ECLI:NL:RVS:2008:BC8483, Raad van State, 02-04-2008, 200706764/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 januari 2007 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Zeeuwse Eilanden (hierna: het dagelijks bestuur) aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 5, zevende lid, van de aan haar bij besluit van 10 oktober 2005 verleende vergunning als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.

200706764/1.
    
    Datum uitspraak: 2 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het waterschap Zeeuwse Eilanden,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 januari 2007 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Zeeuwse Eilanden (hierna: het dagelijks bestuur) aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 5, zevende lid, van de aan haar bij besluit van 10 oktober 2005 verleende vergunning als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.
    
    Bij besluit van 15 augustus 2007 heeft het dagelijks bestuur het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 september 2007, beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 7 december 2007 heeft het dagelijks bestuur het bestreden besluit gewijzigd.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2008, waar partijen niet zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van 10 oktober 2005 heeft het dagelijks bestuur aan [appellante] een vergunning verleend voor het lozen van afvalwater op de gemeentelijke riolering (hierna: de vergunning).
    
    Ingevolge voorschrift 5, eerste lid, van de vergunning dient het te lozen afvalwater (minimaal) 4 maal per jaar, met tussenpozen van 1 kwartaal, door of vanwege de vergunninghouder door meting en bemonstering te worden gecontroleerd.
    
    Ingevolge voorschrift 5, zevende lid, van de vergunning dienen de meet- en analyseresultaten met betrekking tot de te controleren afvalwaterstromen tweemaal per jaar, binnen 1 maand na afloop van de controleperiode schriftelijk aan het dagelijks bestuur te worden gerapporteerd.
    
    2.2. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat een last onder dwangsom ertoe strekt de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
    
    2.3. De bij het besluit van 15 augustus 2007 gehandhaafde last houdt in dat [appellante] vóór 7 februari 2007 twee analyseresultaten van in 2006 in controleput 2 genomen monsters aan het dagelijks bestuur moet toesturen. Indien op 7 februari 2007 blijkt dat geen analyseresultaten van controleput 2 zijn ontvangen zal een eenmalige dwangsom worden verbeurd van € 8.000,00. Indien op 7 februari 2007 blijkt dat één analyseresultaat van controleput 2 is toegestuurd wordt een eenmalige dwangsom verbeurd van € 4.000,00.
    
    Bij het besluit van 7 december 2007 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 15 augustus 2007 aldus gewijzigd dat het bezwaar gegrond wordt verklaard, het primaire besluit in stand wordt gelaten op basis van de feiten zoals deze op 31 januari 2007 bekend waren, alsmede het primaire besluit met ingang van 8 februari 2007 in verband met in bezwaar gebleken feiten wordt herroepen, in die zin dat [appellante] - met het oog op het voorkomen van herhaling van de overtreding - een dwangsom verbeurt van € 4.000,00 per overtreding van de in de vergunning neergelegde verplichting om meet- en analyseresultaten in te dienen.
    
    2.4. Niet in geschil is dat [appellante] op 7 februari 2007 geen analyseresultaten van in 2006 in controleput 2 genomen monters aan het dagelijks bestuur had toegezonden.
    
    2.5. [appellante] betoogt dat zij niet aan de last kon voldoen, omdat bemonsteringen op controleput 2 in 2006 abusievelijk niet hebben plaatsgevonden. Gelet op die onmogelijkheid kon de last niet anders dan tot verbeurte van een dwangsom leiden. Een dergelijke last strekt volgens [appellante] niet tot ongedaanmaking van de overtreding. Het betoog van het dagelijks bestuur dat [appellante] zo op eenvoudige wijze de handhaving kan frustreren, gaat volgens [appellante] niet op, omdat er andere sanctiemogelijkheden zijn.
    
    2.5.1. In het besluit van 15 augustus 2007 overweegt het dagelijks bestuur dat dit betoog van [appellante] niet opgaat, omdat het niet hebben voldaan aan de verplichting tot bemonsteren en analyseren is te wijten aan de schuld van [appellante]. Zou het betoog opgaan dan zou volgens het dagelijks bestuur in dit soort gevallen vergunninghoudster op vrij eenvoudige wijze de handhaving van vergunningvoorschriften, waarbij een doen van vergunninghoudster aan de orde is, kunnen frustreren. De niet-nakoming van genoemde verplichtingen is volgens het dagelijks bestuur aan [appellante] te wijten, omdat zij op de hoogte was of behoorde te zijn van de in de vergunning neergelegde voorschriften en zij bij twee gelegenheden in 2006 is gewezen op de bemonsterings- en analyseverplichting. [appellante] heeft, zoals het dagelijks bestuur stelt, hem echter niet geïnformeerd over de omstandigheid dat geen analyseresultaten beschikbaar waren over het derde en vierde kwartaal van 2006.
    
    Blijkens het besluit van 7 december 2007 staat het dagelijks bestuur inmiddels op het standpunt dat bij het besluit van 15 augustus 2007 rekening had moeten worden gehouden met het hem, volgens hem eerst op 6 februari 2007, nieuw gebleken feit dat [appellante] in 2006 geen monsters van controleput 2 had genomen. Dit behoort volgens het dagelijks bestuur te leiden tot voornoemde herroeping van het primaire besluit van 8 februari 2007 af. Het primaire besluit dient volgens het dagelijks bestuur, voor zover het de periode tot 8 februari 2007 betreft, in stand te worden gelaten op basis van de feiten zoals die bekend waren op 31 januari 2007, omdat [appellante] geen enkele moeite heeft gedaan hem ervan in kennis te stellen dat geen monsters waren genomen, terwijl [appellante] in de gelegenheid was gesteld haar zienswijze over het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar te maken. Het dagelijks bestuur betoogt dat het tot in de bezwaarfase geen reden had te veronderstellen dat [appellante] geen analyseresultaten beschikbaar had, omdat zij had verzuimd monsters te (laten) nemen.
    
    2.5.2. De Afdeling overweegt allereerst dat, voor zover het dagelijks bestuur inmiddels op het standpunt staat dat een herroeping van de last voor de periode van 8 februari 2007 af had moeten plaatsvinden, het besluit van 15 augustus 2007, voor zover het primaire besluit daarbij is gehandhaafd voor de periode van 8 februari 2007 af, in strijd is met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
    
    Voor zover bij het besluit van 15 augustus 2007 het primaire besluit is gehandhaafd voor de periode tot 8 februari 2007 overweegt de Afdeling als volgt. Een last onder dwangsom moet uitvoerbaar zijn. Nu in 2006 geen bemonsteringen op controleput 2 hebben plaatsgevonden, was het niet mogelijk in 2007 analyseresultaten daarvan aan het dagelijks bestuur toe te zenden. De last was dus niet uitvoerbaar.
    
    Het betoog van het dagelijks bestuur dat vergunninghoudster aldus de handhaving kan frustreren en dat [appellante] hem er niet over heeft geïnformeerd dat geen monsters waren genomen, maakt dat niet anders. In dit verband overweegt de Afdeling dat het dagelijks bestuur reeds in een lopend jaar de naleving kan afdwingen van de ingevolge voorschrift 5, eerste lid, van de vergunning op vergunninghoudster rustende verplichting om het te lozen afvalwater door meting en bemonstering te controleren.
    
    Nu de last niet uitvoerbaar was, is het besluit van 15 augustus 2007, voor zover daarbij het primaire besluit is gehandhaafd voor de periode tot 8 februari 2007, in strijd met artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.6. Aangezien het besluit van 7 december 2007 niet aan het ingediende beroep tegemoetkomt, moet het beroep ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht worden geacht mede tegen het besluit van 7 december 2007 te zijn gericht.
    
    2.6.1. Gezien hetgeen hiervoor werd overwogen is het besluit van 7 december 2007, voor zover daarbij het primaire besluit is gehandhaafd voor de periode tot 8 februari 2007, in strijd met artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Voor zover bij het besluit van 7 december 2007 de last wordt gesteld dat [appellante] - met het oog op het voorkomen van herhaling van de overtreding - een dwangsom verbeurt van € 4.000,00 per overtreding van de in de vergunning neergelegde verplichting om meet- en analyseresultaten in te dienen, overweegt de Afdeling als volgt. Het dagelijks bestuur heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de verplichting om te bemonsteren en te analyseren zou verworden tot een loze verplichting, wanneer handhavend optreden niet mogelijk zou zijn als vergunninghoudster eenvoudigweg geen bemonsteringen laat uitvoeren. Zoals in het voorgaande werd overwogen kan het dagelijks bestuur reeds in een lopend jaar de naleving afdwingen van de ingevolge voorschrift 5, eerste lid, van de vergunning op vergunninghoudster rustende verplichting om het te lozen afvalwater door meting en bemonstering te controleren. De onderhavige last ziet evenwel niet op deze verplichting, doch op de verplichting om meet- en analyseresultaten aan het dagelijks bestuur te rapporteren. Het besluit van 7 december 2007 berust in zoverre, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
    
    2.7. [appellante] heeft in haar bezwaarschrift het dagelijks bestuur verzocht om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken.
    
    Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    
    Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist en beslist het bestuursorgaan op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.
    
    Bij het besluit van 15 augustus 2007 heeft het dagelijks bestuur voornoemd verzoek afgewezen. Bij het besluit van 7 december 2007 heeft het dagelijks bestuur het primaire besluit alsnog gedeeltelijk herroepen wegens aan hem te wijten onrechtmatigheid, doch niet opnieuw op het verzoek beslist en aldus de afwijzing ongewijzigd gelaten. Gelet hierop zijn de besluiten van 15 augustus 2007 en 7 december 2007 in strijd met artikel 7:15, tweede en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.8. Het beroep van [appellante] is gegrond. De besluiten van 15 augustus 2007 en 7 december 2007 komen voor vernietiging in aanmerking. Hetgeen [appellante] overigens heeft aangevoerd, behoeft gelet hierop geen bespreking.
    
    2.9. Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Nu het dagelijks bestuur bij besluit van 7 december 2007 het primaire besluit gedeeltelijk heeft herroepen wegens aan hem te wijten onrechtmatigheid, komen de kosten die de [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken mede voor vergoeding in aanmerking.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de besluiten van het dagelijks bestuur van het waterschap Zeeuwse Eilanden van 15 augustus 2007, kenmerk 2007007349, en 7 december 2007, kenmerk 2007014922;
    
    III. veroordeelt het dagelijks bestuur tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het waterschap Zeeuwse Eilanden aan [appellante] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. veroordeelt het dagelijks bestuur tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het waterschap Zeeuwse Eilanden aan [appellante] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V. gelast dat het waterschap Zeeuwse Eilanden aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Schaafsma w.g. Kuipers
    
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2008
    
    271.