ECLI:NL:RVS:2020:2378, Raad van State, 07-10-2020, 201908508/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Voorst aan KS NL15 B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark op het perceel Oude Zutphenseweg 3T te Klarenbeek. Vergunninghoudster heeft op 2 november 2018 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een zonnepark aan weerszijden van de Oude Zutphenseweg. De in dat verband te plaatsen zonnepanelen hebben een hoogte van 0,8 m tot 2,3 m. Rondom het terrein worden beplanting en een hekwerk met een hoogte van 2 m aangebracht. Op het terrein worden enkele omvormerstations gerealiseerd. Er wordt ook een uitweg aangelegd naar deze omvormerstations. [appellant] woont op het perceel [locatie] te Klarenbeek. Het voorziene zonnepark grenst gedeeltelijk aan zijn perceel.

201908508/1/R4.
    Datum uitspraak: 7 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Klarenbeek, gemeente Apeldoorn,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 oktober 2019 in zaak nr. 19/2272 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Voorst.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 maart 2019 heeft het college aan KS NL15 B.V. (hierna: vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark op het perceel Oude Zutphenseweg 3T te Klarenbeek.
    Bij uitspraak van 14 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college vertegenwoordigd door H.G.J. Wesseldijk en mr. F.H. van Sintmaartensdijk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als belanghebbende gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Vergunninghoudster heeft op 2 november 2018 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een zonnepark aan weerszijden van de Oude Zutphenseweg. De in dat verband te plaatsen zonnepanelen hebben een hoogte van 0,8 m tot 2,3 m. Rondom het terrein worden beplanting en een hekwerk met een hoogte van 2 m aangebracht. Op het terrein worden enkele omvormerstations gerealiseerd. Er wordt ook een uitweg aangelegd naar deze omvormerstations.
        Het zonnepark is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Buitengebied" en "Buitengebied, eerste herziening". Het college heeft met toepassing van 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang gelezen met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van die wet omgevingsvergunning voor het realiseren van het zonnepark verleend. De raad van de gemeente Voorst heeft met het oog hierop bij besluit van 11 maart 2019 een verklaring van geen bedenkingen verleend. Aan de omgevingsvergunning is een maximale instandhoudingstermijn voor het zonnepark van 25 jaar verbonden.
        [appellant] woont op het perceel [locatie] te Klarenbeek. Het voorziene zonnepark grenst gedeeltelijk aan zijn perceel.
    Bespreking hoger beroep
    Participatie
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door het college gevolgde procedure voor de op 13 maart 2019 verleende omgevingsvergunning niet zorgvuldig is geweest. Ter zitting heeft hij verduidelijkt dat het hem gaat om de wijze van informeren van de raad van de gemeente Voorst en van provinciale staten van Gelderland door vergunninghoudster. Vergunninghoudster heeft volgens hem aan provinciale staten te kennen gegeven dat er zorgvuldig met ieders belang zal worden omgegaan. Dat is volgens hem niet juist. Hij en andere omwonenden zijn onvoldoende bij de plannen betrokken. Hij wijst er in het bijzonder op dat er niet specifiek met hem is overlegd over de korte afstand van 20 m van het zonnepark tot zijn perceel.
    2.1.    Door het college is toegelicht dat er voorafgaand aan de vergunningverlening door de vergunninghoudster overleg is gezocht met omwonenden over het inrichtingsplan. Dit wordt door [appellant] ook niet ontkend. [appellant] en omwonenden zijn daarmee betrokken bij de planvorming. [appellant] kan daarom ook niet worden gevolgd in zijn betoog dat vergunninghoudster de raad van de gemeente Voorst en provinciale staten van Gelderland onjuist heeft geïnformeerd over het gevoerde overleg met omwonenden. Dat [appellant] graag had gezien dat er meer overleg met hem zou hebben plaatsgevonden is op zichzelf geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 13 maart 2019 niet zorgvuldig is voorbereid.
        Het betoog slaagt niet.
    Verklaring van geen bedenkingen
    3.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad van de gemeente Voorst weliswaar bij besluit van 11 maart 2019 een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven, maar dat de raad dat besluit heeft genomen op basis van onjuiste informatie van het college. Daartoe voert hij aan dat de raad zich gebonden heeft geacht aan een eerder op 4 juni 2018 door hem genomen besluit over een voorlopig principebesluit over het toestaan van het zonnepark. Het college heeft daarna geen definitief principebesluit genomen, terwijl de raad wel in die veronderstelling was, aldus [appellant]. Als de raad had geweten dat er geen definitief principebesluit was genomen door het college, had hij volgens [appellant] wellicht op 11 maart 2019 geen verklaring van geen bedenkingen afgegeven.
    3.1.    De raad had ten tijde van het besluit tot het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen de beschikking over de relevante stukken, waaronder de ruimtelijke onderbouwing en de zienswijzenota. De rechtbank heeft daarom terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de raad op basis van onjuiste informatie heeft besloten een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Het feit dat het college geen definitief principebesluit heeft genomen en de raad daar niet van op de hoogte heeft gesteld, is geen grond voor een ander oordeel.
        Het betoog slaagt niet.
    Omgevingsverordening Gelderland
    4.    Het perceel waarop het zonnepark is voorzien was tot 19 december 2018 in de Omgevingsverordening Gelderland gelegen in een gebied dat was aangewezen als "Regionaal cluster glastuinbouw". In artikel 2.21 van de Omgevingsverordening Gelderland is met betrekking tot het Regionaal cluster glastuinbouw opgenomen dat een bestemmingsplan aan een in een Regionaal cluster glastuinbouw vrijgekomen perceel geen bestemming geeft die de ontwikkeling van glastuinbouw binnen dat cluster kan belemmeren. Op grond van een artikel 1:3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Omgevingsverordening Gelderland wordt onder bestemmingsplan ook verstaan een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, zoals de bij beluit van 13 maart 2019 verleende omgevingsvergunning. Op grond van artikel 2.21 van de Omgevingsverordening Gelderland was de vestiging van een zonnepark niet toegestaan.
        Provinciale staten hebben op 19 december 2018 de Omgevingsverordening Gelderland naar aanleiding van een zienswijze gewijzigd door een gebied op de plankaart, behorende bij de omgevingsverordening, aan te wijzen als "Regionaal cluster glastuinbouw met verbrede reikwijdte". In artikel 2.21a is een uitzonderingsbepaling opgenomen voor een aldus aangewezen gebied. Die houdt in dat met een bestemmingsplan en op grond van artikel 1:3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Omgevingsverordening Gelderland, ook met een omgevingsvergunning zoals verleend, in afwijking van artikel 2.21 van die verordening, voor gronden, gelegen binnen het Regionaal cluster glastuinbouw met verbrede reikwijdte, regels gegeven kunnen worden over het gebruik van die gronden die onder meer duurzame energieproductie door de aanleg van zonnepanelen mogelijk maken. Omdat de gronden, waarop het zonnepark is voorzien, zijn aangewezen als Regionaal cluster glastuinbouw met verbrede reikwijdte staat die verordening daaraan niet in de weg.
    4.1.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door provinciale staten van Gelderland bij besluit van 19 december 2018 vastgestelde wijziging van de Omgevingsverordening Gelderland in strijd met artikel 4.1, zesde lid, van de Wet ruimtelijk ordening (hierna: de Wro) tot stand is gekomen. Het college had bij de beoordeling van de aanvraag om de omgevingsvergunning artikel 2.21a van de Omgevingsverordening en de aanwijzing van de gronden als "Regionaal cluster glastuinbouw met verbrede reikwijdte" buiten beschouwing moeten laten, omdat deze regeling onverbindend is, dan wel buiten toepassing had moeten worden gelaten. De in artikel 4.1, zesde lid, van de Wro voorgeschreven bekendmaking van een ontwerpverordening in de Staatscourant heeft, wat betreft het toevoegen van artikel 2.21a aan de Omgevingsverordening en het aanwijzen van gronden als Regionaal cluster glastuinbouw met verbrede reikwijdte, ten onrechte nooit plaatsgevonden, aldus [appellant]. Hij heeft daarom niet gedurende vier weken de gelegenheid gehad om over deze wijziging opmerkingen ter kennis van provinciale staten te brengen. De rechtbank heeft niet onderkend dat provinciale staten bij het vaststellen van de wijziging van de Omgevingsverordening onvoldoende rekening hebben gehouden met zijn woonsituatie. Provinciale staten hebben ten onrechte meer gewicht toegekend aan de belangen van vergunninghoudster, waaronder het halen van de termijn voor een mogelijke SDE+ subsidie, aldus [appellant].
    4.2.    Artikel 4.1, zesde lid, van de Wro luidt:
    "Een provinciale verordening als bedoeld in dit artikel wordt niet vastgesteld dan nadat het ontwerp in de Staatscourant, langs elektronische weg en op de in de provincie gebruikelijke wijze is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen een bij die bekendmaking te stellen termijn van ten minste vier weken schriftelijk of langs elektronische weg opmerkingen over het ontwerp ter kennis van provinciale staten te brengen."
        Artikel 2.21 van de Omgevingsverordening Gelderland luidt:
    "Een bestemmingsplan geeft aan een in een Regionaal cluster glastuinbouw vrijgekomen perceel geen bestemming die de ontwikkeling van glastuinbouw binnen dat cluster kan belemmeren."
        Artikel 2.21a luidt:
    "In afwijking van artikel 2.21 kan het bestemmingsplan voor gronden gelegen binnen het Regionaal cluster glastuinbouw met verbrede reikwijdte regels geven omtrent het gebruik van die gronden:
    a. die duurzame energieproductie door de aanleg van zonnepanelen mogelijk maken, of
    b. die de bouw van een waterzuiveringsinstallatie mogelijk maken."
    4.3.    Bij het beoordelen van deze beroepsgrond is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. Vergelijk de uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452 (rechtsoverweging 6 en verder).
        Provinciale staten hebben op 13 juni 2018 in de Staatscourant bekend gemaakt dat een ontwerp voor een wijziging van de Omgevingsverordening Gelderland ter inzage wordt gelegd van 14 juni 2018 tot en met 9 augustus 2018. Vast staat dat artikel 2.21a van de Omgevingsverordening Gelderland en de aanwijzing van gronden als Regionaal cluster glastuinbouw met verbrede reikwijdte hierin niet waren opgenomen. Onder andere [eigenaar] van het perceel waarop het zonnepark is voorzien, heeft van de geboden gelegenheid gebruik gemaakt om opmerkingen over het ontwerp ter kennis te brengen bij provinciale staten. Mede naar aanleiding daarvan is de verordening gewijzigd vastgesteld, en wel in die zin dat artikel 2.21a daaraan is toegevoegd en daarbij ook het Regionaal cluster glastuinbouw met verbrede reikwijdte is aangewezen. Een ontwerp, bevattende ook deze wijziging van de verordening, is echter niet overeenkomstig artikel 4.1, zesde lid, van de Wro bekend gemaakt, zodat ook niet de gelegenheid is geboden om daarover opmerkingen ter kennis van provinciale staten te brengen. De rechtbank heeft echter terecht overwogen dat daarmee niet in strijd met artikel 4.1, zesde lid, van de Wro is gehandeld.
        De Afdeling is namelijk van oordeel dat deze wijziging van de Omgevingsverordening vanwege de aard en omvang ervan kan worden aangemerkt als een wijziging van ondergeschikte betekenis. Dat betekent dat deze wijziging van het ontwerp ook niet overeenkomstig artikel 4.1, zesde lid, van de Wro bekend gemaakt had moeten worden. Er is dan ook geen reden om artikel 2.21a en de aanwijzing van gronden als Regionaal cluster glastuinbouw met verbrede reikwijdte onverbindend te achten. In het door [appellant] aangevoerde over de omstandigheden waaronder die wijziging is vastgesteld, wordt, gelet op het voorgaande, ook geen grond gevonden voor het buiten toepassing laten van artikel 2.21a van de Omgevingsverordening en de op basis daarvan plaatsgevonden hebbende aanwijzing van gronden als Regionaal cluster glastuinbouw met verbrede reikwijdte. Ten overvloede merkt de Afdeling hierbij ook nog op dat [appellant] op de hoogte was van het voornemen de verordening wat dit aspect betreft in afwijking van het bekend gemaakte ontwerp ervan vast te stellen en [appellant] ook van de daartoe geboden gelegenheid gebruik heeft gemaakt om in de commissievergadering van 21 november 2018, waarin de vast te stellen wijziging van de Omgevingsverordening aan de orde kwam, in te spreken.
        Het betoog slaagt niet.
    Ruimtelijke onderbouwing
    5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de ruimtelijke onderbouwing die bij het besluit van 13 maart 2019 hoort inconsistent en onjuist is. Zij heeft ten onrechte overwogen dat door hem niet zou zijn aangevoerd op welk punt de beantwoording van de zienswijze onjuist zou zijn, omdat hij in beroep heeft aangevoerd dat de historische basis van de ruimtelijke onderbouwing feitelijk onjuist is, aldus [appellant]. Daardoor past de landschappelijke inpassing van het plan volgens hem in het geheel niet bij de cultuurhistorische achtergrond van het gebied.
    5.1.    Het college heeft ter zitting erkend dat de ruimtelijke onderbouwing onjuistheden bevat, onder andere als het gaat om de kwalificatie van het landschap als kampenlandschap. Het college heeft gemotiveerd dat voor de landschappelijke inpassing van het plan is gekeken naar de periode 1880-1920, omdat dat de rijkste periode was als het gaat om het landschap.
         Volgens het college blijkt uit kaarten uit die periode dat aan de westkant van de Oude Zutphenseweg toen enige landschappelijke verdichting in de vorm van een bosblok aanwezig was. Daar is bij aangesloten met de inpassing van het voorziene zonnepark. [appellant] heeft ter zitting ook niet ontkend dat in de periode 1880-1920 aldaar sprake was van een dergelijke landschappelijke verdichting. Hij beroept zich er echter op dat deze periode niet als referentie had mogen worden gebruikt, omdat beter had kunnen worden aangesloten bij de landschappelijke situatie ter plaatse in andere perioden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen hebben het college en de raad getuige de verleende verklaring van geen bedenkingen voor wat betreft de inpassing van het zonnepark in het landschap aan de westkant van de Oude Zutphenseweg in redelijkheid de landschappelijke situatie in de periode rond 1880-1920 als uitgangspunt kunnen nemen. Dat het gebied in een eerdere periode andere landschappelijke kenmerken en waarden had, betekent niet dat van die kenmerken en waarden uit andere perioden had moeten worden uitgaan.
        Wat betreft de oostkant van het zonnepark heeft het college ter zitting toegelicht dat de landschappelijke inpassing ervan in het licht van de historische achtergrond lastiger is. In reactie op de zienswijze van [appellant] terzake heeft het college in 1.19 van de zienswijzebeantwoording toegelicht dat de uitgangspunten voor de landschappelijke inpassing voortkomen uit het Landschapsontwikkelingsplan en de historische situatie rond 1900. Ook is er daarbij rekening gehouden met de huidige situatie in de omgeving van het vergunde zonnepark. Lijn- en blokvormen, zoals die in 1900 in het landschap ter plaatse voorkwamen, zijn te herkennen in de structuur van het zonnepark, zoals dat is vergund. Het college geeft daarbij echter wel toe dat de schaal van de lijn- en blokvormen aan de oostkant van de Oude Zutphenseweg een andere is dan die in 1900. Een moderne technische installatie, als een zonnepark is, kan naar het oordeel van het college echter ook niet één op één op die oude landschappelijke structuren worden afgestemd. Bij de landschappelijke inpassing van het zonnepark zijn de landschappelijke structuur en historische context van het landschap wel betrokken. Het college heeft er daarbij ook op gewezen dat die historische context op verschillende wijzen kan worden geïnterpreteerd. In dat licht bezien zijn er naar het oordeel van het college qua landschappelijke inpassing van het zonnepark geen onjuiste keuzes gemaakt.
        De Afdeling is van oordeel dat, ondanks dat door het college is erkend dat de ruimtelijke onderbouwing terzake enkele feitelijke onjuistheden bevat, gelet op de door het college gegeven nadere uitleg en de beoordelings- en beleidsruimte die het college ten deze toekomt, geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat de rechtbank, gelet op hetgeen door [appellant] is aangevoerd, had moeten oordelen dat het besluit om die reden niet is voorzien van een voldoende draagkrachtige motivering, waar het betreft de vraag of het vergunde zonnepark landschappelijk wel op een juiste wijze is ingepast. Een zonnepark als het onderhavige heeft nu eenmaal een eigenstandige uitstraling op het landschap. Bij de landschappelijke inpassing ervan zijn desalniettemin ook de structuur en de historische context van het landschap betrokken. Naar het oordeel van de Afdeling is niet vol te houden dat met de voor de landschappelijke inpassing van het zonnepark gemaakte keuzen kenmerken en waarden van het landschap ter plaatse - ook in de historische context ervan bezien - op een onaanvaardbaar te achten wijze in het gedrang zijn gekomen
        Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging
    6.    [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak zijn woonsituatie niet heeft benoemd en niet is ingegaan op de nadelige effecten van het voorziene zonnepark daarop. Volgens hem heeft de rechtbank niet onderkend dat het college, gelet op de nadelige effecten die het zonnepark op zijn woonsituatie zal hebben, de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Hij wijst erop dat de bosschages rondom het voorziene zonnepark ook op een redelijke afstand van 100 m van zijn woning kunnen worden gelegd.
    6.1.    [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank niet expliciet een oordeel heeft gegeven over de nadelige effecten van het zonnepark op zijn woonsituatie. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. In de zienswijzenota is in 1.16 ingegaan op de afstand van drie woningen tot het zonnepark. Daaruit volgt dat met de landschappelijke inpassing van het zonnepark is beoogd het zicht erop zoveel mogelijk te ontnemen. Verder heeft het college toegelicht dat er in de richting van het vergunde zonnepark al een bestaande beplantingsstrook is op 20 m van de woning van [appellant] en dat daarop is aangesloten bij de inpassing van het zonnepark. Het college stelt zich op het standpunt dat het zicht op die inpassing op korte afstand van de woning van [appellant] weliswaar als nadelig kan worden ervaren, maar dat die gevolgen niet zodanig zijn dat daarom ter plaatse sprake is van een niet aanvaardbaar te achten woonsituatie. Daarbij heeft het college ook het algemene belang om te werken naar een energie neutrale gemeente zwaarder laten wegen dan de bij een aantal direct omwonenden optredende verandering van hun uitzicht. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat het college in de gevolgen, die het zonnepark voor de woonsituatie van [appellant] heeft, reden had moeten zien de omgevingsvergunning niet te verlenen.
        Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en slot
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2020
    776.