ECLI:NL:RVS:2018:377, Raad van State, 07-02-2018, 201700164/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een gemeentelijk monumentaal winkelpand tot twee winkels en twee studio's op de begane grond en twee studio’s en twee appartementen op de verdiepingen op het perceel [locatie 1] te Bodegraven (hierna: het perceel).

201700164/1/A1.
    Datum uitspraak: 7 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Bodegraven, gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
    appellant,
    
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 november 2016 in zaak nr. 16/3727 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een gemeentelijk monumentaal winkelpand tot twee winkels en twee studio's op de begane grond en twee studio’s en twee appartementen op de verdiepingen op het perceel [locatie 1] te Bodegraven (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 21 april 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij mondelinge uitspraak van 29 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [vergunninghouder] en het college hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door F. van der Tempel, rechtsbijstandverlener te Zwammerdam, en het college, vertegenwoordigd door C.T. de Koning, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. A.P. van Delden, advocaat te Den Haag, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het pand waarop de vergunning betrekking heeft is een gemeentelijk monument en ligt in het kernwinkel- of centrumgebied van Bodegraven. Het bouwplan voorziet op de begane grond in twee winkels aan de voorzijde en twee studio’s aan de achterzijde van het pand, en op de twee verdiepingen in twee studio’s en twee appartementen in de middeldure huursector. Voorts voorziet het bouwplan in het realiseren van twee dakkapellen.
    
        Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kern Bodegraven" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Centrum". Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, omdat wonen op de begane grond uitsluitend is toegestaan in de vorm van een dienstwoning of ter plaatse van de aanduiding "wonen". Hier wordt niet aan voldaan. Het bouwplan is voorts in strijd met het bestemmingsplan, omdat het aantal woningen op het perceel wordt vergroot.     
    
        Het college acht het plan ruimtelijk aanvaardbaar, omdat het past binnen het gemeentelijk beleid, in het bijzonder de op 24 juni 2010 vastgestelde "Visie centrum Bodegraven, Plek van Ontmoeting" (hierna: de centrumvisie). Het college heeft daarom met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Voorts heeft het college met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van de dakkapellen en met toepassing van artikel 2.2, eerste lid, onder b, van de Wabo omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van een gemeentelijk monument.
    
        [appellant] woont aan de [locatie 2] en is eigenaar van het winkelpand aan de [locatie 3]. Hij vreest dat zijn winkelpand in waarde daalt wanneer winkelruimte tot woonruimte wordt omgevormd. Daarnaast vreest hij voor parkeeroverlast.
    
    Bevoegdheid
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van Bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat het bouwplan niet enkel ziet op een functiewijziging van de begane grond van het pand, maar ook op bouwactiviteiten. Aangezien de extra woningen op de verdiepingen alleen gerealiseerd kunnen worden door de realisering van twee dakkapellen die een vergroting van het bouwvolume tot gevolg hebben, betreft hetgeen met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van Bijlage II is vergund het gebruik van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan in samenhang met bouwactiviteiten die het bouwvolume vergroten, aldus [appellant].
    
    2.1.     Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
    
    (…)."
    
        Artikel 2.2, eerste lid, luidt: "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    
    (…)
    
    b. een monument als bedoeld in een zodanige verordening:
    
    1º.    te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen, of
    
    2º.    te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
    
    (…)
    
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
    
        Artikel 2.12, eerste lid, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    (…)
    
    2º in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
    
    (…)."
    
        Artikel 2.7 van het Bor luidt: "Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II."
    
        Artikel 4 van bijlage II van het Bor luidt: "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    (…)
    
    9. Het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten (…);
    
    (…)."
    
        Artikel 5.1.2, onder j, van de planregels van het bestemmingsplan luidt: "Wonen op de verdieping is toegestaan. Wonen op de begane grond is uitsluitend toegestaan in de vorm van een dienstwoning of ter plaatse van de aanduiding "wonen". Het aantal woningen mag per bouwperceel niet meer bedragen dan het bestaande aantal woningen."
    
    2.2.    [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet alleen voor de gedeeltelijke functiewijziging van de begane grond, maar ook voor de toename van het aantal woningen op het perceel, omgevingsvergunning heeft verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor. Dit leidt echter, gelet op het navolgende, niet tot het door hem daarmee beoogde doel.
    
        Het bouwplan voorziet in de bouw van twee dakkapellen, en in de gedeeltelijke functiewijziging van winkelruimte naar woonruimte op de begane grond en het vergroten van het aantal woningen op het perceel. Voor de bouw van de dakkapellen heeft het college een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Voor de functiewijziging en de toename van het aantal woningen heeft het college omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor.
    
        Niet in geschil is dat de bouw van de dakkapellen binnen het bestemmingsplan past. De strijdigheid met het bestemmingsplan heeft alleen betrekking op de gedeeltelijke functiewijziging op de begane grond en de toename van het aantal woningen. Gelet hierop was het college bevoegd om van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor gebruik te maken. De zinsnede "eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten" heeft naar het oordeel van de Afdeling alleen betrekking op bouwactiviteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan en niet in geschil is dat daarvan geen sprake is. Dit betekent dat het college, anders dan [appellant] betoogt en gelet op artikel 3.10 van de Wabo, terecht de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing heeft geacht.
    
        Het betoog faalt.
    
    Goede ruimtelijke onderbouwing
    
    3.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat verlening van de omgevingsvergunning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het beleid, zoals neergelegd in de centrumvisie en de Regionale structuurvisie detailhandel Midden-Holland (hierna: de regionale structuurvisie), streeft naar een kwalitatieve versterking van het winkelgebied door winkels in het centrum te concentreren en het winkelvloeroppervlak in het centrum te verhogen. Het omvormen van winkelpanden tot woningen en in het bijzonder het realiseren van woningen op de voor detailhandel bedoelde begane grond is in strijd met dat beleid. Van een goede ruimtelijke ordening is aldus [appellant] derhalve geen sprake.
    
    3.1.    De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor een bouwplan dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    
    3.2.    Het college heeft aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd dat het gemeentelijk beleid, zoals neergelegd in de centrumvisie die op gemeentelijk niveau een invulling geeft aan de regionale structuurvisie, zich richt op het behoud en het versterken van het winkelcentrum van Bodegraven, en dat een van de middelen om dit te bereiken het behoud van winkelfuncties op de begane grond is. Een ander middel om de aantrekkelijkheid van het winkelcentrum te versterken is het tegengaan van leegstand en het versterken van de leefbaarheid van het centrum van Bodegraven. Volgens het college wordt in beide middelen voorzien door het behoud van winkelruimtes aan de voorzijde van het pand en de realisering van woningen aan de achterzijde van het pand op de begane grond en op de verdiepingen.
    
        Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voormeld beleid niet inhoudt dat de oppervlakte van de winkels gelijk moet blijven, maar dat gestreefd moet worden naar een kwalitatieve verbetering van het winkelcentrum, waarbij ook maatregelen tegen leegstand een belangrijke rol spelen. Door woningen aan de achterzijde op de begane grond en op de verdiepingen toe te staan teneinde leegstand tegen te gaan en de uitstraling van het pand aan de achterzijde te verbeteren, en aan de voorkant op de begane grond winkelruimtes te behouden, is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college geen onredelijke uitleg en toepassing heeft gegeven aan het in de centrumvisie en de regionale structuurvisie neergelegde beleid. Anders dan [appellant] stelt, heeft de rechtbank terecht de in november 2016 door de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk vastgestelde Visie Bodegraven Centrum niet bij haar oordeel betrokken, nu deze visie van na het besluit op bezwaar dateert.
    
        Voor zover [appellant] stelt dat de bestemming van het perceel door de omgevingsvergunning is gewijzigd in een woonbestemming, wordt overwogen dat de omgevingsvergunning de bestemming niet wijzigt, maar het slechts het aangevraagde gebruik ten behoeve van woonruimte toestaat.
    
        Het betoog faalt.
    
    Parkeren
    
    4.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college een onjuiste berekening van de parkeergevolgen van het bouwplan heeft gemaakt. Volgens [appellant] heeft het college de stijging van het aantal woningen ten onrechte op vier, en daarmee te laag, vastgesteld, de parkeerbehoefte in de oude situatie ten onrechte niet op nul vastgesteld en ten onrechte geen onderzoek naar de maatgevende periode uitgevoerd. De rechtbank heeft volgens [appellant] voorts miskend dat het college ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan de bestaande parkeeroverlast in de Kerkstraat en ten onrechte in het besluit op bezwaar heeft gesteld dat voldoende openbare parkeerplekken in de omgeving beschikbaar zijn. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft het college niet aan de hand van de Nota Parkeernormen en de Aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom (hierna: ASVV 2012) berekend dat er geen toename van de parkeerdruk zal ontstaan, aldus [appellant].
    
    4.1.    Artikel 2.5.30 van de Bouwverordening 2012 gemeente Bodegraven-Reeuwijk luidt:
    
    "1. Indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, moet ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet overbemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer.
    
    (…)"
    
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2755), behoort bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Dit houdt in dat, anders dan [appellant] betoogt, slechts rekening dient te worden gehouden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de reeds bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand. Leegstand van dat pand gedurende een periode is daarbij niet relevant (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3449).
    
    4.3.    Het college heeft aan de hand van de Nota Parkeernormen, waarin wordt verwezen naar de parkeerkencijfers uit de ASVV 2012, de parkeerbehoefte in de bestaande en in de te realiseren situatie berekend. Voor de nieuwe situatie, waarin zes huurwoningen zullen worden gerealiseerd en winkelruimte met een brutovloeroppervlakte (hierna: bvo) van 53 m2 op de begane grond behouden blijft, zijn volgens het college acht parkeerplaatsen benodigd. Het college kon bij de berekening van de parkeervraag in redelijkheid aansluiting zoeken bij de parkeerkencijfers uit de ASVV 2012, waarin wordt uitgegaan van een parkeerkencijfer van 3,3 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo behorende bij winkelruimte in het centrum, en een parkeerkencijfer van 1,1 parkeerplaatsen voor huurwoningen in matig stedelijk gebied in het centrum, zoals hier aan de orde. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college niet van deze parkeerkencijfers mocht uitgaan.
    
        In de bestaande situatie is het college uitgegaan van dezelfde parkeerkencijfers en ligt het bestaande aantal parkeerplaatsen, uitgaande van twee huurwoningen en een bvo van 170 m2 winkelruimte, volgens het college eveneens op acht. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college in de bestaande situatie niet mocht uitgaan van twee woningen. De parkeerbehoefte in de nieuwe situatie is derhalve gelijk aan de parkeerbehoefte in de bestaande situatie. Niet in geschil is dat in de bestaande situatie geen parkeerplaatsen op eigen terrein zijn gerealiseerd en voorts is niet in geschil dat in de nieuwe situatie op eigen terrein geen parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de parkeerbehoefte zich oplost in het openbaar gebied en dat in de directe omgeving ook ’s nachts voldoende openbare parkeerplaatsen beschikbaar zijn. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Het college heeft zich gelet op het voorgaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor het bouwplan geen extra parkeerplaatsen benodigd zijn.
    
        Het betoog faalt.
    
    Verordening ruimte
    
    5.    [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroepsgrond dat het college in strijd met de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland geen onderzoek heeft gedaan als bedoeld in artikel 3.1.6, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Dat leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Gelet op artikel 5.20 van het Bor, is artikel 3.1.6 van het Bro niet van toepassing op de verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo. De omstandigheid dat de Verordening ruimte 2014 onder een bestemmingsplan mede verstaat een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, betekent niet dat dat ook geldt voor het Bro.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
    
    531-842.