ECLI:NL:RVS:2020:2649, Raad van State, 04-11-2020, 201905593/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 april 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden terzake Het Kwartier aan de Jan Steenlaan 16b in Stolwijk afgewezen.  [appellant] is eigenaar van [horecabedrijf]. [appellant] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het in dezelfde gemeente gelegen buurtcentrum "Het Kwartier", omdat volgens hem in Het Kwartier activiteiten plaatsvinden die in strijd zijn met de maatschappelijke bestemming die op grond van het bestemmingsplan "Dorpskernen 2014" op het perceel rust. Het college heeft het verzoek van [appellant] afgewezen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellant] niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, omdat [horecabedrijf] en Het Kwartier geen concurrenten zijn.

201905593/1/R3.
    Datum uitspraak: 4 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Haastrecht, gemeente Krimpenerwaard,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 juni 2019 in zaak nr. 17/8089 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 april 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden terzake Het Kwartier aan de Jan Steenlaan 16b in Stolwijk (hierna: het perceel) afgewezen.
    Bij besluit van 16 oktober 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de afwijzing van het handhavingsverzoek aanvullend gemotiveerd.
    Bij uitspraak van 11 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 16 oktober 2017 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 2 september 2020, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. van der Holst en mr. C.J. Dekker, advocaten te Rotterdam, bijgestaan door mr. A.D. Bouwman-van Blarkom, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van [horecabedrijf]. [appellant] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het in dezelfde gemeente gelegen buurtcentrum "Het Kwartier" (hierna: Het Kwartier), omdat volgens hem in Het Kwartier activiteiten plaatsvinden die in strijd zijn met de maatschappelijke bestemming die op grond van het bestemmingsplan "Dorpskernen 2014" (hierna: het bestemmingsplan) op het perceel rust.
         Het college heeft het verzoek van [appellant] afgewezen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellant] niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat [horecabedrijf] en Het Kwartier geen concurrenten zijn. In het besluit op bezwaar heeft het college heroverwogen dat [appellant] wel een concurrentiebelang heeft en daarom belanghebbende is bij het handhavingsverzoek. Het college heeft vervolgens het besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek niet herroepen, maar heeft in het besluit op bezwaar de afwijzing van het handhavingsverzoek aanvullend gemotiveerd.
         De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat [appellant] niet kan worden aangemerkt als belanghebbende en dat het college het bezwaar van [appellant] ten onrechte in behandeling heeft genomen. [appellant] kan zich hier niet mee verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Het hoger beroep
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank hem ten onrechte niet heeft aangemerkt als belanghebbende. De rechtbank heeft miskend dat [horecabedrijf] een directe concurrent is van Het Kwartier. Daarbij heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat Het Kwartier slechts beperkt aan feesten en partijen doet.
    2.1.    De rechtbank heeft overwogen dat [horecabedrijf] en Het Kwartier in elk geval voor een deel in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam zijn, waaruit volgt dat [appellant] in beginsel een concurrentiebelang kan hebben. Vervolgens heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3292 en 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2001, overwogen dat [appellant] als concurrent niet zonder meer belanghebbende is bij elk besluit dat zijn concurrent betreft. Dat is alleen het geval als zijn belang rechtstreeks is betrokken bij dat besluit. [appellant] heeft volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat zijn belang rechtstreeks is betrokken bij handhaving van de bestemmingsplanvoorschriften ten aanzien van Het Kwartier. Ter onderbouwing heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] geen concrete feiten of omstandigheden heeft aangevoerd waaruit kan worden afgeleid dat hij op enigerlei wijze nadelige gevolgen zal ondervinden indien het college niet zou optreden tegen de veronderstelde overtreding van de bepalingen van het bestemmingsplan. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat [appellant] niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt.
    2.2.    Een onderneming heeft een concurrentiebelang als zij bedrijfsactiviteiten ontplooit in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden. Degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit, is belanghebbende.
    2.3.    Niet in geschil is dat [horecabedrijf] en Het Kwartier in elk geval onder meer wat betreft het organiseren van feesten en partijen voor een deel in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam zijn, waaruit volgt dat [appellant] een concurrentiebelang heeft. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het concurrentiebelang van [appellant] ook rechtstreeks is betrokken bij het besluit van het college het handhavingsverzoek af te wijzen. Indien het college namelijk handhavend zou optreden tegen Het Kwartier, betekent dit dat Het Kwartier minder ruimte kan bieden voor onder meer feesten en partijen. In dat geval is het niet onwaarschijnlijk dat [horecabedrijf] meer van deze feesten en partijen kan gaan organiseren omdat klanten dan naar [horecabedrijf] zullen uitwijken. [appellant] kan aldus in zijn hoedanigheid van concurrent feitelijke gevolgen ondervinden van het niet handhavend optreden. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat [appellant] geen belanghebbende is bij zijn verzoek om handhaving.
    Conclusie hoger beroep
    3.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verzoek om handhaving van [appellant] geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, is en dat de beslissing op het handhavingsverzoek daarom geen besluit in de zin van de Awb is. Het college heeft het bezwaar van [appellant] dan ook niet ten onrechte in behandeling genomen.
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt over het beroep van [appellant].
    Beoordeling van het beroep
    Overtreding van het bestemmingsplan
    5.    [appellant] betoogt dat het college zijn verzoek om handhaving ten onrechte heeft afgewezen. In Het Kwartier vinden volgens hem horeca-activiteiten plaats die in strijd zijn met de toegekende maatschappelijke bestemming. Ter onderbouwing betoogt hij dat op grond van de maatschappelijke bestemming slechts sprake mag zijn van ondergeschikte horeca, bestaande uit maximaal 15% van de omzet of het vloeroppervlak. In Het Kwartier vinden echter dusdanig veel bruiloften, feesten en partijen plaats, dat niet langer kan worden gesproken van ondergeschikte horeca, aldus [appellant]. Dit blijkt volgens hem uit de horecaomzet, die rond de 80% van de totale omzet is in plaats van de in de planregels toegestane 15%. Daarnaast wordt volgens hem 100% van de vloeroppervlakte voor commerciële horeca gebruikt. Het college stelt dat het de omzet van Het Kwartier niet kent, maar dat is volgens [appellant] niet waar. Daarbij stelt hij dat het college niet zonder onderzoek een handhavingsverzoek kan afwijzen. In dit kader wijst [appellant] er ook op dat de horeca is uitbesteed aan een professionele partij die deze maximaal probeert uit te buiten. Volgens hem heeft de uitbater in zijn commerciële uitingen kenbaar gemaakt dat hij zaken doet die niet zijn toegestaan. Tot slot worden er volgens [appellant] ook vergaderingen voor commerciële bedrijven in Het Kwartier georganiseerd, waarbij het college eerder opgelegde dwangsommen niet heeft geïnd.
    5.1.     Artikel 10 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
    "10.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Maatschappelijk' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. overheids-, medische-, onderwijs-, sociaal-culturele, levensbeschouwelijke en vergelijkbare maatschappelijke voorzieningen, alsmede voorzieningen ten behoeve van sportbeoefening, ouderenzorg, kinderdagverblijven en kinderopvang;
    b. ondergeschikte horeca ten dienste van de bestemming;
    c. ondergeschikte expositie en verkoop van met de maatschappelijke functie samenhangende artikelen;
    d. straatmeubilair;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'feestzaal', tevens voor zaalverhuur ten behoeve van bruiloften en partijen zoals beschreven in artikel 1.29 van deze regels;
    [..]."
         Artikel 1.29 luidt:
    "Feestzaal:
    Zaalruimte die onderdeel is van een maatschappelijke bestemming en naast de maatschappelijke functies tevens gebruikt mag worden voor zalenverhuur ten behoeve van bruiloften, feesten en partijen."
         Artikel 1.38 luidt:
    "ondergeschikte horeca /detailhandel:
    horeca of detailhandelsactiviteiten die worden uitgeoefend ten dienste van de hoofdfunctie zoals toegestaan in dit plan, waarbij de horeca en/of detailhandelsactiviteiten een ondergeschikt onderdeel uit maken van de hoofdactiviteit, bijvoorbeeld maximaal 15% van de omzet of bedrijfsvloeroppervlak."
    5.2.    Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij van mening is dat de aan Het Kwartier toegekende maatschappelijke bestemming uitsluitend ondergeschikte horeca mogelijk maakt. Gelet op de in artikel 1, lid 1.38, van de planregels opgenomen definitie van ondergeschikte horeca, is [appellant] van mening dat het totaal van alle horeca-activiteiten die in Het Kwartier plaatsvinden niet meer dan 15% van de totale omzet van het Kwartier mag omvatten. Deze veronderstelling is echter onjuist. Ter onderbouwing overweegt de Afdeling het volgende.
        Uit artikel 10, lid 10.1, aanhef en onder b, van de planregels, volgt dat gronden met de bestemming "Maatschappelijk" zijn bestemd voor ondergeschikte horeca ten dienste van de bestemming. Aan het perceel van Het Kwartier is echter ook de aanduiding "feestzaal" toegekend. Uit artikel 10, lid 10.1, aanhef en onder e, van de planregels volgt dat gronden met de bestemming "Maatschappelijk" ter plaatse van de aanduiding "feestzaal" ook zijn bestemd voor zaalverhuur ten behoeve van bruiloften en partijen zoals beschreven in artikel 1.29 van de planregels. Dit betekent dat iedere vorm van horeca in Het Kwartier ondergeschikt moet zijn aan de maatschappelijke bestemming, met uitzondering van het gebruik als feestzaal voor bruiloften, feesten en partijen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college dan ook terecht geen aanleiding gezien om handhavend op te treden tegen het gebruik van de feestzaal voor bruiloften, feesten en partijen, ook al zou de omzet hiervan meer bedragen dan 15% van de totale omzet van Het Kwartier. Over wat [appellant] aanvoert over de vloeroppervlakte merkt de Afdeling op dat voor het gehele pand de functieaanduiding "feestzaal" geldt, waardoor ook dit gebruik geen strijd met het bestemmingsplan oplevert.
    5.3.    De overige horeca-activiteiten van Het Kwartier, voor zover deze niet bestaan uit het organiseren van bruiloften, feesten en partijen, dienen gelet op artikel 10, lid 10.1, aanhef en onder b, van de planregels ondergeschikt te zijn aan en ten dienste te zijn van het onder a van de planregels genoemde gebruik dat ter plaatse van de bestemming "Maatschappelijk" is toegestaan. Uit het overgelegde dossier blijkt dat in het verleden in Het Kwartier ook commerciële horeca-activiteiten plaatsvonden, niet zijnde bruiloften, feesten en partijen, die niet ondergeschikt waren en/of ten dienste stonden van de in de planregels genoemde maatschappelijke activiteiten, waaronder het organiseren van vergaderingen voor commerciële bedrijven. Naar aanleiding hiervan is aan Het Kwartier een last onder dwangsom opgelegd, waarbij onder meer de last is opgelegd Het Kwartier niet meer te gebruiken of te laten gebruiken voor het in strijd met artikel 10, lid 10.1, aanhef en onder b, van de planregels uitvoeren van niet aan de bestemming "Maatschappelijk" ondergeschikte horeca-activiteiten, niet zijnde bruiloften, feesten of partijen. Dat deze last niet effectief is geweest, is niet komen vast te staan.
    5.4.    Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling tot het oordeel dat het college terecht geen aanleiding heeft gezien om ten aanzien van Het Kwartier een nieuwe last onder dwangsom op te leggen.
         Het betoog faalt.
    Geluid/APV
    6.    [appellant] voert verder aan dat in Het Kwartier bruiloften, feesten en partijen worden gegeven met een geluidniveau van meer dan 85 dB(A), zonder dat voor dit hoge geluidniveau een melding is gedaan bij de Omgevingsdienst. Ook is er geen geluidsrapport opgesteld met een beoordeling of dit zonder maatregelen kan, aldus [appellant]. Dit terwijl de Omgevingsdienst volgens hem heeft aangegeven dat indien ramen of deuren open kunnen er altijd een maatregel dient te worden getroffen.
         Daarnaast voert [appellant] aan dat de horeca de gehele dag geopend is, wat in strijd is met de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV). Op grond van de APV mag de horeca slechts geopend zijn na afloop van een culturele activiteit, aldus [appellant].
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat [appellant] het college in zijn handhavingsverzoek van 5 maart 2017 niet heeft verzocht handhavend op te treden tegen vermeende overtredingen van geluidsnormen of van de APV. Daarnaast is ter zitting gebleken dat wat betreft de vermeende overtreding van de geluidsnormen om een ander, afzonderlijk handhavingsbesluit is verzocht bij de Omgevingsdienst. Naar het oordeel van de Afdeling moet wat [appellant] hierover naar voren heeft gebracht dan ook in deze procedure buiten beschouwing worden gelaten.
    Conclusie beroep
    7.    De door [appellant] aangevoerde beroepsgronden slagen niet. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 16 oktober 2017 alsnog ongegrond verklaren.
    8.    Het verzoek van [appellant] aan de Afdeling om het college te veroordelen tot vergoeding van schade als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, komt niet voor inwilliging in aanmerking omdat niet aan het bepaalde onder a van dit artikellid is voldaan. Het besluit van 16 oktober 2017 is, zo blijkt uit wat hiervoor is overwogen, niet onrechtmatig. Gelet hierop bestaat er geen grond voor het veroordelen van het college tot vergoeding van schade als bedoeld in dit artikel.
    Slotoverweging
    9.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 juni 2019 in zaak nr. 17/8089;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenvijftig) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
    810-952.