ECLI:NL:RBAMS:2017:3577, Rechtbank Amsterdam, 05-04-2017, AWB - 16 _ 4202
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2017-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verordening Individuele inkomenstoeslag Participatiewet van de gemeente Amsterdam wijst categoriale doelgroepen aan, waardoor anderen worden uitgesloten. Dit is in strijd met artikel 36 van de Participatiewet. 
        Rechtbank acht de verordening onverbindend.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 16/4202 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april 2017 in de zaak tussen
    
    
      [de man] , te Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. M.A. van Hoof),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr. M. Mulders).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 9 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers aanvraag om een individuele inkomenstoeslag op grond van de Participatiewet (Pw) afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 24 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 maart 2017. 
      Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser, geboren op [geboortedatum] 1975, is chronisch ziek. Eiser ontvangt een uitkering op grond van de Pw. Op 26 april 2016 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een individuele inkomenstoeslag.
    
    2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag voor een individuele toeslag afgewezen omdat eiser niet deelneemt aan een schuldhulptraject. Hierbij heeft verweerder aangegeven dat de gemeente Amsterdam heeft besloten dat deze toeslag uitsluitend wordt verstrekt aan mensen die aan zo’n traject deelnemen of deelnemen aan een budgetteringstraining. 
    
    3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat in de Verordening Individuele inkomenstoeslag Participatiewet (de Verordening) van de gemeente Amsterdam ervoor is gekozen om deze toeslag uitsluitend in te zetten als extraatje voor mensen die in een schuldhulptraject zitten, langdurig van een beperkt budget leven en zich aan het budgetteringsplan houden. De verstrekking is in natura: een (budgetterings)training of een waardebon. Omdat eiser niet in een schuldhulptraject zit, voldoet hij niet aan de voorwaarde en heeft hij geen recht op een individuele inkomenstoeslag. Voor toepassing van de hardheidsclausule bestaat geen aanleiding, aldus verweerder. 
    
    4. In beroep heeft eiser aangevoerd dat deze Verordening een vorm van categoriale inkomenstoeslag regelt. De inkomenstoeslag is namelijk voor mensen die in een schuldhulptraject zitten. Dit is in strijd met artikel 36 van de Pw, dat een individuele benadering van de aanvrager voorschrijft. Die individuele benadering heeft in het geval van eiser niet plaatsgevonden. Er is geen aandacht besteed aan de omstandigheden die worden genoemd in het tweede lid van artikel 36 van de Pw. Verder is ook het verstrekken van een individuele inkomenstoeslag in de vorm van een waardebon in strijd met de wet, omdat de wet een vrij te besteden geldbedrag impliceert. Het bestreden besluit wordt niet gedragen door een deugdelijke motivering, aldus eiser.   
    
  
  
    Juridisch kader
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 36, eerste lid, van de Pw kan het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomens-verbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.
      
    
    
      5.2.
      Op grond van artikel 36, tweede lid, van de Pw worden tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval gerekend:
      a. de krachten en bekwaamheden van de persoon; en
      b. de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
      
    
    
      5.3.
      Op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Pw stelt de gemeenteraad bij verordening regels vast met betrekking tot het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36.  
      
    
    
      5.4.
      Op grond van artikel 8, tweede lid, van de Pw hebben die regels in ieder geval betrekking op de hoogte van de individuele inkomenstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.
      
    
    
      5.5.
      In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening is bepaald dat onder aanvrager onder meer wordt verstaan de alleenstaande van 21 jaar of ouder, doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd. In dezelfde bepaling wordt onder f een definitie gegeven van refertejaar: jaar waarin een schuldregeling tot stand wordt gebracht en of waarin een budgetteringstraining wordt gevolgd.
      
    
    
      5.6.
      Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Verordening bestaat de individuele inkomenstoeslag uit:
      
      a. 	een financiële tegemoetkoming die besteed dient te worden aan een (budgetterings)training en/of
      b. 	een waardebon voor nader door het college vast te stellen algemeen noodzakelijke uitgaven tijdens een schuldhulptraject of een door het college nader vast te stellen vergelijkbaar traject. 
      
    
    
      5.7.
      In artikel 6 van de Verordening is bepaald dat verweerder kan besluiten de bepalingen van deze verordening buiten toepassing te laten in gevallen waarin strikte toepassing van deze bepalingen leidt tot een onbillijke of onredelijke situatie van overwegende aard voor de aanvrager.
      
    
  
  
    Beoordeling
    
    6. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat op grond van de Verordening enkel aanvragers die gebruik maken van een schuldhulptraject of deelnemen aan een budgetteringstraining, in aanmerking komen voor een individuele inkomenstoeslag en dat de Verordening geen ruimte biedt voor andere aanvragers om in aanmerking te komen voor een inkomenstoeslag. De vorm waarin de individuele inkomenstoeslag wordt verstrekt – een waardebon of een budgetteringscursus – hangt samen met de doelgroep van de inkomenstoeslag. In de toelichting bij de Verordening staat dat het niet past om mensen die schulden hebben opgebouwd, directe financiële vergoedingen (geld) toe te kennen. 
    
    7. De rechtbank stelt vast dat in de Verordening de keuze is gemaakt om uitsluitend aanvragers die in een schuldhulp- of vergelijkbaar traject zitten dan wel een budgetteringstraining volgen in aanmerking te laten komen voor een individuele inkomenstoeslag. Het bij verordening aanwijzen van categoriale doelgroepen, waardoor iedereen die niet tot die aangewezen doelgroep behoort, wordt uitgesloten van de individuele inkomenstoeslag, acht de rechtbank in strijd met het bepaalde in artikel 36 Pw. In artikel 36, eerste lid, van de Pw is het door de wetgever geformuleerde uitgangspunt van individueel maatwerk neergelegd. Juist individueel maatwerk moet er voor zorgen dat de toeslag terechtkomt bij mensen die deze toeslag echt nodig hebben. Dat de Verordening voorziet in een hardheidsclausule, betekent niet dat aanvragers die buiten de categoriale doelgroepen vallen toch nog in aanmerking kunnen komen voor een individuele inkomenstoeslag. Verweerder heeft op de zitting namelijk toegelicht dat alleen aanvragers uit de hiervoor genoemde categoriale doelgroepen met succes een beroep kunnen doen op de hardheidsclausule. 
    
    8. Ter toelichting op hetgeen hiervoor onder 7 is weergegeven, overweegt de rechtbank dat de Memorie van Toelichting op de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten (TK 2013-2014, 33 801, nr. 3, blz. 22) onder meer het volgende vermeldt:
    
    
      
        “ In het regeerakkoord is afgesproken dat de langdurigheidstoeslag in de bijstand wordt vervangen door een individuele toeslag voor personen die langdurig van een laag inkomen rond moeten komen zonder dat zij zicht hebben op verbetering van dat inkomen. De regering hecht eraan te benadrukken dat deze individuele toeslag evenals de individuele bijzondere bijstand is bedoeld voor personen die deze – gelet op hun individuele omstandigheden – echt nodig hebben. (…) 
      
      
        De regering is van mening dat de beoordeling of er al dan niet sprake is van «zicht op inkomensverbetering» door het college aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval moet plaatsvinden. De huidige mogelijkheid tot het categoriaal benaderen van de doelgroep van de langdurigheidstoeslag en (…) daarmee het risico dat de inkomensondersteuning tot een ongerichte verstrekking leidt, wil de regering voorkomen. Net als bij de verlening van bijzondere bijstand, beoogt de regering ook bij deze vorm van aanvullende inkomensondersteuning het individueel maatwerk als uitgangspunt te laten gelden zodat de individuele inkomenstoeslag terecht komt bij de mensen die het echt nodig hebben.
      
      
        Met dit wetsvoorstel wordt daarom de mogelijkheid van een categoriale benadering van de langdurigheidstoeslag afgeschaft. De categoriale langdurigheidstoeslag wordt omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de AOW gerechtigde leeftijd die langdurig van een laag inkomen rond moeten komen en gelet op hun individuele omstandigheden geen zicht hebben op verbetering van het inkomen. Hiertoe heeft de regering ervoor gekozen om in de bijstand op te nemen welke individuele omstandigheden de colleges in ieder geval in de beoordeling van het recht op een individuele inkomenstoeslag, moeten betrekken.”
      
    
    
    9. Uit het voorgaande vloeit voort dat de Verordening in strijd is met artikel 36 van de Pw. De rechtbank acht de Verordening onverbindend. Zij ziet voldoende grond om dit oordeel niet te beperken tot artikel 5 van de Verordening, nu de onderliggende categoriale benadering zowel in de definities, de vorm van de verstrekkingen als in de wijze van beoordelen in de Verordening terugkomt. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. 
    
    10. De stelling dat het verstrekken van een individuele inkomenstoeslag in de vorm van een waardebon in strijd is met de wet, behoeft naar het oordeel van de rechtbank, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen afzonderlijke bespreking meer. De waardebon is bedoeld voor mensen in een schuldhulptraject en juist vanwege dit punt – het aanwijzen van een categoriale doelgroep – acht de rechtbank de Verordening onverbindend. 
    
    11. Gelet op artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslecht de bestuursrechter het geschil zoveel mogelijk definitief. In dit geval is het primaire besluit net als het bestreden besluit gebaseerd op de Verordening. Dat betekent dat er geen andere uitkomst mogelijk is dan dat het bezwaar gegrond is. De rechtbank zal het primaire besluit daarom herroepen en op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op de aanvraag van eiser om een individuele inkomenstoeslag. Verweerder kan dit nieuwe besluit niet baseren op de Verordening, omdat de rechtbank de Verordening (in zijn huidige vorm) in strijd acht met artikel 36 van de Pw.
    
    12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
    
    13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.980,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495 en een wegingsfactor 1). 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit; 
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.980,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. M.M. Verberne, leden, in aanwezigheid van mr. N.L. Adam, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 april 2017.
    
    
    
    
      griffier 
      voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.