ECLI:NL:RBROT:2025:12232, Rechtbank Rotterdam, 15-10-2025, ROT 25/6697
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingswet. Verzoek om voorlopige voorziening hangende beroep tegen de opgelegde lasten onder dwangsom wegens het zonder omgevingsvergunning verrichten van omgevingsplanactiviteiten. Verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is ten aanzien van last 2 en 7 sprake van een overtreding en zijn last 1, 2 en 4 niet te verstrekkend. Het college heeft echter niet gemotiveerd waarom het is afgeweken van de bij de LHSO behorende Leidraad “dwangsombedragen en begunstigingstermijnen”, zodat de voorzieningenrechter hierin aanleiding ziet om het bestreden en primaire besluit te schorsen.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 25/6697
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 oktober 2025 in de zaak tussen
    
      [naam verzoekster] , uit [plaats 1] , verzoekster
    (gemachtigden: mr. A.P. Cornelissen en mr. J. de Haas),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hoeksche Waard 
    (gemachtigden: mr. Y. Landman en mr. P.C. la Croix Kaiser,).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam belanghebbende] uit [plaats 2] (belanghebbende)
      (gemachtigden: mr. H. Doornhof en mr. J. Luttge).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1. Bij besluit van 20 augustus 2024 (het primaire besluit) heeft het college lasten onder dwangsom aan verzoekster opgelegd in verband met het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van omgevingsplanactiviteiten op het perceel [adres 1] in Numansdorp. Met het bestreden besluit van 11 augustus 2025 op het bezwaar van verzoekster is het college bij de oplegging van de lasten onder dwangsom gebleven. Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 27 augustus 2025 heeft het college het verzoek van verzoekster om de begunstigingstermijn te verlengen afgewezen. 
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 1 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verzoekster, vergezeld door [persoon A] en [persoon B] , de gemachtigden van het college, vergezeld door mr. H. Maarleveld en [persoon C] , belanghebbende vergezeld door zijn vrouw en zijn gemachtigde mr. J. Luttge. 
      
      
        
          Totstandkoming van het bestreden besluit
        
        2. Verzoekster is eigenaar van het perceel [adres 1] Numansdorp (het perceel). Belanghebbende woont aan de [adres 2] naast verzoekster in een bedrijfswoning. In het verleden was belanghebbende eveneens eigenaar van het perceel [adres 1] , waar hij een (transport)bedrijf exploiteerde. Dit perceel heeft hij in 2022 verkocht aan belanghebbende. Verzoekster verhuurt het perceel aan andere bedrijven. 
      
      
    
    
      2.1.
      Belanghebbende heeft op 30 april 2024 verzocht om handhaving. Toezichthouders hebben namens het college op 31 juli en 7 augustus 2024 een controle uitgevoerd op het perceel. De bevindingen van deze controles zijn vastgelegd in een controlerapport van 8 augustus 2024 (het controlerapport).
      
    
    
      2.2.
      Aan de hand van het controlerapport heeft het college met het bestreden besluit de volgende lasten aan verzoekster opgelegd:
      
        
          het aantal bedrijven op het bestemmingsvlak “Bedrijf” van het perceel naar één bedrijf terug te brengen en te houden;
        
        
          alle activiteiten op het bestemmingsvlak “Bedrijf” van het perceel die niet zijn genoemd in de bij het geldende omgevingsplan “Landelijk gebied 2013” behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten onder de milieucategorie 1 en 2 (zoals genoemd in pagina 5 t/m 7 van de controlerapportage d.d. 8 augustus 2024), te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden met uitzondering van de activiteiten die vallen onder de nadere functieaanduiding “transportbedrijf”;
        
        
          de bedrijfsmatig opslag op het perceel te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden;
        
        
          de aangebrachte verharding en alle materiaal en materieel, waarnaar wordt verwezen in de controlerapportage d.d. 8 augustus 2024, op het gedeelte van het perceel met de bestemming “Groen” te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden;
        
        
          het zwembad op het gedeelte van het perceel met de bestemming “Groen” in Numansdorp te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden;
        
        
          de grondkering (opgebouwd uit containers) op het gedeelte van het perceel met de bestemming “Groen” te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden;
        
        
          de containers die als bouwwerk aangemerkt moeten worden op het perceel te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden.
        
      
      
      
        Aan bovenstaande lasten heeft het college de volgende dwangsommen verbonden:
      
      
        
          € 15.000,- per week per geconstateerde overtreding voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met de bestemming “Bedrijf” van het geldende omgevingsplan voor wat betreft het aanwezig hebben van meer dan één bedrijf op het bestemmingsvlak. Verzoekster betaalt maximaal € 75.000,-;
        
        
          € 15.000,- per week per geconstateerde overtreding voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met de bestemming “Bedrijf” van het geldende omgevingsplan voor wat betreft het voeren van activiteiten die niet voldoen aan de voorgeschreven milieucategorie 1 en 2 zoals opgenomen in de Staat van bedrijfsactiviteiten behorende bij het geldende omgevingsplan “Landelijk gebied 2013” en die niet vallen onder de nadere functieaanduiding “transportbedrijf”. Verzoekster betaalt maximaal € 75.000,-;
        
        
          € 12.500,- per week per geconstateerde overtreding voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met de bestemming “Bedrijf” van het geldende omgevingsplan voor wat betreft de aanwezigheid van bedrijfsmatige opslag. Verzoekster betaalt maximaal € 62.500,-;
        
        
          € 8.300,- per week per geconstateerde overtreding voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met de bestemming “Groen” van het geldende omgevingsplan voor wat betreft het aanwezig hebben van een verharding en het plaatsen van materiaal en materieel waarnaar wordt verwezen op pagina 3 en 4 van de controlerapportage van 8 augustus 2024. Verzoekster betaalt maximaal € 41.500,-;
        
        
          € 8.300,- per week per geconstateerde overtreding voor wat betreft het geplaatst hebben van een zwembad in strijd met de bestemming “Groen”. Verzoekster betaalt maximaal € 41.500,-;
        
        
          € 8.300,- per week per geconstateerde overtreding voor het plaatsen van een grondkering (opgebouwd uit containers) in strijd met de bestemming “Groen”. Verzoekster betaalt maximaal € 41.500,-;
        
        
          € 12.500,- per week per geconstateerde overtreding van plaatsen van een grondkering (opgebouwd uit containers) zonder omgevingsvergunning. Verzoekster betaalt maximaal € 62.500,-.
        
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekster die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van het college die pleiten tegen het treffen daarvan, aan de hand van de gronden van verzoekster, als volgt af.
    
    
      3.1.
      De voorzieningenrechter zal niet onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, omdat behandeling door een meervoudige kamer van de rechtbank voor de hand ligt.
      
      
        
          Toetsingskader
        
        4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente Hoeksche Waard (omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden.  Op het perceel was voor zover relevant vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Landelijk gebied 2013” van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het perceel heeft de enkelbestemming “Bedrijf” en “Groen”. Het perceel met de bestemming “Bedrijf” heeft de functieaanduiding “specifieke vorm van bedrijf – transportbedrijf”. Het bestemmingsvlak “Bedrijf” beslaat zowel [adres 1] als [adres 2] .
      
      
    
    
      4.1.
      De overige wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Last 1
        
        5. Verzoekster betoogt dat last 1 niet voldoende duidelijk en concreet geformuleerd is. Voor verzoekster is niet duidelijk wanneer er volgens het college sprake is van één bedrijf op het perceel. Verzoekster heeft vermeld dat [naam bedrijf 1] . ( [naam bedrijf 1] ) het bedrijf [naam bedrijf 2] . ( [naam bedrijf 2] ), dat eveneens op het perceel is gevestigd, overneemt. Het is volgens verzoekster niet uitgesloten dat er na het samenvoegen van deze bedrijven op het perceel nog materialen met het logo van [naam bedrijf 2] aanwezig zijn. Er kunnen volgens verzoekster verder ook containers of transportmiddelen staan van andere transportbedrijven die niet van het daar gevestigde bedrijf zijn, maar vervoerd worden door het gevestigde bedrijf. Verder kan er ook sprake zijn van ondervervoer, waarbij het ingehuurde bedrijf met eigen materieel het vervoer verzorgt vanaf het perceel van het gevestigde bedrijf. 
      
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen.
      
      
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4389, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. 
      
      
    
    
      5.2.
      De voorzieningenrechter is voorlopig van oordeel dat de last, waarbij verzoekster het aantal bedrijven op het bestemmingsvlak naar één bedrijf terug moet brengen en houden, voldoende duidelijk en concreet geformuleerd is. Uit het controlerapport blijkt dat op het perceel meerdere bedrijven zijn aangetroffen. Over het aangetroffen bedrijf [naam bedrijf 3] . ( [naam bedrijf 3] ) heeft verzoekster op zitting te kennen gegeven dat het bedrijf op de [adres 3] in Oud Beijerland is gevestigd. Verzoekster stelt dat zij de huurcontracten met de aangetroffen bedrijven [naam bedrijf 4] , [naam bedrijf 5] . en [naam bedrijf 6] heeft opgezegd. Deze huurders hebben volgens verzoekster ook vervangende bedrijfsruimte gevonden. In zoverre is het voor verzoekster duidelijk dat er meer bedrijven aanwezig waren dan één bedrijf. Voor zover verzoekster betoogt dat niet duidelijk is of na het samenvoegen van de bedrijven nog sprake is van één bedrijf, volgt de voorzieningenrechter het standpunt van het college dat voor de vraag of sprake is van één bedrijf op het perceel van belang is wie welke feitelijke bedrijfsactiviteiten op en/of vanaf een perceel uitvoert en hoe vaak. Bij het bepalen daarvan kunnen onder meer een logo of naambordje, de gegevens van de Kamer van Koophandel en een eventuele concernrelatie een indicatie vormen. Deze omstandigheden moeten in samenhang worden bezien. Het college heeft op zitting terecht naar voren gebracht dat verzoekster de omstandigheid dat sprake is van ondervervoer, waarbij een ander bedrijf met eigen materieel de transport verzorgt, moet aantonen met bijvoorbeeld een overeenkomst waaruit het incidentele karakter blijkt. 
      
      
        
          Last 2
        
        6. Verzoekster betwist ten aanzien van last 2 dat er sprake is van een overtreding. Volgens verzoekster hoort het voorhanden hebben van oliën bij een transportbedrijf, dat op grond van de planregels ter plaatse mag worden uitgeoefend. Dat geldt eveneens voor het uitvoeren van klein onderhoud, zoals het verversen van smeer- of motorolie, het zelf vernieuwen van een oliefilter en het zelf toevoegen van AdBlue. Om die reden is het eveneens toegelaten dat ter plaatse Intermediate Bulk Containers (IBC's) met deze stoffen aanwezig zijn, nu deze voor eigen gebruik zijn. Dat er korte tijd gevulde tankcontainers ter plaatse zijn valt volgens verzoekster eveneens binnen de reikwijdte van een transportbedrijf. Subsidiair betoogt verzoekster dat, voor zover er wel sprake is van een overtreding, dat de last te verstrekkend is, omdat zij dan alle verpakkingen of containers voor olie of brandstoffen voor eigen gebruik en onderhoud moet verwijderen.
      
      
    
    
      6.1.
      Volgens het college heeft verzoekster geen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow) voor zover verzoekster handelt in strijd met artikel 5.1.1 en 5.1.20 van de planregels van het bestemmingsplan.
      
      
        Op grond van artikel 5.1.1 van de planregels van het bestemmingsplan zijn de voor “Bedrijf” aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten opgenomen als bijlage 1 bij de planregels.
      
      
      
        Op grond van artikel 5.1.20 van de planregels van het bestemmingsplan zijn de bedoelde gronden ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van bedrijf – transportbedrijf” tevens bestemd voor een transportbedrijf.
      
      
    
    
      6.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat een transportbedrijf op grond van de planregels ter plaatse is toegelaten en dat een goederenwegvervoersbedrijf op grond van de Staat van bedrijfsactiviteiten valt onder milieucategorie 3.1 of 3.2, afhankelijk van de bedrijfsoppervlakte. 
      
    
    
      6.3.
      De voorzieningenrechter stelt aan de hand van hetgeen verzoekster hierover heeft opgemerkt en aan de hand van de websites van de bedrijven [naam bedrijf 1] en [naam bedrijf 3] vast dat [naam bedrijf 1] brandstoffen en (chemische) vloeistoffen over de weg, zee en per spoor vervoert en dat [naam bedrijf 3] brandstof en smeerolie aanbiedt aan klanten en samenwerkt met [naam bedrijf 1] en dat [naam bedrijf 2] zwaar materieel en industriële apparatuur vervoert. 
      
    
    
      6.4.
      In navolging van het college is er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een overtreding van het zonder omgevingsvergunning verrichten van een omgevingsplanactiviteit in strijd met de artikelen 5.1.1 en 5.1.20 van de planregels. Hoewel het college in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd om welke bedrijfsactiviteiten in de Staat van bedrijfsactiviteiten het gaat, heeft het college op zitting desgevraagd toegelicht dat het gaat om de bedrijfsactiviteiten zoals beschreven onder SBI-2008, code 52241, 52242 en 46713. Gelet op de bevindingen van de toezichthouders die zijn beschreven in het controlerapporten de bedrijfsactiviteiten van [naam bedrijf 1] en [naam bedrijf 3] valt op voorhand niet uit te sluiten dat verzoekster bedrijfsactiviteiten laat uitvoeren die onder deze codes vallen en het dus gaat om een zwaardere milieucategorie dan is toegestaan op het perceel. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoekster naar voren heeft gebracht geen aanleiding voor een ander oordeel.
      
    
    
      6.5.
      
        De voorzieningenrechter volgt verzoekster evenmin in haar betoog dat de last te verstrekkend is, omdat zij volgens de last ook oliën en stoffen voor onderhoud aan de transportmiddelen dient te verwijderen. Op zitting heeft het college desgevraagd verklaard dat het hebben van oliën en stoffen voor onderhoud van de transportmiddelen is toegestaan, maar dat geldt niet voor de hoeveelheden die zijn geconstateerd. De last strekt niet zo ver dat alle stoffen moeten worden verwijderd, omdat verzoekster volgens de last haar activiteiten moet beperken tot milieucategorie 1 en 2 met uitzondering van de activiteiten die vallen onder de nadere functieaanduiding “transportbedrijf”. De last laat dus ruimte om een kleine hoeveelheid oliën en stoffen voor onderhoud van de transportmiddelen aanwezig te hebben.
        
          
          Last 4 
        
        7. Verzoekster betoogt dat last 4 te verstrekkend is, omdat zij alle verharding binnen de bestemming “Groen” moet verwijderen. Daartoe voert zij aan dat op grond van artikel 8.1.1, aanhef, onder c, van de planregels van het bestemmingsplan een wandel- en fietspad is toegelaten. Het college heeft bovendien bij brief van 16 oktober 2024 principemedewerking verleend aan de planologische legalisering van deze overtreding door toekenning van de bestemming “Bedrijf” aan de gronden waarop de verharding aanwezig is zodat in zoverre concreet zicht bestaat op legalisatie. 
      
      
    
    
      7.1.
      Verzoekster heeft zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit een verharding laten aanbrengen in strijd met de bestemming “Groen” (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet en artikel 8.1.1 van de planregels van het bestemmingsplan). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3620) is een last die ziet op het beëindigen van de overtreding in beginsel niet te verstrekkend. Er bestaat geen algemene plicht voor het college om stil te staan bij de vraag of door middel van het treffen van bepaalde maatregelen of voorzieningen een overtreding mogelijk gedeeltelijk kan worden gelegaliseerd en de last, bij een bevestigende beantwoording van die vraag, te beperken tot het beëindigen van het niet-legaliseerbare deel van de overtreding. Daarnaast heeft het college er niet ten onrechte op gewezen dat een wandel- en fietspad niet vergelijkbaar is met de door verzoekster aangebrachte verhardingen. 
      
    
    
      7.2.
      Het college heeft met de brief van 16 oktober 2024 aan verzoekster kenbaar gemaakt in beginsel medewerking te willen verlenen aan legalisering van de overtreding zoals omschreven in last 4. Het college stelt zich echter terecht op het standpunt dat het dan vervolgens aan verzoekster is om de vervolgstappen te ondernemen, zoals het indienen van een aanvraag of een verzoek tot het wijzigen van het omgevingsplan, om de overtreding daadwerkelijk te legaliseren. Hoewel verzoekster op 25 november 2024 een aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning, heeft zij deze aanvraag weer ingetrokken omdat een verzoek moest worden ingediend tot wijziging van het omgevingsplan. Een dergelijk verzoek was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet ingediend. Dit brengt met zich dat er ten tijde van belang geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat last 4 te verstrekkend is, dan wel dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college in zoverre niet bevoegd zou zijn om handhavend op te treden. 
      
      
        
          Last 7
        
        8. Verzoekster betwist ten aanzien van last 7 dat er sprake is van een overtreding. Daartoe voert verzoekster aan dat de losse containers, niet zijnde de containers die bestaan uit de grondkering, geen bouwwerken zijn, omdat de containers op het perceel geen vaste locatie hebben. Dit volgt uit luchtfoto’s uit 2023 en 2024. Dat er IBC's worden geplaatst in de containers betekent volgens verzoekster nog niet dat de containers bedoeld zijn om ter plaatse te functioneren. De IBC's kunnen eenvoudig uit de containers worden gehaald en de containers kunnen ook worden verplaatst als zich een IBC in een container bevindt. 
      
      
    
    
      8.1.
      Op zitting heeft het college naar aanleiding van het beroepschrift van verzoekster desgevraagd toegelicht dat last 6 gekoppeld is aan dwangsom F en last 7 aan dwangsom G. Dwangsom G bevat een kennelijke verschrijving voor zover daarin de grondkering wordt genoemd. Een dergelijk gebrek zou in beroep met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd kunnen worden.
      
    
    
      8.2.
      In de bijlage bij de Omgevingswet is het begrip bouwwerk gedefinieerd als constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart.
      
    
    
      8.3.
      De voorzieningenrechter overweegt dat gelet op de bevindingen van de toezichthouders de containers op het perceel bedoeld zijn om ter plaatse te functioneren en dus zijn te kwalificeren als bouwwerk. Verzoekster betwist met verwijzing naar de luchtfoto’s van 2023 en 2024 niet dat de containers op het perceel aanwezig waren, maar voert aan dat het verplaatsen van de containers maakt dat ze niet ter plaatse gebonden zijn. De voorzieningenrechter volgt echter het standpunt van het college dat hoewel de containers wellicht op het terrein van plek kunnen veranderen dit niet afdoet aan het feit dat ze op het terrein ter plaatse gebonden zijn. Nu de bouwwerken niet voldoen aan artikel 22.27 en 22.36 van de planregels van het omgevingsplan en verder niet in geschil is dat ze niet voldoen aan de planregels van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, had verzoekster voor de containers op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 22.26 van de planregels van het omgevingsplan een omgevingsvergunning nodig voor een omgevingsplanactiviteit voor zover deze bestaat uit een bouwactiviteit. Niet in geschil is dat verzoekster deze niet heeft, zodat er sprake is van een overtreding op grond waarvan het college bevoegd is om te handhaven.
      
      
        
          Hoogtes dwangsommen en modaliteiten
        
        9. Verzoekster betoogt dat de hoogte van de dwangsommen en de modaliteiten niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom (artikel 5:32b, derde lid, Awb). Daartoe voert zij aan dat in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is of en op welke wijze bij de keuze voor de dwangsomhoogtes rekening is gehouden met de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). Verder voert verzoekster aan dat bij constatering van bepaalde lasten meerdere dwangsommen kunnen worden verbeurd. 
      
      
    
    
      9.1.
      Een bestuursorgaan komt bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toe. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:118, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
      
      
        10. Met het bestreden besluit heeft het college op basis van de LHSO bij alle lasten een dwangsom opgelegd per overtreding, waarbij alle lasten maximaal vijf keer kunnen worden verbeurd. Op zitting heeft het college desgevraagd erkend dat op basis van de bij de LHSO behorende Leidraad “dwangsombedragen en begunstigingstermijnen” (Leidraad) de overtreding om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten in strijd met de regels van het omgevingsplan maximaal twee keer verbeurd kan worden. Het college heeft met het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom het is afgeweken van de Leidraad die het college ten grondslag heeft gelegd aan de motivering van de hoogte van de dwangsommen. Dit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De voorzieningenrechter ziet hierin aanleiding om het verzoek toe te wijzen en het bestreden besluit en het primaire besluit te schorsen. Gelet hierop behoeft hetgeen verzoekster overigens nog naar voren heeft gebracht geen bespreking meer.Belangenafweging10.	De planologische situatie op het perceel [adres 1] kan niet geheel los worden gezien van die op het perceel [adres 2] (zaaknummer ROT 25/6692), nu in het bestemmingsplan - kort gezegd - is vastgelegd dat op de beide percelen gezamenlijk één bedrijfswoning en één bedrijf gevestigd mogen zijn en over en weer om handhaving is gevraagd en om legalisatie van de feitelijke situatie op het eigen perceel. Deze legalisatieverzoeken dienen een tegengesteld ruimtelijk belang, waarbij verzoekster haar bedrijfsactiviteiten wil intensiveren en belanghebbende op het perceel wil blijven wonen. De voorzieningenrechter acht het gewenst dat het college en de gemeenteraad mede aan de hand van deze aanvragen inzichtelijk maken wat zij in dit kader een planologisch gewenste situatie achten. Mogelijk is daar ten tijde van de behandeling van het door verzoekster ingediende beroep meer zicht op en kan de handhaving daarop worden aangepast. Op dit moment kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden gesteld dat er een zodanig groot en zwaarwegend belang is om nu al tot handhaving over te gaan en dat niet de uitkomst van de beroepsprocedure kan worden afgewacht. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit en het primaire besluit zijn geschorst tot de uitspraak op het beroep. Omdat de begunstigingstermijn op het moment dat deze uitspraak wordt gedaan al is verlopen treft de voorzieningenrechter daarnaast de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht wordt verlengd totdat deze uitspraak bekend is gemaakt.
    
    
    
      11.1.
      Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Daarom krijgt verzoekster ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;- schorst het bestreden besluit en het primaire besluit tot de uitspraak op het beroep;- treft de voorlopige voorziening dat de in het bestreden besluit opgenomen begunstigingstermijn met terugwerkende kracht wordt verlengd tot de bekendmaking van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan verzoekster moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekster.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 5:32b
    
      
        Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
      
      
        Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
      
      
        De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
      
    
    
  
  
    Artikel 7:12
    
      1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
      […].
    
    
    
      
        Omgevingswet
      
    
    
  
  
    Artikel 5.1. (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
    a. een omgevingsplanactiviteit,
    
      […],
      tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
      […].
    
    
  
  
    Bijlage bij artikel 1.1 van deze wet
    
  
  
    A. Begrippen
    
      Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
      […];
      
        bouwactiviteit: activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk;
      […].;
      
        bouwwerk: constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart;
      […];
      
        omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:
    
    
      
        een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
      
      
        een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
      
      
        een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
      
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Landelijk gebied 2013
      
    
    
  
  
    Artikel 1
    
    
      1.15
      
        
          bedrijf
        
        een onderneming gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen, vervaardigen, bewerken, opslaan, installeren en/of herstellen van goederen danwel het bedrijfsmatig verlenen van diensten, beroepsmatige activiteiten in of bij een woning daaronder niet begrepen.
      
      
    
    
      1.23
      
        
          bestemmingsvlak
        
        een geometrisch bepaald vlak met eenzelfde bestemming.
      
      
    
    
      1.30
      
        
          bouwwerk
        
        elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct hetzij indirect met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
      
      
    
    
      1.54
      
        
          milieucategorie
        
        een aan een bedrijfsactiviteit toegekende categorie volgens de in de Bijlage 1 bij deze regels opgenomen Staat van bedrijfsactiviteiten.
      
      
    
  
  
    Artikel 5 Bedrijf
    
    
      5.1
      
        Bestemmingsomschrijving
      
      
        5.1.1
        
          
            Algemeen
          
          De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
          bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten opgenomen in Bijlage 1 van deze regels, […].
          […].
        
        
      
      
        5.1.6
        
          
            Opslag
          
          Ter plaatse van de aanduiding 'opslag' zijn de in lid 5.1.1 bedoelde gronden tevens bestemd voor bedrijfsmatige opslag.
          […].
        
        
      
    
    
      5.2
      
        
          Bouwregels
        
        Ten aanzien van de in 5.1 bedoelde gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd, met dien verstande dat:
      
      
        5.2.1
        
          Gebouwen
        
        a. gebouwen uitsluitend mogen worden gebouwd binnen het bouwvlak;
        b. de gebouwen een goothoogte mogen hebben van maximaal 6 m, tenzij ter plaatse met de aanduiding 'maximale goothoogte' een andere goothoogte is aangegeven;
        c. de gebouwen een bouwhoogte mogen hebben van maximaal 10 m, tenzij ter plaatse met de aanduiding 'maximale bouwhoogte' een andere bouwhoogte is aangegeven;
        d. ter plaatse van de aanduiding 'maximum bebouwingspercentage' het bebouwingspercentage niet meer mag bedragen dan is aangegeven; indien geen sprake is van een aanduiding dan mag het desbetreffende bestemmingsvlak volledig worden bebouwd;
        […];
        k. bij een bedrijfswoning bijgebouwen mogen worden opgericht waarvan:
        1. de maximale gezamenlijke oppervlakte niet meer mag bedragen dan 75 m2;
        2. de goothoogte van bijgebouwen niet meer bedraagt dan 3 m;
        3. de bouwhoogte van bijgebouwen niet meer bedraagt dan 6 m.
        […].
        
      
    
    
      5.4
      
        
          Specifieke gebruiksregels
        
        
          5.4.1
        
        Per bestemmingsvlak is maximaal één bedrijf toegestaan.
      
      
    
  
  
    Artikel 8 Groen
    
      8.1
      
        Bestemmingsomschrijving
      
      
        8.1.1
        
          
            Algemeen
          
          De voor Groen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        
        
          
            bermbeplantingen;
          
          
            groenvoorzieningen;
          
          
            wandel- en fietspaden;
          
          
            waterhuishouding.