ECLI:NL:RVS:2025:6354, Raad van State, 24-12-2025, 202503574/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 februari 2025 heeft het CBR [appellant] een onderzoek naar zijn rijgeschiktheid opgelegd en zijn rijbewijs geschorst. Bij besluit van 15 april 2025 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Op 29 januari 2025 heeft het CBR een mededeling ontvangen als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994. In de mededeling staat dat het vermoeden bestaat dat [appellant] op 16 januari 2025 onder invloed van drugs een motorrijtuig heeft bestuurd. Naar aanleiding van de mededeling heeft het CBR bij besluit van 6 februari 2025 aan [appellant] een onderzoek naar de rijgeschiktheid, meer in het bijzonder naar zijn drugsgebruik, opgelegd en zijn rijbewijs geschorst op grond van artikel 131, eerste lid en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, gelezen in samenhang met de artikelen 18, aanhef en onder c, en 23, eerste lid en onder f en g, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 en de daarbij behorende Bijlage I, onder B, onderdeel III, onder ‘Andere drogerende stoffen of een combinatie van drogerende stoffen’. Op 16 januari 2025 heeft de officier van justitie de beslissing genomen om [appellant] een strafbeschikking op te gaan leggen voor het weigeren van een bloedproef.

202503574/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 26 mei 2025 in zaak nrs. 25/1886 en 25/1882 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 februari 2025 heeft het CBR [appellant] een onderzoek naar zijn rijgeschiktheid opgelegd en zijn rijbewijs geschorst.
    Bij besluit van 15 april 2025 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 mei 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 november 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.H.J. van Dooijeweert, advocaat in Barneveld, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kwant, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt hiervan deel uit.
    2.       Op 29 januari 2025 heeft het CBR een mededeling ontvangen als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994. In de mededeling staat dat het vermoeden bestaat dat [appellant] op 16 januari 2025 onder invloed van drugs een motorrijtuig heeft bestuurd.
    3.       Naar aanleiding van de mededeling heeft het CBR bij besluit van 6 februari 2025 aan [appellant] een onderzoek naar de rijgeschiktheid, meer in het bijzonder naar zijn drugsgebruik, opgelegd en zijn rijbewijs geschorst op grond van artikel 131, eerste lid en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994), gelezen in samenhang met de artikelen 18, aanhef en onder c, en 23, eerste lid en onder f en g, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) en de daarbij behorende Bijlage I, onder B, onderdeel III, onder ‘Andere drogerende stoffen of een combinatie van drogerende stoffen’.
    4.       Op 16 januari 2025 heeft de officier van justitie de beslissing genomen om [appellant] een strafbeschikking op te gaan leggen voor het weigeren van een bloedproef. Op 24 maart 2025 is [appellant] door de officier van justitie gehoord. Diezelfde dag heeft de officier van justitie aan [appellant] een kennisgeving intrekking strafbeschikking en een sepot gestuurd. De officier van justitie heeft besloten [appellant] niet te vervolgen voor het weigeren van de bloedproef en geen strafbeschikking op te leggen, omdat er onvoldoende bewijs is. De zaak is door de officier van justitie geseponeerd met de code 02 (hierna: de sepotbeslissing).
    5.       Het CBR heeft in het besluit van 15 april 2025 naar aanleiding van de sepotbeslissing en het daaraan ten grondslag liggende verslag van het OM-hoorgesprek van 24 maart 2025 een eigen beoordeling gemaakt. Volgens het CBR is het gedrag van [appellant], anders dan het OM van mening is, wel degelijk opmerkelijk. Het CBR heeft er op gewezen dat de verbalisanten, gezien het proces-verbaal van aanhouding van 16 januari 2025 en het proces-verbaal rijden onder invloed van dezelfde datum (hierna samen: de processen-verbaal), bij [appellant] een woordenvloed hebben geconstateerd, bewegingsdrang en afwijkende oogreacties. In combinatie met het rijgedrag waardoor hij de politie al was opgevallen, was het volgens het CBR duidelijk dat deze functies afwijkend waren. Verder heeft het CBR betrokken dat [appellant] heeft geweigerd mee te werken aan de speekseltest, terwijl hij wel heeft meegewerkt aan de blaastest. De enkele stelling dat [appellant] alleen agitatie voelde door de druk om mee te werken, heeft het CBR onvoldoende geacht om het vermoeden van overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de Wvw 1994 opzij te schuiven. Verder heeft het CBR betrokken dat uit het proces-verbaal rijden onder invloed volgt dat de gemoedstoestand van [appellant] na overbrenging naar het politiebureau niet temperde.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       Naar het oordeel van de rechtbank laat de sepotbeslissing onverlet dat de in het proces-verbaal (lees: de processen-verbaal) vermelde feiten en omstandigheden het vermoeden rechtvaardigen dat [appellant] niet langer beschikte over de vereiste rijvaardigheid en het CBR tot het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid heeft mogen overgaan. De rechtbank heeft hierbij betrokken dat in de sepotbeslissing alleen de sepotcode ’02: onvoldoende bewijs’ is vermeld. Verder heeft de rechtbank betrokken dat in het proces-verbaal rijden onder invloed, onder ‘Waarneming drugs en/of andere stof’, staat dat bij [appellant] als kenmerken zijn waargenomen dat sprake was van ‘heen en weer/wegrollende ogen, onrustig gedrag/bewegingsdrang en een woordenvloed. Hieruit volgt volgens de rechtbank dat [appellant] volgens de verbalisanten de uiterlijke kenmerken vertoonde die (kunnen) passen bij drugsgebruik. [appellant] heeft de in de processen-verbaal vermelde feiten, waaronder het vermelde gedrag, volgens de rechtbank niet betwist, maar heeft deze anders gewaardeerd. De rechtbank heeft verder betrokken dat niet valt in te zien waarom [appellant] zelfs als zijn stelling zou kloppen dat hij strafrechtelijk ten onrechte is gevorderd om mee te werken aan een speekseltekst en een bloedonderzoek, niet wilde meewerken aan deze onderzoeken. Het is volgens de rechtbank niet uit te sluiten dat dit verband houdt met de mogelijk negatieve uitslag van beide onderzoeken en de consequenties daarvan. Tot slot heeft de rechtbank betrokken dat [appellant] al eerder is aangehouden wegens het rijden onder invloed van cannabis en hij daarvoor een EMD-cursus heeft moeten volgen, wat tevens bijdraagt aan het vermoeden dat hij ook nu onder invloed van drugs aan het rijden was. Over de stelling van [appellant] dat zijn gedrag pas later is omgeslagen, heeft de rechtbank overwogen dat dit niet volgt uit het proces-verbaal van aanhouding, omdat daaruit niet valt af te leiden dat de verbalisanten de uiterlijke kenmerken van drugsgebruik pas hebben waargenomen nadat [appellant] werd gevraagd om mee te werken aan de speekseltest, maar enkel dat hij later geïrriteerd raakt. Dit sluit volgens de rechtbank niet uit dat de verbalisanten de uiterlijke kenmerken al voor de irritatie hebben waargenomen. Ook de sepotbeslissing biedt volgens de rechtbank geen aanknopingspunten voor deze stelling.
    Beoordeling van het hoger beroep
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft betrokken dat uit het verslag van het OM-hoorgesprek blijkt welke motivering de officier van justitie aan de sepotbeslissing ten grondslag heeft gelegd. Hij voert aan dat uit dat verslag volgt dat de in de processen-verbaal weergegeven uiterlijke kenmerken door de officier van justitie anders zijn gewaardeerd, zodat er geen verdenking was op grond waarvan een bloedonderzoek mocht worden bevolen. Verder stelt [appellant] dat uit de processen-verbaal wel degelijk volgt dat dat zijn gedrag pas later, tijdens de discussie over de speekseltest, is omgeslagen.
    8.       Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5387) mag een bestuursorgaan, in dit geval het CBR, in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Indien uit het proces-verbaal een vermoeden van ongeschiktheid tot het besturen van een motorrijtuig als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wwv 1994 kan worden afgeleid, vormt dit voldoende grondslag om een bestuursrechtelijke maatregel op te leggen. De bestuursrechter is in beginsel niet gebonden aan het oordeel van de strafrechter of aan een sepot van een officier van justitie. Dat kan anders zijn indien het strafvonnis of het sepot de inhoud van de processen-verbaal die ten grondslag zijn gelegd aan de oplegging van het onderzoek naar de rijgeschiktheid onderuit haalt of anderszins een ander licht werpt op de feiten of omstandigheden waarop ook de bestuursrechtelijke maatregel is gebaseerd.
    9.       De feiten die in de strafprocedure door de officier van justitie zijn beoordeeld en de feiten die het CBR ten grondslag heeft gelegd aan de besluiten van 6 februari 2025 en 15 april 2025, hebben naar het oordeel van de Afdeling betrekking op hetzelfde feitencomplex, zodat de Afdeling de sepotbeslissing bij de beoordeling van het hoger beroep zal betrekken.
    9.1.    De Afdeling stelt ten eerste vast dat uit het verslag van het OM-hoorgesprek blijkt waarom de officier van justitie tot de conclusie is gekomen dat er onvoldoende bewijs is dat [appellant] op 16 januari 2025 een bloedproef heeft geweigerd. Gezien het verslag heeft de officier van justitie aangegeven niet af te wijken van het uitdrukkelijk gemotiveerde standpunt en geconcludeerd dat het feit niet wettig en overtuigend bewezen kan worden. Dit betekent dat de officier van justitie is aangesloten bij het standpunt van de advocaat van [appellant]. In het verslag is dit standpunt als volgt weergegeven:
    "Advocaat licht de persoonlijke omstandigheden toe. In 1ste instantie is het gesprek normaal en toen was er een omslagpunt dat cliënt niet zou meewerken staat in het PV. Client raakte geïrriteerd. De kenmerken van het waarnemen dat cliënt onder invloed zou zijn, zou eerdere passen bij de irritatie van cliënt omdat die eerst normaal deed en later geïrriteerd deed. Ik vind niet dat het echt een weigering is omdat cliënt een advocaat wou spreken en toen die geen advocaat kon spreken wou die wel meewerken. […]."
    9.2.    De Afdeling stelt verder vast dat in het proces-verbaal van aanhouding staat dat de verbalisanten tijdens een projectdienst zagen dat het voertuig van [appellant] sportief reed en zij daarom besloten het te controleren en dat [appellant] heeft meegewerkt aan de alcoholtest en de uitslag daarvan negatief was. Het proces-verbaal vermeldt dat de verbalisanten vervolgens de medewerking aan een speekseltest vorderden en dat [appellant] heeft gezegd dat hij daaraan geen medewerking wilde verlenen omdat hij geen DNA wilde afgeven aan de politie. Hierop heeft volgens het proces-verbaal één van de verbalisanten opnieuw de procedure aan [appellant] uitgelegd en zag deze dat hij erg gefrustreerd reageerde. De verbalisanten hebben vervolgens geconstateerd dat [appellant] tijdens de gehele staandehouding veel aan het praten was en niet luisterde naar de instructies, hij opgefokt reageerde en erg beweeglijk was. In het proces verbaal rijden onder invloed staat onder ‘Waarneming drugs en/of andere stof’ dat de verbalisanten bij [appellant] als kenmerken hebben waargenomen dat sprake was van heen en weer/wegrollende ogen, onrustig gedrag/bewegingsdrang en een woordenvloed. Vervolgens hebben de verbalisanten [appellant] als verdachte van overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de Wvw 1994 aangehouden en hem aan een hulpofficier van justitie voorgeleid. [appellant] heeft vervolgens geen toestemming gegeven voor het doen van een bloedonderzoek en geen gevolg gegeven aan het bevel zich daaraan te onderwerpen, omdat hij eerst een advocaat wilde spreken. Het proces-verbaal vermeldt dat hem is meegedeeld dat dit in verband met het tijdstip [tijd weigering bloedonderzoek 01:12 uur] niet mogelijk was en dat hij later gehoord zal worden. Verder wordt nog opgemerkt dat [appellant] bij de heenzending wel wilde meewerken aan de speekseltest, maar die in verband met de weigering bloedonderzoek niet meer is afgenomen.
    9.3.    Naar het oordeel van de Afdeling is met de motivering in het verslag van het OM-hoorgesprek, met name het overnemen door de officier van justitie van het standpunt van de advocaat, de grondslag van het vermoeden als bedoeld in artikel 23, eerste lid en onder g, van de Regeling en de daarbij behorende Bijlage I, onder B, onderdeel III, onder ‘Andere drogerende stoffen of een combinatie van drogerende stoffen’, komen te vervallen. Gezien het verslag van het OM-gesprek is de officier van justitie ervan uitgegaan dat de in het proces-verbaal rijden onder invloed, onder ‘Waarneming drugs en/of andere stof’, vermelde kenmerken passen bij de irritatie van [appellant] nadat hem werd gevraagd mee te werken aan de speekseltest. Dit sluit ook aan bij het vermelde in de processen-verbaal. De Afdeling overweegt verder dat er, gezien de processen-verbaal, bij de staandehouding van [appellant] nog geen concrete indicatie was dat hij onder invloed was van drogerende stoffen en dat hij heeft meegewerkt aan de alcoholtest en de uitslag daarvan negatief was. Naar het oordeel van de Afdeling zijn er daarom onvoldoende concrete aanwijzingen voor de aanname van de rechtbank dat zelfs als de stelling van [appellant] zou kloppen dat hij strafrechtelijk ten onrechte is gevorderd om mee te werken aan de speekseltest en het bloedonderzoek, het niet valt uit te sluiten dat dit verband houdt met de mogelijke negatieve uitslag van deze  onderzoeken. De Afdeling neemt hierbij mede in aanmerking de opmerking in het proces-verbaal rijden onder invloed dat [appellant] bij de heenzending wel wilde meewerken aan de speekseltest. Dit sluit ook aan bij het verslag van het OM-gesprek. Verder is omstandigheid dat [appellant] al eerder - op 17 april 2023 - is aangehouden wegens het rijden onder invloed van cannabis en daarvoor een EMD-cursus heeft moeten volgen, op zichzelf onvoldoende als grondslag van het vermoeden van rijden onder invloed van drogerende stoffen.
    9.4.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 15 april 2025 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 131, eerste lid en onder b, van de Wvw 1994, gelezen in samenhang met artikel 23, eerste lid en onder g, van de Regeling en de daarbij behorende Bijlage I, onder B, onderdeel III, onder ‘Andere drogerende stoffen of een combinatie van drogerende stoffen’. De Afdeling ziet aanleiding het geschil definitief te beslechten door met toepassing van artikel 8:72, derde lid en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal het besluit van 6 februari 2025 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    11.     Het CBR moet de proceskosten vergoeden. Omdat het besluit van 6 februari 2025 wegens een aan het CBR te wijten onrechtmatigheid is herroepen, wordt het CBR op de hierna te vermelden wijze ook veroordeeld tot vergoeding van de bij [appellant] opgekomen proceskosten in bezwaar.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 26 mei 2025 in zaak nrs. 25/1886 en 25/1882;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 15 april 2025 gegrond;
    IV.      vernietigt dat besluit;
    V.       herroept het besluit van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 6 februari 2025;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met het behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1294,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 476,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    154
     
    BIJLAGE
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 8
    1 Het is een ieder verboden een voertuig te besturen, […], terwijl hij verkeert onder zodanige invloed van een stof, waarvan hij weet of redelijkerwijs moet weten, dat het gebruik daarvan - al dan niet in combinatie met het gebruik van een andere stof - de rijvaardigheid kan verminderen, dat hij niet tot behoorlijk besturen of tot behoorlijk te begeleiden in staat moet worden geacht.
    […]
    5 Het is een ieder verboden een voertuig te besturen, […] na gebruik van een of meer van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen stoffen als bedoeld in het eerste lid, waardoor het gehalte in zijn bloed van de bij de stof vermelde meetbare stof, of in geval van gebruik van meer stoffen als bedoeld in het eerste lid die bij algemene maatregel van bestuur aangewezen zijn als groep, het totale gehalte in zijn bloed van de bij die stoffen vermelde meetbare stoffen, bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan de daarbij vermelde grenswaarde. […].
    […].
    Artikel 130
    1 Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    […].
    Artikel 131
    1 Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangegeven gevallen, respectievelijk tot:
    a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, of
    b. een onderzoek naar de rijvaardigheid of de geschiktheid.
    […].
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    Artikel 18
    Betrokkene komt niet in aanmerking voor de educatieve maatregel drugs en verkeer indien:
    […]
    c. hij de afgelopen vijf jaar reeds aan de educatieve maatregel drugs en verkeer heeft deelgenomen;
    […].
    Artikel 23
    Het CBR besluit dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid, bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de wet indien:
    […]
    f. betrokkene op grond van artikel 18 niet in aanmerking komt voor een educatieve maatregel drugs en verkeer;
    g. ten aanzien van betrokkene binnen vijf jaar ten minste twee keer proces-verbaal is opgemaakt wegens verdenking van overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de wet of wegens het weigeren mee te werken aan een bloedonderzoek als bedoeld in artikel 8, vijfde lid, en de politie in het proces-verbaal aanvullende gegevens heeft opgenomen betreffende het gedrag of de uiterlijke kenmerken van de betrokkene, diens rijgedrag, dan wel andere omstandigheden, die leiden tot het vermoeden van rijden onder invloed van drogerende stoffen.
    Bijlage I
    […]
    B. Geschiktheid
    […].
    III. Drogerende stoffen
    […]
    Andere drogerende stoffen of een combinatie van drogerende stoffen
    - ten aanzien van betrokkene is binnen vijf jaar ten minste twee keer proces-verbaal opgemaakt wegens verdenking van overtreding van artikel 8, eerste of vijfde lid, van de wet of wegens het weigeren mee te werken aan een bloedonderzoek als bedoeld in artikel 8, vijfde lid, en de politie in het proces-verbaal aanvullende gegevens heeft opgenomen betreffende het gedrag of de uiterlijke kenmerken van de betrokkene, diens rijgedrag, dan wel andere omstandigheden, die leiden tot het vermoeden van rijden onder invloed van drogerende stoffen.