ECLI:NL:RVS:2007:BA5486, Raad van State, 23-05-2007, 200606242/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 december 2003 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor onder meer een crematorium voor huisdieren en paarden op het perceel [locatie] te [plaats].

200606242/1.
      Datum uitspraak: 23 mei 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 december 2003 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor onder meer een crematorium voor huisdieren en paarden op het perceel [locatie] te [plaats].
    
    
      Bij uitspraak van 22 december 2004 in zaak no. 200402025/1 heeft de Afdeling dit besluit vernietigd, voor zover niet is vastgelegd wanneer de ovens niet meer in werking mogen zijn, voor zover vergunning is verleend voor de VP 500H-oven en voor zover niet is vastgelegd dat conform de
      NEN-ISO 9096 dient te worden gemeten.
    
    
    
      Naar aanleiding van de uitspraak van 22 december 2004 heeft verweerder een besluit van 31 maart 2005 genomen.
      Bij uitspraak van 1 maart 2006 in zaak no. 200504726/1 heeft de Afdeling dit besluit vernietigd, wat de vergunningverlening voor de VP 500H-oven betreft, alsmede wat voorschrift 1.3 betreft voor zover dit betrekking heeft op deze oven.
    
    
    Naar aanleiding van deze uitspraak heeft verweerder het thans bestreden besluit van 4 juli 2006 genomen, waarbij hij vergunning heeft verleend voor de VP 500H-oven (paardenoven) en hij voorschrift 1.3a aan de vergunning heeft verbonden waarin de bedrijfstijden van het paardencrematorium zijn vastgelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 23 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 20 september 2006.
    
    Bij brief van 17 oktober 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 januari 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. F.F. Scheffer, advocaat te Zutphen, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door M. de Jonge, ing. F.A.J. Segers en ing. J.E. van der Schoot, allen ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts zijn als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door H. Gaastra, en het college van burgemeester en wethouders van Oude IJsselstreek, vertegenwoordigd door A. Lohuis, ambtenaar van de gemeente, en W.E.N. Rijnsaardt, wethouder.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
    
    2.2.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
        Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.3.    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen verstaan onder beste beschikbare technieken: voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen van het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die - kosten en baten in aanmerking genomen - economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld.
    
    2.4.    Het beroep van appellanten richt zich tegen de hinder die door de emissie van stof vanwege de vergunde paardenoven (de VP 500H-oven) kan worden ondervonden.
    
    2.4.1.    Bij de beoordeling van de aanvraag om vergunning heeft verweerder, wat de stofhinder vanwege de VP 500H-oven betreft, paragraaf 3.2.2 van de Nederlandse Emissierichtlijn Lucht (hierna: de NeR) als toetsingskader gehanteerd. In deze paragraaf wordt met betrekking tot de emissie van het totaal aan stof bij een emissievracht kleiner dan 0,20 kg/uur een emissie-eis van 50 mg/mo3 aanbevolen. Voorts is vermeld dat als op dergelijke kleine bronnen filtrerende afscheiders kunnen worden toegepast, in de praktijk meestal veel lagere emissies worden gerealiseerd. Bij een emissievracht van 0,2 kg/uur of meer wordt een emissie-eis van 5 mg/mo3 aanbevolen of, als het niet mogelijk is om filtrerende afscheiders toe te passen, een emissie-eis van 20 mg/mo3
    
    2.4.2.    In de aanvraag is vermeld dat de VP 500H-oven een vracht van ten hoogste 0,19 kg/uur aan totaal stof emitteert. Zoals uit het vorenstaande blijkt, wordt in de NeR voor een dergelijke vracht een emissie-eis van 50 mg/mo3 aanbevolen.
    
        Volgens verweerder bedraagt de ten hoogste optredende stofemissieconcentratie bij deze oven 84 mg/mo3. Verweerder heeft deze waarde ontleend aan het Dundas-rapport van 29 maart 1999. Zoals ook in het deskundigenbericht is vermeld, blijkt uit dit rapport niet bij welke type oven de daaraan ten grondslag liggende metingen zijn verricht en welk dier of welke dieren bij deze metingen werden gecremeerd. Voorts is gebleken dat de metingen niet zijn verricht conform paragraaf 3.7.4 van de NeR. Zo zijn slechts twee deelmetingen verricht in plaats van ten minste drie en zijn deze metingen niet alle verricht onder die bedrijfsomstandigheden waarbij de hoogste emissies zullen optreden. De 84 mg/m03 waar verweerder vanuit is gegaan, is een gemiddelde van de waarden die zijn gevonden bij de twee verrichte metingen, waarbij de meting die de hoogste waarde opleverde, een stofemissieconcentratie van 90 mg/m03 te zien geeft.
    
        Gezien het vorenstaande is onduidelijk of de VP 500H-oven een maximale stofemissieconcentratie heeft van 84 mg/mo3. Aangezien de in de aanvraag vermelde maximale stofemissievracht van 0,19 kg/uur blijkens de stukken is gebaseerd op een berekening waarbij de stofemissieconcentratie van 84 mg/mo3 is vermenigvuldigd met een debiet van 2.280 m3/uur, is evenmin zeker dat deze stofemissievracht juist is. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, valt niet uit te sluiten dat deze waarden in werkelijkheid hoger zijn.
    
    2.4.3.    Voorts moet, wat de exacte emissie van stof door de VP 500H-oven ook moge zijn, op grond van de stukken worden aangenomen dat in ieder geval aan geen van de in rechtsoverweging 2.4.1 vermelde emissie-eisen voor het totaal aan stof kan worden voldaan. De Afdeling ziet zich, evenals in haar uitspraak van 1 maart 2006 in zaak no. 200504726/1, voor de vraag gesteld of verweerder, gezien de door hem gegeven motivering, heeft mogen afwijken van de in paragraaf 3.2.2 van de NeR aanbevolen emissie-eisen en zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ten aanzien van de emissie van het totaal aan stof een toereikend beschermingsniveau is gewaarborgd.
    
    2.4.4.    Voor het antwoord op deze vraag is, gelet op artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, van belang of de VP 500H-oven kan worden aangemerkt als de beste beschikbare techniek. Verweerder heeft in het bestreden besluit te dien aanzien verwezen naar een rapport van Tebodin van 23 mei 2006, documentnummer 3312003. Volgens verweerder blijkt uit dit rapport dat er geen andere ovens op de markt zijn waarvan de stofemissie veel zal afwijken van de gekozen oven en dat de kosten van de toepasbare emissiebeperkende technieken niet in verhouding staan tot de stofemissies die daarmee worden vermeden.
    
    2.4.5.    De Afdeling overweegt dat in het rapport van Tebodin van 23 mei 2006 met betrekking tot andere beschikbare ovens enkel is opgemerkt, dat de verschillen tussen de rookgassen afkomstig van het proces in paardencrematieovens mimimaal zullen zijn, omdat alle ovens op basis van hetzelfde principe werken en alle crematieprocessen volgens natuurkundige wetten op vergelijkbare wijze verlopen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hiermee bedoeld is dat, als de verbrandingscondities in de oven goed zijn, hetgeen volgens hem inhoudt dat de rookgassen in de naverbrandingskamer een verblijfstijd hebben van ten minste 2 seconden bij een temperatuur van 850oC en een zuurstofgehalte van meer dan 6%, wat hier het geval is, het voor de emissie van stof niet uitmaakt welke oven wordt toegepast. Blijkens het deskundigenbericht zijn echter niet alleen de condities in de naverbrandingskamer van belang voor de uiteindelijke stofemissie, maar ook andere factoren, zoals de vorm en de dimensie van de oven en de condities waaronder verbranding in de hoofdverbrandingskamer plaatsvindt. Gelet hierop heeft verweerder met zijn verwijzing naar het rapport van Tebodin en zijn ter zitting op dit rapport gegeven toelichting onvoldoende gemotiveerd dat er geen andere ovens beschikbaar zijn die minder stof emitteren.
    
    2.4.6.    Met betrekking tot emissiebeperkende technieken heeft Tebodin zich in het rapport van 23 mei 2006 beperkt tot het in kaart brengen van de kosten van de toepasbare technieken per kilogram vermeden emissie (de zogenoemde kosteneffectiviteit) en enkel op grond daarvan geconcludeerd dat dergelijke maatregelen niet in aanmerking komen. Daarmee is evenwel miskend dat, gelet op de definitie van beste beschikbare technieken in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, niet enkel de kosten per kilogram vermeden emissie bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een techniek als beste beschikbare techniek moet worden aangemerkt. Overigens zien de in het rapport van 23 mei 2006 genoemde kosten voor een doekfilter met benodigde aanvullende technieken, zoals die zouden zijn opgegeven door de ovenleverancier, en de door verweerder alsnog vóór de zitting overgelegde offerte van Facultatieve Technologies, enkel op de kosten van een emissiebeperkende techniek voor de VP 500H-oven. Niet is inzichtelijk gemaakt wat de kosten van een dergelijke techniek zouden zijn bij toepassing op eventuele andere beschikbare ovens.
    
    2.4.7.    Gelet op hetgeen in de rechtsoverwegingen 2.4.4 tot en met 2.4.6 is overwogen, heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat de VP 500H-oven zonder emissiebeperkende techniek kan worden aangemerkt als beste beschikbare techniek als bedoeld in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. De NeR is opgenomen in tabel 2 van de bijlage van de Regeling aanwijzing BBT-documenten, hetgeen met zich brengt dat verweerder ingevolge artikel 1 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten met dat document rekening dient te houden bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. De omstandigheid dat de in paragraaf 3.2.2 van de NeR bedoelde emissie-eisen voor totaal stof waarschijnlijk in aanzienlijke mate zullen worden overschreden door deze oven, is een aanwijzing dat deze oven zonder emissiebeperkende techniek niet als beste beschikbare techniek kan worden aangemerkt. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dan ook niet op een deugdelijke motivering. Het beroep treft in zoverre doel.
    
    2.5.    Het beroep is gegrond. Nu het bestreden besluit niet in stand kan blijven op een punt dat bepalend is voor de vraag of vergunning voor de aangevraagde paardencrematieoven kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. De overige gronden van het beroep behoeven geen bespreking.
    
    2.6.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 4 juli 2006, kenmerk MPM8129;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 682,79 (zegge: zeshonderdtweeëntachtig euro en negenenzeventig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld                    w.g. Lap
      Voorzitter                         ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2007
    
    288