ECLI:NL:RVS:2004:AO4752, Raad van State, 03-03-2004, 200301605/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 6 november 2001 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) de Beleidsregel "Dienstverlening veren Noordzeekanaal" vastgesteld.

200301605/1.
      Datum uitspraak: 3 maart 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Velsen,
      Zaanstad, Beverwijk, Heemskerk, Haarlemmerliede en Spaarnwoude en Castricum,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank te Haarlem van 28 januari 2003 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    de Minister van Verkeer en Waterstaat.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij beslissing van 6 november 2001 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) de Beleidsregel "Dienstverlening veren Noordzeekanaal" vastgesteld.
    
    Bij besluit van 17 april 2002 heeft de minister het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 januari 2003, verzonden op 31 januari 2003, heeft de rechtbank te Haarlem (hierna: de rechtbank), voor zover hier van belang, het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 maart 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 25 april 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 28 mei 2003 heeft de minister van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. B.C. Romijn, advocaat te Haarlem, en de minister, vertegenwoordigd door M.E. Ufkes-Gootjes, ambtenaar ten departemente, bijgestaan door mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aanleiding voor de Beleidsregel vormde de wens van de minister het beheer en onderhoud van de drie veerverbindingen over het Noordzeekanaal – de pontveren te Velzen, het pontveer te Buitenhuizen en de Hempont tussen Zaandam en Amsterdam – aan lagere overheden over te dragen dan wel te privatiseren, aangezien deze verbindingen niet langer tot de hoofdinfrastructuur van Nederland behoren. In verband hiermee is onderzoek gedaan naar het feitelijk gebruik van deze veerverbindingen en naar de behoefte aan deze dienstverlening van de gebruikers, teneinde het aanbod hierop te kunnen afstemmen. Dit onderzoek heeft geresulteerd in een aantal in de Beleidsregel opgenomen concrete maatregelen, te weten, voor zover hier van belang, het uit de vaart nemen van het tweede pontveer te Velsen met ingang van 1 januari 2002 (nadien opgeschoven naar 11 februari 2002) en het vervangen van de autoveren te Velsen en te Zaandam door fiets-/voetveren met ingang van 1 januari 2003.  
    
    2.2.    Appellanten verzetten zich tegen deze maatregelen, omdat zij menen dat de Staat uit hoofde van de overeenkomsten die hij bij de aanleg van het Noordzeekanaal met de rechtsvoorgangers van appellanten heeft gesloten de rechtsplicht heeft optimale oeververbindingen te realiseren en in stand te houden.
    
    2.3.    De minister staat op het standpunt dat hij niet over een publiekrechtelijke bevoegdheid beschikt om voor bezwaar en beroep vatbare besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te nemen inzake de veerverbindingen. De Staat treedt hier naar zijn oordeel op in zijn privaatrechtelijke hoedanigheid van eigenaar van de bodem van het Noordzeekanaal. Tot de concrete maatregelen in de Beleidsregel is besloten op basis van deze privaatrechtelijke bevoegdheid.
    
    2.4.    De rechtbank heeft zich aangesloten bij het standpunt van de minister dat deze niet over een publiekrechtelijke bevoegdheid beschikt om het pontverkeer te reguleren en overwogen dat zij de wettelijke grondslag voor een dergelijke bevoegdheid niet heeft kunnen vinden. De door appellanten bestreden beslissingen zijn ook volgens de rechtbank niet voor bezwaar en beroep vatbaar. In verband hiermee heeft de rechtbank de vraag of de beslissing van 6 november 2001 terecht is aangeduid als ‘beleidsregel’ in het midden gelaten.
    
    2.5.    Appellanten hebben dit oordeel gemotiveerd bestreden.
    
    2.6.    De Afdeling overweegt als volgt. Het Noordzeekanaal is, ter verbetering van de bereikbaarheid van Amsterdam vanaf de Noordzee, in de 19e eeuw aangelegd door de Amsterdamsche Kanaalmaatschappij NV (hierna: AKM) op basis van een door de Staat (de ministers van Binnenlandse Zaken en Financiën) verleende concessie. Ingevolge een van de aan de concessie verbonden voorwaarden moest de AKM voor oeververbindingen zorg dragen binnen de gemeenten die door het kanaal doorsneden werden. De voorwaarde bepaalde voorts dat, indien de AKM met deze gemeenten op dit punt geen overeenstemming zou bereiken, de minister van Binnenlandse Zaken deze taak op zich zou nemen. De AKM heeft naar aanleiding hiervan overeenkomsten gesloten met de (rechtsvoorgangers van de) betrokken oevergemeenten, strekkende tot het instellen van de onderhavige drie veerverbindingen. Aangezien de AKM door de aanleg van het kanaal in financiële problemen was geraakt, zijn vervolgens, voorafgaand aan de liquidatie van de AKM, al haar rechten en verplichtingen – wat de verplichtingen betrof, behoudens bevoegdheid voor de Staat daaraan naar eigen oordeel gevolg te geven - aan de Staat overgedragen bij overeenkomst, die bij wet van 18 december 1882 is bekrachtigd. De Staat is hierdoor als rechtsopvolger van de AKM partij geworden in voornoemde met de oevergemeenten gesloten overeenkomsten. 
    
    2.7.    De door appellanten bestreden onder 2.1. genoemde concrete maatregelen ontberen het algemene karakter dat aan beleidsregels eigen is. Van een beleidsregel is derhalve, in ieder geval voorzover het de beslissing tot het nemen van die concrete maatregelen betreft, geen sprake.
    
    2.8.    Voor wat betreft de vraag of de beslissing tot het nemen van die maatregelen berust op een privaatrechtelijke dan wel een publiekrechtelijke bevoegdheid overweegt de Afdeling het volgende. Het instellen van de veerverbindingen vindt zijn basis in de concessie. Vast staat dat de in 1861 verleende concessie niet op enig wettelijk voorschrift berustte en dat de Verenwet te dezen niet van toepassing is. De Staat had de concessie verleend omdat zij de aanleg van het kanaal niet geheel voor eigen rekening kon nemen. Dat de concessie, ondanks het ontbreken van een wettelijke grondslag, een overwegend publiekrechtelijk karakter droeg is uit een aantal omstandigheden af te leiden. De noodzaak van de aanleg, de verbetering van de bereikbaarheid van Amsterdam vanaf de Noordzee, stond destijds voor de overheid buiten kijf. De concessie en haar voorwaarden zijn, voorafgaand aan de bekrachtiging ervan bij wet van 18 januari 1863, onderwerp geweest van een uitvoerige parlementaire behandeling. Als de vereiste parlementaire goedkeuring niet zou zijn verkregen, had de concessionaris onder meer geen aanspraak kunnen maken op schadevergoeding. Daarnaast heeft de Staat zich in de concessievoorwaarde tot het creëren van adequate oeververbindingen de belangen van de betrokken gemeenten mede aangetrokken door te verzekeren dat als die belangen door de concessionaris niet voldoende zouden worden behartigd de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken) deze taak op zich zou nemen. Tegen deze achtergrond bezien kunnen de hier bestreden maatregelen, ook al betekenen zij een wijziging in de naar aanleiding van voornoemde voorwaarde tot stand gekomen contractuele verplichtingen, niet worden gekwalificeerd als uitsluitend behelzend rechtshandelingen naar burgerlijk recht. Zij moeten worden geacht te delen in het hoofdzakelijk publiekrechtelijke karakter van de concessie.
    
    
      2.9.    De slotsom van het vorenstaande is dat de maatregelen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb, zodat de minister de hiertegen gerichte bezwaren ten onrechte niet heeft ontvangen. De rechtbank heeft dit miskend. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar d.d.
      17 april 2002 vernietigen. De minister zal alsnog inhoudelijk op de bezwaren dienen te beslissen.
    
    
    2.10.    De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Haarlem van 28 januari 2003;
    
    II.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 17 april 2002;
    
    IV.    veroordeelt de Minister van Verkeer en Waterstaat in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) te worden betaald aan appellanten;
    
    
      V.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep (€ 1.308 (6 x € 218,00)) en het hoger beroep betaalde griffierecht 
      (€ 327,00, in totaal € 1.635,00) vergoedt. 
      Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. J.E.M. Polak, in tegenwoordigheid van
      mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
    
    
    
      w.g. Parkins-de Vin    w.g. Haverkamp
      Voorzitter     ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2004
    
    306.