ECLI:NL:RVS:2017:275, Raad van State, 01-02-2017, 201605250/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Balk-Noord" vastgesteld.

201605250/1/R3.
    Datum uitspraak: 1 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2. Lidl Nederland GmbH, gevestigd te Huizen,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente De Fryske Marren,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 april 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Balk-Noord" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en Lidl beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2017, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, Lidl, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. A.P. Loo, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door A. Overwijk en J. Kleefstra, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Het plan ziet grofweg op het deel van Balk ten noorden van de Luts. Met het plan wordt voornamelijk het actualiseren van functies en activiteiten die al eerder planologisch waren geregeld beoogd. [appellant sub 1] is eigenaar van een perceel op het bedrijventerrein Eigen Haard te Balk. Hij kan zich niet verenigen met het plan voor zover uitsluitend één bedrijfswoning is toegestaan in zijn bedrijfsverzamelgebouw. Lidl exploiteert een supermarkt in Balk. Zij kan zich niet verenigen met het plan voor zover geen uitbreidingsmogelijkheid wordt geboden voor haar supermarkt.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    2. [appellant sub 1] betoogt dat ten onrechte in zijn bedrijfsverzamelgebouw aan de [locatie 1] tot en met […] te Balk slechts één bedrijfswoning is toegestaan. Volgens hem dient per bedrijf in het bedrijfsverzamelgebouw een bedrijfswoning te worden toegestaan. Hij voert aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en in strijd is met het eigen beleid van de gemeente. Daartoe voert [appellant sub 1] aan dat, anders dan de raad stelt, een vergelijking met het vorige bestemmingsplan niet opgaat, omdat op de gronden met de bestemming "Bedrijventerrein" in tegenstelling tot het vorige plan geen bedrijven uit milieucategorie 4 meer zijn toegestaan. Voorts voert [appellant sub 1] aan dat, anders dan de raad stelt, een toename van het aantal bedrijfswoningen in zijn bedrijfsverzamelgebouw geen belemmering kan vormen voor omliggende bedrijven, omdat in het bedrijfsverzamelgebouw reeds een bedrijfswoning is gerealiseerd. Verder voert hij aan dat in het bestemmingsplan "Joure-Bedrijventerreinen" de raad wel bedrijfswoningen heeft toegestaan op het bedrijventerrein Sewei en dat dat plan een wijzigingsbevoegdheid bevat voor inpandige bedrijfswoningen op het bedrijventerrein Sewei. In dit verband wijst [appellant sub 1] op dat bestemmingsplan en de daarbij behorende zienswijzennota. Volgens hem kunnen de overwegingen die ten grondslag liggen aan het toestaan van bedrijfswoningen op bedrijventerreinen in het bestemmingsplan "Joure-Bedrijventerreinen" als beleidsuitgangspunt worden gezien. Daarbij voert [appellant sub 1] aan dat het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren in 2015 een beleidsregel heeft vastgesteld voor de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in dat bestemmingsplan. [appellant sub 1] stelt dat de planologische situatie voor beide bedrijventerreinen gelijk is, zodat de raad ook ten aanzien van het onderhavige bestemmingsplan dit beleid had dienen te hanteren.
    
    2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat uitsluitend de bestaande bedrijfswoning in het bedrijfsverzamelgebouw aan de [locatie 1] tot en met [...] te Balk dient te worden bestemd. Volgens de raad is in 1999 de vrijstellingsmogelijkheid voor het toestaan van bedrijfswoningen op het bedrijventerrein in het vorige plan geschrapt. De reden hiervoor was dat de woonfunctie een belemmering kan vormen voor het huidige en toekomstige functioneren van de omringende bedrijvigheid en andersom dat de omringende bedrijvigheid in de toekomst voor een niet-acceptabele woonsituatie zal kunnen zorgen, aldus de raad. De raad stelt dat dit beleid in het onderhavige plan is voortgezet. Volgens de raad was overigens in het vorige plan van 1991 al de mogelijkheid opgenomen om bedrijven uit milieucategorie 4 toe te laten. Wat betreft het toestaan van bedrijfswoningen op andere bedrijventerreinen, stelt de raad dat deze verschillen verklaarbaar zijn vanwege het feit dat de gemeente tot voor kort nog uit drie verschillende gemeenten bestond met ieder een eigen ruimtelijk beleid. Het huidige beleid van de gemeente is dat bij recht geen nieuwe bedrijfswoningen worden toegelaten op bedrijventerreinen, aldus de raad. De raad stelt dat daarbij per terrein wel nadrukkelijk de bestaande planologische mogelijkheden worden gerespecteerd. In dit verband wijst de raad ten aanzien van het door [appellant sub 1] genoemde bestemmingsplan "Joure-Bedrijventerreinen" op de bestaande planologische mogelijkheden.
    
    2.2. Blijkens de verbeelding is aan het perceel aan de [locatie 1] tot en met [...] te Balk, voor zover hier van belang, de bestemming "Bedrijventerrein" met de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Aan een gedeelte van het perceel is blijkens de verbeelding tevens de aanduiding "bedrijfswoning" toegekend.
    
    Artikel 6, lid 6.2.1, onder b, van de planregels luidt: "ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning" zal ten hoogste één bedrijfswoning worden gebouwd".
    
    2.3. Uit het raadsvoorstel alsmede de plantoelichting behorende bij de partiële herziening van het vorige bestemmingsplan "Bedrijventerrein Balk-Eigen Haard" blijkt dat in 1999 de vrijstellingsbevoegdheid voor het toestaan van bedrijfswoningen op het bedrijventerrein is komen te vervallen omdat de woonfunctie reeds toen een belemmering kon vormen voor het destijds en toekomstige functioneren van de omringende bedrijven en anderzijds dat de nabije bedrijven - toen dan wel in de toekomst - voor een niet-acceptabele woonsituatie zouden kunnen zorgen. De raad heeft toegelicht dat thans nog steeds het beleid van de gemeente is om geen nieuwe bedrijfswoningen op bedrijventerreinen mogelijk te maken vanwege de vele conflicten tussen woon- en bedrijfsfuncties. Daarbij heeft de raad te kennen gegeven dat bestaande rechten wel worden gerespecteerd. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
    
    Voor zover [appellant sub 1] heeft aangevoerd dat een toename van het aantal bedrijfswoningen in zijn bedrijfsverzamelgebouw geen belemmering kan vormen voor omliggende bedrijven, heeft de raad ter zitting te kennen gegeven dat het toestaan van meerdere bedrijfswoningen in het bedrijfsverzamelgebouw van [appellant sub 1] precedentwerking tot gevolg zal hebben, hetgeen afbreuk zal doen aan het beleid. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk.
    
    Ten aanzien van de door [appellant sub 1] gemaakte vergelijking met het bestemmingsplan "Joure-Bedrijventerreinen" wordt overwogen dat de raad te kennen heeft gegeven dat in het bestemmingsplan "Joure-Bedrijventerreinen" voor het bedrijventerrein Sewei een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen voor het toestaan van nieuwe inpandige bedrijfswoningen. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie, omdat het vorige plan een dergelijke regeling bood en bij de grondverkoop op het bedrijventerrein Sewei deze mogelijkheid is opgenomen. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 1] genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
    
    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid tot het uitsluitend bestemmen van de bestaande inpandige bedrijfswoning op het perceel [locatie 1] tot en met [...] te Balk heeft kunnen komen.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.
    
    Het beroep van Lidl
    
    4. Lidl betoogt dat het plan ten onrechte niet voorziet in rechtstreekse uitbreidingsruimte voor haar supermarkt aan de [locatie 2] te Balk. Volgens haar dienen bij de vraag of een maatbestemming kan worden toegekend alle belangen van het desbetreffende bedrijf in de afweging te worden betrokken, zodat in de belangenafweging niet kan worden voorbijgegaan aan de vraag of uitbreidingsruimte dient te bestaan ten behoeve van een bestendige bedrijfsvoering. Daartoe wijst zij op de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3438. Lidl voert aan dat het enkele feit dat zij op korte termijn vooralsnog geen concrete uitbreidingsplannen heeft, onvoldoende motivering vormt om geen rechtstreekse uitbreidingsruimte toe te staan. Lidl stelt dat zij binnen de planperiode uitbreidingsruimte nodig zal hebben nu zij genoodzaakt is om met de marktontwikkelingen mee te gaan. Volgens haar heeft de raad ten onrechte belang gehecht aan de recente nieuwbouw en het aantal vierkante meters aan bestaande supermarkten in Balk. Zij stelt dat niet is gemotiveerd waarom rechtstreekse uitbreidingsruimte op ruimtelijke bezwaren stuit.
    
    4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in het plan uitbreidingsruimte voor de supermarkt van Lidl wordt geboden door middel van een afwijkingsbevoegdheid. De raad voert aan dat geen concrete noodzaak bestaat voor rechtstreekse uitbreidingsruimte en dat ook de uitvoerbaarheid daarvan zonder onderzoek niet kan worden aangetoond. Voorts voert de raad aan dat gezien de ligging en het karakter van het omliggende gebied van de supermarkt, een nadere afweging van een verdere vergroting van de supermarkt op zijn plaats is. In dit verband wijst de raad op de onlangs gerealiseerde nieuwbouw van de supermarkt. De raad stelt dat de toen extra toegekende oppervlakte van 700 m2 uitvoerig ruimtelijk is onderbouwd. Daarbij is ingegaan op de inpasbaarheid in de omgeving, aldus de raad. De raad stelt dat Lidl de noodzaak voor rechtstreekse uitbreidingsruimte niet heeft geconcretiseerd en evenmin heeft aangetoond dat uitbreiding in ruimtelijke zin aanvaardbaar is. Volgens de raad is in de door Lidl genoemde uitspraak in het geheel geen uitbreidingsruimte toegekend.
    
    4.2. Blijkens de verbeelding is aan het perceel aan de [locatie 2] te Balk de bestemming "Detailhandel" toegekend. Voorts blijkt uit de verbeelding dat aan een deel van het perceel de aanduiding "bouwvlak" is toegekend.
    
    4.3. Niet in geschil is dat het plan niet voorziet in rechtstreekse uitbreidingsruimte voor de supermarkt aan de [locatie 2] te Balk nu een bouwvlak is ingetekend met een omvang gelijk aan de bestaande bebouwing. Lidl heeft ter zitting te kennen gegeven dat een concreet plan voor de uitbreiding van de supermarkt ontbreekt. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de oppervlakte van de supermarkt in 2014 nog is uitgebreid met 700 m2 en dat aan deze uitbreiding een uitvoerige ruimtelijke onderbouwing ten grondslag lag waarin onder meer is ingegaan op de inpasbaarheid in de omgeving. De raad stelt dat het rechtstreeks toekennen van wederom uitbreidingsruimte voor de supermarkt niet gewenst is nu de supermarkt is gelegen in een woonwijk. Voorts stelt de raad dat in Balk het aantal vierkante meters aan bestaande supermarkten aan de ruime kant is. Lidl heeft dit niet bestreden. Gelet op de hiervoor vermelde omstandigheden ziet de Afdeling in hetgeen Lidl heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid aan het perceel aan de [locatie 2] te Balk een bouwvlak heeft kunnen toekennen dat louter is afgestemd op de bestaande bebouwing.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Lidl voert aan dat de in artikel 8, lid 8.3.1, van de planregels opgenomen afwijkingsbevoegdheid geen reële uitbreidingsruimte biedt, omdat deze afwijkingsbevoegdheid de voorwaarde bevat dat de afwijking niet wordt toegepast ten behoeve van een vergroting van de verkoopvloeroppervlakte van de supermarkt. Volgens haar is het evident dat een uitbreiding van ondersteunende functies alleen aan de orde is indien er gelijktijdig een vergroting plaatsvindt van de verkoopvloeroppervlakte. Zij wijst op de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV0555, waarin is overwogen dat de uitbreidingsruimte reëel en uitwinbaar moet zijn. In dit verband voert Lidl aan dat niet duidelijk is wat de raad met de afwijkingsbevoegdheid heeft beoogd. Zij stelt dat als de afwijkingsbevoegdheid bijvoorbeeld wordt toegepast ten behoeve van de realisering van een magazijn, het bestaande magazijn van Lidl haar functie verliest en als verkoopvloeroppervlakte zal worden benut. Volgens haar heeft de raad dit niet beoogd.
    
    5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat met de in artikel 8, lid 8.3.1, van de planregels opgenomen afwijkingsbevoegdheid uitbreidingsruimte wordt geboden. De raad stelt dat met de voorwaarde, dat de afwijking niet wordt toegepast ten behoeve van een vergroting van de verkoopvloeroppervlakte van de supermarkt, is beoogd dat nieuwbouw buiten het bouwvlak alleen voor ondersteunende functies kan worden gebruikt, zodat de daadwerkelijke winkelruimte beperkt blijft tot het bestaande gebouw binnen het bouwvlak. Dit betekent dat binnen het bestaande gebouw in het bouwvlak in geringe mate uitbreiding van de verkoopvloeroppervlakte mogelijk is door een andere indeling, aldus de raad. Volgens de raad biedt de afwijkingsbevoegdheid ruimte om een goede afweging te kunnen maken rekening houdend met de inpasbaarheid in de woonomgeving en de bedrijfstechnische noodzaak van de uitbreiding.
    
    5.2. Artikel 8, lid 8.3.1, van de planregels luidt:
    
    "Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 8.2.1, onder a, in die zin dat gebouwen en overkappingen buiten het bouwvlak worden gebouwd, mits:
    
    1. de oppervlakte van de gebouwen en overkappingen buiten het bouwvlak ten hoogste 10% van de oppervlakte van het bouwvlak bedraagt;
    
    2. de afwijking niet wordt toegepast ten behoeve van vergroting van de verkoopvloeroppervlakte van de supermarkt;
    
    3. de vergroting van de oppervlakte bedrijfstechnisch noodzakelijk is;
    
    4. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, de woonsituatie, de verkeersveiligheid en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden.".
    
    5.3. Ter zitting heeft de raad te kennen gegeven dat met de tweede voorwaarde in de afwijkingsbevoegdheid in artikel 8, lid 8.3.1, van de planregels is beoogd te voorkomen dat nieuwbouw buiten het bouwvlak wordt gebruikt als verkoopvloeroppervlakte voor de supermarkt. De raad heeft toegelicht dat de nieuwbouw door deze voorwaarde alleen voor ondersteunende functies kan worden gebruikt. Door ondersteunende functies in het bestaande gebouw binnen het bouwvlak te verplaatsen naar nieuwbouw buiten het bouwvlak, kan volgens de raad de verkoopvloeroppervlakte in het bestaande gebouw binnen het bouwvlak worden uitgebreid. De raad stelt dat hierdoor in planologisch opzicht de verkoopvloeroppervlakte van de supermarkt niet toeneemt nu het bestaande bouwvlak planologisch geheel mag worden gebruikt als verkoopvloeroppervlakte voor de supermarkt. Deze door de raad gegeven uitleg aan artikel 8, lid 8.3.1, van de planregels acht de Afdeling niet onjuist. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de afwijkingsbevoegdheid in artikel 8, lid 8.3.1, van de planregels geen reële uitbreidingsruimte biedt.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Gelet op het voorgaande is het beroep van Lidl ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C. Lodeweges, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. Lodeweges
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2017
    
    625.