ECLI:NL:RVS:2025:1940, Raad van State, 30-04-2025, 202307256/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 3 oktober 2022, voor zover hier van belang, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant het verzoek van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] om aan provinciale staten van Noord-Brabant in overweging te geven het op 28 september 2018 vastgestelde inpassingsplan "Windenergie A16", zoals gewijzigd door het op 13 september 2019 vastgestelde inpassingsplan "Partiële herziening Windenergie A16" en zoals gewijzigd bij het op 11 september 2020 vastgestelde "Herstelbesluit Windenergie A16", in te trekken, afgewezen. Het PIP maakt de realisatie van 28 windturbines mogelijk in een zone langs de rijksweg A16 over een lengte van ongeveer 28 km. De windturbines zijn verdeeld over vier locaties: bij knooppunt Klaverpolder voorziet het plan in de gemeente Moerdijk in drie en in de gemeente Drimmelen in zes windturbines, in de gemeente Breda voorziet het plan bij knooppunt Zonzeel in acht windturbines en bij knooppunt Galder in drie windturbines en ter hoogte van het bedrijventerrein Hazeldonk voorziet het plan in de gemeente Zundert in acht windturbines.

202307256/1/R2
    Datum uitspraak: 30 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1] en anderen, wonend in [woonplaats] (hierna samen: [appellant sub 1] en anderen),
    2.       [appellant sub 2], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij brief van 3 oktober 2022, voor zover hier van belang, heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] om aan provinciale staten van Noord-Brabant in overweging te geven het op 28 september 2018 vastgestelde inpassingsplan "Windenergie A16", zoals gewijzigd door het op 13 september 2019 vastgestelde inpassingsplan "Partiële herziening Windenergie A16" en zoals gewijzigd bij het op 11 september 2020 vastgestelde "Herstelbesluit Windenergie A16" (hierna samen aangeduid: het PIP), in te trekken, afgewezen.
    Hiertegen hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting van 18 maart 2025, gelijktijdig met de zaken met zaaknummers 202107208/1/R2, 202303711/1/R2, 202303846/1/R2, 202206781/1/R2, 202300817/1/R2, 202305935/1/R2, 202406372/1/R2 en 202405178/1/R2, en op een zitting van 20 maart 2025, gelijktijdig met de zaak met zaaknummer 202406372/1/R2, behandeld, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat in Breda, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. P.A. de Lange, advocaat in Barendrecht, en het college, vertegenwoordigd door A. van Wijk, ing. G.F.C. van Grunsven en mr. P.M.C. van Driel-Faasen, bijgestaan door mr. J.S. Kramer en mr. J.K.M. Buitenhuis, advocaten in Den Haag, zijn verschenen. Verder is op de zitting Raedthuys WP Galder B.V., vertegenwoordigd door mr. G.A. Leever en ing. D.J. Mattijsse, als partij gehoord.
    Overwegingen
    OVERGANGSRECHT INWERKINGTREDING OMGEVINGSWET
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    INLEIDING
    2.       Het PIP maakt de realisatie van 28 windturbines mogelijk in een zone langs de rijksweg A16 over een lengte van ongeveer 28 km. De windturbines zijn verdeeld over vier locaties: bij knooppunt Klaverpolder voorziet het plan in de gemeente Moerdijk in drie en in de gemeente Drimmelen in zes windturbines, in de gemeente Breda voorziet het plan bij knooppunt Zonzeel in acht windturbines en bij knooppunt Galder in drie windturbines en ter hoogte van het bedrijventerrein Hazeldonk voorziet het plan in de gemeente Zundert in acht windturbines. Met uitzondering van twee windturbines bij Hazeldonk waarvoor een kleinere maatvoering is toegestaan, mogen de windturbines volgens het PIP een ashoogte van ten hoogste 142 m, een rotordiameter van ten hoogste 150 m en een tiphoogte van ten minste 199,5 en ten hoogste 210 m hebben.
    Raedthuys WP Galder B.V. is de exploitant van windpark Galder.
    3.       [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] wonen in de omgeving van de drie windturbines bij knooppunt Galder. Zij verzetten zich tegen deze windturbines in verband met de gevolgen voor de woon- en leefomgeving rond de windturbines.
    ACHTERGROND
    Voorgeschiedenis
    4.       Op 28 september 2018 hebben provinciale staten van Noord-Brabant het inpassingsplan "Windenergie A16" vastgesteld. Bij besluit van 13 september 2019 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Partiële herziening Windenergie A16" vastgesteld om een aantal tekortkomingen te repareren. Bij besluit van 11 september 2020 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Herstelbesluit Windenergie A16"vastgesteld, waarbij het inpassingsplan "Windenergie A16" is gewijzigd en aanvullend is gemotiveerd om een aantal gebreken te herstellen die waren geconstateerd in de tussenuitspraak van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1769. Het PIP maakt 28 windturbines mogelijk en is door de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2867, onherroepelijk geworden.
    Ingediend verzoek en vervolg
    5.       [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben samen, voor zover hier relevant, bij brief van 2 september 2021, ontvangen door het college op 3 september 2021, het college verzocht om "provinciale staten in overweging te geven het inpassingsplan "Windenergie A16" en het "Herstelplan Windenergie A16" te wijzigen dan wel in te trekken".
    6.       Bij beslissing van 3 oktober 2022 heeft het college dit verzoek afgewezen.
    7.       Op 13 oktober 2022 hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] bij de rechtbank Oost-Brabant beroep ingesteld tegen de beslissing van 3 oktober 2022. Bij uitspraak van 20 oktober 2023 in de zaken met nummers 23/2632 en 23/2633, verklaarde de rechtbank zich onbevoegd om kennis te nemen van de beroepen voor zover deze zijn gericht tegen de afwijzing van het verzoek van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] aan het college om provinciale staten van Noord-Brabant in overweging te geven om het PIP in te trekken. De rechtbank heeft de beroepen ter verdere behandeling doorgezonden aan de Afdeling. De Afdeling heeft de beroepen in behandeling genomen onder zaaknummer 202307256/1/R2.
    KWALIFICATIE VERZOEK EN BEVOEGDHEID AFDELING
    8.       Tussen partijen is in geschil of het verzoek van [appellant sub 1] en anderen en van [appellant sub 2] moet worden gekwalificeerd als een verzoek om het PIP te herzien of als een verzoek om provinciale staten in overweging te geven het PIP te wijzigen dan wel in te trekken, en of de beslissing van het college van 3 oktober 2022 voor zover betrekking hebbend op het PIP, moet worden gezien als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Omdat het antwoord op deze vragen bepalend is voor de beoordeling van de Afdeling of zij bevoegd is om van de beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] kennis te nemen, zal de Afdeling deze vragen als eerste beantwoorden.
    8.1.    Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    Artikel 8:1 luidt:
    "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
    8.2.    De bevoegdheid om een provinciaal inpassingsplan al dan niet te herzien, komt op grond van artikel 3.26 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) toe aan provinciale staten. De bevoegdheid om beslissingen voor provinciale staten voor te bereiden komt op grond van artikel 158, eerste lid, aanhef en onder b, van de Provinciewet aan het college van gedeputeerde staten toe.
    8.3.    De Afdeling stelt vast dat het verzoek is ingediend bij het college door de toenmalige advocaat van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2]. In het verzoek staat "Als advocaat/gemachtigde van (…) verzoek ik u hierbij om de bovengenoemde besluiten tot het verlenen van een omgevingsvergunning aan Raedthuys Energie BV in te trekken en provinciale staten in overweging te geven het inpassingsplan "Windenergie A16" en "Herstelplan Windenergie A16" te wijzigen dan wel in te trekken." De Afdeling stelt vast dat in het verzoek niet het verzoek is opgenomen om het door te zenden naar of voor te leggen aan provinciale staten.
    8.4.    Het college heeft op 3 oktober 2022 als volgt op het verzoek van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] beslist:
    "Besluit
    Wij besluiten op het intrekkingsverzoek van 3 september 2021 als volgt:
    • uw verzoek om intrekking van de omgevingsvergunning van 1 oktober 2018 (inclusief het wijzigingsbesluit van 18 december 2019) af te wijzen.
    • uw verzoek om provinciale staten in overweging te geven het provinciale inpassingsplan 'Windenergie A16' (NL.IMRO.9930.ipWindenergieA16-va01) en het 'herstelplan Windenergie A16' (officieel: Partiële Herziening Windenergie A16, NL.IMRO.9930.ipWindAl6PHerz1-va02) te wijzigen dan wel in te trekken, af te wijzen".
    Aan deze beslissing heeft het college inhoudelijke overwegingen ten grondslag gelegd. Naar aanleiding van die overwegingen komt het college tot de volgende conclusie: "Gelet op het vorenstaande:
    - besluiten wij tot weigering van het verzoek om intrekking van de besluiten van gedeputeerde staten tot verlening en wijziging van de omgevingsvergunning voor de bouw en het in werking hebben van Windpark Galder d.d. 1 oktober 2018 en 18 december 2019.
    - besluiten wij tot afwijzing van het verzoek om Provinciale Staten wijziging of intrekking van het inpassingsplan "Windenergie A16" en Herstelplan voor te leggen."
    8.5.    Het college stelt zich op het standpunt dat in het verzoek niet een verzoek aan provinciale staten om het PIP te wijzigen of in te trekken kan worden gelezen, en ook geen verzoek aan het college om het verzoek door te zenden aan provinciale staten, maar uitsluitend een verzoek aan het college om provinciale staten in overweging te geven om het PIP te wijzigen of in te trekken. Een verzoek aan het college om iets in overweging te geven aan provinciale staten is volgens het college een verzoek om een feitelijke (voorbereidings-)handeling te verrichten en is niet gericht op rechtsgevolg. De beslissing op dat verzoek is dan ook volgens het college geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Er is ook geen sprake van een onbevoegd genomen besluit op een verzoek om intrekking of wijziging van het PIP; het college heeft namelijk niet beslist op een verzoek om intrekking of wijziging van het PIP en heeft dat ook niet beoogd.
    8.6.    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] stellen zich op het standpunt dat het verzoek moet worden opgevat als een verzoek om herziening van het PIP. Volgens hen heeft het college het verzoek ook zo opgevat. Zij wijzen in dat verband op enkele passages in het besluit van 3 oktober 2022, waaruit volgens hen blijkt dat het college het verzoek wel degelijk heeft opgevat als een verzoek aan provinciale staten om herziening van het PIP. Het college heeft op dat verzoek beslist. Dat het college niet bevoegd was om een besluit te nemen over intrekking of wijziging van het PIP, staat er niet aan in de weg dat de beslissing van 3 oktober 2022 moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat het college wel een bevoegdheid heeft gepretendeerd en ook rechtsgevolg heeft beoogd. Zij verwijzen daartoe naar de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC9067. De Afdeling is daarom wel bevoegd om over het besluit van 3 oktober 2022 te oordelen. Het besluit is volgens [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] onbevoegd genomen. Zij verzoeken de Afdeling om het besluit daarom te vernietigen en het verzoek door te zenden naar provinciale staten.
    8.7.    Naar het oordeel van de Afdeling moet het verzoek van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] aan het college van 3 september 2021 worden opgevat als een verzoek om een feitelijke handeling te verrichten, te weten het aan provinciale staten in overweging geven om het PIP te wijzigen of in te trekken. Uit het verzoek blijkt niet dat aan het college is verzocht om zelf te beslissen om het PIP te herzien, daargelaten dat het college daartoe op grond van de Wro niet bevoegd is. De Afdeling volgt [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] ook niet in hun stelling dat het college blijkens de bewoordingen van de brief van 3 oktober 2022 het verzoek wel heeft opgevat als een verzoek om herziening van het PIP. In de brief van 3 oktober 2022 wordt weliswaar enkele malen gesproken over een verzoek om herziening van het PIP. Maar hoewel aan [appellant sub 1] en anderen kan worden toegegeven dat de brief op dat punt slordig geformuleerd is, kan uit deze passages naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid dat het college het verzoek zo heeft opgevat. Daartoe acht de Afdeling bepalend dat zowel bij de volledige weergave van het verzoek als bij het onderdeel "Besluit" in de brief van 3 oktober 2022 de formulering "uw verzoek om aan provinciale staten in overweging te geven het provinciale inpassingsplan Windenergie A16 en het herstelplan Windenergie A16 te wijzigen dan wel in te trekken" is gehanteerd. De Afdeling vindt verder nog van belang dat het verzoek is gedaan door een professionele rechtshulpverlener en dat uit de wijze van formulering van het verzoek ook blijkt dat deze op de hoogte was van de bevoegdheidsverdeling tussen het college en provinciale staten. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college het verzoek, in weerwil van de specifieke bewoordingen daarvan, had moeten opvatten als een aan provinciale staten gericht verzoek om herziening van het PIP.
    8.8.    De afwijzing van het college van het verzoek om provinciale staten in overweging te geven om het PIP te herzien, is een weigering om een feitelijke handeling ter voorbereiding van een besluit van provinciale staten te verrichten. Die bevoegdheid komt het college gelet op artikel 158, eerste lid, aanhef en onder b, van de Provinciewet ook toe. Zo’n weigering kan niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1604, onder 6 tot en met 6.2.
    8.9.    Anders dan [appellant sub 1] en anderen betogen over de gepretendeerde bevoegdheid, blijkt uit de tekst van de beslissing van 3 oktober 2022 niet dat het college zelf heeft besloten om het PIP wel of niet te herzien. Het college heeft bij die beslissing uitsluitend besloten om het verzoek van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] om provinciale staten in overweging te geven het PIP te wijzigen of in te trekken, af te wijzen. Anders dan [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen, is dan ook naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een gepretendeerde bevoegdheid en een door het college onbevoegd genomen besluit.
    De door [appellant sub 1] en anderen genoemde uitspraak van 9 april 2008 over de verstrekking van een provinciale subsidie zonder wettelijke grondslag leidt niet tot een ander oordeel. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan geacht wordt op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Zoals hiervoor is overwogen, is in dit geval van een gepretendeerde bevoegdheid geen sprake.        
    8.10.  De Afdeling concludeert dat de beslissing van het college van 3 oktober 2022, voor zover het het PIP betreft, de weigering behelst om een feitelijke handeling te verrichten en daarmee niet gericht is op rechtsgevolg. Deze beslissing voor zover het het PIP betreft, is daarmee geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tegen deze beslissing kan, gelet op het bepaalde in artikel 8:1 van de Awb, geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld.
    CONCLUSIE
    9.       De Afdeling is onbevoegd van de beroepen kennis te nemen.
    PROCESKOSTEN EN GRIFFIERECHT
    10.     Omdat het college onder de beslissing van 3 oktober 2022, voor zover bij die beslissing het verzoek om provinciale staten in overweging te geven het provinciale inpassingsplan 'Windenergie A16' en het 'herstelplan Windenergie A16' te wijzigen dan wel in te trekken, is afgewezen, ten onrechte heeft vermeld dat beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank Oost-Brabant, ziet de Afdeling aanleiding om te bepalen dat het college de proceskosten van [appellant sub 1] en anderen en van [appellant sub 2] moet vergoeden.
    11.     Omdat de Afdeling onbevoegd is om van de beroepen kennis te nemen, zal het griffierecht door de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] en anderen en aan [appellant sub 2] worden terugbetaald.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart zich onbevoegd om van de beroepen kennis te nemen;
    II.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.174,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.174,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] en anderen het door hen voor het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 terugbetaalt;
    V.       bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2] het door hem voor het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van L.M. Jacquemijns, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Jacquemijns
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2025
    462