ECLI:NL:RVS:2018:2975, Raad van State, 12-09-2018, 201708452/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van de garage door een aangebouwd bijgebouw met kantoor- en wellnessruimte op het perceel [locatie 1] (thans: [locatie 2]) te Bergen (hierna: het perceel).

201708452/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Schoorl, gemeente Bergen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 september 2017 in zaak nr. 17/203 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 juli 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van de garage door een aangebouwd bijgebouw met kantoor- en wellnessruimte op het perceel [locatie 1] (thans: [locatie 2]) te Bergen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 28 november 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor wat betreft het ontbreken van een omgevingsvergunning voor het afwijken van de bouwregels van artikel 16.2, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan "Centrum - Beschermd Dorpsgezicht" (hierna: het bestemmingsplan), het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard, het besluit van 14 juli 2016 in stand gelaten en omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van artikel 16.2, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan bouwen van het aangebouwde bijgebouw.
    
    Bij uitspraak van 14 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.C.M. van Hooff en J. van Oyen, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    De omgevingsvergunning is blijkens het besluit van 14 juli 2016 en het daarbij behorende aanvraagformulier met bouwtekening verleend voor de bouw van een bijbehorend bouwwerk met kantoor- en wellnessruimte ter vervanging van een garage en voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het deel van het perceel waarop het bouwplan is voorzien, heeft de bestemming "Wonen -1" en de bestemming "Waarde - Archeologie - 2". Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan slechts in geringe mate afwijkt van wat op grond van artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zonder omgevingsvergunning mag worden gerealiseerd. Daarom is volgens het college de planologische afwijking van ondergeschikte aard en heeft het bouwplan geen onevenredige nadelen voor de omgeving.
    
    [appellante] is eigenaresse van de naastgelegen voormalige boerderij, die thans in gebruik is als appartementenhotel. Zij verzet zich tegen de vergunningverlening.
    
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte de tekst van het Bor heeft gebruikt zoals die vanaf november 2014 gold. Daartoe voert zij aan dat uit punt 6.5.6 van de toelichting bij het bestemmingsplan volgt dat krachtens artikel 23 van de planregels toepasbare wettelijke regelingen worden gefixeerd, namelijk naar de tekst ervan zoals die op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan gold.
    
    2.1.    Daargelaten dat uit artikel 23 van de planregels niet volgt dat het college in een geval als dit de tekst van het Bor zoals deze gold op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan moet gebruiken, kan de planwetgever niet bepalen of, en zo ja, welke versie van een algemene maatregel van bestuur zoals het Bor geldt. Het college heeft dan ook terecht het Bor toegepast zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het besluit over de omgevingsvergunning.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, omdat het bouwplan niet voldoet aan artikel 2.3, tweede lid, van het Bor.
    
    3.1.    Het college heeft aan de omgevingsvergunning niet ten grondslag  gelegd dat het bouwplan op grond van artikel 2.3, tweede lid, van het Bor zonder vergunning mag worden gerealiseerd. Tussen partijen is ook niet in geschil dat het bouwplan vergunningplichtig is. Het college heeft zich bij het besluit om vergunning te verlenen op het standpunt gesteld dat geen zwaarwegende planologische bezwaren bestaan tegen het bouwplan, mede in aanmerking genomen de mogelijkheden om ter plaatse vergunningvrij te bouwen. Of het college zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen, zal hierna worden beoordeeld.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan op meer punten in strijd is met het bestemmingsplan dan waarvoor het college de omgevingsvergunning heeft verleend.
    
    4.1.    Daargelaten of het bouwplan op meer punten in strijd is met het bestemmingsplan dan de in de omgevingsvergunning nadrukkelijk genoemde bouwregels van het bestemmingsplan, is de vergunde afwijking van het bestemmingsplan niet beperkt tot de in het besluit van 14 juli 2016 genoemde bouwregels. Op grond van het dictum van het besluit is vergunning verleend voor het gehele bouwplan, dus inclusief alle afwijkingen van het bestemmingsplan.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte een omgevingsvergunning heeft verleend met toepassing van artikel 16.3 van de planregels. Daartoe voert zij aan dat niet is aangetoond dat geen archeologisch waardevolle objecten zullen worden aangetast. Verder betoogt zij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er op grond van artikel 16.4.1 van de planregels een aanlegvergunning is vereist, omdat er ten behoeve van het bouwplan dieper dan 35 cm in de bodem gegraven wordt, terwijl de benodigde aanlegvergunning niet kan worden verleend wegens het ontbreken van archeologisch onderzoek.
    
    5.1.    Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    
        Artikel 16.1 van de planregels luidt:
    
    "De voor "Waarde - Archeologie - 2" aangewezen gronden zijn mede bestemd voor de bescherming en de veiligstelling van archeologische waarden."
    
        Artikel 16.2 luidt:
    
    "a. op de gronden mogen ten behoeve van de in lid 16.1 bedoelde bestemming uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd die voor archeologisch onderzoek noodzakelijk zijn.
    
    b. ten behoeve van andere, voor de gronden geldende bestemmingen geldt, met inachtneming van de voor de betrokken bestemmingen geldende bouwregels, dat uitsluitend bouwwerken toegestaan met een oppervlakte van ten hoogste 50 m²."
    
        Artikel 16.3.1 luidt:
    
    "Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 16.2, met inachtneming van de voor de betrokken bestemmingen geldende (bouw)regels."
    
        Artikel 16.3.2 luidt:
    
    "Een omgevingsvergunning, zoals in lid 16.3.1 bedoeld, wordt in ieder geval verleend, indien de aanvrager van de omgevingsvergunning aan de hand van nader archeologisch onderzoek heeft aangetoond dat op de betrokken locatie geen archeologische waarden aanwezig zijn."
    
        Artikel 16.4.1 luidt:
    
    "Het is verboden op of in gronden met de bestemming "Waarde - Archeologie - 2" zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden met een grotere planomvang dan 50 m² uit te voeren:
    
    a. het uitvoeren van grondbewerkingen op een grotere diepte dan 35 cm, waartoe worden gerekend het afgraven, woelen, mengen, egaliseren en ontginnen en aanleggen van drainage, tenzij deze werkzaamheden noodzakelijk zijn voor de uitvoering van een bouwplan waarvoor afwijking, zoals in lid 16.3 bedoeld, is verleend;
    
    […]"
    
    5.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    5.3.    Artikel 16 van de planregels strekt, zoals ook volgt uit artikel 16.1, ter bescherming en veiligstelling van archeologische waarden. Dit geldt voor alle bepalingen die vallen onder artikel 16 van de planregels, daaronder begrepen het bepaalde in artikel 16.4.1 van de planregels. Het behoud van archeologische waarden is een algemeen belang. De rechtbank heeft terecht overwogen dat die norm in dit geval kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellante]. Voor [appellante] gaat het in zoverre immers om het belang om gevrijwaard te blijven van de ruimtelijke invloed van het voorziene - en inmiddels gerealiseerde - bouwwerk. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de belangen van [appellante] ook niet verweven met de belangen tot bescherming waarvan artikel 16 van de planregels strekt. Het beroep van [appellante] op artikel 16 van de planregels kan daarom, wat hier verder ook van zij, ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit van 28 november 2016. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor een inhoudelijke bespreking van de gronden van [appellante] over de archeologische waarden.
    
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan met een kleine aanpassing zonder omgevingsvergunning had kunnen worden gerealiseerd. Daartoe voert zij aan dat het college in het kader van de vraag wat zonder vergunning kan worden gerealiseerd ten onrechte is uitgegaan van een bebouwingsgebied van ongeveer 160 m². Zij stelt zich op het standpunt dat, gelet op de bouwmassa, de verder van de Karel de Grotelaan gelegen gevel de voorkant van het hoofdgebouw is. Daarbij wijst zij erop dat het hoofdgebouw meerdere voorgevels heeft, dat het hoofdgebouw een U-vorm heeft en dat de dichtst bij de Karel de Grotelaan gelegen gevel geen voordeur heeft. Het bebouwingsgebied is volgens haar dan ook 38 m² doordat het achtererfgebied 1 m achter de verder van de Karel de Grotelaan gelegen gevel ligt, en niet zoals het college stelt, 1 m achter de dichtst bij de Karel de Grotelaan gelegen gevel. Dit betekent volgens [appellante] dat op grond van artikel 2, aanhef en derde lid, onder f, van bijlage II van het Bor een bouwwerk tot 19 m² zonder omgevingsvergunning kan worden gerealiseerd, terwijl het college is uitgegaan van 62 m². Doordat het bouwplan een oppervlakte heeft van 61,80 m² wijkt het niet in geringe mate af van wat zonder omgevingsvergunning kan worden gerealiseerd. Het college heeft dit daarom niet aan de vergunningverlening ten grondslag kunnen leggen, aldus [appellante].
    
    6.1.    Artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor luidt:
    
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    
    een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    […]
    
    f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
    
    1°. in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m²: 50% van dat bebouwingsgebied,
    
    2°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m² en kleiner dan of gelijk aan 300 m²: 50 m², vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m²,
    
    3°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m²: 90 m², vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m², tot een maximum van in totaal 150 m²,
    
    […]"
    
        Artikel 1, eerste lid, luidt:
    
    "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    
    […]
    
    bebouwingsgebied: achtererfgebied alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw;
    
    […]
    
    voorgevelrooilijn: voorgevelrooilijn als bedoeld in het bestemmingsplan, de beheersverordening dan wel de gemeentelijke bouwverordening;
    
    […]"
    
        In artikel 1.63 van de planregels is het begrip "voorgevel" als volgt gedefinieerd:
    
    "de gevel van het hoofdgebouw die naar zijn aard, functie constructie of uitstraling als belangrijkste gevel kan worden aangemerkt."
    
        In artikel 1.64 is het begrip "voorgevelrooilijn" als volgt gedefinieerd:
    
    "de (denkbeeldige) lijn in het verlengde van de voorgevel van het hoofdgebouw alsmede de (denkbeeldige) lijn in het verlengde van de andere naar de weg gekeerde gevel(s) van het hoofdgebouw, niet zijnde de achtergevel."
    
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:761, kan het achtererfgebied worden bepaald door vast te stellen wat de voorgevel van het hoofdgebouw is. Indien er tussen partijen discussie bestaat over de vraag welke gevel de voorgevel is, zoals in onderliggende zaak het geval is, moet, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:847, primair worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven, zoals artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt. Als ook dan nog twijfel bestaat, zal de feitelijke situatie doorslaggevend zijn voor de vraag waar zich de voorgevel bevindt.
    
    6.3.    Gelet op de definitie van het begrip voorgevel in artikel 1.63 van de planregels en de definitie van het begrip voorgevelrooilijn in artikel 1.64 van de planregels heeft het college terecht de gevel die het dichtst bij de Karel de Grotelaan is gelegen als enige voorgevel aangemerkt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de gevel die volgens [appellante] de voorgevel is verder van het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied is gelegen en dat die gevel zich voor een groot deel achter de dichter bij de weg gelegen gevel bevindt. Dit betekent dat het college de oppervlakte van het achtererfgebied juist heeft berekend en geen onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd bij het inschatten van de mogelijkheden om ter plaatse van het perceel in kwestie vergunningvrij te bouwen.
    
        Daargelaten wat de precieze, maximale omvang van een vergunningvrij bouwwerk zou kunnen zijn, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan met een kleine aanpassing vergunningvrij had kunnen worden gerealiseerd. De rechtbank heeft eveneens terecht overwogen dat het college deze omstandigheid heeft mogen betrekken bij het oordeel dat medewerking aan het bouwplan in de vorm van het verlenen van een omgevingsvergunning in dit geval een planologische afwijking van ondergeschikte aard betekent en dat het vergunde bouwplan geen onevenredige gevolgen voor de omgeving heeft.
    
        Bovendien heeft het college ter zitting deugdelijk gemotiveerd dat ook in het geval dat de mogelijkheden om zonder omgevingsvergunning te bouwen minder zijn dan hetgeen het college aan zijn standpunt in het besluit van 14 juli 2016 ten grondslag heeft gelegd, het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar is en er geen onevenredige gevolgen voor de omgeving zijn. Daarbij heeft het college van belang kunnen achten dat er op de locatie van de kantoor- en wellnessruimte al een garage stond en dat het zicht op het bouwplan vanuit het appartementenhotel van [appellante] beperkt is. Voorzover al sprake is van vermindering van het aantal parkeerplaatsen, zoals [appellante] stelt, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat die vermindering geen onevenredige gevolgen voor de omgeving heeft.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Helder
    lid van de enkelvoudige kamer    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
    
    457-855.