ECLI:NL:RVS:2016:3376, Raad van State, 21-12-2016, 201509203/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2014 heeft het college een door [appellant] ingediend verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen.

201509203/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 december 2015 in zaak nr. 15/81 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nederweert.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 november 2014 heeft het college een door [appellant] ingediend verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 10 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2016, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. A.G. Kerkhof, advocaat te 's-Hertogenbosch, en door mr. M.H.P. Lucassen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] is ontslagen als medewerker van de gemeente Nederweert. Hij heeft het college op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van hem betreffende adviezen die het advocatenkantoor Capra of het adviesbureau Leeuwendaal volgens hem voorafgaand aan het ontslag heeft uitgebracht aan de gemeente. Tevens heeft hij verzocht om openbaarmaking van rekeningen van Capra betreffende zijn arbeidsgeschil.
    
    Bij het besluit van 25 november 2014 heeft het college de gevraagde rekeningen openbaar gemaakt. Het college heeft het verzoek van [appellant] voor het overige afgewezen, omdat het verzoek volgens het college in zoverre ziet op documenten die ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld en persoonlijke beleidsopvattingen inhouden. In beroep is duidelijk geworden dat het enige document dat onder dit deel van het verzoek van [appellant] valt, een advies van Capra van 24 december 2008 is. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college openbaarmaking van dit advies terecht heeft geweigerd.
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college openbaarmaking van het advies van Capra terecht heeft geweigerd. Hij voert daartoe aan dat het advies geen persoonlijke beleidsopvattingen inhoudt, omdat het ten grondslag moet hebben gelegen aan zijn ontslag. Het traject dat is uitgemond in zijn ontslag is niet inzichtelijk en incorrect verlopen en heeft ertoe geleid dat hij langdurig ziek is geworden en een burn-out en een posttraumatische stress-stoornis heeft opgelopen. Het advies is onzorgvuldig tot stand gekomen. Hij wil weten wie welke opvattingen over hem heeft geuit, omdat hij nog steeds niet weet wat de werkelijke reden van zijn ontslag is. Om al deze redenen heeft hij belang bij openbaarmaking van het advies. Het college heeft geen belang dat geheimhouding van het advies rechtvaardigt, aldus [appellant].
    
    2.1. De in dit geval relevante bepalingen van de Wob luiden als volgt:
    
    Artikel 1:
    
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
    
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    
    […]
    
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
    
    […]."
    
    Artikel 3:
    
    "1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    […]
    
    5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11."
    
    Artikel 11:
    
    "1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. […]
    
    […]"
    
    2.2. Ter beoordeling staat of het advies van Capra ten behoeve van intern beraad is opgesteld en persoonlijke beleidsopvattingen inhoudt, zodat openbaarmaking ervan ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob moet worden geweigerd.
    
    Zoals volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) en zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 21 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2132), kan ook een document dat afkomstig is van een derde die niet tot de kring van de overheid behoort, een document zijn dat ten behoeve van intern beraad is opgesteld. Het oogmerk waarmee het document is opgesteld, is daartoe bepalend. Zoals eveneens volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38) en zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4268), beoogt artikel 11, eerste lid, van de Wob ter bescherming van de vrije meningsvorming te verzekeren dat de bij ontwikkeling van beleid van een bestuursorgaan betrokken personen in alle vrijheid en in een vertrouwelijke sfeer hun gedachten en opvattingen kunnen uiten zonder vrees voor gezichtsverlies. In dat kader beschermt deze bepaling ook de opvattingen van hen die van buiten in de sfeer van het interne beraad zijn betrokken.
    
    Na met toestemming van [appellant] overeenkomstig artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van het advies van Capra, heeft de Afdeling vastgesteld dat het advies is opgesteld ten behoeve van overleg en meningsvorming binnen het college over een bestuurlijke aangelegenheid, zodat het is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Daarnaast heeft de Afdeling vastgesteld dat het advies meningen, voorstellen en inschattingen van de opsteller met betrekking tot een bestuurlijke aangelegenheid weergeeft. Derhalve bevat het advies persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover in het advies feiten zijn opgenomen, zijn deze zozeer met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is om deze daarvan te scheiden.
    
    Hetgeen [appellant] aanvoert over zijn belang bij openbaarmaking van het advies en over het belang van het college bij geheimhouding ervan, kan, wat daar verder van zij, niet leiden tot openbaarmaking van het advies op grond van de Wob. Artikel 11, eerste lid, van de Wob gebiedt bestuursorganen immers om geen informatie over persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken uit documenten die ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld en laat geen ruimte voor een belangenafweging. Wel kan een bestuursorgaan ingevolge het tweede lid van het artikel met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie in niet tot personen herleidbare vorm openbaar maken. Ten aanzien van het advies van Capra valt echter niet in te zien hoe dit in een dergelijke vorm openbaar kan worden gemaakt.
    
    Gezien het voorgaande, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het college openbaarmaking van het advies van Capra terecht heeft geweigerd. Het betoog faalt.
    
    3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. De Vries
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016
    
    582.