ECLI:NL:RVS:2008:BD0737, Raad van State, 29-04-2008, 200705105/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de stadsdeelraad van het stadsdeel Oost/Watergraafsmeer (hierna: de raad) bij besluit van 31 januari 2005 vastgestelde bestemmingsplan "De Eenhoorn".

200705105/1.
    
    Datum uitspraak: 29 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de stadsdeelraad van het stadsdeel Oost/Watergraafsmeer (hierna: de raad) bij besluit van 31 januari 2005 vastgestelde bestemmingsplan "De Eenhoorn".
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juli 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Er zijn nadere stukken ontvangen van de raad, [gemachtigde],
    
    het college van bestuur van de universiteit van Amsterdam en de stichting Casa Academica. Deze stukken zijn aan de andere partijen gezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2008, waar
    
    [appellant], in persoon en vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Westerwal, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de raad, vertegenwoordigd door mr. E.A. Minderhoud, advocaat te Amsterdam.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
    
    2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.3. Het plan voorziet in de herontwikkeling van het gebied tussen de Wibautstraat, de Ringdijk, de Nobelweg en de Gooiseweg tot een hoogwaardig gemengd woon- en werkgebied in hoge dichtheden. Het plangebied is opgedeeld in negen kavels, A tot en met I. De kavels B, C, E, F, G en H zijn geheel of gedeeltelijk bestemd als "Uit te werken gemengde doeleinden". Voor de kavels A, D en I zijn eindbestemmingen opgenomen, omdat daarvoor concrete bouwinitiatieven bestaan.
    
    2.4. Het college heeft goedkeuring verleend aan het plan. [appellant] richt zich hiertegen en daartoe voert hij aan dat het bestemmingsplan ten onrechte niet opnieuw is vastgesteld. Voorts betoogt hij dat niet is voldaan aan de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2006, zaaknummer 200508475/1, aangezien niet inzichtelijk is gemaakt of aan artikel 7, derde lid, aanhef onder a, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) wordt voldaan.
    
    2.5. Het betoog van [appellant] dat het bestemmingsplan opnieuw vastgesteld diende te worden, faalt, aangezien de Afdeling in voormelde uitspraak van 27 september 2006 niet zelf in de zaak heeft voorzien door goedkeuring te onthouden aan het bestemmingsplan en uitsluitend het besluit omtrent goedkeuring heeft vernietigd. Als gevolg van voormelde uitspraak rustte op het college de plicht om in een nieuw besluit omtrent goedkeuring inzichtelijk te maken dat aan het bepaalde in artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 wordt voldaan en bestond er geen verplichting om het bestemmingsplan opnieuw vast te stellen.
    
    2.6. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf twee genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
    
    Ingevolge artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
    
    2.6.1. In voormelde uitspraak van 27 september 2006 heeft de Afdeling ten aanzien van de luchtkwaliteit het volgende overwogen:
    
    "Uit het tweede IBA-rapport blijkt voorts dat de concentratieberekeningen zijn uitgevoerd voor de jaren 2005 tot 2010, uitgaande van de situatie waarin het bestemmingsplan is gerealiseerd. Uit het rapport blijkt niet dat de autonome groei zonder de gevolgen van realisatie van het bestemmingsplan voor de luchtkwaliteit is onderzocht. Als gevolg hiervan is het niet mogelijk een vergelijking te maken tussen de gevolgen van autonome groei voor de luchtkwaliteit en de gevolgen van de realisatie van het bestemmingsplan voor de luchtkwaliteit ter plaatse van de Wibautstraat. Verweerder heeft in dit kader in navolging van het stadsdeelbestuur gesteld dat het niet nodig is een dergelijke vergelijking te maken omdat de maximale capaciteit van de Wibautstraat reeds is bereikt. Planrealisering leidt daarom niet tot een toename van verkeer op de Wibautstraat en dus niet tot een verslechtering van de luchtkwaliteit ter plaatse van die straat, aldus verweerder.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de realisering van het bestemmingsplan per etmaal 1000 extra verkeersbewegingen met zich brengt. Ter zitting heeft het stadsdeelbestuur gesteld dat dit niet leidt tot extra verkeersbewegingen op de Wibautstraat. Er zal een nieuw verkeerskundig evenwicht ontstaan vanwege de omstandigheid dat de maximale capaciteit van de Wibautstraat is bereikt. Die straat kan niet meer verkeer verwerken dan thans reeds geschiedt, zodat er voor de luchtkwaliteit geen gevolgen kunnen zijn, aldus het stadsdeelbestuur. Vastgesteld wordt dat deze stelling niet met onderzoeksgegevens is onderbouwd. Zonder nadere onderbouwing acht de Afdeling deze stelling niet aannemelijk. Hoewel niet is uit te sluiten dat de aanname van verweerder en het stadsdeelbestuur juist is voor de spitsuren, acht de Afdeling deze aanname niet zonder meer aannemelijk voor de overige uren van de dag.
    
    Aannemelijk is dat de 1000 extra verkeersbewegingen niet uitsluitend zullen plaatsvinden tijdens spitsuren, maar ook op andere uren van de dag. Op die momenten kan de Wibautstraat wel meer verkeer verwerken, hetgeen van invloed kan zijn op de luchtkwaliteit ter plaatse. Zonder onderzoek daaromtrent kan niet worden beoordeeld wat de gevolgen zijn van de realisering van het bestemmingsplan voor de concentratie van de betrokken stof in de buitenlucht.
    
    Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat verweerder, door het bestreden besluit te baseren op voornoemd rapport, zich er onvoldoende van heeft vergewist of, wat betreft de overschrijding ter plaatse van de Wibautstraat, aan het bepaalde in artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 kan worden voldaan."
    
    2.6.2. Naar aanleiding van voormelde uitspraak is in opdracht van het college nader onderzoek verricht naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit. Dit heeft geresulteerd in het rapport "Onderzoek luchtkwaliteit De Eenhoorn" van 25 januari 2007 van het Ingenieursbureau Amsterdam (hierna: het derde IBA-rapport).
    
    In het tweede IBA-onderzoek is ten aanzien van de Wibautstraat de omgevingsfactor "doorstromend stadsverkeer" gebruikt en werd ervan uitgegaan dat deze straat zijn maximale capaciteit had bereikt. Ten aanzien van deze straat werd blijkens het tweede IBA-onderzoek bij verwezenlijking van het plan in 2010 een verkeersintensiteit van 31.250 motorvoertuigen per etmaal verwacht.
    
    In het derde IBA-onderzoek is de Wibautstraat in drie delen opgesplitst en bij de verwezenlijking van het plan wordt in 2010 op deze delen een verkeersintensiteit verwacht tussen de 42.200 en 46.150 motorvoertuigen per etmaal. Voor de Wibautstraat is bij de berekening van de gevolgen voor de luchtkwaliteit in het derde IBA-onderzoek, net als in het tweede IBA-onderzoek, gebruik gemaakt van de omgevingsfactor "doorstromend stadsverkeer".
    
    Voorts staat in het derde IBA-rapport dat het plan leidt tot een toename van de overschrijding van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide, variërend van 0,1 tot maximaal 0,4 microgram per m³ op 1 januari 2010. Het plan heeft voor zwevende deeltjes (PM10) een maximale toename van het aantal overschrijdingsdagen met één tot gevolg. Derhalve kan niet zonder meer worden geconcludeerd dat er sprake is van een situatie waarbij de concentratie van deze beide stoffen als gevolg van de uitoefening van de bevoegdheid tot het goedkeuren van het bestemmingsplan per saldo verbetert of gelijk blijft, als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005, aldus het derde IBA-onderzoek. De kavels die in de periode na 2010 zullen worden ontwikkeld, zijn echter in de berekeningen voor 2010 meegenomen en daarom is het geschetste beeld van de luchtkwaliteit in 2010 dientengevolge negatiever dan de werkelijke situatie. In 2015 vinden er zowel bij autonome ontwikkeling als bij planrealisatie geen overschrijdingen van de grenswaarden meer plaats, volgens het derde IBA-onderzoek.
    
    2.6.3. Ter aanvulling op het derde IBA-rapport is een berekening gemaakt op basis van gewijzigde uitgangspunten. De resultaten hiervan zijn neergelegd in een notitie van 25 mei 2007. Hierin staat dat in 2010 alleen de kavels A, D en I zullen zijn opgeleverd en dat de andere kavels pas na 2010 worden ontwikkeld. Kavel D is reeds vergund en is bij het berekenen van de luchtkwaliteit in 2010 beschouwd als een onderdeel van de autonome ontwikkeling. Op basis van de berekening wordt in de notitie geconcludeerd dat de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide nog steeds wordt overschreden in het jaar 2010, maar dat de mate waarin deze overschrijding plaatsvindt kleiner is geworden. Hoewel de toename van de overschrijding van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide in het derde IBA-onderzoek nog plaatselijk 0,4 microgram per m³ was, is de maximale toename van de overschrijding nu nog maar 0,1 microgram per m³. Ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) doen zich geen overschrijdingen meer voor, aldus deze notitie.
    
    2.7. Het betoog van [appellant] ten aanzien van de in het derde IBA-onderzoek gehanteerde omgevingsfactor "doorstromend stadsverkeer" slaagt. Nu in het derde IBA-onderzoek ten opzichte van het tweede IBA-onderzoek na planverwezenlijking in 2010 van wezenlijk hogere verkeersintensiteiten per etmaal wordt uitgegaan en niet in geschil is dat de Wibautstraat zijn maximale capaciteit heeft bereikt, is de Afdeling van oordeel dat niet inzichtelijk is of onder deze omstandigheden de gekozen omgevingsfactor als voldoende representatief kan worden aangemerkt voor de te verwachten verkeerssituatie. Voor zover de raad in dit verband heeft betoogd dat de maximale capaciteit van de Wibautstraat weliswaar is bereikt, maar dat de representativiteit van de omgevingsfactor "doorstromend stadsverkeer" kan worden gegarandeerd door middel van het treffen van maatregelen, zoals het afstellen van stoplichten, wordt overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat dergelijke maatregelen, gelet op de reeds bestaande verkeerssituatie en de aanzienlijke toename van de verkeersintensiteit op de Wibautstraat een zodanig effect kunnen sorteren dat mocht worden uitgegaan van "doorstromend stadsverkeer" in plaats van "normaal stadsverkeer" of "stagnerend verkeer" als representatieve omgevingsfactor. Bovendien is op geen enkele wijze gewaarborgd of aannemelijk gemaakt dat de verkeersmaatregelen genomen en in de komende jaren gehandhaafd zullen worden.
    
    2.7.1. Het betoog van [appellant] dat bij de beoordeling van de luchtkwaliteit in voormelde notitie ten onrechte niet de gevolgen van het gehele bestemmingsplan zijn onderzocht, slaagt eveneens. Het feit dat de plandelen met de bestemming "Uit te werken gemengde doeleinden" in een verplicht op te stellen uitwerkingsplan nog een nadere invulling dienen te krijgen, brengt met zich dat het college slechts goedkeuring aan deze plandelen kan verlenen, indien en voor zover op voorhand aannemelijk is dat deze plandelen zonder in strijd te komen met het Blk 2005 verwezenlijkt kunnen worden. Nu ter zitting is komen vast te staan dat deze plandelen pas na 2010 zullen worden uitgewerkt, is de Afdeling van oordeel dat deze uit te werken bestemmingen bij de in de notitie van 25 mei 2007 vervatte berekening voor de luchtkwaliteit in 2010 terecht buiten beschouwing zijn gelaten.
    
    Ten aanzien echter van de plandelen, die wel voor 2010 zullen worden, of reeds nu zijn, verwezenlijkt en derhalve in beschouwing zijn genomen in voormelde notitie, wordt overwogen dat kavel D en de gevolgen hiervan voor de luchtkwaliteit ten onrechte zijn beschouwd als onderdeel van de autonome ontwikkeling. Onder de autonome ontwikkeling dient in dit verband te worden verstaan de ontwikkeling van de luchtkwaliteit van het gebied zonder de verwezenlijking van het bestemmingsplan. Kavel D maakt onderdeel uit van het bestemmingsplan. Hieraan doet niet af dat de bebouwing op kavel D inmiddels is gerealiseerd en de verleende vrijstelling en bouwvergunning met de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 mei 2007 onherroepelijk zijn geworden. Uitsluitend door middel van de vergelijking tussen de autonome ontwikkeling en de ontwikkeling van luchtkwaliteit met de verwezenlijking van het bestemmingsplan kan worden beoordeeld of de luchtkwaliteit als gevolg van het plan per saldo verbetert of gelijk blijft, als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005. Door kavel D als onderdeel van de autonome ontwikkeling aan te merken zijn de mogelijke gevolgen van dit plandeel voor de luchtkwaliteit niet in kaart gebracht en is voormelde vergelijking niet te maken. Dit klemt te meer nu het plandeel een omvang heeft van 4.000 m² en bebouwing mogelijk maakt ten behoeve van centrumvoorzieningen, woningen en kantoren en maximale bouwhoogten kent van 12, 31 en 40 meter. Niet uit te sluiten is dat hetgeen waarin voormeld plandeel voorziet ten opzichte van de autonome ontwikkeling zodanige nadelige gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit dat de toename van de overschrijding van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide in 2010 hoger is dan de in voormelde notitie berekende toename van de overschrijding.
    
    2.7.2. Nu het derde IBA-onderzoek en de notitie van 25 mei 2007 voormelde gebreken vertonen en zelfs met deze voor de uitkomsten gunstige gebreken reeds gekomen wordt tot de conclusie dat de verwezenlijking van het bestemmingsplan in 2010 een toename van de overschrijding van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide met 0,1 microgram per m³ tot gevolg zal hebben, acht de Afdeling het de facto uitgesloten dat uit een nieuw luchtkwaliteitonderzoek zonder voormelde gebreken zal blijken dat wel wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005.
    
    Gelet op het vorenstaande moet het plan in strijd met artikel 7, eerste en derde lid, onder a, van het Blk 2005 worden geacht. Door het plan niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep van [appellant] is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. In verband met het vorenstaande behoeft hetgeen [appellant] overigens aanvoert geen behandeling. Uit het voorgaande volgt dat rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het plan.
    
    2.7.3. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 29 mei 2007, kenmerk 2007/16738;
    
    III. onthoudt goedkeuring aan het bestemmingsplan "De Eenhoorn";
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 29 mei 2007;
    
    V. gelast dat de provincie Noord-Holland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Bartel w.g. Kegge
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2008
    
    459.