ECLI:NL:RBAMS:2021:2615, Rechtbank Amsterdam, 21-05-2021, Ams - 19 _ 2867
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ligplaatsvergunning voor rondvaartboot voor bepaalde duur. Schaarse vergunning. Ongegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 19/2867 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaak tussen
    
    Rederij Lovers B.V., te Amsterdam, eiseres
    (gemachtigden: mr. L.W. Tellegen en mr. S. Levelt),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr. E. Blees).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 3 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een ligplaatsvergunning verleend voor de duur van drie jaar. 
    
    
    
      Met het besluit van 12 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2021. In verband met overheidsmaatregelen die zijn uitgevaardigd als gevolg van de uitbraak van het Corona-virus vond deze zitting via een videoverbinding plaats. De rechtbank heeft de zaak gelijktijdig behandeld met de zaak AMS 19/3389. 
      Namens eiseres waren [naam 1] en [naam 2] aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigden. 
      Namens verweerder zijn de gemachtigde en mr. K. van Driel verschenen.  
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Eiseres heeft een aanvraag gedaan voor een ligplaatsvergunning voor het bedrijfsvaartuig Athene op [adres] . Na een loting op 28 juni 2018 heeft verweerder eiseres met het primaire besluit een vergunning voor drie jaar verleend. Verweerder heeft een vergunning voor bepaalde tijd verleend, zodat derden in de toekomst kunnen meedingen naar deze schaarse vergunning. 
      
      
        Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard. Volgens verweerder is er beleidsmatige schaarste, omdat het aantal te verlenen exploitatievergunningen beperkt is. Een exploitatievergunning is voorwaarde voor een ligplaatsvergunning. Daarnaast is er fysieke schaarste, omdat er meer vraag is naar ligplaatsen dan er plaatsen beschikbaar zijn. Verweerder verwijst naar de conclusie van AG Widdershoven van 25 mei 2016, de daarop volgende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 november 2016 en de uitspraken van deze rechtbank van 22 juni 2018. Het rapport ‘Ruimtelijke analyse van op- en afstapplaatsen rondvaart Amsterdam’ van 5 maart 2018 van [ingenieursbureau] overtuigt verweerder niet van de stelling dat er geen fysieke schaarste zou zijn bij ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen. Met AG Widdershoven stelt verweerder dat er ook schaarse vergunningen zijn die niets te maken hebben met een economische activiteit. Daarom moet aan potentiële gegadigden ruimte worden geboden om mee te dingen naar het schaarse publieke recht en is op 23 september 2014 het Lotingsreglement vastgesteld. Gelet op doel en context duidt de tekst in de preambule niet op verlening van een vergunning voor onbepaalde tijd. Over het aanbrengen van nutsvoorzieningen overweegt verweerder dat het aan eiser is om een afweging te maken ten aanzien van die investering. Je kunt ook elders (in een jachthaven) opladen. Dat aan eiseres een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd verleend is, betekent niet dat dit ook geldt voor de ligplaatsvergunning.  In 2020 wordt namelijk uitvoering gegeven aan nieuw beleid, wat als doel heeft het vrijmaken, herverdelen en marktconform beprijzen van a-locaties. Daartoe is begin 2019 de Nota Varen 1 ter inspraak gelegd en volgt voor de zomer 2020 deel 2. Als  ligplaatsvergunningen worden verleend voor een langere periode dan drie jaar, is er niet voldoende ruimte om het nieuwe beleid uit te kunnen voeren. 
      
    
    3. Eiseres doet in beroep primair een beroep op het vertrouwens- en rechtzekerheidsbeginsel. Er is een concrete, ondubbelzinnige toezegging gedaan dat de ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd dan wel voor een looptijd gekoppeld aan de exploitatievergunning dan wel voor langere tijd dan drie jaar kan worden verleend. Dit volgt uit bestendige bestuurspraktijk en wordt bevestigd in de Uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad van 11 december 2007 (de Uitvoeringsnota). Eiseres ziet zich hierin verder gesterkt door de preambule bij het Lotingreglement. Dit klemt temeer nu er hoge kosten zijn gemaakt voor het aanleggen van de noodzakelijke nutsvoorzieningen. Volgens eiseres is geen sprake van een schaarse vergunning. Eiseres doet een beroep op het arrest Promoimpresa van het Hof van Justitie van de Europese Unie. In dit arrest heeft het Hof overwogen dat fysieke schaarste noodzakelijkerwijs uit beperkte beschikbaarheid van de natuurlijke hulpbron voort dient te komen. In dit geval is dat het gehele binnenwater van de gemeente Amsterdam en moet de omvang van de natuurlijke hulpbron niet worden beperkt tot stadsdeel Centrum, het Open Havenfront of de Prinsengracht. Reders kunnen vanaf een ligplaats ergens in het binnenwater naar de opstapplaatsen voor passagiers varen. Het aantal verleende exploitatievergunningen is daarom niet relevant, want het maakt de natuurlijke hulpbron niet ‘noodzakelijkerwijs’ schaars. Dat bepaalde plekken gereserveerd worden voor woonboten of rekening gehouden moet worden met ‘pleziervaartuigen, open zichtlijnen, vrachtvervoer, buurtbelang, veiligheid, ruimte voor doorvaart, milieu etc.’ maakt dat schaarste niet ‘noodzakelijkerwijs’ voortvloeit uit schaarste natuurlijke hulpbron, maar uit beleidsmatige keuzes. Eiseres voert aan dat ook geen sprake is van beleidsmatige schaarste. In de Verordening op het binnenwater (Vob) is geen plafond of maximum aantal uit te geven ligplaatsvergunningen ingesteld. Het beleid is juist gericht op substantiële uitbreiding van het aantal ligplaatsen, zo volgt uit de Toelichting ontwerp bestemmingsplan Jachthavens. Beleidsmatige schaarste kan volgens eiseres niet volgen uit de Uitvoeringsnota, omdat daarin het aantal te verlenen vergunningen niet wordt beperkt. De Uitvoeringsnota voegt alleen een criterium toe, namelijk dat het bedrijfsvaartuig waarvoor een ligplaatsvergunning wordt aangevraagd een exploitatievergunning moet hebben.Eiseres doet tenslotte een beroep op het gelijkheidsbeginsel en strijd met het verbod van willekeur. In april 2016 is een ligplaatsvergunning verleend voor onbepaalde tijd aan de Vereniging Vrienden van de Boonapanich, eind 2017 tweemaal aan Classic Boat Dinners, in 2015 aan Meijers Rondvaarten B.V. een vergunning tot 1 januari 2020, derhalve voor vijf jaar en aan Rederij Kooij en Rederij Plas in 2016 ook tot 1 januari 2020, derhalve voor vier jaar. Verder worden voor woonboten ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd verleend. Woonboten en bedrijfsvaartuigen maken gebruik van dezelfde natuurlijke hulpbron. Als die voor woonboten niet schaars is, geldt dat ook voor bedrijfsvaartuigen. Beoordeling door de rechtbankBeroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel
    4. Het beroep op het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel slaagt niet. Er is geen sprake van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige toezegging dat een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd afgegeven zal worden. In artikel 1.2.6, eerste lid van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob) is opgenomen dat een vergunning voor bepaalde of onbepaalde tijd kan worden verleend. Zoals verweerder uiteen heeft gezet worden vanwege het nieuw te ontwikkelen beleid geen vergunningen voor onbepaalde tijd meer afgegeven. In de uitspraak van 23 december 2020 heeft de Afdeling overwogen dat de Uitvoeringsnota over vergunningen voor onbepaalde tijd algemene bewoordingen hanteert en een uitzonderingsmogelijkheid bevat. Uit de Uitvoeringsnota kan dan ook geen gerechtvaardigde verwachting worden afgeleid dat een vergunning voor onbepaalde tijd zal worden verleend. Evenmin volgt dit uit de preambule voor het lotingsreglement waarin staat: “Zolang de vaartuigen gelegen zijn op de aangewezen ligplaats, blijft de ligplaatsvergunning van kracht”. Dit kan immers ook betrekking hebben op een vergunning voor bepaalde tijd. Ook in de e-mail van 31 mei 2018 betreffende de loting is uitdrukkelijk vermeld dat het gaat om een vergunning voor bepaalde tijd. Is sprake van een schaarse vergunning? 
    
      5.1.
      Niet in geschil is dat voor de ligplaats op de [adres] negen aanvragen zijn ingediend. Omdat voor deze locatie slechts één vergunning beschikbaar is, is daarmee al sprake van een schaarse vergunning. Daarom heeft verweerder de vergunning terecht voor bepaalde tijd verleend. 
    
    
      5.2.
      Daarnaast is de rechtbank is van oordeel dat voor het beoordelen van schaarste van ligplaatsvergunningen niet alleen gekeken moet worden naar de locatie waarvoor eiseres in deze zaak vergunning heeft aangevraagd, maar naar het gehele binnenwater van Amsterdam waar zowel ligplaatsvergunning vereist is voor bedrijven die bijvoorbeeld passagiersvaartuigen exploiteren, als voor particulieren met bijvoorbeeld een woonboot. Dit geldt voor de fysieke en beleidsmatige schaarste. Dat betekent dat er, ondanks dat eisers op grond van privaatrechtelijke afspraken (huur) exclusief gebruiksrecht op de gevraagde locatie hebben, er meer gegadigden kunnen zijn dan het binnenwater fysiek of beleidsmatig aan kan. Dit is anders dan de boten de Hollands Glorie en de Koningin Juliana. Daar was een ligplaats op die specifieke locatie voor die bedrijfsvaartuigen noodzakelijk voor het uitoefenen van het bedrijf, omdat die bedrijfsvaartuigen gebruikt werden voor post- en pakketbezorging, respectievelijk opslag en werkplaats van passagiersvaartuigen. Daarnaast is de verplichting voor een ligplaatsvergunning niet alleen gericht op dienstverrichters bij de uitoefening van hun economische activiteiten, maar ook op particulieren. De rechtbank wijst op de uitspraak van de Afdeling van 1 januari 2019.  Anders dan in die zaak was het parkeerverbod daar uitsluitend gericht op bepaalde bedrijven, waarmee het onder de Dienstenrichtlijn viel. Het stelsel voor ligplaatsvergunningen is dus anders dan het stelsel voor exploitatievergunningen voor het verzorgen van rondvaarten, want het is geen vergunningstelsel met betrekking tot de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit. Dat het voor het verkrijgen van een exploitatievergunning noodzakelijk is om een ligplaatsvergunning te hebben, maakt dat niet anders. De Dienstenrichtlijn is daarom op het beleid voor ligplaatsvergunningen niet van toepassing. Het beroep van eiseres op het arrest Promoimpresa kan daarom buiten bespreking blijven.
    
    
      5.3.
      In de in overweging 2 genoemde uitspraak van 2 november 2016 heeft de Afdeling overwogen dat zij de conclusie van de AG Widdershoven van 25 mei 2016 deelt, dat in het Nederlands recht een rechtsnorm geldt die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan potentiële gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunningen mee te dingen. Uit deze rechtsnorm vloeit voort dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend. In de conclusie van de AG wordt onder schaarse vergunningen het volgende verstaan: “Schaarse vergunningen zijn een species van het genus schaarse publieke rechten. Tot de groep van schaarse publieke rechten behoren behalve vergunningen, andere schaarse overheidstoestemmingen, zoals concessies, ontheffingen of vrijstellingen, schaarse verhandelbare publieke rechten, zoals emissierechten of quota, en schaarse subsidies of andere financiële aanspraken. […] Volgens een algemeen (en ook door mij) gehanteerde definitie is sprake van schaarse publieke rechten "als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft". […] Deze definitie impliceert dat het aantal beschikbare publieke rechten beperkt is en dat voor wat betreft het aantal te verlenen rechten een maximum of plafond bestaat. Dat plafond kan voortvloeien uit de schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen (fysieke schaarste) of aan bruikbare technische mogelijkheden (technische schaarste), maar kan ook om beleidsmatige redenen worden vastgesteld.”Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 2 november 2016 overwogen dat doorgaans dit plafond in een getal zal worden uitgedrukt dat kan zijn neergelegd in een wettelijk voorschrift of op basis van dat wettelijk voorschrift kan worden vastgesteld. Een plafond kan echter ook zijn ‘verstopt’ en dus niet expliciet worden genoemd. 
    
    
      5.4.
      Met het besluit "Instelling beëindiging vergunningverlening bedrijfsvaartuigen binnenstad en havenatlasgebied" van het college van 17 december 1996 (hierna: het Instellingsbesluit) is besloten dat aanvragen om een ligplaatsvergunning voor nieuwe bedrijfsvaartuigen die ingediend zijn na 18 december 1996 worden afgewezen. In het Instellingsbesluit staat dat verweerder bezig is nieuw beleid te ontwikkelen voor de vergunningverlening voor bedrijfsvaartuigen. In dit verband acht verweerder noodzakelijk dat eerst wordt overgegaan tot eventuele legalisering van aanwezige bedrijfsvaartuigen en tot beoordeling van reeds ingediende aanvragen. Pas na de ordening op het water kan worden bezien in hoeverre uitbreiding van ligplaatsen voor bedrijfs- en woonfuncties op het water te realiseren is. Om duidelijkheid te verschaffen worden nieuwe aanvragen voorlopig afgewezen, aldus het Instellingsbesluit. De vergunningstop voor de exploitatievergunning is opgenomen in de Uitvoeringsnota. In maart 2019 heeft verweerder de Nota Varen deel I vastgesteld. In die nota is onder meer opgenomen dat er maximaal 550 exploitatievergunningen voor passagiersvaartuigen zullen worden verleend. In 2019 is ook de Nota Varen deel II ter inzage gelegd. Deze is in mei 2020 vastgesteld. 
    
    
      5.5.
      De Afdeling heeft in de uitspraken van 28 augustus 2019 en de uitspraak van 23 december 2020 geoordeeld dat uit het Instellingsbesluit volgt dat voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen in vergunningengebied I (de Prinsengracht is daar onderdeel van) een plafond bestaat en dat verweerder zich reeds om die reden terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van beleidsmatige schaarste en dat de aangevraagde ligplaatsvergunning dus een schaarse vergunning is. De Afdeling overwoog dat de vraag of sprake is van fysieke schaarste omdat de vraag naar ligplaatsvergunningen groter is dan het aanbod, daarom buiten bespreking kan blijven. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de beleidsmatige schaarste niet geldt voor passagiersvaartuigen omdat in de Uitvoeringsnota het aantal te verlenen vergunningen niet is beperkt. De rechtbank is van oordeel dat uit de Uitvoeringsnota volgt dat ook een plafond bestaat voor ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen. Daarbij is van belang dat op basis van de conclusie van de AG een plafond ook meer ‘verstopt’ kan zijn en dus niet expliciet wordt genoemd in een wettelijk voorschrift. In het Instellingsbesluit is onder nummer III weliswaar een uitzondering gemaakt voor passagiersvaartuigen, maar er staat ook dat ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen alleen kunnen worden verleend indien ook een exploitatievergunning is verleend. In samenhang gelezen met artikel 3.1.1, eerste lid, van de Regeling op het binnenwater 2020, waarin staat dat verweerder ten hoogste 550 exploitatievergunningen kan verlenen, volgt hieruit dat ook voor passagiersvaartuigen een maximum aantal ligplaatsvergunningen kan worden verleend, nu deze twee typen vergunningen onder nummer III aan elkaar zijn gekoppeld. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde ligplaatsvergunningen schaarse vergunningen zijn. Termijn van drie jaar
      6. Verweerder heeft over de termijn van drie jaar voor de ligplaatsvergunning overwogen dat daarmee enerzijds recht wordt gedaan aan de belangen van derden om in de  toekomst mee te kunnen dingen naar de schaarse vergunning en anderzijds aan de belangen van eiseres om te kunnen exploiteren. De rechtbank acht de termijn van drie jaar voor de ligplaatsvergunning niet onredelijk. Daarbij weegt de rechtbank mee dat verweerder op de zitting en in het verweerschrift heeft aangegeven dat de looptijd voor de ligplaatsvergunning nu verlengd kan worden tot de uitgifte van de eerste tranche exploitatievergunningen per 1 maart 2024. Voor de toekomst zal aansluiting worden gezocht bij de duur van de exploitatievergunning. Beroep op het gelijkheidsbeginsel 
      7. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel ten slotte slaagt niet, omdat in de door eiseres aangedragen situaties geen gelijke gevallen zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daar terecht tegen ingebracht dat woonboten en bedrijfsvaartuigen gelet op de verschillende belangen geen vergelijkbare gevallen zijn. De gemachtigde van verweerder heeft op de zitting gezegd dat hij niet weet wanneer de ligplaatsvergunning voor de Vereniging Vrienden van de Boonapanich is verleend; waarschijnlijk was dat vóór dit beleid. Bij de ligplaatsvergunning voor Classic Boat Dinners, Meijers Rondvaarten, Rederij Kooij en Rederij Plas is voor wat betreft het aantal jaren voor de ligplaatsvergunning aansluiting gezocht bij de duur van de exploitatievergunning, die inmiddels allemaal voor bepaalde tijd zijn. Conclusie  
      8. De aangevoerde gronden leiden niet tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een veroordeling in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht is geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L.A.T. Doll, voorzitter, en mr. H.B. van Gijn en mr. D. Bode, leden, in aanwezigheid van mr. E.H. Kalse-Spoon, gerechtsjurist. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
    
    
    
      gerechtsjurist 
      rechter
      (griffier op de zitting)
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. 
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:1847.
  
  
     ECLI:NLRVS:2016:2927. 
  
  
     ECLI:NL:RBAMS:2018 4455 en 4456. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:3081. 
  
  
     De rechtbank wijst op de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:994). 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2888. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2892. 
  
  
     ECLI:NL:2019:35. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:2888 en 2892. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:3081.