ECLI:NL:RBDHA:2025:23427, Rechtbank Den Haag, 09-09-2025, 24/6678
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de ingetrokken last onder dwangsom voor werkzaamheden aan een gemeentelijk monument. Het bezwaar van eiser tegen deze last onder dwangsom is bij besluit van 3 juni 2024 ongegrond verklaard. Eiser is het daar niet mee eens. Hij vindt dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd en dat hem ten onrechte geen vergoeding is toegekend voor de kosten die hij in de bezwaarfase heeft gemaakt. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat aan eiser ten onrechte geen vergoeding is toegekend voor de kosten die hij redelijkerwijs heeft moete maken in de bezwaarfase. Het beroep is gegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/6678 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 september 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. D.J. Perquin),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp 
    (gemachtigde: mr. A van Leeuwen).
    
    
  
  
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de ingetrokken last onder dwangsom voor werkzaamheden aan een gemeentelijk monument aan de [adres] in [plaats] . Het bezwaar van eiser tegen deze last onder dwangsom is bij besluit van 3 juni 2024 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard. Eiser is het daar niet mee eens. Hij vindt dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd en dat hem ten onrechte geen vergoeding is toegekend voor de kosten die hij in de bezwaarfase heeft gemaakt. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat aan eiser ten onrechte geen vergoeding is toegekend voor de kosten die hij redelijkerwijs heeft moeten maken in de bezwaarfase. Eiser krijgt op dit punt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Inleiding
    
    
      2. Eiser is vennoot van de vennootschap onder firma [bedrijfsnaam] . [bedrijfsnaam] exploiteert voormalig restaurant [restaurant] aan de [adres] in [plaats] (hierna: het pand). Dit pand is aangewezen als gemeentelijk monument. Op 14 juni 2023 is door een toezichthouder geconstateerd dat er sloopwerkzaamheden werden verricht in het pand. De toezichthouder heeft aan de ter plaatse aanwezige aannemer mondeling een bouwstop opgelegd als bedoeld in artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
    
    
    
      2.1.
      Op 15 oktober 2023 heeft [bedrijfsnaam] een omgevingsvergunning aangevraagd voor de werkzaamheden in het pand. 
      
    
    
      2.2.
      Bij besluit van 13 november 2023 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd in verband met de bouw- en sloopwerkzaamheden in het pand en in verband met de ingebruikname van het pand zonder melding brandveilig gebruik en zonder eindbeoordeling waarbij een astbestinventarisatierapport moest worden ingediend.  
      
    
    
      2.3.
      Op 23 januari 2024 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend.  
      
    
    
      2.4.
      Bij besluit van 31 januari 2024 heeft het college het handhavingsbesluit van 13 november 2023 gedeeltelijk ingetrokken. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      2.5.
       Bij besluit van 19 februari 2024 heeft het college aan eiser medegedeeld dat het gedeeltelijke intrekkingsbesluit van 31 januari 2024 abusievelijk aan hem is verstuurd. Het college heeft dit gedeeltelijke intrekkingsbesluit van 31 januari 2024 ingetrokken en het handhavingsbesluit van 13 november 2023 geheel ingetrokken, omdat volgens het college niet langer sprake was van een overtreding. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      2.6.
      Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser tegen het handhavingsbesluit van 13 november 2023 ongegrond verklaard. 
      
    
    
      2.7.
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft hierop gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      2.8.
      De zitting heeft plaatsgevonden op 29 juli 2025. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens [bedrijfsnaam] is [naam 1] verschenen. Namens het college zijn verschenen: mr. A. van Leeuwen, [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .
      
    
    
      2.9.
      Het beroep is ter zitting gelijktijdig behandeld met het beroep van [bedrijfsnaam] inzake de omgevingsvergunning van 23 januari 2024 (zaak 24/7086). In die procedure doet de rechtbank vandaag ook uitspraak. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Procesbelang
      
    
    
    3. De rechtbank stelt vast dat het handhavingsbesluit van 13 november 2023 bij besluit van 19 februari 2024 geheel is ingetrokken. Met die intrekking is volledig tegemoetgekomen aan de bezwaren van eiser tegen dat besluit. Eiser voert aan dat hij desalniettemin belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep, nu hem in het bestreden besluit ten onrechte geen vergoeding is toegekend voor de door hem gemaakte kosten in de bezwaarfase en nu hij als gevolg van de last onder dwangsom vertragings- en reputatieschade heeft geleden. Het handhavingsbesluit van 13 november 2023 heeft er namelijk toe geleid dat de werkzaamheden aan het pand hebben stilgelegen en dat – volgens eiser ten onrechte – een omgevingsvergunning voor deze werkzaamheden moest worden aangevraagd. De rechtbank ziet in dit betoog voldoende grond voor het oordeel dat eiser belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep. 
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
    
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. 
    
    
      4.1.
      Het handhavingsbesluit dateert van 13 november 2023. Dat betekent dat in dit geval het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. 
      
      
        
          Ingetrokken beroepsgrond
        
      
      
      5. Eiser heeft de beroepsgrond dat het bestreden besluit niet door een daartoe bevoegd persoon is ondertekend, ter zitting ingetrokken. De rechtbank zal die beroepsgrond daarom niet inhoudelijk beoordelen. 
      
      
        
          De heroverweging in de bezwaarfase
        
      
      
      6. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat het college met het bestreden besluit buiten de omvang van het geschil is getreden. Het college was op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gehouden tot een volledige heroverweging van het handhavingsbesluit van 13 november 2023, op grondslag van het door eiser hiertegen gemaakte bezwaar. In het door het college overgenomen advies van de bezwaarschriftencommissie ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de grondslag van het bezwaar is verlaten. Dat de bezwaarschriftencommissie in haar advies rechtspraak heeft aangehaald die niet uitdrukkelijk is besproken tijdens de hoorzitting, is hiervoor onvoldoende. 
      
    
    
      6.1.
      De door eiser gestelde strijd met de hoorplicht uit artikel 7:2, eerste lid, van de Awb doet zich evenmin voor, nu eiser op 14 mei 2024 door de bezwaarschriftencommissie is gehoord naar aanleiding van zijn bezwaarschrift. 
      
      
        
          Ten onrechte geen zienswijzemogelijkheid
        
      
      
      7. Het betoog van eiser dat het college voorafgaand aan het nemen van het handhavingsbesluit van 13 november 2023 toepassing had moeten geven aan artikel 4:8, eerste lid, van de Awb, is terecht voorgedragen maar leidt niet tot het daarmee beoogde resultaat. Het college heeft dit gebrek in de voorbereiding van het handhavingsbesluit van 13 november 2023 mogen passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Daarbij heeft het college van belang mogen achten dat eiser in de bezwaarfase alsnog schriftelijk en mondeling zijn zienswijze op het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom heeft kunnen geven en van die mogelijkheid ook gebruik heeft gemaakt.  
      
      
        
          Proceskostenvergoeding in bezwaar
        
      
      
      8. Eiser betoogt dat het college hem ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de kosten die hij in de bezwaarfase heeft moeten maken.
      
    
    
      8.1.
      Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, worden de kosten die een belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende, voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Van ‘herroepen’ in de zin van deze bepaling is slechts sprake als het primaire besluit wordt gewijzigd wat betreft het daarbij beoogde of geweigerde rechtsgevolg.
      
    
    
      8.2.
      In het bestreden besluit heeft het college zich aangesloten bij het advies van de bezwaarschriftencommissie. In dat advies constateert deze commissie dat vier van de vijf lasten uit het handhavingsbesluit van 13 november 2023 niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen en onvoldoende zijn gemotiveerd. Volgens de bezwaarschriftencommissie blijkt uit het dossier onvoldoende of het college met betrekking tot deze vier opgelegde lasten bevoegd was om tot handhaving over te gaan. Uitsluitend de opgelegde last ten aanzien van het zonder omgevingsvergunning aantasten van een beschermd monument kan volgens de bezwaarschriftencommissie in stand blijven. 
      
    
    
      8.3.
      
        De rechtbank overweegt dat het uit bestreden besluit blijkt dat het college het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft overgenomen, maar dat uit dit besluit niet duidelijk wordt welke gevolgen het college heeft verbonden aan het oordeel van de bezwaarschriftencommissie dat het opleggen van vier van de vijf lasten onzorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd is gebeurd. Gelet op het advies van de bezwaarschriftencommissie en het overnemen hiervan door het college, moet het er naar het oordeel van de rechtbank voor worden gehouden dat het college zich op het standpunt stelt dat de lasten met betrekking tot de sloop- en bouwwerkzaamheden en met betrekking tot het in gebruik nemen van het pand ten onrechte zijn opgelegd met het handhavingsbesluit van 13 november 2023. Die lasten waren dus onrechtmatig en eiser heeft hiertegen terecht bezwaar gemaakt. Deze constatering had het college aanleiding moeten geven om eiser op de voet van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb een vergoeding toe te kennen voor de kosten die hij voor de behandeling van zijn bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. 
        Dat aan eiser met het intrekkingsbesluit van 19 februari 2024 ook al een vergoeding is toegekend, doet aan het voorgaande niet af. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, betrof dit geen vergoeding op grond van artikel 7:15 van de Awb in verband met het bezwaar van eiser tegen het handhavingsbesluit van 13 november 2023, maar een vergoeding die uit coulance is toegekend. Het ging hier volgens het college om een vergoeding in verband met de zienswijze die eiser heeft gegeven op het abusievelijk verstuurde gedeeltelijke intrekkingsbesluit van 31 januari 2024. 
      
      
    
    
      8.4.
      Gelet op het voorgaande heeft het college in het bestreden besluit ten onrechte geen vergoeding toegekend voor de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van zijn bezwaar tegen het handhavingsbesluit van 13 november 2023. De rechtbank zal het bestreden besluit in zoverre vernietigen en zelf in de zaak voorzien door deze vergoeding alsnog aan eiser toe te kennen. 
      
      
        
          De last met betrekking tot de monumentenactiviteit 
        
      
      
      
        9.	Eiser betoogt – samengevat weergeven – dat aan hem ten onrechte een last onder dwangsom is opgelegd wegens overtreding van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1°, van de Wabo. Volgens eiser is bij de werkzaamheden in het pand geen sprake van aantasting van de monumentale waarden hiervan.
      
      
    
    
      9.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de redengevende omschrijving van het pand mede betrekking heeft op de binnenzijde van het pand. Ter zitting heeft het college verduidelijkt dat de last met name is opgelegd in verband met het verwijderen van de vloer in het bar- en restaurantgedeelte van het pand. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat het beschermde monument datgene is wat in de redengevende omschrijving als zelfstandige eenheid is genoemd. Bij de vaststelling van een zelfstandige eenheid gaat het om datgene wat bouwkundig en functioneel een onlosmakelijk geheel vormt. Verder is het civielrechtelijke onderscheid in onroerende en roerende zaken ook op monumenten van toepassing. Dit betekent dat zaken die op grond van artikel 3:4 van het Burgerlijk Wetboek naar verkeersopvattingen deel uitmaken van de hoofdzaak of daarmee zodanig zijn verbonden dat zij daarvan niet kunnen worden afgescheiden zonder dat beschadiging van betekenis wordt toegebracht, dezelfde bescherming genieten als het monument waartoe zij behoren.
      
    
    
      9.2.
      Gelet op bovenstaand criterium en onder verwijzing naar de uitspraak van heden in de zaak over de verleende omgevingsvergunning (SGR 24/7086), overweegt de rechtbank dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vloer moet worden beschouwd als een onderdeel van het monumentale pand dat hiermee bouwkundig en functioneel een onlosmakelijk geheel vormt. Hoewel de vloer niet in de redengevende omschrijving van het monument word genoemd, heeft het college terecht aangenomen dat deze dezelfde bescherming geniet als het monumentale pand. Het college heeft hierbij mogen laten meewegen dat bij aanvang van de werkzaamheden onduidelijk was welk effect de werkzaamheden aan de vloer zouden hebben voor de monumentale waarden van het pand. Dat betekent dat voor het verwijderen van de vloer een omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1°, van de Wabo vereist was. Nu de werkzaamheden aan de vloer zijn aangevangen zonder dat deze vergunning was verleend, heeft het college terecht aangenomen dat sprake was van een overtreding.  
      
    
    
      9.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de rechtbank eiser terecht aangemerkt als overtreder, nu niet in geschil is dat hij ermee akkoord was dat de werkzaamheden met betrekking tot de vloer werden verricht en hij het in zijn macht had om de overtreding te beëindigen. 
      
    
    
      9.4.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
    
    
      9.5.
      Eiser heeft in zijn beroepschrift voor het overige met verwijzing naar zijn bezwaarschrift volstaan met de stelling dat hij het advies van de bezwaarschriftencommissie niet onderschrijft en dat hier wat hem betreft tal van onjuistheden instaan. De rechtbank ziet in deze algemene betwisting van het advies van de bezwaarschriftencommissie geen grond voor het oordeel dat het college wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien of dat handhavend optreden in dit geval onevenredig was. In zoverre slaagt het betoog van eiser niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen 
    
    10. Omdat aan eiser ten onrechte geen vergoeding is toegekend voor de kosten die hij redelijkerwijs heeft moeten maken in de bezwaarfase, is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het verzoek om vergoeding van de door eiser gemaakte kosten in de bezwaarfase is afgewezen. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat het college op de voet van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb aan eiser een vergoeding betaalt voor de door hem gemaakte kosten in de bezwaarfase tot een bedrag van € 1.294,- voor  beroepsmatig verleende rechtsbijstand (een punt voor het indienen van een bezwaarschrift en een punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 647,- en met wegingsfactor 1). De rechtbank zal bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen deel van het besluit op bezwaar. 
    
    11. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het door eiser betaalde griffierecht van € 187,- vergoeden. Eiser krijgt ook een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt voor het instellen van het beroep. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (een punt voor het indienen van het beroepschrift en een punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 907,- met wegingsfactor 1). De totale proceskostenvergoeding bedraagt daarmee € 1.814,-
    
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover hierin aan eiser geen vergoeding is toegekend van de kosten die hij redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van zijn bezwaar; 
      
      
        veroordeelt het college tot vergoeding van de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van zijn bezwaar tot een bedrag van € 1.294,-; 
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1.814,-;
      
      
        bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 187,- aan hem vergoedt. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Ince, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2819, r.o. 5.1.