ECLI:NL:HR:2005:AS7925, Hoge Raad, 25-02-2005, 40157
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2005-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Ziekenfondswet zelfstandigen. Vertrouwensbeginsel. Dispositievereiste.

Nr. 40.157
      25 februari 2005
      BK
    
    
    gewezen op het beroep in cassatie van X te Z tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 22 augustus 2003, nr. BK-02/01315, betreffende na te melden ten aanzien van belanghebbende opgelegde voorlopige aanslag in de premie ingevolge de Ziekenfondswet (hierna ook: Zfw).
    
    1. Voorlopige aanslag, bezwaar en geding voor het Hof
    
    
      Aan belanghebbende is voor het jaar 2001 met dagtekening 23 februari 2001 een voorlopige aanslag in de premie ingevolge de Ziekenfondswet opgelegd naar een inkomen van ƒ 35.000, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de Inspecteur is verminderd tot nihil. Met dagtekening 11 december 2001 is aan belanghebbende een tweede voorlopige aanslag in de premie ingevolge de Ziekenfondswet opgelegd naar een inkomen van ƒ 42.000, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de Inspecteur is gehandhaafd.
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
      Bij ambtshalve gegeven beschikking is nadien de voorlopige aanslag verminderd met € 453.
      Het Hof heeft het beroep ongegrond verklaard. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      De Staatssecretaris van Financiën heeft een verweerschrift ingediend.
      Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.
    
    
    3. Beoordeling van de middelen
    
    3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
    
    3.1.1. Belanghebbende is op 1 januari 2001 gestart met het drijven van een onderneming.
    
    3.1.2. Op 27 december 2000 heeft belanghebbende een formulier "Opgaaf startende ondernemer" ingediend bij de belastingdienst. Op de bijlage bij dat formulier heeft hij zijn inkomen over 2001 geschat op ƒ 35.000.
    
    3.1.3. Op 6 februari 2001 heeft de Inspecteur aan belanghebbende een verklaring verstrekt als bedoeld in artikel 3d, lid 2, Zfw, waarin is vermeld dat belanghebbende als zelfstandige voldoet aan de voorwaarden voor ziekenfondsverzekering in het jaar 2001.
    
    3.1.4. Op 23 februari 2001 is aan belanghebbende een voorlopige aanslag opgelegd in de premie ingevolge de Ziekenfondswet voor het jaar 2001, naar een inkomen van ƒ 35.000.
    
    
      3.1.5. Bij brief van 18 maart 2001 aan de belastingdienst schreef belanghebbende het volgende:
      "BEZWAARSCHRIFT
    
    
    
      (...)
      Op 23 februari jongstleden ontving ik van u een Voorlopige aanslag 2001 Premie Ziekenfondswet FL 2782. Tegen deze aanslag maak ik bezwaar.
    
    
    Bij de berekening van de premie Ziekenfondswet is uitgegaan van een belastbaar inkomen van FL 35.000 over 2001. Dit schattingsbedrag heb ik in december 2000 inderdaad zelf opgegeven. De realiteit is echter dat mijn belastbaar inkomen over 2001 zeker hoger zal zijn dan de geschatte FL 35.000. (Hoe hoog weet ik niet precies, maar in ieder geval hoger dan de gestelde limiet van FL 41.200). De situatie is veranderd omdat ik mijn bedrijfsactiviteiten inmiddels gecombineerd heb met een parttime baan in het onderwijs.
    
    Ik kom dus niet in aanmerking voor een ziektekostenverzekering binnen het ziekenfonds. En de voorlopige aanslag 2001 wens ik dan ook niet te betalen. Voor wat betreft ziektekostenverzekering zal ik een particuliere verzekering moeten afsluiten.
    
    Ik zie uw reactie met vertrouwen tegemoet."
    
    3.1.6. De Inspecteur is aan het bezwaar tegemoetgekomen, en heeft de voorlopige aanslag verminderd tot nihil.
    
    3.1.7. Naar in cassatie veronderstellenderwijs moet worden aangenomen, heeft belanghebbende na ontvangst van deze uitspraak een particuliere ziektekostenverzekering afgesloten.
    
    3.1.8. Op 11 december 2001 is aan belanghebbende opnieuw een voorlopige aanslag in de premie ingevolge de Ziekenfondswet 2001 opgelegd, naar een inkomen van ƒ 42.000.
    
    
      3.1.9. Bij brief van 26 december 2001 aan de belastingdienst schreef belanghebbende het volgende:
      "Hierbij maak ik bezwaar tegen bovengenoemde aanslag. Het bezwaar richt zich tegen het vastgestelde belastbaar inkomen voor de Ziekenfondswet. Zoals ik al eerder mededeelde in een bezwaarschrift d.d. 18 maart jl., zal mijn inkomen 2001 uitkomen boven de grens van f 41.200,-. (...) Reden waarom ik u verzoek bovengenoemde aanslag (weer) te vernietigen."
    
    
    
      3.1.10. De Inspecteur heeft dit bezwaar ambtshalve mede aangemerkt als een bezwaar tegen de onder 3.1.3 omschreven verklaring. Bij uitspraak van 11 februari 2002 heeft hij het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding, maar het tevens ambtshalve inhoudelijk beoordeeld, en wel als volgt:
      "U bent Uw onderneming gestart in het kalenderjaar waarop de verklaring waartegen het bezwaar is gericht betrekking heeft. Artikel 3d, lid 4 Ziekenfondswet juncto artikel 3, lid 2 tweede volzin Regeling tijdvak en inkomen ziekenfondsverzekering zelfstandigen bepaalt dat de peildatum voor de vaststelling van het inkomen voor de beoordeling van de ziekenfondsverzekering van een zelfstandige voor het eerste jaar het tijdstip is waarop de schatting van het inkomen door de zelfstandige wordt gedaan.
    
    
    Uit het voorgaande blijkt dan ook dat uw eerste schatting bepalend is, en een eventueel op een later tijdstip gedane latere schatting niet maatgevend is."
    
    3.1.11. Onder verwijzing naar deze zojuist geciteerde beoordeling heeft de Inspecteur het bezwaar afgewezen voorzover het zich keerde tegen de tweede voorlopige aanslag. Hiertegen richtte zich belanghebbendes beroep bij het Hof. 
    
    3.2. Voor het Hof heeft belanghebbende onder meer betoogd dat de handelwijze van de Inspecteur in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
    
    3.3. Het Hof heeft geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat tegemoet is gekomen aan belanghebbendes verzoek om vermindering van de eerste voorlopige aanslag onvoldoende is om belanghebbendes beroep op die beginselen te honoreren. Het is van algemene bekendheid, zo vervolgde het Hof, dat het opleggen en verminderen van voorlopige aanslagen een massaproces is, waarbij een grondige beoordeling van de beschikbare gegevens als regel niet aan de orde komt. Dat dit in het onderhavige geval anders is geweest, is gesteld noch gebleken. Daarvan uitgaande en gelet op de omstandigheid dat bij de regeling van de voorlopige aanslag geen discussie van enige betekenis heeft plaatsgevonden omtrent de verzekeringsplicht van belanghebbende, is het Hof ten slotte tot het oordeel gekomen dat niet kan worden gezegd dat bij belanghebbende de indruk is gewekt dat sprake is van een dienaangaande weloverwogen standpuntbepaling door de Inspecteur. 
    
    3.4. Tegen deze oordelen keert zich het eerste middel, onder meer met het betoog dat het Hof in zijn zienswijze op het "massaproces" ten onrechte geen verschil maakt tussen de verschillende "soorten" voorlopige aanslagen. In belanghebbendes geval gaat het om een voorlopige aanslag in de premie ingevolge de Ziekenfondswet, die vérstrekkende, onomkeerbare gevolgen heeft. Immers, belanghebbende moest zich na de vernietiging van de eerste voorlopige aanslag weer aanmelden bij een particuliere verzekeringsmaatschappij om in 2001 tegen ziektekosten verzekerd te zijn. Gezien deze consequentie kan de belastingdienst niet volstaan met een "marginaal onderzoek", maar dient hij dergelijke besluiten met grotere zorgvuldigheid te nemen, aldus nog steeds het betoog van het eerste middel.
    
    3.5. Dit betoog legt terecht nadruk op het zwaarwegende belang van de zelfstandige bij zekerheid of de inspecteur hem al dan niet aanmerkt als ziekenfondsverzekeringplichtig, welk belang hierin is gelegen dat de zelfstandige onvermijdelijk en onverwijld moet voortbouwen op het standpunt van de inspecteur, door zijn lopende ziektekostenverzekering hetzij te continueren, hetzij om te zetten van een ziekenfonds- in een particuliere verzekering of omgekeerd.
    
    3.6. De wetgever heeft voorzien in deze behoefte aan zekerheid, door voor te schrijven dat het standpunt van de inspecteur moet worden neergelegd in een afzonderlijke verklaring (als bedoeld in artikel 3d, lid 2, Zfw). In de visie van de wetgever kan een geschil over het al dan niet bestaan van verzekeringsplicht ook uitsluitend aan de orde komen in bezwaar/beroep tegen een dergelijke verklaring, niet tevens in bezwaar/beroep tegen een (voorlopige) aanslag in de premie ingevolge de Ziekenfondswet.
    
    3.7. Belanghebbende heeft dit laatste klaarblijkelijk miskend. De tekst van het hiervoor onder 3.1.5 geciteerde bezwaarschrift tegen de eerste voorlopige aanslag laat immers geen andere uitleg toe dan dat belanghebbende zijn bezwaar tegen die aanslag enkel deed steunen op de stelling dat hij op grond van gewijzigde omstandigheden niet langer in aanmerking kwam voor verplichte ziekenfondsverzekering in het jaar 2001.
    
    3.8. Overigens miskent het bezwaarschrift eveneens dat na de peildatum - in dit geval: het tijdstip waarop belanghebbende de schatting van zijn inkomen over 2001 heeft gedaan - opkomende wijzigingen van de (geschatte) inkomensgegevens geen wijziging brengen in het al dan niet bestaan van de verzekeringsplicht (zoals de Inspecteur terecht heeft overwogen naar aanleiding van belanghebbendes bezwaar tegen de tweede voorlopige aanslag, zie hiervoor onder 3.1.10).
    
    3.9. Indien de Inspecteur deze beide misvattingen zou hebben onderkend - reeds summiere kennisneming van het bezwaarschrift zou daartoe voldoende zijn geweest - dan zou de adequate reactie daarop de lijn gevolgd hebben van de reactie die de Inspecteur later heeft gegeven op het tweede bezwaarschrift (zie hiervoor onder 3.1.10), namelijk deze dat hij (1) het eerste bezwaarschrift ambtshalve mede zou hebben aangemerkt als gericht tegen de positieve verklaring, en (2) de ongegrondheid van dat aldus opgevatte bezwaar zou hebben uiteengezet. Aldus zou de Inspecteur de beide misvattingen van belanghebbende aanstonds hebben rechtgezet.
    
    3.10. In plaats daarvan heeft de Inspecteur bij zijn uitspraak op het eerste bezwaarschrift de voorlopige aanslag verminderd tot nihil. Behalve inadequaat was die uitspraak niet alleen ongerijmd - belanghebbende had aangevoerd dat zijn inkomen hoger zou uitvallen dan dat waarop de voorlopige aanslag was gebaseerd -, maar bovendien bij uitstek geschikt om belanghebbende te sterken in zijn uit het bezwaarschrift kenbare, onjuiste mening dat hij niet (langer) verplicht verzekerd was.
    
    3.11. Op die niet door de Inspecteur weggenomen, onjuiste mening heeft belanghebbende volgens zijn stellingen voortgebouwd, doordat hij naar aanleiding van de uitspraak een particuliere ziektekostenverzekering heeft afgesloten. De tweede voorlopige aanslag, die bij de bestreden uitspraak in stand gelaten is, berokkent belanghebbende dus het nadeel van dubbele premieplichtigheid, een nadeel dat vermeden zou zijn indien de Inspecteur adequaat zou hebben gereageerd op het eerste bezwaarschrift.
    
    3.12. Uit het hiervoor onder 3.5 overwogene volgt dat - ook voor de inspecteur - voorzienbaar is dat (het voortbestaan van) misverstand bij de betrokken zelfstandige over de aan- dan wel afwezigheid van verzekeringsplicht geredelijk tot zulk nadeel kan leiden. 
    
    3.13. Deze laatste, specifiek aan de uitvoeringspraktijk van de Ziekenfondswet verbonden bijzonderheid brengt mee dat, indien zulk nadeel in het onderhavige geval daadwerkelijk is opgetreden, terwijl het vermeden zou zijn bij adequate behandeling van het bezwaarschrift tegen de eerste voorlopige aanslag, dat nadeel niet buiten aanmerking kan blijven op grond van de overweging dat de Inspecteur nu eenmaal ervoor gekozen heeft om ook bezwaarschriften tegen voorlopige aanslagen in de premie ingevolge de Ziekenfondswet af te handelen als een massaproces, waarbij een grondige beoordeling van de beschikbare gegevens als regel niet aan de orde komt.
    
    3.14. 's Hofs andersluidend oordeel berust mitsdien op een onjuiste rechtsopvatting. In zoverre slaagt de klacht. De bestreden uitspraak kan niet in stand blijven.
    
    3.15. Nu in het onderhavige geval de Inspecteur het hem reeds uit het eerste bezwaarschrift kenbare, bij belanghebbende gerezen misverstand eerst heeft weggenomen in 2002, derhalve na het einde van het onderhavige verzekeringsjaar, dient het (veronderstelde) nadeel dat belanghebbende dientengevolge heeft geleden in dier voege in aanmerking genomen te worden dat de tweede voorlopige aanslag (verder) wordt verminderd tot op het bedrag dat betrekking heeft op de periode tot aan de ingangsdatum van de particuliere ziektekostenverzekering die belanghebbende volgens zijn (door het Hof onbesproken gelaten) stelling heeft afgesloten na de ontvangst van de hiervoor onder 3.1.6 omschreven uitspraak op zijn bezwaar tegen de eerste voorlopige aanslag. Verwijzing moet volgen. De middelen behoeven voor het overige geen behandeling.
    
    4. Proceskosten
    
    De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten. Niet is gesteld of gebleken dat de gemachtigde van belanghebbende beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend. Door het verwijzingshof zal worden beoordeeld of aan belanghebbende voor de behandeling van het geding voor het Hof een vergoeding dient te worden toegekend.
    
    5. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad:
      verklaart het beroep gegrond,
      vernietigt de uitspraak van het Hof,
      verwijst het geding naar het Gerechtshof te Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest, en
      gelast dat de Staat aan belanghebbende vergoedt het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie verschuldigd geworden griffierecht ten bedrage van € 87.
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president A.G. Pos als voorzitter, en de raadsheren P.J. van Amersfoort, A.R. Leemreis, C.J.J. van Maanen en C.A. Streefkerk, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2005.