ECLI:NL:RVS:2006:AW7323, Raad van State, 03-05-2006, 200508262/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 januari 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college) geweigerd ontheffing te verlenen van het verbod tot het wijzigen van een alcoholvrije recreatie-inrichting naar een alcoholhoudende recreatie-inrichting (café) op het perceel [locatie] te Den Haag (hierna: het perceel).

200508262/1.
      Datum uitspraak: 3 mei 2006.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Den Haag,
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/4964 van de rechtbank 's-Gravenhage van 18 augustus 2005 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 januari 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college) geweigerd ontheffing te verlenen van het verbod tot het wijzigen van een alcoholvrije recreatie-inrichting naar een alcoholhoudende recreatie-inrichting (café) op het perceel [locatie] te Den Haag (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 26 oktober 2004 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 augustus 2005, verzonden op 19 augustus 2005, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 27 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 oktober 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 5 december 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J.A. Huijgen, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Bos, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing (hierna: de Wsdv) kan de gemeenteraad voor een bepaald gedeelte of bepaalde gedeelten van het gemeentelijk grondgebied, die daarvoor naar zijn mening in aanmerking komen, een leefmilieuverordening vaststellen.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wsdv strekt een leefmilieuverordening tot wering van dreigende en tot stuiting van reeds ingetreden achteruitgang van de woon- en werkomstandigheden in en het uiterlijk aanzien van het bij die verordening aangewezen gebied of de daarbij aangewezen gebieden.
    
    Ingevolge artikel 15 van de Wsdv, voor zover hier van belang, kondigen burgemeester en wethouders de leefmilieuverordening af. De artikelen 203 en 205 van de Gemeentewet zijn van toepassing.
    
        Ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wsdv geldt een leefmilieuverordening voor een daarbij te stellen termijn van ten hoogste vijf jaar. In de periode 1 januari 1985 tot en met 2 april 2000 kon, ingevolge het toenmalige artikel 30, eerste en derde lid, van de Wsdv, de werking van een leefmilieuverordening éénmaal voor de duur van ten hoogste vijf jaar worden verlengd en kon geen nieuwe leefmilieuverordening worden vastgesteld voor een gebied waarvoor eerder een leefmilieuverordening heeft gegolden.
    
    Ingevolge artikel 30 van de Wsdv zoals deze wet luidt sinds 3 april 2000, kan een leefmilieuverordening meermalen worden verlengd en is het verbod om een leefmilieuverordening vast te stellen voor gebieden waarvoor reeds eerder een leefmilieuverordening heeft gegolden komen te vervallen.
    
    Ingevolge artikel 203 van de Gemeentewet, zoals deze wet luidde in 1992, geschiedt de afkondiging van verordeningen door openbare kennisgeving van nederlegging van de verordening, ter lezing voor een ieder, gedurende drie maanden, op de secretarie der gemeente.
    
    Ingevolge artikel 205 van de Gemeentewet, zoals deze wet luidde in 1992, treden verordeningen in werking op de derde dag na de dag waarop zij zijn afgekondigd, tenzij de verordening een ander tijdstip van inwerkingtreding aanwijst.
    
        Ingevolge artikel 3 van de Leefmilieuverordening voor het Oude Centrum en de Stationsbuurt van de gemeente Den Haag (hierna: de LOS), voor zover hier van belang, is het verboden te bouwen, werken en werkzaamheden te verrichten alsmede gronden en opstallen te gebruiken ten behoeve van recreatie-inrichtingen.
    
        Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de LOS, voor zover hier van belang, kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het verbod vervat in artikel 3 van de LOS, voor zover de in dat artikel bedoelde gebruikswijziging niet leidt tot een achteruitgang van de woon- en werkomstandigheden in, of het uiterlijk aanzien van de gebieden waarvoor dat verbod van kracht is.
    
        Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de LOS is van achteruitgang als bedoeld in het eerste lid in ieder geval sprake als door het verlenen van ontheffing van een of meer van de in de artikelen 3 tot en met 7 genoemde verboden een te grote toename zou ontstaan van het verkeer of de parkeerbehoefte in de directe omgeving.
    
        Ingevolge artikel 9, derde lid, van de LOS, wordt een ontheffing ten name gesteld van de aanvrager en is zij niet overdraagbaar.
    
        Ingevolge artikel 14 van de LOS, voor zover hier van belang, worden voor de recreatie-inrichtingen die behoren tot categorie III, IV, V, VI van de staat van inrichtingen van het voor het desbetreffende gebied vigerende bestemmingsplan ontheffingen verleend zonder rekening te houden met het bepaalde in artikelen 9, eerste lid en tweede lid, en artikel 11. In de bij deze voorschriften behorende bijlage zijn deze inrichtingen en bedrijven met straatnaam en huisnummer vermeld.
    
    Artikel 16 van de LOS luidt als volgt: "Deze verordening geldt voor een termijn van vijf jaar, gerekend vanaf de afkondiging als bedoeld in artikel 15 van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing […]."
    
    2.2.    Appellante heeft eerst ter zitting van de rechtbank betoogd dat de LOS onverbindend is. De rechtbank heeft een inhoudelijke behandeling van dit betoog in strijd met de goede procesorde geacht en is van de verbindendheid van de LOS uitgegaan. Appellante is tegen dit oordeel opgekomen.
    
    2.2.1.    De rechter dient binnen de omvang van het geding ambtshalve vast te stellen welk recht op het geding van toepassing is. Derhalve had de rechtbank de stelling van appellante dat de LOS in de relevante periode onverbindend was niet ter zijde mogen laten met een beroep op de goede procesorde. Het betoog van appellante is in zoverre terecht voorgedragen. De Afdeling zal de verbindendheid van de LOS alsnog onderzoeken.
    
    2.3.    Appellante heeft betoogd dat de LOS onverbindend is, omdat aan de eerste verlenging (in 1997) gebreken kleven, met als gevolg dat ook de tweede verlenging (in 2002) niet rechtsgeldig is.
    
    2.3.1.    Anders dan appellante stelt is het antwoord op de vraag of de LOS in 1992, respectievelijk 1997, rechtsgeldig is verlengd niet van belang voor de beslechting van het onderhavige geschil, omdat dit antwoord de geldigheid c.q. verbindendheid van de LOS in de periode 2002-2007 niet raakt. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    2.3.2.    Met ingang van 3 april 2000 is het verbod om voor gebieden waarvoor eerder een leefmilieuverordening heeft gegolden, een nieuwe leefmilieuverordening vast te stellen, komen te vervallen, evenals het verbod om een bestaande leefmilieuverordening méér dan eenmaal te verlengen. De Afdeling stelt voorts vast dat de procedure voor verlenging van een bestaande leefmilieuverordening met dezelfde waarborgen is omgeven als de procedure voor de vaststelling van een nieuwe leefmilieuverordening. Daarnaast is het rechtsgevolg van het verlengen van een eerdere leefmilieuverordening gelijk aan het vaststellen van een woordelijk gelijkluidende leefmilieuverordening die qua werkingsduur precies aansluit op een eerdere leefmilieuverordening. Het stond de gemeenteraad in 2002 derhalve in beginsel vrij om hetzij te besluiten de eerder vastgestelde LOS te verlengen, hetzij een nieuwe, woordelijk gelijke, LOS vast te stellen.
    
    Indien zou moeten worden geoordeeld dat aan de eerste verlenging van de LOS zodanige gebreken kleefden dat deze niet gold in de periode 1997-2002, dan moet de verlenging in 2002 worden begrepen als een hernieuwde, woordelijk gelijke vaststelling van de LOS. Gevolg hiervan is dat, hetzij op basis van een verlenging, hetzij op basis van een verlengingsbesluit dat moet worden begrepen als besluit tot hernieuwde vaststelling, de LOS in elk geval vanaf maart 2002 verbindend is. Appellante heeft op 17 juli 2003 haar aanvraag ingediend voor een ontheffing op grond van de LOS, zodat geconcludeerd moet worden dat haar aanvraag, alsook de afhandeling daarvan, plaatsvond in een periode waarin de LOS verbindend was.
    
    Nu appellante weliswaar terecht heeft gesteld, dat de rechtbank de verbindendheid van de LOS had moeten onderzoeken, doch de LOS in de in geding zijnde periode verbindend was, faalt de primaire hoger beroepsgrond van appellante.
    
    2.4.    Subsidiair is appellante opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank dat het college artikel 14 van de LOS terecht niet heeft toegepast.
    
    2.4.1.    De Afdeling is van oordeel, dat uit de tekst en de toelichting van de LOS onmiskenbaar blijkt dat artikel 14 van de LOS een overgangsbepaling is, die tot doel heeft geen beperkingen op te leggen aan de inrichtingen die op het moment van inwerkingtreding van de LOS reeds werden geëxploiteerd. De werking van artikel 14 van de LOS is beperkt tot de overgang tussen de periode direct voorafgaand aan de inwerkingtreding van de LOS en het moment van inwerkingtreding. Daarna kan er geen beroep meer op worden gedaan. Wanneer, zoals in dit geval, na inwerkingtreding van de LOS het gebruik van de inrichting wordt gewijzigd moet een nieuwe ontheffing worden aangevraagd, waarbij artikel 9, eerste en tweede lid, van de LOS het beoordelingskader van het college bepaalt. Het betoog van appellante faalt dan ook.
    
    2.5.    Appellante komt voorts op tegen het oordeel van de rechtbank dat het college zich met recht op het standpunt heeft mogen stellen dat de exploitatie van een café in het perceel een zwaardere belasting voor de woon- en werkomgeving is dan de exploitatie van een alcoholvrij verkooppunt voor softdrugs en dat het op grond hiervan de verzochte ontheffing kon weigeren. Appellante betoogt daartoe dat het college een ander vergelijkingskader had moeten gebruiken. Niet de situatie voorafgaand aan de exploitatie als café door appellante moet volgens appellante het referentiekader zijn, maar de exploitatie als café, waar ook softdrugs werden verkocht, ten tijde van de inwerkingtreding van de LOS in 1992.
    
    2.5.1.    De Afdeling volgt appellante niet in dit betoog. De LOS strekt, gelet op artikel 9, eerste lid, van de Wsdv, tot wering van dreigende en tot stuiting van reeds ingetreden achteruitgang van de woon- en werkomstandigheden in en het uiterlijk aanzien van het bij de LOS aangewezen gebied. Met het oog hierop bepaalt artikel 9, eerste lid, van de LOS dat alleen ontheffing kan worden verleend, indien de gebruikswijziging niet leidt tot een achteruitgang.
    
    Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt mee, dat de toestand waartoe de gebruikswijziging naar verwachting leidt - in dit geval: de exploitatie van een café - moet worden vergeleken met de toestand direct voorafgaand aan die wijziging. De opvatting van appellante, dat moet worden vergeleken met de situatie van vele jaren vóór de wijziging van het gebruik, vindt geen steun in de Wsdv en de LOS en evenmin in de toelichtingen daarop.
    
    2.5.2.    De Afdeling volgt appellante evenmin in haar betoog dat bij de wijziging van alcoholvrije coffeeshop naar café geen sprake is van achteruitgang van het woon- en leefklimaat.
    
    Het college hanteert een beleid om te bepalen welke mate van overlast een inrichting naar haar aard in het algemeen zal veroorzaken. Dit beleid is niet in strijd met wet- of regelgeving en evenmin kennelijk onredelijk. Uit dit beleid volgt, dat een alcoholhoudende inrichting in het algemeen voor meer overlast zorgt dan een alcoholvrije inrichting. Appellante heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college zou moeten afwijken van zijn beleid. Het college heeft dan ook in redelijkheid kunnen oordelen dat de vestiging van een alcoholhoudende inrichting voor meer overlast zal zorgen en mitsdien zal leiden tot een achteruitgang van het woon- en leefklimaat.
    
    Hieraan doet niet af de stelling van appellante dat het woon- en leefklimaat sinds de invoering van de LOS is verbeterd. Immers, zoals hierboven is overwogen, moet de nieuwe situatie na verlening van de ontheffing worden vergeleken met de situatie daaraan direct voorafgaand en niet met de situatie ten tijde van de invoering van de LOS.
    
    2.6.    Ten slotte is appellante opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank, dat de weigering van de ontheffing niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
    
    2.6.1.    Hetgeen appellante in hoger beroep aanvoert ten aanzien van de recreatie-inrichtingen aan de Rijswijkseweg, het Rijswijkseplein, de Hofwijckstraat, de Wagenstraat en de Boekhorststraat 175 is niet meer dan een herhaling van wat zij bij de rechtbank naar voren heeft gebracht en waarover de rechtbank heeft geoordeeld. De rechtbank is daarbij op goede gronden tot een juiste beslissing gekomen. Het betoog faalt in zoverre.
    
    2.6.2.    Appellante heeft in hoger beroep nadere argumenten aangevoerd waarom de recreatie-inrichting aan de Boekhorststraat 44 een gelijk geval is. De Afdeling is van oordeel dat de goede procesorde zich niet verzet tegen de wijze van aanvulling van de onderbouwing van stellingen zoals appellante dat doet.
    
    Echter, de Afdeling is van oordeel dat - ook in het licht van de nadere aanvulling bezien - de recreatie-inrichting aan de Boekhorststraat 44 geen gelijk geval is. Anders dan bij appellante het geval is, gold in de periode onmiddellijk voorafgaand aan de exploitatiewijziging, in 1995, van snackbar tot café, voor dat perceel reeds een ontheffing voor het schenken van zwak-alcoholische dranken. Een in een recenter verleden aangevraagde ontheffing voor het perceel Boekhorststraat 44 is verleend omdat slechts de exploitant en niet de exploitatie wisselde.
    
    Ook dit onderdeel van het hogerberoepschrift faalt derhalve.
    
    2.7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Klein
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2006.
    
    176-514.