbank het besluit op bezwaar van 29 november 2013, zij het op andere gronden, terecht vernietigd.
    
    5.2. Ook om een andere reden komt het besluit op bezwaar van 29 november 2013 voor vernietiging in aanmerking. Niet in geschil is dat de twee van het bouwplan deel uitmakende schuurtjes functioneel en bouwkundig zijn te onderscheiden van het hoofdgebouw en derhalve kunnen worden gesplitst. In geschil is evenmin dat de in het bouwplan voorziene woonkamer aan de achterzijde van de woning niet kan worden gesplitst in een omgevingsvergunningvrij en omgevingsvergunningplichtig gedeelte, omdat de woonkamer zowel in functioneel als in bouwkundig opzicht als een geheel deel uitmaakt van de begane grond van de woning. Het college kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat het besluit op bezwaar zo moet worden gelezen dat de omgevingsvergunning hierin is gerepareerd en - anders dan in het besluit van 27 mei 2013 - dat de omgevingsvergunning thans ook is verleend voor het gedeelte van de woonkamer dat op de bouwtekening met wolkjes is omcirkeld. Uit het besluit op bezwaar blijkt niet dat het college dit onderdeel van het bouwplan heeft getoetst aan de in artikel 2.10, aanhef en eerste lid, van de Wabo genoemde weigeringsgronden.
    
    [appellant sub 2] heeft voorts terecht aangevoerd dat uit de verleende omgevingsvergunning niet kan worden afgeleid voor welke onderdelen van het bouwplan omgevingsvergunning is verleend. Indien onderdelen van een bouwplan buiten de aanvraag om omgevingsvergunning zijn gelaten, dient uit een oogpunt van rechtszekerheid uit de omgevingsvergunning te blijken welke onderdelen het college niet bij de beoordeling van de aanvraag heeft betrokken en niet zijn vergund. Het college heeft in dit geval in de omgevingsvergunning ten onrechte volstaan met een globale omschrijving van het bouwplan. Het besluit berust aldus op een onvoldoende draagkrachtige motivering en het besluit is niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 2] terecht gegrond verklaard en wordt aan bespreking van de overige door [appellant sub 2] in beroep aangevoerde gronden niet toegekomen.
    
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    7. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten het primaire besluit van 27 mei 2013 te vernietigen. Hiertoe voert hij aan dat de rechtbank aan haar oordeel dat het college het bouwplan opnieuw in zijn geheel zal moeten beoordelen, waarbij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moet worden toegepast, de conclusie had moeten verbinden dat het besluit van 27 mei 2013 niet in stand kan blijven.
    
    7.1. Nu de rechtbank tot de conclusie is gekomen dat het college ten onrechte niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure heeft toegepast en deze alsnog moet worden gevolgd bij het nieuw te nemen besluit, had de rechtbank niet kunnen volstaan met een vernietiging van het besluit op bezwaar, maar had zij ook zelf in de zaak moeten voorzien door het primaire besluit van 27 mei 2013 te herroepen, zodat het college vervolgens met de ter inzagelegging van een ontwerpbesluit de uniforme openbare voorbereidingsprocedure kan opstarten. [appellant sub 2] heeft het betoog derhalve terecht voorgedragen, maar nu uit hetgeen hierna is overwogen volgt dat niet zonder meer vast staat dat na de vernietiging van het besluit op bezwaar de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd, is de Afdeling - zij het op andere gronden - van oordeel dat de rechtbank terecht geen reden heeft gezien om het primaire besluit bij haar uitspraak te herroepen.
    
    8. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. Nu echter de beslissing van de rechtbank juist is, dient de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. Het college dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    9. Op 1 november 2014 is het Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht en diverse andere algemene maatregelen van bestuur in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (hierna: het Besluit) in werking getreden (Stb 2014, 333). Het Besluit voorziet onder meer in een wijziging van artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Zo is in de aanhef van onderdeel 3 van artikel 2 van bijlage II toegevoegd dat naast een bijbehorend bouwwerk ook een uitbreiding van een bijbehorend bouwwerk ingevolge het desbetreffende onderdeel vergunningvrij kan worden gebouwd. In de Nota van Toelichting bij deze wijziging (blz 35-36) is vermeld dat met de onderhavige wijziging is beoogd om de bedoelingen van artikel 2, onderdeel 3, te verduidelijken zodat de lijn die zich in de jurisprudentie ontwikkeld lijkt te hebben zich op dit punt kan herstellen. De Nota van Toelichting verwijst in dit kader naar onder meer voormelde uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2013 in zaak nr. 201204249/1/A1. Volgens de Nota van Toelichting is met de regeling voor vergunningvrij bouwen niet beoogd een belemmering aan te brengen in de mogelijkheid dat een bijbehorend bouwwerk wordt gebouwd, waarvan de bouwtitel deels gegrond is op artikel 2, onderdeel 3, van bijlage II, en deels gegrond is op een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a of c, van de Wabo. Evengoed is het toegelaten dat een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk deels wordt gebouwd krachtens artikel 2, onderdeel 3, en deels krachtens artikel 3, onderdeel 1, van bijlage II. In de Nota van Toelichting is vermeld dat dat ook geldt indien de bouwdelen zich niet bouwkundig en functioneel laten onderscheiden. In zo'n geval kan aan de hand van een fictieve 'krijtstreep' een scheiding tussen bouwdelen aangebracht worden en beoordeeld worden of de desbetreffende delen van het bijbehorende bouwwerk voldoen aan de voorschriften die daarvoor van toepassing zijn.
    
    Met deze wijziging van het Bor, die het college bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar in acht dient te nemen, is kennelijk beoogd een wijziging aan te brengen in de wijze waarop een aanvraag om te bouwen door het college moet worden beoordeeld. Gelet op de vragen die de wijziging van de tekst van het Bor en de daarop gegeven toelichting, in onderling verband bezien, oproepen alsmede de vraag hoe een fictieve ‘krijtstreep’ zich verhoudt tot de toetsing aan de eisen van het Bouwbesluit en de welstandsvereisten, is niet zonder meer duidelijk welke de gevolgen moeten zijn van de wijziging van het Bor voor het nieuw te nemen besluit. Het college zal óf op een nieuw in te dienen aanvraag die voldoet aan hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 5.1 moeten bezien of voor het bij die aanvraag behorende bouwplan een omgevingsvergunning voor het bouwen kan worden verleend met toepassing van het Bor, zoals dat luidt sinds 1 november 2014, óf een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen op een met inachtneming van rechtsoverweging 5.1 op ondergeschikte onderdelen aangepaste aanvraag, óf na herroeping van het besluit van 27 mei 2013 met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure een nieuw besluit moeten nemen op de aanvraag voor het gehele bouwplan dat ten grondslag lag aan het besluit van 27 mei 2013 met de verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3º van de Wabo. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening en zal zij het besluit van 27 mei 2013 schorsen tot zes weken na de dag waarop het college een nieuw besluit op bezwaar zal hebben bekend gemaakt.
    
    10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Teylingen gegrond;
    
    III. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    IV. treft de voorlopige voorziening dat het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Teylingen van 27 mei 2013, kenmerk 20131061, wordt geschorst tot en met zes weken na de dag waarop een nieuw besluit op bezwaar zal zijn bekend gemaakt;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Teylingen tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Deen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2015
    
    604.