ECLI:NL:RVS:2014:4566, Raad van State, 17-12-2014, 201401137/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juni 2012 heeft het college aan [appellante sub 2] medegedeeld dat over het beheerjaar 2011 subsidie die aan haar op grond van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Zeeland (hierna: SNL) is verleend, niet wordt uitbetaald.

201401137/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
    2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 januari 2014 in zaak nr. 12/7630 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 juni 2012 heeft het college aan [appellante sub 2] medegedeeld dat over het beheerjaar 2011 subsidie die aan haar op grond van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Zeeland (hierna: SNL) is verleend, niet wordt uitbetaald.
    
    Bij besluit van 9 november 2012 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 januari 2014 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2012 vernietigd en bepaald dat het college aan [appellante sub 2] de SNL-subsidie voor het beheerjaar 2011 overeenkomstig de subsidiebeslissing van 19 maart 2012 betaalbaar moet stellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    De maatschap heeft een verweerschrift ingediend. Tevens heeft zij incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 augustus 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.G.A. Peeters, werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland van het ministerie van Economische Zaken, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord advies/Rombou BV, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (hierna: Verordening EG/1122/2009) mag een landbouwer die steun aanvraagt in het kader van welke van de oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook, slechts één verzamelaanvraag per jaar indienen.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt de verzamelaanvraag ingediend uiterlijk op een door de lidstaten vast te stellen datum, die niet later is dan 15 mei.
    
    Ingevolge artikel 23, eerste lid, wordt, behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 75, bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende uiterste datum een verlaging met 1% per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend. Wordt de aanvraag meer dan 25 kalenderdagen te laat ingediend, dan wordt deze afgewezen.
    
    Ingevolge artikel 3, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (hierna: Verordening EU/65/2011) dient de begunstigde voor maatregelen die meerjarige verbintenissen inhouden, een jaarlijkse betalingsaanvraag in.
    
    Ingevolge het vierde lid kunnen steunaanvragen, betalingsaanvragen en andere verklaringen te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit als zodanig wordt erkend.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, worden voor alle verbintenissen of contracten die na 1 januari 2007 ingaan, de betalingsaanvragen in het kader van de oppervlaktegebonden maatregelen ingediend overeenkomstig artikel 11, tweede lid, van Verordening EG/1122/2009.
    
    Ingevolge artikel 4.1.1.6, tweede lid, van de SNL dient een ontvanger van een subsidie agrarisch natuurbeheer uiterlijk op de peildatum van ieder beheerjaar, door middel van een door gedeputeerde staten vastgesteld aanvraagformulier, bij gedeputeerde staten een aanvraag in tot betaling van de jaarvergoeding voor dat beheerjaar, waarbij de artikelen 7 en 8 van verordening (EG) nr. 1975/2006:
    
    a. van toepassing zijn voor zover subsidie wordt verstrekt voor de agrarische beheerpakketten, opgenomen in bijlage 3, onderdeel B.1, en
    
    b. van overeenkomstige toepassing zijn voor zover subsidie wordt verstrekt voor de agrarische beheerpakketten, opgenomen in bijlage 3, onderdeel B.2.
    
    2. Bij besluit van 19 maart 2012 heeft het college, naar aanleiding van een aanvraag van 23 december 2010, aan [appellante sub 2] subsidie verleend voor niet-collectief agrarisch natuurbeheer en voor landschapsbeheer in de periode 1 januari 2011 tot en met 31 december 2016. Daarin is vermeld dat [appellante sub 2] voor niet-collectief agrarisch natuurbeheer het eerste beheerjaar € 14.148,38 aan subsidie krijgt en voor landschapsbeheer voor de hele subsidieperiode € 392,34. In het besluit is voorts vermeld dat het subsidiebedrag niet-collectief agrarisch natuurbeheer jaarlijks wordt vastgesteld en dat [appellante sub 2] jaarlijks zelf via de Gecombineerde Opgave om uitbetaling van de subsidie moet vragen in de aanvraagperiode van de Gecombineerde Opgave.
    
    3. Op 10 mei 2011 heeft [appellante sub 2] de Gecombineerde Opgave 2011 elektronisch ingediend. Daarin heeft zij bij de vraag of zij uitbetaling wenst van de subsidie, onderdeel agrarisch natuur- en landschapsbeheer, het vakje ‘nee’ aangekruist.
    
    Bij brief van 23 december 2011 heeft [appellante sub 2] te kennen gegeven dat zij bij deze vraag per abuis het vakje ‘nee’ heeft aangekruist.
    
    Bij het besluit van 8 juni 2012 heeft het college aan [appellante sub 2] medegedeeld dat een bedrag van € 0 aan subsidie voor agrarisch natuurbeheer voor het beheerjaar 2011 wordt uitbetaald.
    
    Aan het besluit van 9 november 2012, waarbij het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond heeft verklaard, is ten grondslag gelegd dat [appellante sub 2] in de Gecombineerde Opgave 2011 heeft aangekruist dat zij geen uitbetaling wenste van de SNL-subsidie en dat het betaalverzoek van 23 december 2011 te laat is. Dat er nog geen besluit was genomen op de subsidieaanvraag laat onverlet dat het betaalverzoek diende te worden gedaan voor het einde van de periode voor het indienen van de Gecombineerde Opgave, die in 2011 liep tot en met 10 juni, aldus het college.
    
    4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld door [appellante sub 2] in de uitstelbrief van 4 maart 2011, waarbij de termijn om op de aanvraag van 23 december 2010 te beslissen werd verlengd, er niet op te wijzen dat zij jaarlijks zelf via de Gecombineerde Opgave in de aanvraagperiode daarvan uitbetaling van de subsidie dient aan te vragen, terwijl zij dit wel heeft gedaan bij het verleningsbesluit van 19 maart 2012. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante sub 2] in dit geval, nu ten tijde van de subsidieverlening het eerste beheerjaar reeds was verstreken, aan de mededeling in het verleningsbesluit dat zij voor het eerste beheerjaar € 14.148,38 subsidie krijgt het vertrouwen kon ontlenen dat zij dit bedrag uitbetaald zou krijgen.
    
    5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het het verzoek om uitbetaling van subsidie op grond van de SNL ten onrechte heeft afgewezen. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend dat het Unierecht geen ruimte biedt voor het uitbetalen van subsidie zonder dat daartoe tijdig een betaalverzoek is ingediend. In het van toepassing zijnde Unierecht is de procedure rond het indienen van een betaalverzoek volledig geregeld, zodat volgens het college geen geslaagd beroep kan worden gedaan op het vertrouwensbeginsel. Voorts voert het college aan dat het niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld, nu in het Unierecht geen steun is te vinden voor de plicht om in een besluit tot subsidieverlening of in brieven waarin de termijn voor het nemen van een beslissing op de subsidieaanvraag wordt verdaagd, op te nemen dat tijdig een betaalverzoek moet worden ingediend.
    
    5.1. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie (onder meer punt 52 van het arrest van 20 juni 2013 in zaak C-568/11, Agroferm, ECLI:EU:C:2013:407) kan het vertrouwensbeginsel niet worden aangevoerd tegen een duidelijke bepaling van het Unierecht. Een met het Unierecht strijdige gedraging van een met de toepassing ervan belaste nationale autoriteit kan geen gewettigd vertrouwen op een met het Unierecht strijdige behandeling wekken.
    
    5.2. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van Verordening EU/65/2011 in verbinding gelezen met artikel 8, eerste lid, van die Verordening dient een landbouwer jaarlijks een betalingsaanvraag in door middel van een eenmaal per jaar in te dienen verzamelaanvraag. Die verzamelaanvraag wordt ingevolge artikel 11, tweede lid, van Verordening EG/1122/2009 uiterlijk op 15 mei ingediend. Ingevolge artikel 23, eerste lid, van die Verordening wordt na die datum per werkdag een korting op het subsidiebedrag toegepast. De aanvraag die meer dan 25 kalenderdagen te laat wordt ingediend, dus na 9 juni, wordt afgewezen.
    
    Uit deze bepalingen volgt dat, indien een landbouwer niet voor 10 juni heeft verzocht om uitbetaling van subsidie, het college geen subsidie aan hem mag uitbetalen. De maatschap heeft eerst bij brief van 23 december 2011, en derhalve na de uiterste indieningsdatum, een betaalverzoek ingediend. Nu het Unierecht aldus duidelijk is wat betreft de uiterste datum van indiening van het verzoek om uitbetaling van subsidie en de gevolgen van het niet tijdig indienen van dat verzoek, kon [appellante sub 2] aan de mededeling in het verleningsbesluit van 19 maart 2012 reeds hierom niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat zij voor het eerste beheerjaar een bedrag van € 14.148,38 uitbetaald zou krijgen. Voorts heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen verplichting bestaat om subsidieontvangers te wijzen op het tijdig indienen van een betaalverzoek. Dat onder de aan de SNL voorafgaande Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (SAN) de uitbetaling automatisch plaatsvond, zoals [appellante sub 2] ter zitting heeft toegelicht, betekent niet dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door haar er, naar zij stelt, niet tijdig op te wijzen dat onder de SNL wel een betaalverzoek moest worden ingediend, nog daargelaten dat [appellante sub 2] zelf op de hoogte behoorde te zijn van de voorwaarden om voor uitbetaling van subsidie in aanmerking te komen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    5.3. Ook indien naar nationaal recht toepassing zou moeten worden gegeven aan het vertrouwensbeginsel, zou dat niet tot een ander oordeel leiden. Uit de subsidiesystematiek, neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), vloeit voort dat aan een verlening van een subsidie niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat deze zonder meer overeenkomstig wordt vastgesteld of - in de terminologie van de SNL - wordt uitbetaald. De maatschap kon dan ook aan de mededeling in het besluit van 19 maart 2012 dat zij in het kader van de verlening € 14.148,38 krijgt, niet het vertrouwen ontlenen dat de subsidie overeenkomstig de verlening zou worden uitbetaald. De omstandigheid dat ten tijde van de verlening het beheerjaar 2011 reeds was verstreken, dat voor het beheerjaar 2012 ook subsidie was verleend en dat door de subsidieverlening het subsidiebedrag voor het beheerjaar 2011 reeds was gereserveerd, is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, in dit verband niet van belang.
    
    5.4. Het betoog slaagt.
    
    6. Het hoger beroep van het college is gegrond.
    
    7. De maatschap heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond wordt verklaard. Nu aan die voorwaarde is voldaan, wordt toegekomen aan het betoog van [appellante sub 2] dat de rechtbank in dat geval aan haar als compensatie voor de uitgevoerde beheerseisen en daarmee gemoeide kosten en gederfde inkomsten schadevergoeding had dienen toe te kennen ter hoogte van de misgelopen subsidie. Alvorens het incidenteel hoger beroep te beoordelen, zal de Afdeling eerst bezien of de resterende beroepsgrond slaagt.
    
    7.1. De maatschap betoogt tevergeefs dat het college heeft miskend dat haar aanvraag een kennelijke fout bevat, die te allen tijde hersteld zou moeten kunnen worden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 3 april 2013 in zaak nr. 201206627/1/A2), is een kennelijke fout als hier bedoeld eerst aan de orde als een betaalverzoek is ingediend. Nu [appellante sub 2] voor de desbetreffende beheereenheden geen betaalverzoek heeft gedaan doordat zij in de Gecombineerde Opgave 2011 bij de daarop betrekking hebbende vraag het vakje "nee" heeft aangekruist, is voor de beoordeling of zich een kennelijke fout heeft voorgedaan als bedoeld in artikel 3, vierde lid, van Verordening EU/65/2011 in dit geval geen plaats meer. Daarbij is niet van belang, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2014 in zaak nr. 201301068/1/A2, dat de subsidie daarvoor nog niet was verleend. Deze was immers wel aangevraagd en het betaalverzoek voor het beheerjaar 2011 moest volgens de subsidiesystematiek al bij de Gecombineerde Opgave 2011 worden gedaan.
    
    Voorts is uit het door [appellante sub 2] aangevoerde niet gebleken van feiten en omstandigheden waaruit het college had moeten afleiden dat [appellante sub 2] desalniettemin beoogde uitbetaling te vragen. Het beroep van [appellante sub 2] op jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven kan niet tot een andere uitkomst leiden. Die jurisprudentie waaruit volgt dat het college door datavergelijking had moeten controleren in hoeverre de Gecombineerde Opgave samenhangend is en zo nodig die Gecombineerde Opgave in het geval van een kennelijke fout had moeten corrigeren, heeft betrekking op toeslagrechten. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, is die controlesystematiek bij toeslagrechten niet toepasbaar op aanvragen in het kader van SNL-subsidie. Anders dan bij toeslagrechten kan een ontvanger van SNL-subsidie om verscheidene redenen in een bepaald jaar van uitbetaling afzien, bijvoorbeeld omdat hij het beheer in dat jaar niet heeft uitgevoerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de reeds genoemde uitspraak van 3 april 2013 in zaak nr. 201206627/1/A2) is het niet aan het college te treden in de motieven die een subsidieontvanger daarvoor heeft. Dat in de Gecombineerde Opgave 2011 is aangegeven dat landbouwactiviteiten worden uitgevoerd in het kader van verbrede landbouw, onderdeel agrarisch natuur- en landschapsbeheer op basis van een beheersovereenkomst zoals (P)SAN en SNL, maakt dat niet anders, nu daaruit niet kan worden afgeleid dat [appellante sub 2] uitbetaling van SNL-subsidie wenste. Er was voor het college aldus geen aanleiding om alsnog een kennelijke fout als bedoeld in artikel 3, vierde lid, van Verordening EU/65/2011 aan te nemen.
    
    8. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, het beroep van [appellante sub 2] tegen het besluit van 9 november 2012 alsnog ongegrond verklaren. Gelet hierop was er voor de rechtbank geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Awb schadevergoeding toe te kennen, als door [appellante sub 2] in haar incidenteel hoger beroep betoogd. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Zeeland gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 januari 2014 in zaak nr. 12/7630;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Dallinga
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2014
    
    18-705.