ECLI:NL:RBGEL:2025:2594, Rechtbank Gelderland, 04-04-2025, ARN23/3781
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen herstelprogramma’s Veluwe. Artikel 2.3, zesde lid, van de Wnb. Herstelprogramma’s zijn wijzigingen van het beheerplan. Artikel 8.1 Wnb. Rechtbank is onbevoegd om van het beroep kennis te nemen.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/3781 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van  
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: [gemachtigde] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, het college 
    (gemachtigden: [gemachtigden] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de vier herstelprogramma’s Veluwe die het college op 9 mei 2023 heeft vastgesteld (de herstelprogramma’s).
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.1.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college. Omdat het beroep gelijktijdig met de beroepen in de zaaknrs. 23/3517 en 23/3528 is behandeld, hebben ook deelgenomen: [persoon a] , [persoon b] en [persoon c] .
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. 
    
    
      
        Achtergrond
      
    
    3. Op 11 juni 2014 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken de Veluwe aangewezen als Natura 2000-gebied (aanwijzingsbesluit). Op 23 januari 2018 heeft het college voor het Natura 2000-gebied ‘De Veluwe’ een beheerplan vastgesteld (het beheerplan). Het beheerplan Veluwe is een plan op hoofdlijnen. Het beschrijft de noodzakelijke maatregelen die genomen moeten worden om de instandhoudingsdoelen voor de Veluwe te realiseren. Belangrijke maatregelen uit het Natura 2000-beheerplan Veluwe zijn het opstellen en uitvoeren van herstelprogramma’s voor de habitats en bijbehorende soorten. Het gaat dan, voor zover in deze zaak relevant, om de herstelprogramma’s voor de habitats en soorten van ‘heide en stuifzanden’, de ‘vennen en venen’, de ‘bossen’ en de ‘beken’. Deze vier herstelprogramma’s zijn vervolgens vastgesteld door het college op 9 mei 2023. 
    
    
      3.1.
      De herstelprogramma’s bestaan uit twee onderdelen. In het eerste deel worden de instandhoudingsdoelstellingen die zijn bepaald in het aanwijzingsbesluit verder uitgewerkt in omvang, ruimte en tijd. In het tweede deel worden de instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen uitgewerkt die nodig zijn om deze instandhoudingsdoelstellingen te realiseren. 
      
    
    
      3.2.
      Eiser exploiteert een paardenpensioenstalling in [plaats] in het gebied dat in het herstelprogramma Bossen is aangeduid als deelgebied 12 ‘ [naam deelgebied] ’. Eiser maakt gebruik van de nabijgelegen percelen grasland en van de ruiterpaden gelegen binnen het nabijgelegen bossencomplex. Deze percelen en ruiterpaden liggen binnen de begrenzing van de Veluwe. 
      
    
    
      3.3.
      Eiser kan zich met de herstelprogramma’s niet verenigingen omdat op voorhand geen duidelijkheid gegeven kan worden door het college of de bedrijfsvoering van eiser ingepast kan worden en wat de gevolgen van de inpassing betekenen voor de bedrijfsvoering en continuïteit van het bedrijf van eiser.
      
    
  
  
    Bevoegdheid van de rechtbank
    
    
      
        Zijn de herstelprogramma’s een (wijziging van) een beheerplan? 
      
      4.	De rechtbank zal eerst ambtshalve beoordelen in hoeverre zij bevoegd is kennis te nemen van de beroepsgronden van eiser. De rechtbank zal hiertoe eerst beoordelen of het college de herstelprogramma’s terecht heeft gekwalificeerd als wijzigingen van het beheerplan. Uit artikel 8.1, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) volgt namelijk dat beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan alleen openstaat tegen de beschrijvingen van activiteiten die niet direct verband houden met (of nodig zijn voor) het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor dit Natura 2000-gebied. Indien de beschreven activiteiten het bereiken van instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen zijn zij door opname in het beheerplan vrijgesteld van vergunningplicht. Het beroep is alleen ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op dergelijke activiteiten en de daarbij aangegeven voorwaarden en beperkingen. 
    
    
    
      4.1.
      Artikel 2.3, eerste lid, van de Wnb bepaalt dat gedeputeerde staten van de provincie waarin een op grond van artikel 2.1 aangewezen Natura 2000-gebied is gelegen, voor dat gebied een beheerplan vaststellen.
      
      
        Artikel 2.3, tweede lid, van de Wnb luidt: Tot de inhoud van het beheerplan behoort in elk geval een beschrijving van de voor het Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingdoelstellingen:
      
      
        
          nodige instandhoudingsmaatregelen, bedoeld in de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onderdelen b, c en d, en 4, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en passende maatregelen, bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn;
        
        
          de beoogde resultaten van de maatregelen, bedoeld in onderdeel a.
        
      
      
      
        Artikel 2.3, zesde lid, van de Wnb luidt: ‘Gedeputeerde staten kunnen een beheerplan wijzigen gedurende het tijdvak waarvoor het is vastgesteld. Bij de voorbereiding van een besluit tot wijziging van ondergeschikte aard of tot verlenging van het tijdvak als bedoeld in het vierde lid, behoeven zij geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.
      
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt vast dat in het beheerplan de volgende maatregelen zijn opgenomen die zien op de vaststelling en uitvoering van de herstelprogramma’s:
      - M15a Opstelling herstelprogramma’s beken en aan beken gebonden habitatsoorten;
      - M15b Uitvoering herstelprogramma’s beken;
      - M17a Opstelling herstelprogramma’s boshabitats en boshabitatsoorten;
      - M17b Uitvoering herstelprogramma’s bos;
      - M18a Opstelling herstelprogramma’s voor soorten van open habitattypen;
      - M18b Uitvoering herstelprogramma’s open habitattypen;
      - M20 Opstellen Vennenherstelprogramma; 
      
    
    
      4.3.
      
        In het herstelprogramma Bossen is de volgende passage opgenomen:
        
          ‘
          2.1 Natura 2000 en juridische status
        
        
          (…)
        
        
          Het Natura 2000-beheerplan beschrijft de noodzakelijke maatregelen die genomen moeten worden om de instandhoudingsdoelen voor de Veluwe te realiseren. Het beheerplan zoals dat in 2018 is vastgesteld, bevat een aantal maatregelen die uitgewerkt moeten worden. Dat is met dit herstelprogramma gebeurd, namelijk de uitwerking van herstelmaatregel M17a en M17b met maatregelen om de betreffende knelpunten op te lossen. (…)’
          
        
      
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank oordeelt dat het college de herstelprogramma’s terecht heeft gekwalificeerd als wijzigingen van het beheerplan. Uit artikel 2.3, eerste lid, van de Wnb volgt dat voor een Natura 2000-gebied (slechts) één beheerplan wordt opgesteld. Dat heeft het college in 2018 opgesteld. Op grond van artikel 2.3, zesde lid, van de Wnb bestaat echter de bevoegdheid tot het wijzigen van een reeds bestaand beheerplan. De herstelprogramma’s moeten daarom worden gezien als een verdere invulling, en daarmee een wijziging, van dat bestaande beheerplan. De herstelprogramma’s bevatten ook instandhoudingsmaatregelen en de daarmee beoogde resultaten zodat de herstelprogramma’s voldoen aan de inhoudelijke vereisten van artikel 2.3, tweede lid, van de Wnb.
      
      
        
          Staat beroep open tegen de maatregelen uit de herstelprogramma’s?
        
        5. 	Het beroep is gericht tegen de maatregelen uit de herstelprogramma’s. Eiser stelt dat bij de uitwerking van de te nemen maatregelen uit de herstelprogramma’s de continuïteit van zijn bedrijf niet is meegenomen. Eiser verzet zich specifiek tegen de maatregel waaruit volgt dat hij het gebruik van percelen als paardenweide moet beëindigen. Deze beëindiging betekent namelijk het einde van het bedrijf voor eiser.
      
      
    
    
      5.1.
      
        De rechtbank stelt vast dat in de rechtsmiddelenclausule van het besluit tot de vaststelling van de herstelprogramma’s (vaststellingsbesluit) het volgende is opgenomen:
        
          ‘Wie kunnen er in beroep tegen de herstelprogramma's?
        
        
          U kunt in beroep gaan tegen de herstelprogramma's als u belanghebbende bent, dat wil zeggen een (rechts)persoon die rechtstreeks gevolgen ondervindt van het herstelprogramma. U moet wel eerder tijdig een zienswijze hebben ingediend op het ontwerp-herstelprogramma. Als u dat niet hebt gedaan, moet u kunnen aantonen dat u redelijkerwijs niet in staat bent geweest om een zienswijze in te dienen. U kunt eveneens beroep instellen als u het niet eens bent met de wijzigingen in de herstelprogramma's ten opzichte van de ontwerp-herstelprogramma's. Een beroep kan alleen worden ingesteld tegen specifieke onderdelen van de herstelprogramma's. Beroep staat volgens artikel 8.1 van de Wet natuurbescherming alleen open tegen de beschrijving van projecten in de herstelprogramma's die het bereiken van instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen en die door opname in de herstelprogramma's vrijgesteld zijn van de vergunningsplicht in de Wet natuurbescherming. Geen beroep is mogelijk tegen de onderdelen gericht op uitvoering, zoals de maatregelen of de fasering van de uitvoering. Beroep tegen het in 2018 vastgestelde Natura 2000-beheerplan Veluwe is nu niet mogelijk: dat kan nu alleen tegen de wijzigingen zoals opgenomen in de herstelprogramma's. De inhoud van het beheerplan blijft voor het overige ongewijzigd. Ook is geen beroep mogelijk tegen het eerder al vastgestelde recreatiezoneringsplan (het vijfde herstelprogramma vanuit het Natura 2000-beheerplan Veluwe). De beroepstermijn van dit besluit is inmiddels
        
        
          verstreken.’
        
      
      
    
    
      5.2.
      
        In het herstelprogramma Bossen is de volgende passage opgenomen:
        
          ‘ 
          8.3 Uitvoering
        
        
          (…)
        
        
          Voor de uitvoering kunnen vergunningen of ontheffingen nodig zijn op grond van geldende wet- en regelgeving zoals bijvoorbeeld omgevingsvergunningen of peilbesluiten. Een vergunning of ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming is niet nodig: voor de uitvoering van maatregelen die nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000 -gebied geldt geen vergunningplicht (artikel 2.7 Wnb). Verder moet vanzelfsprekend rekening gehouden worden met ter plaatse geldend beleid en regelgeving, bijvoorbeeld met betrekking tot de archeologie. Dit moet in het plan van aanpak voor de uitvoering worden meegenomen.’
          
        
      
    
    
      5.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank is de rechtsmiddelenclausule bij het vaststellingsbesluit juist en kan het beroep alleen betrekking hebben op maatregelen die door opname in de herstelprogramma’s vrijgesteld zijn van de vergunningplicht in de Wnb. Op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen kan namelijk, voor zover hier van belang, alleen beroep worden ingesteld tegen projecten als bedoeld in artikel in artikel 2.9 van de Wnb. Naar de rechtbank begrijpt is de gedachte hierachter dat op grond van artikel 2.9 van de Wnb bepaalde projecten die normaal gesproken vergunningplichtig zouden zijn, vergunningvrij worden door opname in een beheerplan. Dit maakt dat de rechtsbescherming die normaal gesproken bestaat bij het vergunningtraject, nu moet worden geboden in het kader van het vaststellen van het beheerplan. 
      
    
    
      5.4.
      Zoals onder 3.1 beschreven bevatten de herstelprogramma’s, naast de instandhoudingsdoelstellingen, alleen instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die nodig zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren. Verder heeft het college expliciet in de verschillende herstelprogramma’s neergelegd dat voor de uitvoering van de maatregelen geen vergunningen dan wel ontheffingen zijn vereist op grond van de Wnb. Ter zitting is dit door het college bevestigd. Eiser heeft dit niet althans onvoldoende gemotiveerd weersproken. Verder heeft het college toegelicht dat de daadwerkelijke uitvoering van de maatregelen in overleg geschiedt met de rechthebbenden van de percelen en tijdens dit overleg ook alternatieven voor de maatregelen aan de orde kunnen komen. 
      
    
    
      5.5.
      Uit het voorgaande volgt dat het college de door eiser bestreden maatregel niet heeft opgenomen als project in de zin van artikel 2.9 van de Wnb. Daarom wordt deze maatregel niet vergunningvrij als gevolg van het opnemen in het beheerplan en staat er geen beroep bij de bestuursrechter tegen open. 
      
    
    
      5.6.
      De conclusie is dat de rechtbank onbevoegd is om van het beroep kennis te nemen, omdat het beroep zich richt tegen maatregelen uit de herstelprogramma’s, die niet als projecten in de zin van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb zijn aangemerkt. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.	De rechtbank is onbevoegd. Zij mag de beroepsgronden van eisers dus niet behandelen. Eiser krijgt geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        Bijlage
      
    
    
    
      
        Wet natuurbescherming
      
    
    
  
  
    Artikel 2.7
    1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
    2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
    4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
    
  
  
    Artikel 2.9
    1. Het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten die zijn beschreven in en worden gerealiseerd overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3 of een programma als bedoeld in artikel 1.13, eerste, zevende, of achtste lid, of een plan of programma als bedoeld in artikel 2.3, vijfde lid, indien:
    a. ten aanzien van het plan of het programma, althans het desbetreffende onderdeel, een passende beoordeling van projecten is uitgevoerd waaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, en
    b. het bestuursorgaan dat het plan of het programma heeft vastgesteld tevens bevoegd is voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, voor een dergelijk project, of, als dat niet het geval is, het laatstbedoelde bestuursorgaan heeft ingestemd met het onderdeel van het plan of programma dat betrekking heeft op het project.
    
  
  
    Artikel 8.1 
    1. (…)
    2. Een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, of van een programma als bedoeld in artikel 1.13 heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van projecten als bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, handelingen als bedoeld in artikel 3.3, zevende lid, onderdeel b, artikel 3.8, zevende lid, onderdeel b, al dan niet in samenhang met artikel 3.10, tweede lid.
  
  
     Op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet, zoals die destijds gold, Stc 2014, 17732
  
  
     Dit plan heeft het college tezamen met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Defensie vastgesteld. Zie Stc. 2018, 15559. 
  
  
     In het beheerplan is dit neergelegd in de maatregelen: ‘M15a’, ‘M15b’ ‘M17a’, ‘M17b‘, ‘M18a’, ‘M18b’, ‘M20’, ‘M21’ 
  
  
     Kadastraal bekend als: gemeente Doorwerth, [sectie], nummers [nummer 1], [nummer 2], [nummer 3] en [nummer 4].
  
  
    Beheerplan Natura 2000 Veluwe (057), Provincie Gelderland, p. 62.
  
  
    Beheerplan Natura 2000 Veluwe (057), Provincie Gelderland, p. 62.
  
  
    Beheerplan Natura 2000 Veluwe (057), Provincie Gelderland, p. 62 en 63.
  
  
    Beheerplan Natura 2000 Veluwe (057), Provincie Gelderland, p. 63.
  
  
    Beheerplan Natura 2000 Veluwe (057), Provincie Gelderland, p. 63.
  
  
    Beheerplan Natura 2000 Veluwe (057), Provincie Gelderland, p. 63.
  
  
    Beheerplan Natura 2000 Veluwe (057), Provincie Gelderland, p. 63 en p. 64.
  
  
     Herstelprogramma Bossen Natura 2000 Veluwe, p. 14. Dezelfde tekst is tevens opgenomen in de andere herstelprogramma’s onder paragraaf 2.1.
  
  
     Dit betreft maatregel MB043 uit het herstelprogramma Bossen Natura 2000 Veluwe.
  
  
     Herstelprogramma Bossen Natura 2000 Veluwe, p. 101. Dezelfde tekst is tevens opgenomen in de andere herstelprogramma’s onder paragraaf 8.3.