ECLI:NL:RVS:2016:115, Raad van State, 20-01-2016, 201503125/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 februari 2015 heeft het college het wijzigingsplan "Parkeervoorziening Beellandstraat, Heesch" vastgesteld.

201503125/1/R3.
    Datum uitspraak: 20 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Heesch, gemeente Bernheze,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bernheze,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 februari 2015 heeft het college het wijzigingsplan "Parkeervoorziening Beellandstraat, Heesch" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2015, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. J. Schoneveld, en het college, vertegenwoordigd door ing. E. van Dijk, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ter zitting hebben [appellant] en anderen de beroepsgrond over archeologische waarden ingetrokken.
    
    2. Het wijzigingsplan voorziet binnen de bestemming "Verkeer" in parkeervoorzieningen op gronden aan weerszijden van de Beellandstraat. Daarnaast grenzen deze parkeervoorzieningen voor een deel aan de Mgr. Van den Hurklaan, waar buiten het plangebied de woningen staan van [appellant] en anderen. De gronden hadden in het bestemmingsplan "De kommen van Bernheze" de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 3".
    
    3. [appellant] en anderen betogen dat het college ten onrechte de toelichting op hun zienswijze van 30 oktober 2014 buiten beschouwing heeft gelaten. Verder stellen zij dat onder het kopje vaststellingsbesluit op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl de tekst van het bestreden besluit niet is weergegeven. Dit besluit is aan hen ook niet bekend gemaakt. De overwegingen van het college die aan het wijzigingsplan ten grondslag liggen zijn gelet hierop niet bekend. Ook is volgens hen niet bekend wat het college heeft overwogen over de deskundigenonderzoeken die in de plantoelichting zijn genoemd.
    
    3.1. De termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is geëindigd op 15 september 2014. [appellant] en anderen hebben hun zienswijze binnen deze termijn gegeven. Hun aanvullende zienswijze van 30 oktober 2014, door het college op diezelfde datum ontvangen, is niet binnen de daarvoor geldende termijn van artikel 3:16, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingediend. De aanvullende zienswijze heeft betrekking op dezelfde plandelen die [appellant] en anderen in hun tijdig naar voren gebrachte zienswijze hebben bestreden en kan derhalve als een nadere motivering worden aangemerkt. Er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat een zienswijze na afloop van de termijn nader wordt gemotiveerd. Een uitzondering hierop kan worden gemaakt voor de situatie dat het bestuursorgaan de aanvulling, gelet op de datum van de indiening, in redelijkheid niet meer behoeft mee te nemen in de besluitneming. Uit het bestreden besluit blijkt dat het college verslagen van andere besprekingen met [appellant] en anderen buiten de zienswijzentermijn wel heeft meegenomen in de besluitvorming. Voorts is volgens het verweerschrift tijdens een van die besprekingen de aanvullende zienswijze van 30 oktober 2014 reeds aangekondigd. Nu deze aanvullende zienswijze ruim drie maanden voor de vergadering, waarin het plan door het college is behandeld en vastgesteld, door het college is ontvangen, had het college deze aanvulling in redelijkheid mee kunnen nemen in zijn besluitvorming en dus ook in de beantwoording van de zienswijze. Nu het college dit heeft nagelaten, is het bestreden besluit in zoverre onzorgvuldig voorbereid. Het betoog slaagt.
    
    3.2. Voor zover [appellant] en anderen hebben gewezen op het ontbreken van het vaststellingsbesluit en de hieraan ten grondslag liggende overwegingen bij de digitaal ter beschikking gestelde stukken overweegt de Afdeling dat artikel 1.2.1 van het Bro betrekking heeft op de beschikbaarheid van onder meer bestemmingsplannen gedurende de hele werkingsduur. Deze werkingsduur vangt in deze procedure aan na de inwerkingtreding van het plan. Deze beroepsgrond heeft derhalve betrekking op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dan ook geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit. Overigens bevindt de tekst van het vaststellingsbesluit zich wel als bijlage in de toelichting op het wijzigingsplan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl. Daarnaast bevat de plantoelichting de conclusies van de door [appellant] en anderen bedoelde deskundigenonderzoeken. Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] en anderen stellen bij wijze van alternatief voor om de parkeergarage van de gemeente en het plein voor het gemeentehuis open te stellen voor parkeerruimte voor het publiek.
    
    4.1. Het college dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft het college beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
    
    In de nota van zienswijzen staat dat de gemeentelijke parkeergarage door de week al wordt gebruikt. Daarnaast ligt de beoogde parkeervoorziening op korte afstand van de parkeerplaatsen die zullen verdwijnen. Gelet hierop heeft het college afdoende gemotiveerd waarom niet is gekozen voor de voorgestelde alternatieve locatie. Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] en anderen voeren aan dat niet voldaan wordt aan de wijzigingsvoorwaarden uit het bestemmingsplan. Door het parkeerterrein ontstaan onaanvaardbare gevolgen voor hun woon- en leefmilieu. Hierbij wijzen zij op de VNG-brochure "Bedrijven en Milieuzonering" uit 2009 (hierna: VNG-brochure) waarin een richtafstand van 30 m is opgenomen tussen woningen en autoparkeerterreinen. Deze afstand wordt niet in acht genomen. Voorzover het college stelt dat, gelet op de onderzochte geluidhinder, een parkeerverbod zal worden ingesteld van 23.00 uur tot 7.00 uur voor de parkeerplaatsen binnen een afstand van 30 m van de woningen, betogen zij dat het gebruik van het parkeerterrein niet in de planregels wordt beperkt.
    
    Over het akoestisch onderzoek dat verricht is naar de te verwachten geluidhinder stellen zij dat het westelijke deel van het parkeerterrein waarop 40 parkeerplaatsen zijn voorzien ten onrechte hierin niet is meegenomen. [appellant] en anderen betogen dat het hier weliswaar gaat om al aanwezige tijdelijke parkeervoorzieningen, doch die eerst in het wijzigingsplan planologisch mogelijk zijn gemaakt.
    
    5.1. Het college stelt dat de afstand van de parkeervoorziening tot aan de noordelijk gelegen woningen minder bedraagt dan de in de VNG-brochure aanbevolen richtafstand van 30 m. Uit het verrichte akoestisch onderzoek volgt volgens het college dat met betrekking tot de geluidbelasting op deze woningen alleen de normen uit het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit milieubeheer), waarbij is aangesloten, voor het maximale geluidniveau in de nachtperiode met 3 dB(A) worden overschreden. Met het oog hierop zal een parkeerverbod worden ingesteld voor de nachtperiode voor parkeerplaatsen op een afstand korter dan 30 m van deze woningen, aldus het college.
    
    5.2. Aan de gronden binnen het wijzigingsplan was in het bestemmingsplan de bestemming "Groen" en de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 3" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 28, lid 28.6, van het bestemmingsplan is het college bevoegd ter plaatse door middel van een wijzigingsplan de bestemming te wijzigen in de bestemming "Verkeer" ten behoeve van de aanleg van een parkeerterrein, met inachtneming van de volgende voorwaarden:
    
    a. de belangen van derden mogen niet onevenredig worden geschaad;
    
    b. er mogen geen onevenredig nadelige gevolgen ontstaan voor het woonmilieu;
    
    c. het parkeren is in overeenstemming met het gemeentelijk parkeerbeleid en de daarbij behorende parkeernormen;
    
    d. er mag geen afbreuk worden gedaan aan het stedenbouwkundig beeld en de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse.
    
    5.3. Ten aanzien van de wijzigingsvoorwaarde onder artikel 28, lid 28.6, onder b, overweegt de Afdeling als volgt. De door het college gehanteerde VNG-brochure beveelt een afstand aan van 30 m tussen autoparkeerterreinen en woningen in een rustige woonwijk. Niet in geschil is dat de woningen van [appellant] en anderen zijn gelegen binnen 30 m van de westelijke en, wat betreft de woning van [appellant], oostelijke parkeervoorzieningen.
    
    5.3.1. Omdat voor een aantal woningen niet wordt voldaan aan de richtafstand uit de VNG-brochure heeft het college een akoestisch onderzoek laten verrichten naar de geluidbelasting op de gevels van woningen als gevolg van de oostelijke parkeervoorziening. De resultaten hiervan zijn opgenomen in het akoestisch onderzoeksrapport "Akoestisch onderzoek parkeervoorziening Beellandstraat, Heesch" van 2 mei 2013 van bureau Oranjewoud. Uit dit rapport volgt dat wat betreft de maximale geluidbelasting op de woning van onder meer [appellant] de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit milieubeheer in de nachtperiode worden overschreden. Het gaat hier om de geluidbelasting als gevolg van het oostelijke deel van de parkeervoorziening, waar nieuwe parkeerplaatsen zullen worden aangelegd. Het college acht vanwege deze geluidbelasting een parkeerverbod noodzakelijk in de nachtperiode op parkeerplaatsen die zijn gelegen binnen 30 m van de noordelijk gelegen woningen. De planregels bevatten niet een dergelijk parkeerverbod. Ter zitting is door het college gesteld dat er een verkeersbesluit is genomen waarin dit verbod is opgenomen. Uit de toelichting ter zitting volgt dat dit besluit pas na de vaststelling van het wijzigingsplan is genomen. Ten tijde van deze vaststelling ontbrak derhalve het door het college noodzakelijk geachte nachtelijke parkeerverbod. Door het plan niettemin vast te stellen zijn de belangen van [appellant] en anderen onvoldoende afgewogen en is het wijzigingsplan in zoverre onzorgvuldig vastgesteld. Het betoog slaagt.
    
    5.3.2. Aan de westzijde van het plangebied, schuin tegenover de woningen van [appellant] en anderen, bevindt zich een parkeerterrein, met 40 parkeerplaatsen. Met de vaststelling van het wijzigingsplan zullen deze parkeerplaatsen voor het eerst worden bestemd. Deze parkeerplaatsen zijn volgens het college buiten het eerder genoemde akoestisch onderzoek gelaten, omdat het gaat om parkeerplaatsen die feitelijk al bestaan en waarvoor volgens het college al een onherroepelijke vergunning is verleend. Het gaat hier om een aanlegvergunning ten behoeve van de aanleg van een tijdelijke parkeerplaats. Deze vergunning kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gelijkgesteld met een planologische toestemming voor een permanente parkeervoorziening terwijl ook niet is gebleken dat bij de vergunningverlening enig onderzoek is gedaan naar de mogelijke geluidhinder vanwege deze parkeerplaatsen. Bovendien is ook de bestemming van dit deel gebaseerd op de wijzigingsbevoegdheid en moet ook voor dit deel aan de wijzigingsvoorwaarden worden voldaan. Het had dan ook op de weg van het college gelegen om te onderzoeken of een definitieve bestemming van de parkeervoorziening aan de westzijde van de Beellandstraat zich verdraagt met een goede ruimtelijke ordening en geen onevenredige nadelige gevolgen heeft voor het woonmilieu ter plaatse van de woningen van [appellant] en anderen. Nu het college de parkeervoorziening aan de westelijke zijde van de Beellandstraat niet heeft betrokken in het akoestisch onderzoek is het wijzigingsplan in zoverre onzorgvuldig voorbereid en vastgesteld in strijd met artikel 28, lid 28.6, onder b, van het bestemmingsplan.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Over de wijzigingsvoorwaarde in artikel 28, lid 28.6, onder c, voeren [appellant] en anderen aan dat in de plantoelichting van het wijzigingsplan ten onrechte staat dat reeds bij de vaststelling van het bestemmingsplan een beleidsmatige afweging is gemaakt met betrekking tot de parkeerterreinen. Daarnaast wordt ten onrechte vermeld dat sindsdien geen nieuw beleid is geformuleerd ten aanzien van parkeren. Hierbij wijzen zij erop dat na de vaststelling van het bestemmingsplan op 1 juni 2011 de Parkeernormennota gemeente Bernheze is vastgesteld. [appellant] en anderen betogen dat het wijzigingsplan niet is getoetst aan dit gemeentelijke parkeerbeleid en dat het college niet heeft onderzocht of de parkeerbalans in de omgeving niet onaanvaardbaar nadelig wordt beïnvloed. Het plan voorziet in 100 parkeerplaatsen, terwijl er volgens het college 60 parkeerplaatsen verdwijnen in het centrum van Bernheze. [appellant] en anderen stellen zelf dat in het centrum 45 parkeerplaatsen verdwijnen en er twaalf voor de winkels overblijven. Dan zouden er 33 parkeerplaatsen ter vervanging nodig zijn. Het college heeft volgens hen onvoldoende onderbouwd dat de beoogde parkeerplaatsen benodigd zijn ter vervanging van andere parkeerplaatsen. De westelijke zijde van de beoogde parkeervoorziening zou in plaats hiervan volgens [appellant] en anderen opnieuw kunnen worden ingericht met groen.
    
    6.1. De plantoelichting vermeldt dat op de parkeervoorzieningen aan de westzijde van de Beellandstraat 40 parkeerplaatsen aanwezig zijn. Het gaat hier om een parkeervoorziening die reeds als zodanig wordt gebruikt. Op de parkeervoorziening aan de oostzijde zullen 60 parkeerplaatsen worden aangelegd. Dit is volgens de nota van zienswijzen het aantal parkeerplaatsen dat in het centrum zal verdwijnen. Hiermee is naar het oordeel van de Afdeling het aantal parkeerplaatsen waarin het wijzigingsplan voorziet onderbouwd. Over de stelling van [appellant] en anderen dat aan ‘t Dorp slechts 33 parkeerplaatsen zullen verdwijnen hebben zij ter zitting verklaard dat hun berekening is gebaseerd op het aantal parkeerplaatsen dat feitelijk is verdwenen. Het college heeft bij de berekening van het aantal parkeerplaatsen dat zal verdwijnen evenwel ook het aantal parkeerplaatsen betrokken dat zal verdwijnen als gevolg van de herinrichting van het centrum van Heesch. De Afdeling acht het niet onredelijk dat het college bij de berekening van het aantal benodigde parkeerplaatsen eveneens deze nieuwe ontwikkelingen in het centrum heeft betrokken. Over de Parkeernormennota overweegt de Afdeling dat deze normen bevat ten aanzien van de parkeerbehoefte behorende bij verschillende functies. Het wijzigingsplan voorziet niet in de realisatie van functies die een nieuwe parkeerbehoefte genereren, maar in parkeerplaatsen die dienen ter vervanging van de parkeerplaatsen die zijn verdwenen of zullen verdwijnen. Nu een parkeertekort met het wijzigingsplan wordt opgeheven bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het wijzigingsplan is vastgesteld in strijd met het gemeentelijke parkeerbeleid. Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] en anderen betogen dat het wijzigingsplan niet voldoet aan de wijzigingsvoorwaarde in artikel 28, lid 28.6, onder d, dat geen afbreuk mag worden gedaan aan het stedenbouwkundige beeld en de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse. Het college heeft volgens hen ten onrechte de landschappelijke inrichting van de parkeervoorziening doorgeschoven naar de uitvoering van het wijzigingsplan en had in ieder geval een groene buffer als voorwaarde dienen op te nemen in de regels van het wijzigingsplan.
    
    7.1. In de nota van zienswijzen staat dat een conceptinrichtingstekening is opgesteld maar dat de inrichting van het plangebied bij de uitvoering aan de orde zal komen. Ter zitting heeft het college verklaard dat een inrichting met een groene bufferzone uit oogpunt van ruimtelijke kwaliteit noodzakelijk is. Nu het wijzigingsplan niet waarborgt dat deze groenvoorziening wordt aangelegd is niet voldaan aan de voorwaarde dat geen afbreuk wordt gedaan aan de ruimtelijke kwaliteit als bedoeld in artikel 28, lid 28.6, onder d van de wijzigingsvoorwaarden. Over de conceptinrichtingstekening overweegt de Afdeling voorts dat hierin alleen maar rondom de oostelijke parkeervoorziening een nieuw aan te leggen groenstrook is weergegeven, terwijl het college ter zitting heeft verklaard een dergelijke strook als groene bufferzone ook bij die westelijke parkeervoorziening noodzakelijk te achten. Zoals reeds is overwogen in overweging 5.3 moet ook het westelijke deel van de parkeervoorziening voldoen aan de wijzigingsvoorwaarden. Ook voor deze gronden dient het college derhalve te bezien welke voorzieningen noodzakelijk zijn om te voldoen aan artikel 28, lid 28.6, onder d. Het betoog slaagt.
    
    8. [appellant] en anderen betwisten het standpunt van het college dat de auto’s bij het op- en afrijden van het oostelijke parkeerterrein geen belemmeringen zullen vormen voor het overige verkeer. Zij stellen dat het college voorbij gaat aan het gegeven dat de auto’s over een fietspad zullen rijden, dat hoofdzakelijke gebruikt wordt door schoolgaande kinderen en toeristen.
    
    8.1. Het college stelt dat de auto’s het parkeerterrein zullen binnenkomen aan de Beellandstraat en verlaten via ’t Dorp tussen de woningen met huisnummer 94 en 96. Zowel aan de Beellandstraat als aan ’t Dorp zijn geen aparte fietspaden voor de fietsers. Verder stelt het college dat uit het verrichte onderzoek volgt dat de verkeersintensiteit overdag niet significant zal toenemen. De verkeersveiligheid komt daarmee volgens het college niet in het gedrang.
    
    8.2. Uit de memo "Onder verkeer" van 22 april 2013 van bureau Oranjewoud volgt dat per etmaal 400 voertuigen gebruik zullen maken van het oostelijke parkeerterrein. Dit aantal kan volgens de memo via het reeds bestaande deel van het parkeerterrein worden afgewikkeld. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het parkeerterrein hetzij via de beoogde ontsluiting van het terrein, hetzij via een andere ontsluiting, eventueel met verkeersmaatregelen, niet kan worden gebruikt zonder dat dit ten koste gaat van de verkeersveiligheid. Het betoog faalt.
    
    9. Ten aanzien van het betoog van [appellant] en anderen dat de parkeervoorzieningen zullen leiden tot overlast in de vorm van drugshandel, straatraces en hangjongeren overweegt de Afdeling dat deze aspecten verband houden met de handhaving van de openbare orde op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Bernheze. Deze aspecten vallen buiten het toetsingskader van het wijzigingsplan. Het betoog faalt.
    
    10. [appellant] en anderen voeren aan dat enkelen van hen in oude monumentale panden wonen. Deze zijn in oude stijl gerestaureerd en staan direct op zandgrond, zonder verdere fundering. De trillingen als gevolg van het verkeer komen daarom volgens hen nagenoeg ongedempt binnen hun woningen.
    
    10.1. Vast staat dat reeds in de bestaande situatie auto’s over de Mgr. Van den Hurklaan langs deze woningen rijden, die trillingen kunnen meebrengen. Daarnaast zal de snelheid van het verkeer op de parkeervoorzieningen vanwege de inrichting ervan beperkt blijven. Gelet hierop hebben [appellant] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat de trillingshinder als gevolg van het gebruik van de parkeervoorzieningen van een dusdanig niveau is, dat dit leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woonmilieu. Het betoog faalt.
    
    11. In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb en artikel 3.6, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening, in samenhang met artikel 28, lid 28.6, onder b en d, van de planregels van het bestemmingsplan "De kommen van Bernheze". Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    De Afdeling ziet geen aanleiding gevolg te geven aan het verzoek van het college om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het college de gelegenheid te geven door middel van een bestuurlijke lus de geconstateerde gebreken te herstellen. Daartoe wordt overwogen dat een bestuurlijke lus naar het oordeel van de Afdeling gelet op de aard van de geconstateerde gebreken niet zal leiden tot tijdwinst. Bovendien is niet uitgesloten dat belanghebbenden bij de parkeervoorzieningen, zoals winkels in het centrum, als gevolg van andere uitkomsten van onderzoek of nadere besluitvorming onevenredig in hun belangen kunnen worden geschaad.
    
    12. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het college op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen.
    
    13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bernheze van 18 februari 2015 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Parkeervoorziening Beellandstraat, Heesch";
    
    III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Bernheze op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bernheze tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.035,84 (zegge: duizendvijfendertig euro en vierentachtig cent), waarvan € 992,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bernheze aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    
    w.g. Kramer
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2016
    
    429-656.