ECLI:NL:RBNHO:2025:3451, Rechtbank Noord-Holland, 31-03-2025, HAA 25/1468 en HAA 25/1493
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussen partijen is niet in geschil dat de gebeurtenissen op 1 maart 2025 niet kunnen worden aangemerkt als een ernstige verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 172a van de Gemeentewet. De voorzieningenrechter komt voorts tot het voorlopige oordeel dat de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt dat verzoekers, samen met de gebeurtenis op 1 maart 2025, de openbare orde herhaaldelijk hebben verstoord. Ook heeft de burgemeester niet aannemelijk gemaakt dat er ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde in het winkelcentrum Hoofddorp (en Schiphol) bestaat, die oplegging van een verbod voor dat gebied kan rechtvaardigen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 25/1468 en HAA 25/1493
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 maart 2025 in de zaken tussen
      
    
    
  
  
    
      1HAA 25/1468 
    
    
      
        
          [verzoekster]
        , uit [plaats 1] , verzoekster
      gemachtigde: mr. W.H. Jebbink, advocaat te Amsterdam,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de burgemeester van de gemeente Haarlemmermeer, de burgemeester 
      gemachtigde: mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem
    
    
    
      en 
    
    
  
  
    
      2HAA 25/1493
    
    
      
        
          [verzoeker]
        , uit ’ [plaats 2] , verzoeker
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de burgemeester van de gemeente Haarlemmermeer, de burgemeester 
      gemachtigde: mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem.
    
    
    
      Hierna worden verzoekster en verzoeker samen aangeduid als: verzoekers.
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak gaat het om de vraag of de burgemeester aan verzoekers, na een demonstratie bij [naam winkel] in [plaats 3] , een gebiedsverbod kon opleggen. Zij vragen de voorzieningenrechter om bij voorlopige voorziening de afzonderlijke besluiten van de burgemeester waarbij aan hen de gebiedsverboden zijn opgelegd, te schorsen zolang hun bezwaren tegen de besluiten worden behandeld. 
      
    
    
      1.2.
      Met de bestreden besluiten van 7 maart 2025 heeft de burgemeester de gebiedsverboden opgelegd voor de periode van 7 maart 2025 tot en met 5 juni 2025. 
      
    
    
      1.3.
      Verzoekers hebben hiertegen – nagenoeg gelijktijdig – afzonderlijk bezwaar gemaakt en afzonderlijke verzocht om het treffen van de voorlopige voorziening.
      
    
    
      1.4.
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 17 maart 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers, bijgestaan door hun gemachtigde, en de burgemeester, [naam] , bijgestaan door haar gemachtigde. 
      
      
        
          Beoordeling door de voorzieningenrechter
        
      
      
      
        
          Samenvatting 
        
        2.	De voorzieningenrechter wijst de verzoeken toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het (inhoudelijke) oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
      
      
        
          Toetsingskader: hebben de bezwaren een redelijke kans van slagen?
        
      
    
    
      3.1.
      De voorzieningenrechter kan op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      
    
    
      3.2.
      Uit artikel 8:81 Awb vloeit voort dat er aanleiding kan zijn voor het treffen van een voorziening als er zodanige gebreken aan de bestreden besluiten – bijvoorbeeld qua onderbouwing of motivering – kleven dat de besluiten bij heroverweging in bezwaar niet (volledig) in stand kunnen blijven. 
      
    
    
      3.3.
      Artikel 172a, eerste lid, van de Gemeentewet luidt – voor zover van belang –:
      
      
        Onverminderd artikel 172, derde lid, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgemeester aan een persoon die individueel of in groepsverband de openbare orde ernstig heeft verstoord of bij groepsgewijze ernstige verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, dan wel herhaaldelijk individueel of in groepsverband de openbare orde heeft verstoord of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven:
        a. zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente;
        (…)
      
      
      
        
          Welk verbod heeft de burgemeester opgelegd en wat was de aanleiding om het gebiedsverbod op te leggen?
        
      
    
    
      4.1.
      De burgemeester heeft aan verzoekers het gebiedsverbod opgelegd op grond van artikel 172a van de Gemeentewet. Het verbod voor verzoekster geldt voor het winkelcentrum [plaats 3] en het luchthavengebied [naam luchthaven] en voor verzoeker voor het winkelcentrum [plaats 3] . Bij de bestreden besluiten zijn kaartjes gevoegd waarop het gebied waarvoor het verbod geldt, is aangegeven. 
      
    
    
      4.2.
      De burgemeester heeft de gebiedsverboden opgelegd, omdat verzoekers volgens haar overlast hebben veroorzaakt waarmee de openbare orde in het gebied is verstoord en bij de burgemeester de ernstige vrees bestaat dat verzoekers in de komende tijd nogmaals naar de gemeente Haarlemmermeer komen en daar weer de openbare orde zullen verstoren.
      
      
        
          Vaststaande feiten.
        
      
    
    
      5.1.
      Verzoekers wonen zelf niet in het gebied waarvoor het verbod is opgelegd. 
      
    
    
      5.2.
      Verzoekers hebben op zaterdag 1 maart 2025 deelgenomen aan een demonstratie onder de vlag van Extinction Rebellion (XR) in het winkelcentrum [plaats 3] . Hun protest was gericht tegen de “fast fashion industrie” in het algemeen en de kledingwinkel [naam winkel] in het bijzonder. Verzoekers werden vergezeld door een vijftal andere personen. Twee daarvan droegen een paars hesje met de tekst ‘Politie Liason Extention Rebellion’ en liepen (buiten) bij de entree van de [naam winkel] . Een andere persoon was de demonstratie aan het filmen met een mobiele telefoon ten behoeve van een livestream (te zien op XRtv.nl). Daarnaast waren nog twee personen aanwezig die mondeling contact hielden met verzoekers. Verzoekers hebben plaatsgenomen in de sluis achter de deuropening naar de winkel. Verzoekers waren beiden gekleed in hun onderbroek en voor de rest volledig naakt. Daarnaast was verzoekster volledig groen geschminkt en droeg ze een pruik. Verzoekers hebben een zwarte vloeibare substantie verspreid in de sluis achter de deuropening van de winkel. Een (beperkt) deel van de substantie belandde op de winkelwandelstraat voor de entree van de winkel. Verzoekers zijn in de zwarte substantie in de sluis gaan zitten en liggen en hielden een kartonnen bord en spandoek vast met daarop gedrukt een tekst over “fast fashion”. Zij en hun mede-demonstranten schreeuwden – met een megafoon voor de winkel – leuzen die betrekking hadden op de “fast fashion industrie”. De actie trok veel bekijks van winkelend publiek, zodat een blokkade van publiek ter hoogte van de ingang ontstond waardoor het voor winkelend publiek en personeel bemoeilijkt werd de winkel te verlaten en/of te betreden. Voor winkelend publiek binnen de winkel vormde de aanwezigheid van verzoekers en de zwarte substantie in de sluis een onaantrekkelijke situatie om via de voordeur de winkel te verlaten. De politie is ter plaatse gekomen. Verzoekers zijn aangehouden op verdenking van vernieling en huisvredebreuk.
      
    
    
      5.3.
      De politie heeft een bestuurlijke rapportage, gedateerd 6 maart 2025, van de gebeurtenis opgemaakt en aan de burgemeester gezonden. Behalve de hiervoor vermelde feiten, rapporteert de politie dat in verband met de leefbaarheid, openbare orde en veiligheid de winkelstraat is afgezet en het winkelend publiek achter een afzetting is geplaatst. Volgens de politie blokkeerden verzoekers met hun gedrag en de zwarte substantie de toegang tot de winkel. Volgens de politie was er bij het winkelend publiek paniek en hebben bezoekers en personeel na de politie-interventie via een achteruitgang de winkel kunnen verlaten. 
      
    
    
      5.4.
      Uit de film die verzoekers en hun medestanders hadden gemaakt, blijkt dat enkele klanten de winkel via de voorzijde hebben verlaten, maar daarbij wel door de zwarte substantie moesten banjeren. 
      
    
    
      5.5.
      De actie van verzoekers en afwikkeling van de situatie door de politie heeft enkele uren geduurd. 
      
      
        
          Waarom zijn verzoekers het niet eens met het gebiedsverbod?
        
        6.	Verzoekers voeren aan dat de bestreden besluiten niet toereikend onderbouwd zijn en/of in strijd met artikel 9 van de Grondwet, de artikelen 19 en 21 van het IVBPR en/of de artikelen 10 en 11 van het EVRM. De stelling van de burgemeester dat verzoekers op 1 maart 2025 in [plaats 3] de openbare orde hebben verstoord, miskent dat verzoekers toen en daar deelnamen aan een vreedzame demonstratie. De bestreden besluiten zijn volgens verzoekers een disproportionele reactie op een concreet omschreven gedraging en een niet nader omschreven gedraging. Niet is toereikend onderbouwd dat verzoekers herhaaldelijk de openbare orde zouden hebben verstoord. Dat verzoekster ‘eerder’ de openbare orde verstoorde op [naam luchthaven] heeft de burgemeester niet nader onderbouwd. Niet blijkt dat de gedraging in [plaats 3] in enig relevant verband stond met enige gedraging op [naam luchthaven] . De bestreden besluiten beogen de facto de demonstratievrijheid te beperken. Inzet van artikel 172a van de Gemeentewet ter regulering van de demonstratievrijheid van verzoekers is volgens hen in strijd met de (ratio) van de Wet openbare manifestaties (Wom) en de artikelen 19 en 21 van het IVBPR en/of 10 en 11 van het EVRM. Op grond van deze bepalingen moet iedere demonstratie telkens op eigen merites worden beoordeeld, is een integraal demonstratieverbod naar plaats/tijd niet toegestaan en een onbepaald verbod vooraf eveneens niet toegestaan. De bestreden besluiten voldoen niet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit, omdat het miskent dat de autoriteiten (de burgemeester, de politie en de officier van justitie) reeds beschikken over een toereikend wettelijk arsenaal om op te treden tegen verboden gedragingen. Tot slot vinden verzoekers de duur van het verbod disproportioneel.
      
      
      
        
          Welke vragen moeten worden beantwoord?
        
      
    
    
      7.1.
      Ter zitting is vastgesteld dat de actie van verzoekers en hun medestanders een vreedzame demonstratie betrof. De vraag die moet worden beantwoord is of, tegen de achtergrond van het grondrecht op (vergadering voor een) demonstratie en het vrijelijk uiten van meningen, vanwege de aard van de actie aan verzoekers een gebiedsverbod kan worden opgelegd met als doel openbare-ordeverstoringen in dat gebied in de toekomst tegen te gaan. 
      
    
    
      7.2.
      De burgemeester kan op grond van artikel 172a van de Gemeentewet een gebiedsverbod opleggen als een persoon de openbare orde ernstig heeft verstoord of herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord en ernstige vrees voor verdere verstoringen van de openbare orde bestaat. De voorzieningenrechter moet de vraag beantwoorden of de burgemeester een ernstige of een herhaalde verstoring van de openbare orde door verzoekers aannemelijk heeft gemaakt en zo ja, of ook een ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde in het in het verbod genoemde gebied gerechtvaardigd is. Daarna kan de voorzieningenrechter nog beoordelen of het gebiedsverbod voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
      
      
        
          Hebben verzoekers de openbare orde ernstig of herhaaldelijk verstoord en is er ernstige vrees voor verdere verstoring?
        
      
    
    
      8.1
      Tussen partijen is niet in geschil dat de gebeurtenissen op 1 maart 2025 niet kunnen worden aangemerkt als een ernstige verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 172a van de Gemeentewet. 
      
    
    
      8.2.
      De voorzieningenrechter komt voorts tot het voorlopige oordeel dat de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt dat verzoekers, samen met de gebeurtenis op 1 maart 2025, de openbare orde herhaaldelijk hebben verstoord. Ook heeft de burgemeester niet aannemelijk gemaakt dat er ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde in het winkelcentrum [plaats 3] (en [naam luchthaven] ) bestaat, die oplegging van een verbod voor dat gebied kan rechtvaardigen. Hieronder legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit voorlopige oordeel komt.
      
    
    
      8.3
      Uit de bestuurlijke rapportage volgt dat er bij de demonstratie meerdere mensen van XR aanwezig waren die aan het winkelend publiek uitleg gaven over de redenen van de demonstratie. In een op schrift gestelde verklaring, die verzoekers later aan de politie hebben overhandigd, staat dat de demonstratie bestond uit het uitgieten van – afwasbare – nep-olie over de ingang van het [naam winkel] filiaal in [plaats 3] met een tweeledige symboliek: enerzijds aandacht genereren voor de handel in “fast fashion” door [naam winkel] welke kleding een product is van “fossiele industrie” en anderzijds het symbolische aspect dat winkelend publiek door de smerigheid van de nep-olie moest lopen en de smurrie verspreidden door de winkel zodat zij “ecologische voetstappen” maakten. 
      
    
    
      8.4.
      Over de vraag of de demonstratie, die deels in de winkel plaats had, kan worden aangemerkt als (niet ernstige) verstoring van de openbare orde, kan verschillend worden gedacht. Er was echter sprake van een vreedzame demonstratie. Iedere vorm van demonstratie kan enige ontwrichting van het dagelijkse leven veroorzaken. Omdat een demonstratie naar haar aard vaak een ‘disruption to ordinary life’ meebrengt, kan niet gezegd worden dat bij elke demonstratie sprake is van verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 172a van de Gemeentewet. Dat de demonstratieve actie een (niet ernstige) verstoring van de openbare orde opleverde, staat daarom onvoldoende vast. Dat verzoekers zijn aangehouden voor vernieling (in de winkel) en huisvredebreuk is in de onderhavige situatie op zichzelf onvoldoende om van verstoring van de openbare orde te spreken. 
      
    
    
      8.5.
      Voorts heeft de burgemeester tot heden niet aannemelijk weten te maken dat verzoekers (eerder) herhaaldelijk de openbare orde hebben verstoord. In de bestreden besluiten heeft de burgemeester verwezen naar de bestuurlijke rapportage. In de bestuurlijke rapportage is weliswaar vermeld dat verzoekers beiden meerdere antecedenten (justitiële documentatie en politiedocumentatie) van stafbare feiten op hun naam hebben staan, maar – mede gelet op de betwisting door verzoekers van de (waardering van de) feiten in die overzichten – is die verwijzing onvoldoende overtuigend voor de conclusie voor (eerdere) herhaalde verstoring van de openbare orde. Dat sprake is van (eerdere) herhaalde verstoring van de openbare orde door verzoekers in de zin van artikel 172a van de Gemeentewet heeft de burgemeester ook niet nader onderbouwd in de bestreden besluiten. Ten aanzien van het gebiedsverbod voor [naam luchthaven] merkt de voorzieningenrechter nog op dat in het bestreden besluit van verzoekster alleen in de eerste alinea wordt gesteld dat verzoekster eerder de openbare orde op [naam luchthaven] zou hebben verstoord. Dat standpunt heeft de burgemeester in het bestreden besluit echter niet nader met bewijs onderbouwd.  
      
    
    
      8.6.
      Ook ten aanzien van de wettelijke voorwaarde of ernstige vrees bestaat voor verdere verstoring van de openbare orde in het winkelcentrum [plaats 3] (en [naam luchthaven] ) komt de voorzieningenrecht tot het voorlopige oordeel dat de burgemeester dit onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Ter onderbouwing van de ernstige vrees verwijst de burgemeester in de bestreden besluiten – uitsluitend – naar de verklaringen van verzoekers. Volgens de burgemeester hebben verzoekers verklaard dat zij voornemens zijn om zeer binnenkort acties te herhalen. Nog daargelaten, dat niet aannemelijk is gemaakt dat uit voorgaande acties kan worden afgeleid dat bij vreedzame demonstraties door verzoekers dan sprake zal zijn van verstoring van de openbare orde, volgt uit de verklaringen van verzoekers niet dat verzoekers het plan hebben om hun actie te herhalen in het winkelcentrum [plaats 3] . Ter zitting hebben verzoekers desgevraagd ook bevestigd dat ze dat niet van plan zijn. Overigens blijkt ook uit de antecedenten die zijn opgenomen in de bestuurlijke rapportage dat verzoekers telkens naar een andere plek gaan om te demonstreren. 
      
      
        
          Voldoet het gebiedsverbod aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit?
        
      
      9. Omdat de voorzieningenrechter tot het voorlopige oordeel komt dat de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt dat verzoekers de openbare orde ernstig of herhaaldelijk hebben verstoord en ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat er ernstige vrees voor verdere verstoringen van de openbare orde in het winkelcentrum [plaats 3] (en [naam luchthaven] ) bestaat, komt de voorzieningenrechter niet toe aan de beoordeling of het gebiedsverbod voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      10. Gelet op het voorgaande kleven er aan de bestreden besluiten zodanige gebreken dat aannemelijk is dat de besluiten bij de heroverweging in bezwaar niet in stand kunnen blijven. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
    
    
      11.1.
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken toe. Dat betekent dat de gebiedsverboden – in elk geval tot op de bezwaren is beslist – niet meer gelden.  
      
    
    
      11.2.
      Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst moet de burgemeester het griffierecht aan verzoekers vergoeden van in totaal € 388,- (€ 194,- voor verzoekster en € 194,- voor verzoeker). Daarom krijgen verzoekers ook een vergoeding van hun proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoekers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft de verzoekschriften ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. Omdat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht is een factor 1 van toepassing. De vergoeding bedraagt in totaal € 1.814,-.
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De voorzieningenrechter:
      
      
        
          schorst de bestreden besluiten tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
        
        
          bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 388,- aan verzoekers (elk € 194,-) moet vergoeden;
        
        
          veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekers.
        
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2025.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzieningenrechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
        
      
    
  
  
     Het recht tot vergadering en betoging.
  
  
     Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Artikel 19: vrijheid van meningsuiting. Artikel 21: vrijheid van vergadering.
  
  
     Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Artikel 10: vrijheid van meningsuiting. Artikel 11: vrijheid van vergadering en vereniging.