ECLI:NL:RVS:2022:1426, Raad van State, 18-05-2022, 202106310/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Velsen [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 4.200,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag tot de dag van de uitbetaling. [appellant] is sinds 1 augustus 1995 mede-eigenaar van de woning aan de [locatie] te Santpoort-Zuid. Op 21 augustus 2017 heeft hij verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden in verband met de inwerkingtreding van een besluit van 6 april 2017. Bij dat besluit heeft het college aan [partij] omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een parkeergarage met een supermarkt met daarboven 9 appartementen ten noordwesten van de woning en een gebouw met 22 appartementen ten noordoosten van de woning.

202106310/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Santpoort-Zuid, gemeente Velsen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 27 augustus 2021 in zaak nr. 20/3509 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Velsen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 september 2019 heeft het college [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 4.200,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag tot de dag van de uitbetaling.
    Bij besluit van 2 juni 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J. Smaling, en het college, vertegenwoordigd door B.C. Stuifbergen, vergezeld door mr. D.S. Krijgsman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. O.H. Minjon, advocaat te Hoorn, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is sinds 1 augustus 1995 mede-eigenaar van de woning aan de [locatie] te Santpoort-Zuid (hierna: de woning). Op 21 augustus 2017 heeft hij verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden in verband met de inwerkingtreding van een besluit van 6 april 2017. Bij dat besluit heeft het college aan [partij] omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een parkeergarage met een supermarkt met daarboven 9 appartementen ten noordwesten van de woning en een gebouw met 22 appartementen ten noordoosten van de woning.
    standpunt van het college
    2.       Aan het besluit van 2 september 2019 is een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) ten grondslag gelegd. In dat advies is onder meer het volgende vermeld.
    planologische verslechtering
    2.1.    Uit een vergelijking tussen de bebouwingsmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden in het plangebied onder het oude en nieuwe planologische regime blijkt dat de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning voor [appellant] een planologische verslechtering oplevert. Het nadeel bestaat uit een verdergaande aantasting van het uitzicht, een afname van daglichttoetreding, een verslechtering van de situeringswaarde van de woning, een verdergaande aantasting van de privacy en een toename van de hinder.
    schadetaxatie
    2.2.    Op basis van de conclusies van de planologische vergelijking heeft een taxatie van de waarde van de woning plaatsgevonden. Volgens deze taxatie is de waarde van de woning als gevolg van de planologische verslechtering op de peildatum van de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning op 22 mei 2017 gedaald van € 520.000,00 naar € 495.000,00 en heeft [appellant] een schade van € 25.000,00 geleden.
    omvang van het normale maatschappelijke risico
    2.3.    De aard van de onderhavige ontwikkeling - te weten inbreiding met woningbouw en vervangende nieuwbouw van een supermarkt en appartementen in de bebouwde kom - is in zijn algemeenheid aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling.
    Gelet op de structuur van de omgeving, zijnde de bebouwde kom met zowel grondgebonden woningen, gestapelde woningbouw als andersoortige bebouwing, is de nieuwe ontwikkeling, gezien de aard en omvang daarvan ter plaatse, in redelijkheid gedeeltelijk als passend aan te merken. De ontwikkeling sluit immers niet geheel aan bij de grondgebonden woningen, maar bestaat anderzijds deels uit vervangende nieuwbouw van appartementen. De ontwikkeling paste binnen het langjarig door de gemeente gevoerde beleid.
    Op grond van het voorgaande is de ontwikkeling aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling die gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lag. In de jurisprudentie wordt in gevallen als deze de drempel wegens het normale maatschappelijke risico op een hoger percentage gezet dan 2, maar niet op het in de jurisprudentie als hoogste drempel geaccepteerde percentage van 5. Een percentage van 4 doet recht aan de omstandigheden van het geval.
    tegemoetkoming in planschade
    2.4.    De drempel is gelijk aan € 20.800,00. Daardoor resteert voor [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 4.200,00.
    aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, onder meer het volgende overwogen.
    Het college heeft de omvang van het normale maatschappelijke risico naar behoren gemotiveerd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college heeft uiteengezet waarom de ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is die deels in de ruimtelijke structuur past en geheel binnen het ruimtelijke beleid. Uit beleidsdocumenten blijkt van de beoogde uitbreiding en verandering in de nabijheid van de woning. Anders dan [appellant] heeft verondersteld, gaat het bij de vraag of een ontwikkeling binnen het ruimtelijke beleid past niet om concrete en openbaar gemaakte beleidsvoornemens waarin een ontwikkeling specifiek is benoemd en omschreven. Voor het oordeel dat sprake is van een ontwikkeling die binnen het ruimtelijk beleid past, is afdoende dat op basis van beleidsdocumenten duidelijk was dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Dat is hier, gelet op de inhoud van de door het college aangehaalde stukken, het geval.
    Dat de ontwikkeling op korte afstand van de woning is gesitueerd, brengt verder, anders dan [appellant] heeft betoogd, niet met zich dat ten onrechte een drempel van 4 procent is toegepast. Bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico komt geen zelfstandige betekenis toe aan de geringe afstand tussen de woning en de ontwikkeling. Die afstand is slechts van belang als daaruit zou blijken dat de ontwikkeling naar haar aard en omvang niet of niet geheel binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving of binnen het gevoerde ruimtelijke beleid paste. Deze situatie doet zich hier niet voor. Verder is geen sprake van een zeer ingrijpende planologische ontwikkeling die voor [appellant] tot een uitzonderlijk hoge schade heeft geleid in verhouding tot de waarde van de woning, zodat ook daarin geen grond is gelegen om, vanwege de geringe afstand, van een lagere drempel uit te gaan. De omvang van de schade, 4,8 procent van de waarde van de woning, is geen reden om bij [appellant] niet een drempel van 4 procent van de waarde van de woning toe te passen, aldus de rechtbank.
    beoordeling van de hogerberoepsgronden
    4.       [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het college bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico een drempel van 4 procent van de waarde van de woning heeft mogen hanteren. De Afdeling zal de hogerberoepsgronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    5.       [appellant] betoogt dat, nu de rechtbank het college heeft verzocht om haar de in het advies van de SAOZ vermelde beleidsdocumenten toe te zenden, het college ten tijde van het nemen van het besluit van 2 juni 2020 nog geen deugdelijk onderbouwd en inzichtelijk standpunt had ingenomen, zodat de rechtbank het beroep alleen al vanwege de ondeugdelijke motivering van dat besluit gegrond had moeten verklaren.
    5.1.    Op verzoek van de rechtbank heeft het college bij brief van 8 juli 2021 onder meer de beleidsdocumenten overgelegd. Dat de rechtbank, ter vervollediging van haar dossier, de documenten bij het college heeft opgevraagd, laat onverlet dat uit het besluit van 2 september 2019, gelezen in samenhang met het advies van de SAOZ, valt af te leiden dat het college ten tijde van het nemen van het besluit van 2 juni 2020 kennis had genomen van de documenten en dat het de documenten bij de besluitvorming heeft betrokken. Of het college, onder verwijzing naar de documenten, voldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste, zal de Afdeling hierna, onder 6.7 van deze uitspraak, beoordelen.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt voorts dat uit de beleidsdocumenten volgt dat een grootschalige stedelijke ontwikkeling in een relatief klein dorp als Santpoort-Zuid, zoals met de verleende omgevingsvergunning mogelijk is gemaakt, niet was te verwachten. In de notitie Ruimtelijk functionele uitgangspunten locatie voormalig NOVA-terrein e.o. Bloemendaalsestraatweg te Santpoort-Zuid van 19 december 2000 (hierna: de notitie van december 2000) is onder meer vermeld dat nieuwbouw rond de bestaande supermarkt een kleinschalige gesegmenteerde uitstraling krijgt, passend bij het centrum van Santpoort-Zuid, en dat men lange, blinde wanden wil voorkomen. Dit staat haaks op wat uiteindelijk met de omgevingsvergunning is gerealiseerd, omdat [appellant] vanuit zijn woning en tuin rechtstreeks uitzicht heeft op een lange, blinde wand. In de notitie Concept Ruimtelijk Functioneel Kader Blekersduin Santpoort-Zuid van 24 juni 2008 (hierna: de notitie van juni 2008) is vervolgens uitgegaan van het uitbreiden (dus niet vernieuwen) van de bestaande supermarkt en het vernieuwen van het tuincentrum met een maximale bouwhoogte van 5 m. Het daaropvolgende startdocument voor het opstellen van het nieuwe bestemmingsplan Santpoort-Zuid van 4 februari 2013 (hierna: het startdocument) vormt in feite alleen maar de bevestiging dat een grootschalige stedelijke ontwikkeling, zoals uiteindelijk is gerealiseerd, niet was te verwachten. Het betreffende gebied is immers met opzet buiten het nieuwe bestemmingsplan gehouden. Kennelijk waren de plannen met betrekking tot de ontwikkeling van het gebied zodanig weinig vastomlijnd, dat hiervoor ook geen planologische mogelijkheden in de zin van een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht werden opgenomen. Op grond van het voorgaande heeft de rechtbank niet in redelijkheid kunnen oordelen dat de ontwikkeling op basis van het beleid in de lijn der verwachting lag.
    Verder heeft de rechtbank geen juiste uitleg aan het toetsingskader van de Afdeling gegeven door te overwegen dat bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico geen zelfstandige betekenis toekomt aan de geringe afstand tussen de woning en de ontwikkeling. Vanwege de toename van bouwmassa op een relatief korte afstand van de woning en de hieraan gekoppelde aantasting van de privacy zou het hanteren van een drempel van 3 procent van de waarde van de woning redelijk zijn geweest, aldus [appellant].
    6.1.    Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Hierbij komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past en aan de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    6.2.    Indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
    6.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    6.4.    Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de hoogte van de drempel primair wordt bepaald door het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, met dien verstande dat, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, de drempel bij indirecte planschade - planschade door een planologische verandering op de gronden van derden - minstens 2 procent van de waarde van de onroerende zaak is. Voor het antwoord op voormelde vraag is in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past.
    Indien geheel aan beide indicatoren wordt voldaan, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2402) onder 7.15.
    6.5.    In dit geval gaat het om inbreiding met woningbouw en vervangende nieuwbouw van een supermarkt en appartementen in de bebouwde kom. Dit is een normale maatschappelijke ontwikkeling. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de ontwikkeling ook in de lijn der verwachtingen lag op deze specifieke locatie. Voor het antwoord hierop is, als gezegd, in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste.
    6.6.    Niet in geschil is dat de ontwikkeling naar haar aard en omvang gedeeltelijk binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving paste. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang geheel binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid paste, mag het college, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021, in dit geval in beginsel een drempel van 4 procent hanteren. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang gedeeltelijk binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid paste, moet het college, gelet op deze uitspraak, in beginsel volstaan met een drempel van 3 procent.
    6.7.    Uit de notitie van juni 2008 blijkt van een voornemen tot een planologische ontwikkeling die vergelijkbaar is met de planologische ontwikkeling die uiteindelijk, op grond van de bij besluit van 6 april 2017 verleende omgevingsvergunning, daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Dat, zoals [appellant] in hoger beroep stelt, de notitie van juni 2008 onder meer betrekking heeft op het uitbreiden van een bestaande supermarkt en het vernieuwen van een tuincentrum, doet daar niet aan af. Dit is vermeld in het kader van een overzicht van de toe te laten functies of inhoudelijke onderdelen die een integraal ontwikkelingsplan kan bevatten. Dit overzicht laat ruimte voor afwijkingen. Uit de notitie van juni 2008 valt niet af te leiden dat het volledig vernieuwen van een bestaande supermarkt (in plaats van het uitbreiden ervan) was uitgesloten. Dat het besluit van 6 april 2017 niet voorziet in het vernieuwen van een tuincentrum, wil verder niet zeggen dat de bij dat besluit vergunde ontwikkeling op zichzelf, naar haar aard en omvang, niet paste in het gemeentelijk beleid. Dat het planproces na de bekendmaking van de notitie van juni 2008 een aantal jaren heeft stilgelegen, leidt, anders dan [appellant] meent, niet tot een ander oordeel.
    Uit het startdocument valt niet af te leiden dat de gemeente niet langer het voornemen tot een planologische ontwikkeling had. In het startdocument is slechts vermeld dat er voor het zogenoemde Blekersduinterrein geen concrete plannen zijn die uitvoerbaar zijn. Daaruit volgt niet dat de gemeente het voornemen had prijsgegeven.
    In het betoog van [appellant] is, gelet op het vorenstaande, geen grond te vinden voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gelet op het tijdsverloop sinds de bekendmaking van de notitie van juni 2008, de planologische ontwikkeling paste in het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid. Of de ontwikkeling ook in overeenstemming was met de notitie van december 2000, zoals het college stelt, maar [appellant] bestrijdt, in bij deze stand van zaken niet meer relevant.
    6.8.    Bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico komt geen zelfstandige betekenis toe aan de door [appellant] bedoelde geringe afstand tussen de woning en het plangebied. Die afstand is slechts van belang als daaruit zou blijken dat de ontwikkeling naar haar aard en omvang niet of niet geheel binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving of binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste. Deze situatie doet zich hier echter niet voor.
    6.9.    Verder is geen sprake van een zeer ingrijpende planologische ontwikkeling die voor [appellant] tot een uitzonderlijk hoge schade heeft geleid in verhouding tot de waarde van de woning. In dit opzicht is er een verschil met het geval dat heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:214). De omvang van de schade - 4,8 procent van de waarde van de woning - is geen reden om bij [appellant] niet een drempel van 4 procent van de onroerende zaak toe te passen.
    6.10.  Uit het voorgaande volgt dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de omvang van het normale maatschappelijke risico in dit geval niet lager is dan 4 procent van de waarde van de woning. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2022
    452