ECLI:NL:RVS:2012:BX7698, Raad van State, 19-09-2012, 201104579/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2010 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de artikelen 5, 7 en 28, vijfde lid, van het Besluit bodemkwaliteit, artikel 10.2 van de Wet milieubeheer en artikel 13 van de Wet bodembescherming.

201104579/1/A4.
      Datum uitspraak: 19 september 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [appellante], gevestigd te Bergambacht,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Bergambacht,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 april 2010 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de artikelen 5, 7 en 28, vijfde lid, van het Besluit bodemkwaliteit, artikel 10.2 van de Wet milieubeheer en artikel 13 van de Wet bodembescherming.
    
    Bij besluit van 27 januari 2011 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij de rechtbank 's-Gravenhage beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling.
    
    Bij besluit van 31 maart 2011 heeft het college besloten tot invordering van een als gevolg van niet naleving van voornoemde last verbeurde dwangsom van € 10.000,00.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur], en mr. J.R. Vermeulen, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.P. Vogelzang en ing. P.A. van Rooijen, beiden werkzaam bij de Milieudienst Midden-Holland, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom voor de inwerkingtreding van de Wabo is genomen. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    2. Het college heeft tijdens een controle geconstateerd dat op het perceel [locatie] te Bergambacht, buiten het terrein van de inrichting van [appellante], een mengsel van puin met zand is aangebracht. Volgens het college is dit geen functionele of nuttige toepassing van de gebruikte stoffen, zodat het aanbrengen van dit mengsel op het perceel moet worden aangemerkt als het storten van afvalstoffen. Het college stelt dat hiermee in strijd is gehandeld met artikel 10.2 van de Wet milieubeheer, de artikelen 5, 7 en 28, vijfde lid, van het Besluit bodemkwaliteit en artikel 13 van de Wet bodembescherming.
    
    3. [appellante] bestrijdt, zo begrijpt de Afdeling het beroep, dat zij voornoemde artikelen heeft overtreden. Daartoe betoogt zij dat het mengsel van puin (menggranulaat of repac) dat op het perceel is aangebracht niet kan worden aangemerkt als een afvalstof. Zij stelt in dit verband dat het repac schoon is en zonder nadere bewerking en nadelige milieugevolgen kan worden gebruikt ter ophoging van haar perceel. Verder wijst zij erop dat zij het repac doelbewust heeft aangeschaft en zich dus niet daarvan heeft ontdaan of moest ontdoen. Zij stelt voorts dat het repac nuttig en functioneel is toegepast omdat het waterdoorlatend is en zorgt voor een betere drukverdeling.
    
    4. Ingevolge artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het primaire besluit en het bestreden besluit, wordt onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij Richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
    4.1. Niet in geschil is dat [appellante] het repac dat is gebruikt voor het ophogen van het terrein, heeft betrokken van Reko Grondverzet en Wegenbouw Raalte B.V. Bij dat bedrijf wordt puin, dat is vrijgekomen bij bouw- en sloopwerkzaamheden, met een puinbreker gebroken en gezeefd. Het verkregen menggranulaat of repac wordt op de markt afgezet als funderingsmateriaal voor de wegenbouw of als grondstof voor andere producten. [appellante] heeft ter zitting toegelicht dat zij regelmatig grote partijen repac koopt, die vervolgens zonder nadere bewerking worden toegepast in de wegenbouw. Niet in geschil is dat het repac een schoon product is en gecertificeerd. [appellante] heeft een deel van haar voorraad repac op het perceel gestort ter ophoging daarvan en om verdrassing van de grond tegen te gaan. Het repac heeft een bindende en verhardende werking waardoor de drainage wordt verbeterd. Tevens kon met het ophogen van het perceel de bereikbaarheid en daarmee het onderhoud van omliggende watergangen worden verbeterd. Onder deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat [appellante] zich van het repac heeft ontdaan of moeten ontdoen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Het repac kan dan ook niet worden aangemerkt als een afvalstof. Dat, zoals het college stelt, repac behoort tot een stof die is genoemd in de Europese afvalstoffenlijst, leidt niet tot een ander oordeel. Opname in die lijst betekent immers niet dat de stof onder alle omstandigheden een afvalstof is; dit is alleen het geval indien de houder zich van de stof ontdoet, moet ontdoen of voornemens is zich te ontdoen.
    
    4.2. Nu artikel 10.2 van de Wet milieubeheer niet is overtreden, was het college in zoverre niet bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen.
    
    5. Ingevolge artikel 28, vijfde lid, van het Besluit bodemkwaliteit is het verboden om bouwstoffen toe te passen in strijd met de artikelen 5, eerste lid, en 7.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, is het besluit van toepassing op het toepassen van bouwstoffen, grond of baggerspecie, voor zover:
    
    a. geen grotere hoeveelheid van die bouwstoffen, grond of baggerspecie wordt toegepast dan volgens gangbare maatstaven nodig is voor het functioneren van de toepassing;
    
    b. de toepassing volgens gangbare maatstaven nodig is op de plaats waar deze plaatsvindt, of onder de omstandigheden waarin deze plaatsvindt; en
    
    c. ingeval van het toepassen van afvalstoffen sprake is van nuttige toepassing in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
    
    Ingevolge artikel 7 voorkomt degene die bouwstoffen, grond of baggerspecie toepast en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor een oppervlaktelichaam ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit geldende regels, die gevolgen of beperkt die zoveel mogelijk voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
    
    Ingevolge artikel 13 van de Wet bodembescherming is een ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
    
    5.1. Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit bodemkwaliteit is niet overtreden, nu het repac niet als afvalstof kan worden aangemerkt. Het college heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a of b is overtreden. De enkele stelling dat het repac niet functioneel is toegepast, is, mede gelet op hetgeen onder 4.1 is overwogen, daartoe onvoldoende.
    
    Het college heeft verder in het besluit van 9 april 2010 noch in het bestreden besluit duidelijk gemaakt waarom artikel 7 van het Besluit bodemkwaliteit en artikel 13 van de Wet bodembescherming zijn overtreden. Blijkens het verweerschrift stelt het college zich op het standpunt dat het storten van repac op het perceel leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het milieu, doch het college heeft dit niet nader toegelicht. Het college heeft de overtreding van deze bepalingen aldus niet aannemelijk gemaakt.
    
    5.2. Gelet hierop heeft het college zich ook in zoverre ten onrechte bevoegd geacht een last onder dwangsom op te leggen.
    
    6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het besluit van 9 april 2010 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.
    
    7. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het beroep mede betrekking op het invorderingsbesluit van 31 maart 2011. Nu het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom wordt herroepen, is aan het besluit van 31 maart 2011 de grondslag komen te ontvallen, zodat dit ook dient te worden vernietigd.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Bergambacht van 27 januari 2011, kenmerk BE11/14732, en van 31 maart 2011, kenmerk BE11/16040;
    
    III. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergambacht van 9 april 2010, kenmerk 201002045;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder II vermelde besluit van 27 januari 2011;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergambacht tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 655,50 (zegge: zeshonderdvijfenvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergambacht aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
    
    
      De voorzitter
      is verhinderd de uitspraak
      te ondertekenen.
    
    
    w.g. ambtenaar van staat Van der Maesen de Sombreff
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2012
    
    190-732.