ECLI:NL:RBGEL:2025:2502, Rechtbank Gelderland, 01-04-2025, ARN 24/174
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor de activiteit aanleggen. Legalisering reeds verwijderde grondwal. Limitatief-imperatief stelsel. Geen belangenafweging. Toetsingskader in bestemmingsplan. Geen onevenredige afbreuk aan de natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Aanhaakplicht Wnb.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 24/174 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: [naam gemachtigde 1] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nunspeet 
    (gemachtigde: [naam gemachtigde 2] ).
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de gemeente Nunspeet (derde-partij).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een omgevingsvergunning voor het verwijderen van een grondwal.
    
    
    
      1.1.
      Met de beslissing op bezwaar van 23 november 2023 is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
      
      
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    
      2. In 2013 is een grondwal met beplanting aangelegd op het achterste deel van het perceel aan de [locatie] (kadastrale percelen [kadastraal perceel 1] en [kadastraal perceel 2] ) in [plaats] . Op dit perceel was een camping aanwezig. De reden voor de aanleg van de grondwal was het afschermen van het recreatieve gebruik van dit perceel ten opzichte van twee naastgelegen woonpercelen in het aansluitende bosgebied. Op één van die percelen woont eiser. In 2021 is de grondwal door de toenmalige eigenaar zonder omgevingsvergunning verwijderd. Eiser heeft hierover in 2023 een handhavingsverzoek ingediend. Vervolgens heeft derde-partij (de gemeente was inmiddels zelf eigenaar geworden van dit deel van het perceel) op 1 mei 2023 alsnog een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het verwijderen van de grondwal. Het verzoek om handhaving van eiser is afgewezen in verband met concreet zicht op legalisatie.
    
    
    
      2.1.
      Ter plaatse gelden de bestemmingsplannen “Recreatieterreinen 2010” en “Buitengebied 2019”. In het bestemmingsplan “Recreatieterreinen 2010” hebben de gronden de bestemming “Recreatie -Gemengd terrein”. In het bestemmingsplan “Buitengebied 2019” hebben de gronden de bestemmingen “Natuur - Landschap” en “Waarde -Archeologie 2” en de gebiedsaanduidingen “Overige zone - ehs”. 
      
    
    
      2.2.
      Volgens het college is de aanvraag niet in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen. Het college heeft op 22 juni 2023 de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit “het uitvoeren van een werk, geen gebouw zijnde, of van werkzaamheden” (aanleggen).
      
    
    
      2.3.
      In de beslissing op bezwaar heeft het college het bezwaarschrift ongegrond verklaard en de weigering van de omgevingsvergunning in stand gelaten onder aanvulling van de motivering met betrekking tot stikstof. Het college heeft hierover opgenomen dat de grondwal is verwijderd in een periode dat de zogenaamde bouwvrijstelling van toepassing was op dergelijke projecten. Omdat het gaat om een omgevingsvergunning ter legalisatie van een activiteit die reeds geheel is uitgevoerd, geldt er volgens het college geen vereiste om met terugwerkende kracht aan natuurwetgeving te toetsen. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de omgevingsvergunning voor het verwijderen van de grondwal. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. De beroepsgronden van eiser zien (juridisch vertaald) op de activiteit aanleggen en op de aanhaakplicht van de Wet natuurbescherming (Wnb).
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Omgevingsvergunning voor de activiteit aanleggen
      
    
    
    
      
        Wijze van beoordelen
      
    
    5. Voor een aanlegvergunning geldt op grond van artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo een limitatief-imperatief stelsel. Dat betekent dat de aanlegvergunning alleen mag worden geweigerd als de werkzaamheid in strijd is met de in het bestemmingsplan opgenomen weigeringsgronden. Als de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan, dan moet de aanlegvergunning worden verleend.
    
    
      5.1.
      Volgens artikel 13.6 (Natuur – Landschap) van bestemmingsplan “Buitengebied 2019” kan de omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk en werkzaamheden als bedoeld in 13.6.1. slechts worden verleend, met dien verstande dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke en landschappelijke waarden van de gronden.
      
      
        Volgens artikel 6.5.3 (Recreatie, gemengd terrein) van het bestemmingsplan “Recreatieterreinen 2010” kan de omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk en werkzaamheden slechts worden verleend, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden.
      
      
    
    
      5.2.
      Gelet op dit toetsingskader moest het college dus beoordelen of met het verwijderen van de grondwal geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden. 
      
      
        
          Onderzoek naar natuurlijke en landschappelijke waarden
        
        6. Eiser voert aan dat het college pas twee jaar na het verwijderen van de grondwal onderzoeken heeft laten uitvoeren naar de aantasting van kernkwaliteiten als bedoeld in de Omgevingsverordening Gelderland (omgevingsverordening). Er kan niet achteraf worden vastgesteld welke flora en fauna en te beschermen natuurwaarden er waren en of die zijn aangetast. Volgens eiser kan daarom niet worden volgehouden dat er geen onevenredige afbreuk is gedaan aan de natuurlijke waarden van de gronden. Daarnaast zijn ook de te beschermen kernkwaliteiten en landschappelijke waarden niet vooraf in kaart gebracht, zodat niet kan worden onderzocht of deze zijn aangetast.
      
      
    
    
      6.1.
      Op 15 december 2022 heeft ecologisch adviesbureau [naam adviesbureau] in opdracht van het college een quickscan Wnb uitgevoerd. In deze quickscan wordt geconcludeerd dat de kernkwaliteiten behorend bij dit gebied geen negatieve effecten ondervinden.
      
    
    
      6.2.
      Op 6 april 2023 heeft [werknemer] [naam] een advies uitgebracht. De conclusie van dit advies is dat, gezien de oorspronkelijke begrenzingen tussen het bos en het agrarisch landschap, de verwijdering van de grondwal geen afbreuk vormt voor het landschap en de natuurlijke waarden. Ook is opgenomen dat de wal was bedoeld voor het voorkomen van hinder en niet als onderdeel of versterking van het oorspronkelijke landschap, zoals de bestaande bosranden en houtsingels.
      
    
    
      6.3.
      Met het rapport van 7 juni 2023 heeft [naam adviesbureau] in opdracht van het college een nee, tenzij-toets uitgevoerd. Hierbij is getoetst aan de kernkwaliteiten uit de omgevingsverordening. De conclusies van deze toets zijn:
      
      
        
          “pagina 4: 
        
      
      
        
          
            de kernkwaliteiten behorend bij dit gebied ondervinden geen negatieve effecten bij de geplande ontwikkelingen.
          
        
        
          
            Er is geen sprake van natuurontwikkeling waardoor er geen effect is op de ontwikkelingsdoelen.
          
        
        
          
            De planontwikkeling heeft geen effect op genoemde ontwikkeldoelen van de Groene Ontwikkelingszone.
          
        
        
          
            Het hekwerk vormt geen barrière voor de hierboven bedoelde ecologische verbindingszones.
          
        
        
          
            Bij de plaatsing van een hekwerk zal er geen aantasting zijn van oppervlakte en samenhang.
          
        
        
          
            Verbindingen worden niet onderbroken of beïnvloed.
          
        
        
          
            Ook vindt er geen aantasting op bebouwing, landgoederen of wateren plaats.
          
        
        
          
            De houtsingel blijft gehandhaafd.
          
        
        
          
            Het hekwerk wordt niet geplaatst in de nabijheid van een dassenburcht of doorsnijdt een belopen wissel.
          
        
      
      
        Er is geen sprake van een vergunningplicht ten behoeve van het onderdeel gebiedsbescherming in de Wet natuurbescherming.”
      
      
      
        Naar aanleiding van het bezwaarschrift heeft [naam adviesbureau] het college met een oplegnotitie van 29 augustus 2023 geïnformeerd dat zowel het verwijderen van de grondwal als het plaatsen van een hek (dat buiten de nu voorliggende omgevingsvergunning valt) in de nee, tenzij-toets is meegenomen. De conclusies van de nee, tenzij-toets gelden voor beide werkzaamheden.
      
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank overweegt als volgt. Uit de Quickscan Wnb en de nee, tenzij-toets blijkt dat met de verwijdering van de grondwal geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke waarden. Uit deze rapporten blijkt ook dat de kernkwaliteiten uit de omgevingsverordening niet worden aangetast. De rechtbank volgt het betoog van eiser dat het onderzoeken van natuurlijke waarden met terugwerkende kracht niet mogelijk is omdat de grondwal reeds is verwijderd niet. Niet alleen is bij het veldbezoek aan de locatie en de visuele inspectie de omgeving van de verwijderde grondwal geïnventariseerd en beoordeeld maar deze onderzoeken zijn ook gebaseerd op waarnemingen uit de Nationale Databank Flora en Fauna. Op basis van het onderzoek in verspreidingsatlassen en overige beschikbare natuurinformatie is een inschatting gemaakt welke soorten er redelijkerwijs zijn te verwachten in het plangebied. Daarnaast blijkt uit het advies dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke waarden. Eiser heeft geen onderzoeken overgelegd waaruit het tegendeel blijkt. Ook overigens bevat hetgeen eiser heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor een ander oordeel. Het college kon zich gelet op genoemde rapporten op het standpunt stellen dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Gelet op het limitatief-imperatieve stelsel was het college daarom gehouden de omgevingsvergunning te verlenen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          De grondwal in relatie tot de houtwal en de aangrenzende natuurstrook
        
        7. Eiser voert aan dat [naam adviesbureau] een verkeerde kaart heeft gebruikt omdat het college ten onrechte een deel van de grondwal buiten het bestemmingsplan “Buitengebied 2019” heeft gehouden. De grondwal moest volgens eiser worden aangemerkt als onderdeel van het Natuurnetwerk Nederland. Daarnaast voert eiser aan dat de grondwal één geheel was met de erachter liggende natuurstrook van 15 meter breed en 100 meter lang en dit moet bij de toetsing van de natuureffecten worden betrokken.
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank overweegt dat in deze procedure alleen de omgevingsvergunning voorligt. Eisers beroepsgronden over de locatie van de grondwal in relatie tot het bestemmingsplan gaan over een onderwerp dat in de bestemmingsplanprocedure thuishoort. De rechtbank gaat bij de beoordeling van de nu voorliggende omgevingsvergunning uit van de bestemmingsplannen “Recreatieterreinen 2010” en “Buitengebied 2019” met bijbehorende bestemmingsplankaarten. [naam adviesbureau] is in haar rapport uitgegaan van deze bestemmingsplankaarten. Tot slot merkt de rechtbank op dat de wal pas in 2013 is aangelegd en dus ook geen geheel vormt met de achterliggende natuurstrook. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
        
          De functie van de grondwal
        
        8. Eiser voert aan dat de grondwal meerdere functies vervult die een houtsopstand of hekwerk niet kan vervullen. De grondwal biedt bescherming tegen harde wind, bescherming tegen inkijk, bescherming tegen overlopen van mensen uit het bos naar het terrein, bescherming tegen lichtvervuiling en bescherming tegen geluidsoverlast. 
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank overweegt dat de enige toets die bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning moet worden uitgevoerd is of sprake is van een onevenredige afbreuk aan natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Dat betekent dat er geen ruimte is voor een belangenafweging. Dat de grondwal nog andere functies vervulde die nu met het verwijderen ervan verdwijnen, valt daarom buiten het toetsingskader. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Vaststellingsovereenkomst
        
        9. Eiser heeft bij zijn beroepschrift een vaststellingsovereenkomst en een akte met een kettingbeding meegestuurd. Uit het kettingbeding blijkt dat alle verplichtingen die destijds zijn opgenomen in de vaststellingsovereenkomst – waaronder de aanleg van een grondwal -, overgegaan zijn op de nieuwe eigenaar. Volgens eiser is de gemeente als nieuwe eigenaar om die reden ook gebonden aan de vaststellingsovereenkomst en had zij de grondwal in stand moeten houden. Deze zaken had het college moeten betrekken in de belangenafweging. 
      
      
    
    
      9.1.
      Uit de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, volgt dat indien een omgevingsvergunning voor de aanleg van werken op grond van een bestemmingsplan is vereist, deze wordt geweigerd indien de aanleg in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. Uit dit stelsel vloeit voort dat geen ruimte bestaat om een omgevingsvergunning op andere gronden te weigeren. Er is dus geen ruimte voor een belangenafweging. De beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd die zien op het niet nakomen van de vaststellingsovereenkomst kunnen om die reden niet in deze procedure aan de orde komen. Deze beroepsgronden slagen niet.
      
      
        
          Wnb
        
      
      
      
        
          Verstoring diersoorten
        
        10. Eiser voert aan dat de grondwal ook diende ter bescherming van de rust en stilte van dieren. Als voorbeeld noemt hij herten en een wolf die vanaf 2015 in de rust van zijn terrein hebben gelegerd. Door de afloop van regenwater is er een vochtige biotoop gecreëerd waardoor er veel insecten leven. Sinds de verwijdering van de grondwal heeft eiser een afname of verdwijnen waargenomen van nachtzwaluwen, boomklever, groene specht, bonte rode specht, boomkruiper, staartmees, rouwmees, kuifmees, pimpelmees en koolmees. Ook dassensporen heeft eiser sindsdien niet meer waargenomen.
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank overweegt dat in deze procedure over de omgevingsvergunning de vraag of een ontheffing op grond van de Wnb nodig is, alleen aan de orde kan komen als de zogenoemde aanhaakplicht op grond van artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor) geldt. Deze aanhaakverplichting is alleen van toepassing als er een vergunningplicht op grond van de Wnb geldt. De rechtbank oordeelt dat het college zich op grond van de in 6.3 genoemde Quickscan Wnb op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen ontheffing van de Wnb nodig is. Er is om die reden ook geen aanhaakverplichting. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. I.M. Stroink, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Bestemmingsplan “Recreatieterreinen 2010”, artikel 6.
  
  
     Bestemmingsplan “Buitengebied 2019”, artikel 13.
  
  
     Bestemmingsplan “Buitengebied 2019”, artikel 28.
  
  
     Bestemmingsplan “Buitengebied 2019”, artikel 42.2.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).