ECLI:NL:RVS:2019:2654, Raad van State, 31-07-2019, 201900386/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juni 2017 heeft de RGS de aanvraag van [appellant] om herregistratie in het register van huisartsen afgewezen.

201900386/1/A2.
    Datum uitspraak: 31 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 december 2018 in zaak nr. 18/314 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Registratiecommissie Geneeskundig Specialisten van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering van de Geneeskunst (hierna:
    de RGS).
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 juni 2017 heeft de RGS de aanvraag van [appellant] om herregistratie in het register van huisartsen afgewezen.
    Bij besluit van 12 december 2017 heeft de RGS het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De RGS heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2019, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde] en de RGS, vertegenwoordigd door mr. M.E.F. Bots, advocaat te Utrecht, vergezeld door H.J. Bueving en
    R. Hekezen, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellant]s was vanaf 1989 werkzaam als huisarts en stond ingeschreven in het register van huisartsen. Naast zijn werkzaamheden als huisarts heeft hij als bedrijfsarts en als medisch adviseur gewerkt. In 1993 heeft hij zijn werkzaamheden als (waarnemend) huisarts tijdelijk neergelegd. Per 1 januari 2010 stond [appellant] weer ingeschreven in het register van huisartsen. In januari 2015 is zijn registratie verlengd tot 23 maart 2017.
        Op 20 december 2016 heeft [appellant] bij de RGS een aanvraag ingediend voor herregistratie als huisarts per 23 maart 2017. De RGS heeft bij het besluit van 2 juni 2017, gehandhaafd bij het besluit van 12 december 2017, deze aanvraag afgewezen. De RGS heeft aan haar besluitvorming ten grondslag gelegd dat [appellant] niet heeft voldaan aan de per 1 januari 2016 gestelde werkzaamhedeneis. Er was geen sprake van het in de referteperiode verrichten van de werkzaamheden als huisarts gedurende gemiddeld 16 uur per week gedurende één jaar, aldus de RGS.
    De uitspraak van de rechtbank
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de RGS zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet in aanmerking komt voor herregistratie voor beperkte duur. Volgens de rechtbank heeft [appellant] niet voldaan aan de werkzaamhedeneis zoals neergelegd in artikel D.19, vierde lid, van het Kaderbesluit CHVG (hierna: het Kaderbesluit). Uit de toelichting bij artikel D.18 van het Kaderbesluit volgt dat de ondergrens om voor een beperkte periode van herregistratie in aanmerking te komen gemiddeld 16 uur per week gedurende één jaar aaneengesloten is. Hiervan is volgens de rechtbank geen sprake. Volgens de rechtbank heeft de RGS de gewerkte avond-, nacht- of weekenddiensten (hierna: anw-diensten) en de verlofuren terecht niet opgeteld bij de reguliere dagpraktijk-uren voor de berekening van de werkzaamhedeneis. [appellant]s beroep op het vertrouwensbeginsel kan volgens de rechtbank niet slagen.
        De RGS was niet verplicht om [appellant] persoonlijk te informeren over de gewijzigde regelgeving ten aanzien van de herregistratie als specialist. De RGS was evenmin gehouden om [appellant] te informeren over de mogelijkheid tot afwijken van deze regelgeving voordat de aanvraag werd gedaan. Dat [appellant] ervoor heeft gekozen zijn werkzaamheden als zelfstandig huisarts niet voort te zetten omdat hij in de veronderstelling verkeerde dat er toch niet aan de regelgeving kon worden voldaan, komt voor zijn rekening en risico. De schade die [appellant] zou lijden door de weigering tot herregistratie, komt eveneens voor zijn eigen risico, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de RGS zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet in aanmerking komt voor herregistratie voor beperkte duur. De rechtbank heeft miskend dat is voorzien in overgangsrecht. Verder voert [appellant] aan dat de anw-uren dienen te worden opgeteld bij het aantal gewerkte uren in de dagpraktijk. Hij wijst in dit verband op artikel D2, eerste lid, van het Besluit huisartsgeneeskunde en artikel 18, derde lid, van de Beleidsregels RGS 2015. De rechtbank heeft miskend dat verlofuren meetellen bij de berekening van het aantal gewerkte uren in het specialisme als huisarts. [appellant] wijst in dit verband onder meer op artikel 3, derde en vierde lid, van het Besluit periodieke registratie Wet BIG.
        Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van een werkzaamhedeneis van gemiddeld 16 uur per week gedurende één jaar aaneengesloten. In de toelichting op artikel D.19 van het Kaderbesluit staat weliswaar dat sprake moet zijn van een aaneengesloten periode, maar dit volgt volgens [appellant] niet uit de tekst van het Kaderbesluit. [appellant] wijst in dit verband ook op de e-mail van 14 november 2011 van de secretaris van de HVRC, één van de rechtsvoorgangers van de RGS, waarin staat dat in de toelichting op deze bepaling ten onrechte ‘aaneengesloten’ staat vermeld. [appellant] wijst er verder op dat in de nieuwe regelgeving ook niet is opgenomen dat sprake moet zijn van één aaneengesloten jaar waarin werkzaamheden zijn verricht. [appellant] was in de veronderstelling dat hij juist was geïnformeerd en heeft op basis hiervan zijn werkzaamheden gepland.
        Verder voert [appellant] aan dat hij gedurende de gehele referteperiode in totaal 998,5 uren heeft gewerkt (936 uren in de dagpraktijk en 62,5 anw-uren). Volgens [appellant] geeft dit recht op een herregistratie voor beperkte duur van 15 maanden. Binnen de referteperiode, in het tijdvak van één aaneengesloten jaar, lopende van 23 maart 2012 tot en met 22 maart 2013, heeft hij gemiddeld 16,20 uur per week als huisarts gewerkt. Daarmee wordt aan de werkzaamhedeneis van minimaal gemiddeld 16 uur per week gedurende één aaneengesloten jaar voldaan. Uitgaande van een niet aaneengesloten periode van in totaal 52 weken heeft hij in totaal 1074 uren als huisarts gewerkt. Dit komt neer op gemiddeld 20,64 uur per week. Ook op deze wijze is aan de eerder genoemde eis voldaan, aldus [appellant].
    3.1.    Volgens artikel D.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Kaderbesluit wordt een specialist in het specialistenregister geherregistreerd, als de specialist in de periode van vijf jaar direct voorafgaand aan de expiratie van de vigerende registratie heeft voldaan aan de volgende eisen:
    a. hij heeft zijn specialisme in voldoende mate en regelmatig uitgeoefend;
        Volgens artikel D.19, eerste lid, heeft een specialist zijn specialisme in voldoende mate uitgeoefend als bedoeld in artikel D.17, eerste lid, onder a, indien hij gemiddeld over vijf jaar ten minste zestien uur per week in het betreffende specialisme werkzaam is geweest en heeft deelgenomen aan avond-, nacht-, of weekenddiensten, conform het bepaalde in het specifieke besluit.
        Volgens artikel D.19, vierde lid, bedraagt de minimale omvang en duur van de uitoefening van het specialisme om voor een periode van herregistratie in aanmerking te komen, bedoeld in artikel D.17, eerste lid, onder a, gemiddeld 16 uur per week gedurende één jaar. Dit geeft recht op herregistratie voor één jaar.
        Volgens de toelichting op deze bepaling bedraagt de ondergrens om voor een beperkte periode van herregistratie in aanmerking te komen gemiddeld 16 uur per week gedurende één jaar aaneengesloten. Volgens deze toelichting geeft de RGS in beleidsregels aan op welke wijze de berekening van de herregistratie plaatsvindt. Verder dient een specialist volgens deze toelichting in het kader van de herregistratie persoonlijk beschikbaar te zijn voor de zorg en deze zorg ook daadwerkelijk te verlenen.
        Volgens artikel D.2, eerste lid, van het Besluit huisartsgeneeskunde omvat het werkzaam zijn als huisarts:
    a. het houden van spreekuren;
    b. het afleggen van huisbezoeken;
    c. acute hulpverlening;
    d. gemiddeld over vijf jaar ten minste 50 uur anw-diensten per jaar.
        Volgens artikel 18 van de Beleidsregels RGS 2015 wordt de herregistratieduur mede op basis van de duur en de omvang van de werkzaamheden in de referteperiode berekend en vanaf 1 januari 2006 mede op basis van het aantal (uur) verrichte anw-diensten. Volgens deze bepaling telt alleen de periode waarin ten minste gemiddeld per jaar 50 uur anw-dienst is gedaan mee. Het aantal uren werkzaamheden dat voor herregistratie is vereist, mag voor niet meer dan 25% bestaan uit anw-diensten.
    Anw-uren
    3.2.    Artikel D.17 van het Kaderbesluit is de grondslag voor beslissingen over herregistratie. Als aan de daar genoemde eisen wordt voldaan, dient de RGS over te gaan tot herregistratie van de aanvrager. In artikel D.19 van het Kaderbesluit zijn deze eisen nader uitgewerkt. Het eerste lid bevat een uitwerking van wat moet worden verstaan onder het in voldoende mate werkzaam zijn in het specialisme. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:936), gaat het volgens deze bepaling om twee van elkaar te onderscheiden categorieën van werkzaamheden, te weten het gemiddeld 16 uur per week werkzaam zijn in het specialisme en het verrichten van anw-diensten. Uit deze bepaling volgt dat de specialist, afgezien van de vereiste deelname aan anw-diensten, ten minste zestien uur per week moet hebben gewerkt in het specialisme om over te gaan tot herregistratie. Dat de verrichte anw-diensten volgens artikel D.2, eerste lid, van het Besluit huisartsgeneeskunde en de Beleidsregels RGS 2015 onder bepaalde voorwaarden kunnen meetellen voor de registratieduur, maakt dit niet anders. Zoals de RGS terecht heeft gesteld, kan alleen indien in de gehele referteperiode gemiddeld per jaar 50 uur anw-diensten zijn verricht, een daarbovenop komend restant aan anw-uren meetellen. Nu [appellant] gedurende de gehele referteperiode in totaal 62,5 anw-uren heeft gewerkt, voldoet hij niet aan deze eis. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat de RGS bij de berekening of aan de werkzaamhedeneis is voldaan, de anw-uren terecht niet bij de reguliere dagpraktijk-uren heeft opgeteld.
    Verlofuren
    3.3.    De RGS heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het Besluit periodieke registratie Wet BIG ziet op de herregistratie van de beroepen in het zogenaamde basisregister en niet op het register van huisartsen. Reeds daarom is dit besluit in dit geval niet van toepassing.
        Volgens de toelichting op artikel D.19 van het Kaderbesluit gaat het er bij de werkzaamhedeneis om dat een specialist in het kader van de herregistratie persoonlijk beschikbaar dient te zijn voor de zorg en deze zorg ook daadwerkelijk dient te verlenen, ongeacht of deze werkzaamheden zijn verricht in loondienst of als zelfstandige. Ter zitting heeft de RGS toegelicht dat ook bij specialisten in loondienst wordt uitgegaan van het aantal daadwerkelijk gewerkte uren en niet van het aantal uren dat zij op basis van hun arbeidsovereenkomst per week werken. Anders dan [appellant] stelt, maakt de RGS op dit punt geen onderscheid tussen specialisten in loondienst en zelfstandigen. Omdat verlofuren geen werkzaamheden zijn als bedoeld in het Kaderbesluit en het Besluit huisartsgeneeskunde, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat verlofuren niet meetellen bij de berekening van het aantal gewerkte uren.
    De eis dat gedurende één jaar gemiddeld 16 uur per week moet zijn gewerkt 3.4.
        Volgens artikel D.19, vierde lid, van het Kaderbesluit moet gemiddeld 16 uur per week gedurende één jaar zijn gewerkt om in aanmerking te komen voor een herregistratie voor één jaar. Hieruit volgt dat de beoordeling moet plaatsvinden over een periode van één jaar. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat hij na het inwinnen van informatie bij de HVRC in de veronderstelling verkeerde dat geen sprake hoeft te zijn van één aaneengesloten jaar waarin werkzaamheden zijn verricht, overweegt de Afdeling het volgende.
        In de e-mail van 14 november 2011 van de HVRC is aan [appellant] medegedeeld dat in de toelichting op het Kaderbesluit ten onrechte staat vermeld dat het in dit verband gaat om één aaneengesloten jaar. In deze e-mail staat echter ook vermeld dat in totaal tenminste gedurende één jaar in een omvang van ten minste 16 uur per week moet zijn gewerkt om voor enige herregistratie in aanmerking te komen. Nog daargelaten dat hier geen sprake is van een concrete toezegging, maar van algemene informatie die is gegeven op [appellant]s verzoek, kan aan deze mededelingen niet de conclusie worden verbonden dat alle gewerkte weken verspreid over de referteperiode van 5 jaar zouden meetellen om in aanmerking te komen voor herregistratie voor één jaar. Reeds hierom treft [appellant]s beroep op de van de HVRC verkregen informatie geen doel.
    3.5.    Vaststaat dat [appellant] gedurende de referteperiode van 23 maart 2012 tot en met 22 maart 2017 in totaal 936 uren in de dagpraktijk heeft gewerkt. Dit betreffen 43 gewerkte weken verspreid over de referteperiode van 5 jaar. In de periode van 23 maart 2012 tot en met 22 maart 2013 heeft [appellant] 756 uren gewerkt in de dagpraktijk. In deze periode van één jaar heeft hij derhalve gemiddeld ruim 14,5 uren per week gewerkt. Hij voldoet hiermee niet aan de eis van artikel D.19, vierde lid, van het Kaderbesluit.
        Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de RGS zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet in aanmerking komt voor herregistratie voor beperkte duur.
        Het betoog faalt.   
    4.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de RGS in strijd heeft gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Hij voert hiertoe aan dat de regeling met de verzwaarde werkzaamhedeneis met terugwerkende kracht per 1 januari 2016 is ingevoerd. Hij is pas bij brief van 3 oktober 2016 door de RGS geïnformeerd over deze aangescherpte werkzaamhedeneis. Voorafgaand aan deze brief werd in het vakblad Medisch Contact van 7 januari 2016 melding gemaakt van de publicatie van de nieuwe regeling in de Staatscourant. [appellant] wijst erop dat in dit vakblad en op de website van de KNMG was vermeld dat de nieuwe regeling niet eerder dan in 2019/2020 in werking zou treden. Omdat de referteperiode medio 2016 grotendeels was verstreken, leek het hem onmogelijk nog te kunnen voldoen aan de nieuwe werkzaamhedeneis. Daarom heeft hij destijds besloten te stoppen met zijn werk als huisarts. Deze beslissing heeft hij gebaseerd op onjuiste, onvolledige en te laat verstrekte informatie van de RGS en HVRC. Uit het besluit van 2 juni 2017 blijkt immers pas dat de RGS bereid is om de oude regeling toe te passen. [appellant] voert aan dat, indien blijkt dat het verzoek bij het besluit van 2 juni 2017 ten onrechte is afgewezen, hem de mogelijkheid is ontnomen om te kunnen voldoen aan de werkzaamhedeneis. Daarom verzoekt [appellant] om schadevergoeding wegens loopbaanschade als gevolg van het besluit van 12 december 2017.
    4.1.    Op 18 december 2015 is het besluit Herregistratie specialisten gepubliceerd in de Staatscourant. Onder meer in het vakblad ‘Medisch Contact’ van 7 januari 2016 is bekendheid gegeven aan dit besluit. De RGS heeft bij e-mails van 23 juni 2016 en 22 juli 2016 en bij brief van 3 oktober 2016 op verzoek van [appellant] algemene informatie verschaft over de per 1 januari 2016 geldende aangescherpte eisen. Deze informatie was op zichzelf juist. Anders dan [appellant] stelt, ziet het in de nieuwe regelgeving opgenomen overgangsrecht niet op de werkzaamhedeneis. In beginsel was de RGS daarom gehouden om op een door hem in te dienen aanvraag tot herregistratie het recht toe te passen zoals dat per 1 januari 2016 geldt. Zoals de RGS ook ter zitting bij de rechtbank heeft toegelicht, kon de RGS niet op voorhand zeggen dat bij een aanvraag van [appellant] tot herregistratie de oude regelgeving zou worden toegepast. De Afdeling kan [appellant] dan ook niet volgen in zijn standpunt dat de RGS hem had moeten informeren over de mogelijkheid tot afwijken vóórdat de aanvraag werd gedaan. Dat de RGS in [appellant]s specifieke geval op grond van zijn afwijkingsbevoegdheid vervolgens de oude regelgeving heeft toegepast op diens aanvraag, was in zijn voordeel. Uit het voorgaande volgt dat [appellant]s beroep op het rechtszekerheidsbeginsel, alsmede zijn beroep op het vertrouwensbeginsel geen doel treffen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de gevolgen van [appellant]s keuze om zijn werkzaamheden als zelfstandig huisarts niet voort te zetten, omdat hij in de veronderstelling verkeerde toch niet aan de nieuwe regelgeving te kunnen voldoen, evenals de schade die [appellant] hierdoor zou lijden, voor zijn rekening en risico komen.
    4.2.    De RGS heeft welwillend en op verschillende manieren naar de aanvraag van [appellant] om herregistratie gekeken. Zij heeft vastgesteld dat [appellant] over de gehele referteperiode van 5 jaar slechts 43 weken heeft gewerkt, waarvan 38 weken ten minste 16 uur per week. Dus ook verspreid over de referteperiode is [appellant] niet 52 weken als huisarts werkzaam geweest. In de jaren 2015 en 2016 heeft hij vrijwel geen werkzaamheden als huisarts verricht. Dat hij deze keuze heeft gemaakt, is zijn verantwoordelijkheid. De RGS heeft er verder op gewezen dat er altijd een mogelijkheid tot herintreding is. Tegenover het belang van [appellant] staat het belang dat met het oog op de kwaliteit van de medische zorg in het huisartsenregister slechts diegenen worden ingeschreven die geacht worden alle aspecten van de huisartsenzorg voldoende te beheersen en zelfstandig daartoe werkzaamheden kunnen verrichten. Gezien dit belang heeft de RGS in redelijkheid kunnen besluiten niet tot herregistratie van [appellant] als huisarts over te gaan.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Van Zanten
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019
    97-902.