ECLI:NL:RVS:2016:2865, Raad van State, 02-11-2016, 201508815/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 mei 2014 heeft het college aan [appellante sub 2] een bedrag van € 29.862,00, vermeerderd met de wettelijke rente van 6 april 2012 tot en met 23 mei 2014, aan nadeelcompensatie toegekend en een bedrag van € 1000,00 aan deskundigenkosten vergoed.

201508815/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel,
    2. [appellante sub 2], gevestigd te Hedel, gemeente Maasdriel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 oktober 2015 in zaak nr. 15/1743 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 mei 2014 heeft het college aan [appellante sub 2] een bedrag van € 29.862,00, vermeerderd met de wettelijke rente van 6 april 2012 tot en met 23 mei 2014, aan nadeelcompensatie toegekend en een bedrag van € 1000,00 aan deskundigenkosten vergoed.
    
    Bij besluit van 10 februari 2015 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard, het besluit van 20 mei gedeeltelijk herroepen door de toegekende vergoeding te verhogen met € 8.058,00 en het besluit voor het overige gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 27 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 februari 2015 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 2] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante sub 2] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 15 december 2015 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar en de bij het besluit van 10 februari 2015 toegekende verhoging van de vergoeding met € 8.058,00 in stand gelaten.
    
    Bij brief van 11 januari 2016 heeft [appellante sub 2] aan de Afdeling medegedeeld dat zij zich niet kan verenigen met het besluit van 15 december 2015.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2016, waar [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. G.H. Blom, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.B.M. van Beers, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellante sub 2] exploiteert een melkveebedrijf aan de Achterdijk te Hedel met circa 120 melkkoeien en 100 stuks jongvee op circa 67 ha grond. De gronden zijn aan weerszijden van de Achterdijk gelegen. Gedurende zes maanden per jaar weidde [appellante sub 2] haar koeien aan weerszijden van de Achterdijk. Daarvoor plachten de koeien in de periode van de weidegang twee maal per dag de Achterdijk onder toezicht los over te steken.
    
    In 2010 is de Achterdijk van een lokale weg veranderd in een weg voor doorgaand verkeer met een nieuwe aansluiting op de Oude Rijksweg. Als gevolg van die reconstructie kan [appellante sub 2] haar koeien de Achterdijk niet meer laten oversteken, tenzij ze zijn aangelijnd. Vervolgens heeft [appellante sub 2] bij brief van 5 april 2012 een verzoek om nadeelcompensatie wegens geleden en te lijden inkomensschade ingediend. Het verzoek heeft zij toegelicht door middel van een deskundigenrapport van maart 2012, dat is opgesteld door ing. A.P. den Hollander. Het college heeft het verzoek voorgelegd aan de bij besluit van 3 juli 2012 ingestelde schadebeoordelingscommissie.
    
    2. Bij het besluit van 20 mei 2014 heeft het college, onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de schadecommissie het bedrag van de nadeelcompensatie vastgesteld op € 29.862,00 vermeerderd met de wettelijke rente met ingang van 6 april 2012. Bij de berekening van het schadebedrag is uitgegaan van een totale inkomensschade van € 59.724,00 en een korting van 50% op het uit te keren schadebedrag wegens het normaal maatschappelijk risico. Tevens is een bedrag van € 1.000,00 vergoed voor de kosten van het advies van Den Hollander.
    
    Bij het besluit van 10 februari 2015 is het toegekende bedrag met € 8.058,00 verhoogd. Daaraan heeft het college, met overneming van het nadere advies van de schadebeoordelingscommissie van 27 november 2014 en in zoverre met overneming van het advies van de bezwaaradviescommissie, ten grondslag gelegd dat de geleden inkomensschade moet worden vastgesteld op € 75.840,00. Het college heeft verder, in overeenstemming met het advies van de schadebeoordelingscommissie, maar in afwijking van het advies van de bezwaaradviescommissie, overwogen dat het normaal maatschappelijk risico moet worden vastgesteld op 50% van de schade.
    
    Het college heeft overwogen dat het laten oversteken van vee over een weg in strijd is met artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994). Weliswaar is het ingevolge artikel 51, eerste lid, van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990) wel toegestaan vee onder toezicht los te laten lopen, maar dat neemt niet weg dat dit alleen mag voor zover dit niet in strijd met de WVW 1994 komt. Het artikel uit het RVV 1990 is om die reden niet bedoeld voor het toelaten van grote groepen vee op de weg, maar eerder voor het vervoer van aangelijnde dieren. Dit is op basis van artikel 51, tweede lid, van het RVV 1990 alleen anders als de weg door het bevoegde gezag is aangewezen. Dit is met de Achterdijk nooit gebeurd.
    
    Voorts heeft het college overwogen dat aan illegale situaties geen rechten kunnen worden ontleend en dat deze dus ook geen aanleiding kunnen zijn voor het toekennen van financiële compensatie op het moment dat zo’n situatie wordt beëindigd. Eventuele schade zou dan ook volledig voor rekening van [appellante sub 2] moeten blijven. Aangezien voorafgaand aan de reconstructie van de Achterdijk de gemeente expliciet heeft verklaard de intentie te hebben dat de bedrijfsvoering van [appellante sub 2] niet te belemmeren en te proberen tot een praktische oplossing te komen, acht het college het coulant om de vastgestelde schade voor 50% voor rekening van de gemeente te laten.
    
    3. [appellante sub 2] heeft beroep ingesteld, omdat zij zich weliswaar kon vinden in de hoogte van de vastgestelde schade als gevolg van de reconstructie, maar niet in de toegepaste korting van 50%. Zij heeft hiertoe aangevoerd dat het in de oude situatie niet verboden was om vee onder begeleiding de Achterdijk te laten oversteken. Daarnaast heeft zij aangevoerd dat volgens de bezwaarschriftencommissie geen sprake was van een tijdelijke situatie, maar van een permanente.
    
    De rechtbank heeft dit beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat zij de stelling van het college dat de oude situatie als illegaal moest worden bestempeld niet volgt. Uit de wet- en regelgeving volgt niet dat het verboden is om dieren, onder toezicht, een weg te laten oversteken. Wel bepaalt artikel 5 van de WVW 1994 dat het verboden is zich zodanig op de weg te gedragen dat gevaar kan worden veroorzaakt of dat het verkeer kan worden gehinderd. Niet in geschil is echter dat de Achterdijk destijds slechts zo’n 100 verkeersbewegingen per dag kende, zodat niet zonder meer kan worden gesteld dat sprake was van ontoelaatbare hinder of gevaarzetting. Er is ook niet gebleken van klachten over de werkwijze van [appellante sub 2], noch van handhaving door de politie of gemeente. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat het niet ongebruikelijk is dat veehouders hun vee dergelijke rustige weggetjes laten oversteken.
    
    De rechtbank heeft geen mogelijkheid gezien om zelf in de zaak te voorzien, omdat het college bij het bepalen van het normaal maatschappelijk risico enige beoordelingsruimte bezit. Het betoog van het college dat [appellante sub 2] er rekening mee had moeten houden dat haar handelswijze op enig moment onmogelijk zou worden als gevolg van de stijging van de verkeersdruk op de Achterdijk wijkt volgens de rechtbank compleet af van de motivering van het besluit van 10 februari 2015. Verder is onduidelijk of de ter zitting bij de rechtbank genoemde omstandigheden een korting van 50% zouden rechtvaardigen, mede gelet op de voorafgaand aan de reconstructie door het college kenbaar gemaakte intenties.
    
    4. Ter zitting is namens het college gesteld dat het zich niet langer op het in zijn hoger beroep ingenomen standpunt stelt dat het laten oversteken van de koeien in de oude situatie een gedraging in strijd met artikel 5 van de WVW 1994 opleverde. Aangezien het betoog in hoger beroep van het college uitsluitend steunt op dat inmiddels verlaten standpunt, behoeft het geen verdere bespreking meer.
    
    5. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet zelf in de zaak kon voorzien, omdat het college nog enige beoordelingsruimte had bij de vaststelling van het normaal maatschappelijk risico. Zij voert hiertoe aan dat zij geen reden had om aan te nemen dat de mogelijkheid om koeien te laten grazen op landerijen aan beide zijden van de Achterdijk zou verdwijnen. Verder heeft het college steeds aangegeven dat er zou worden gezocht naar de oplossing van dit probleem. [appellante sub 2] verwijst voorts naar het advies van de bezwaaradviescommissie, waarin is gesteld dat geen enkele aftrek gerechtvaardigd was. Volgens de commissie was geen sprake van een gedoogsituatie en was evenmin gebleken van gevaarlijke situaties.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    
    Gelet hierop heeft de rechtbank op zichzelf terecht geoordeeld dat het college bij het bepalen van het normaal maatschappelijk risico nog enige beoordelingsruimte had. De rechtbank heeft daarin echter ten onrechte een beletsel te zien om, ter finale beslechting van het geschil, zelf een drempel of korting vast te stellen. Dit kan evenwel niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daarbij is van belang dat de bezwaaradviescommissie heeft geadviseerd geen enkele aftrek toe te passen. De motivering van de afwijking van dit advies kon de rechtbank aan het college, gegeven de beoordelingsruimte die hem toekomt, overlaten. De rechtbank behoefde daarom geen aanleiding te zien om het geding definitief te beslechten door zelf in de zaak te voorzien.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Bij besluit van 15 december 2015 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellante sub 2]. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht/Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    8. Bij het besluit van 15 december 2015 heeft het college aan [appellante sub 2], in aanvulling op het al toegekende bedrag van een bedrag van € 29.862,00, een bedrag van € 8.058,00 aan nadeelcompensatie toegekend, waarbij een korting van 50% in verband met het normaal maatschappelijk risico is toegepast. Voor de motivering van deze beslissing heeft het college verwezen naar het advies van de schadebeoordelingscommissie van 24 november 2015. In dit advies is vermeld dat in dit geval een hoge aftrek voor het normaal maatschappelijk risico mag worden gehanteerd. Daartoe is het volgende overwogen:
    
    "De Afdeling heeft in het verleden aanvaard dat er een drempel van 15% van de omzet op jaarbasis wordt gehanteerd, om te bepalen of er sprake is van een situatie waarin schade als gevolg van reguliere infrastructurele maatregelen boven het normaal maatschappelijk risico uit komt. Recentelijk heeft de Afdeling echter uitgemaakt dat deze drempel niet zonder meer mag worden toegepast en nadere motivering vereist. Daarbij ligt het volgens de Afdeling in de rede dat branchespecifieke kenmerken meegenomen worden en kunnen leiden tot verschillen in de toepassing (van de hoogte) van de drempel. Ook heeft de Afdeling aangegeven dat indien er sprake is van een situatie die niet als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, toepassing van de vaste drempel niet voor de hand ligt. De reguliere drempel is immers bedoeld als instrument om te bepalen of de omvang van schade door reguliere infrastructurele werkzaamheden buiten het normaal maatschappelijk risico valt. Hieruit kan echter niet geconcludeerd worden dat bij schade als gevolg van uitzonderlijke infrastructurele maatregelen helemaal geen drempel voor het normaal maatschappelijk risico mag worden gehanteerd.
    
    De schadebeoordelingscommissie wijst er in het geval van [appellante sub 2] op dat de relatieve omvang van de berekende schade van €6.300,00 per jaar, laag is. Bij een geschatte jaaromzet van € 350.000,00 op basis van een melkquotum van 954.293 kg melk - er is geen kennis genomen van de jaarrekeningen van de onderneming - bedraagt de schade circa 2%.
    
    (…)
    
    De Achterdijk loopt ten noorden van de kernen Ammerzoden en Hedel. Het onderhavige project waar [appellante sub 2] stelt schade van te lijden was een uitwerking van het besluit om de Achterdijk op te waarderen tot een gebiedsontsluitingsweg om het doorgaande verkeer van en naar de A2 uit beide kernen te weren. Hiertoe is de Achterdijk verbreed van 3,00 m1 naar 6,50 m1. Met het opwaarderen van de Achterdijk zal de verkeersintensiteit toenemen van circa 100 motorvoertuigen per etmaal naar 3500-3800 voertuigen per etmaal in 2020.
    
    In beginsel kan aldus worden gesteld dat er sprake is van een infrastructurele maatregel waarmee eenieder kan worden geconfronteerd en waarvan de nadelen in beginsel volledig voor rekening van [appellante sub 2] behoren te blijven. Hierbij is nog van belang dat de relatieve omvang van de berekende schade slechts beperkt is. In het geval van [appellante sub 2] doen zich echter bijzondere feiten en omstandigheden voor waaruit kan worden afgeleid dat de schade in zijn geval niet volledig als een normaal risico kan worden gezien.
    
    Uit de gespreksverslagen van de overleggen die hebben plaatsgevonden tussen de gemeente Maasdriel en [appellante sub 2] naar aanleiding van reconstructie van de Achterdijk, blijkt dat de gemeente Maasdriel altijd de intentie heeft gehad de bedrijfsvoering van de heer [appellante sub 2] niet of zo min mogelijk te belemmeren. Gezocht is onder andere naar een oplossing in de vorm van een fysieke maatregel zoals een slagboom. Andere voorbeelden die de schadebeoordelingscommissie heeft gevonden van maatregelen die in dergelijke gevallen zijn genomen zijn een veetunnel of stoplichten. Gegeven deze omstandigheden is het aannemelijk te veronderstellen dat [appellante sub 2] hieraan de verwachting heeft ontleend dat hij in de schade die hij lijdt als gevolg van het niet meer kunnen beweiden van het grasland tegenover zijn bedrijf tegemoet zou worden gekomen.
    
    De schadebeoordelingscommissie stelt zich in deze op het standpunt, de omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, dat deze niet volledig als een normale maatschappelijke ontwikkeling moeten worden aangemerkt en dat redelijkerwijs hierin aanleiding wordt gezien om een korting van 50% op het schade bedrag toe te passen, als norm voor het normaal maatschappelijk risico."
    
    9. [appellante sub 2] betoogt dat het college ten onrechte een korting van 50% op het berekende nadeel heeft toegepast. Zij voert daartoe aan dat het zeer gebruikelijk is om gebruik te maken van een bestaande mogelijkheid om koeien aan op weidegronden aan beide zijden van een weg te laten grazen. Zij had ook geen reden om aan te nemen dat die mogelijkheid geheel zou verdwijnen. De gemeente heeft ook altijd aangegeven dat er in gezamenlijk overleg zou worden gezocht naar een praktische oplossing en niet naar een financiële oplossing. Toen dat niet meer mogelijk was, moest [appellante sub 2] een verzoek om nadeelcompensatie indienen. Als dan ook nog een korting van 50% wordt toegepast, voelt dat onrechtvaardig aan.
    
    Verder stelt [appellante sub 2] dat bij de totstandkoming van de reconstructie van de Achterdijk meer tracés zijn onderzocht. Indien voor een ander tracé zou zijn gekozen, zou het oversteken van de koeien nooit een punt van discussie zijn geweest. De gemeente Maasdriel heeft gekozen voor de reconstructie van de Achterdijk, omdat deze bredere bermen had, zodat geen grond behoefde te worden aangekocht.
    
    9.1. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5105) heeft overwogen is het in beginsel met het oog op uniformiteit en de voorspelbaarheid van de eventuele vergoeding van schade aanvaardbaar dat het bestuursorgaan bij het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico werkt met een vaste drempel of korting of met een vaste drempel in combinatie met een korting op het schadebedrag. Dat komt de rechtszekerheid ten goede, nu de vraag of er sprake is van onevenredigheid daarmee aanstonds eenvoudig kan worden beantwoord. Het bestuursorgaan zal, als daartoe op grond van de door de benadeelde verschafte gegevens aanleiding bestaat, moeten beoordelen of deze drempel of korting, dan wel drempel in combinatie met een korting, ook onverkort toepassing kan vinden in de omstandigheden van het geval. Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal ondernemersrisico als ondergrens hanteert dan wel op een tegemoetkoming in mindering brengt, worden zwaardere eisen aan de motivering gesteld.
    
    9.2. In dit geval heeft het college, met overneming van het advies van de schadebeoordelingscommissie van 24 november 2015, zich op het standpunt gesteld dat de reconstructie van de Achterdijk niet geheel als een normale maatschappelijke ontwikkeling moet worden gezien en dat een korting van 50% gerechtvaardigd is. Ter zitting heeft [appellante sub 2] erkend dat de in het advies van 24 november 2015 genoemde omzet van ongeveer € 350.000,00 per jaar juist is. De berekende schade van € 8.000,00 per jaar komt overeen met bijna 2,3% van de jaaromzet. Gelet op hetgeen in de genoemde uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012 is overwogen, is een drempel van ruim 2% niet onredelijk. In het advies van de schadebeoordelingscommissie van 24 november 2015 voldoende gemotiveerd uiteengezet waarom het college de korting van 50% heeft toegepast.
    
    Het betoog faalt.
    
    9.3. Het beroep tegen het besluit van 15 december 2015 is ongegrond.
    
    10. Het college dient op de hierna aangegeven wijze in de proceskosten die [appellante sub 2] heeft gemaakt in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven;
    
    IV. verklaart het beroep tegen het besluit van 15 december 2015 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Lodder
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2016
    
    17.