ECLI:NL:RVS:2018:3482, Raad van State, 24-10-2018, 201802116/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juli 2014 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te Maastricht te sluiten voor de duur van drie maanden.

201802116/1/A3.
  Datum uitspraak: 24 oktober 2018
  
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak in het geding tussen:
  
  
  
    [appellante], wonend te Maastricht,
    appellante,
  
  
  
    en
  
  
  
    de burgemeester van Maastricht,
    verweerder.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 23 juli 2014 heeft de burgemeester onder aanzegging van
    bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te Maastricht te
    sluiten voor de duur van drie maanden.
  
  
  
    Bij besluit van 1 december 2014 heeft de burgemeester het door [appellante]
    daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 4 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3251, heeft de Afdeling het daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 december 2014 vernietigd en bepaald dat tegen het door de burgemeester te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellante] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
  
  
  
    Bij besluit van 25 januari 2018 heeft de burgemeester het door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
  
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
  
  
  
    De burgemeester heeft een nader stuk ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.L.E. Marchal, advocaat te Maastricht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.G.A. Stassen en mr. G. Marcus-Siletti, zijn verschenen.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
    Inleiding
  
  
  1. Uit een rapport van de politie, regio Limburg, van 13 juli 2014 volgt dat leden van het DOEN-team van de politie [appellante] op 11 juli 2014 hebben aangehouden nadat zij hadden geconstateerd dat zij op twee adressen kortstondig een woning binnen ging. [appellante] is eerder door leden van het DOEN-team aangehouden voor het handelen en in bezit hebben van softdrugs. Zij bleek bij aanhouding in het bezit te zijn van 11 plastic zakjes hennep met een gewicht van 24,5 gram bruto. In de bij haar inbeslaggenomen mobiele telefoon kwamen meer dan 50 adressen en/of ontmoetingsplaatsen voor. De bijrijdster van [appellante] had 11 XTC-pillen in haar handtas. Aansluitend op de aanhouding zijn de leden van het DOEN-team de woning van [appellante] aan de [locatie] binnengetreden. Uit het rapport volgt dat daar vier plastic zakjes hennep met een gewicht van 7,8 gram (bruto) en € 370,00 aan contant geld zijn aangetroffen. Daarnaast zijn lege plastic gripzakjes en ander verpakkingsmateriaal aangetroffen. [appellante] heeft na haar aanhouding verklaard dat zij handelt in softdrugs en dat de in de woning aangetroffen hennep bestemd was voor de verkoop en/of eigen gebruik.
  
  
    De besluiten van 23 juli 2014 en 1 december 2014
  
  
  2. De burgemeester heeft gelet op voormelde omstandigheden besloten om de woning van [appellante] met toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te sluiten voor de duur van drie maanden. In het besluit op bezwaar van 1 december 2014 heeft de burgemeester de sluiting gehandhaafd.
  
  
    Uitspraak Afdeling 29 november 2017
  
  
  3. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 november 2017 geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was de woning te sluiten, dat hij in overeenstemming met het zogeheten Damoclesbeleid heeft gehandeld en dat dit beleid niet onredelijk is.
  
  
        De Afdeling heeft vervolgens overwogen dat dit niet zonder meer betekent dat de burgemeester terecht tot sluiting heeft besloten, omdat hij bij die beoordeling alle omstandigheden van het geval dient te betrekken en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
  
  
  
        De Afdeling heeft hierover als volgt overwogen:
  
  
  
    "6.2.    [appellante] heeft betoogd dat gelet op alle omstandigheden van haar geval bezien in onderlinge samenhang de te voorziene gevolgen onevenredig zijn met het door de burgemeester beoogde doel. Gebleken is dat het besluit ertoe heeft geleid dat zij haar huurwoning aan de [locatie] moest verlaten. Zij mocht deze gedurende de sluiting van drie maanden niet bewonen, terwijl de kosten voor de huur van de woning doorliepen. Bovendien werd op de woning aangeplakt dat en waarom deze was gesloten. Na afloop van de sluiting kon [appellante] niet meer terugkeren in de woning, omdat de verhuurder haar huurcontract inmiddels had ontbonden. [appellante] heeft voorts niet weersproken ten overstaan van de politie verklaard dat zij de voor verkoop bestemde hennep op straat kocht en na het verpakken van de hennep deze na telefonische bestelling bij de klant aan huis bezorgde. Nergens blijkt uit dat de levering en doorverkoop van hennep ook plaatsvond aan de deur van haar woning. Uit haar verklaring ten overstaan van de politie komt voorts onweersproken naar voren dat zij niet wist hoeveel adressen zij beleverde, maar dat zij er te weinig mee verdiende om haar rekeningen te kunnen betalen. Deze verklaring wordt ondersteund door het feit dat in de woning en auto van [appellante] relatief geringe hoeveelheden hennep en een relatief laag bedrag aan contanten zijn aangetroffen. Daarbij komt dat [appellante] op 22 oktober 2014 strafrechtelijk is veroordeeld tot 40 uur werkstraf voor haar handelen in strijd met de Opiumwet en ook aldus is geconfronteerd met negatieve gevolgen van de door haar gepleegde delicten. Op het moment van het nemen van het bestreden besluit van 1 december 2014 was deze veroordeling al onherroepelijk geworden.
  
  
  
    6.3.    Het besluit van 1 december 2014 geeft geen blijk van een beoordeling van deze omstandigheden in samenhang bezien en een motivering waarom deze omstandigheden tezamen geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb zijn die maken dat het handelen overeenkomstig het Damoclesbeleid onevenredig is in verhouding tot het doel dat strekt tot beëindiging en voorkoming van overtredingen van de Opiumwet en het herstellen van de onrust in de omgeving. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het besluit van 1 december 2014 op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend." 
  
  
  4. De Afdeling is vervolgens ingegaan op de vraag of de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd dat met de sluiting van de woning geen sprake is van een criminal charge. De Afdeling heeft hierover als volgt overwogen:
  
  
    "7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6187, strekt een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Awb. De sluiting van de woning van [appellante] wordt naar nationaal recht derhalve gekwalificeerd als een bestuurlijke maatregel en niet als een punitieve sanctie.
  
  
  
        De toepassing van bestuursdwang strekt er in het algemeen toe een overtreding te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Wat betreft artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gaat het er blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1996/97, 25 324, nr. 3, blz. 5) om de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs een halt toe te roepen. Dit oogmerk past in de algemene doelstelling van de Opiumwet, dat primair gericht is op preventie en beheersing van de uit het druggebruik voortvloeiende risico’s voor de gezondheid. Daarnaast wordt met deze bepaling beoogd negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Het feit dat de maatregel van artikel 13b, eerste lid, is gericht op beëindiging en voorkoming van een overtreding is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel en niet om een punitieve sanctie. Een sluiting van een woning voor de duur van drie maanden kan op zichzelf een bestuurlijke maatregel zijn die er niet (mede) op is gericht om leed toe te voegen, als deze noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Met een sluiting wordt de bekendheid van een pand als drugspand weggenomen en wordt de ‘loop’ naar het pand eruit gehaald, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken. De Afdeling is gelet op de onder 6.3 genoemde omstandigheid dat nergens uit blijkt dat de levering en doorverkoop van hennep plaatsvond aan de deur van de woning van [appellante], evenwel van oordeel dat de burgemeester in dit geval onvoldoende heeft gemotiveerd dat sluiting van de woning van [appellante] met het oog hierop noodzakelijk was. 
  
  
  
        Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd onvoldoende grond voor het oordeel dat de opgelegde maatregel alleen op basis van de zwaarte daarvan als een punitieve sanctie is aan te merken.
  
  
  
    "7.3.    Gelet op het vorenstaande kan de Afdeling de rechtbank zonder nadere motivering van de burgemeester niet volgen in haar oordeel dat geen sprake is van een criminal charge."
  
  
  5. Omdat het besluit van 1 december 2014 onvoldoende is gemotiveerd, heeft de Afdeling het besluit vernietigd en de burgemeester opgedragen met inachtneming van deze uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit te nemen op het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 23 juli 2014.
  
  
    Besluit op bezwaar van 25 januari 2018
  
  
  6. Bij besluit van 25 januari 2018 heeft de burgemeester opnieuw op het bezwaar van [appellante] beslist en de sluiting van de woning gehandhaafd.
  
  
    Beroepsgronden
  
  
  7.    [ appellante] betoogt dat de burgemeester in het nieuwe besluit op bezwaar geen zorgvuldige belangenafweging op grond van artikel 4:84 van de Awb heeft verricht. Zij voert ter onderbouwing aan dat de burgemeester ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat zij tijdens de sluiting van de woning geen huur hoefde te betalen. Volgens [appellante] heeft ze de huur nog niet voldaan, maar is zij daartoe nog wel verplicht. Voorts voert zij aan dat de burgemeester niet heeft onderkend dat ze als gevolg van de sluiting niet meer in aanmerking komt voor een sociale huurwoning met als gevolg dat ze een duurdere woning in de particuliere sector moet huren. Verder voert zij aan dat de burgemeester zich geen rekenschap heeft gegeven van de omstandigheid dat het in het openbaar bekend maken dat haar woning een drugspand is feitelijk neerkomt op ‘naming and shaming’. Ten slotte voert [appellante] aan dat de burgemeester haar ten onrechte tegenwerpt dat ze tijdens de sluiting geen verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en dat het besluit suggestieve opmerkingen bevat.
  
  8.    [ appellante] betoogt voorts dat de burgemeester in het nieuwe besluit op bezwaar nog steeds niet heeft gemotiveerd waarom haar woning als een "drugspand" moet worden aangemerkt en waarom het noodzakelijk was de woning te sluiten. Zij voert ter onderbouwing aan dat vaststaat dat geen levering of doorverkoop aan de deur van haar woning plaatsvond. Zij wijst erop dat zij de softdrugs met opzet niet vanuit haar woning verkocht.
  
  
    Motivering besluit op bezwaar
  
  
  9. De burgemeester heeft zich in het nieuwe besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de door [appellante] naar voren gebrachte omstandigheden geen bijzondere omstandigheden zijn als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig het Damoclesbeleid onevenredig is in verhouding tot het doel dat strekt tot beëindiging en voorkoming van overtredingen van de Opiumwet en het herstellen van de onrust in de omgeving. De door [appellante] aangevoerde omstandigheden wegen volgens de burgemeester namelijk niet op tegen de noodzaak om de woning van [appellante] te sluiten.
  
  
        Volgens de burgemeester zijn de huurkosten tijdens de sluiting van de woning niet aan [appellante] doorberekend. Bovendien woonde zij slechts in een tijdelijke woning die eind 2016, begin 2017 zou worden gesloopt. Zij zou hoe dan ook de woning op relatief korte termijn hebben moeten verlaten. Verder heeft [appellante] geen verzoek om een voorlopige voorziening ingediend om de sluiting ongedaan te maken. Ter zitting van de Afdeling heeft de burgemeester toegelicht dat deze stelling aldus moet worden begrepen dat de situatie van [appellante] kennelijk niet zodanig urgent was dat de bodemprocedure niet kon worden afgewacht. Ook heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat ze weinig geld met de drugshandel heeft verdiend. In dat verband heeft de burgemeester erop gewezen dat [appellante] in het verleden vaker met de politie in aanraking is geweest als gevolg van de handel in drugs. Zo is reeds eerder in 2014 een door [appellante] bewoonde woning op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gesloten. Uit het politierapport dat heeft geleid tot sluiting van die woning blijkt dat [appellante] is aangehouden ter zake van handel in en bezit van softdrugs. Bij [appellante] is een handtas aangetroffen waarin 32 zakjes hennep zaten met een gewicht van 76,93 gram. Daarnaast werden in die woning zes zakjes hennep met een totaalgewicht van 8,53 gram aangetroffen en een plastic zak hennep met een gewicht van 22,78 gram. Volgens de burgemeester betekent het voorgaande dat [appellante] zich langdurig en structureel bezighoudt met de handel in drugs en dat reeds daarom kan worden aangenomen dat zij bekendheid geniet bij kopers en verkopers van drugs. Verder betekent het voorgaande dat het financieel voordeel dat [appellante] heeft behaald met de drugshandel kennelijk zodanig groot is dat zij ondanks een eerdere sluiting en alle daaraan verbonden gevolgen deze handel heeft voortgezet. Het is dan ook niet aannemelijk dat [appellante] met de drugshandel te weinig verdiende om haar rekeningen te kunnen betalen. Dat in de auto en in haar woning een relatief geringe hoeveelheid hennep en een relatief laag bedrag aan contant geld zijn aangetroffen, doet daaraan niet af, aldus de burgemeester.
  
  
  10. Dat er een noodzaak bestond om de woning van [appellante] te sluiten, heeft de burgemeester als volgt gemotiveerd. [appellante] houdt zich langdurig en structureel bezig met de handel in drugs en reeds daarom kan worden aangenomen dat zij bekendheid geniet bij kopers en verkopers van drugs, waardoor de veiligheid en leefbaarheid in de omgeving van de woning waar zij verblijft onder druk komt te staan. De burgemeester heeft daarbij betrokken dat [appellante] blijkens het politierapport van 13 juli 2014 heeft verklaard dat ze XTC-pillen aan een goede vriendin heeft verstrekt en dat deze pillen ook waren bedoeld voor vriendinnen van deze vriendin. Dit betekent dat ook mensen in de directe omgeving van [appellante] weten dat zij in drugs handelt, waardoor deze mensen kunnen weten in welke woning [appellante] verblijft en dat daar mogelijk drugs aanwezig zijn. De burgemeester heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat er in de woning handelingen hebben plaatsgevonden ten behoeve van de verkoop van drugs. De burgemeester heeft daarbij betrokken dat uit de verklaring van [appellante], zoals opgenomen in het politierapport van 13 juli 2014, kan worden geconcludeerd dat de in de woning aangetroffen softdrugs bestemd zijn voor de verkoop vanuit de woning. Dit blijkt volgens de burgemeester ook uit het gegeven dat de softdrugs in voor handel geschikte verpakkingen zaten en dat [appellante] heeft verklaard dat zij beschikt over lege plastic gripzakjes en verpakkingsmateriaal bestemd voor het verpakken van hennep ten behoeve van de verkoop. Het feit dat de opslag, verpakking en verwerking in de woning plaatsvindt, maakt volgens de burgemeester dat er in de woning handelingen plaatsvinden die een gevaar vormen voor de openbare orde. De handelingen die in de woning worden verricht, in samenhang met het feit dat [appellante] bekendheid geniet als dealer, maken dat aannemelijk is dat er een aanzuigende werking naar de woning bestaat. Sluiting van de woning was volgens de burgemeester dan ook noodzakelijk. Dit betekent dat een sluiting van de woning voor de duur van drie maanden rechtmatig is en dat er geen strijdigheid is met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Ook is er geen sprake van een criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM nu de sluiting geen verdergaande strekking heeft dan het beëindigen van de overtreding van de Opiumwet en niet is gericht op toevoeging van verdergaand leed of nadeel, aldus de burgemeester.
  
  
    Oordeel Afdeling
  
  
  11. De Afdeling is van oordeel dat het nieuwe besluit op bezwaar er aldus blijk van geeft dat de burgemeester alle omstandigheden van het geval in onderlinge samenhang heeft bezien. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat die omstandigheden geen bijzondere omstandigheden zijn als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig het Damoclesbeleid onevenredig is in verhouding tot het doel dat strekt tot beëindiging en voorkoming van overtredingen van de Opiumwet en het tegengaan van de onrust in de omgeving. Daartoe is van belang dat de burgemeester in het nieuwe besluit op bezwaar voldoende heeft gemotiveerd waarom sluiting van de woning van [appellante] noodzakelijk was. De burgemeester heeft in dat verband van belang mogen achten dat [appellante] langdurig en structureel heeft gehandeld in drugs en dat daarom kan worden aangenomen dat zij bekendheid geniet bij kopers en verkopers van drugs, waardoor de veiligheid en leefbaarheid in de omgeving van de woning waar zij verblijft onder druk komen te staan. De burgemeester heeft daarbij betekenis mogen toekennen aan de eerdere sluiting van een woning van [appellante], de verklaring van [appellante] dat zij beschikt over lege plastic gripzakjes en verpakkingsmateriaal bestemd voor het verpakken van hennep ten behoeve van de verkoop, en dat zij heeft verklaard dat ze XTC-pillen aan een goede vriendin heeft verstrekt en dat deze pillen ook waren bedoeld voor vriendinnen van deze vriendin, waardoor het aannemelijk is dat haar woning bekend is in het criminele circuit. In de omstandigheid dat, anders dan waar de burgemeester van uitging, de verplichting tot betaling van de huur gedurende de sluiting van de woning bleef voort bestaan, hoefde de burgemeester, gelet op het hiervoor overwogene over de noodzaak tot sluiting, geen aanleiding te zien om af te wijken van het handhavingsbeleid.
  
  
        Nu de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd waarom sluiting van de woning van [appellante] noodzakelijk was om overtreding van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen, is de sluiting niet gericht op leedtoevoeging. Van een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is dan ook geen sprake.
  
  
  
        De betogen falen.
  
  
  
    Conclusie
  
  
  12. Het beroep is ongegrond.
  
  
    Proceskosten
  
  
  13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    verklaart het beroep ongegrond.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
  
  
  
    w.g. Hoogvliet    w.g. Soffner
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018
  
  
  
    818.