ECLI:NL:RVS:2013:BZ7697, Raad van State, 17-04-2013, 201206817/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2010 heeft het college Ferm-O-Feed gelast om de zonder omgevingsvergunning uitgevoerde bouwwerkzaamheden op het perceel aan De Peel 1 te Zeeland onmiddellijk na ontvangst van dit besluit te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 per dag dat de bouwwerkzaamheden worden voortgezet met een maximum van € 500.000,00.

201206817/1/A1.
      Datum uitspraak: 17 april 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ferm-O-Feed B.V., gevestigd te Schijndel,
      appellante,
    
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 11 juni 2012 in zaak nr. 11/1478 in het geding tussen:
     
    Ferm-O-Feed
     
    en
     
    het college van burgemeester en wethouders van Landerd.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 9 november 2010 heeft het college Ferm-O-Feed gelast om de zonder omgevingsvergunning uitgevoerde bouwwerkzaamheden op het perceel aan De Peel 1 te Zeeland onmiddellijk na ontvangst van dit besluit te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 per dag dat de bouwwerkzaamheden worden voortgezet met een maximum van € 500.000,00.
     
    Bij besluit van 29 maart 2011 heeft het college het door Ferm-O-Feed daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
     
    Bij besluit van 20 april 2011 heeft het college besloten tot invordering van de door Ferm-O-Feed verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 500.000,00.
     
    Bij uitspraak van 11 juni 2012 heeft de rechtbank het door Ferm-O-Feed tegen het besluit van 29 maart en 20 april 2011 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak heeft Ferm-O-Feed hoger beroep ingesteld.
     
    Ferm-O-Feed heeft nadere stukken ingediend.
     
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 februari 2013, waar Ferm-O-Feed, vertegenwoordigd door mr. M.H.P. Claassen, advocaat te Rotterdam, C.C.P. van Steen en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door T.P.L. Pijnappels, D.D.B.M. Pricken-Lamers en M.J. van den Hoven, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
     
     Overwegingen
     
    Last onder dwangsom
     
    1. Bij een op 5 november 2010 door het college verrichte controle is geconstateerd dat er op het perceel een luchtbehandelingssysteem werd geplaatst zonder dat de daarvoor vereiste omgevingsvergunning was verleend. Daarbij is Ferm-O-Feed mondeling gesommeerd om de bouwwerkzaamheden onmiddellijk te staken, hetgeen haar bij brief van dezelfde datum is bevestigd. Op 8 en 9 november 2010 heeft het college hercontroles uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat de bouwwerkzaamheden op het perceel niet waren gestaakt. Bij laatstgenoemde controle is een zogenoemde "nul situatie" vastgelegd en Ferm-O-Feed meegedeeld dat voor alles wat daarna gebouwd wordt aan het nieuwe luchtbehandelingssysteem, een dwangsom van € 50.000,00 per dag zal worden opgelegd. Vervolgens heeft het college bij besluit van 9 november 2010 Ferm-O-Feed een last onder dwangsom opgelegd.
     
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
     
     Niet langer in geschil is, en de Afdeling sluit zich aan bij het oordeel, dat voor de luchtbehandelingsinstallatie een omgevingsvergunning is vereist. Nu met de bouwwerkzaamheden is begonnen zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning, was het college bevoegd daartegen handhavend op te treden.
     
    3. Ferm-O-Feed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college haar ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. Hiertoe voert zij aan dat zij eigenaar van het perceel noch opdrachtgever van de bouwwerkzaamheden is. Onder verwijzing naar de huurovereenkomst tussen Ferm-O-Feed en [bedrijf], stelt zij dat het voor haar onmogelijk was dergelijke bouwwerkzaamheden uit te voeren zonder toestemming van [bedrijf]. Het stoppen van de bouwwerkzaamheden was voor haar evenmin mogelijk nu niet zij, maar [bedrijf], als opdrachtgever en financier zeggenschap had over de uitvoering daarvan.
     
    3.1. Vast staat dat [bedrijf] enig aandeelhouder is van Ferm-O-Feed, dat Ferm-O-Feed van [bedrijf] het op het perceel gelegen bedrijfscomplex huurt en dat de daaraan ten grondslag liggende huurovereenkomst namens Ferm-O-Feed is ondertekend door haar [bestuurder]. Verder staat vast dat [bestuurder] tevens bestuurder is van [bedrijf] en dat de bevestiging op 16 juli 2010 van de opdracht voor het luchtbehandelingssysteem namens dat bedrijf door hem is ondertekend. Uit deze bevestiging blijkt dat de opdracht ten behoeve van en in overleg met Ferm-O-Feed tot stand is gekomen. Voorts heeft het college ter zitting onweersproken gesteld dat de communicatie met de gemeente aangaande Ferm-O-Feed steeds in haar naam en niet in naam van [bedrijf] heeft plaatsgevonden.
     
     Gelet op de organisatorische verbondenheid en betrokkenheid van Ferm-O-Feed bij de opdracht voor het luchtbehandelingssysteem, in samenhang bezien met de omstandigheid dat Ferm-O-Feed naar de gemeente als zelfstandig gesprekspartner is opgetreden, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Ferm-O-Feed overtreder is en het in haar macht heeft de overtreding ongedaan te maken.
     
     Het betoog faalt.
     
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
     
    5. Ferm-O-Feed betoogt dat de rechtbank het betoog dat voor haar bouwwerkzaamheden een dwingende noodzaak bestond omdat zij aan het besluit tot handhaving wegens overschrijding van geurnormen van gedeputeerde staten moest voldoen, ten onrechte heeft beoordeeld in het kader van de vraag of een rechtvaardigingsgrond als bedoeld in artikel 5:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bestond, hoewel zij dit als bijzondere omstandigheid had aangevoerd. Dit betoog faalt reeds omdat de rechtbank dit belang van Ferm-O-Feed tevens bij de beoordeling van laatstbedoeld aspect heeft betrokken.
     
    6. Ferm-O-Feed betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden waren die het college ertoe noopte van handhavend optreden af te zien. In dat verband voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of concreet zicht op legalisering bestond. Daarnaast voert Ferm-O-Feed aan dat voor haar een dwingende noodzaak bestond om aan het handhavingsbesluit van gedeputeerde staten te voldoen. Voorts kon niet aan de last om de bouwwerkzaamheden te staken worden voldaan, omdat de oude installatie ten tijde van de oplegging daarvan was gesloopt waardoor deze niet meer kon worden teruggeplaatst. Zonder voortgang van de bouw zou de productie een half jaar tot een jaar moeten worden stilgelegd, met als gevolg verlies van de afzetmarkt, het niet nakomen van afnamecontracten en ontslag van personeel, aldus Ferm-O-Feed.
     
    6.1. De opgelegde last heeft, nu deze uitsluitend ziet op het staken en gestaakt houden van de bouwwerkzaamheden op het perceel, het karakter van een bouwstop. Daarom heeft de rechtbank terecht, onder verwijzing naar vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2008 in zaak nr. 200703225/1), overwogen dat gelet op de aard en het beoogde doel van de opgelegde last het college in dit geval niet heeft hoeven onderzoeken of de mogelijkheid van legalisering zich voordeed.
     
    6.2. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat in hetgeen Ferm-O-Feed heeft betoogd geen bijzondere omstandigheid was gelegen op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Daartoe heeft zij terecht van belang geacht dat Ferm-O-Feed geen concrete stappen heeft ondernomen om voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden op het perceel de vereiste omgevingsvergunning te verkrijgen. Daarvoor had zij, gelet op de vooraankondiging van gedeputeerde staten in januari 2010, voldoende tijd. Voorts heeft de rechtbank daarbij terecht van belang geacht dat Ferm-O-Feed, teneinde aan de geurnormen te voldoen, de productie tijdelijk kon beperken dan wel tijdelijk kon stilleggen.
     
     Het betoog faalt.
     
    Invordering
     
    7. Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van Awb beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, omtrent de invordering van een dwangsom.
     
    8. Vast staat dat Ferm-O-Feed niet aan de last heeft voldaan zodat het college bevoegd was tot invordering van de verbeurde dwangsommen ter hoogte van in totaal € 500.000,00.
     
    9. Ferm-O-Feed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte niet van invordering heeft afgezien. Daartoe voert zij aan dat het college op de hoogte was van de noodzaak voor Ferm-O-Feed om de bouw door te zetten. In haar voorstel om het bouwen te beperken tot de noodzakelijke installaties en vorstbescherming en het bouwen van de overkapping uit te stellen, noch in de omstandigheid dat zij na verbeuring van de dwangsommen alsnog een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend, heeft het college volgens Ferm-O-Feed eveneens ten onrechte geen aanleiding gezien om de invordering te staken. Voorts heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen betekenis kon toekomen aan de omstandigheid dat de inrichting op 27 mei 2011 geheel was afgebrand en dat directe betaling tot onoverkomelijke problemen zou leiden.
     
    9.1. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
     
    9.2. Dat het luchtbehandelingssysteem door een brand volledig is verwoest, heeft het college niet als bijzondere omstandigheid bij het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsommen kunnen betrekken, nu deze omstandigheid na dat besluit heeft plaatsgevonden. Voorts heeft Ferm-O-Feed niet concreet toegelicht dat hierdoor voor haar een financiële noodsituatie is ontstaan.
     
     De enkele omstandigheid dat Ferm-O-Feed na verbeuring van de dwangsommen een aanvraag om omgevingsvergunningsvergunning heeft ingediend, is niet een bijzondere omstandigheid die het college noopte niet tot invordering over te gaan.
     
    9.3. De gronden die Ferm-O-Feed voor het overige tegen de invorderingsbeschikking aanvoert, zijn dezelfde gronden die zij in haar hogerberoepschrift heeft aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij haar beroep tegen het besluit van 29 maart 2011 ongegrond is verklaard. Deze gronden hebben betrekking op de rechtmatigheid van de last onder dwangsom en kunnen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking niet meer aan de orde komen.
     
     Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het tot invordering van de dwangsom mocht overgaan.
     
     Het betoog faalt.
     
    Conclusie
     
    10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
     
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
     
    Recht doende in naam der Koningin:
     
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
     
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Soede
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2013
     
    270-713.