ECLI:NL:RVS:2023:3300, Raad van State, 30-08-2023, 202106148/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 5 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bladel geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunningen te verlenen voor het verbouwen van het pand aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Bladel.  [appellant] heeft op 29 en 30 november 2017 afzonderlijke aanvragen ingediend voor een omgevingsvergunning voor het verbouwen van het voorste en achterste gedeelte van het pand naar in totaal 26 kamers voor kamerverhuur. Bij besluiten van 5 april 2018 heeft het college beide omgevingsvergunningen geweigerd te verlenen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat niet werd voldaan aan de brandveiligheidseisen, dat niet werd voldaan aan de zogenoemde Rc-waarden voor nieuwbouw en dat de afmeting van de badruimten niet voldoet. Dit zijn eisen die volgen uit het Bouwbesluit 2012. Verder heeft het college aan de besluiten ten grondslag gelegd dat niet werd voldaan aan de parkeernormen die volgden uit het toen geldende artikel 2.5.30 van de Bouwverordening 2010 van de gemeente Bladel, omdat de bouwplannen niet voorzien in voldoende parkeergelegenheid op het terrein en dit gezien de grootte van het terrein niet mogelijk is.

202106148/1/R1.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Hoogeloon, gemeente Bladel,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 5 augustus 2021 in zaak nr. 20/908 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bladel.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 5 april 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunningen te verlenen voor het verbouwen van het pand aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Bladel (hierna: het pand).
    Bij besluit van 13 februari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, na het bij besluit van 8 februari 2019 ongegrond te hebben verklaard, opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door C.J.A. van den Heuvel, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door
    mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener bij DAS Rechtsbijstand, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft op 29 en 30 november 2017 afzonderlijke aanvragen ingediend voor een omgevingsvergunning voor het verbouwen van het voorste en achterste gedeelte van het pand naar in totaal 26 kamers voor kamerverhuur. Bij besluiten van 5 april 2018 heeft het college beide omgevingsvergunningen geweigerd te verlenen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat niet werd voldaan aan de brandveiligheidseisen, dat niet werd voldaan aan de zogenoemde Rc-waarden voor nieuwbouw en dat de afmeting van de badruimten niet voldoet. Dit zijn eisen die volgen uit het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit). Verder heeft het college aan de besluiten ten grondslag gelegd dat niet werd voldaan aan de parkeernormen die volgden uit het toen geldende artikel 2.5.30 van de Bouwverordening 2010 van de gemeente Bladel (hierna: de Bouwverordening), omdat de bouwplannen niet voorzien in voldoende parkeergelegenheid op het terrein en dit gezien de grootte van het terrein niet mogelijk is. [partij] is een omwonende die wenst dat de weigeringen in stand blijven, vanwege onder andere de vrees voor parkeerproblemen.
    2.       Bij besluit van 8 februari 2019 heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 20 augustus 2018, het door [appellant] tegen de besluiten van 5 april 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. In dit advies wordt opgemerkt dat niet langer aan de parkeernormen getoetst kan worden, omdat artikel 2.5.30 van de Bouwverordening op 1 juli 2018 vervallen is en er geen regels omtrent parkeergelegenheid waren opgenomen in het toen geldende bestemmingsplan "Kempenland Bladel". Het college heeft deze weigeringsgrond daarom tijdens de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie ‘prijsgegeven’, zo vermeldt het verslag van de hoorzitting. In de uitspraak van 20 augustus 2019 heeft de
    rechtbank Oost-Brabant het beroep van [appellant] tegen het besluit van 8 februari 2019 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd vanwege strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. In die procedure ging het enkel over het niet voldoen aan de eisen die volgen uit het Bouwbesluit.
    3.       Naar aanleiding van deze uitspraak heeft het college op 13 februari 2020 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Het college heeft in dit besluit het bezwaar van [appellant] tegen de besluiten van 5 april 2018 opnieuw, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 25 november 2019, ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat inmiddels wel wordt voldaan aan de eisen uit het Bouwbesluit, maar niet aan de parkeernormen die volgen uit het "Parapluplan parkeren 2018 analoog", vastgesteld op 20 september 2018, en het bestemmingsplan "Kom Bladel 2019", vastgesteld op 20 juni 2019.
    4.       Bij uitspraak van 5 augustus 2021 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht heeft getoetst aan de ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar geldende regels. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen sprake is van strijd met het beginsel dat de positie van een rechtzoekende niet mag verslechteren door het instellen van een rechtsmiddel, ook wel het verbod van "reformatio in peius" genoemd.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het recht moet worden toegepast zoals dat gold ten tijde van de aanvragen op
    29 en 30 november 2017. Volgens [appellant] kon hij, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling, op basis van dat recht rechtstreeks aanspraak maken op de twee aangevraagde vergunningen, omdat de bouwplannen niet in strijd waren met het toen geldende bestemmingsplan "Kempenland Bladel" of rechtstreeks werkende bepalingen van de provincie of het Rijk. De bestemmingsplannen "Parapluplan parkeren 2018 analoog" en "Kom Bladel 2019" waren op dat moment nog niet vastgesteld. Dat ten tijde van het nemen van de besluiten van 5 april 2018 sprake was van strijd met de Bouwverordening wat betreft parkeren en dus een andere weigeringsgrond op grond van artikel 2.10 van de Wabo bestond om de aangevraagde omgevingsvergunningen te weigeren, leidt volgens [appellant] niet tot een ander oordeel. Bovendien was er ook een periode dat geen enkele parkeerregeling gold. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij door het opnemen van de parkeerbehoefte als weigeringsgrond in het besluit van 13 februari 2020 in een nadeligere rechtspositie is gebracht dan ten tijde van het nemen van het besluit van 8 februari 2019 en de uitspraak van de rechtbank van 20 augustus 2019. Het geschil beperkte zich toen namelijk tot de vraag of werd voldaan aan de eisen die volgen uit het Bouwbesluit. Verder stelt [appellant] dat hij ook door wijziging van het toetsingskader in een nadeligere positie is komen te verkeren, omdat in het vierde lid van artikel 2.5.30 van de Bouwverordening afwijkingsmogelijkheden stonden ten aanzien van de eis om in voldoende parkeerruimte te voorzien en deze afwijkingsmogelijkheden niet zijn opgenomen in artikel 32.1 van het bestemmingsplan, waarin de parkeerregels nu zijn opgenomen. Ten slotte voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat het alsnog toepassen van de weigeringsgrond over parkeren in het besluit op bezwaar van 13 februari 2020 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De weigeringsgrond over parkeren was al door het college prijsgegeven tijdens de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie en het daarop volgende besluit van 8 februari 2019. Het kan volgens [appellant] niet zo zijn dat door een vernietiging van het besluit op bezwaar van 8 februari 2019 het college opnieuw de gelegenheid wordt geboden een eerder uitdrukkelijk prijsgegeven weigeringsgrond opnieuw aan zijn besluit op bezwaar ten grondslag te leggen.
    5.1.    Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2537), geldt het uitgangspunt dat toetsing in beginsel aan het geldende recht dient te worden getoetst evenzeer in een situatie als de onderhavige, waarin na vernietiging een nieuw besluit op bezwaar moet worden genomen. Op deze hoofdregel van ex nunc toetsing bestaat een aantal uitzonderingen. Ten eerste de uitzondering dat de aanvrager ten tijde van het indienen van de aanvraag een rechtstreekse aanspraak kon maken op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Ten tweede kan het verbod van reformatio in peius meebrengen dat er getoetst moet worden aan het ten tijde van de aanvraag geldende recht. Tot slot kan de rechtszekerheid zich verzetten tegen ex nunc toetsing.
    - Rechtstreekse aanspraak op omgevingsvergunning voor bouwen?
    5.2.    De Afdeling heeft eerder overwogen bijvoorbeeld in de uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2010, dat bij het nemen van een besluit op een aanvraag in beginsel het recht dient te worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. Bij wijze van uitzondering moet het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende recht toepassen, maar uitsluitend indien ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dat is het geval als het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wro en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was.
    5.3.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien de hiervoor genoemde uitzonderingsgrond op de hoofdregel van ex nunc toetsing in dit geval toe te passen. De Afdeling stelt vast dat de door [appellant] ingediende bouwplannen onder andere niet voldeden aan het toen geldende artikel 2.5.30 van de Bouwverordening en daarmee niet aan de ten tijde van de aanvragen ter plaatse geldende parkeernormen. Er was niet voorzien in voldoende parkeergelegenheid op het terrein en dit was gezien de grootte van het terrein ook niet mogelijk. Dit was een van de weigeringsgronden in de besluiten van 5 april 2018. Deze parkeernormen zijn vervolgens opgenomen in de bestemmingsplannen "Parapluplan parkeren 2018 analoog" en "Kom Bladel 2019", waaraan is getoetst ten tijde van het tweede besluit op bezwaar van 13 februari 2020 en waaraan de bouwplannen ook niet voldeden. De parkeernormen, die weliswaar niet waren opgenomen in het bestemmingsplan, golden al ten tijde van de aanvraag. [appellant] moest daarom toen ook al aan parkeernormen voldoen om aanspraak te maken op een vergunning voor het bouwen. Voor [appellant] geldt dus dat ten tijde van de aanvraag de weigeringsgrond voor parkeren al bestond. De Afdeling ziet gelet daarop geen aanleiding de in de jurisprudentie geformuleerde uitzonderingsgrond in dit geval van toepassing te achten. Het gaat niet aan dat [appellant], terwijl hij op basis van het recht dat gold ten tijde van de aanvraag niet in aanmerking kwam voor een vergunning en ten tijde van het recht zoals dat gold ten tijde van het besluit van 13 februari 2020 evenmin, alsnog aanspraak zou kunnen maken op een vergunning door het enkele feit dat de regeling over parkeren juridisch is overgegaan van de Bouwverordening naar het bestemmingsplan.
    - Reformatio in peius?
    5.4.    Verder is er naar het oordeel van de Afdeling ook geen sprake van "reformatio in peius". Uit artikel 7:11, eerste lid, van de Awb volgt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Aangezien bij het besluit op bezwaar van 13 februari 2020 niet tot anders of meer is beslist dan de instandlating van de weigering van de gevraagde omgevingsvergunningen is er geen sprake van reformatio in peius. [appellant] is door het besluit van 13 februari 2020 niet in een slechtere positie komen te verkeren dan het geval zou zijn geweest, als hij geen bezwaar had gemaakt tegen de besluiten van 5 april 2018. Aan de besluiten van 5 april 2018 was onder meer al het niet voldoen aan de parkeernormen ten grondslag gelegd.  Verder merkt de Afdeling op dat in artikel 32.3 van de planregels een met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening vergelijkbare afwijkingsmogelijkheid is opgenomen. Dat tussen 1 juli 2018 en 20 september 2018 geen enkele parkeerregeling gold en in zoverre van enige strijd dus geen sprake was, leidt niet tot het oordeel dat het college het bezwaar van [appellant] niet opnieuw ongegrond mocht verklaren. Vast staat immers dat ten tijde van het besluit op bezwaar op 13 februari 2020 de parkeerregeling wel gold en het college in het kader van de heroverweging het recht moest toepassen zoals dat op dat moment gold.
    - Staat de rechtszekerheid in de weg aan ex nunc toetsing?
    5.5.    Anders dan [appellant] stelt, staat de rechtszekerheid in dit geval evenmin in de weg aan toetsing aan het recht zoals dat gold ten tijde van het besluit van 13 februari 2020. [appellant] heeft er op zich terecht op gewezen dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie van 20 augustus 2018 staat dat de weigeringsgrond inzake parkeren is prijsgegeven. Dit maakt echter niet dat het college in strijd met het beginsel van rechtszekerheid heeft gehandeld door op een later moment alsnog de omgevingsvergunningen te weigeren vanwege strijd met de regels over parkeren. Uit genoemd advies en de aantekeningen van de hoorzitting blijkt namelijk dat de reden van het prijsgeven is dat er op dat moment niet getoetst kon worden aan de parkeernormen uit de Bouwverordening vanwege het vervallen ervan en er op dat moment nog geen parkeernormen waren opgenomen in het bestemmingsplan. Omdat ten tijde van het nemen van het besluit van 13 februari 2020 inmiddels in het bestemmingsplan een parkeerregeling was opgenomen waarmee de bouwplannen in strijd waren, mocht het college de gevraagde omgevingsvergunningen wederom weigeren. De omstandigheid dat ten tijde van het nemen van het eerste besluit op bezwaar van 8 februari 2019 door het college niet was onderkend dat op dat moment wel al het "Parapluplan parkeren 2018 analoog" gold, maakt ook niet dat het college bij besluit van 13 februari 2020 niet alsnog de gevraagde omgevingsvergunningen mocht weigeren. Zoals hiervoor overwogen moest het college in het kader van een volledige heroverweging het recht toepassen zoals dat op dat moment gold. De Afdeling betrekt daarbij ook het belang van derden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Baldinger, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Baldinger
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
    374-1036