ECLI:NL:RVS:2005:AU6692, Raad van State, 23-11-2005, 200505218/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 14 juni 2004, gewijzigd bij besluiten van 21 september 2004, heeft de burgemeester van Arnhem (hierna: de burgemeester) appellanten medegedeeld dat indien zij de exploitatie van hun raamprostitutiebedrijven niet voor 24 november 2004 zullen staken, hij op hun kosten bestuursdwang zal toepassen door gedurende een periode van twaalf maanden het doorzicht van de ramen van de panden van waarachter raamprostitutie plaatsvindt onmogelijk te maken.

200505218/1.
      Datum uitspraak: 23 november 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], en anderen,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/3023 EN 04/3025 van de rechtbank Arnhem van 26 mei 2005 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    de burgemeester van Arnhem.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 14 juni 2004, gewijzigd bij besluiten van 21 september 2004, heeft de burgemeester van Arnhem (hierna: de burgemeester) appellanten medegedeeld dat indien zij de exploitatie van hun raamprostitutiebedrijven niet voor 24 november 2004 zullen staken, hij op hun kosten bestuursdwang zal toepassen door gedurende een periode van twaalf maanden het doorzicht van de ramen van de panden van waarachter raamprostitutie plaatsvindt onmogelijk te maken.
    
    Bij besluiten van 30 november 2004 heeft de burgemeester de daartegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 mei 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) de daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellant sub 1 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juni 2005, en appellanten sub 2 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 juli 2005, hoger beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 12 juli 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 21 juli 2005 heeft de burgemeester van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 2 en van de burgemeester. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2005, waar appellant sub 1 in persoon, bijgestaan door mr. P.A.W. Eskens, advocaat te Arnhem, appellanten sub 2, een aantal van hen in persoon en bijgestaan door, anderen vertegenwoordigd door, mr. E.H.M. Harbers en
      mr. B.J.M. van Meer, beiden advocaat te Arnhem, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.J.P.M. van Ojen en mr. M.H.W. van Loo, beiden ambtenaar der gemeente, bijgestaan door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 3.2.1, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor Arnhem (hierna: de APV) is het verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegde bestuursorgaan.
    
    2.2.    Niet in geschil is dat appellanten sinds 1 december 2002 seksinrichtingen exploiteren zonder de daarvoor ingevolge voormelde bepaling vereiste vergunning. De burgemeester heeft, in het belang van het voorkomen of beperken van overlast respectievelijk aantasting van het woon- en leefklimaat, geweigerd met ingang van 1 december 2002 vergunning te verlenen en deze weigering in bezwaar gehandhaafd. Het door appellanten tegen dit besluit ingestelde beroep is door de rechtbank ongegrond verklaard, welke uitspraak door de Afdeling op 29 september 2004 (zaak no. 200401171/1) is bevestigd. Derhalve is de burgemeester bevoegd terzake handhavend op te treden.
    
    2.3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4.    Gegeven het in rechte onaantastbare besluit van de burgemeester om voor de periode na 1 december 2002 geen exploitatievergunningen te verlenen, bestaat geen concreet uitzicht op legalisatie. De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat dit ook geldt voor de door [appellante sub 2 en een van de andere appellanten] geëxploiteerde seksinrichtingen, niet zijnde raamprostitutiebedrijven. De door hen in november 2004 ingediende aanvragen om separate exploitatievergunningen voor deze inrichtingen zijn in januari 2005 afgewezen, welke afwijzing na bezwaar bij besluit van 25 juli 2005 is gehandhaafd.
    
        Uit hetgeen overwogen is onder 2.3 vloeit voort dat de besluiten op bezwaar van 30 november 2004, waarbij de burgemeester zijn beslissingen tot toepassing van bestuursdwang heeft gehandhaafd, slechts dan niet in rechte kunnen standhouden, wanneer dit handhavend optreden voormelde, mede in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde, evenredigheidstoets niet zou kunnen doorstaan. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak tot het oordeel gekomen dat de besluiten van 30 november 2004 niet in strijd zijn met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 
    
    2.5.    Appellanten hebben dat oordeel bestreden. Volgens hen had de burgemeester van handhavend optreden moeten afzien, zo lang een alternatieve locatie voor de exploitatie van raamprostitutiebedrijven ontbreekt. Nu het ontbreken daarvan huns inziens aan de trage en lakse houding van de gemeente is te wijten, kan het pas beschikbaar komen van de beoogde alternatieve locatie in maart 2006 volgens appellanten geen reden zijn om niet van een langere begunstigingstermijn uit te gaan. Appellanten sub 2 hebben daaraan toegevoegd dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun betoog dat met hen bovendien geen overleg heeft plaatsgevonden over een alternatieve locatie. Voorts bestrijden appellanten het oordeel van de rechtbank dat het handhavend optreden van de burgemeester niet onevenredig is omdat hen geen financiële compensatie is aangeboden. Volgens appellanten heeft de burgemeester zich over de vraag of zij in aanmerking komen voor financiële compensatie ten onrechte niet uitgesproken, hoewel hij aan andere ondernemers wel vergoedingen heeft betaald voor de beëindiging van raamprostitutieactiviteiten.
    
    2.5.1.    De Afdeling overweegt als volgt. Uit de stukken valt af te leiden dat de betrokken gemeentelijke organen steeds hebben gestreefd naar beëindiging van de raamprostitutie in het Spijkerkwartier én verplaatsing daarvan naar een alternatieve locatie elders in Arnhem. In verband met de beoogde verplaatsing is een terrein aangewezen, het voormalige Billitonterrein. Vervolgens is een nieuw bestemmingsplan "Bedrijventerrein Westervoortsedijk" vastgesteld, waarin de vestiging van een prostitutiegebied op dit terrein mogelijk is gemaakt. De realisering van de verplaatsing heeft evenwel vertraging opgelopen omdat het bestemmingsplan partieel moest worden gewijzigd, nadat het daarop betrekking hebbende goedkeuringsbesluit door de Afdeling, naar aanleiding van een beroep van onder meer appellanten sub 2, was vernietigd. Dit had tot gevolg dat toen de tijdelijke exploitatievergunningen expireerden en tot handhaving werd overgegaan, de besluitvorming die de verplaatsing naar het Billitonterrein mogelijk moest maken, nog niet was afgerond.
    
    2.5.2.    Evenmin als de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester ten gevolge van deze ontwikkeling ten tijde van het primaire besluit niet tot handhaving mocht overgaan.
    
    Niet in geschil is dat het gemeentebestuur ernaar heeft gestreefd de beëindiging van de raamprostitutie in het Spijkerkwartier gepaard te doen gaan met verplaatsing daarvan naar een andere locatie. De overgelegde stukken bieden evenwel geen afdoende grondslag aan het betoog van appellanten dat het gemeentebestuur zich in dat streven er uitdrukkelijk toe heeft verbonden uitsluitend tot beëindiging van de raamprostitutie over te gaan indien en op het moment dat verplaatsing naar een alternatieve locatie daadwerkelijk gerealiseerd zou kunnen worden. De door appellanten aangedragen passages uit diverse stukken en besluiten geven slechts blijk van voormeld streven. De datum voor beëindiging van de raamprostitutiebedrijven in het Spijkerkwartier, 1 december 2002, welke, met het oog op de in acht genomen overgangstermijn van vijf jaar, in 1996 aan de exploitanten van raamprostitutiebedrijven is bekend gemaakt, is in de stukken nimmer onvoorwaardelijk genoemd als uiterste datum waarop een alternatieve locatie beschikbaar moest zijn.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat appellanten er derhalve rekening mee dienden te houden dat op het moment van beëindiging van de raamprostitutie in het Spijkerkwartier geen alternatieve locatie beschikbaar zou zijn en dat, nu appellanten zich geruime tijd op die beëindiging hebben kunnen instellen, er in het ontbreken van een alternatieve locatie geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat van handhavend optreden moest worden afgezien of handhaving slechts met een langere begunstigingstermijn had mogen plaatsvinden.
    
    Het betoog van appellanten sub 2 dat over de keuze van de alternatieve locatie en over de invulling daarvan ten onrechte geen overleg met hen heeft plaatsgevonden, kan evenmin leiden tot het oordeel dat de burgemeester van handhavend optreden had moeten afzien, reeds omdat tussen beëindiging van de raamprostitutie in het Spijkerkwartier en beschikbaarheid van de alternatieve locatie geen onlosmakelijke koppeling bestond.
    
    2.5.3.    Appellanten stellen dat zij als gevolg van de beëindiging van de raamprostitutiebedrijven in het Spijkerkwartier, zonder dat een alternatieve locatie beschikbaar was, schade lijden die in het kader van de handhavingsprocedure gecompenseerd had behoren te worden.
    
    In het bestreden besluit is dienaangaande overwogen dat, nu slechts in algemene termen en zonder specificatie is aangegeven dat schade wordt geleden, het niet in de rede ligt daarover tot besluitvorming te komen in het kader van de handhavingsprocedure en dat op basis van een onderbouwde specificatie kan worden verzocht om een afzonderlijk schadebesluit.
    
    Evenals de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit standpunt van de burgemeester in rechte stand houdt. Het ligt op de weg van appellanten om aannemelijk te maken dat de door het handhavingsbesluit veroorzaakte schade op grond van bijzondere omstandigheden slechts dan niet onevenredig is ten opzichte van de met de beëindiging van de raamprostitutie te dienen doelen, indien de burgemeester bij dat besluit compensatie voor die schade zou hebben geboden. Daarin zijn zij niet geslaagd. In het bijzonder is geenszins gebleken dat de mogelijkheid dat de exploitatie in het Spijkerkwartier zou moeten worden beëindigd zonder dat een alternatieve locatie voorhanden zou zijn, niet reeds lang voordat het handhavingsbesluit werd genomen, als zijnde een reëel risico voorzienbaar was, noch dat appellanten, dat zo zijnde, hunnerzijds in het zicht van de vervaldatum 1 december 2002 alle van een redelijk handelend ondernemer te verwachten voorzieningen hebben getroffen om de dan optredende schade te ondervangen. Derhalve mocht de burgemeester ermee volstaan hen bij gelegenheid van het handhavingsbesluit te wijzen op de mogelijkheid om te zijner tijd om een afzonderlijk schadebesluit te verzoeken.
    
        De burgemeester heeft voorts voldoende aannemelijk gemaakt dat de door de gemeente aan andere exploitanten betaalde bedragen geen vergoedingen zijn van schade in vorenbedoelde zin, maar betalingen in verband met de aankoop van prostitutiepanden. Voor zover appellanten zich in dit verband op het gelijkheids- of vertrouwensbeginsel hebben willen beroepen, kan een dergelijk beroep derhalve niet slagen.
    
    2.6.    Uit het vorenstaande volgt dat de hoger beroepen ongegrond zijn. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Haverkamp
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2005
    
    306.