ECLI:NL:RVS:2015:1258, Raad van State, 22-04-2015, 201310565/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2013, kenmerk 3395983, heeft het college de verzoeken van Mob en [appellant B] om handhavend op te treden tegen het zonder vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) uitvoeren van bedrijfshandelingen ten behoeve van de melkrundveehouderij gelegen aan de [locatie] te Raamsdonk (hierna: de veehouderij), afgewezen.

201310565/1/R2.
    Datum uitspraak: 22 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob) en [appellant B], gevestigd te Nijmegen onderscheidenlijk wonend te Raamsdonk, gemeente Geertruidenberg,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 april 2013, kenmerk 3395983, heeft het college de verzoeken van Mob en [appellant B] om handhavend op te treden tegen het zonder vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) uitvoeren van bedrijfshandelingen ten behoeve van de melkrundveehouderij gelegen aan de [locatie] te Raamsdonk (hierna: de veehouderij), afgewezen.
    
    Bij beslissing van 17 oktober 2013, kenmerk C2121522/3463463, heeft het college de bezwaren van Mob en [appellant B] tegen het besluit van 22 april 2013 ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben Mob en [appellant B] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [partij] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college, Mob en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 februari 2015, waar Mob en [appellant B], vertegenwoordigd onderscheidenlijk bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door R. Meijs, werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant, zijn verschenen. Voorts is [partij] als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning van het college projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19l, eerste lid, neemt een ieder voldoende zorg in acht voor de instandhouding van een gebied aangewezen op grond van artikel 10 of een Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 12.
    
    Het beroep voor zover ingesteld door [appellant B]
    
    2. [appellant B] betoogt dat ten tijde van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisering bestond. Het college heeft volgens hem ten onrechte afgezien van handhavend optreden.
    
    2.1. Het college en [partij] stellen zich op het standpunt dat de bezwaren van [appellant B] ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen bespreking behoeven, omdat deze niet tot vernietiging van het bestreden besluit kunnen leiden.
    
    2.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    2.3. Voor zover [appellant B] betoogt dat de zorgplicht als bedoeld in artikel 19l van de Nbw 1998 een ieder noopt tot het bijdragen aan de instandhouding van een Natura 2000-gebied en dat daartoe ook het gebruik maken van rechtsmiddelen behoort, zodat deze rechtsregel strekt tot bescherming van zijn belangen, overweegt de Afdeling dat uit de bewoordingen van artikel 19l van de Nbw 1998 volgt dat die zorgplicht alleen erop is gericht om een ieder te weerhouden van het verrichten van schadelijke handelingen die de wezenlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten. Artikel 19l van de Nbw 1998 is niet van toepassing bij de vergunningprocedure op grond van artikel 19d van de Nbw 1998, zodat [appellant B] in dit geval geen beroep kan doen op artikel 19l van de Nbw 1998.
    
    2.4. Voor zover [appellant B] betoogt dat artikel 19d van de Nbw 1998 strekt tot bescherming van zijn belangen vanwege zijn belang bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe leefomgeving, overweegt de Afdeling dat artikel 19d van de Nbw 1998 met name ten doel heeft om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. [appellant B] woont in de directe nabijheid van de veehouderij. De woning van [appellant B] aan de Kerklaan 11 te Raamsdonk bevindt zich evenwel op ongeveer 3,2 kilometer afstand van het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied Biesbosch. De Afdeling is gelet op laatstgenoemde afstand van oordeel dat het Natura 2000-gebied Biesbosch geen deel uitmaakt van de directe leefomgeving van [appellant B]. Gelet hierop bestaat geen duidelijke verwevenheid van zijn individuele belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving met de algemene belangen die artikel 19d van de Nbw 1998 beoogt te beschermen, zodat moet worden geoordeeld dat de betrokken norm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant B]. Artikel 8:69a van de Awb staat er dan ook aan in de weg dat het bestreden besluit als gevolg van de beroepsgronden van [appellant B] wordt vernietigd.
    
    2.5. Gelet op het voorgaande is het beroep, voor zover ingesteld door [appellant B], ongegrond.
    
    Het beroep voor zover ingesteld door Mob
    
    3. De veehouderij ligt in de nabijheid van onder meer de Natura 2000-gebieden Biesbosch en Langstraat. Niet in geschil is dat de uitbreiding van de veehouderij de kwaliteit van de natuurlijke habitats in de betrokken Natura 2000-gebieden kan verslechteren als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 en dat voor deze bedrijfshandeling een vergunning op grond van deze wet nodig is. Vast staat dat het bedrijf niet beschikt over een Nbw-vergunning. Gelet hierop is de conclusie dat wordt gehandeld in strijd met artikel 19d van de Nbw 1998, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4. Mob betoogt dat haar bezwaren ten onrechte ongegrond zijn verklaard. Zij betwist dat ten tijde van het bestreden besluit concreet zicht op legalisering bestond. Volgens haar kon het college op grond van de op dat moment beschikbare gegevens, meer in het bijzonder naar aanleiding van de zienswijze van Mob tegen de ontwerpvergunning van 21 mei 2013, niet tot het oordeel komen dat de gevraagde vergunning kan worden verleend. In dat verband verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 in zaak nrs. 201303243/1/R2, 201303324/1/R2, 201303514/1/R2 en 201303816/1/R2, waarin is geoordeeld dat de depositiebank van Noord-Brabant niet voldoet aan de voorwaarden om saldi beschikbaar te stellen die in een passende beoordeling als externe saldering betrokken kunnen worden. Voorts verwijst zij naar de ontwerpvergunning van 21 mei 2013 waarin volgens haar ten onrechte niet wordt uitgegaan van de referentiedatum 10 juni 1994 voor het Natura 2000-gebied Kampina & Oisterwijkse Vennen.
    
    4.1. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat er concreet zicht op legalisering bestond. In dat verband verwijst het naar de ontvankelijk geachte vergunningaanvraag en de ontwerpvergunning van 21 mei 2013, waaruit blijkt dat het college voornemens was de gevraagde vergunning te verlenen. Op basis van deze gegevens heeft het college de bezwaren van Mob tegen de afwijzing van zijn verzoek om handhaving bij besluit van 17 oktober 2013 ongegrond verklaard. Het college heeft zich naar aanleiding van voornoemde uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 nadien op het standpunt gesteld dat de gevraagde vergunning niet kan worden verleend op basis van de toen geldende regeling met betrekking tot de depositiebank van Noord-Brabant. Volgens het college tast dit de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet aan, aangezien die uitspraak dateert van latere datum.
    
    4.2. Naar aanleiding van de door [partij] ingediende aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 heeft het college op 21 mei 2013 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd strekkende tot verlening van de vergunning. In beginsel is de terinzagelegging van een ontwerpvergunning voldoende om concreet zicht op legalisering aan te nemen. In dit geval doen zich echter omstandigheden voor waarin het college ten tijde van het bestreden besluit aanleiding had moeten zien nader te motiveren waarom het aannemelijk was dat de gevraagde vergunning zou kunnen worden verleend. Hiertoe is met name van belang dat in de ontwerpvergunning onder meer de gevolgen van de aangevraagde activiteit voor het Vogelrichtlijngebied Biesbosch zijn beoordeeld en dat daarbij een salderingsbesluit dat is gebaseerd op de stikstofverordening van Noord-Brabant is betrokken.
    
    Vast staat dat de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geldende stikstofverordening uitsluitend voorzag in de opname van stikstofdeposities in de depositiebank van milieuvergunningen van bedrijven die op 7 december 2004 nog aantoonbaar in bedrijf waren en waarvan de milieuvergunning na die datum is ingetrokken. De gehanteerde referentiedatum van 7 december 2004 geeft er blijk van dat de regeling met betrekking tot de depositiebank niet waarborgt dat de in de depositiebank opgenomen milieuvergunningen waren verleend voor de relevante referentiedatum van de betrokken Vogelrichtlijngebieden. Dat voor Vogelrichtlijngebieden niet 7 december 2004 als referentiedatum geldt, maar de datum waarop het desbetreffende aanwijzingsbesluit van kracht werd, tenzij die datum vóór 10 juni 1994 ligt - dan geldt 10 juni 1994 als referentiedatum - is reeds overwogen in de uitspraken van 31 maart 2010 in zaak nr. 200903784/1/R2, 7 september 2011 in zaak nr. 201003301/1/R2 en van 19 juni 2013 in zaak nrs. 201200593/1/R2, 201205887/1/R2 en 201300402/1/R2. Gezien voornoemde uitspraken met betrekking tot de referentiedatum voor Vogelrichtlijngebieden alsmede de omstandigheid dat Mob in haar zienswijze gericht tegen de ontwerpvergunning van 21 mei 2013 op dit gebrek in de destijds geldende regeling met betrekking tot de depositiebank heeft gewezen, had het college reeds ten tijde van het nemen van het bestreden besluit tot het oordeel moeten komen dat de ontwerpvergunning van 21 mei 2013 - die onder andere betrekking heeft op het Vogelrichtlijngebied Biesbosch - niet in de aangevraagde vorm kon worden verleend. Het college heeft zich ten tijde van het nemen van het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt gesteld dat concreet zicht op legalisering bestond van de overtreding die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. Gelet hierop bestaat aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. De Afdeling zal gelet op artikel 8:72, derde lid, van de Awb bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
    
    Naar aanleiding van de door [partij] aangepaste aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 heeft het college op 14 januari 2015 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, dat het voornemen van het college bevat om de vereiste Nbw-vergunning op grond van externe saldering te verlenen. Weliswaar heeft Mob zienswijzen tegen de ontwerpvergunning van 14 januari 2015 naar voren gebracht, maar op voorhand bestaat geen reden om aan te nemen dat de gevraagde vergunning niet kan worden verleend. Gelet hierop bestaat thans concreet zicht op legalisering van de overtreding van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. De Afdeling ziet hierin aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
    
    Conclusie
    
    6. Gelet op het hiervoor onder 4.2 overwogene is het beroep, voor zover ingesteld door Mob, gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
    
    7. Het college dient ten aanzien van Mob op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant B] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    8. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep, voor zover ingesteld door de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 17 oktober 2013, kenmerk C2121522/3463463;
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    IV. verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [appellant B] ongegrond;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Vreugdenhil
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2015
    
    571-772.