ECLI:NL:CRVB:2012:BW5505, Centrale Raad van Beroep, 10-05-2012, 11-860 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2012-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Onvoorwaardelijk ontslag. Plichtsverzuim.

11/860 AW
      11/862 AW
    
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], (appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 24 december 2010, 09/1681 en 10/724, (aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    Gedeputeerde staten van de provincie Limburg (gedeputeerde staten)
    
    
    Datum uitspraak: 10 mei 2012
    
    
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M.L.M. van de Laar, advocaat. Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. V.L.S. van Cruijningen, advocaat, en mr. C.J. Schuurman.
    
    
    II. OVERWEGINGEN 
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1. Appellant was sinds 2000 werkzaam bij de provincie Limburg, laatstelijk in de functie van medewerker technisch beheer. In deze functie onderhield appellant contacten met het bedrijfsleven over, onder meer, aanleg en onderhoud van provinciale wegen.
      Hij beschikte over een eigen budget.
    
    
    1.2. Op 27 januari 2009 is appellant aangehouden en in verzekering gesteld op verdenking van ambtelijke corruptie. Appellant is nadien in voorlopige hechtenis genomen. Op 31 maart 2009 is hij in vrijheid gesteld. Bij besluit van 9 april 2009 (besluit 1) hebben gedeputeerde staten appellant op grond van artikel G.2, eerste lid, aanhef en onder onder a (het ingesteld zijn van strafvervolging), van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP) met onmiddellijke ingang geschorst voor de duur van drie maanden of zoveel korter als nodig voor het nemen van een besluit over zijn rechtspositie. Daarbij is de bezoldiging, voor de duur van de schorsing, teruggebracht tot de zogenoemde beslagvrije voet, zijnde 90% van de bijstandsnorm voor gehuwden. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 
    
    1.3. Appellant heeft gedeputeerde staten verzocht om gedurende zijn schorsing, ter verwerving van aanvullende inkomsten, nevenwerkzaamheden te mogen verrichten bij een niet nader aangeduid adviesbureau. Appellant heeft bij dat verzoek een reeks functiebeschrijvingen overgelegd. Het betreft onder meer functies als projectleider en werkvoorbereider op terreinen als infrastructuur, grond- weg- en waterbouw en civiele techniek. Bij besluit van 13 mei 2009 (besluit 2) hebben gedeputeerde staten dit verzoek afgewezen. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    1.4. Op 3 juli 2009 hebben gedeputeerde staten besloten tot verlenging tot 1 november 2009 of zo veel korter als nodig voor het nemen van een besluit over de rechtspositie van appellant, van de schorsing op grond van artikel G.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de CAP, alsmede tot voortzetting van de toegepaste korting op de bezoldiging van appellant voor de duur van de verlenging (besluit 3). Appellant heeft ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 
    
    1.5. Bij besluit van 26 augustus 2009 (bestreden besluit 1) hebben gedeputeerde staten de bewaren van appellant tegen de besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard. 
    
    
      1.6. Bij brief van 29 oktober 2009 hebben gedeputeerde staten appellant in kennis gesteld van hun voornemen om hem de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen. Deze brief bevat tevens een besluit (besluit 4) tot wijziging met ingang van 
      1 november 2009 van de grondslag van de opgelegde schorsing in die van artikel G2, eerste lid, aanhef en onder b van de CAP (het te kennen gegeven zijn van een voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag), alsmede tot ongewijzigde voortzetting van de toegepaste korting op de bezoldiging van appellant, beide voor de duur van de  besluitvorming over de voorgenomen beëindiging van het diensverband. Appellant heeft tegen besluit 4 bezwaar gemaakt.
    
    
    
      1.7. Bij besluit van 23 december 2009 (besluit 5) hebben gedeputeerde staten appellant de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd, ingaande de derde werkdag na verzending van het besluit. Het ontslag is gebaseerd op de volgende als plichtsverzuim gekwalificeerde gedragingen:
      1. Bewuste en stelselmatige belastingontduiking;
      2. Overtreding van de provinciale gedragscode door zonder medeweten van de leidinggevende zowel privé als zakelijk contact te blijven onderhouden met meerdere medewerkers van het bouwbedrijf [A.A.], onder wie J;
      3. Het wekken van de schijn van belangenverstrengeling en het laten ontstaan van een situatie van afhankelijkheid door deel te nemen in fiscale manipulaties, in vereniging met een partij die weet had van het ambtenaarschap van appellant;
      4. Het aannemen van gunsten van een zakelijke relatie, onder meer bestaande in het tegen betaling van een lager bedrag dan de werkelijke waarde laten verrichten van werkzaamheden aan de woning en tuin van appellant gedurende een periode van in totaal negen jaren, voor een totaalbedrag dat kan liggen in de orde van grootte van tienduizenden euro’s; 
      5. Het creëren van een situatie waarin de financiële gangen van appellant niet precies zijn na te gaan.
      Gedeputeerde staten hebben appellant in het ontslagbesluit laten weten dat hij op grond van de desbetreffende regelgeving niet in aanmerking komt voor een bovenwettelijke uitkering. Appellant heeft ook tegen het ontslagbesluit bezwaar gemaakt.
      1.8. Appellant heeft verder bezwaar gemaakt tegen zijn, op 5 februari 2010 gecorrigeerde, salarisspecificatie over de maand december 2009, zijnde tevens de feitelijke eindafrekening van zijn dienstverband bij de provincie (besluit 6).
    
    
    1.9. Bij besluit van 28 april 2010 (bestreden besluit 2) hebben gedeputeerde staten de bezwaren van appellant tegen de besluiten 4 en 5 ongegrond verklaard. Het bezwaar tegen besluit 6 is gegrond verklaard voor zover dit de vakantietoeslag en eindejaarsuitkering betreft, op welke punten correctie heeft plaatsgevonden, en is voor het overige eveneens ongegrond verklaard.
    
    1.10. Bij vonnis van 19 januari 2011 heeft de rechtbank Rotterdam, zetelend te ’s-Hertogenbosch, appellant een gevangenisstraf opgelegd voor de duur van vijftien maanden met aftrek van voorarrest, waarvan drie maanden voorwaardelijk, wegens, samengevat, meermalen medeplegen van het vragen en aannemen van giften als ambtenaar, welke giften hem zijn gedaan teneinde hem te bewegen om, in strijd met zijn plicht, in zijn bediening iets te doen. Daarbij is onder meer een ontzetting uitgesproken van het recht om een ambt te bekleden in rijks-, provinciaal of gemeentelijk verband dan wel in enige andere organisatie met een overheidsstatus, voor een duur die de hoofdstraf twee jaar te boven gaat. Appellant heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld. 
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen van appellant tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt. 
    
    Besluit 1
    
    
      3.1. Appellant heeft in hoger beroep zijn gronden ten aanzien van besluit 1 beperkt tot de korting op de bezoldiging.  Ingevolge artikel G.2, tweede lid, van de CAP kan tijdens een schorsing op de in besluit 1 gehanteerde grondslag de bezoldiging geheel of ten dele worden ingehouden. In dit geval is van algehele inhouding afgezien, en is gekozen voor een korting tot aan het niveau van het voor appellant geldende bestaansminimum. Niet valt in te zien dat deze keuze aan de belangen van appellant onvoldoende recht zou doen of in enig ander opzicht onhoudbaar zou zijn te achten. Naar aanleiding van hetgeen appellant op dit punt heeft aangevoerd, wordt daarbij nog opgemerkt dat inhouding op de hier aan de orde zijnde grondslag geen disciplinaire sanctie is. Anders dan appellant wil doen voorkomen, is het belang van gedeputeerde staten bij de korting, die immers voortvloeit uit het niet verrichten van werkzaamheden door appellant, evident. De toegepaste vermindering geeft als gezegd blijk van een evenwichtige afweging van dat belang tegen de belangen van appellant. Het hoger beroep slaagt in zoverre dus niet.
      Besluit 2
    
    
    3.2. De weigering toestemming te verlenen voor het verrichten van nevenwerkzaamheden berust enerzijds op de opvatting dat het in geval van schorsing niet behoort te worden toegestaan dergelijke werkzaamheden uit te voeren gedurende de werktijden bij de provincie, dit ter verzekering van de goede vervulling van de functie aldaar en ter vermijding van de schijn dat van de schorsing wordt geprofiteerd. Anderzijds is aan de weigering ten grondslag gelegd dat de specifieke werkzaamheden waarop het toestemmingsverzoek van appellant betrekking heeft, dusdanig dicht aanliggen tegen zijn werkzaamheden uit hoofde van zijn functie bij de provincie, dat gevaar voor belangenverstrengeling aanwezig moet worden geacht.
    
    3.2.1. Appellant bestrijdt alleen de eerste weigeringsgrond. De Raad stelt vast dat de tweede, niet in geschil zijnde grond voor de weigering van de toestemming, te weten een aanwezig risico van belangenverstrengeling, die weigering zelfstandig kan dragen, hetgeen door appellant overigens wordt onderkend. Nu de op dit punt aangevoerde gronden dus niet kunnen leiden tot het oordeel dat de weigering geen stand kan houden, behoeft daarop niet nader te worden ingegaan. Het hoger beroep slaagt ook in zoverre niet. 
    
    Besluit 3
    
    3.3. De beroepsgronden van appellant ten aanzien van besluit 3 verschillen niet van die ten aanzien van besluit 1. De Raad volstaat er daarom mee te verwijzen naar het overwogene onder 3.1, en vast te stellen dat het hoger beroep ook in zoverre geen doel treft. 
    
    Besluit 4
    
    3.4. Met betrekking tot besluit 4 heeft appellant verwezen naar zijn gronden ten aanzien van het ontslagbesluit. Hij heeft naar voren gebracht dat als dat besluit in rechte geen stand houdt, ook besluit 4 als rechtens onhoudbaar is te beschouwen. Verwezen wordt daarom allereerst naar hetgeen hierna onder 3.5 en verder over het ontslag wordt overwogen. Overigens veronderstelt appellant ten onrechte dat als een bestraffing met ontslag geen stand houdt, dit op zichzelf beschouwd tot gevolg zou hebben dat de rechtmatigheid komt te ontvallen aan eventuele maatregelen van orde, getroffen op grond van het aanvankelijke voornemen tot dat ontslag. De vermelding in de toelichting bij artikel G.2 van de CAP dat in een dergelijk geval nabetaling van ingehouden bezoldiging kan volgen, doet daaraan niet af. De tegen besluit 4 aangevoerde gronden falen.
    
    
    Besluit 5
    
    3.5. Appellant heeft erkend zich schuldig te hebben gemaakt aan de gedragingen die aan het strafontslag ten grondslag zijn gelegd. Ook kan hij zich verenigen met het standpunt van gedeputeerde staten dat deze gedragingen als plichtsverzuim zijn aan te merken. Hij is evenwel van mening dat de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag niet als evenredig aan dit plichtsverzuim kan worden beschouwd. Appellant meent dat ook de opstelling van de werkgever en de cultuur op zijn werkplek tot zijn gedrag hebben bijgedragen. Hij stelt onvoldoende te zijn geïnformeerd over de binnen de provincie geldende integriteitsregels. Ook heeft hij in dit verband benadrukt dat hij spijt heeft betuigd. 
    
    3.5.1. De Raad volgt appellant niet in zijn opvatting. Vooropgesteld wordt dat het aan appellant verweten plichtsverzuim, bestaande in onder meer het zich gedurende zeer lange tijd en in bepaald substantiële mate laten bevoordelen door een bedrijf waarmee appellant namens de provincie zaken deed en het daarbij stelselmatig ontduiken van de belasting ter zake, als buitengewoon ernstig en in aperte strijd met de voor een ambtenaar geldende eis van integriteit is te beschouwen. Vastgesteld wordt vervolgens dat in 2004, in het kader van een integriteitscampagne binnen de provincie, aan alle ambtenaren van de provincie de binnen de provincie geldende Gedragscode is uitgereikt. Daarin is klip en klaar aangegeven dat zaken als het aannemen van gunsten met een hoge waarde en het adviseren over gunning van opdrachten aan opdrachtnemers met wie persoonlijke contacten worden onderhouden, uit den boze zijn. In ieder geval in de jaren vanaf 2004 was er dus geen sprake van dat appellant van de geldende gedragsregels niet of in ontoereikende mate op de hoogte was gesteld. Dat de aandacht voor integriteit binnen de provincie in latere jaren verder is toegenomen en dat deze tendens zich na de op non-actiefstelling van appellant nog heeft voortgezet, maakt dat niet anders. De Raad acht het aan de orde zijnde plichtsverzuim overigens dusdanig ernstig, zowel in aard als in omvang, dat appellant ook los van enige voorlichting van de zijde van de provincie had moeten begrijpen dat de grenzen van het toelaatbare daarmee verre werden overschreden. Verder is de Raad evenmin als de rechtbank kunnen blijken dat er binnen de provincie in enig opzicht sprake zou zijn geweest van een toegeeflijke opstelling, in welke vorm dan ook, ten aanzien van de handelwijze van appellant. Appellant heeft zijn stelling dat zijn leidinggevende van zijn privécontacten met het bedrijf [A.A.] op de hoogte zou zijn geweest, op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt. Uit het strafdossier blijkt, in tegendeel, dat hij het nodige heeft gedaan om bedoelde contacten verborgen te houden. De Raad ziet al met al geen enkele aanleiding voor het oordeel dat de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag onevenredig aan het daaraan ten grondslag gelegde plichtsverzuim zou zijn te achten. Dat appellant spijt heeft betuigd kan daaraan, de ernst en lange duur van het bedoelde plichtsverzuim in aanmerking genomen, niet afdoen.
    
    3.5.2. Appellant heeft het ontslagbesluit ook aangevochten voor zover daarin te kennen is gegeven dat geen aanspraak bestaat op een bovenwettelijke uitkering. Anders dan appellant meent, valt een strafontslag niet onder het door de rechtbank in haar overwegingen genoemde artikel B.9, aanhef en onderdeel p, van de CAP, maar onder artikel B.9, aanhef en onder n, van de CAP. Deze laatste ontslaggrond is in de van toepassing zijnde Regeling aanvullende voorzieningen bij werkloosheid niet opgenomen. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat genoemde regeling in geval van een strafontslag niet in een mogelijkheid tot toekenning van een bovenwettelijke uitkering voorziet, wat er ook zij van het recht van appellant op een WW-uitkering.
    
    3.5.3. Het voorgaande betekent dat ook het ontslagbesluit in rechte stand houdt. De rechtbank is terecht tot eenzelfde oordeel gekomen. 
    
    Besluit 6
    
    3.6. De gronden van appellant met betrekking tot besluit 6 zijn beperkt tot het, blijkens de in dat besluit vervatte afrekening, niet opgebouwd zijn van verlof gedurende de schorsingen. Naar de rechtbank met juistheid heeft overwogen, staat artikel D.6, eerste lid, van de CAP aan een zodanige opbouw in de weg. Dit betekent dat het hoger beroep ook in zoverre geen doel treft. 
    
    4. Het voorgaand betekent dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd.
    
    5. De Raad ziet tot slot geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en J.G. Treffers en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van M.C. Nijholt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2012.
    
    
    (get.) A. Beuker-Tilstra.
    
    (get.) M.C. Nijholt.
    
    
    
    HD