ECLI:NL:RVS:2020:2006, Raad van State, 19-08-2020, 201903962/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 februari 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden ten aanzien van [camping] aan de [locatie 1] te Uffelte afgewezen. [appellant] woont op het adres [locatie 2] te Uffelte. Het gebied rondom zijn perceel is aangewezen als Natura 2000-gebied "Holtingerveld". Op het naburige perceel [locatie 1] is [camping] gelegen. De camping is omgeven door het natuurgebied, maar maakt daar zelf geen onderdeel van uit. Het natuurgebied is aangewezen voor verschillende habitattypen en voor twee habitatrichtlijnsoorten, de kamsalamander en de witsnuitlibel. Het college heeft het verzoek om handhavend op te treden afgewezen, omdat geen overtreding is geconstateerd van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Het college heeft aan het besluit van 16 januari 2019 het rapport van Buro Bakker van 15 januari 2019 ten grondslag gelegd.

201903962/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Uffelte, gemeente Westerveld,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 april 2019 in zaak nr. 17/3083 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 februari 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden ten aanzien van [camping] aan de [locatie 1] te Uffelte afgewezen.
    Bij besluit van 24 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 16 januari 2019 heeft het college het besluit van 24 juli 2017 gewijzigd.
    Bij uitspraak van 18 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 24 juli 2017 niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het besluit van 16 januari 2019 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college. hebben nadere stukken ingediend.
    [appellant] heeft desgevraagd toestemming gegeven om de zaak zonder zitting af te doen. Het college heeft niet binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb  gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] woont op het adres [locatie 2] te Uffelte. Het gebied rondom zijn perceel is aangewezen als Natura 2000-gebied "Holtingerveld" (hierna: het natuurgebied). Op het naburige perceel [locatie 1] is [camping] gelegen. De camping is omgeven door het natuurgebied, maar maakt daar zelf geen onderdeel van uit. Het natuurgebied is aangewezen voor verschillende habitattypen en voor twee habitatrichtlijnsoorten, de kamsalamander en de witsnuitlibel.
    2.    [appellant] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het door de exploitanten van de camping handelen in strijd met Natura 2000-doelen, te weten het kappen van bomen en het gebruiken van gronden in het natuurgebied als parkeerplaats en kampeerterrein. Het college heeft dit verzoek afgewezen omdat geen overtreding is geconstateerd van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Het college heeft aan het besluit van 16 januari 2019 het rapport van Buro Bakker van 15 januari 2019 ten grondslag gelegd. Daarin is geconcludeerd dat de mogelijke kap van bomen, alsmede het gebruiken van gronden in het natuurgebied als parkeerplaatsen en kampeerterrein, niet hebben geleid tot negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen van het natuurgebied.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de activiteiten van de exploitanten van de camping hebben geleid tot een verkleining van het natuurgebied. Het besluit van het college om hier niet handhavend tegen op te treden is volgens [appellant] in strijd met de Wet natuurbescherming en met artikel 6 van Richtlijn 92/43/EEG (Pb 1992, L 206; hierna: Habitatrichtlijn). [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het rapport van Buro Bakker aan het besluit van 16 januari 2019 ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens [appellant] moet aan de juistheid en volledigheid van dat rapport worden getwijfeld. Daartoe heeft [appellant] een notitie (genaamd review) van Tonckens Ecologie van 22 mei 2019 (hierna: de notitie) overgelegd, waarin het rapport van Buro Bakker wordt bekritiseerd. Verder stelt [appellant] dat de uitbreiding van de camping leidt tot meer verkeersbewegingen, waardoor de emissie van stikstof zal toenemen. Het college heeft daar geen aandacht aan besteed, aldus [appellant].
    3.1.    Artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming luidde ten tijde van het nemen van het besluit van 16 januari 2019:
    "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen."
    3.2.    Voor zover [appellant] zich beroept op artikel 6 van de Habitatrichtlijn, overweegt de Afdeling dat die bepaling is geïmplementeerd in de Wet natuurbescherming. Het college heeft het verzoek om handhaving terecht getoetst aan artikel 2.7, tweede lid, van die wet. Verder is, anders dan [appellant] stelt, geen sprake van een verkleining van het natuurgebied. Voor zover [appellant] bedoelt dat een deel van de natuur in het natuurgebied verloren is gegaan door het kappen van bomen en het gebruiken van gronden voor parkeerplaatsen en kampeerterrein, geldt dat dergelijke activiteiten niet zonder meer een overtreding opleveren van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Daarvan is pas sprake indien de activiteiten, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor het natuurgebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in het gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dit gebied is aangewezen.
    3.3.    In het rapport van Buro Bakker van 15 januari 2019 staat dat mogelijk bomen zijn gekapt langs het zandpad bij de camping om meer ruimte te creëren voor het parkeren van auto’s. Daarnaast kunnen ook op andere plekken, direct grenzend aan de camping, enkele bomen zijn gekapt. Mogelijk zijn hierdoor kampeerplaatsen net over de grens in het natuurgebied verplaatst. Inmiddels is hier echter geen sprake meer van en bevinden alle kampeerplekken zich buiten de begrenzing van het natuurgebied, aldus het rapport.
    Volgens het rapport zijn in de directe omgeving van de camping geen habitattypen aanwezig. De bomenkap rond het zandpad of elders rond de camping heeft dus niet geleid tot negatieve effecten op de omvang of kwaliteit van habitattypen. Van effecten op de instandhoudingsdoelen voor habitattypen is dus geen sprake, aldus het rapport.
    Ten aanzien van de habitatrichtlijnsoorten concludeert het rapport als volgt. De zandweg en de directe omgeving van de camping waar mogelijk bomen zijn gekapt, vormen geen leefgebied van de kamsalamander. De aanwezigheid van de kamsalamander daar is uitgesloten. De kap van de bomen langs de zandweg en mogelijk ook van bomen elders langs het campingterrein, het gebruik van die gronden als parkeer- of kampeerplaatsen en/of de uitbreiding van kampeerplaatsen in het natuurgebied hebben geen negatieve gevolgen gehad voor het leefgebied van de kamsalamander en hebben evenmin geleid tot negatieve effecten op individuen, omdat:
    de afstand van de mogelijke voortplantingslocaties ten oosten en noordwesten van het campingterrein meerdere honderden meters bedraagt;
    er in de directe omgeving van de voortplantingslocaties meerdere andere en geschiktere houtopstanden aanwezig zijn die als landbiotoop kunnen dienen;
    kamsalamanders een beperkte actieradius hebben en het daardoor onwaarschijnlijk is dat ze grotere afstanden afleggen die deels ook door ongeschikt terrein voeren;
    de kap van losstaande bomen rond het campingterrein geen invloed heeft op de mogelijke geschiktheid als landbiotoop voor de kamsalamander, en/of
    de zandweg zowel met als zonder bomen ongeschikt is als landbiotoop voor de kamsalamander.
    Van negatieve effecten op het instandhoudingsdoel voor de kamsalamander is volgens het rapport dan ook geen sprake.
    De kap van de bomen heeft volgens het rapport evenmin gevolgen voor mogelijke voortplantings- of foerageergebieden van de gevlekte witsnuitlibel. De soort is gebonden aan poeltjes en vennen. Deze liggen allemaal op ruime afstand van de camping en zijn niet beïnvloed door de bomenkap. Er is dan ook geen sprake van effecten op het instandhoudingsdoel voor de witsnuitlibel, aldus het rapport.
    De eindconclusie van het rapport luidt dat de mogelijke kap van bomen langs het zandpad en de kap van losstaande bomen direct grenzend aan het campingterrein niet hebben geleid tot negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen van het natuurgebied.
    3.4.    De door [appellant] overgelegde notitie geeft geen aanleiding voor twijfel aan de zorgvuldige totstandkoming of juistheid van het rapport van Buro Bakker. Tonckens stelt in de notitie dat het rapport onvolledig is, omdat niet is ingegaan op de mogelijke aantasting of verslechtering van de habitattypen. Deze stelling kan niet gevolgd worden, aangezien Buro Bakker tot de conclusie is gekomen dat er in de directe omgeving van de camping geen habitattypen aanwezig zijn en de activiteiten rondom de camping daarom geen negatieve effecten hebben gehad op de instandhoudingsdoelen voor habitattypen. Tonckens heeft deze conclusie niet gemotiveerd weersproken, en is evenmin tot een andersluidende conclusie gekomen.
    Voorts stelt Tonckens dat de conclusie van het rapport dat er geen negatieve effecten zijn op het instandhoudingsdoel voor de kamsalamander, is gebaseerd op onjuiste veronderstellingen. Er is geen onderzoek gedaan naar het werkelijk voorkomen en het terreingebruik van de kamsalamander. De aanwezigheid van de kamsalamander aan de randen van de camping kan niet worden uitgesloten. Dit wordt bevestigd door de op 9 mei 2019 vastgestelde aanwezigheid van de kamsalamander op het erf van [appellant], aldus Tonckens in de notitie.
    Deze stellingen van Tonckens kunnen echter niet worden gevolgd, nu in het rapport van Buro Bakker niet het erf van [appellant], maar de directe omgeving van de camping is uitgesloten als verblijfplaats van de kamsalamander. De vondst van een kamsalamander op het erf van [appellant] kan daarom niet afdoen aan die conclusie. Tonckens heeft voorts zijn stelling dat de aanwezigheid van kamsalamander aan de randen van de camping niet is uitgesloten, ook niet anderszins onderbouwd.
    Tonckens stelt verder in de notitie dat het rapport van Buro Bakker geen duidelijkheid heeft gegeven over de exacte begrenzing van het natuurgebied in het veld. Buro Bakker had volgens Tonckens niet zonder exacte begrenzing kunnen stellen dat alle kampeerplekken zich inmiddels buiten het natuurgebied bevinden. Deze stelling van Tonckens kan niet afdoen aan de conclusies in het rapport van Buro Bakker, omdat, zoals Buro Bakker ook in haar reactie van 13 augustus 2019 op de notitie heeft benadrukt, bij de beoordeling is uitgegaan van de aanname dat de vermeende ingrepen en het gebruik in ieder geval deels binnen de begrenzing van het natuurgebied hebben plaatsgevonden. Het vaststellen van de exacte begrenzing in het veld was daarom voor de beoordeling niet nodig.
    3.5.    Ook in wat [appellant] overigens heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college het rapport van Buro Bakker niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De enkele omstandigheid dat Buro Bakker in 2006 een advies heeft uitgebracht over een uitbreiding van de camping geeft geen grond voor het oordeel dat Buro Bakker vooringenomen of partijdig is. De door [appellant] gestelde onjuistheid en onvolledigheid van de kadastrale metingen met betrekking tot de grens tussen het perceel van de camping en het natuurgebied kunnen evenmin leiden tot het oordeel dat het rapport van Buro Bakker ondeugdelijk is. Zoals onder 4.4. is overwogen, was de exacte vaststelling van de begrenzing van het natuurgebied niet nodig voor de beoordeling van het verzoek om handhaving, omdat in het rapport van Buro Bakker is uitgegaan van activiteiten in het natuurgebied en is geconcludeerd dat die niet hebben geleid tot een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Anders dan [appellant] stelt heeft de beoordeling door Buro Bakker zich niet enkel beperkt tot de zuidoostzijde van de camping.
    Wat de emissie van stikstof betreft overweegt de Afdeling dat in het rapport van Buro Bakker geen negatieve effecten zijn geconstateerd op de instandhoudingsdoelen vanwege een toeneming van de emissie van stikstof. Zoals hiervoor is overwogen is in het rapport geconcludeerd dat het kappen van de bomen alsmede het parkeren van auto’s en het gebruik van kampeerplaatsen in het natuurgebied niet hebben geleid tot negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen. De stelling van [appellant] dat niettemin sprake is van negatieve effecten vanwege emissie van stikstof, is niet onderbouwd en geeft op zichzelf geen grond voor twijfel aan de conclusie van het rapport.
    Het betoog faalt.
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. R.W.L. Koopmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020
    190-929.