ECLI:NL:RVS:2022:1699, Raad van State, 15-06-2022, 202100791/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juni 2018 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat besloten op het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. De minister heeft een deel van de gevraagde documenten openbaar gemaakt en een deel niet. [appellant] is redacteur bij NRC Handelsblad. Hij heeft verzocht om openbaarmaking van de documenten over de betrokkenheid van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat bij de poging het hoofdkantoor van Unilever naar Nederland te halen. Een van de documenten waarop het verzoek betrekking heeft, is een door de Netherlands Foreign Investment Agency (hierna: de NFIA) opgesteld bidbook voor Unilever. De minister heeft met dat bidbook beoogd een positief beeld van het vestigingsklimaat in Nederland te schetsen, zodat Unilever haar hoofdkantoor in Nederland zou vestigen. In deze procedure gaat het alleen nog over de weigering om het gehele bidbook openbaar te maken.

202100791/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juni 2018 heeft de minister besloten op het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten op grond van de
    Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). De minister heeft een deel van de gevraagde documenten openbaar gemaakt en een deel niet.
    Bij besluit van 22 december 2020 heeft de minister opnieuw op het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar beslist. Hij heeft het bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard en besloten om meer informatie openbaar te maken.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2021, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman, H.I. van der Meer, W.M. Bakhuizen en K. van Dam, zijn verschenen. Ter zitting is ook Unilever, vertegenwoordigd door mr. J.E. van Uden, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is redacteur bij NRC Handelsblad. Hij heeft verzocht om openbaarmaking van de documenten over de betrokkenheid van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat bij de poging het hoofdkantoor van Unilever naar Nederland te halen. Een van de documenten waarop het verzoek betrekking heeft, is een door de Netherlands Foreign Investment Agency (hierna: de NFIA) opgesteld bidbook voor Unilever. De minister heeft met dat bidbook beoogd een positief beeld van het vestigingsklimaat in Nederland te schetsen, zodat Unilever haar hoofdkantoor in Nederland zou vestigen. In deze procedure gaat het alleen nog over de weigering om het gehele bidbook openbaar te maken.
    1.1.    Voor de voorgeschiedenis van deze zaak verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2368. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van het gehele bidbook niet mogelijk is.
    1.2.    Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 22 december 2020, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
    Het besluit van 22 december 2020
    2.       De minister heeft bij besluit van 22 december 2020 het bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard. Hij heeft de voorpagina van het bidbook, met uitzondering van de titel, openbaar gemaakt, evenals de naam van hoofdstuk 5. Verder heeft hij van het Foreword de informatie openbaar gemaakt die inhoudelijk geen betrekking heeft op het bidbook. Ten slotte heeft hij gemotiveerd waarom hij vindt dat de rest van het bidbook niet openbaar gemaakt kan worden.
    Beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de minister de rest van het bidbook ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt. Het bidbook bevat algemene informatie, bijvoorbeeld over wet- en regelgeving, en de minister heeft niet gemotiveerd waarom deze informatie niet openbaar gemaakt kan worden. Daarnaast heeft de minister de weigeringsgronden van de Wob volgens [appellant] ten onrechte ingeroepen en te ruim toegepast om de gevraagde informatie niet openbaar te hoeven maken.
    Beoordeling van het beroep
    4.       De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van het bidbook.
    5.       Zoals de Afdeling in de uitspraak van 7 oktober 2020 al heeft vastgesteld, bestaat het bidbook uit verschillende onderdelen variërend van algemene informatie uit openbare bronnen tot meer specifiek op Unilever toegesneden informatie. De minister heeft in zijn besluit van 22 december 2020 gemotiveerd waarom openbaarmaking van de rest van het bidbook op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, b en g, van de Wob achterwege moet blijven. Anders dan in het besluit van 18 juni 2018, heeft de minister in zijn besluit van 22 december 2022 per hoofdstuk toegelicht welke weigeringsgronden hij heeft toegepast en heeft hij de toepassing daarvan gemotiveerd. De Afdeling zal hierna de door de minister gegeven motivering beoordelen.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879, onder 2.6.3, is blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob dit de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Wob genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Aangezien de openbaarmaking van het bidbook door de minister ook is geweigerd op grond van andere uitzonderingsgronden uit artikel 10, tweede lid, van de Wob, zal de Afdeling gelet op het vorenstaande eerst bezien of de minister zich op goede gronden heeft gebaseerd op deze uitzonderingsgronden.
    5.2.    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de economische en financiële belangen van de Staat. De minister stelt dat openbaarmaking van het bidbook de economische en financiële belangen van de Staat schaadt en dat hij het bidbook daarom niet openbaar kan maken. Hij heeft daarvoor de onder 5.3 tot en met 5.5 opgenomen motivering gegeven.
    5.3.    De NFIA werkt onder verantwoordelijkheid van de minister en houdt zich bezig met de internationale promotie van Nederland als vestigingslocatie voor bedrijven. De NFIA heeft als belangrijkste taak om buitenlandse bedrijven aan te trekken naar Nederland, hen te helpen bij vervolginvesteringen in Nederland en hen voor Nederland te behouden bij een heroverweging van de internationale strategie. Daarnaast is het de taak van de NFIA om bedrijven te informeren over het Nederlandse investeringsklimaat en hen te introduceren bij relevante partijen die hen van informatie kunnen voorzien. Bij projecten met toegevoegde waarde voor de Nederlandse economie kan de NFIA een bidbook opstellen waarin de belangrijkste elementen voor de investeringsbeslissing van het bedrijf staan. Bij de werkzaamheden van de NFIA geldt een vertrouwelijke relatie met het betrokken bedrijf. Voorafgaand aan het opstellen van het bidbook voert de NFIA met het bedrijf gesprekken over onder andere de factoren die voor het vestigingsklimaat van het bedrijf van belang zijn, zodat de NFIA vervolgens een op maat gemaakt bidbook kan maken. In de Evaluatie van de NFIA 2010-2018 staat dat de NFIA op deze manier een positieve bijdrage levert aan de kans dat buitenlandse bedrijven voor Nederland kiezen als vestigingslocatie.
    5.4.    Voor het goed kunnen uitvoeren van de acquisitiestrategie van de NFIA en om tot een bidbook te komen, is een vrije en onbelemmerde uitwisseling van informatie, gedachten, argumenten en opvattingen van belang. Wanneer de vertrouwelijkheid van een bidbook vooraf al in het geding is, zullen bedrijven niet langer met de organisatie willen samenwerken of informatie aan de NFIA verschaffen. Het bidbook kan dan niet meer specifiek op een bedrijf worden toegesneden en verliest daarmee zijn waarde en effectiviteit. Daardoor wordt de Staat economisch en financieel geschaad, omdat bedrijven er minder snel voor zullen kiezen om in Nederland te investeren.
    5.5.    De economische en financiële belangen van de Staat worden door openbaarmaking van het gehele bidbook ook op een andere manier geschaad. Bij openbaarmaking van het gehele bidbook verkrijgt eenieder inzicht in de wijze waarop de NFIA het Nederlandse vestigingsklimaat presenteert richting individuele bedrijven die overwegen in Nederland te investeren, hoe de afweging plaatsvindt met betrekking tot de op te nemen informatie en hoe de informatie wordt verkregen. Informatie van feitelijke aard geeft ook inzicht in de werkwijze van de NFIA. De minister heeft erop gewezen dat informatieverstrekking uit het bidbook, ook al gaat het bijvoorbeeld om de inhoudsopgave of titels, inzicht geeft in de wijze waarop het bidbook is samengesteld en hoe de acquisitie wordt gedaan. Vergelijkbare buitenlandse organisaties kunnen er hun voordeel mee doen als zij weten hoe de NFIA voor Nederland bedrijven aan zich weet te binden. De kans op een gunstige uitkomst voor Nederland, te weten de vestiging van het bedrijf in Nederland met de positieve economische en financiële gevolgen in de vorm van onder andere werkgelegenheid en de versterking van het Nederlandse "innovatie-ecosysteem", wordt daarmee substantieel verkleind.
    5.6.    Hoewel het bidbook ook algemene en openbare informatie bevat, heeft de minister naar het oordeel van de Afdeling openbaarmaking van het bidbook, behoudens de inmiddels openbaar gemaakte informatie daaruit, mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob. De minister heeft zich naar het oordeel van de Afdeling gelet op de onder 5.3 tot en met 5.5 gegeven motivering redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat openbaarmaking van het gehele bidbook tot inzicht in de acquisitiestrategie van de NFIA leidt en dat dat leidt tot nadelige economische en financiële gevolgen voor de Staat. Zoals de minister ter zitting nogmaals heeft toegelicht, zal openbaarmaking van het bidbook het vertrouwen van de bedrijven die met de NFIA samenwerken schaden. De werkzaamheden van de NFIA, die voor een groot deel gebaseerd zijn op vertrouwelijkheid, zullen daardoor in ernstige mate worden belemmerd en daardoor zal de NFIA ook minder bedrijven aan Nederland weten te binden. Tezamen met het feit dat openbaarmaking ertoe leidt dat vergelijkbare buitenlandse organisaties inzicht krijgen in de strategie van de NFIA en daar ten koste van de NFIA hun voordeel mee kunnen doen, heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat dat voor nadelige economische en financiële gevolgen voor de Staat zorgt en dat openbaarmaking van het bidbook niet opweegt tegen die economische en financiële belangen.
    5.7.    De vraag of de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat ook de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, van de Wob aan openbaarmaking van het bidbook in de weg staan, behoeft geen bespreking meer. De minister heeft openbaarmaking van het bidbook, behoudens de inmiddels openbaar gemaakte informatie daaruit, al op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob mogen weigeren.
    Het betoog faalt.
    Slotsom
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    voorzitter
    w.g. Neuwahl
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2022
    280-960