ECLI:NL:RVS:2016:2305, Raad van State, 24-08-2016, 201506147/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2014 heeft het college [appellante] gelast om met onmiddellijke ingang alle bouwwerkzaamheden op het perceel aan de [locatie] (nabij) te Waverveen te staken en gestaakt te houden onder het opleggen van een dwangsom van € 25.000,00 ineens.

201506147/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 18 juni 2015 in zaken nrs. 14/6287 en 14/6288 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Ronde Venen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 maart 2014 heeft het college [appellante] gelast om met onmiddellijke ingang alle bouwwerkzaamheden op het perceel aan de [locatie] (nabij) te Waverveen te staken en gestaakt te houden onder het opleggen van een dwangsom van € 25.000,00 ineens.
    
    Bij besluit van 26 mei 2014 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom van € 25.000,00.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 16 september 2014 heeft het college de door [appellante] tegen de besluiten van 28 maart 2014 en 26 mei 2014 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 juni 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.W. Langhout, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door M. de Graaff werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellante] is eigenaar van het perceel. Begin maart 2014 heeft zij opdracht gegeven aan een aannemer tot het bouwen van een steiger met vlonder op het perceel. Op donderdag 27 maart 2014 heeft de gemeentelijk ambtenaar A. van Goor, werkzaam bij de afdeling Omgevingszaken, tijdens een controle geconstateerd dat bouwwerkzaamheden plaatsvonden zonder een daarvoor vereiste vergunning. Op dezelfde dag heeft Van Goor hiervan telefonisch mededeling gedaan aan [echtgenoot], de echtgenoot van [appellante]. Op vrijdag 28 maart 2014 heeft het college de last onder dwangsom op schrift gesteld en dit besluit zowel aangetekend als per gewone post verzonden naar het woonadres van [appellante] in Haarlem.
    
    Op dinsdagmorgen 1 april 2014 heeft de gemeentelijk ambtenaar H. van Es, werkzaam bij de afdeling Handhaving, gecontroleerd of de bouwwerkzaamheden waren gestaakt. Hij heeft geconstateerd dat geen gehoor was gegeven aan de opgelegde last onder dwangsom. Naar aanleiding daarvan heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de dwangsom is verbeurd en is het vervolgens overgegaan tot invordering van de dwangsom.
    
    2. De rechtbank heeft voorop gesteld dat een mondeling aangezegde bouwstop niet kan worden aangemerkt als een besluit, omdat in dat geval niet wordt voldaan aan het schriftelijkheidsvereiste. Gelet daarop dient de werking van de bouwstop in de onderhavige procedure volgens de rechtbank te worden beoordeeld aan de hand van het besluit dat is gedateerd 28 maart 2014. Het college heeft ter zitting toegelicht dat uit de op het besluit aangebrachte barcode blijkt dat deze brief aangetekend is verzonden en dat uit de onder die barcode weergegeven datum van 28 maart 2014 blijkt dat de brief op die dag ter post is aangeboden. De rechtbank heeft geen reden gezien om hieraan te twijfelen, temeer ook omdat de gemachtigde van [appellante] blijkens het verslag van de hoorzitting in bezwaar ook is uitgegaan van deze verzenddatum. Uitgaande van 28 maart 2014 als datum van aangetekende verzending, heeft de rechtbank aangenomen dat het besluit op 29 maart 2014 ter bezorging is aangeboden.
    
    Verder heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] ter zitting heeft verklaard dat zij op 29 maart 2014 geen brief heeft gezien van het college. Zij trof de per aangetekende post en per gewone post verzonden brieven beide in haar woning aan op 1 april 2014. Volgens de rechtbank heeft [appellante] verder verklaard dat er op 29 maart 2014 werklui aanwezig waren in haar woning. De rechtbank heeft het gelet op deze omstandigheden aannemelijk geacht dat de aangetekende brief op 29 maart 2014 is bezorgd op het adres van [appellante]. Naar het oordeel van de rechtbank lag het feitelijk op dat moment in haar macht om de werkzaamheden te beëindigen. Voor de stelling van [appellante] dat het besluit pas in werking treedt op het moment dat zijzelf op de hoogte raakt van het besluit bestaat volgens de rechtbank geen rechtsgrond. De rechtbank heeft overwogen dat de door [appellante] ter onderbouwing hiervan genoemde rechtspraak en wetsgeschiedenis niet op de onderhavige situatie van toepassing is. Dat [appellante] niet direct op de hoogte is geraakt van het besluit, omdat zij niet dagelijks aanwezig is in haar woning, komt volgens de rechtbank voor haar rekening en risico.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, de bouwstop ingegaan op 29 maart 2014, zijnde de datum van ontvangst van het besluit. Nu vaststaat dat de bouwwerkzaamheden hebben voortgeduurd tot op 1 april 2014, staat daarmee volgens de rechtbank vast dat [appellante] niet conform de opgelegde bouwstop heeft gehandeld. De last onder dwangsom is daarom van rechtswege verbeurd, aldus de rechtbank.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat aan het besluit van 28 maart 2014 ten onrechte geen begunstigingstermijn is verbonden. Zij voert daartoe aan dat het voor haar onmogelijk was om uitvoering te geven aan de aan haar opgelegde last zonder dat een dwangsom zou worden verbeurd. Volgens [appellante] heeft zij pas op 1 april 2014 rond 13:00 uur kennis kunnen nemen van het dwangsom besluit en had zij het pas vanaf dat moment in haar macht om gevolg te geven aan de aan haar opgelegde last onder dwangsom.
    
    3.1. Ingevolge artikel 3:40 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb treedt een besluit niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
    
    Ingevolge artikel 3:41, eerste lid, geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    
    Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, wordt bij een last die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom is verbeurd.
    
    3.2. Het college heeft onweersproken gesteld dat het dwangsombesluit op vrijdag 28 maart 2014 aangetekend is verzonden. Aldus is op die dag het besluit bekend gemaakt als bedoeld in artikel 3:41, eerste lid, van de Awb. Gelet op het dwangsombesluit en op artikel 3:40 van de Awb is dat besluit op 28 maart 2014 in werking getreden. Nu er geen begunstigingstermijn is verbonden aan het dwangsombesluit en er op dat moment werd gehandeld in strijd met de opgelegde last, zou het gevolg hiervan zijn dat de dwangsom meteen werd verbeurd op 28 maart 2014 en niet, zoals de rechtbank heeft overwogen, op 29 maart 2014. Op 28 maart 2014 kon degene aan wie de last onder dwangsom was opgelegd, [appellante], evenwel nog geen kennis hebben van de last. Post.nl zou het besluit immers op zijn vroegst eerst op 29 maart 2014 bij haar hebben kunnen bezorgen. Dit is in strijd met artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb. Volgens dat artikel moet aan de overtreder een termijn worden gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom is verbeurd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Gelet op het vorenstaande wordt niet meer toegekomen aan de hoger beroepsgrond dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aan [appellante] opgelegde dwangsom onevenredig hoog is.
    
    5. Nu het dwangsombesluit van 28 maart 2014 is genomen in strijd met artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb en de Afdeling dat besluit zal herroepen, komt aan het invorderingsbesluit van 26 mei 2014 de grondslag te ontvallen.
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van 16 september 2014, met kenmerk H-2014-2040, alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. De primaire besluiten van 28 maart 2014 en 26 mei 2014, met kenmerk H-2014-2040, zullen worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 16 september 2014.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 18 juni 2015 in zaken nrs. 14/6287 en 14/6288;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Ronde Venen van 16 september 2014, met kenmerk H-2014-2040;
    
    V. herroept het besluit van 28 maart 2014, kenmerk H-2014-2040;
    
    VI. herroept het besluit van 26 mei 2014, kenmerk H-2014-2040;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 16 september 2014, met kenmerk H-2014-2040;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ronde Venen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.037,60 (zegge: tweeduizend zevenendertig euro en zestig cent), waarvan € 1.984,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ronde Venen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Van Leeuwen
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2016
    
    543.