ECLI:NL:RVS:2012:BX6537, Raad van State, 05-09-2012, 201110668/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering afgeven verklaring over het gedrag ten behoeve van de functie van kinderwerker bij Cumulus te Utrecht.
        Het beleid kent een verscherpt toetsingskader voor zedendelicten wanneer in de functie/taak/bezigheid waarvoor de vog is aangevraagd, sprake is van een gezags- of afhankelijkheidsrelatie.
        Dit toetsingskader acht de Afdeling bij zedendelicten op zichzelf genomen niet onredelijk, gelet op de aard en de ernst van deze delicten. De staatssecretaris hanteert dit toetsingskader evenwel bij iedere voorwaardelijke of onvoorwaardelijke veroordeling, en bij iedere geaccepteerde transactie en ieder voorwaardelijk sepot ter zake van een zedendelict ongeacht de leeftijd van de aanvrager van de vog ten tijde van het gepleegde zedendelict. De beleidsregels zijn derhalve, zoals de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, ongedifferentieerd in die zin dat geen onderscheid wordt gemaakt naar de meerderjarigheid dan wel minderjarigheid van de persoon ten tijde van het plegen van het zedendelict. In de beleidsregels is geen rekening gehouden met de omstandigheid dat bij het plegen van bepaalde, blijkens de veroordeling relatief minder ernstige zedendelicten, de minderjarige leeftijd waarop ze zijn gepleegd van invloed zou kunnen zijn op het risico voor de samenleving. Dit noopt ertoe dat bij toetsing aan het subjectieve criterium uitdrukkelijk moet worden meegewogen of de gevolgen van een weigering niet evident disproportioneel zijn wegens het feit dat het zedendelict is begaan tijdens de minderjarigheid van de betrokkene, de aard en de zwaarte van het delict, de omstandigheden waaronder dit delict is begaan, en de hoogte van de opgelegde straf. Daarbij dient te worden betrokken in hoeverre het begane delict aan betrokkene in verband met diens minderjarigheid minder kan worden verweten dan het geval zou zijn bij een meerderjarige en in hoeverre het gerechtvaardigd is dat aan de betrokkene iedere mogelijkheid wordt ontnomen de door hem gekozen opleiding te voltooien en een werkkring te vinden die past bij de door hem gevolgde opleiding. Ten slotte dient in aanmerking te worden genomen in hoeverre het recidivegevaar, gelet op het feit dat het delict door een minderjarige is gepleegd, gelijkgesteld kan worden met dat bij een meerderjarige dader. Daarbij dient de tussen daad en aanvraag zonder recidive verstreken tijd in aanmerking te worden genomen, in dit geval ruim zes jaar.
        Anders dan de Afdeling in haar uitspraak van 19-10-2011 (zaak nr. 201010265/1/H3, LJN: BT8577) ten algemene heeft aangenomen, heeft de staatssecretaris, naar deze ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, in dit geval bij de toetsing aan het subjectieve criterium de minderjarige leeftijd van appellant ten tijde van het plegen van het delict in het geheel niet betrokken. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de Afdeling daarom van oordeel dat de staatssecretaris bij de toepassing van het beleid in geval van zedendelicten in dit geval de grenzen van redelijkheid heeft overschreden. Gegrond hoger beroep.

201110668/1/A3.
      Datum uitspraak: 5 september 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 22 augustus 2011 in zaak nr. 11/1662 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 januari 2011 heeft de staatssecretaris geweigerd aan [appellant] een verklaring omtrent het gedrag (hierna: vog) af te geven.
    
    Bij besluit van 12 april 2011 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 augustus 2011 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Veerkamp, advocaat te Utrecht, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. L.C. van der Linden, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, zoals die luidde ten tijde van belang, is een vog een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon. De verklaring bevat geen andere mededelingen.
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een vog, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de vog wordt gevraagd, in de weg zal staan.
    
    Bij de beoordeling van aanvragen ter verkrijging van een vog heeft de staatssecretaris de criteria gehanteerd die zijn neergelegd in de Beleidsregels VOG-NP-RP & IVB 2010 (Stcrt. 15 september 2010, nr. 14312; hierna: de beleidsregels).
    
    Volgens paragraaf 3 ontvangt de staatssecretaris ten behoeve van de beoordeling van een aanvraag alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het Justitieel Documentatiesysteem. Aan de aanvrager die in het geheel niet voorkomt in de justitiële documentatie wordt zonder meer een vog afgegeven. Wanneer de aanvrager voorkomt in de justitiële documentatie wordt de vraag of een vog kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium.
    
    Volgens paragraaf 3.1 wordt bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager een terugkijktermijn in acht genomen. Voor de terugkijktermijn zijn van belang:
    
    1. de periode waarover wordt teruggekeken en
    
    2. de uitgangspunten om te bepalen of een justitieel gegeven binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn valt.
    
    Volgens paragraaf 3.1.1 wordt een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de terugkijktermijn, ten opzichte van de bewaartermijn van het betreffende justitiële gegeven al dan niet in duur wordt beperkt. De terugkijktermijn wordt niet in duur beperkt, indien het justitiële gegevens betreft over misdrijven tegen de zeden zoals opgenomen in de artikelen 240b tot en met 250 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: zedendelicten zoals bedoeld in de beleidsregels).
    
    Volgens paragraaf 3.2 wordt de afgifte van de vog in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium, strekkende tot de beoordeling of de justitiële gegevens die over de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de vog is aangevraagd.
    
    Volgens paragraaf 3.2.3 wordt bij die beoordeling onderscheiden in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke relaties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
    
    Volgens paragraaf 3.2.4 bepaalt de relatie tussen het justitiële gegeven en de betrokken functie, taak of bezigheid, of het, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid. Ook als die relatie minder evident is, kan zo'n belemmering bestaan. Een belemmering kan voorts bestaan op grond van:
    
    - de aard van het delict dan wel
    
    - de locatie waar de werkzaamheden worden verricht.
    
    Bij zedendelicten als bedoeld in de beleidsregels wordt - naast het bovenstaande - ook beoordeeld of zich bij de uitoefening van de betrokken functie, taak of bezigheid een gezags- of afhankelijkheidsrelatie voordoet. Op basis van zo'n relatie of de locatie waar de werkzaamheden worden verricht, geldt een verscherpt toetsingskader en wordt in de hieronder genoemde gevallen uitgegaan van het bestaan van een belemmering als zojuist bedoeld.
    
    1. De aanvrager is voorafgaand aan het moment van beoordeling ter zake van een misdrijf tegen de zeden als bedoeld in de beleidsregels twee of meer malen veroordeeld tot:
    
    - een voorwaardelijke of onvoorwaardelijke gevangenisstraf,
    
    - voorwaardelijke of onvoorwaardelijke terbeschikkingstelling aan de staat,
    
    - voorwaardelijke of onvoorwaardelijke jeugddetentie,
    
    - een voorwaardelijke of onvoorwaardelijke plaatsing in een inrichting voor jeugdigen, tuchtschool of
    
    - algemeen psychiatrisch ziekenhuis dan wel
    
    - een voorwaardelijke of onvoorwaardelijke taakstraf
    
    - een beroepsverbod.
    
    2. De aanvrager is in de twintig jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling ter zake van een misdrijf tegen de zeden als bedoeld in de beleidsregels eenmaal veroordeeld tot:
    
    - een voorwaardelijke of onvoorwaardelijke gevangenisstraf,
    
    - voorwaardelijke of onvoorwaardelijke terbeschikkingstelling aan de staat,
    
    - voorwaardelijke of onvoorwaardelijke jeugddetentie,
    
    - een voorwaardelijke of onvoorwaardelijke plaatsing in een inrichting voor jeugdigen, plaatsing in een tuchtschool of algemeen psychiatrisch ziekenhuis dan wel
    
    - een voorwaardelijke of onvoorwaardelijke taakstraf.
    
    3. Met betrekking tot de aanvrager is in de tien jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling ter zake van een misdrijf tegen de zeden als bedoeld in de beleidsregels:
    
    - een veroordeling uitgesproken inhoudende de oplegging van een andere straf dan een gevangenisstraf of taakstraf, schuldigverklaring zonder strafoplegging, of is
    
    - een door het Openbaar Ministerie aangeboden transactie geaccepteerd, of
    
    - een strafzaak voorwaardelijk geseponeerd.
    
    Volgens paragraaf 3.3 kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang van de aanvrager zwaarder weegt dan het belang van de samenleving. In dat geval wordt de vog afgegeven hoewel wordt voldaan aan het objectieve criterium. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen aanvragen waarop het reguliere en aanvragen waarop het verscherpte toetsingskader van toepassing is.
    
    Volgens paragraaf 3.3.1 worden bij toepassing van het subjectieve criterium altijd in de beoordeling betrokken:
    
    - de wijze waarop de strafzaak is afgedaan;
    
    - het tijdsverloop;
    
    - de hoeveelheid antecedenten.
    
    Volgens paragraaf 3.3.2 bestaat bij misdrijven tegen de zeden als bedoeld in de beleidsregels slechts zeer beperkte ruimte voor het prevaleren van het subjectieve criterium bij een functie met een gezags- of afhankelijkheidsrelatie of wanneer op grond van de locatie een belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie wordt aangenomen. De vog kan alleen dan worden afgegeven indien de weigering evident disproportioneel zou zijn. Dit wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
    
    Om vast te stellen of het aangetroffen antecedent een belemmering kan vormen voor de afgifte van de vog, hanteert de staatssecretaris bij de beleidsregels behorende screeningsprofielen.
    
    In het screeningsprofiel "personen" staat dat dit risicogebied tot doel heeft de kwetsbaren in de samenleving te beschermen. Kwetsbare personen zijn minderjarigen en hulpbehoevenden, zoals ouderen en gehandicapten. Personen die werkzaam zijn met minderjarigen zijn belast met de zorg over hen en met hun welzijn. Zij kunnen in een één-op-één relatie met hen verkeren waarbij sprake kan zijn van afhankelijkheid. Bovendien hebben deze personen een voorbeeldfunctie en kunnen zij met hun gedrag invloed uitoefenen op de aan hen toevertrouwden. Daardoor zijn bijvoorbeeld vermogensdelicten en overtredingen van de Opiumwet niet met de functie te verenigen. Ook bestaat het gevaar van machtsmisbruik, zeden- en geweldsdelicten alsmede afpersing of chantage. Personen die werkzaam zijn in de omgeving van hulpbehoevenden hebben een vertrouwenspositie. Het risico bestaat dat zij misbruik maken van hun bevoegdheden en het in hun gestelde vertrouwen. Eveneens bestaat het gevaar van machtsmisbruik, zeden- en geweldsdelicten alsmede afpersing of chantage (afdreiging). Hulpbehoevenden zouden in aanraking kunnen komen met verboden verdovende middelen en hun eigendommen zouden kunnen worden gestolen of verduisterd.
    
    2. [appellant] heeft verzocht om afgifte van een vog ten behoeve van de functie van kinderwerker bij Cumulus te Utrecht.
    
    De staatssecretaris heeft het screeningsprofiel "personen" op het verzoek toegepast. Hij heeft geweigerd aan [appellant] de door hem gewenste vog af te geven, omdat hij op 29 oktober 2004 is veroordeeld ter zake van feitelijke aanranding van de eerbaarheid, als bedoeld in artikel 246 van het Wetboek van Strafrecht, en bedreiging, als bedoeld in artikel 285, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht, tot 75 uur leerstraf subsidiair tien dagen jeugddetentie voorwaardelijk met een proeftijd van een jaar en een boete van € 200,00 subsidiair vier dagen jeugddetentie voorwaardelijk met een proeftijd van een jaar, met als bijzondere voorwaarde zich te gedragen naar de aanwijzingen van de hulpverlenende instantie. Omdat [appellant] is veroordeeld ter zake van een zedendelict als bedoeld in de beleidsregels, is voldaan aan het objectieve criterium. In de functie waarvoor de vog is gevraagd kunnen afhankelijkheidsrelaties voorkomen. Daarom kan een vog slechts worden afgegeven indien de weigering die af te geven evident disproportioneel is. Dat is volgens de staatssecretaris niet het geval.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris ten onrechte het screeningsprofiel "personen" op zijn verzoek heeft toegepast. Hij is niet bekend met het stuk waaruit blijkt dat Cumulus functieaspecten heeft aangekruist die behoren bij dat screeningsprofiel.
    
    3.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris ten onrechte het screeningsprofiel "personen" op het verzoek van [appellant] heeft toegepast. Hij heeft verzocht om de afgifte van een vog voor de functie van kinderwerker en het vog-aanvraagformulier zelf ingeleverd. Op dat formulier zijn de functieaspecten "belast zijn met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van mensen en dieren" en "belast zijn met de zorg voor minderjarigen en/of de zorg voor personen die in een (tijdelijke) afhankelijkheidssituatie verkeren" aangekruist.
    
    4. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat kenmerkend voor een zedendelict is dat de onrust in de maatschappij ingrijpend is en lang aanhoudt. Het feit waarvoor hij is veroordeeld moet volgens [appellant] worden beschouwd als een onhandige versierpoging van een zestienjarige jongen jegens een leeftijdgenote. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat hij door de weigering aan hem een vog af te geven geen stage kan volgen en zijn opleiding tot sociaal-cultureel werker niet kan voltooien.
    
    4.1. Het beleid kent een verscherpt toetsingskader voor zedendelicten wanneer in de functie/taak/bezigheid waarvoor de vog is aangevraagd, sprake is van een gezags- of afhankelijkheidsrelatie.
    
    Dit toetsingskader acht de Afdeling bij zedendelicten op zichzelf genomen niet onredelijk, gelet op de aard en de ernst van deze delicten. De staatssecretaris hanteert dit toetsingskader evenwel bij iedere voorwaardelijke of onvoorwaardelijke veroordeling, en bij iedere geaccepteerde transactie en ieder voorwaardelijk sepot ter zake van een zedendelict ongeacht de leeftijd van de aanvrager van de vog ten tijde van het gepleegde zedendelict. De beleidsregels zijn derhalve, zoals de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, ongedifferentieerd in die zin dat geen onderscheid wordt gemaakt naar de meerderjarigheid dan wel minderjarigheid van de persoon ten tijde van het plegen van het zedendelict. In de beleidsregels is geen rekening gehouden met de omstandigheid dat bij het plegen van bepaalde, blijkens de veroordeling relatief minder ernstige zedendelicten, de minderjarige leeftijd waarop ze zijn gepleegd van invloed zou kunnen zijn op het risico voor de samenleving. Dit noopt ertoe dat bij toetsing aan het subjectieve criterium uitdrukkelijk moet worden meegewogen of de gevolgen van een weigering niet evident disproportioneel zijn wegens het feit dat het zedendelict is begaan tijdens de minderjarigheid van de betrokkene, de aard en de zwaarte van het delict, de omstandigheden waaronder dit delict is begaan, en de hoogte van de opgelegde straf. Daarbij dient te worden betrokken in hoeverre het begane delict aan betrokkene in verband met diens minderjarigheid minder kan worden verweten dan het geval zou zijn bij een meerderjarige en in hoeverre het gerechtvaardigd is dat aan de betrokkene iedere mogelijkheid wordt ontnomen de door hem gekozen opleiding te voltooien en een werkkring te vinden die past bij de door hem gevolgde opleiding. Ten slotte dient in aanmerking te worden genomen in hoeverre het recidivegevaar, gelet op het feit dat het delict door een minderjarige is gepleegd, gelijkgesteld kan worden met dat bij een meerderjarige dader. Daarbij dient de tussen daad en aanvraag zonder recidive verstreken tijd in aanmerking te worden genomen, in dit geval ruim zes jaar.
    
    Anders dan de Afdeling in haar uitspraak van 19 oktober 2011 (zaak nr. 201010265/1/H3) ten algemene heeft aangenomen, heeft de staatssecretaris, naar deze ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, in dit geval bij de toetsing aan het subjectieve criterium de minderjarige leeftijd van [appellant] ten tijde van het plegen van het delict in het geheel niet betrokken.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de Afdeling daarom van oordeel dat de staatssecretaris bij de toepassing van het beleid in geval van zedendelicten in dit geval de grenzen van redelijkheid heeft overschreden.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.4.1 zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep ingesteld tegen het besluit van 12 april 2011 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. De staatssecretaris dient, met inachtneming van deze uitspraak van de Afdeling, een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 4 januari 2011 te nemen.
    
    6. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 22 augustus 2011 in zaak nr. 11/1662;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 12 april 2011, kenmerk 34400201011290038;
    
    V. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1748,00 (zegge: zeventienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 379,00 (zegge: driehonderdnegenenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. De Leeuw-van Zanten
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2012
    
    97-591.