ECLI:NL:RBDHA:2023:21320, Rechtbank Den Haag, 19-09-2023, SGR 21/6805
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: beroep ongegrond, belanghebbendheid, vergunning van rechtswege, gebrekkige motivering

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 21/6805 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 september 2023 in de zaak tussen
  
    
      Marmaris Kijkduin B.V., uit Den Haag, eiseres
    (gemachtigde: J.F.N. Wisse),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college 
    (gemachtigde: mr. C.R. Kross).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van het college tot weigering van een omgevingsvergunning voor het in gebruik nemen van drie parkeerplekken als terras bij de horecagelegenheid aan het [adres]
    
    
    
      1.2.
      In het besluit van 10 mei 2021 (het primaire besluit) heeft het college de vergunningaanvraag van eiseres afgewezen. Met het besluit van 16 september 2021 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 8 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer M. Demir, eigenaar van eiseres, en haar gemachtigde, bijgestaan door mr. N. Ramadhin en de gemachtigde van het college.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres heeft een horecagelegenheid aan het [adres] Op 
      17 februari 2021 heeft eiseres een tijdelijke omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van drie parkeerplaatsen op het naastgelegen terrein ten behoeve van een terras. In het primaire besluit heeft het college deze omgevingsvergunning geweigerd.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft bezwaar ingediend tegen de afwijzing van de aanvraag. De Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft op 9 september 2021 advies uitgebracht naar aanleiding van dit bezwaar. De commissie adviseert hierin het bezwaar ongegrond te verklaren en het primaire besluit in stand te laten. Het college heeft op 16 september 2021 het bestreden besluit genomen, het advies van de commissie hieraan ten grondslag gelegd en het primaire besluit in stand gelaten. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.	De rechtbank beoordeelt het beroep van eiseres aan de hand van de beroepsgronden die zij heeft ingediend.
    
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Is eiseres belanghebbende?
        
      
      
      4. Het college heeft tijdens de bezwaarprocedure de belanghebbendheid van eiseres ter discussie gesteld, omdat het college bij besluit van 29 januari 2021 heeft geweigerd een terrasvergunning te verlenen. Volgens het college ontbreekt daarom toestemming van de gemeente, die eigenaar is van de betreffende gronden, zodat aannemelijk is dat het terras niet kan worden verwezenlijkt. De commissie is van oordeel dat eiseres wél als belanghebbende kan worden aangemerkt, omdat op het moment van de aanvraag van de omgevingsvergunning en het indienen van het bezwaarschrift tegen de afwijzing van de aanvraag nog niet duidelijk was dat de aanvraag voor een terrasvergunning zou worden afgewezen. De commissie zou het onredelijk vinden als dit bezwaarmaker achteraf wordt tegengeworpen. Het college heeft dit advies overgenomen in het bestreden besluit en eiseres als belanghebbende aangemerkt. Nu het college de aanvraag in behandeling heeft genomen en eiseres in het bestreden besluit als belanghebbende aanvrager heeft aangemerkt en het bezwaar ongegrond heeft verklaard, is eiseres belanghebbende bij het bestreden besluit. Zij kon daar dus beroep tegen instellen.
      
      
        
          Procedurele beroepsgronden
        
      
      
      
        
          Vergunning van rechtswege? 
        
      
      
      5. Eiseres betoogt dat het primaire besluit niet rechtsgeldig is, omdat het plaatsen van de handtekening niet is geaccordeerd door de gemandateerde teammanager vergunningen. Hierdoor is niet duidelijk wie het besluit feitelijk heeft goedgekeurd. Ook betoogt eiseres dat artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onterecht is toegepast door het college. Het college had de aanvraag al in behandeling kunnen nemen, omdat alle informatie reeds beschikbaar was bij het college. Eiseres vindt het vreemd dat het ontbreken van een machtiging de aanleiding was om de toezending van de stukken niet formeel te ontvangen. Temeer nu er al adviezen intern waren uitgezet. Het lijkt erop dat het college enkel tijd wilde winnen. Omdat er niet (tijdig) een formeel correct genomen besluit is genomen, is volgens eiseres sprake van een vergunning van rechtswege op grond van artikel 4:20b van de Awb.
      
    
    
      5.1.
      Op de aanvraag is de reguliere voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.9 van de Wabo van toepassing. Ingevolge artikel 3.9, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) beslist het bevoegd gezag op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. De beslistermijn wordt overeenkomstig artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb opgeschort gedurende de periode dat het bevoegd gezag om aanvulling van de aanvraag heeft verzocht tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. 
      
    
    
      5.2.
      De beslistermijn van acht weken is ingegaan op 18 februari 2021, de dag na ontvangst van de aanvraag op 17 februari 2021. Deze termijn is overeenkomstig artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb opgeschort met ingang van de dag na die waarop het college eiseres krachtens artikel 4:5 van de Awb heeft uitgenodigd de aanvraag aan te vullen, te weten op 2 april 2021. Er zijn op dat moment 44 dagen verstreken. De gemachtigde van eiseres heeft op 20 april 2021 aanvullende stukken ingediend. Omdat het college de machtiging van gemachtigde nog niet had ontvangen, is gevraagd of de gemachtigde deze alsnog kon verstrekken. De machtiging is op 29 april 2021 verstrekt, zodat de beslistermijn op die dag weer is gaan lopen. De beslistermijn is geëindigd op 11 mei 2021. Het primaire besluit is op 10 mei 2021 genomen.
      
    
    
      5.3.
      Het college heeft de bevoegdheid om de termijn op te schorten als er nog gegevens ontbreken voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de beschikking. De aanvullende stukken zijn door de gemachtigde van eiseres aangeleverd, terwijl hij niet namens eiseres de omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Op grond van artikel 2:1, tweede lid, van de Awb kan het college een schriftelijke machtiging verlangen van de gemachtigde. Het college heeft hiermee de mogelijkheid om na te gaan of degene die zich als gemachtigde van een bepaalde belanghebbende meldt, daartoe daadwerkelijk bevoegd is. De rechtbank is van oordeel dat het college gebruik mocht maken van haar bevoegdheid om de machtiging op te vragen en de beslistermijn daartoe op te schorten. Dat het college de aanvraag al intern had uitgezet, alvorens de aanvraag compleet was, maakt dit niet anders. Het is de rechtbank niet gebleken dat, wat daarvan ook zij, het college toepassing heeft gegeven aan artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb om tijd te winnen. Het college had in dat geval immers ook op grond van artikel 3:9, tweede lid, van de Wabo de termijn met zes weken kunnen verlengen. 
      
    
    
      5.4.
      Verder heeft eiseres weliswaar gesteld dat het plaatsen van de handtekening niet is geaccordeerd door de gemandateerde teammanager vergunningen, maar dat heeft zij niet aannemelijk gemaakt. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat zij dit onderhands heeft vernomen van een gemeenteambtenaar, maar zij heeft deze stelling niet verder onderbouwd. 
      
    
    
      5.5.
      Gelet op het vorenstaande heeft het college tijdig een rechtsgeldig besluit genomen op de aanvraag van eiseres, waardoor geen vergunning van rechtswege is ontstaan. Het betoog slaagt niet. 
      
      
        
          Inhoudelijke beroepsgronden
        
      
      
      
        
          Ondeugdelijke motivering?
        
      
      
      
        6.	Eiseres betoogt dat het college geen integrale beoordeling ten grondslag heeft gelegd aan het besluit, waardoor het besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel. Door alleen te toetsen aan het terrassenbeleid, is de beoordeling van het college te beperkt geweest, aangezien dit economisch beleid is. Ook bevat de Horecavisie 2016-2019 geen enkele motivering om het terras op deze locatie te weigeren. Eiseres stelt daarnaast dat er ruimtelijk gezien geen bezwaar bestaat tegen een tijdelijke wijziging, nu bij een eerdere procedure voor een terrasvergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV) al is gebleken dat er vanuit de wegbeheerder, het Haagse Vooroverleg Verkeer en de afdeling Verkeer positieve adviezen zijn afgegeven. Daarnaast is met de exploitatie van het tijdelijke corona-terras ook gebleken dat het terras niet leidt tot extra parkeerdruk en hebben andere belanghebbenden en weggebruikers geen last, hinder en/of schade van de aanwezigheid van het extra terras ondervonden. Ook stedenbouwkundig behoeft er geen bezwaar te bestaan en een extra terras leidt niet tot verlies van enig groen. 
      
      
    
    
      6.1.
      Op het perceel is de beheersverordening “Meer en Bos - Duinlaan” van toepassing (hierna: de beheersverordening). In deze beheersverordening is aan het perceel waar op het terras is beoogd de enkelbestemming ‘Groen’ toegekend. Het gebruik van de gronden ten behoeve van een terras is op grond van artikel 5.1 van de planregels niet mogelijk. Tussen partijen is niet in geschil dat het beoogde gebruik van de gronden daarom in strijd is met de beheersverordening. Ter discussie staat de vraag of het college de gevraagde omgevingsvergunning voor afwijken van de beheersverordening heeft mogen weigeren met de motivering dat de ontwikkeling in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
      
    
    
      6.2.
      In het primaire besluit is de afwijzing als volgt gemotiveerd: ‘Het voorliggende initiatief past niet binnen het beleid om een terras te plaatsen op parkeerplaatsen op locaties die niet tot de hoofdwinkelstructuur behoren. In de nota Soepeler Terrassenbeleid zijn er geen motieven te vinden om mee te werken aan de realisatie van een terras met een ontheffing van de beheersverordening. Daarnaast is in de Horecavisie 2016-2019 geen enkele motivering voor het toestaan van een terras op deze locatie’. 
      
    
    
      6.3.
      In het bestreden besluit is het volgende vermeld: ‘Bezwaarmaker is van mening dat het college onvoldoende naar de specifieke situatie van bezwaarmaker heeft gekeken; echter bezwaarmaker zal niet de enige horecaondernemer zijn die buiten de hoofdwinkelstructuur ligt en door COVID-19 is getroffen. Beleidsstukken spelen een belangrijke rol bij de ruimtelijke afweging. Beleid en de keuzes die daarin worden gemaakt hebben tot doel om een grote stad zoals Den Haag overzichtelijk en leefbaar te houden. Zoals eerder opgemerkt, is er nu een tijdelijke maatregel in het kader van de in 2020 ontstane COVID-19 situatie, waarbij horecaondernemers buiten de hoofdwinkelstructuur één parkeerplaats kunnen gebruiken voor een terras. Dit is al de uitzondering op de hoofdregel. Het gevaar van afwijken van beleid en regelgeving is versnippering én precedentwerking. De commissie kan het college volgen dat dit ongewenst is’. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college toegelicht dat indien van het beleid wordt afweken, er voor elke soortgelijke terrasaanvragen ook moet worden afgeweken van het beleid. Dit ondergraaft het beleid. 
      
    
    
      6.4.
      Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
      
    
    
      6.5.
      Ter motivering van het primaire besluit wijst het college naar de commissiebrief ‘Soepeler terrassenbeleid’, van 26 juni 2019. In deze brief staat het volgende opgenomen: ‘In deze brief komen wij met een aantal voorstellen om het beleid te versoepelen. Parallel hieraan zal, zoals eerder al gemeld, een vervolg worden gegeven aan de proef met zomerterrasssen op parkeerplaatsen in de Reinkenstraat. Deze periode zal de proef zelfs worden uitgebreid naar alle straten uit de hoofdwinkelstructuur en de Haagse grachten. De resultaten hiervan zullen worden meegenomen bij de vaststelling van het nieuwe beleid’. 
      
    
    
      6.6.
      Het college heeft ter zitting toegelicht dat na het versturen van deze commissiebrief de proef inderdaad is uitgevoerd en dat deze proef in de zomerperiode is uitgebreid naar alle straten in de hoofdwinkelstructuur en de Haagse Grachten. Dit is het nieuwe beleid geworden waaraan deze aanvraag is getoetst. Uit de commissiebrief blijkt dat dit niet enkel economisch beleid is, maar dat dit beleid ook ziet op het gebruik van de openbare ruimte. Naar het oordeel van de rechtbank speelt dit beleid dus wel degelijk een rol in het kader van de toets aan de goede ruimtelijke ordening. 
      
    
    
      6.7.
      Het college heeft geconstateerd dat de ontwikkeling niet past binnen het beleid. Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie blijkt dat vervolgens de betrokken belangen zijn afgewogen: het belang van eiseres bij afwijken van het beleid tegen het algemeen belang bij vasthouden aan het beleid. Het college heeft dat laatste belang gemotiveerd zwaarder laten wegen. Ter zitting heeft eiseres het belang van het exploiteren van het terras nader toegelicht. De rechtbank begrijpt dat eiseres door de coronaperiode in een lastig parket zit en dat het terras financieel gezien een belangrijke ontwikkeling is voor haar onderneming. Naar het oordeel van de rechtbank mag het college het belang om het beleid te handhaven echter zwaarder laten wegen dan de financiële belangen van eiseres. De coronaperiode en de nasleep daarvan heeft bij meer horecaondernemers voor financiële moeilijkheden gezorgd. Die ondernemers hebben ook belang bij een (groter) terras. Het is daarom voorstelbaar dat het college grenzen stelt in haar terrassenbeleid. De rechtbank overweegt hierbij dat op grond van het gemeentelijk beleid de mogelijkheid bestaat om buiten de hoofdwinkelstructuur één parkeerplaats als terras te gebruiken. Daarnaast heeft het college op redelijke gronden belang mogen hechten aan het overzichtelijk en leefbaar houden van de openbare ruimte. Ook heeft het college een belang mogen hechten aan het risico op precedentwerking. Eiseres heeft niet aangetoond dat de onderhavige situatie zo uniek is, dat afwijking van het terrassenbeleid en het bestemmingsplan geen precedent zal scheppen, waarop derden zich met succes kunnen beroepen. De rechtbank is daarom van oordeel dat aan het besluit een evenredige belangenafweging ten grondslag ligt. Het betoog slaagt niet.
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      
      
        7.	Eiseres doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij wijst erop dat een gemeenteambtenaar eiseres heeft geadviseerd om een omgevingsvergunning voor een zogenoemd kruimelgeval aan te vragen. Ter motivering van dit standpunt heeft zij emailcorrespondentie overlegd. 
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank beoordeelt deze beroepsgrond aan de hand van de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over de toepassing van het vertrouwensbeginsel. In haar rechtspraak heeft de Afdeling een stappenplan ontwikkeld dat moet worden gevolgd bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel.
      
    
    
      7.2.
      In de eerste stap moet worden beoordeeld of sprake is van een toezegging. Van een toezegging is sprake als uitlatingen of gedragingen van een ambtenaar redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De rechtbank is van oordeel dat van een dergelijke toezegging in dit geval geen sprake is. Uit de (geanonimiseerde) emails volgt dat wordt voorgesteld om een omgevingsvergunning voor een kruimelgeval aan te vragen. In de e-mails zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat namens het college is toegezegd dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. Nu geen sprake is van een toezegging, kan het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel reeds hierom niet slagen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. M.W. ten Brummelhuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 2:1, tweede lid
      Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
    
    
    
      Artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c,
      Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
      c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
      mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    
    
    
      Artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a
      De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan:
      a. de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken, of
    
    
    
      Artikel 4:20b, eerste lid
      Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    
    
    
      Artikel 8:1
      Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:9, eerste lid
      Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. 
    
    
    
      Artikel 3:9, tweede lid
      Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. 
    
    
  
  
     Op grond van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.