ECLI:NL:RVS:2018:4091, Raad van State, 12-12-2018, 201802136/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 januari 2017 heeft de burgemeester de aan [appellant] verleende exploitatievergunningen voor [bedrijf A]) en [bedrijf B], beide te Rotterdam, ingetrokken.

201802136/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 31 januari 2018 in zaak nr. 17/3612 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Rotterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 januari 2017 heeft de burgemeester de aan [appellant] verleende exploitatievergunningen voor [bedrijf A]) en [bedrijf B], beide te Rotterdam, ingetrokken.
    
    Bij besluit van 4 mei 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. Kok, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist en drs. H.L. van der Lugt, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] exploiteerde aan de [locatie] boven, onderscheidenlijk beneden, de horeca-inrichtingen [bedrijf A], een nachtclub, en [bedrijf B], een restaurant. Voor deze inrichtingen heeft de burgemeester laatstelijk op 8 oktober 2013 onderscheidenlijk 24 juni 2016 op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (hierna: de APV) exploitatievergunningen verleend. Beide inrichtingen mochten 24 uur per dag geopend zijn. De burgemeester heeft vastgesteld dat ondanks de maatregel die hij in 2015 aan [appellant] heeft opgelegd en de waarschuwing die hij in 2016 heeft gegeven wegens herhaaldelijke overlast, vechtpartijen en verstoringen van de openbare orde door bezoekers van [bedrijf A], de overlast vanuit en in de directe omgeving van de inrichting is blijven aanhouden. De burgemeester is tot de conclusie gekomen dat hij in [appellant] als exploitant geen vertrouwen meer heeft en hij heeft bij het besluit van 23 januari 2017 - met gebruikmaking van zijn bevoegdheid in artikel 2:28, zesde lid, van de APV - de exploitatievergunningen van [bedrijf A] en van [bedrijf B] voor onbepaalde tijd ingetrokken. Bij het besluit op bezwaar heeft de burgemeester dat besluit gehandhaafd.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester de exploitatievergunningen voor zowel [bedrijf A] als [bedrijf B] mocht intrekken in verband met de nadelige beïnvloeding van de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichtingen. Uit een overzicht van incidenten blijkt dat vanuit [bedrijf A] veel overlast werd veroorzaakt en de openbare orde en veiligheid in gevaar werd gebracht. Ook [appellant] zelf heeft strafbaar gehandeld en op een wijze die niet past bij de exploitant van een horeca-inrichting met 24-uurs openstelling. Mede gelet op een eerder getroffen maatregel en een afgegeven waarschuwing heeft de burgemeester in redelijkheid het vertrouwen in [appellant] als exploitant kunnen opzeggen. De intrekking van de exploitatievergunningen levert geen schending op van het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel, aldus de rechtbank. In dit verband heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester, alvorens over te gaan tot het toepassen van de meest verstrekkende bevoegdheid van intrekking van de exploitatievergunning, eerst verschillende waarschuwingen heeft gegeven en een bestuurlijke maatregel aan [appellant] heeft opgelegd. Artikel 1 van het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) is volgens de rechtbank niet geschonden, omdat duidelijk is welke omstandigheden de burgemeester bij de invulling van de open norm in artikel 2.28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV, betrekt en daarom voorzienbaar was onder welke omstandigheden de exploitatievergunningen konden worden ingetrokken.
    
    Hoger beroep
    
    * Horecanota
    
    3.    [appellant] betoogt dat de burgemeester in de besluitvorming over de intrekking van de exploitatievergunningen niet de Horecanota Rotterdam 2017-2021 (hierna: de Horecanota) mocht toepassen. De intrekkingsgrond ‘verlies van vertrouwen’ in de Horecanota is volgens hem zo algemeen verwoord, dat deze niet kon dienen als grondslag voor de besluiten. Met deze intrekkingsgrond is niet voorzienbaar wanneer de burgemeester tot intrekking van een exploitatievergunning zal overgaan, met sluiting tot gevolg. Ook is daaruit niet duidelijk hoe een exploitant zijn gedrag moet aanpassen om intrekking te voorkomen, terwijl het gemeentebestuur evenmin concrete maatregelen aan hem heeft aanbevolen. De intrekkingsgrond ‘verlies van vertrouwen’ staat in schril contrast tot de andere intrekkingsgronden, omdat daarbij geen duidelijk stappenplan is opgenomen. Er zijn dus geen waarborgen tegen onzorgvuldige besluitvorming. Een en ander acht [appellant] in strijd met artikel 1 van het Protocol bij het EVRM.
    
    3.1.    Artikel 1 van het Protocol bij het EVRM luidt: "Iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    
        De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
    
        Artikel 2:28, eerste lid van de APV luidt: "Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester."
    
        Het zesde lid luidt: "Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien:
    
    a. [lees: zich] in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed; […]"
    
    3.2.    Een inmenging in het in artikel 1 van het Protocol bij het EVRM neergelegde recht op het ongestoord genot van eigendom kan in het algemeen belang gerechtvaardigd zijn, mits die inmenging tevens bij de wet is voorzien en evenredig is aan het gestelde doel. Anders dan [appellant] betoogt, vindt de bevoegdheid om tot intrekking van de vergunning over te gaan niet zijn grondslag in het handhavingsarrangement in de Horecanota, maar is de bedoelde inmenging in dit geval voorzien in artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a. van de APV. De inmenging is reeds hierom bij wet voorzien.
    
    3.3.    Zoals uit de toelichting op artikel 2:28, zesde lid, van de APV volgt, worden aan de exploitanten of beheerders strenge eisen gesteld bij het exploiteren van een inrichting. Zij dienen te beschikken over het nodige ‘gezag’ om baas in eigen inrichting te kunnen blijven en indien zij terzake in gebreke blijven, lopen zij het ernstige risico dat de burgemeester hun exploitatievergunning intrekt. Een belangrijk hulpmiddel bij het motiveren van het gevoerde beleid kan een horecanota of een vergelijkbaar beleidsstuk zijn, zo staat in de toelichting. In het handhavingsarrangement in de Horecanota is artikel 2:28, zesde lid, van de APV uitgewerkt en is per gedraging of situatie beschreven wat de opeenvolgende handhavingsstappen zijn. Zo is voor ernstig geweld, geweld en voor overlast beschreven welke maatregelen worden getroffen bij een eerste constatering, een tweede constatering of zelfs een vijfde constatering. Voor de situatie dat geen vertrouwen meer bestaat in de ondernemer, is een dergelijk stappenplan niet opgenomen.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling maakt de omstandigheid dat voor de intrekkingsgrond ‘verlies van vertrouwen’ geen concreet stappenplan bestaat, niet dat de Horecanota in zoverre niet mocht worden toegepast. Ter zake van deze intrekkingsgrond staat in de Horecanota vermeld dat wanneer de exploitatie van een ondernemer leidt tot al dan niet ernstige incidenten of wanneer de ondernemer of zijn personeel bij deze incidenten op een ontoelaatbare wijze betrokken zijn geweest of op enigerlei wijze verwijtbaar hebben gehandeld, de burgemeester kan besluiten dat intrekking van de exploitatievergunning wenselijk is. Duidelijk is dat de burgemeester van belang acht dat de exploitant en zijn personeel (waaronder ook de portiers worden verstaan) niet bij incidenten betrokken zijn, daarin geen laakbare rol spelen, en voldoende in het werk stellen om een incident te stoppen of te voorkomen. Gelet hierop is voldoende helder wat van een exploitant wordt verwacht om intrekking te voorkomen. Het betoog dat niet voorzienbaar is wanneer in de ondernemer geen vertrouwen meer bestaat en tot intrekking van de exploitatievergunning wordt besloten, slaagt niet.
    
    * Geen grond voor intrekkingen
    
    4.    [appellant] betoogt dat de vergunningen niet mochten worden ingetrokken omdat zich geen situatie als bedoeld in artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV heeft voorgedaan. Hij stelt dat veel van de politieregistraties niet tot [bedrijf A] waren te herleiden, of dat zij juist het gevolg waren van meldingen die door de inrichting zelf waren gedaan. Een algemeen beeld van overlast is niet genoeg om de intrekkingsgrond ‘geen vertrouwen in ondernemer’ uit het handhavingsarrangement in de Horecanota toe te passen. Ook bij de andere intrekkingsgronden is die mate van overlast onvoldoende grond om een vergunning in te trekken. Omdat [bedrijf A] in het drukste gebied van Rotterdam ligt, had de burgemeester moeten aantonen dat de overlast groter is vergeleken met de andere gelegenheden in de straat. Verder heeft de rechtbank ten onrechte niet in haar oordeel betrokken dat genoeg maatregelen zijn getroffen om overlast tegen te gaan, aldus [appellant]. Zo heeft hij onder meer de sluitingstijd teruggebracht tot 05:00 uur en twee keer zo veel beveiligers aangesteld als het gemeentebestuur vereist.
    
        Wat betreft [bedrijf B] voert [appellant] aan dat er vrijwel geen overlast is geconstateerd die aan deze horecagelegenheid kan worden toegerekend. Met de verplaatsing van overlast gedurende de maand dat [bedrijf A] gesloten was, mag geen rekening worden gehouden. Zelfs als er vanuit wordt gegaan dat er wat betreft [bedrijf A] problemen bestonden, dan nog valt niet in te zien waarom het noodzakelijk was dat de vergunning voor [bedrijf B] moest worden ingetrokken. De burgemeester had er als minder verstrekkend middel voor kunnen kiezen om de 24-uursvergunning van [bedrijf B] te wijzigen. De intrekking van de vergunning van [bedrijf B] acht [appellant] in zoverre in strijd met het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel en artikel 1 van het Protocol bij het EVRM. Ter zitting heeft [appellant] aangevuld dat ook de intrekking van de vergunning van [bedrijf A] niet in overeenstemming is met de proportionaliteit en subsidiariteit.
    
    4.1.    De Afdeling stelt op basis van de dossierstukken vast dat er in of vanuit [bedrijf A] zeer veel incidenten hebben plaatsgevonden. Bij besluit van 27 november 2015 heeft de burgemeester [appellant] bevolen om de sluitingstijden van [bedrijf A] voor de duur van één maand te vervroegen en hem een bestuurlijke waarschuwing opgelegd wegens het exploiteren van de horeca-inrichting zonder gebruik te maken van een gecertificeerde portier. Voorafgaand aan dat besluit hadden zich reeds 12 overlast- en geweldsincidenten voorgedaan. In de periode tot en met 27 december 2016 hebben zich vervolgens nog ongeveer 75 incidenten voorgedaan, zo blijkt uit de verschillende overzichten, politierapportages en mutatierapporten in het dossier. Daaruit blijkt dat vanuit de woonomgeving wordt geklaagd over overlast van lawaai en dronken mensen op straat die uit [bedrijf A] komen. Ook is gebleken dat het personeel van [bedrijf A] bij verschillende incidenten op een ontoelaatbare wijze betrokken is geweest of op enigerlei wijze verwijtbaar heeft gehandeld. Zo is bij de politie gemeld dat in [bedrijf A] lachgas wordt verkocht en dat de politie van een beveiliger vermoedde dat hij onder invloed was van drugs. Voorts heeft op 9 oktober 2016 een ernstig geweldsincident plaatsgevonden waarbij onder meer [appellant] zelf was betrokken. Hij is vervolgens voor mishandeling van een (ex)werkneemster strafrechtelijk veroordeeld. Wat er verder van zij dat niet alle in het dossier genoemde incidenten terug zijn te voeren op [bedrijf A], maar op eigen meldingen, dat neemt dat niet weg dat er nog steeds veel incidenten resteren die in de registraties tot [bedrijf A] te herleiden zijn en die de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat in de omgeving van de nachtclub nadelig hebben beïnvloed. Of de overlast al dan niet groter is dan de overlast die door andere horecagelegenheden in de straat wordt veroorzaakt, is voor de beoordeling van de exploitatie van [bedrijf A] niet van belang. Ter zake van die andere gelegenheden kan de burgemeester zonodig afzonderlijke maatregelen treffen. Wel is van belang dat de maatregelen die [appellant] heeft getroffen om overlast en geweld tegen te gaan, weinig effect hebben gehad omdat de incidenten zich bleven voordoen. Gelet op het vorenstaande heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hij wat betreft de exploitatie van [bedrijf A] het vertrouwen in [appellant] is kwijtgeraakt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat zich ten aanzien van [bedrijf A] de intrekkingsgrond als bedoeld in artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV voordoet.
    
    4.2.    Hoewel niet in geschil is dat het overgrote deel van de politieregistraties in het dossier verband houdt met de exploitatie van [bedrijf A] en niet van [bedrijf B], mocht de burgemeester naar het oordeel van de Afdeling de vergunning voor [bedrijf B] eveneens intrekken op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV. [bedrijf B] werd door één en dezelfde persoon geëxploiteerd als [bedrijf A], ten aanzien waarvan de burgemeester het vertrouwen was kwijtgeraakt. Ook is van belang dat [appellant] na het besluit van 27 november 2015 - waarbij de sluitingstijden van [bedrijf A] gedurende één maand moesten worden teruggebracht naar 01:00 uur op zondag- tot en met donderdagavond en naar 02:00 uur op vrijdag- en zaterdagavond - de openingstijden van [bedrijf B], die net als [bedrijf A] over een 24-uursvergunning beschikte, tijdelijk van ongeveer 23:30 uur naar de vroege ochtenduren verruimde. De nachtelijke overlast vond gedurende die maand plaats vanuit [bedrijf B] en niet vanuit [bedrijf A]. Gelet op de omstandigheid dat de inrichtingen direct boven elkaar waren gelegen en gezien het feit dat met het verruimen van de openingstijden voor [bedrijf B] de overlast zich verplaatste van de ene horeca-inrichting naar de andere, heeft de burgemeester mogen concluderen dat [bedrijf A] en [bedrijf B] in feite uitwisselbaar zijn. Zoals de burgemeester ter zitting heeft gesteld, moet gelet op het vorenstaande de bedrijfsvoering van [bedrijf B] door [appellant] niet adequaat worden geacht. Gelet hierop heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hij ook wat betreft de exploitatie van [bedrijf B] het vertrouwen in [appellant] was kwijtgeraakt en tot intrekking van de vergunning kon overgaan.
    
    4.3.    De burgemeester heeft [appellant] bij besluit van 27 november 2015 gelast de sluitingstijden van [bedrijf A] gedurende één maand terug te brengen naar 01:00 uur op zondag- tot en met donderdagavond en naar 02:00 uur op vrijdag- en zaterdagavond. In dit besluit stond reeds vermeld dat indien [appellant] zijn bedrijfsvoering niet op orde krijgt, dat gevolgen kan hebben voor het vertrouwen in hem als exploitant. Bij brief van 8 maart 2016 heeft de burgemeester aan [appellant] een waarschuwing opgelegd in verband met het vertrouwen in hem als exploitant van zowel [bedrijf A] als [bedrijf B], wegens het zich herhaaldelijk voordoen van overlast en het herhaaldelijk plaatsvinden van vechtpartijen en geweldsincidenten. Ook in deze brief staat dat de burgemeester twijfelt aan de geschiktheid van [appellant] als exploitant en dat verlies van vertrouwen in hem kan leiden tot intrekking van zijn exploitatievergunning. Anders dan [appellant] kennelijk meent, heeft de burgemeester gelet hierop, alvorens hij tot intrekking van de vergunningen heeft besloten, eerst voor minder verstrekkende maatregelen gekozen. Nu [appellant] een gewaarschuwd man was, behoefde de burgemeester in het geval van [bedrijf B] ook niet te kiezen voor een beperking van de sluitingstijden. De burgemeester heeft in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van [bedrijf A] en [bedrijf B] dan aan de belangen van [appellant] bij het continueren van de exploitatie van de inrichtingen. De rechtbank heeft dan ook in zoverre terecht geconcludeerd dat in dit geval geen strijd bestaat met het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel. Nu de inmenging in artikel 1 van het Protocol bij het EVRM evenredig is aan het gestelde doel, te weten de toezicht en de controle op de exploitatie van horecabedrijven, is voormeld artikellid ook in zoverre niet geschonden.
    
    4.4.    Het betoog slaagt niet.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Konings
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
    
    612.