ECLI:NL:RVS:2024:3868, Raad van State, 25-09-2024, 202106620/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 23 november 2019 heeft [belanghebbende] de minister  van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit verzocht om een vergunning te verlenen voor het kweken van schelpdieren door middel van hangcultuur in de Betonhaven in de Oosterschelde in de gemeente Veere. De minister heeft dat verzoek aangemerkt als een verzoek om een toestemming en bij brief van 20 december 2019 afgewezen. Volgens de rechtbank ontleent de minister de bevoegdheid om de gevraagde schriftelijke toestemming te weigeren niet aan een specifieke publiekrechtelijke grondslag. Toch is de brief van 20 december 2019 een besluit in de zin van de Awb, omdat de minister die beslissing heeft genomen in het kader van een aan hem toegekende publieke taak. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 20 december 2019 een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is.

202106620/1/A3
    Datum uitspraak: 25 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (daarna: de minister voor Natuur en Stikstof, thans: de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 23 augustus 2021 in zaak nr. 20/6224 in het geding tussen:
    [belanghebbende]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij brief van 20 december 2019 heeft de minister een verzoek van [belanghebbende] afgewezen.
    Bij besluit van 19 maart 2020 heeft de minister het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 23 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [belanghebbende] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 2 februari 2022 heeft de minister het door [belanghebbende] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    [belanghebbende] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2024, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. P.J. Kooiman, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Waar gaat deze zaak over?
    2.       Bij brief van 23 november 2019 heeft [belanghebbende] de minister verzocht om een vergunning te verlenen voor het kweken van schelpdieren door middel van hangcultuur in de Betonhaven in de Oosterschelde in de gemeente Veere. De minister heeft dat verzoek aangemerkt als een verzoek om een toestemming en bij brief van 20 december 2019 afgewezen. In deze brief heeft de minister uitgelegd dat er een terughoudend beleid wordt gevoerd voor nieuwe mogelijkheden voor de uitoefening van hangcultuur voor het kweken van schelpdieren, omdat bij de plaatsing van systemen voor hangcultuur een groot aantal belangen en vergunningverlenende partijen zijn betrokken. Het is gebruikelijk dat eventuele nieuwe mogelijkheden met alle huurders van een hangcultuurlocatie gezamenlijk worden ingevuld. De minister licht in de brief aan [belanghebbende] toe dat in 2007 alle huurders in de gelegenheid zijn gesteld om belangstelling te tonen voor eventuele verplaatsing van hun hangcultuurlocatie. Voor en tijdens dit verplaatsingsproces zijn in samenwerking met de vergunningverlenende partijen en belanghebbenden nieuwe locaties in de Oosterschelde aangewezen die mogelijk voor hangcultuuractiviteiten in aanmerking kwamen. De minister heeft aan de huurders en belanghebbenden duidelijk gemaakt dat er geen sprake is van een uitbreiding van de mosselhangcultuur en dat dat ook niet de bedoeling is. In 2011 is deze procedure afgerond, waarbij de beschikbare locaties in gebruik zijn gegeven. Er zijn volgens de minister geen andere locaties in de Oosterschelde waar ruimte voor de hangcultuur geboden kan worden. Uitgifte van een nieuwe hangcultuurlocatie, waar [belanghebbende] om verzoekt, past daarom niet in het eerder gecommuniceerde kader.
    3.       Bij besluit van 19 maart 2020 heeft de minister het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat de brief van 20 december 2019 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is. Volgens de minister is de brief een afwijzende reactie op een verzoek om een privaatrechtelijke toestemming om schelpdieren te mogen kweken door middel van hangcultuur. Dit is geen beslissing inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    4.       De rechtbank heeft het door [belanghebbende] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Volgens de rechtbank ontleent de minister de bevoegdheid om de gevraagde schriftelijke toestemming te weigeren niet aan een specifieke publiekrechtelijke grondslag. Toch is de brief van 20 december 2019 een besluit in de zin van de Awb, omdat de minister die beslissing heeft genomen in het kader van een aan hem toegekende publieke taak. De Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) is als publiekrechtelijk rechtspersoon rechthebbende van het kustwater in de Betonhaven Oosterschelde en heeft als eigenaar de taak om dat water te beheren. Namens de Staat kan de minister privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten. Ter uitoefening van die taak kan de minister ook toestemming verlenen of weigeren op grond van de Visserijwet 1963 (hierna: de Visserijwet). De uitoefening van die bevoegdheid wordt uitgeoefend ten behoeve van de publieke taak, bestaande uit het beheer van het water.
    5.       De minister is het daar niet mee eens en heeft hoger beroep ingesteld.
    Wat heeft de minister aangevoerd?
    6.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 20 december 2019 een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. De beslissing om schriftelijke toestemming te weigeren is privaatrechtelijk van aard. De Staat is als eigenaar rechthebbende van het visrecht van het kustwater en kan in die hoedanigheid bepalen of zij schriftelijke toestemming wenst te verlenen voor het vissen in haar kustwater.
    Beoordeling
    7.       Onder een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Niet in geschil is dat de brief van de minister 20 december 2019 een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan is. Partijen zijn verdeeld over de vraag of die beslissing moet worden aangemerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd is op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een wettelijk voorschrift.
    8.       De Afdeling overweegt dat de rechtbank er ten onrechte vanuit gaat dat elke beslissing die een bestuursorgaan neemt in het kader van een aan hem toegekende publieke taak, als een besluit in de zin van de Awb moet worden aangemerkt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2222, kan een beslissing van een bestuursorgaan die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust alleen in zeer bijzondere gevallen als een besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt. Maar aan de beantwoording van de vraag of sprake is van een zeer bijzonder geval komt de Afdeling in dit geval niet toe, omdat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, hier wel sprake is van een beslissing die berust op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag. Daartoe is het volgende van belang.
    Wettelijk kader
    9.       Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Visserijwet is het verboden om te vissen in bij algemene maatregel van bestuur als kustwater aangewezen wateren voor zover een ander rechthebbende is op het visrecht van dat water. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder a, van dat artikel geldt dat verbod niet voor hem, die voorzien is van een schriftelijke toestemming van de rechthebbende. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder c, van dat artikel geldt dat verbod niet indien en voor zover het Rijk de rechthebbende op het visrecht is, behoudens in de gevallen bij algemene maatregel van bestuur bepaald.
    Het Besluit beperking vrije visserij kustwateren is een algemene maatregel van bestuur die ter uitvoering van artikel 7, tweede lid, aanhef en onder c, van de Visserijwet vastgesteld.
    In artikel 9, eerste lid, van de Visserijwet is bepaald dat in het belang van de visserij in de als kustwater aangewezen wateren bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen kunnen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit.
    Het Reglement zee- en kustvisserij 1977 (hierna: het Reglement) is een algemene maatregel van bestuur die onder meer ter uitvoering van artikel 9 van de Visserijwet is vastgesteld. In artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder i, van het Reglement is bepaald dat de minister in het belang van de visserij bevoegd is regelen te stellen ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden en dat deze regelen betrekking kunnen hebben op het uitzaaien of uitzetten van schelpdieren van aangewezen soorten. In artikel 6d, eerste lid, staat dat de minister vrijstelling of ontheffing kan verlenen van het bepaalde bij of krachtens dit besluit. In het tweede lid van dat artikel staat dat aan vrijstellingen en ontheffingen als bedoeld in het eerste lid voorschriften kunnen worden verbonden, dat zij onder beperkingen kunnen worden verleend en te allen tijde kunnen worden ingetrokken.
    De minister heeft, gelet op onder meer de hiervoor genoemde artikelen van het Reglement, de Uitvoeringsregeling visserij vastgesteld (hierna: de Uitvoeringsregeling). In artikel 19 van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat het verboden is schelpdieren uit te zaaien of uit te zetten in de kustwateren. In artikel 36, eerste lid, is bepaald dat dit verbod niet geldt voor degene die is voorzien van een vergunning van de minister.
    Is de beslissing van 20 december 2019 een publiekrechtelijke handeling?
    10.     [belanghebbende] heeft verzocht om een vergunning voor het kweken van schelpdieren door middel van hangcultuur in het water van de Betonhaven in de Oosterschelde. Dat water is aangewezen als kustwater. De Staat is rechthebbende van het visrecht in dat water. Het is verboden om daarin zonder schriftelijke toestemming van de Staat te vissen. De door [belanghebbende] gevraagde activiteiten vallen onder de omschrijving van het begrip "vissen" in artikel 1, derde lid, aanhef en onder b, van de Visserijwet. Dit is allemaal niet in geschil.
    11.     De staatssecretaris heeft ter zitting uitgelegd dat [belanghebbende] voor de door hem gevraagde activiteiten zowel een publiekrechtelijke ontheffing als privaatrechtelijke schriftelijke toestemming nodig heeft. Volgens de staatssecretaris verleent de Staat, als hij rechthebbende is van een visrecht, in de regel privaatrechtelijke toestemming als er naar aanleiding van een aanvraag een ontheffing van het verbod om te vissen wordt verleend. Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat de door [belanghebbende] gevraagde activiteiten zijn aan te merken als het zaaien of uitzetten van schelpdieren, als bedoeld in het Reglement en de Uitvoeringsregeling.
    12.     De Afdeling overweegt dat de minister het verzoek van [belanghebbende], gelet op de bewoordingen ervan en de toelichting van de staatssecretaris ter zitting, ten onrechte niet heeft opgevat als een verzoek om een ontheffing van het in artikel 19 van de Uitvoeringsregeling neergelegde verbod om schelpdieren te zaaien of uit te zetten in de kustwateren. De minister heeft op grond van artikel 6d, eerste lid, van het Reglement de bevoegdheid om daarvoor een ontheffing te verlenen. Het verzoek van [belanghebbende] is daarom een verzoek tot het nemen van een schriftelijke beslissing inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De reactie daarop is daarom een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Dit betekent dat de rechtbank terecht, zij het op onjuiste gronden heeft geoordeeld dat de brief van de minister van 20 december 2019 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
    13.     Omdat de conclusie van de rechtbank, dat de minister het bezwaar van [belanghebbende] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, juist is, slaagt het betoog van de minister niet.
    14.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
    15.     De staatssecretaris moet de bij [belanghebbende] opgekomen proceskosten in verband met de behandeling van het hoger beroep vergoeden.
    Nader besluit
    16.     Bij besluit van 2 februari 2022 heeft de minister naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw beslist op het bezwaar van [belanghebbende] en dat bezwaar, met een weergave van de motivering van het besluit van
    20 december 2019, ongegrond verklaard. De minister heeft verder gesteld dat de door [belanghebbende] gewenste locatie vanwege de lage waterstand ter plaatse minder geschikt is voor de reguliere activiteit mosselhangcultuur. De minister ziet daarom geen aanleiding om een nieuwe hangcultuur in de Betonhaven toe te staan. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Beroep
    17.     [belanghebbende] voert aan dat het besluit van 2 februari 2022 onvoldoende is gemotiveerd omdat niet duidelijk is op welke regeling of op welk beleid dit is gebaseerd. [belanghebbende] stelt dat hij al vele jaren beschikt over vergunningen voor mosselhangcultuur in de regio, maar nooit in kennis is gesteld van de door de minister gestelde mogelijkheid om belangstelling te tonen voor nieuwe mogelijkheden. Er zijn recent op verschillende locaties in de Oosterschelde nieuwe vergunningen afgegeven, waarbij hij is gepasseerd. De minister beperkt zich bij de afgifte van nieuwe vergunningen ten onrechte tot bestaande huurders. [belanghebbende] begrijpt niet waarom het beleid na zo lange tijd nog steeds wordt toegepast. [belanghebbende] bestrijdt verder dat de locatie ter plaatse onvoldoende diep is omdat ook op andere plaatsen mosselhangcultuur plaatsvindt op percelen die bij eb zelfs droogvallen. Bovendien wordt de lengte van de lijnen aangepast aan de diepte ter plaatse.
    18.     De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat ten tijde van het besluit van 2 februari 2022 het in 2004 vastgestelde Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 "Ruimte voor een Zilte Oost" werd toegepast. Inmiddels is er nieuw beleid vastgesteld voor de periode 2023-2033, neergelegd in het Beleidsbesluit "Duurzame eiwitten uit Nederlandse schelpdieren". Een van de uitgangspunten van dit beleid is dat een uitbreiding van het uitzaaien of uitzetten van schelpdieren alleen wordt vergund als sprake is van een duurzame, innovatieve ontwikkeling, zo heeft de staatssecretaris ter zitting toegelicht. Dit strookt met de doelstelling uit het beleid om een duurzame schelpdiervisserij in de kustwateren met hoge natuurwaarden te integreren.
    19.     Uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder i, van het Reglement volgt dat het verbod behoudens vergunning om schelpdieren uit te zaaien of uit te zetten dient ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden. In het Reglement of in de Uitvoeringsregeling is niet nader bepaald onder welke voorwaarden de minister deze vergunning kan verlenen. De minister kan hierover beleid voeren. De Afdeling is van oordeel dat de minister ten tijde van de besluitvorming tot uitgangspunt heeft mogen nemen dat er, met het oog op het behoud van de natuurwaarden van het gebied en het streven naar een duurzame schelpdiervisserij, een terughoudend beleid wordt gevoerd voor de uitoefening van hangcultuur voor het kweken van schelpdieren. Anders dan [belanghebbende] heeft aangevoerd, heeft de minister in het besluit van 2 februari 2022, met verwijzing naar het besluit van 20 december 2019, voldoende gemotiveerd waarom er geen aanleiding is om het verzoek toe te wijzen. De minister heeft verder uitgelegd dat er geen locaties in de Oosterschelde meer zijn waar op dit moment ruimte is voor de hangcultuur en dat er geen nieuwe vergunningen worden afgegeven. De minister heeft daarnaast toegelicht dat de door [belanghebbende] gewenste locatie minder geschikt is voor de reguliere activiteit mosselhangcultuur vanwege de lage waterstand ter plaatse. [belanghebbende] heeft dit laatste bestreden, maar gelet op de andere door de minister aangevoerde argumenten heeft de minister de door [belanghebbende] gevraagde vergunning kunnen weigeren. Het betoog slaagt niet.
    20.     Het beroep is ongegrond.
    21.     De staatssecretaris hoeft geen proceskosten voor de bij [belanghebbende] opgekomen proceskosten in verband met de behandeling van het beroep te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur tot vergoeding van bij [belanghebbende] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 875,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur een griffierecht van € 541,00 wordt geheven;
    IV.      verklaart het beroep tegen het besluit van 2 februari 2022 van de minister voor Natuur en Stikstof ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Larsson-van Reijsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2024
    978
     
    BIJLAGE
     
    Visserijwet 1963
    Artikel 1
    1. Voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder:
    […]
    c. "de rechthebbende op het visrecht": de gerechtigde tot vissen uit welken hoofde dan ook, behalve de houder van een schriftelijke toestemming, als bedoeld in artikel 7, tweede lid, of van een schriftelijke toestemming, als bedoeld in artikel 21, tweede lid,.
    2. Voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder "vis":
    […]
    b. schaal- en schelpdieren van de door Onze Minister aangewezen soorten, delen van deze dieren, alsmede zeesterren en zee- of koraalmos;
    […].
    3. Voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder "vissen":
    […]
    b. het uitzetten en uitzaaien van vis als bedoeld in het tweede lid.
    4. Voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder:
    […]
    c. "kustvisserij": het vissen in de bij algemene maatregel van bestuur als kustwater aangewezen wateren;
    […].
    Artikel 7
    1. Het is verboden in een water, als bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, te vissen voor zover een ander rechthebbende is op het visrecht van dat water.
    2. Het verbod van het eerste lid geldt niet:
    a. voor hem, die voorzien is van een schriftelijke toestemming van de rechthebbende, geldende voor de visserij, welke wordt uitgeoefend;
    […];
    c. indien en voor zover het Rijk de rechthebbende op het visrecht is, behoudens in de gevallen bij algemene maatregel van bestuur bepaald;
    […].
    Artikel 9
    1. In het belang van de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit.
    […]
    Besluit beperking vrije visserij kustwateren
    Artikel 1
    Het verbod van artikel 7, eerste lid, van de Visserijwet 1963 (Stb. 312) geldt tevens voor het vissen met andere vistuigen dan de hengel, het spieringtuig en de peur in de wateren die bij het Besluit aanwijzing zeegebied kustwateren 1970 (Stb. 176) als kustwateren zijn aangewezen, voor zover het Rijk rechthebbende op het visrecht is en met uitzondering van:
    a.       het in artikel 2, eerste lid, van dat besluit bedoelde Nederlandse gedeelte van de Dollard en de Eems voor zover op grond van het Eems-Dollardverdrag 1960 (Trb. 69) als gemeenschappelijk visserijgebied aangewezen en
    b.       het in artikel 2, onderdeel 6, van dat besluit bedoelde deel van de Westerschelde.
    Besluit aanwijzing zeegebied kustwateren 1970
    Artikel 2
    Als kustwater, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, van de Visserijwet 1963, worden aangewezen:
    […]
    5. De Oosterschelde, landwaarts van een lijn getrokken van punt C via punt D (51˚42’36"NB 03˚36’40"OL) naar de kerktoren van de Nederlandse Hervormde kerk te Oostkapelle (51˚33’59"NB 03˚33’07"OL) tot de Grevelingendam, Philipsdam en Oesterdam.
    […].
    Reglement zee- en kustvisserij 1977
    Artikel 3
    1. In het belang van de visserij is Onze Minister bevoegd regelen te stellen:
    […]
    b. Ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden.
    […]
    Artikel 4
    1. De in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, bedoelde regelen kunnen betrekking hebben op:
    […]
    i. het uitzaaien of uitzetten van schelpdieren van de krachtens artikel 1, tweede lid, onderdeel b, van de wet aangewezen soorten.
    […].
    Artikel 6d
    1. Onze Minister kan vrijstelling of ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens dit besluit.
    2. Aan vrijstellingen en ontheffingen als bedoeld in het eerste lid kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken.
    Uitvoeringsregeling visserij
    Artikel 19
    Het is verboden schelpdieren uit te zaaien of uit te zetten in de visserijzone, het zeegebied en de kustwateren.
    Artikel 36
    1. De in de artikelen 12, 17, onderdelen b, c en d, 19 en 21 gestelde verboden, gelden niet voor degene, die is voorzien van een vergunning van de Minister.
    […].