ECLI:NL:GHDHA:2018:2616, Gerechtshof Den Haag, 02-10-2018, BK-18/00646
Gerechtshof Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2018-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Belanghebbende is politie-ambtenaar. Zij tekent bezwaar aan tegen een loonkorting. Omdat niet tijdig op het bezwaar is beslist, heeft de werkgever ex art. 4:17 Awb een dwangsom verbeurd van € 1.260. Op de uitbetaalde dwangsom is loonheffing ingehouden. Het hof Den Haag onderschrijft het oordeel van de rechtbank Den Haag dat ten onrechte loonheffing is ingehouden.

GERECHTSHOF DEN HAAG
  
  
    Team Belastingrecht
    meervoudige kamer
    nummer BK-18/00646
  
  
    Uitspraak van 2 oktober 2018
    
    
      in het geding tussen:
    
    
  
  
    
      [X] , wonende te [Z] , belanghebbende,
    (gemachtigde: P.W. Kuijper)
    
    
      en
    
    
  
  
    de inspecteur van de Belastingdienst, kantoor Rotterdam, de Inspecteur,
    (vertegenwoordiger: W. Vedder)
    
    
      op het hoger beroep van de Inspecteur tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag (de Rechtbank) van 5 april 2018, nummer SGR 17/6692, betreffende na te vermelden inhouding van loonheffing.
    
    
    
  
  
    Inhouding, bezwaar en geding in eerste aanleg
    
    
      1.1.
      Van belanghebbende is over het tijdvak januari 2017 een bedrag van € 616,41 aan loonheffing ingehouden.
      
    
    
      1.2.
      De Inspecteur heeft bij uitspraak op bezwaar de inhouding gehandhaafd.
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank, die als volgt heeft beslist:
      
      
        “- verklaart het beroep gegrond;
      
      - vernietigt de uitspraak op bezwaar;
      - verleent aan [belanghebbende] een teruggaaf loonheffing van € 616,41;
      - veroordeelt [de Inspecteur] in de proceskosten van [belanghebbende] tot een bedrag van € 750;
      - draagt [de Inspecteur] op het betaalde griffierecht van € 46 aan [belanghebbende] te vergoeden.”.
      
      
    
  
  
    Loop van het geding in hoger beroep
    
    
      2.1.
      De Inspecteur is van de uitspraak van de Rechtbank in hoger beroep gekomen. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend en daarbij incidenteel hoger beroep ingesteld. De Inspecteur heeft het incidenteel hoger beroep beantwoord. Belanghebbende heeft het incidenteel hoger beroep ter zitting ingetrokken.
      
    
    
      2.2.
      
        De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van 21 augustus 2018, gehouden te Den Haag. Partijen zijn verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
        
          Vaststaande feiten
        
      
      
    
    
      3.1.
      De Rechtbank heeft de volgende feiten vastgesteld.
      
      
        “1.	[Belanghebbende] is aangesteld als ambtenaar bij de politie. Bij besluit van 18 maart 2015 heeft haar werkgever (de Politie) besloten om een loonkorting in verband met ziekte toe te passen. [Belanghebbende] heeft hiertegen bezwaar aangetekend.
      
      
      
        2.	Omdat niet tijdig op het bezwaar is beslist, heeft de korpschef op grond van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een dwangsom verbeurd van € 1.260 (de dwangsom). De dwangsom is in januari 2017 aan [belanghebbende] uitbetaald onder inhouding van € 616,41 aan loonheffing.”
      
      
    
    
      3.2.
      In hoger beroep hebben partijen de door Rechtbank vastgestelde feiten niet bestreden, zodat daarvan wordt uitgegaan.
      
      
    
  
  
    Geschil in hoger beroep en conclusies van partijen
    
    
      4.1.
      Evenals in de procedure in eerste aanleg is in geschil of de dwangsom moet worden aangemerkt als loon in de zin van artikel 10, lid 1, van de Wet op de loonbelasting 1964 (Wet LB 1964).
      
    
    
      4.2.
      Belanghebbende beantwoordt de vraag ontkennend en de Inspecteur bevestigend.
      
    
    
      4.3.
      De Inspecteur concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en tot bevestiging van de uitspraak op bezwaar.
      
    
    
      4.4.
      Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank. 
      
      
    
  
  
    Oordeel van de Rechtbank
    
    5. De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en daartoe, voor zover thans van belang, overwogen:
    
    
      ”4.	Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Wet is loon al hetgeen uit een dienstbetrekking of een vroegere dienstbetrekking wordt genoten, daaronder mede begrepen hetgeen wordt vergoed of verstrekt in het kader van de dienstbetrekking.
    
    
    5. In de wetsgeschiedenis inzake de werkkostenregeling, ingevoerd per 1 januari 2011, staat over het loonbegrip het volgende:
    
    
      “Naar de opvatting van het kabinet is er geen sprake van een grotere uitbreiding dan om de thans vrijgestelde vergoedingen en verstrekkingen van hoofdstuk IIA van de Wet op de loonbelasting 1964 (hierna: Wet LB) eerst tot het loon te kunnen rekenen, alvorens zij door de werkgever als eindheffingsbestanddeel kunnen worden aangewezen. De wettelijke definitie van het loonbegrip is daartoe aangevuld met hetgeen wordt vergoed of verstrekt in het kader van de dienstbetrekking. Deze aanvulling verduidelijkt dat zowel vergoedingen of verstrekkingen ter zake van verwervingskosten als andere vergoedingen en verstrekkingen die niet naar algemene maatschappelijke opvattingen als beloningsvoordeel worden ervaren tot het loon gaan behoren. Het loonbegrip is met de voorgestelde aanvulling niet zo ruim geworden dat al hetgeen de werknemer van de werkgever krijgt loon vormt. Beslissend criterium blijft het verband tussen loon en dienstbetrekking zoals dat in de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie gevormd is. Tussen werkgever en werknemer kan er een andere relatie zijn, waaruit mogelijke voordelen opkomen, ook wel het vraagstuk van de toerekening genoemd. (…)
      (Kamerstukken II 2009/10, 32 130, nr.7, blz. 6-7)”
    
    
    6. Over de dwangsom van artikel 4:17 van de Awb is in de wetsgeschiedenis opgemerkt:
    
      “Dit voorstel wil burgers een effectiever rechtsmiddel geven tegen te trage besluitvorming door het bestuur. Dit voorstel beoogt het bestuur te sanctioneren met het opleggen van een dwangsom bij het niet naleven van de wettelijke voorgeschreven beslistermijnen.”
      (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, blz. 1)
      En:
      “De dwangsomregeling beoogt een financiële prikkel in de Awb op te nemen voor bestuursorganen om te besluiten binnen de geldende beslistermijnen. Een aanvrager van een beschikking krijgt de mogelijkheid om een bestuursorgaan dat verzuimt tijdig te beslissen, aan te sporen dit binnen een periode van twee weken alsnog te doen. Doet het bestuursorgaan dat niet, dan verbeurt het een dwangsom voor elke dag dat een beslissing nog langer uitblijft (zie artikel 4:17, eerste lid).”
      (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, blz. 7)
    
    
    7. De dwangsom die aan [belanghebbende] is toegekend, vindt zijn oorzaak in de omstandigheid dat een bestuursorgaan in gebreke is gebleven tijdig op het door [belanghebbende] gemaakte bezwaar te beslissen. [Belanghebbende] heeft dan ook recht op de dwangsom in de hoedanigheid van maker van bezwaar. Weliswaar is er causaal verband met de dienstbetrekking in die zin dat het oorspronkelijke besluit het loon van eiseres betrof, de dwangsom vindt naar het oordeel van de rechtbank niet zozeer zijn grond in de dienstbetrekking dat zij als daaruit genoten loon dient te worden aangemerkt (vgl. Hof Amsterdam 20 maart 2018, nr. 16/00539).
    
    8. Gelet op wat hiervoor is overwogen, dient het beroep gegrond te worden verklaard.”
    
    
  
  
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    
      6.1.
      Volgens artikel 10, eerste lid, Wet LB 1964 is loon al hetgeen uit een dienstbetrekking of een vroegere dienstbetrekking wordt genoten, daaronder mede begrepen hetgeen wordt vergoed of verstrekt in het kader van de dienstbetrekking. Dit loonbegrip dient volgens vaste jurisprudentie ruim te worden uitgelegd. In beginsel wordt daarom alles wat een werknemer in het kader van zijn dienstbetrekking ontvangt tot het loon gerekend. Het loonbegrip is echter niet onbegrensd. Met de bewoordingen ‘uit de dienstbetrekking’ heeft de wetgever beoogd slechts als loon aan te merken de voordelen die ‘zo zeer hun grond vinden in de dienstbetrekking dat zij als daaruit genoten moeten worden aangemerkt’(HR 29 juni 1983, nr. 21.435, ECLI:NL:HR:1983:AW9439, BNB 1984/2).
      
    
    
      6.2.
      De aan belanghebbende uitbetaalde dwangsom is verbeurd op grond van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit de in de uitspraak van de Rechtbank in rechtsoverweging 6 aangehaalde tweede passage uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de dwangsomregeling beoogt een financiële prikkel in de Awb op te nemen voor bestuursorganen om te besluiten binnen de geldende beslistermijnen. Een aanvrager van een beschikking krijgt de mogelijkheid om een bestuursorgaan dat verzuimt tijdig te beslissen, aan te sporen dit binnen een periode van twee weken alsnog te doen. Doet het bestuursorgaan dat niet, dan verbeurt het een dwangsom voor elke dag dat een beslissing nog langer uitblijft (artikel 4:17, lid 1, Awb). Artikel 4:17 Awb is naar de bedoeling van de wetgever een algemene regeling, die van toepassing is met betrekking tot alle belanghebbenden die bij een bevoegd bestuursorgaan een aanvraag tot het nemen van een beschikking hebben gedaan.
      
    
    
      6.3.
      Voorts blijkt uit de wetsgeschiedenis dat de dwangsom, die op grond van evenvermeld artikel 4:17 Awb wordt toegekend, niet moet worden gezien als een vorm van schadevergoeding (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, 6, p. 5). Een schadevergoeding is bedoeld als (financiële) genoegdoening (Kamerstukken II 2005/06, 29 934 en 30 435, 19, p. 10), terwijl de dwangsom het karakter heeft van een financiële prikkel voor het bestuursorgaan om tijdig te beslissen.
      
    
    
      6.4.
      Tot de belanghebbenden op wie artikel 4:17 Awb bij niet tijdig beslissen van toepassing is, behoren ook ambtenaren in de zin van artikel 1 van de Ambtenarenwet die als zodanig bij een bestuursorgaan een aanvraag tot het nemen van een beschikking hebben gedaan. Dit betekent echter niet dat de rechtsverhouding van een ambtenaar, die als zodanig een aanvraag tot een beschikking heeft gedaan en die geconfronteerd wordt met overschrijding van de beslistermijn, met betrekking tot die overschrijding en het recht op een dwangsom bij het in gebreke blijven van het bestuursorgaan, verschilt van die van een willekeurige andere belanghebbende.
      
    
    
      6.5.
      De dwangsom die aan belanghebbende is toegekend vindt haar oorzaak in de omstandigheid dat een bestuursorgaan in gebreke is gebleven tijdig op het door haar gemaakte bezwaar te beslissen. De situatie is daarmee anders dan in de door de Inspecteur genoemde arresten van de Hoge Raad van 6 november 1991, nr. 27.498, ECLI:NL:HR:1991:ZC4767 en 24 juni 2011, nr. 10/02286, ECLI:NL:HR:2011:BO5996). In die gevallen ging het om dwangsommen die aan de werknemer waren toegekend om de werkgever tot nakoming aan te sporen van (door de rechter vastgestelde) rechtstreeks uit de dienstbetrekking voortvloeiende verplichtingen van de werkgever. Deze dwangsommen waren dan ook onverbrekelijk verbonden aan de aan de betrokkenen uit hoofde van hun dienstbetrekking jegens hun werkgever toekomende rechten als werknemer. In het onderhavige geval daarentegen hangt de dwangsom niet zozeer samen met de uit de dienstbetrekking voortvloeiende verplichtingen van de Nationale Politie, maar met dier bestuursprocesrechtelijke verplichting tijdig uitspraak op bezwaar te doen.
      
    
    
      6.6.
      Belanghebbende heeft dan ook recht op de dwangsom in haar hoedanigheid van maker van bezwaar. Een dergelijke bate vindt, zoals de Rechtbank terecht heeft geoordeeld, niet zozeer haar grond in de dienstbetrekking dat zij als daaruit genoten loon dient te worden aangemerkt. De omstandigheid dat de rechtspositie van belanghebbende als ambtenaar meebrengt dat de afhandeling van haar bezwaar volgens de regels van de Awb verloopt, rechtvaardigt niet een ander oordeel.
      
    
    
      6.7.
      Gelet op het vorenoverwogene slaagt het hoger beroep van de Inspecteur niet. Beslist dient te worden als hierna vermeld.
      
      
    
  
  
    Proceskosten en griffierecht
    
    
      7.1.
      Er zijn termen aanwezig de Inspecteur te veroordelen in de door belanghebbende gemaakte proceskosten. De te vergoeden kosten van rechtsbijstand worden op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht in verbinding met het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage vastgesteld op € 1.002 (1 punt voor het verweerschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van het Hof, een bedrag per punt van € 501 en een wegingsfactor voor het gewicht van de zaak van 1). Voor een hogere vergoeding zijn geen termen aanwezig.
      
    
    
      7.2.
      Aangezien de uitspraak van de Rechtbank in stand blijft, wordt van de Inspecteur een griffierecht geheven van € 508.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerechtshof:
    
    - bevestigt de uitspraak van de Rechtbank;
    - veroordeelt de Inspecteur tot het vergoeden van de proceskosten aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 1.002, en
    - gelast dat van de Inspecteur een griffierecht wordt geheven van € 508.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is vastgesteld door P.J.J. Vonk, H.A.J. Kroon en F.G.F. Peters in tegenwoordigheid van de griffier Y. Postema-van der Koogh. De beslissing is op 2 oktober 2018 in het openbaar uitgesproken. Bij afwezigheid van de voorzitter is de uitspraak ondertekend door mr. Kroon.
    
    
    
    
    
    
    
    
      aangetekend aan
      partijen verzonden:
    
    
    
    
    
    
    
      
        Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan 
        binnen zes weken
         na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      
    
    1. Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
    2. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
    -  - de naam en het adres van de indiener;
    -  - de dagtekening;
    -  - de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
    -  - de gronden van het beroep in cassatie.
    Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
    
    
      
        De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.