ECLI:NL:GHARL:2017:9165, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 24-10-2017, 16/01003 en 16/01014
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2017-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Afvalstoffenheffing. Verbindendheid verordening. Overschrijding opbrengstlimiet?

GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
    locatie Arnhem
    nummers 16/01003 en 16/01014
    uitspraakdatum: 24 oktober 2017
    
    
      
        Uitspraak van de tweede meervoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep met het nummer 16/01014 van
    
    
    
      
        
          [X] te [Z] (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      en het hoger beroep met het nummer 16/01003 van
    
    
    
      de heffingsambtenaar van de gemeente Duiven (hierna: de heffingsambtenaar)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 juli 2016, nummer AWB 15/1067, ECLI:NL:RBGEL:2016:3641, in het geding tussen belanghebbende en de heffingsambtenaar
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende voor het jaar 2014 een aanslag in de afvalstoffenheffing opgelegd ten bedrage van € 310,56.
      
    
    
      1.2.
      Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar de aanslag gehandhaafd. 
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Gelderland (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de heffingsambtenaar en de aanslag vernietigd.
      
    
    
      1.4.
      Beide partijen hebben tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.5.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 augustus 2017. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat aan deze uitspraak is gehecht.
      
      
    
  
  
    
      2Vaststaande feiten
    
    
      2.1.
      Belanghebbende is eigenaar en gebruiker van de woning op het perceel aan de [a-straat] 36 te [Z] . Voor dit perceel geldt een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen.
      
    
    
      2.2.
      De aanslag in de afvalstoffenheffing voor het jaar 2014 is gebaseerd op de Verordening reinigingsheffingen 2014 (de Verordening) van de raad van de gemeente Duiven (hierna: de gemeente).
      
    
    
      2.3.
      Tot de stukken van het geding behoort een door de heffingsambtenaar overgelegd uittreksel uit de jaarstukken van de gemeente over het jaar 2014. Daarin is ten aanzien van de afvalstoffenheffing het volgende vermeld:
      
      
        " (…)
        
          Kostendekkendheid afvalstoffenheffing 2014
        
      
      
        
          
          
          
          
            
              
                
                  Soort heffing
                
              
              
                
                  Begroting 2014 na wijz
                
              
              
                
                  Rekening 2014
                
              
            
            
              
                Opbrengsten
              
              
                                       3.032.779
              
              
                         3.002.367
              
            
            
              
                Kosten
              
              
                                       2.970.310
              
              
                         2.674.827
              
            
            
              
                
                  Kostendekkendheid
                
              
              
                
                                               102%
                
              
              
                
                                 112%
                
              
            
          
        
      
      
        
          Bedragen in €
        
        Er is een overdekking van 12%. De grote voordelen zitten op de inzameling en opbrengst oud papier, doorgeschoven investeringen voor glasinzameling en vervanging duobakken en een eenmalige afrekening subsidie voor inzameling van een aantal afvalsoorten."
      
      
    
    
      2.4.
      De heffingsambtenaar heeft voorts overzichten overgelegd die uiteindelijk, na aanvulling in zijn pleitnota ter zitting van het Hof, de volgende gegevens bevatten:
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                Heffings-
                jaar
              
              
                Begrote 
                kosten
              
              
                Begrote opbrengsten
              
              
                Dekking begroot
              
              
                Werkelijke kosten
              
              
                Werkelijke opbrengsten
              
              
                Dekking werkelijk
              
            
            
              
                2007
              
              
                2.553.258
              
              
                2.582.000
              
              
                101,13%
              
              
                2.498.456
              
              
                2.526.837
              
              
                101,14%
              
            
            
              
                2008
              
              
                2.610.194
              
              
                2.566.000
              
              
                98,30%
              
              
                2.494.177
              
              
                2.561.278
              
              
                102,69%
              
            
            
              
                2009
              
              
                2.709.513
              
              
                2.665.000
              
              
                98,35%
              
              
                2.549.709
              
              
                2.634.191
              
              
                103,31%
              
            
            
              
                2010
              
              
                2.809.191
              
              
                2.746.063
              
              
                97,75%
              
              
                2.561.621
              
              
                2.722.710
              
              
                106,28%
              
            
            
              
                2011
              
              
                3.009.131
              
              
                2.812.523
              
              
                93,46%
              
              
                2.518.463
              
              
                2.879.901
              
              
                114,35%
              
            
            
              
                2012
              
              
                3.067.144
              
              
                2.812.523
              
              
                91,96%
              
              
                2.512.139
              
              
                2.998.832
              
              
                119,37%
              
            
            
              
                2013
              
              
                2.963.986
              
              
                3.051.346
              
              
                102,94%
              
              
                2.552.060
              
              
                2.975.932
              
              
                116,47%
              
            
            
              
                2014
              
              
                3.032.779
              
              
                3.032.779
              
              
                100,00%
              
              
                2.674.827
              
              
                3.002.376
              
              
                112,24%
              
            
            
              
                2015
              
              
                2.721.648
              
              
                2.721.648
              
              
                100,00%
              
              
                2.708.411
              
              
                2.664.424
              
              
                98,38%
              
            
            
              
                2016
              
              
                2.169.076
              
              
                2.167.341
              
              
                99,92%
              
              
                2.004.066
              
              
                1.974.370
              
              
                98,52%
              
            
            
              
                2017
              
              
                2.122.440
              
              
                2.122.162
              
              
                99,99%
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
          
        
      
      
    
    
      2.5.
      In de jaren waarin de gerealiseerde opbrengsten de gerealiseerde kosten overtroffen, is het overschot steeds toegevoegd aan de algemene middelen. De gemeente heeft in die jaren geen schommelfonds ingesteld in de vorm van een voorziening, bestemmingsreserve of anderszins. Ook heeft zij in ieder geval tot en met het jaar 2014 de tarieven voor de afvalstoffen niet verlaagd.
      
      
    
  
  
    
      3Geschil
    
    
      3.1.
      In geschil is of aan de Verordening verbindende kracht moet worden ontzegd wegens overschrijding van de in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer opgenomen opbrengstlimiet, welke vraag door de heffingsambtenaar ontkennend en door belanghebbende bevestigend wordt beantwoord.
      
    
    
      3.2.
      De heffingsambtenaar stelt zich primair op het standpunt dat de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden moet worden beoordeeld op basis van de begrote baten en lasten en niet op basis van de gerealiseerde baten en lasten. Aangezien de dekking volgens de begroting voor het jaar 2014 100 percent is, en ook overigens niet gezegd kan worden dat de gemeente niet naar redelijkheid heeft begroot, is de opbrengstlimiet niet overschreden.
      
    
    
      3.3.
      Subsidiair stelt de heffingsambtenaar dat de feitelijke overschrijding verwaarloosbaar klein is, meer subsidiair dat in 2014 slechts het overschot uit 2013 kan zijn vrijgevallen en niet de overschotten uit eerdere jaren, en nog meer subsidiair dat de gemeente niet eerder dan in 2014 een voorziening zou hebben moeten vormen, zo dit ingevolge de vigerende wet- en regelgeving al had gekund.
      
    
    
      3.4.
      Zowel het primaire standpunt van de heffingsambtenaar als zijn overige standpunten als zojuist weergegeven monden uit in de conclusie dat de uitspraak van de Rechtbank dient te worden vernietigd en dat de uitspraak op bezwaar moet worden bevestigd.
      
    
    
      3.5.
      Belanghebbende heeft de standpunten van de heffingsambtenaar gemotiveerd betwist.
      
    
    
      3.6.
      Belanghebbende heeft in het door hem ingediende hoger beroep aan het Hof verzocht te oordelen dat de Rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de heffingsambtenaar niet gehouden was om belanghebbende inzage te geven in de contracten die de gemeente heeft afgesloten met afvalverzamelaars en -verwerkers.
      
    
    
      3.7.
      De heffingsambtenaar heeft geconcludeerd tot niet-ontvankelijkheid van het hoger beroep van belanghebbende wegens het ontbreken van procesbelang.
      
      
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      
        In het hoger beroep van belanghebbende
      
    
    
    
      4.1.
      Een hoger beroep moet niet-ontvankelijk worden verklaard als de indiener van dat rechtsmiddel geen belang daarbij heeft. Daarvan is sprake als het aanwenden van het rechtsmiddel, ongeacht de gronden waarop het steunt, hem niet in een betere positie kan brengen met betrekking tot het bestreden besluit en eventuele bijkomende beslissingen zoals die met betrekking tot proceskosten en griffierecht. Belanghebbende heeft in hoger beroep uitsluitend bezwaren aangevoerd tegen de beslissing van de Rechtbank inzake de aanslag, niet tegen die omtrent proceskosten en griffierecht. Nu bij de beslissing, waarbij de aanslag van de heffingsambtenaar is vernietigd, volledig aan belanghebbendes bezwaar is tegemoet gekomen, kan het hoger beroep belanghebbende niet in een betere positie brengen en dient belanghebbende daarin niet-ontvankelijk te worden verklaard. Het Hof zal de door belanghebbende in hoger beroep aangevoerde stellingen aanmerken als mede te zijn aangevoerd als verweer tegen het door de heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep.
      
      
        
          In het hoger beroep van de heffingsambtenaar
        
      
      
    
    
      4.2.
      Ingevolge het bepaalde in artikel 15.33, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan de gemeenteraad ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen een heffing instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 en 10.22 een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.
      
    
    
      4.3.
      De raad van de gemeente heeft bij raadsbesluit van 11 november 2013 de Verordening vastgesteld, waarin is opgenomen dat onder de naam afvalstoffenheffing een belasting wordt geheven als bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer.
      
    
    
      4.4.
      De afvalstoffenheffing is een bestemmingsheffing. De opbrengsten van de heffing dienen te worden besteed aan de "kosten ter zake", hetgeen meebrengt dat die opbrengsten slechts mogen worden besteed ter bestrijding van die kosten van het jaar zelf of van komende jaren. Indien de opbrengsten die kosten overtreffen, is het toegestaan het surplus op te nemen in een egalisatiereserve. Een dergelijke reserve behoort niet tot de algemene middelen van de gemeente.
      
    
    
      4.5.
      Bij de beoordeling van de vraag of de opbrengstlimiet als volgend uit artikel 15.33 van de Wet milieubeheer is geschonden, staat voorop dat het daarbij gaat om de begrote baten en lasten. Aan een gemeente die ter zake van het ramen van de opbrengsten en de kosten voorzichtigheid heeft betracht, kan niet zonder meer worden tegengeworpen dat zij die opbrengsten te pessimistisch of de kosten te optimistisch heeft geschat. Indien echter de gemeente die bedragen in redelijkheid niet op het volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedrag heeft kunnen ramen, kan dat bedrag in het kader van de toetsing aan de wettelijke opbrengstlimiet niet worden aanvaard.
      
    
    
      4.6.
      In het onderhavige geval heeft de gemeente in een lange reeks van jaren weliswaar in de begroting een dekking gehad van rond de 100 percent, en in de begroting voor de jaren 2011 en 2012 aanzienlijk minder, maar de gerealiseerde opbrengst was van 2008 tot en met 2014 hoger, waarbij de dekkingsgraad opliep van ruim 102 percent in 2008 tot ruim 114 percent in 2011, en in 2012 zelfs meer dan 119 percent en in 2013 ruim 116 percent beliep. Het gerealiseerde dekkingspercentage voor 2014 bedroeg ruim 112 percent.
      
    
    
      4.7.
      Uit de door de heffingsambtenaar overgelegde overzichten blijkt dat de werkelijke kosten in de jaren 2007 tot en met 2013 steeds rond de 2,5 miljoen euro hebben gelegen, terwijl de begrote kosten opliepen van 2,5 miljoen euro naar circa 3 miljoen euro in de jaren vanaf 2011. De heffingsambtenaar heeft, ook desgevraagd ter zitting, daarvoor geen verklaring kunnen geven. Hij heeft dienaangaande slechts naar voren gebracht dat in het verleden een bedrag aan kosten is vastgesteld en dat dat bedrag vervolgens geïndexeerd is.
      
    
    
      4.8.
      Nu gedurende een lange reeks van jaren de gerealiseerde opbrengsten de gerealiseerde "kosten ter zake" hebben overtroffen, in een aantal jaren zelfs met ruim 12 tot ruim 19 percent, het surplus steeds in de algemene middelen is gestort, geen egalisatiereserve of daarmee vergelijkbaar schommelfonds is gevormd, en de tarieven niet in verband met de voortdurende overdekking naar beneden zijn bijgesteld, is het zonder nadere verklaring - die de heffingsambtenaar evenwel niet heeft kunnen verstrekken - niet aanvaardbaar dat de gemeente bij de begroting voor het onderhavige jaar kennelijk geen rekening heeft gehouden met die voortdurende overdekking. Op grond hiervan moet worden geoordeeld dat de gemeente de in de begroting opgenomen bedragen aan baten en lasten in redelijkheid niet op die bedragen heeft kunnen ramen, en dat die bedragen in het kader van de toetsing aan de wettelijke opbrengstlimiet niet kunnen worden aanvaard.
      
    
    
      4.9.
      Het vorenstaande brengt de onverbindendheid van de Verordening mee. Nu de overschrijding meer dan 10 percent bedraagt, kan niet worden volstaan met gedeeltelijke onverbindendheid van de Verordening en dienovereenkomstige vermindering van de aanslag, doch dient de aanslag te worden vernietigd.
      
    
    
      4.10.
      Zowel het primaire standpunt als de onderscheidene subsidiaire standpunten van de heffingsambtenaar stuiten op het vorenoverwogene af. 
      
      
      
        
          Slotsom
          Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep van belanghebbende niet-ontvankelijk en het hoger beroep van de heffingsambtenaar ongegrond. 
      
      
      
    
  
  
    
      5Griffierecht en proceskosten
    
    
      De proceskosten van belanghebbende zijn in overeenstemming met het Besluit proceskosten bestuursrecht te berekenen op zijn verletkosten, begroot op € 143,40 en zijn reiskosten, begroot op € 8.
    
    
    
  
  
    
      6Beslissing
    
    
      Het Hof:
    
    
      – verklaart het hoger beroep van belanghebbende niet-ontvankelijk,
      – bevestigt de uitspraak van de Rechtbank,
      – veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 151,40 en
      – bepaalt dat van de heffingsambtenaar op het moment dat deze uitspraak onherroepelijk is komen vast te staan een griffierecht zal worden geheven van € 503.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. baron van Knobelsdorff, voorzitter, mr. R.A.V. Boxem en mr. N. Djebali, in tegenwoordigheid van mr. N.G.U. Wasch als griffier.
    
    
    
      De beslissing is op 24 oktober 2017 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
      De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
    
    
      (N.G.U. Wasch)	(J.W. van Knobelsdorff)
    
    
    
      Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op: 24 oktober 2017
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij:	
      
        de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), 
      
      
        	Postbus 20303, 
      
      
        	2500 EH  DEN HAAG. 
      
      Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
    2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
    
      	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. de dagtekening;
      	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
       	d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.