ECLI:NL:RVS:2017:3196, Raad van State, 22-11-2017, 201700635/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft het college de aanvraag van [appellant] voor een generieke ontheffing van het verbod om anders dan op of van een luchthaven te landen of op te stijgen (hierna: TUG-ontheffing) afgewezen.

201700635/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft het college de aanvraag van [appellant] voor een generieke ontheffing van het verbod om anders dan op of van een luchthaven te landen of op te stijgen (hierna: TUG-ontheffing) afgewezen.
    
    Bij besluit van 19 augustus 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 april 2015 in zaak nr. 14/5816 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 augustus 2014 vernietigd en het college opgedragen binnen zestien weken nadat deze uitspraak kracht van gewijsde heeft gekregen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    Bij uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2256, heeft de Afdeling het door het college daartegen ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    Bij besluit van 13 december 2016 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 19 oktober 2017 heeft het college de motivering van het besluit van 13 december 2016 nader aangevuld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.M. Schnitker, F.P.J. Moorman, P.J.J. van Asch en ing. J.W.C. Fuijkkink, en het college, vertegenwoordigd door B.H. Maring, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] heeft een eenmanszaak die zich toelegt op de import van paramotor-producten en die op commerciële basis onderwijs en trainingen op het gebied van paramotorvliegen en het vliegen met paramotorvliegtuigen aanbiedt. Op 20 september 2012 heeft hij een aanvraag ingediend bij het college voor een generieke ontheffing voor het tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van terreinen in de provincie Zeeland voor het opstijgen en landen van vier gemotoriseerde schermvliegtuigen. Paramotorvliegtuigen, ook bekend als gemotoriseerde schermvliegtuigen, zijn van een hulpmotor voorziene zweeftoestellen die door middel van een scherm in de lucht kunnen zweven. Volgens de aanvraag zal de ontheffing gebruikt worden voor commerciële lesvluchten, dealerverkoopproefvluchten en controle- en onderhoudsvluchten in besloten kring.
    
    2.    Het college heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 9 oktober 2012 de aanvraag afgewezen. Het college heeft daartoe overwogen dat het vliegen met een paramotorvliegtuig dient te worden aangemerkt als gemotoriseerde luchtsport. Het college heeft vervolgens overwogen dat in de Beleidsregels ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart provincie Zeeland (hierna: de Beleidsregels) is bepaald dat een aanvraag om een generieke TUG-ontheffing voor gemotoriseerde luchtsport wordt afgewezen. Er doet zich geen bijzondere omstandigheid voor die tot afwijking van de beleidsregels zou moeten leiden, aldus het college.
    
    3.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 17 augustus 2016 geconcludeerd dat het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 21 april 2015 een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Dit betekent dat het college nader onderzoek moest verrichten naar de mate van geluid die de onderscheiden luchtsporten produceren. Het college moest vervolgens aandacht besteden aan de vraag of, gelet op de mate van geluid die de onderscheiden gemotoriseerde luchtsporten produceren, daarvoor wel of niet de mogelijkheid van verlening van een generieke TUG-ontheffing moet bestaan, aldus de Afdeling.
    
    4.    Bij het besluit van 13 december 2016 heeft het college het bezwaar van [appellant] opnieuw ongegrond verklaard. Het college heeft onderzoek laten verrichten door To70 naar het geluidniveau door gemotoriseerde luchtsport en door adviesbureau Peutz naar het in Zeeland aanwezige achtergrondgeluidniveau. Deze rapporten heeft het college aan het besluit ten grondslag gelegd.
    
    5.    [appellant] heeft aangevoerd dat niet van het onderzoek van To70 mag worden uitgegaan omdat de metingen zijn verricht met een niet-gekalibreerde geluidmeter. Bij brief van 15 maart 2017 heeft het college erkend dat het onderzoek niet deugdelijk is omdat de gebruikte apparatuur ten tijde van de meting niet was gekalibreerd. Het college was daarvan niet op de hoogte en heeft besloten het geluidonderzoek opnieuw te laten plaatsvinden. In oktober 2017 heeft To70 een nieuw onderzoek verricht. Dit onderzoek is aan de brief van 19 oktober 2017 ten grondslag gelegd waarin het college het besluit van 13 december 2016 nader heeft gemotiveerd. Ter zitting heeft het college toegelicht niet aan het eerdere onderzoek van To70 vast te houden, maar alleen het nieuwe onderzoek van oktober 2017 aan de besluitvorming ten grondslag te leggen.
    
    6.    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant] gegrond. Het besluit van 13 december 2016 komt voor vernietiging in aanmerking. In het hierna volgende zal de Afdeling bezien of de rechtsgevolgen ervan in stand kunnen worden gelaten.
    
    7.    Het college heeft de weigering van de TUG-ontheffing in bezwaar gehandhaafd en de motivering daarvan aangevuld bij de brief van 19 oktober 2017. Het onderzoek van To70 is beperkt tot het geluidniveau van paramotorvliegtuigen omdat dat de enige groep is die bij
    
    TUG-ontheffingen onder recreatieve luchtvaart valt en een akoestisch relevante geluiduitstraling heeft. Ontheffingen voor microlight vliegtuigen (MLA’s) worden niet of nauwelijks aangevraagd, helikopters vallen niet onder recreatieve luchtvaart en ballonvaren is ongemotoriseerd. Uit het onderzoek van Peutz blijkt dat in de landelijke gebieden, waaruit Zeeland voor een groot deel bestaat, een achtergrondgeluidniveau van 35 dB(A) of lager aanwezig is. Uit het nieuwe onderzoek van To70 blijkt dat het starten van een paramotorvliegtuig bij een achtergrondgeluidniveau van 35 dB(A) een verstoring van dit achtergrondgeluidniveau oplevert over een gebied met een straal van circa 650 meter. De 40 dB(A) contour ligt daarbij op circa 440 meter. Bij het overvliegen van een paramotorvliegtuig wordt op de grond een maximaal geluidniveau van 57 dB(A) veroorzaakt. Tot een horizontale afstand van circa 1,5 kilometer van het vliegpad ligt het maximale geluidniveau boven 40 dB(A) en tot een afstand van circa 2,4 kilometer van het vliegpad boven de 35 dB(A). Daarmee geeft het overvliegen van een paramotorvliegtuig over landelijke gebieden in Zeeland een verstoring van het heersende achtergrondgeluidniveau van ongeveer 20 dB(A). Het geluid van een paramotorvliegtuig heeft een hoorbaar tonaal karakter, wat als extra hinderlijk wordt ervaren. Voor tonaal geluid moet een correctie met 5 dB(A) plaatsvinden. Het overvliegen levert dan dus een verstoring van het achtergrondgeluidniveau van ongeveer 25 dB(A) op. Op basis van de onderzoeksresultaten heeft het college geconcludeerd dat het toestaan van TUG-ontheffingen voor paramotorvliegtuigen de provinciale belangen gericht op het tegengaan van hinder, behoud van stilte en de waarde van een rustig platteland ernstig schaadt. Dit betekent dat de Beleidsregels redelijk zijn. Volgens het college worden gemotoriseerde luchtsporten niet absoluut verboden, maar in beperkte mate toegelaten. Met de belangen van sportbeoefenaars is rekening gehouden, nu de activiteiten zijn toegelaten vanaf locaties die in de bestemmingsplannen als zodanig zijn bestemd en de activiteiten zijn toegestaan bij evenementen en bedrijfsmatig gebruik. Het voorkomen van hinder en verstoring van stilte en rust op het platteland kan niet met minder verstrekkende maatregelen worden bereikt, aldus het college.
    
    8.    [appellant] betoogt dat het college niet heeft voldaan aan de opdracht van de Afdeling in de uitspraak van 17 augustus 2016. Hij wijst erop dat alleen onderzoek is gedaan naar de geluidproductie van paramotors, terwijl opdracht was gegeven tot het doen van onderzoek naar een aantal luchtsporten. Hierdoor is het niet mogelijk de mate van geluidproductie van paramotors te vergelijken met die van andere luchtsporten. Door niet te onderzoeken op welke wijze maatwerk kan worden toegepast, maar door in zijn algemeenheid te bepalen dat paramotors de stilte en de waarde van een rustig platteland verstoren en gelijktijdig te stellen dat het beleid paramotorvliegen niet uitsluit, hetgeen onjuist is, wordt duidelijk dat het beleid van het college er uitsluitend op gericht is om paramotors uit Zeeland te bannen. De Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: Handreiking) die door het college wordt gehanteerd als referentiekader voor paramotorvliegen is niet het juiste instrument, vooral niet omdat deze in het geval van paramotorvliegen niet de mogelijkheid biedt om maatwerk toe te passen, hetgeen een van de uitgangspunten van de Handreiking is. Het college richt zich met zijn ambitie tot het verminderen van geluidhinder ten onrechte tot één geluidbron. Er had een integrale toetsing van alle geluiddragers moeten plaatsvinden. Zo maken auto’s, scooters en motorboten meer geluid dan paramotorvliegtuigen. Het college grijpt door het opstijgen van paramotorvliegtuigen onmogelijk te maken ten onrechte in in het beleid voor de indeling en het gebruik van het luchtruim waarvoor thans de minister van Infrastructuur en Waterstaat verantwoordelijk is aangezien dit provinciegrenzen overstijgt. In plaats van een algeheel verbod was het beter geweest als het college de geluidhinder zou reguleren van klein vliegverkeer door operationele maatregelen in het leven te roepen, zoals bijvoorbeeld in de vorm van vluchtuitvoeringsbeperkingen en gedifferentieerde openingstijden in de te verlenen TUG-ontheffingen, aldus [appellant].
    
    8.1.    Artikel 8.1a, eerste lid, van de Wet luchtvaart, luidt als volgt:
    
    "Het is verboden met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen, anders dan van of op een luchthaven."
    
        Artikel 8a.51, eerste lid, luidde ten tijde van belang als volgt:
    
    "Gedeputeerde staten kunnen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een terrein ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in artikel 8.1a, eerste lid, indien het terrein wordt gebruikt door een luchtvaartuig dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie."
    
        Artikel 21 van het Besluit burgerluchthavens luidde ten tijde van belang als volgt:
    
    "Als luchtvaartuig als bedoeld in artikel 8a.51 van de wet worden aangewezen:
    
    a. helikopters;
    b. vrije ballonnen bestemd en ingericht voor bemande vluchten;
    c. zweeftoestellen;
    d. micro light aeroplanes;
    e. RPA’s waarvan de totale massa meer dan 25 kilogram maar niet meer dan 150 kilogram bedraagt;
    f. vliegtuigen die deelnemen aan een luchtvaartvertoning;
    g. watervliegtuigen;
    h. landbouwluchtvaartuigen;
    
    i. luchtschepen die op zeeniveau in de internationale standaard-atmosfeer in geheel gevulde toestand een afmeting hebben van meer dan 5 meter of een inhoud van meer dan 4 kubieke meter."
    
        In artikel 1 van de Beleidsregels is ‘gemotoriseerde luchtsporten’ als volgt gedefinieerd: "het in wedstrijdverband, ter voorbereiding op wedstrijden of voor recreatieve doeleinden gebruiken van gemotoriseerde luchtvaartuigen, daaronder onder meer begrepen: modelvliegtuigen, ultra lichte vliegtuigen, micro light aeroplanes, schermvliegtuigen en paramotorvliegen".
    
    8.2.    Op grond van de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2016 was het college gehouden onderzoek te doen naar de mate van geluid die onderscheiden gemotoriseerde luchtsporten produceren. Het college heeft alleen onderzoek laten verrichten naar de geluideffecten van paramotorvliegtuigen. De Afdeling is evenwel van oordeel dat het college de relevante gemotoriseerde luchtsporten in aanmerking heeft genomen. Uit onderzoek naar de wijze waarop provincies omgaan met aanvragen voor een TUG-ontheffing blijkt dat provincies met name aanvragen voor helikopters, paramotorvliegtuigen en ballonvaartuigen ontvangen. Voor MLA’s worden geen of nauwelijks TUG-ontheffingen aangevraagd. Bovendien is bekend dat de geluideffecten van MLA’s niet wezenlijk anders zijn dan die van paramotorvliegtuigen omdat voor beide dezelfde geluideisen gelden. [appellant] heeft dit niet bestreden. De Afdeling acht het niet onredelijk dat het college ervan heeft afgezien onderzoek te doen naar de geluideffecten van MLA’s. Helikopters vallen niet onder recreatieve luchtvaart en ballonvaren is ongemotoriseerd. Ook deze luchtvaartuigen vallen niet onder de door de Afdeling gegeven opdracht. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat ook onderzoek had moeten worden gedaan naar eenmotorige vliegtuigen, modelvliegtuigen en recreatieve drones, is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat hiernaar evenmin onderzoek behoefde te worden gedaan omdat dit geen luchtvaartuigen zijn in de zin van artikel 21 van het Besluit burgerluchthavens waarvoor een TUG-ontheffing kan worden verleend.
    
    8.3.    Het college heeft het achtergrondgeluid van 35 dB(A) in het landelijke gebied van de provincie Zeeland ontleend aan het in november 2016 verrichte onderzoek door onderzoeksbureau Peutz.
    
    Dit onderzoek is gedaan om te kunnen afwegen of het vliegen met paramotorvliegtuigen en de bijbehorende geluideffecten toelaatbaar is gelet op het aanwezige achtergrondgeluid. Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van de Handreiking, die een beoordelingssystematiek bevat waarmee geluidvoorschriften voor industriële inrichtingen kunnen worden onderbouwd. Om een representatief referentieniveau van het omgevingsgeluid te kunnen vaststellen is het L95-niveau berekend. Dit betreft het statistische geluidniveau dat 95% van de tijd wordt overschreden. Verder is het equivalente geluidniveau bepaald. Dat is het geluidniveau dat over het beschouwde tijdsinterval evenveel geluidenergie bevat als het werkelijke fluctuerende niveau. Deze niveaus zijn berekend om ze vervolgens te kunnen vergelijken met de geluidniveaus per gebiedstypering zoals die in de Handreiking zijn opgenomen. Afhankelijk van de aard van de omgeving zijn in de Handreiking aanbevolen richtwaarden in dB(A) opgenomen. Gelet hierop acht de Afdeling het niet onredelijk dat gebruik is gemaakt van de Handreiking hoewel het geluid van paramotorvliegtuigen niet plaatsvindt binnen de grenzen van een inrichting en geen industrielawaai is. De uitgevoerde berekeningen en resultaten in het rapport van Peutz heeft [appellant] niet bestreden.
    
    8.4.    Vast staat dat het in het voorliggende geval gaat om recreatieve luchtvaart. Het college heeft ter zitting nader toegelicht dat het beoogt de stilte in de provincie te behouden. Het gevoerde beleid, dat zoals het college ter zitting heeft toegelicht al sinds het begin van de jaren negentig wordt gevoerd, komt er kortweg op neer dat verstoring hiervan zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Verstoring van de stilte door luchtvaart wordt alleen toegestaan als dat noodzakelijk is. Om die reden worden TUG-ontheffingen voor bedrijfsmatige luchtvaart niet uitgesloten. Recreatieve luchtvaart is niet noodzakelijk en daarom wordt de daarmee samenhangende geluidverstoring niet geaccepteerd, aldus het college.
    
        Weliswaar kan het college het overvliegen van recreatieve luchtvaart, waaronder het overvliegen van paramotorvliegtuigen, boven de provincie niet geheel verbieden, maar het kan de geluidverstoring wel beperken door aanvragen om TUG-ontheffingen af te wijzen. Daardoor is het verboden op te stijgen met een paramotorvliegtuig in de provincie en vliegen er minder paramotorvliegtuigen over. Uit het nieuwe onderzoek van To70 blijkt dat het starten van een paramotorvliegtuig bij een achtergrondgeluidniveau van 35 dB(A) een verstoring van dit achtergrondgeluidniveau oplevert over een gebied met een straal van circa 650 meter en dat de 40 dB(A) contour op circa 440 meter ligt. Bij overvliegen gaat het om een verstoring van het achtergrondgeluid van 20 dB(A) en als rekening wordt gehouden met het tonale karakter van het geluid gaat het om een verstoring van ongeveer 25 dB(A). Ter zitting heeft [appellant] verklaard deze conclusies uit het rapport van To70 niet te bestrijden. Op basis van deze resultaten mocht het college zich op het standpunt stellen dat sprake is van een significante toename van het geluidniveau bij het opstijgen van een paramotorvliegtuig en dat ook het overvliegen van een paramotorvliegtuig een relevante geluidbelasting veroorzaakt. Gelet op de resultaten van de uitgevoerde onderzoeken acht de Afdeling het door het college gevoerde beleid om TUG-ontheffingen voor recreatieve luchtvaart te weigeren met uitzondering van evenementen niet onredelijk.
    
    8.5.    Het betoog faalt.
    
    9.    Gelet op het voorgaande zullen de rechtsgevolgen van het besluit van 13 december 2016 geheel in stand worden gelaten.
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 13 december 2016;
    
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.150,62 (zegge: elfhonderdvijftig euro en tweeënzestig cent), waarvan € 990,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zeeland aan [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Niane-van de Put
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2017
    
    805.