ECLI:NL:RVS:2017:2606, Raad van State, 27-09-2017, 201606303/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2016 heeft het college geweigerd aan [wederpartij A] en [wederpartij B] omgevingsvergunning te verlenen ten behoeve van het verbouwen van een bijgebouw tot woning op het perceel [locatie] te Boxtel.

201606303/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Boxtel,
    appellant,
    
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 juni 2016 in zaak nr. 16/1336 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 maart 2016 heeft het college geweigerd aan [wederpartij A] en [wederpartij B] omgevingsvergunning te verlenen ten behoeve van het verbouwen van een bijgebouw tot woning op het perceel [locatie] te Boxtel.
    
    Bij mondelinge uitspraak van 20 juni 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 maart 2016 herroepen (lees: vernietigd) en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van dat besluit. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 augustus 2017, waar het college, vertegenwoordigd door M.W.C. Heesbeen, en [wederpartij A] en [wederpartij B], onderscheidenlijk bijgestaan en vertegenwoordigd door mr. M. van Hoorne, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    2.    [wederpartij A] en [wederpartij B] zijn eigenaren van en woonachtig op het perceel [locatie]. Op 24 juni 2015 hebben zij bij het college een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ingediend, ten behoeve van het realiseren van een woning op het perceel, ter plaatse van een voormalige stierenstal.
    
        Het college heeft aan het besluit van 24 maart 2016 ten grondslag gelegd dat met het bouwplan een derde woning wordt gerealiseerd op het perceel. Dit is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Boxtel, Ontwikkelplan 2013". Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat op de verbeelding van het bestemmingsplan bij het perceel weliswaar de aanduiding "Maatvoering: maximaal aantal wooneenheden: 3" is opgenomen, maar dat dit een kennelijke verschrijving is. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan en uit een met [wederpartij A] en [wederpartij B] gesloten overeenkomst blijkt volgens het college dat niet bedoeld is drie woningen toe te staan. Omdat het college niet bereid is medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het bouwplan, heeft het de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
    
    3.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:682) en van 19 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2636) overwogen dat de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet-bindende toelichting heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. De rechtbank heeft overwogen dat de op de plankaart aangegeven bestemming en aanduiding in dit geval duidelijk zijn en van enige discrepantie tussen de planregels niet is gebleken. De rechtbank heeft verder overwogen dat, nu het college eerst na ommekomst van de beslistermijn van de reguliere voorbereidingsprocedure de termijn heeft verlengd en is overgestapt op de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), er een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan, zodat het college niet bevoegd was om alsnog een besluit tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning te nemen.
    
    4.    Het college betoogt in hoger beroep dat een derde woning op het perceel [locatie] wel degelijk in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens het college bestaat er, anders dan de rechtbank heeft overwogen, een discrepantie tussen de verbeelding en de planregels. De planregels verwijzen weliswaar naar de verbeelding voor zover het gaat om het maximum aantal wooneenheden, maar vermelden ook in bijlage 3 bij de regels dat het perceel [locatie] de bestemming woondoeleinden met aanduiding 2 wooneenheden heeft. Deze discrepantie maakt dat betekenis toekomt aan de toelichting bij het bestemmingsplan en aan de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, op grond waarvan er geen twijfel over mogelijk is dat de aanduiding "Maatvoering: maximaal aantal wooneenheden: 3" op de verbeelding een verschrijving is. Het bouwplan is ook in strijd met artikel 13.2.1, aanhef en onder b, van de planregels, nu het voorziet in een woning op een plek waar ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan nog geen woning was. Omdat een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan in dit geval slechts kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen vergunning van rechtswege ontstaan, aldus het college.
    
    4.1.    Ingevolge artikel 13.2.1, aanhef en onder a, van de planregels mag ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden" het aantal woonhuizen ten hoogste het aangegeven aantal bedragen. Vaststaat dat op de verbeelding van het bestemmingsplan bij het perceel [locatie] de aanduiding "Maatvoering: maximaal aantal wooneenheden: 3" is opgenomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de op de verbeelding aangegeven bestemming en aanduiding in zoverre duidelijk zijn en dat van een discrepantie tussen de planregels en de verbeelding niet is gebleken. Dit betekent dat artikel 13.2.1, aanhef en onder a, van de planregels niet in de weg staat aan het realiseren van een derde woning op het perceel. De verwijzing van het college naar het in bijlage 3 van de planregels voor het perceel [locatie] opgenomen landschappelijk inpassingsplan kan niet tot een ander oordeel leiden. De juridische betekenis van dat inpassingsplan is beperkt tot de nevenactiviteiten waarop artikel 13.1, sub c, onder 1, van de planregels betrekking heeft. Ingevolge artikel 30.2 van de planregels mogen die nevenactiviteiten slechts plaatsvinden onder de voorwaarde dat wordt voldaan aan het landschappelijk inpassingsplan. Daargelaten of het standpunt van het college, dat een aantal van drie woningen niet in overeenstemming is met het inpassingsplan voor het perceel [locatie], juist is, zou dit hooguit kunnen betekenen dat bij een aantal van drie woningen op het perceel die nevenactiviteiten niet mogen plaatsvinden. De vraag of die nevenactiviteiten mogen plaatsvinden is echter in deze procedure niet aan de orde.
    
    4.2.    Ingevolge artikel 13.2.1, aanhef en onder b, van de planregels mag een woonhuis uitsluitend worden gebouwd ter plaatse van de op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerpplan aanwezige woning. Niet bestreden is dat het bouwplan voorziet in een woning op een plek waar ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan nog geen woning aanwezig was. Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat het bouwplan in strijd is met artikel 13.2.1, aanhef en onder b, van de planregels en om die reden een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo nodig is.
    
    4.3.    Of al dan niet van rechtswege vergunning is verleend, hangt gelet op de bepalingen in de Wabo en de Awb af van het antwoord op de vraag welke procedure op de aanvraag van toepassing is (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1495). De beantwoording van de vraag of op een aanvraag de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft hierin geen keuze, maar dient de voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit.
    
        Onbestreden is dat het bestemmingsplan geen mogelijkheden biedt om het bouwplan in afwijking van het bestemmingsplan te vergunnen, zodat geen omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo kan worden verleend. Ook vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van die wet, in samenhang met artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, is niet mogelijk. Voor het bouwplan kan dan ook uitsluitend omgevingsvergunning worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo. Op de voorbereiding van een besluit over verlening van een dergelijke omgevingsvergunning is ingevolge artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Dat het college niet binnen de termijn van de reguliere voorbereidingsprocedure heeft medegedeeld dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, maakt niet dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Zoals hiervoor is overwogen bepaalt de Wabo immers exclusief welke procedure van toepassing is en heeft het college daarin geen keuze, zodat reeds daarom, anders dan [wederpartij A] en [wederpartij B] ter zitting bij de Afdeling hebben aangevoerd, van rechtsverwerking of strijd met de rechtszekerheid geen sprake is. Nu op de aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is gelet op het bepaalde in artikel 3:10, vierde lid, van de Awb, voor het bouwplan geen vergunning van rechtswege verleend. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. Omdat het college aan het besluit van 24 maart 2016 niet ten grondslag heeft gelegd dat zich strijd voordoet met artikel 13.2.1, aanhef en onder b, van de planregels, heeft de rechtbank dat besluit terecht vernietigd. De rechtbank heeft echter ten onrechte bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 24 maart 2016. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd en voor het overige te worden bevestigd.
    
    6.    De Afdeling zal, gelet op artikel 8:41a van de Awb, nagaan of de rechtsgevolgen van het besluit van 24 maart 2016 in stand kunnen blijven en overweegt daartoe het volgende.
    
    6.1.    Het college heeft in het besluit van 24 maart 2016 uiteengezet waarom het niet bereid is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º van de Wabo medewerking te verlenen aan realisatie van het bouwplan. Volgens het college is het bouwplan in strijd met zowel provinciaal als gemeentelijk beleid en zijn er geen bijzondere feiten of omstandigheden als gevolg waarvan er toch medewerking verleend zou moeten worden. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben geen gronden aangevoerd tegen deze inhoudelijke motivering van de weigering om omgevingsvergunning voor het bouwplan te verlenen. In het licht hiervan valt niet in te zien dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet bereid is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo medewerking te verlenen aan realisatie van het bouwplan. Gelet hierop zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 24 maart 2016 geheel in stand blijven.
    
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 juni 2016 in zaak nr. 16/1336, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Boxtel van 24 maart 2016, kenmerk GC15.02442;
    
    III.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    
    IV.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 24 maart 2016 geheel in stand blijven;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Boxtel tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Van Grinsven
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2017
    
    462-842.
    
    BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…)
    
    Artikel 2.10
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    (…)
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…) tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    
    (…)
    
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    (…)
    
    Artikel 3.10
    
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan (…) en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
    
    (…)
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 3:10
    
    (…)
    
    4. Indien deze afdeling van toepassing is op de voorbereiding van een besluit is paragraaf 4.1.3.3. niet van toepassing.
    
    Bestemmingsplan "Buitengebied Boxtel, Ontwikkelplan 2013"
    
    Artikel 13.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. woondoeleinden;
    
    (…)
    
    c. op de volgende adressen ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf aan huis' tevens de volgende nevenactiviteiten zijn toegestaan:
    
    1. Roond 3:
    
    - een bed and breakfast met een maximum van 2 kamers en een maximale oppervlakte van 50 m² per kamer;
    
    - een cursusruimte / tentoonstellingsruimte / museum met bijbehorende opslagruimte en stallingruimte voor vee, voer en werktuigen tot een maximale oppervlakte van 825 m²;
    
    (…)
    
    een en ander met bijbehorende voorzieningen, zoals tuinen, erven, terreinen, parkeervoorzieningen, water en waterhuishoudkundige voorzieningen en groenvoorzieningen.
    
    Artikel 13.2.1 Hoofdgebouwen
    
    Voor hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    
    a. per bestemmingsvlak mag ten hoogste 1 woonhuis worden gebouwd, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden’ het aantal woonhuizen ten hoogste het aangegeven aantal mag bedragen;
    
    b. een woonhuis mag uitsluitend worden gebouwd ter plaatse van de op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerpplan aanwezige woning, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - ruimte voor ruimte woning' tevens een nieuwe ruimte voor ruimte woning mag worden gebouwd;
    
    (…)
    
    Artikel 30.2 Voorwaardelijke verplichting
    
    Voor de in onderstaande tabel genoemde adressen geldt een voorwaardelijke verplichting, zoals nader omschreven in de tabel.
    
    (…)
    
    Roond 3 te Boxtel
    
    De gebouwen ten behoeve van de nevenactiviteiten als bedoeld in artikel 13.1 sub c onder 1 mogen niet eerder in gebruik worden genomen dan nadat de landschappelijke inpassing van het plangebied overeenkomstig het in Bijlage 3 van de regels opgenomen landschappelijk inpassingsplan is gerealiseerd en hieraan blijvend wordt voldaan.
    
    (…)