ECLI:NL:RVS:2016:3184, Raad van State, 30-11-2016, 201509439/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 september 2012 heeft het college vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verleend voor het bouwen van een woning op het perceel, kadastraal bekend gemeente Zweeloo, sectie P, nummer 111, plaatselijk bekend tussen [locatie 1] en [locatie 2] (hierna: het perceel).

201509439/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante] en anderen, allen gevestigd dan wel wonend te Wezup, gemeente Coevorden,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 november 2015 in zaak nr. 14/3184 in het geding tussen:
    
    [appellante] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Coevorden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 september 2012 heeft het college vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verleend voor het bouwen van een woning op het perceel, kadastraal bekend gemeente Zweeloo, sectie P, nummer 111, plaatselijk bekend tussen [locatie 1] en [locatie 2] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 9 juli 2014 heeft het college een omgevingsvergunning tweede fase verleend voor het bouwen van een woning op het perceel.
    
    Bij uitspraak van 20 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] en anderen tegen deze besluiten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]) een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    Het college en [appellante] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2016, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. M.T. Hoen, advocaat te Wijnjewoude, en het college, vertegenwoordigd door J. Hennessy-Jager werkzaam bij de gemeente, en mr.M. Bekooy, advocaat te Zwolle, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [belanghebbende].
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [belanghebbende] is eigenaar van het perceel en heeft op 18 april 2005 een aanvraag ingediend voor een vrijstelling voor het bouwen van een woning op het perceel. Het college heeft daarvoor vervolgens bij besluit van 22 september 2009 een vrijstelling verleend. Tegen dat besluit is beroep ingesteld bij de rechtbank Assen. Deze rechtbank heeft dat beroep bij uitspraak van 18 januari 2011 gegrond verklaard en de vrijstelling vernietigd. Bij besluit van 17 september 2012 heeft het college vervolgens opnieuw vrijstelling verleend en bij besluit van 9 juli 2014 een omgevingsvergunning tweede fase voor het bouwen verleend. In het geldende bestemmingsplan "Wezup" is aan het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" toegekend.
    
    [appellante] en anderen zijn eigenaren en omwonenden van omliggende percelen. Volgens hen heeft het college onvoldoende rekening gehouden met de cultuurhistorische waarden ter plaatse en hun belangen.
    
    2. De verleende vrijstelling wordt op grond van artikel 1.5b van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) gelijkgesteld met een beschikking met betrekking tot de eerste fase van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.5 van de Wabo voor een activiteit als bedoeld onder artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Voor de mogelijkheid van beroep wordt deze vrijstelling op grond van artikel 1.5a, vierde lid, van de Invoeringswet Wabo als één besluit aangemerkt met de omgevingsvergunning tweede fase voor het bouwen.
    
    Legesverordening
    
    3. [appellante] en anderen betogen dat de vrijstelling is verleend in strijd met artikel 4 van de Legesverordening 2011, omdat de kosten voor aanpassing van de aanvraag om vrijstelling na de uitspraak van de rechtbank Assen voor rekening van de gemeente zijn gekomen.
    
    De Afdeling overweegt dat de vraag of het college in strijd met artikel 4 van de Legesverordening 2011 heeft gehandeld geen verband houdt met de vraag of het college terecht de vrijstelling heeft verleend. Ook als het college in strijd met artikel 4 van de Legesverordening 2011 zou hebben gehandeld, heeft dit geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de vrijstelling.
    
    Het betoog faalt.
    
    Verklaring van geen bezwaar
    
    4. [appellante] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten niet ter inzage heeft gelegen.
    
    4.1. De Afdeling stelt vast dat uit de door het college overgelegde lijst van de ter inzage gelegde stukken volgt dat de verklaring van geen bezwaar ter inzage heeft gelegen. De rechtbank heeft dus terecht geconcludeerd dat de verklaring van geen bezwaar ter inzage heeft gelegen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Beleid ten aanzien van woningbouw
    
    5. [appellante] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het perceel een open plek is als bedoeld in de gemeentelijke beleidsnotitie "Uitgangspunten open plekken" (hierna: de beleidsnotitie open plekken) van 25 mei 2004. Volgens hen is een open plek in de zin van de beleidsnotitie een fysiek onbebouwde ruimte tussen bestaande bebouwing in de bebouwde kom. Omdat het perceel [locatie 1], waaraan het projectgebied grenst, niet in de bebouwde kom ligt, is geen sprake van een open plek in de zin van de beleidsnotitie. Zij wijzen er ook op dat tussen het perceel en het perceel in het buitengebied een watergang ligt. Een andere opvatting zou er volgens [appellante] en anderen toe leiden dat sprake is van een open plek als de bestaande bebouwing op een ruime afstand is gelegen, terwijl dat niet de bedoeling van de beleidsnotitie open plekken is geweest.
    
    5.1. In de beleidsnotitie open plekken staat dat onder een open plek wordt verstaan een fysiek onbebouwde ruimte, gelegen tussen bestaande bebouwing in de bebouwde kom, waarop mogelijkheden aanwezig zijn voor de bouw van ten hoogste twee woningen. Met het begrip "bebouwde kom" wordt gedoeld op alle gebieden die buiten de begrenzing van het bestemmingsplan en de bestemmingsplannen voor recreatiegebieden en bedrijventerreinen vallen. Het begrip "buitengebied" is daarmee het gebied dat in het bestemmingsplan "Buitengebied" is begrepen. In de beleidsnotitie open plekken wordt onder bepaalde voorwaarden woningbouw op open plekken toegestaan.
    
    Het perceel grenst aan de ene zijde aan het perceel [locatie 2] en aan de andere zijde aan een beek waarlangs het perceel [locatie 1] ligt. Het perceel en het perceel [locatie 2] liggen in de bebouwde kom. Het perceel [locatie 1] ligt in het buitengebied.
    
    5.2. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank het perceel terecht als open plek als bedoeld in de beleidsnotitie open plekken heeft aangemerkt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in deze beleidsnotitie staat dat open plekken in het buitengebied buiten beschouwing blijven. Daaruit volgt dat open plekken binnen de bebouwde kom in aanmerking komen voor woningbouw, ook al grenzen deze aan het buitengebied. Dit oordeel leidt er niet toe dat sprake is van een open plek, ook als de bestaande bebouwing op een ruime afstand is gelegen. In de beleidsnotitie open plekken staat immers dat het alleen gaat om locaties waarop ten hoogste voor de bouw van twee woningen mogelijkheden aanwezig zijn. Het perceel is gelegen tussen bestaande bebouwing, nu op zowel het perceel [locatie 2] als het perceel [locatie 1] bebouwing aanwezig is. Dat tussen het perceel en het perceel [locatie 1] een watergang ligt, doet daaraan niet af. Gelet op de geringe breedte van deze watergang, kan het perceel [locatie 1] als een aangrenzend perceel worden aangemerkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college niet heeft gemotiveerd dat een knelpunt aanwezig is. Volgens hen is het bestaan van een knelpunt vereist op grond van de gemeentelijke notities "Woonplan II" van december 2005 en "Woningbouwstrategie voor de grote en kleine kernen van de gemeente Coevorden tot 2020" (hierna: de woningbouwstrategie) van maart 2011. Ook heeft de rechtbank volgens hen ten onrechte geconcludeerd dat het bouwplan tot de harde capaciteit behoort. Er is niet aannemelijk gemaakt dat aan [belanghebbende] een toezegging is gedaan en er is geen sprake van een onomkeerbare bestemmingsplanprocedure.
    
    6.1. Volgens het college is niet relevant of een knelpunt aanwezig is, omdat het bouwplan ten laste van de zogenoemde reservepot komt. Daarvoor is niet vereist dat sprake is van een knelpunt. Verder stelt het college zich op het standpunt dat het bouwplan tot de harde capaciteit behoort.
    
    6.2. De Afdeling overweegt dat ten tijde van de verlening van de vrijstelling de woningbouwstrategie het geldende beleid was. In de woningbouwstrategie staat dat de reservepot uit 30 woningen bestaat voor knelpunten in grote en kleine kernen. Dit betekent echter niet dat het college diende te motiveren dat een knelpunt aanwezig is. Daarbij is van belang dat uit de woningbouwstrategie volgt dat er in Wezup harde capaciteit is voor één woning vanwege een toegewezen open plek. Niet in geschil is dat die toegewezen open plek de locatie van het bouwplan betreft. Wezup behoort in de woningbouwstrategie tot deelgebied 2 en volgens de woningbouwstrategie kan de bestaande woningbouwprogrammering in dit gebied gehandhaafd blijven. De reservepot ziet niet op de harde capaciteit, maar alleen op nieuwe woningbouwplannen. Volgens de woningbouwstrategie betreft de harde capaciteit onder meer plannen waarvoor reeds een onomkeerbare bestemmingsplanprocedure in gang is gezet. Een redelijke uitleg brengt met zich dat daarvan sprake is als het gemeentebestuur een procedure voor een ruimtelijke ontwikkeling in gang heeft gezet. Anders zou geen enkel plan als behorende tot de harde capaciteit kunnen worden aangemerkt, nu geen enkele procedure voor een ruimtelijke ontwikkeling onomkeerbaar is. Voor de vraag of sprake is van een onomkeerbare bestemmingsplanprocedure is niet relevant of een toezegging is gedaan. Al in 2009 heeft een ontwerpvrijstellingsbesluit voor de voorziene woning ter inzage gelegen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college het bouwplan als behorende tot de harde capaciteit heeft kunnen aanmerken.
    
    Het betoog faalt.
    
    Ecologie
    
    7. [appellante] en anderen betogen dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft verricht in het kader van de Flora- en faunawet.
    
    De Afdeling overweegt dat [appellante] en anderen deze beroepsgrond eerst in hoger beroep hebben aangevoerd. Deze beroepsgrond dient buiten beschouwing te blijven, aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank had kunnen worden aangevoerd en [appellante] en anderen dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, hadden behoren te doen.
    
    Ruimtelijke onderbouwing
    
    8. [appellante] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de ruimtelijke onderbouwing "Ruimtelijke onderbouwing Nieuwbouw Boerderijvilla Wezuperstraat te Wezup" van 25 oktober 2011 van Bureau Vijn niet deugdelijk is, omdat daarin onvoldoende rekening is gehouden met de cultuurhistorische waarden en de overwegingen in de uitspraak van de rechtbank Assen hierover. De rechtbank is daarbij volgens hen ten onrechte voorbijgegaan aan de door hen overgelegde contra-expertise van 9 januari 2014 van Bureau Ruimtewerk (hierna: de contra-expertise). Zij hebben voorts een second opinion van 27 september 2016 van het bureau hûs en hiem (hierna: de second opinion) overgelegd. [appellante] en anderen voeren ook aan dat de woning niet op de oorspronkelijke rooilijn is voorzien en dat in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte niet wordt ingegaan op de relatie met de bestaande bebouwing in de omgeving. Volgens hen past de voorziene woning vanwege de omvang ervan niet in de omgeving.
    
    8.1. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat de cultuurhistorische waarde van Wezup is dat het een esdorp is. Kenmerkend voor een esdorp is de aanwezigheid van een brink, een es, een beek, weide- en hooilanden langs de beek, een veld waar de schapen worden gehoed en een concentratie van boerderijen in het dorp. Volgens de ruimtelijke onderbouwing gaan deze kenmerken niet verloren door het bouwplan. Daarbij is volgens de ruimtelijke onderbouwing van belang dat de woning zodanig op het perceel is gesitueerd dat er nog een aanzienlijke ruimte tussen de beek en de bebouwing open blijft. Daarmee blijft volgens de ruimtelijke onderbouwing ook de herinnering aan de hooilanden langs de beek gehandhaafd. Voorts wordt de woning gerealiseerd langs één van de oorspronkelijke uitvalswegen van Wezup en wordt de woning zodanig ingepast dat waardevolle beplanting behouden blijft. Verder staat in de ruimtelijke onderbouwing dat wordt aangesloten bij de voorschriften van het geldende bestemmingsplan voor Wezup, hetgeen met zich brengt dat de totale oppervlakte aan bebouwing 400 m2 mag bedragen. Tot slot wordt in de ruimtelijke onderbouwing van belang geacht dat lange tijd een tolhuis op het perceel heeft gestaan, zodat het niet een locatie betreft die vanouds vrij is van bebouwing en om die reden gevrijwaard zou moeten worden van bebouwing.
    
    8.2. In de contra-expertise wordt tot de conclusie gekomen dat bebouwing op het perceel vanuit landschappelijke optiek, cultuurhistorie en beleving van de ruimte niet wenselijk is. Niet alleen de geplande bebouwing, maar ook de geplande erfinrichting zal volgens de contra-expertise verstorend werken op de oorspronkelijke ruimtelijkheid van het perceel. Doordat slechts één woning eerder in de open ruimte is geplaatst, zal een tweede woning ook geen versterking van het lint betekenen volgens de contra-expertise, omdat daarvoor meerdere woningen op een rij aanwezig dienen te zijn. Bovendien is de lintbebouwing sterk gekoppeld aan opstrekkende verkavelingen en Wezup kenmerkt zich juist door een lichte strooiing van bebouwing.
    
    In de second opinion staat dat als gevolg van het bouwplan het doorzicht naar het landschap nabij de beek wordt aangetast. Eén van de kenmerken van de cultuurhistorisch waardevolle nederzetting Wezup is de aanwezigheid van de beek alsmede de weide- en hooilanden langs de beek. Volgens de second opinion heeft de voorziene woning daarom wel een negatieve invloed op de kenmerken van de cultuurhistorisch waardevolle nederzetting Wezup.
    
    8.3. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat in de ruimtelijke onderbouwing voldoende rekening is gehouden met de cultuurhistorische waarden ter plaatse. Niet in geschil is dat ten tijde van het nemen van het vrijstellingsbesluit voor het perceel geen provinciaal beleid ten aanzien van de cultuurhistorische waarden gold, maar alleen het gemeentelijke beleid in de beleidsnotitie open plekken. In de ruimtelijke onderbouwing is getoetst aan de stedenbouwkundige criteria in de beleidsnotitie open plekken en is beoordeeld of de cultuurhistorische kenmerken van het esdorp Wezup verloren zullen gaan als gevolg van het bouwplan. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Assen is het projectgebied voorts beperkt tot het zuidoostelijke gedeelte van het perceel. Daarmee is gewaarborgd is dat een open ruimte langs de beek aanwezig blijft, anders dan in het vrijstellingsbesluit dat in die uitspraak aan de orde was. De contra-expertise en de second opinion doen geen afbreuk aan de deugdelijkheid van de ruimtelijke onderbouwing. Daarbij is van belang dat het doorzicht op de beek behouden blijft. Voor zover [appellante] en anderen aanvoeren dat de voorziene woning niet in de omgeving past, overweegt de Afdeling dat niet in geschil is dat de omvang van de voorziene vergelijkbaar is met de omvang van de woningen als voorzien in het geldende bestemmingsplan voor Wezup. Gelet hierop heeft het college in redelijkheid ervan kunnen uitgaan dat de voorziene woning wat betreft de omvang in de omgeving past. Wat betreft de situering van de voorziene woning ten opzichte van de rooilijn, overweegt de Afdeling dat het college ter zitting onbestreden heeft toegelicht dat de rooilijnen in Wezup variëren, omdat de vrijstaande woningen niet langs één rooilijn zijn gesitueerd, zoals gebruikelijk in een esdorp.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [appellante] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat uit de ruimtelijke onderbouwing niet duidelijk wordt welke criteria zijn gehanteerd bij de beslissing om medewerking te verlenen aan het bouwplan.
    
    De Afdeling stelt vast dat uit de ruimtelijke onderbouwing wel blijkt welke criteria zijn gehanteerd bij het verlenen van de medewerking aan het bouwplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. [appellante] en anderen betogen voorts dat anders dan in de ruimtelijke onderbouwing wordt gesteld niet aan de criteria in de Welstandsnota wordt voldaan. Volgens hen hebben zij deze beroepsgrond reeds in de beroepsfase aangevoerd, omdat in de contra-expertise is ingegaan op het welstandsaspect
    
    De Afdeling stelt vast dat [appellante] en anderen deze beroepsgrond eerst in hoger beroep hebben aangevoerd. In de contra-expertise is niet ingegaan op het welstandsaspect. In de beroepsfase hebben zij alleen aangevoerd dat het welstandsadvies ten onrechte niet ter inzage heeft gelegen. De rechtbank heeft onbestreden vastgesteld dat het welstandsadvies wel ter inzage heeft gelegen. Deze beroepsgrond dient buiten beschouwing te blijven, aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank had kunnen worden aangevoerd en [appellante] en anderen dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, hadden behoren te doen.
    
    Waterhuishouding
    
    11. [appellante] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het bouwplan tot ernstige wateroverlast zal leiden ter plaatse van de naastgelegen weilanden. Deze weilanden zijn in eigendom van [appellant A] en [appellant B], twee van de appellanten.
    
    11.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat op voorhand vaststaat dat het bouwplan zal leiden tot ernstige wateroverlast ter plaatse van de naastgelegen weilanden. Daarbij is van belang dat ter zitting naar voren is gekomen dat bedoelde weilanden lager liggen dan de omliggende percelen, zodat het regenwater nu al naar deze weilanden vloeit. Voorts is naar voren gekomen dat hiervoor oplossingen bestaan, zoals het afvoeren van regenwater op het perceel naar het riool. Dit betreft evenwel een kwestie van uitvoering die in deze procedure niet aan de orde kan komen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Evenredigheid belangenafweging
    
    12. [appellante] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte hun beroepsgrond dat het college de belangen niet evenredig heeft afgewogen niet heeft besproken. Dit klemt volgens hen te meer, omdat onduidelijk is welk belang [belanghebbende] heeft bij realisatie van een woning op het perceel en waarom dit belang zwaarder weegt dan de belangen van de omwonenden en het belang van het behoud van de cultuurhistorische waarden. Zij wijzen er daarbij op dat [belanghebbende] al eigenaar is van de naastgelegen woning op het perceel [locatie 2].
    
    12.1. De Afdeling overweegt dat de rechtbank in haar uitspraak is ingegaan op de bezwaren van [appellante] en anderen ten aanzien van onder meer de cultuurhistorische waarden en de gevolgen voor de waterhuishouding. De rechtbank heeft uiteindelijk geconcludeerd dat het college in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen voor het bouwplan. De rechtbank heeft daarmee impliciet geoordeeld dat het college in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van de realisering van een nieuwe woning dan aan de belangen van omwonenden en het belang van het behoud van de cultuurhistorische waarden, waarbij uiteraard ook relevant is dat met die waarden voldoende rekening is gehouden. De rechtbank heeft dit terecht geoordeeld. Daarbij is ook van belang dat de beslissing al dan niet vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van - in dit geval - het college, waarbij het college beleidsruimte heeft en de rechter de beslissing zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om de vrijstelling te verlenen heeft kunnen komen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    13. Gelet op het voorgaande is het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Driel Kluit
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2016
    
    703.