ECLI:NL:RVS:2011:BQ5880, Raad van State, 25-05-2011, 201004365/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 februari 2010, kenmerk nr. 10-4, heeft de raad het bestemmingsplan "Gedeeltelijke herziening voorschriften bestemmingsplan Buitengebied 2000, kleinschalig kamperen" vastgesteld.

201004365/1/R2.
      Datum uitspraak: 25 mei 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Garderen, gemeente Barneveld,
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Barneveld,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 februari 2010, kenmerk nr. 10-4, heeft de raad het bestemmingsplan "Gedeeltelijke herziening voorschriften bestemmingsplan Buitengebied 2000, kleinschalig kamperen" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 mei 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 1 juni 2010.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 december 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S.W. Derksen en mr. M.C. Brans, beiden advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. I. Pater, werkzaam bij de gemeente, en ir. P. Leenman, werkzaam bij DHV B.V., zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Afdeling heeft het door de raad ingebrachte rapport 'Aanvulling Voortoets Kleinschalig kamperen' van december 2010, opgesteld door DHV, bij brief van 18 februari 2011 aan [appellant] toegezonden. [appellant] heeft hierop bij brief van 18 maart 2011 geantwoord. Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting. Bij brieven van 11 april 2011 heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het plan voorziet uitsluitend in het toevoegen van een tweetal ontheffingsbevoegdheden aan de planvoorschriften van het geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2000", waarbij kleinschalig kamperen kan worden toegestaan op locaties die binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied 'Veluwe' of in de buurt van dit gebied liggen.
    
    2.2. Voor zover [appellant] betoogt dat onduidelijk is wat moet worden verstaan onder een reëel agrarisch bedrijf, overweegt de Afdeling dat het begrip 'reëel agrarisch bedrijf' onderdeel uitmaakt van de definitiebepaling van een kleinschalig kampeerterrein als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de planvoorschriften van het geldende en onherroepelijke bestemmingsplan "Buitengebied 2000". Nu het voorliggende plan niet voorziet in een wijziging of een nadere invulling van dit begrip in de planvoorschriften, kan dit onherroepelijke planvoorschrift niet aan de orde worden gesteld in onderhavige procedure.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de binnenplanse ontheffingen waarin het plan voorziet dusdanig ruim zijn geformuleerd dat bij gebruikmaking van deze bevoegdheden feitelijk sprake is van een bestemmingswijziging. Volgens [appellant] kunnen door middel van deze ontheffingen agrarische bestemmingen worden gewijzigd in kampeerterreinen. De ontheffingsbevoegdheden in het plan zijn daarom in strijd met artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), aldus [appellant].
    
    2.3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat uit de in de planregels opgenomen definitie van het begrip 'kleinschalig kamperen' volgt dat dit enkel is toegestaan bij een reëel agrarisch bedrijf. Kleinschalig kamperen is derhalve uitsluitend toegestaan als nevenfunctie bij een agrarisch bedrijf. Omdat een agrarisch bedrijf blijft bestaan, blijft de bestemming ook in stand en is bij aanwending van de ontheffingsbevoegdheden geen sprake van een wijziging naar een recreatiegebied volgens de raad.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro, zoals deze luidde ten tijde van belang, kan bij bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van de bij het plan te geven regels van bij het plan aan te geven regels ontheffing kan verlenen.
    
    Met deze bepaling kan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid worden gegeven op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken. Een ontheffingsregeling kan slechts betrekking hebben op planregels. Geen ontheffing kan worden verleend van de in de verbeelding opgenomen bestemmingen. Toepassing van een ontheffingsregeling mag evenmin het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd.
    
    2.3.3. Ingevolge artikel 7, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften van het geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2000" zijn de bestemmingen "Agrarisch gebied I" en "Agrarisch gebied II" bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van die planvoorschriften, wordt voor zover hier van belang, onder een agrarisch bedrijf verstaan; een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren.
    
    Artikel 2 en artikel 3 van de planregels van het onderhavige plan behelzen een wijziging van artikel 7, derde lid, sub 11, en artikel 8, derde lid, sub 10, van de planvoorschriften van het geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2000". Artikel 2 en artikel 3 van de planregels voorzien in een bevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders om ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 7, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000", voor het toestaan van een kleinschalig kampeerterrein binnen de bestemmingen "Agrarisch gebied I" en "Agrarisch gebied II".
    
    
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de planvoorschriften van het geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2000" wordt onder een kleinschalig kampeerterrein verstaan: "een kampeerterrein bij een reëel agrarisch bedrijf voor ten hoogste 25 kampeermiddelen". 
      2.3.4. Ten aanzien van de gestelde strijdigheid met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro (oud) overweegt de Afdeling als volgt.
    
    
    Uit de hiervoor uiteengezette planregeling volgt dat van de ontheffingsbevoegdheden voor een kleinschalig kampeerterrein uitsluitend gebruik mag worden gemaakt wanneer op gronden sprake is van een bedrijfsmatige exploitatie van agrarische activiteiten, gelet op de doeleindenomschrijving van de bestemmingen "Agrarisch gebied I" en "Agrarisch gebied II". Gezien de definitie van een kleinschalig kampeerterrein staan de planvoorschriften het niet toe dat een kleinschalig kampeerterrein wordt geëxploiteerd zonder de aanwezigheid van een agrarisch bedrijf dan wel dat een bestaand agrarisch bedrijf wordt beëindigd zonder het bijbehorende kleinschalige kampeerterrein eveneens te beëindigen.
    
    Voorts geldt ingevolge de planregels bij het verlenen van een ontheffing een aantal vereisten, waaronder de beperking dat het kamperen slechts van 31 maart tot en met 31 oktober is toegestaan, een nieuw kleinschalig kampeerterrein niet aansluitend op reeds bestaande verblijfsrecreatieterreinen mag worden gerealiseerd alsmede dat stacaravans, zomerhuizen, een kantine en horeca-activiteiten niet zijn toegestaan.
    
    De stelling van [appellant] is juist dat in de planregels niet uitdrukkelijk is bepaald dat een kleinschalig kampeerterrein een ondergeschikte nevenfunctie mag vervullen, maar gelet op de hiervoor aangehaalde beperkingen in de planregels, heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit de planregels volgt dat een kleinschalig kampeerterrein in relatie tot de omvang van de agrarische bedrijfsactiviteiten slechts een ondergeschikte nevenfunctie mag vervullen.
    
    Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat aanwending van de ontheffingsbevoegdheden van artikel 2 en artikel 3 van de planregels leidt tot een feitelijke wijziging van de bestemmingen "Agrarisch gebied I" dan wel "Agrarisch gebied II" en dat het plan in strijd is met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro (oud).
    
    2.4. [appellant] betoogt dat het gemeentebestuur op de hoogte is van het voornemen om aan de Hoge Boeschoterweg nr. 32 in Garderen een kleinschalig kampeerterrein te vestigen en dat met deze nieuwvestiging ten onrechte geen rekening is gehouden in de verrichte Natuurtoets.
    
    2.4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het nieuw te vestigen kampeerterrein aan de Hoge Boeschoterweg nr. 32 niet is meegenomen in de Natuurtoets, omdat daarin de mogelijke negatieve effecten van bestaande kampeerterreinen op de instandhoudingsdoelstellingen van de Veluwe zijn onderzocht. Een eventueel kleinschalig kampeerterrein aan de Hoge Boeschoterweg nr. 32 zal aan alle vereisten voor een ontheffing moeten voldoen. Nu deze locatie binnen een afstand van 2 kilometer van de Veluwe ligt, zal uit onderzoek moeten blijken dat geen significante effecten voor de instandhoudingsdoelstellingen van de Veluwe zullen optreden als gevolg van een nieuw kampeerterrein ter plaatse, aldus de raad.
    
    2.4.2. Niet in geschil is dat voor een kleinschalig kampeerterrein aan de Hoge Boeschoterweg nr. 32 wel een ontheffing is aangevraagd, maar tot op heden nog niet is verleend. Gezien het feit dat in de verrichte 'Natuurtoets kleinschalig kamperen' van december 2009, opgesteld door DHV B.V., (hierna: de Natuurtoets) uitsluitend de mogelijke negatieve effecten van bestaande kampeerterreinen zijn bezien en de locatie aan de Hoge Boeschoterweg niet als een bestaand kleinschalig kampeerterrein kan worden aangemerkt, behoefde deze locatie niet te worden meegenomen in de Natuurtoets.
    
    2.5. [appellant] voert aan dat door middel van de ontheffingsbevoegdheden nieuwe kampeerterreinen binnen een zone van 2 kilometer van de Veluwe kunnen worden gevestigd. Volgens [appellant] is ten onrechte geen passende beoordeling verricht voorafgaand aan de vaststelling van het plan, omdat in de conclusies van de Natuurtoets is vermeld dat geen effecten te verwachten zijn van het plan. Dit is volgens hem onvoldoende om een passende beoordeling achterwege te laten. Doordat de beoordeling van de mogelijke negatieve gevolgen - de zogenoemde Voortoets - voor nieuwe kampeerterreinen binnen de zone van 2 kilometer rondom de Veluwe wordt doorgeschoven naar het moment waarop een ontheffing wordt verleend, is volgens [appellant] sprake van strijd met artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998).
    
    2.5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat bij de nieuwvestiging van een kleinschalig kampeerterrein nader onderzoek is vereist naar de eventuele significante effecten daarvan voor de instandhoudingsdoelstellingen van de Veluwe als Natura 2000-gebied en dat eventueel een passende beoordeling dient te worden verricht, voordat een ontheffing kan worden verleend. Voorts stelt de raad dat het praktisch onmogelijk is om de effecten van toekomstige kleinschalige kampeerterreinen in beeld te brengen, omdat op voorhand niet duidelijk is waar deze mogelijk worden gevestigd. De raad stelt zich dan ook op het standpunt dat het plan niet in strijd is met artikel 19j van de Nbw 1998.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die ter zake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
    
    Ingevolge het tweede artikellid, maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    Ingevolge het derde artikellid wordt het besluit, bedoeld in het eerste lid, in de gevallen, bedoeld in het tweede lid, alleen genomen indien is voldaan aan de voorwaarden, genoemd in artikel 19g.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover thans van belang, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, indien een passende beoordeling is voorgeschreven, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    2.5.3. Ingevolge artikel 3 van de planregels is in de ontheffingsbevoegdheid van artikel 8, derde lid, sub 10, aanhef en onder m, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" als vereiste opgenomen dat voor een terrein gelegen binnen een zone van 2 kilometer rondom een Natura 2000-begrenzing dan wel gelegen in het Natura 2000-gebied zelf, bij nieuwvestiging van een kleinschalig kampeerterrein nader onderzoek uitgevoerd dient te worden waaruit blijkt dat geen significante negatieve effecten voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied optreden.
    
    2.5.4. Ten aanzien van het moment van beoordeling van de eventuele significante negatieve effecten van nieuwvestiging van kleinschalige kampeerterreinen op de Veluwe of binnen een zone van 2 kilometer daaromheen, heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat een dergelijke beoordeling voor het eerst mag plaatsvinden in het kader van de verlening van een ontheffing voor een kleinschalig kampeerterrein. Hiertoe overweegt de Afdeling dat - gelet op de eerdere uitspraak van de Afdeling van 20 december 2006 in zaak nr. 200508487/1 en de uitspraak van 23 juli 2008 in 200705873/1 (www.raadvanstate.nl) - bij het opstellen van de Natuurtoets had dienen te worden onderzocht of een maximale invulling van de ontheffingsbevoegdheden van artikel 2 en artikel 3 van de planregels kan leiden tot significante gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van de Veluwe en of derhalve van het maken van een passende beoordeling ten behoeve van het voorliggende plan kon worden afgezien. In de conclusie van de Natuurtoets is echter vermeld dat binnen de zone van 2 kilometer rondom de Veluwe bij nieuwvestiging van kleinschalige kampeerterreinen nader onderzoek zal moeten plaatsvinden naar de ligging ten opzichte van de aanwezige natuurwaarden en dat een passende beoordeling nodig is als op basis van nader onderzoek significante negatieve effecten voor de Veluwe niet kunnen worden uitgesloten.
    
    Nu dit is nagelaten in de Natuurtoets moet worden geconcludeerd dat de raad geen juiste invulling heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998.
    
    2.6. Nu op basis van de conclusies van de Natuurtoets significante gevolgen voor de Veluwe niet zijn uitgesloten, heeft de raad het maken van een passende beoordeling voorafgaand aan het vaststellen van het plan ten onrechte achterwege gelaten en daarmee in strijd gehandeld met artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998. Het beroep van [appellant] is derhalve gegrond.
    
    2.6.1. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht geheel in stand te laten en overweegt hiertoe het volgende.
    
    In het rapport 'Aanvulling Voortoets Kleinschalig kamperen' van december 2010, opgesteld door DHV, is vermeld dat daarin de mogelijke effecten zijn onderzocht van nieuwvestiging van kleinschalige kampeerterreinen binnen de zone van 2 kilometer rondom de Veluwe. Omdat niet exact bekend is waar de nieuwe kampeerterreinen worden gerealiseerd, is in dit aanvullende rapport uitgegaan van een 'worst case'-scenario. Daarbij zijn de mogelijke effecten van 11 nieuwe kleinschalige kampeerterreinen beoordeeld, waarbij is uitgegaan van het maximaal toegestane aantal van 25 staanplaatsen en een voortdurende en volledige bezetting van 95 personen per kampeerterrein.
    
    In dit aanvullende rapport van DHV wordt geconcludeerd dat de extra verstoring door de mogelijke nieuwvestiging van 11 kleinschalige kampeerterreinen geen significante negatieve effecten heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van de habitattypen en habitatsoorten waarvoor de Veluwe is aangewezen dan wel aangemeld. De bijdrage van deze eventuele nieuwe kampeerterreinen aan de totale recreatiedruk op de Veluwe is volgens het aanvullende rapport verwaarloosbaar. Het maken van een passende beoordeling ten behoeve van dit plan is volgens het aanvullende rapport van DHV dan ook niet noodzakelijk.
    
    De door [appellant] ingebrachte notitie van 16 maart 2011 van drs. H. Sas geeft geen aanleiding om aan de conclusies van het aanvullende rapport van DHV te twijfelen. Voor zover daarin wordt betoogd dat het aanvullende rapport van DHV onvolledig is, omdat ten onrechte niet is uitgegaan van nieuwvestiging van 12 kleinschalige kampeerterreinen, overweegt de Afdeling dat dit twaalfde kampeerterrein de eerdergenoemde locatie aan de Hoge Boeschoterweg nr. 32 betreft en dat ten behoeve van de ingediende aanvraag voor een ontheffing reeds onderzoek is verricht waaruit is gebleken dat een kleinschalig kampeerterrein op die locatie geen significante effecten op de Veluwe heeft. Hierdoor behoefde deze locatie niet noodzakelijkerwijs wederom bij de beoordeling van de mogelijke effecten van het plan te worden betrokken. Met betrekking tot het betoog in de notitie van Sas dat in het aanvullende rapport van DHV ten onrechte de eventuele cumulatieve effecten niet zijn onderzocht, stelt de Afdeling vast dat hieraan aandacht is besteed in paragraaf 3.4 van het aanvullende rapport. In zoverre mist dit betoog feitelijke grondslag en ook overigens ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de conclusie omtrent de cumulatieve gevolgen in het aanvullende rapport van DHV te twijfelen.
    
    Dat in het aanvullende rapport van DHV de mogelijke effecten op Natura 2000-gebied 'Veluwe' als gevolg van het voorliggende plan onvoldoende zouden zijn onderzocht, heeft [appellant] gelet op het voorgaande niet aannemelijk gemaakt. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusie in het aanvullende rapport van DHV dat het plan geen significante negatieve effecten heeft op dat gebied. Nu significante effecten zijn uitgesloten, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat voorafgaand aan de vaststelling van het plan een passende beoordeling had moeten worden gemaakt ingevolge artikel 19j van de Nbw 1998.
    
    Dat ingevolge artikel 3 van de planregels voor aanwending van de ontheffingsbevoegdheid van artikel 8, derde lid, sub 10, aanhef en onder m, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" als vereiste geldt dat uit nader onderzoek moet blijken dat geen sprake is van significante negatieve effecten in geval van een nieuw kleinschalig kampeerterrein binnen een zone van 2 kilometer rondom de Veluwe, dient gezien het aanvullende rapport van DHV slechts te worden beschouwd als een extra waarborg, hetgeen niet in strijd is met artikel 19j van de Nbw 1998.
    
    2.7. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Barneveld van 9 februari 2010, kenmerk nr. 10-4;
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Barneveld tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Barneveld aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Sloten w.g. Vreugdenhil
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2011
    
    571.