ECLI:NL:RVS:2025:1151, Raad van State, 19-03-2025, 202206687/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 6 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch aan [partij A] en [partij B] tegemoetkomingen in planschade toegekend van respectievelijk € 13.000,00 en € 12.800,00, te vermeerderen met de wettelijke rente. De gemeenteraad van de voormalige gemeente Maasdonk heeft het bestemmingplan Buitengebied Maasdonk 2012, herziening molen De Zwaan (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) op 28 oktober 2014 vastgesteld. Het nieuwe bestemmingsplan is op 29 december 2014 in werking getreden. Dit bestemmingsplan maakt op de gronden met de bestemming Maatschappelijk - Molen de bouw en exploitatie van een (traditionele) molen mogelijk, in combinatie met sociaal-culturele, educatieve en (dag)recreatieve voorzieningen met ondergeschikte horeca, waar voorheen krachtens het bestemmingsplan Buitengebied Maasdonk 2012 de bestemming Natuur gold. De Vinkelse Molen heeft met de gemeente een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden om eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor haar rekening te nemen.

202206687/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting De Vinkelse Molen, gevestigd in Vinkel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 5 oktober 2022 in zaak nr. 19/3376 in het geding tussen:
    De Vinkelse Molen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluiten van 6 september 2018 heeft het college aan [partij A] en [partij B] tegemoetkomingen in planschade toegekend van respectievelijk € 13.000,00 en € 12.800,00, te vermeerderen met de wettelijke rente.
    Bij besluit van 20 november 2019 heeft het college het door De Vinkelse Molen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 oktober 2022 heeft de rechtbank het door De Vinkelse Molen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft De Vinkelse Molen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 oktober 2024, waar De Vinkelse Molen, vertegenwoordigd door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat in Eindhoven, en [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. van Goch, zijn verschenen.  Verder zijn [partij B], bijgestaan door [persoon], en [partij A], vertegenwoordigd door [persoon], op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De gemeenteraad van de voormalige gemeente Maasdonk heeft het bestemmingplan Buitengebied Maasdonk 2012, herziening molen De Zwaan (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) op 28 oktober 2014 vastgesteld. Het nieuwe bestemmingsplan is op 29 december 2014 in werking getreden. Dit bestemmingsplan maakt op de gronden met de bestemming Maatschappelijk - Molen de bouw en exploitatie van een (traditionele) molen mogelijk, in combinatie met sociaal-culturele, educatieve en (dag)recreatieve voorzieningen met ondergeschikte horeca, waar voorheen krachtens het bestemmingsplan Buitengebied Maasdonk 2012 de bestemming Natuur gold.
    2.       De Vinkelse Molen heeft met de gemeente een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden om eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor haar rekening te nemen.
    3.       [partij A] is eigenaar van het perceel met een woning aan de [locatie 1] en [partij B] van het perceel met een woning aan [locatie 2]. De molen, die inmiddels is gerealiseerd, bevindt zich ten zuiden van deze percelen, nabij de Groote Wetering, en is bereikbaar via het Molenpad. [partij A] en [partij B] stellen dat zij planschade hebben geleden, omdat de molen het uitzicht, de privacy en de situeringswaarde van hun woningen heeft aangetast en tot een toename van de gebruiksintensiteit van het pad naar de molen (het Molenpad) en van de (tussenliggende) gronden met de bestemming ‘Groenvoorzieningen’ ten zuiden van hun percelen heeft geleid. Zij hebben daarom een tegemoetkoming in planschade aangevraagd.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    4.       Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    5.       De door [partij A] en [partij B] in de aanvragen aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Advisering en besluitvorming
    6.       De Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) heeft op verzoek van het college advies uitgebracht.
    7.       In de adviezen van juli 2018 concludeert de SAOZ dat voor [partij A] en [partij B] de planologische situatie als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan is verslechterd. De waarde van de woning aan de [locatie 1] is daardoor verminderd met € 26.000,00 en de woning aan de [locatie 2] met € 25.000,00. Na aftrek van de drempel wegens het normale maatschappelijke risico (2% van de waarde van de onroerende zaken onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan) bedragen de tegemoetkomingen respectievelijk € 13.000,00 en € 12.800,00.
    8.       Het college heeft overeenkomstig de adviezen van de SAOZ aan [partij A] en [partij B] tegemoetkomingen in planschade van € 13.000,00 en € 12.800,00 toegekend.
    9.       Het college heeft bij besluit van 20 november 2019, onder verwijzing naar het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften, het bezwaar van De Vinkelse Molen ongegrond verklaard en de eerder toegekende tegemoetkomingen gehandhaafd.
    Uitspraak van de rechtbank
    10.     De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) benoemd als deskundige als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    11.     In het advies van de STAB van 1 juni 2022 is het volgende vermeld.
    12.     Voor zover De Vinkelse Molen de kwalificaties van het planologisch nadeel bestrijdt, is geconstateerd dat er, conform de adviezen van de SAOZ, een aantasting is van de situeringswaarde, het uitzicht vanaf de eerste etage van de woningen en de privacy. Daarbij is er een toename van gebruiksintensiteit en daarmee van geluidhinder bij de toegang van de molen en de tussenliggende gronden met de bestemming ‘Groenvoorzieningen’.
    13.     De STAB heeft ing. E.C.M.E. Hack RT verzocht om het planologisch nadeel te waarderen. Onder verwijzing naar de planschadetaxatie heeft de STAB de waardevermindering van de woning van [partij B] getaxeerd op € 27.500,00 en de waardevermindering van de woning van [partij A] op € 27.500,00.
    14.     De STAB concludeert dat de bouw van de molen niet kan worden beschouwd als een normale maatschappelijk ontwikkeling waar [partij A] en [partij B] rekening mee hadden kunnen houden. De bouw van geheel nieuwe, traditionele molens op nieuwe locaties nabij een woonkern is niet gebruikelijk. Volgens de STAB moet daarom worden aangesloten bij het wettelijke minimum forfait van 2% van de waarde van de onroerende zaken onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Daarmee rekening houdend, is de tegemoetkoming in planschade voor [partij B] € 14.900,00 en voor [partij A] € 14.400,00.
    15.     De rechtbank stelt vast dat de STAB tot dezelfde conclusie komt als de SAOZ wat betreft het planologisch nadeel als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan. De rechtbank is De Vinkelse Molen niet gevolgd in het betoog dat de komst van de molen gunstig is voor de waarde van de woningen. De rechtbank wijst erop dat alleen objectief te verwachten gevolgen van het nieuwe planologische regime van belang zijn. Verder hanteren de STAB en de SAOZ eenzelfde percentage voor het normale maatschappelijke risico, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het college de adviezen van de SAOZ in zoverre niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Wel is de STAB tot hogere bedragen gekomen voor de tegemoetkomingen in planschade dan de SAOZ. Omdat De Vinkelse Molen door de beslissing op het beroep in beginsel niet in een slechtere positie mag komen te verkeren dan waarin zij zou hebben verkeerd als zij geen rechtsmiddel zou hebben aangewend, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om het besluit van 20 november 2019 te vernietigen.
    Hoger beroep van de Vinkelse Molen
    16.     De Vinkelse Molen is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en betwist de omvang van het planologisch nadeel en van de waardedaling van de woningen als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Volgens De Vinkelse Molen is de waardering van het planologisch nadeel in het onderzoek van de SAOZ en STAB niet juist en is de schade overschat.
    Toetsingskader
    17.     Voor de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeligere positie is komen te verkeren en daardoor schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking wordt in beginsel uitgegaan van het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. Wanneer de gestelde schade is te herleiden tot een gestelde toename van de geluidbelasting onder het nieuwe planologische regime, wordt bij de planologische vergelijking in het kader van het onderzoek naar de geluidbelasting onder het oude en nieuwe planologische regime op de peildatum een reële prognose gemaakt van het gebruik van de desbetreffende gronden met de daaruit voortvloeiende redelijkerwijs te verwachten geluidbelasting (vgl. de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 2.4). Indien het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uit te sluiten, bestaat aanleiding voor afwijking van dit uitgangspunt.
    18.     Wanneer, op basis van door een partij daarvoor aangevoerde concrete aanknopingspunten, twijfel bestaat over de juistheid van het advies dat het bestuursorgaan aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, mag de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:47 van de Awb een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek. De bestuursrechter mag in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders, indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd (vgl. de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.12).
    Beoordeling van het hoger beroep
    Uitzicht
    19.     De Vinkelse Molen betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de planologische verandering niet heeft geleid tot een aantasting van het uitzicht. Op de tussenliggende gronden met de bestemming Natuur is het mogelijk om hoog opgaande beplanting, zoals (hoge) naaldbomen, te plaatsen, waardoor het zicht vanaf de eerste etage van de woningen op de molen wordt ontnomen.
    20.     In het verslag van de STAB is op pagina 22 uiteengezet dat op de tussenliggende gronden, waarop een ander planologisch regime van toepassing is, houtwallen en -singels en boomgroepen aanwezig zijn, waardoor, naast de bebouwingsmogelijkheden in de vorm van speeltoestellen zoals een klimwand, het zicht op de molen vanaf de begane grond en tuin van de woningen is beperkt. Vanaf de eerste etage van de woningen kan volgens de STAB echter over de toegestane speeltoestellen van 3 m hoog worden gekeken en ontnemen houtwallen en -singels en boomgroepen slechts ten dele het uitzicht op de molen. Daarbij kan zicht op de molen, met een hoogte van 20 m, een wiekdiameter van 26 m en een oppervlakte van 290 m2 op een afstand van 127 m ([locatie 1]) en 106 m ([locatie 2]), niet op één lijn worden gesteld met uitzicht op boomgroepen. De Vinkelse Molen heeft niet met het rapport van een andere deskundige of anderszins aannemelijk gemaakt dat dit niet juist is en dat de STAB de planologische gevolgen voor wat betreft het uitzicht onjuist heeft beoordeeld.
    21.     Het betoog slaagt niet.
    Privacy en gebruiksintensiteit
    22.     De Vinkelse Molen betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de planologische verandering niet heeft geleid tot een toename van de gebruiksintensiteit van de tussenliggende gronden en het Molenpad nabij de woningen, waardoor een aantasting van de privacy en toename van geluidhinder zou zijn ontstaan. Volgens De Vinkelse Molen zorgen de activiteiten rondom de molen niet of nauwelijks voor toename van geluidemissies die waarneembaar zijn bij de woningen of vermindering van privacy door inkijk, afgezet tegen het al mogelijke gebruik van planologisch toegestane speelvoorzieningen op de tussenliggende gronden met de bestemming Groenvoorzieningen en van het voor publiek toegankelijke Molenpad. Niet kan worden aangenomen dat deze speelvoorzieningen als gevolg van de realisatie van de molen intensiever gebruikt zullen worden. De molen wordt immers bijna uitsluitend bezocht door een ouder publiek, terwijl de speeltoestellen op de tussengelegen gronden worden gebruikt door kinderen die veelal in de aangrenzende wijk wonen. Rekening houdend met het gebruik dat van de tussengelegen gronden planologisch mogelijk is, heeft de komst van de molen niet tot verslechtering geleid, aldus de Vinkelse Molen.
    23.     Op pagina 23 van het advies van de STAB staat dat in de oude planologische situatie [partij A] en [partij B] door de aanwezigheid van het Molenpad, de speeltoestellen en de mogelijkheden voor extensieve recreatie in het gebied ten zuiden van hun percelen, door het gebruik daarvan door passanten, ook te maken hadden met een aantasting van hun privacy, zoals het horen van stemmen en inkijk via de speeltoestellen. In de nieuwe planologische situatie zullen door de aanwezigheid van de molen en aanverwante bedrijvigheid meer mensen gebruik maken van de tussenliggende gronden, zoals de klimtoestellen, en van het Molenpad, waardoor sprake zal zijn van een beperkte toename van de aantasting van de privacy. Een deel van de bezoekers van de molen zal, gelet op de toegelaten sociaal-culturele voorzieningen, educatieve voorzieningen en (dag)recreatieve voorzieningen, immers bestaan uit recreanten met kinderen en bijvoorbeeld ook schoolklassen. Hierdoor zal volgens de STAB (pagina 24 van het advies) ook de gebruiksintensiteit van die tussengelegen gronden en daardoor de geluidhinder voor de bewoners van de percelen Rijsoever 10 en 12 toenemen. Hetzelfde geldt in beperkte mate voor de toename van verkeersbewegingen op het Molenpad ten behoeve van bijvoorbeeld bevoorrading en onderhoud van het molenbedrijf en de horeca.
    24.     Zoals onder 17 is overwogen, moet in het geval de gestelde schade is te herleiden tot een gestelde toename van de geluidbelasting onder het nieuwe planologische regime, bij de planologische vergelijking in het kader van het onderzoek naar de geluidbelasting onder het oude en nieuwe planologische regime op de peildatum een reële prognose worden gemaakt van het gebruik van de desbetreffende gronden met de daaruit voortvloeiende redelijkerwijs te verwachten geluidbelasting. Dat geldt ook in het geval de gestelde schade is te herleiden tot een toename van inbreuk op de privacy.
    De Afdeling overweegt dat de STAB haar bevindingen heeft gebaseerd op een reële prognose van de gevolgen van de planologische verandering voor het gebruik van de tussenliggende gronden en het Molenpad. De STAB spreekt de verwachting uit dat de komst van een traditionele molen met aanverwante bedrijvigheid leidt tot meer recreanten, waardoor ook de gebruiksintensiteit van de tussenliggende gronden en het Molenpad toeneemt. Wegens de sociaal-culturele voorzieningen en educatieve voorzieningen van en bij de molen is daarbij de reële prognose gerechtvaardigd dat de doelgroep die gebruik zal maken van de tussenliggende gronden voor een groter aandeel zal bestaan uit recreanten met kinderen en schoolklassen, die gebruik kunnen maken van de toegestane speeltoestellen op de tussenliggende gronden.
    De Vinkelse Molen heeft niet met een rapport van een andere deskundige of anderszins aannemelijk gemaakt dat dit uitgangspunt van de STAB niet juist is en dat de STAB de planologische gevolgen voor [partij A] en [partij B] wat betreft de privacy en geluidhinder onjuist heeft beoordeeld.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het betoog van De Vinkelse Molen geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het verslag van de STAB ten onrechte aan haar oordeelsvorming ten grondslag heeft gelegd.
    25.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    26.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    27.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    28.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025
    299-1062