ECLI:NL:RVS:2015:3716, Raad van State, 25-11-2015, 201507498/1/A4 en 201507498/2/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 september 2013 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de verkoop, het afleveren en de opslag van brandstoffen en het gebruik van de wasplaatsen op haar tankstation aan de [locatie] te Vlijmen uiterlijk op 1 februari 2014 te staken en gestaakt te houden totdat het tankstation volledig voldoet aan de relevante voorschriften uit het Activiteitenbesluit milieubeheer.

201507498/1/A4 en 201507498/2/A4.
    Datum uitspraak: 25 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Vlijmen, gemeente Heusden,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank) van 14 september 2015 in zaken nrs. 15/2158 en 15/2086 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heusden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 september 2013 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de verkoop, het afleveren en de opslag van brandstoffen en het gebruik van de wasplaatsen op haar tankstation aan de [locatie] te Vlijmen uiterlijk op 1 februari 2014 te staken en gestaakt te houden totdat het tankstation volledig voldoet aan de relevante voorschriften uit het Activiteitenbesluit milieubeheer.
    
    Bij besluit van 22 januari 2014 en daarna bij besluiten van 26 juni 2014, 4 november 2014 en 23 april 2015 heeft het college de begunstigingstermijn van de aan het besluit van 23 september 2013 verbonden last verlengd.
    
    Bij besluit van 15 juli 2015 heeft het college de door [appellante] tegen het besluit van 23 september 2013 en de besluiten tot verlenging van de begunstigingstermijn gemaakte bezwaren, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 10 november 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Ensink, advocaat te Breda, gedurende een deel van de zitting vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. O.J.W.A. Looijmans en J.A. Hamers, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    2. [appellante] exploiteert een tankstation aan de [locatie] te Vlijmen. Niet in geschil is dat zij daarbij niet voldoet aan een aantal bepalingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Blijkens het in bezwaar gehandhaafde dwangsombesluit betreffen de overtredingen het gebruik van twee niet gekeurde ondergrondse tanks, niet gekeurde lekbakken en bovengrondse dieseltanks, lekbakken die te dicht op de erfgrens staan, het niet stellen van financiële zekerheid ter dekking van aansprakelijkheid voor bodemverontreiniging, het ontbreken van een vloeistofdichte vloer bij de afleverplaatsen voor brandstof en het ontbreken van een veiligheidsvoorziening voor de afleverinstallatie.
    
    3. Sinds 1989 zijn [appellante] en de gemeente Heusden in overleg over verplaatsing van het tankstation dat in een woonwijk in de dorpskern van Vlijmen is gelegen. Op 12 oktober 2012 is [appellante] een civiele procedure tegen de gemeente gestart over de verplaatsing van het tankstation naar een zogenoemde sterlocatie op bedrijventerrein Het Hoog. Op 8 oktober 2013 heeft bij de civiele rechter van de rechtbank een inlichtingencomparitie plaatsgevonden, waarna [appellante] en de gemeente het overleg hebben hervat. [appellante] en de gemeente hebben echter geen overeenstemming over de verplaatsing weten te bereiken. [appellante] heeft toen besloten de civiele procedure voort te zetten, waarna het college het besluit op bezwaar heeft genomen.
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de overtredingen door verplaatsing van de bedrijfsactiviteiten op afzienbare termijn zullen worden beëindigd en de situatie derhalve zal worden gelegaliseerd. Nu concreet zicht op legalisatie bestaat, had het college volgens haar van handhaving behoren af te zien.
    
    4.1. Niet in geschil is dat is gehandeld in strijd met het Activiteitenbesluit milieubeheer, zodat het college bevoegd was ter zake handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4.2. Anders dan [appellante] veronderstelt, houdt bedrijfsverplaatsing niet in dat de met het Activiteitenbesluit milieubeheer strijdige activiteiten worden gelegaliseerd. Verplaatsing van het tankstation leidt enkel tot beëindiging van de door het college geconstateerde overtredingen. Het betoog kan reeds daarom niet slagen.
    
    5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omstandigheden in dit geval meebrengen dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De opgelegde last leidt ertoe dat op korte termijn nog grote investeringen moeten worden gedaan voor de huidige locatie, terwijl zij deze gaat verlaten, en dat de bedrijfsvoering tijdelijk moet worden stilgelegd. [appellante] stelt dat de financiële consequenties hiervan zodanig zijn, dat onvoldoende middelen resteren voor de voorgenomen verplaatsing, de ontmanteling van het tankstation en de sanering van de bodem. Dit gevolg is volgens haar onevenredig, gelet op de stand van de civiele procedure en de daarna te sluiten overeenkomst dan wel de daaruit voorvloeiende voortgezette onderhandelingen over de bedrijfsverplaatsing. Zij verwacht dat de bedrijfsverplaatsing bij een voor haar positieve uitkomst van de civiele procedure 1,5 jaar na het vonnis gerealiseerd kan zijn, mits derden geen rechtsmiddelen aanwenden tegen de besluitvorming over de nieuwe locatie. Met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 9 juni 2000, nr. E03.99.0009 (AB 2001, 222), stelt zij dat bedrijfsverplaatsing binnen twee jaar een bijzondere omstandigheid is die aan handhaving in de weg staat. [appellante] stelt voorts dat onvoldoende betekenis is toegekend aan de omstandigheid dat het college in het verleden zelf in substantiële mate heeft bijgedragen aan het ontstaan van de huidige situatie en die situatie vele jaren heeft gedoogd.
    
    5.1. De rechtbank heeft overwogen dat zij in de door [appellante] geschetste omstandigheden geen aanleiding ziet voor het oordeel dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan van handhaving behoorde te worden afgezien. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het [appellante] van meet af aan duidelijk is geweest dat haar tankstation niet aan het Activiteitenbesluit milieubeheer voldeed. De bedrijfsverplaatsing en de omstandigheid dat daarover steeds onderhandelingen gaande zijn geweest, laten volgens de rechtbank onverlet dat het tankstation moet voldoen aan de milieuregelgeving. Het stond het college dan ook vrij om - nadat de onderhandelingen waren gestaakt - over te gaan tot handhaving. Het enkele tijdsverloop voorafgaande aan een besluit tot handhaving, ongeacht de duur daarvan, is volgens de rechtbank evenmin een bijzondere omstandigheid op grond waarvan in redelijkheid van handhaving had behoren te worden afgezien. De rechtbank heeft ten slotte in aanmerking genomen dat de vastgestelde overtredingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer op zichzelf geen overtredingen van geringe aard en ernst zijn.
    
    5.2. Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar bestond geen zekerheid over de verplaatsing van het tankstation. De onderhandelingen tussen [appellante] en de gemeente over de verplaatsing waren op dat moment beëindigd, de uitkomst van de heropende civiele procedure was niet bekend en evenmin was bekend wanneer de civiele rechter uitspraak zou doen. Onder deze omstandigheden heeft het college in de mogelijke verplaatsing van het tankstation terecht geen aanleiding gezien het dwangsombesluit bij het besluit op bezwaar te herroepen. De uitspraak van de Afdeling van 9 juni 2000, waarnaar [appellante] heeft verwezen, ziet niet op dezelfde situatie. In de eerste plaats ging het in die zaak om legalisatie totdat het betrokken bedrijf zou worden verplaatst en in de tweede plaats bestond in die zaak geen onduidelijkheid over het moment van verplaatsing.
    
    De procedure bij de civiele rechter over de verplaatsing van het tankstation, waarin het gaat om de vraag of de gemeente jegens [appellante] onrechtmatig heeft gehandeld, staat los van de procedure over de handhaving van bepalingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Voor zover [appellante] aanvoert dat de gemeente zich onvoldoende heeft ingespannen om verplaatsing van het tankstation mogelijk te maken, kan dat in deze procedure geen rol spelen.
    
    Zoals de rechtbank heeft overwogen, was het [appellante] van meet af aan duidelijk dat haar tankstation niet aan het Activiteitenbesluit milieubeheer voldeed. Aan die situatie heeft het college niet bijgedragen. De omstandigheid dat de gemeente aanvankelijk de mogelijkheden tot bedrijfsverplaatsing heeft onderzocht en bereid was daaraan mee te werken, rechtvaardigt niet een vertrouwen dat het college de overtredingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer blijft gedogen ook indien die mogelijkheden volgens de gemeente niet meer aanwezig zijn.
    
    De rechtbank heeft in de hierboven weergegeven, door [appellante] gestelde omstandigheden terecht geen bijzondere omstandigheden aanwezig geacht die maken dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    
    5.3. Voor zover [appellante] betoogt dat het college de begunstigingstermijn bij het bestreden besluit had moeten afstemmen op het moment waarop de civiele rechter uitspraak doet, faalt dit betoog. Zoals blijkt uit artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb strekt een begunstigingstermijn er immers toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De door [appellante] gewenste termijn is daarvoor niet nodig.
    
    6. [appellante] voert aan dat het college in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld, omdat het door handhaving van het dwangsombesluit probeert te ontsnappen aan de verplichting van de gemeente om mee te werken aan de verplaatsing van het tankstation.
    
    6.1. De rechtbank heeft overwogen dat zij niet aannemelijk acht dat het college zijn besluit als een oneigenlijk middel heeft gehanteerd om de onderhandelingspositie van de gemeente te versterken.
    
    De voorzieningenrechter komt tot hetzelfde oordeel.
    
    7. [appellante] voert aan dat de rechtbank niet is ingegaan op haar betoog over de brief van het college van 11 maart 2014, waarin een reactie wordt gegeven op een van de bezwaren van [appellante] tegen het besluit van 22 januari 2014 en waarin een nieuwe voorwaarde wordt gesteld.
    
    Aangezien [appellante] in beroep, noch in hoger beroep motiveert waarom de gestelde voorwaarde onjuist is en waarom die thans nog van belang zou zijn, gaat de voorzieningenrechter hieraan voorbij.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Gelet hierop wordt het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Visser
    voorzieningenrechter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
    
    148.