ECLI:NL:RBROT:2016:3719, Rechtbank Rotterdam, 20-05-2016, ROT 15/3221
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2016-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Participatiewet artikel 69 gebundelde uitkering

RECHTBANK ROTTERDAM
    Team Bestuursrecht 1
    zaaknummer:ROT 15/3221
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 mei 2016 in de zaak tussen
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, eiser,
    
      gemachtigde: mr. H.J. Breeman,
      
        en
    
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
    gemachtigde: mr. H.P.M. Schenkels.
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 26 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser voor de gebundelde uitkering een voorlopig budget voor het jaar 2015 toegekend op grond van artikel 69, eerste lid, van de Participatiewet (Pw). 
    
    
    
      Bij besluit van 9 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 april 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en mr. B. Meegens, H. Overbeeke en H. van Beek. Verweerder is verschenen bij gemachtigde, bijgestaan door M.H. van Woerden MSc.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      1.2.
      
        Eiser ontvangt op grond van artikel 69, eerste lid, van de Pw gebundelde uitkeringen in verband met de kosten van verlening van algemene bijstand, waarbij inbegrepen de algemene bijstand voor startende ondernemers, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ). 
        Jaarlijks wordt bij Begrotingswet SZW voor alle gemeenten tezamen een zogenoemd macrobudget vastgesteld. Op basis van het macrobudget verstrekt verweerder jaarlijks aan het college van iedere gemeente een voorschot.
      
      
      2. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser een voorlopig budget van € 527.341.879,- toegekend voor het jaar 2015. Daarbij is in de toelichting vermeld dat de verantwoordingscijfers over 2013 niet tijdig zijn ontvangen van de gemeente. Om die reden heeft verweerder op grond van artikel 7, eerste lid, van het Besluit Participatiewet (Besluit), voorheen artikel 8a van het Besluit WWB 2007, gebruik gemaakt van de uitgavencijfers van 2012, waarbij gecorrigeerd wordt voor de ontwikkeling van het volume in de gemeente en de landelijke prijsontwikkeling. Dit bedrag wordt vervolgens verlaagd met 5% op basis van artikel 7 van het Besluit, in samenhang met artikel 6a van de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (Regeling).Bij het bestreden besluit heeft verweerder eisers bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
      
      3. Eiser stelt dat verweerder ten onrechte een correctie heeft toegepast bij de vaststelling van het budget. Het effect van de correctie is volgens eiser dat het budget van de gemeente wordt gekort met € 12.545.915,-. Hij stelt dat de Pw, het Besluit en de Regeling geen grondslag bieden voor deze correctie. Uit artikel 7 van het Besluit en artikel 6a van de Regeling valt niet af te leiden waarop de correctiefactor ziet, hoe deze kan of moet worden toegepast en of het een opwaartse of neerwaartse correctie betreft, aldus eiser. De verwijzing naar de zogenoemde Verzamelbrief 2009 en de toelichting op het Besluit van 26 september 2014 tot wijziging van het Besluit WWB 2007 in verband met de invoering van een nieuw verdeel model (Stb. 2014, 344) is volgens hem niet toereikend, daar ook hieruit niet blijkt hoe de correctiefactor moet worden toegepast. De verwijzing naar de toelichting bij de Regeling is dat evenmin, nu de correctiefactor daarmee geen wettelijke basis krijgt. In dit verband acht eiser van belang dat de correctie moet worden aangemerkt als een punitieve sanctie, of in ieder geval als een herstelsanctie, zodat onder meer het nulla poena-beginsel vereist dat er een wettelijke grondslag moet zijn om de sanctie op te leggen. Indien al moet worden aangenomen dat er een wettelijke grondslag bestaat voor de toepassing van de correctiefactor, dan geldt volgens eiser dat de toepassing in dit geval in strijd is met het doel van de wetgever. Hij verwijst in dit verband naar de toelichting op artikel 7 van het Besluit, waaruit volgens hem volgt dat de wetgever heeft bedoeld dat de correctie wordt toegepast om te voorkomen dat een gemeente voordeel heeft van de te late indiening. Volgens hem wordt in dit geval het tegendeel van het doel bereikt, omdat de gemeente Rotterdam nadeel heeft van de te late indiening. Verweerder had dit volgens eiser ook kunnen weten, nu hij al in februari 2014 de benodigde cijfers heeft aangeleverd bij verweerder, die gelijk zijn aan de cijfers die hij uiteindelijk ook heeft overgelegd bij de in artikel 7 van het Besluit genoemde gegevens.
      
      4. In artikel 69, eerste lid, van de Pw is bepaald dat de minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering verstrekt om het college van middelen te voorzien met het oog op:
      a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de IOAW en de IOAZ en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;
      b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
      
        In het tweede lid is bepaald dat bij wet het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, wordt vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
        In het derde lid is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
      
      
      
        De in artikel 69, derde lid, van de Pw bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit.
      
      
      
        In het vierde lid is bepaald dat de uitkering ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door de minister aan het college bekend wordt gemaakt.
      
      
      
        In artikel 7, eerste lid, van het Besluit is bepaald dat indien van een gemeente de bijlage bij de jaarrekening met verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen, bedoeld in artikel 58a, eerste lid, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, voor zover deze betrekking heeft op de uitvoering van de wet, de IOAW, de IOAZ en het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) over het jaar twee jaar voorafgaand aan het jaar waarover de uitkering wordt bepaald, en de daarbij behorende verklaring van de accountant door Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties niet is ontvangen uiterlijk op 15 augustus van het jaar voorafgaand aan het jaar waarover de uitkering wordt vastgesteld, voor de toepassing van de artikelen 2, eerste en tweede lid, 3, 4, eerste lid, onderdeel d, en tweede lid, onderdelen a, b, en c, en artikel 8a, eerste lid, voor de gemeentelijke lasten op grond van de Pw, de gemeentelijke lasten op grond van de IOAW, de gemeentelijke lasten op grond van de IOAZ en de gemeentelijke lasten op grond van het Bbz 2004 wordt uitgegaan van het jaar drie jaar voorafgaand aan het jaar waarover de uitkering wordt vastgesteld met correctie van deze gegevens in verband met de prijsontwikkeling en de ontwikkeling van het bijstandsvolume.
        In het tweede lid is bepaald dat bij ministeriële regeling een correctiefactor bij de toepassing van het eerste lid wordt vastgesteld.
      
      
      
        De in artikel 7, tweede lid, van het Besluit bedoelde ministeriële regeling is de Regeling.
      
      
      
        In artikel 6a van de Regeling is bepaald dat de correctiefactor, bedoeld in artikel 8a, tweede lid, van het Besluit 5% bedraagt.
      
      
      5. De Pw, het Besluit en de Regeling zijn per 1 januari 2015 in werking getreden. Bij het primaire besluit heeft verweerder het voorlopig budget toegekend. Op dat moment was verweerder nog niet bevoegd om op grond van de Pw, het Besluit en de Regeling te beslissen. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was dat wel het geval. Gelet op de aard van het besluit, het toekennen van een voorlopig budget voor een komend jaar en gezien het gestelde in het vierde lid van artikel 69 van de Pw, zal de rechtbank hieraan geen consequenties verbinden. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat voor de besluitvorming geen andere grondslag is aan te wijzen en de WWB en de onderliggende regelgeving gelijkluidende bepalingen bevatte, terwijl toekenning van een uitvoeringsbudget voor zowel eiser als verweerder een noodzakelijke randvoorwaarde is voor een correcte uitvoering van de wettelijke taakstelling per 1 januari 2015.
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank is anders dan eiser van oordeel dat artikel 69, eerste lid, van de Pw, in samenhang met artikel 7 van het Besluit en artikel 6a van de Regeling de wettelijke grondslag biedt voor het toepassen van de in geding zijnde correctiefactor. Dat in artikel 6a van de Regeling een verwijzing is opgenomen naar artikel 8a in plaats van naar artikel 7 van het Besluit doet daar niet aan af, nu deze verwijzing gelet op de historie van deze regelgeving naar het oordeel van de rechtbank moet worden aangemerkt als een kennelijke verschrijving. Eisers stelling dat de toepassing van de correctiefactor in strijd is met het legaliteitsbeginsel deelt de rechtbank dan ook niet.
      
    
    
      6.2.
      Blijkens artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6a van de Regeling wordt, kort samengevat, uitgegaan van het jaar drie jaar voorafgaand aan het jaar waarover de uitkering als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de Pw, met een correctie van deze gegevens, indien de verantwoordingsgegevens en de daarbij behorende verklaring van de accountant niet uiterlijk is ontvangen op 15 augustus van het jaar voorafgaand aan het jaar waarover de uitkering als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de Pw wordt vastgesteld. Daarbij geldt dat deze correctiefactor 5% bedraagt.
      
    
    
      6.3.
      De regeling van artikel 7 van het Besluit is een voortzetting van de regeling in artikel 8a van het Besluit WWB 2007 bij het niet tijdig verstrekken van de hier bedoelde informatie. In de toelichting op artikel 7 van het Besluit van 26 september 2014 tot wijziging van het Besluit WWB 2007 in verband met de invoering van een nieuw verdeel model (Stb. 2014, 344) is vermeld dat in artikel 7 van het Besluit geen inhoudelijke aanpassingen zijn doorgevoerd, behoudens de verwijzing naar de nieuwe citeertitel van de Pw. Daarbij is vermeld dat indien de SiSa-verantwoording voor het jaar t-2 op 15 augustus nog steeds niet of niet volledig voorhanden is, wordt uitgegaan van het jaar t-3, met een correctie. In de toelichting op artikel 8a van het Besluit WWB 2007 (Stb. 2009, 396) is vermeld dat in het artikel is opgenomen hoe de minister handelt bij de budgetverdeling in het geval de definitieve uitgavencijfers van één of meer gemeenten niet tijdig beschikbaar zijn. Voor die gemeenten waarvoor de uitgaven t-2 wel beschikbaar zijn, worden deze ook gebruikt. Voor de gemeenten waarvan de uitgaven t-2 niet beschikbaar zijn wordt uitgegaan van de uitgaven t-3. Deze uitgavencijfers worden vervolgens gecorrigeerd voor de ontwikkeling van de gemiddelde prijs van die gemeenten waarvan de cijfers t-2 beschikbaar zijn en voor de ontwikkeling van het bijstandsvolume in de betreffende gemeente. Tot slot zal op deze uitkomst een correctiefactor worden toegepast. 
      
    
    
      6.4.
      Artikel 6a van de Regeling is evenmin inhoudelijk gewijzigd ten opzichte van artikel 6a van de eerdere Regeling WWB en WIJ. In de toelichting op de Regeling (Stcrt. 1 december 2014, nr. 34049) is vermeld dat de wijzigingen in de Regeling technisch van aard zijn. In de toelichting op artikel 6a van de Regeling WWB en WIJ, zoals die regeling is gewijzigd bij de Regeling van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 16 december 2009 (Stcrt. 2009, nr. 20086) is vermeld dat de vaststelling van de correctiefactor op 5% betekent dat van een gemeente die de verantwoordingsinformatie te laat indient, eerst de uitgaven worden berekend aan de hand van artikel 8a, eerste lid, van het Besluit WWB 2007 en dat dit bedrag vervolgens met 5% wordt verlaagd.
      
    
    
      6.5.
      Gelet op de formulering van deze artikelen met de bijbehorende toelichtingen kan de rechtbank niet tot een andere conclusie komen dan dat de factor wordt toegepast op de berekende uitgaven van de gemeente en dat de correctie een verlaging inhoudt met 5%. 
      
    
    
      6.6.
      Niet in geschil is dat eiser de in artikel 7 van het Besluit bedoelde verantwoordingsgegevens en de daarbij behorende verklaring van de accountant niet uiterlijk op 15 augustus 2014 heeft ingediend. Evenmin is in geschil dat verweerder op grond van dit artikel vervolgens dient uit te gaan van het jaar drie jaar voorafgaand aan het jaar waarover de uitkering wordt vastgesteld. De artikelen bieden verweerder geen beleidsvrijheid bij de toepassing daarvan. Verweerder heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat de correctiefactor 5% dient te bedragen van de berekende uitgaven van 2012, in die zin dat die uitgaven met 5% worden verminderd.
      
    
    
      6.7.
      Anders dan eiser ziet de rechtbank evenmin aanleiding voor het oordeel dat het toepassen van de correctie in strijd is met het doel van de wetgever. Uit de toelichting op artikel 7 van het Besluit WWB en op artikel 6a van de Regeling WWB volgt dat een correctiefactor wordt toegepast om te voorkomen dat de betreffende gemeente voordeel en alle andere gemeenten derhalve nadeel ondervinden van te late indiening van verantwoordingsinformatie door een gemeente. Uit deze toelichtingen leidt de rechtbank af dat niet bepalend is of in een individueel geval sprake is van een financieel voor- of nadeel, maar dat bepalend is dat mogelijk nadeel van alle andere gemeenten wordt voorkomen.
      
    
    
      6.8.
      In het verweerschrift heeft verweerder vermeld dat in de belangenafweging die de wetgever heeft gemaakt is gekozen voor een correctie op de berekende uitgavencijfers van de nalatige gemeente, wat leidt tot een lagere individuele uitkering. Het is dus geen maatregel ten laste van de middelen van eiser. Eiser had deze correctie kunnen voorkomen door aan zijn wettelijke verantwoordingsplicht te voldoen door de verantwoordingsinformatie tijdig in te dienen. Aldus is de toepassing van de correctiefactor niet aan te merken als een punitieve sanctie, maar zijn de artikelen 7 van het Besluit, in samenhang met artikel 6a van de Regeling aan te merken als een regeling om de budgetfinanciering voortgang te doen vinden in de situatie dat een gemeente niet aan zijn wettelijke verantwoordingsplicht voldoet. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de correctiefactor om deze reden niet moet worden aangemerkt als een punitieve sanctie en dat de toepassing van de neerwaartse correctie evenmin in strijd is met het nulla poena-beginsel.
      
      
        7.	Voorts stelt eiser dat de toepassing van de correctie disproportioneel is en in het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd. Het correctiepercentage is volgens hem willekeurig en had moeten worden afgestemd op zijn individuele geval. Nu hij aantoonbaar geen voordeel heeft gehad van de te late aanlevering, verweerder tijdig op de hoogte was van de benodigde cijfers, is uitgegaan van de gegevens van drie jaar geleden en verweerder de reden van de te late aanlevering van de verantwoordingsdocumenten kende, had het volgens hem in de rede gelegen dat verweerder een lager percentage zou toepassen. Daarbij acht eiser mede van belang dat er veelvuldig contact is geweest tussen eiser en verweerder waarbij is gesproken over een voor alle partijen aanvaardbare oplossing, zodat eiser ervan mocht uitgaan dat verweerder, dan wel het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bereid was een latere aanlevering onder voorwaarden te accepteren. Hij verwijst in dit verband naar twee verklaringen van medewerkers van eiser, waaruit volgens hem blijkt dat verweerder al eerder op de hoogte was van de cijfers die nodig waren om de berekening te maken en dat deze overeenstemmen met de gegevens zoals die in september 2014 zijn overgelegd.
      
      
    
    
      8.1.
      Voor zover eiser met zijn betoog bedoelt dat verweerder hem een herstelmogelijkheid had moeten bieden nu hij de in artikel 7 van het Besluit bedoelde gegevens niet tijdig heeft overgelegd, is de rechtbank van oordeel dat de toepasselijke regelgeving die mogelijkheid niet biedt, zodat verweerder reeds hierom geen gelegenheid kon geven om de ontbrekende gegevens op een later moment in te dienen.
      
    
    
      8.2.
      Eiser heeft ter zitting verklaard dat zijn betoog zo moet worden opgevat dat in strijd met het evenredigheidsbeginsel in het Besluit en de Regeling geen differentiatie is opgenomen in de toe te passen correctiefactor. Hierover overweegt de rechtbank als volgt. De Regeling en het Besluit zijn aan te merken als algemeen verbindende voorschriften. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 26 mei 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1740, in samenhang met een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3338) kan een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin, slechts buiten toepassing worden gelaten indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft daarbij ook overigens terughoudendheid te betrachten. 
      
    
    
      8.3.
      Van strijd met een hoger wettelijk voorschrift is geen sprake. In hetgeen eiser aanvoert ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 7 van het Besluit en artikel 6a van de Regeling zodanig onevenredig uitpakken voor eiser dat die artikelen buiten toepassing moeten worden gelaten wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder geen beleidsvrijheid toekomt bij de toepassing van het Besluit en de Regeling. De keuze van de regelgever om een correctiefactor op te leggen bij te late aanlevering van de verantwoordingsgegevens is ingegeven door een afweging van de bij de vaststelling van de regelgeving betrokken belangen. Het is niet aan de rechtbank om in die belangenafweging te treden.
      
      9. Eisers beroep op het motiveringsbeginsel slaagt evenmin. In het bestreden besluit en in de toelichting bij het primaire besluit heeft verweerder duidelijk en uitvoerig uiteengezet hoe de toepassing van de correctiefactor tot stand is gekomen. Daarbij is vermeld hoe de uitgaven worden berekend en hoe de correctiefactor wordt toegepast. 
      
      10. Het beroep is ongegrond.
      
      11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.Beslissing
      
      
        De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. D. Brugman en mr. J. Fransen, leden, in aanwezigheid van mr. S.M. Joseph, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2016.
      
      
      
      
      
      
      
        
          de griffier is verhinderd de
        
        
          uitspraak te ondertekenen	voorzitter,
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        Afschrift verzonden op:
      
      
      
      
      
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.