ECLI:NL:RVS:2021:32, Raad van State, 13-01-2021, 202001893/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een verzoek van [appellante] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur gedeeltelijk ingewilligd en stukken gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het college heeft op 20 oktober 2004 een bouwvergunning verleend aan vennootschap onder firma Humanitascomplex Bergsingel voor het oprichten van het zogenoemde Bergsingelcomplex dat is gelegen tussen de Bergsingel, de Gordelweg, de Voorburgstraat en de Berkelselaan te Rotterdam. [appellante] heeft in haar verzoek van 30 juni 2017 op grond van de Wob verzocht om "alle rapporten, waaronder het rapport luchtkwaliteit, die onderdeel uitmaken van of aan de bouwvergunning […] ten grondslag liggen".

202001893/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 februari 2020 in zaak nr. 18/2012 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 september 2017 heeft het college een verzoek van [appellante] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) gedeeltelijk ingewilligd en stukken gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 1 maart 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 23 oktober 2020.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het college heeft op 20 oktober 2004 een bouwvergunning verleend aan vennootschap onder firma Humanitascomplex Bergsingel voor het oprichten van het zogenoemde Bergsingelcomplex dat is gelegen tussen de Bergsingel, de Gordelweg, de Voorburgstraat en de Berkelselaan te Rotterdam. [appellante] heeft in haar verzoek van 30 juni 2017 op grond van de Wob verzocht om "alle rapporten, waaronder het rapport luchtkwaliteit, die onderdeel uitmaken van of aan de bouwvergunning […] ten grondslag liggen".
    Besluitvorming
    2.    Het college heeft naar aanleiding van het verzoek van [appellante] onderzoek verricht in databanken en in de fysieke stukken van de gemeente. De aangetroffen stukken zijn weergegeven in een bij het besluit van 14 september 2017 opgenomen inventarislijst. Op de inventarislijst zijn zeven documenten genoemd. Het college heeft deze documenten openbaar gemaakt, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens. Uit het besluit volgt dat een rapport luchtkwaliteit niet is aangetroffen.
    In de bezwaarfase heeft het college nader onderzoek verricht. Daaruit is naar voren gekomen dat de bouwvergunning werd verleend met toepassing van een procedure op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, dat het dossier over de verleende vrijstelling afzonderlijk is gearchiveerd maar dat ook daarin geen luchtkwaliteitsrapport is aangetroffen. Het college heeft navraag gedaan bij Stichting Havensteder en Dura Vermeer, maar ook deze bedrijven beschikten niet over een luchtkwaliteitsrapport. De Algemene Bezwaarschriftencommissie (hierna: de bezwarencommissie) heeft op 14 februari 2018 geadviseerd de bezwaren ongegrond te verklaren en het besluit van 14 september 2017 te handhaven. Het college heeft dit advies overgenomen in zijn besluit op bezwaar van 1 maart 2018.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de bezwarencommissie bij de behandeling van het bezwaar van [appellante] of het uitbrengen van het advies niet onafhankelijk of objectief is geweest. De omstandigheid dat de commissie het college in de gelegenheid heeft gesteld nader onderzoek te verrichten, geeft volgens de rechtbank juist blijk van een eigen onafhankelijke beoordeling. De rechtbank heeft het niet onjuist geacht dat het college geen navraag heeft gedaan bij BOAG, omdat BOAG als gemachtigde gedurende het bouwproces een tijdelijke rol vervulde. Gelet op het door het college verrichte onderzoek en de toelichting daarop komt het de rechtbank niet ongeloofwaardig voor dat niet meer op het verzoek betrekking hebbende rapporten bij het college berusten dan de rapporten die aan [appellante] zijn verstrekt. Dat wellicht in het kader van de destijds geldende regelgeving een onderzoek naar de luchtkwaliteit was voorgeschreven, staat in deze Wob-procedure niet ter beoordeling. In deze procedure gaat het er alleen om of er feitelijk een rapport van een onderzoek naar de luchtkwaliteit is gemaakt en niet of dat rapport had moeten worden gemaakt, aldus de rechtbank. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat binnen de reikwijdte van haar Wob-verzoek meer rapporten bij het college berusten dan aan haar zijn verstrekt.
    Hoger beroep
    Procesbelang openbaar gemaakte informatie
    3.1.    [appellante] stelt dat het college in beroep de niet-geanonimiseerde documenten heeft overgelegd en heeft gesteld de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet langer te handhaven. De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat het college zijn besluit op bezwaar op dit punt gebrekkig heeft gemotiveerd en dat dit voor vernietiging in aanmerking komt. In het in bezwaar gehandhaafde besluit van 14 september 2017 heeft het college met een beroep op artikel 10, tweede lid, onder e van de Wob uit de openbaar te maken documenten tot personen herleidbare gegevens te schrappen. In de schriftelijke uiteenzetting bij de rechtbank heeft het college geschreven: "Abusievelijk zijn de niet-geanonimiseerde rapporten overgelegd. De weigeringsgrond op grond van artikel 10, lid 2, sub e, van de Wob zal verweerder derhalve niet langer handhaven."
    De Afdeling begrijpt de schriftelijke uiteenzetting aldus dat het college niet bedoeld heeft terug te komen op het besluit op bezwaar. Het heeft de niet-geanonimiseerde rapporten per abuis verstrekt en niet aannemelijk is dat het college stelt dat het besluit op dit punt van meet af aan al anders had moeten luiden. Nu [appellante] alsnog de beschikking heeft gekregen over de niet-geanonimiseerde rapporten, waar het haar om te doen was, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat [appellante] geen belang meer heeft bij een beoordeling van haar beroepsgrond over de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van ambtenaren. Van een impliciete toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht, zoals [appellante] suggereert, is geen sprake. In hoger beroep heeft [appellante] evenmin omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan toch belang had moeten worden aangenomen.
    Het betoog faalt.
    Onafhankelijkheid bezwarencommissie
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bezwarencommissie geen onafhankelijk en objectief advies heeft uitgebracht. De rechtbank is slechts op twee van de vier door haar aangedragen argumenten ingegaan. De bezwarencommissie heeft aan geen enkele stelling van het college getwijfeld.
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat [appellante] in beroep, naast de in de aangevallen uitspraak genoemde twee argumenten, ook heeft aangevoerd dat haar pas tijdens de hoorzitting van de bezwarencommissie van 22 januari 2018 een e-mail van een medewerker van het Stadsarchief Rotterdam van 17 januari 2018 is overhandigd, terwijl die volgens haar ook eerder had kunnen worden toegezonden. Daarnaast heeft zij ook betoogd dat de bezwarencommissie hetgeen het college heeft aangedragen over de in die e-mail genoemde stempel zonder enige onderbouwing als geloofwaardig heeft aangenomen. Dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak niet op alle vier argumenten afzonderlijk is ingegaan, geeft in dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat de uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Gelet op de overweging van de rechtbank dat ook voor het overige niet is gebleken dat het advies onzorgvuldig tot stand is gekomen, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ook de argumenten over de e-mail van 17 januari 2018 en de stempel in haar oordeel heeft betrokken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het feit dat de bezwarencommissie in haar advies heeft ingestemd met wat het college naar voren heeft gebracht, niet betekent dat hieruit is op te maken dat er geen sprake is van een onafhankelijk advies. Het betoog faalt.
    Luchtkwaliteitsrapport
    5.    [appellante] betwist dat geen luchtkwaliteitsrapport is gemaakt. Ten onrechte heeft de rechtbank het college in zijn stelling gevolgd dat het luchtkwaliteitsrapport niet zou zijn uitgebracht. Een goede ruimtelijke onderbouwing dient volgens [appellante] te steunen op onder meer feitelijk onderzoek naar de luchtkwaliteit ter plaatse en daarmee op een rapport. Mocht er geen luchtkwaliteitsrapport zijn gemaakt, dan had de bouwvergunning voor het Bergsingelcomplex niet mogen worden verleend. [appellante] kan zich voorts niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat het college niet bij BOAG te rade hoefde te gaan of zij over het luchtkwaliteitsrapport beschikte. BOAG is als gemachtigde op het aanvraagformulier vermeld om de aanvraag voor de bouwvergunning te verzorgen en daarmee een waardevolle informatiebron. Ten onrechte is van belang geacht dat BOAG een tijdelijke rol vervulde. BOAG was gedurende het gehele bouwproces, dat ongeveer drie tot vier jaar in beslag heeft genomen, gemachtigd. In plaats daarvan heeft het college navraag gedaan bij Stichting Havensteder, maar dat was volgens [appellante] zinloos. Stichting Havensteder had als opdrachtgever geen bemoeienis met het verzorgen van stukken voor het bouwproces.
    5.1.    Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld uit de uitspraak van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1991), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Voor zover openbaarmaking wordt verzocht van stukken die niet bij het bestuursorgaan berusten, maar wel bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten, mag van het bestuursorgaan worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze stukken alsnog te achterhalen (zie onder meer de door de rechtbank genoemde uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1586).
    5.2.    Zoals uit de dossierstukken naar voren komt, en ook niet door [appellante] wordt betwist, heeft het college naar aanleiding van het verzoek zoekslagen verricht in databanken en fysieke stukken. Voorafgaand aan de hoorzitting in bezwaar heeft het college navraag gedaan bij Stichting Havensteder en bij Dura Vermeer. Na de hoorzitting heeft het college nader onderzoek verricht en bleek dat een afzonderlijk bewaard vrijstellingsdossier bestond. Hoewel zich daarin nadere documenten bevonden, heeft het college geen luchtkwaliteitsrapport aangetroffen. Het college heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat de vrijstelling voor het Bergsingelcomplex is verleend op basis van het ontwerpbestemmingsplan "Liskwartier" dat volgens hem als onderbouwing voor een goede ruimtelijke ordening heeft gediend. Volgens het college is er daarom geen luchtkwaliteitsrapport. De mededeling dat het college niet over het rapport beschikt, komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. [appellante] stelt overigens ook niet dat het luchtkwaliteitsrapport wel bij het college berust.
    De Afdeling volgt [appellante] verder niet in haar stelling dat het luchtkwaliteitsrapport bij het college behoorde te berusten omdat de bouwvergunning anders niet was voorzien van een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing. De hiervoor genoemde rechtspraak over "behoren te berusten" ziet op documenten die bij een bestuursorgaan aanwezig zijn geweest, maar dat niet meer zijn. Voor het oordeel dat een document bij een bestuursorgaan ‘behoorde te berusten’ daarom is in ieder geval van belang dat het document er feitelijk is geweest. Er zijn in dit geval echter geen aanwijzingen dat er op enig moment een luchtkwaliteitsrapport is geweest. Met de stelling dat het rapport wel moest bestaan, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het daadwerkelijk ooit is opgesteld en naar het college is toegezonden. Onder dergelijke omstandigheden rust op het college geen verdere onderzoeksplicht naar het bestaan van het stuk.
    Het betoog faalt.
    Onvolledigheid uitspraak rechtbank
    6.    Voorts voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de door haar - in punt III van het aanvullend beroepschrift - genoemde innerlijke tegenstrijdigheden in het besluit op bezwaar zoals het aantal beschikbare rapporten en het stempel waarop het college zijn standpunt over het aantal rapporten heeft gebaseerd. Zij stelt dat de rechtbank evenmin aandacht heeft besteed aan hetgeen zij in haar brief van 13 november 2019 in reactie op het verweerschrift heeft aangevoerd. De reactie op het verweerschrift is bovendien in het procesverloop van de uitspraak van de rechtbank als ‘nader stuk’ aangeduid. In haar nadere stuk van 29 september 2020 heeft [appellante] betoogd dat de rechtbank de feiten onjuist heeft vastgesteld. Zo heeft zij niet in 2003 een archiefmedewerker geraadpleegd, maar in 2013. De uitspraak van de rechtbank is ontoereikend gemotiveerd en doet geen recht aan de zaak. [appellante] acht dit in strijd met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    6.1.    Dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak niet op alle in beroep aangedragen argumenten afzonderlijk is ingegaan, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Niet is gebleken dat de rechtbank in het geheel geen aandacht heeft besteed aan de stukken van [appellante]. De door [appellante] genoemde tegenstrijdigheden wat betreft het aantal beschikbare rapporten en het stempel geven de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat er meer rapporten bij het college zouden berusten dan die het na onderzoek heeft aangetroffen. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het college het begrip "rapport" immers ruim uitgelegd, zodat [appellante] in zoverre niet kan zijn benadeeld. Niet is onderbouwd waarom de rechtbank de reactie op het verweerschrift niet als ‘nader stuk’ in het procesverloop mocht duiden. Ook valt niet in te zien waarom het feit dat [appellante] in 2013, en niet in 2003, een archiefmedewerker heeft geraadpleegd, de feitenvaststelling van de rechtbank zodanig onjuist maakt dat dit tot een inhoudelijk ander oordeel had moeten leiden.
    Voor zover [appellante] met haar betoog over de motivering van de aangevallen uitspraak beoogt aan te voeren dat zij geen eerlijke behandeling van haar zaak heeft gekregen, overweegt de Afdeling dat de rechtbank haar uitspraak voldoende heeft gemotiveerd. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen strijd met het in artikel 6 van het EVRM bepaalde.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2021
    612.