ECLI:NL:GHDHA:2025:2670, Gerechtshof Den Haag, 18-11-2025, 200.354.983/01
Gerechtshof Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Didamzaak in kort geding. Voorgenomen huurovereenkomst mbt perceel grond op verzorgingsplaats Varakker. Enig serieuze gegadigde? Is vereiste Wbr-vergunning aan te merken als objectief, toetsbaar en redelijk toetsingscriterium als in Didamarresten bedoeld?

GERECHTSHOF DEN HAAG                     
    Civiel recht
    Team Handel
    
    
      Zaaknummer hof	: 200.354.983/01
      Zaak- en rolnummer rechtbank	: C/09/681020 / KG ZA 25-172 
    
    
    
    
      
        Arrest in kort geding van 18 november 2025 (bij vervroeging) 
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V.,
      gevestigd in Rotterdam ,
      appellante,
      advocaat: mr. W.J.E. Van der Werf, kantoorhoudend in Den Haag,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        1. Staat der Nederlanden (Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Rijksvastgoedbedrijf),
      gevestigd in Den Haag ,
      geïntimeerde,
      advocaat: mr. M.F. Mesu-Abbekerk, kantoorhoudend in Den Haag,
    
    
    
      en
    
    
    2 Fastned B.V.,
    
      gevestigd in Amsterdam,
      geïntimeerde,
      advocaat: mr. L.P.W. Mensink, kantoorhoudend in Amsterdam.
    
    
    
    
      Het hof noemt partijen hierna Shell , de Staat en Fastned .
    
    
  
  
    
      1De zaak in het kort
    
      1.1
      In dit kort geding gaat het om de vraag of de Staat onrechtmatig handelt door een huurovereenkomst aan te gaan met Fastned voor een perceel grond op de verzorgingsplaats Varakker, gelegen aan de A15. Op die verzorgingsplaats exploiteert Shell een tankstation en Fastned een e-laadstation.  
    
    
      1.2
      Fastned wil extra grond huren om haar e-laadstation te kunnen voorzien van een wachtvoorziening/shop met vijf parkeerplaatsen. Voor die aanvullende voorziening heeft Fastned een publiekrechtelijke vergunning verkregen. Deze vergunning is nog niet onherroepelijk. 
    
    
      1.3
      De Staat is van plan om het perceel grond voor de wachtvoorziening/shop aan Fastned te verhuren. Shell wil echter ook een kans maken om het perceel grond te huren. Zij vordert daarom dat de Staat wordt verboden om de grond aan Fastned te verhuren en dat de Staat voor de huurovereenkomst eerst een openbare selectieprocedure doorloopt. 
    
    
      1.4
      De voorzieningenrechter heeft de vorderingen van Shell afgewezen. Het hof sluit zich daarbij aan en licht in dit arrest toe waarom. 
    
  
  
    
      2Procesverloop in hoger beroep
    
      2.1
      Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken: 
      
        
          de dagvaarding in spoedappel van 14 mei 2025, met grieven en bijlagen, waarmee Shell in hoger beroep is gekomen van het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 16 april 2025;
        
        
          de memorie van antwoord van de Staat , met bijlagen;
        
        
          de memorie van antwoord van Fastned , met bijlagen;
        
        
          de (op voorhand ingediende) akte houdende overlegging producties, met bijlagen, die Shell ter gelegenheid van de hierna te noemen mondelinge behandeling heeft overgelegd.
        
      
    
    
      2.2
      Op 16 oktober 2025 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. De advocaten hebben de zaak toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd. 
    
  
  
    
      3Feitelijke achtergrond
    
      3.1
      De Staat is eigenaar van (vrijwel) alle gronden langs de Nederlandse rijkswegen waarop verzorgingsplaatsen zijn gevestigd, waaronder de verzorgingsplaats Varakker langs de A15. Het vergunningenbeleid van de Staat voor de exploitatie van voorzieningen op de verzorgingsplaatsen is neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen van 22 maart 2004, zoals nadien meerdere keren gewijzigd, laatstelijk op 22 december 2023 (hierna: Kennisgeving). De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen (benzinestation, wegrestaurant, servicestation en energielaadpunten) en aanvullende voorzieningen, zoals gemakswinkels (‘shops’) en autowasstraten. 
    
    
      3.2
      Tot 1 januari 2024 was voor het realiseren en exploiteren van een basis- of aanvullende voorziening een publiekrechtelijke vergunning vereist zoals bedoeld in art. 2 lid 1 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). Vanaf die datum is de vergunningsplicht geregeld in de Omgevingswet, maar op grond van het overgangsrecht blijft op aanvragen van vóór 1 januari 2024 de Wbr van toepassing. 
    
    
      3.3
      Wbr-vergunningaanvragen worden ingevolge de Kennisgeving getoetst op onder meer de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid. Voor aanvullende voorzieningen geldt bovendien een aantal extra eisen, waaronder de eis dat deze geclusterd moeten worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis), hetgeen in de meeste gevallen meebrengt dat deze moeten zijn gelegen op het perceel van de basisvoorziening of daaraan direct aangrenzend c.q. in de nabijheid daarvan. In de Kennisgeving is verder sinds 17 mei 2022 bepaald dat het bij de aanvragen gaat om de volgorde van binnenkomst en dat, als niet alle aanvragen kunnen worden gehonoreerd, de volledige aanvraag die als eerste is ingediend wordt beoordeeld (‘first come first serve’). 
    
    
      3.4
      Voor het realiseren en exploiteren van een basis- of aanvullende voorziening op een verzorgingsplaats moet, behalve over een Wbr-vergunning van de wegbeheerder (Rijkswaterstaat), eveneens worden beschikt over privaatrechtelijke toestemming van de Staat (Rijksvastgoedbedrijf) voor het gebruik (huur) van de grond. Bij brief van 25 oktober 2023 heeft Rijksvastgoedbedrijf marktpartijen wat betreft de uitgifteprocedure voor aanvullende voorzieningen als volgt geïnformeerd:
      
      
        
          “Het komt regelmatig voor dat een huurder op een verzorgingsplaats een Wbr-vergunning van Rijkswaterstaat verkrijgt voor een aanvullende voorziening die niet of niet geheel binnen het gehuurde perceel valt. Het Rijksvastgoedbedrijf moet vervolgens beoordelen of de Staat privaatrechtelijke toestemming kan geven voor het gebruik van het betreffende perceel grond. Teneinde te voldoende aan het zogenaamde Didam-arrest van 26 november 2021 van de Hoge Raad heeft het Rijksvastgoedbedrijf nu de toetsingscriteria en de procedure voor het geven van privaatrechtelijke toestemming voor aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen in de bijlage beschreven. Deze criteria en procedure zullen ook op (…) gepubliceerd worden.
        
      
      
      
        
          Ik wijs u er uitdrukkelijk op dat de vergunninghouder zelf het Rijksvastgoedbedrijf moet benaderen voor het vragen van privaatrechtelijke toestemming en dat zonder privaatrechtelijke toestemming de grond niet in gebruik genomen mag worden.”
        
      
    
    
      3.5
      In de bijlage waarnaar in de voornoemde brief wordt verwezen heeft Rijksvastgoedbedrijf vier toetsingscriteria beschreven waaraan moet zijn voldaan om voor een privaatrechtelijke toestemming (huurovereenkomst) ten behoeve van een aanvullende voorziening in aanmerking te komen: (1) het verzoek om privaatrechtelijke toestemming moet schriftelijk zijn ingediend onder overlegging van de betreffende Wbr-vergunning, (2) de verzoeker moet beschikken over een geldige Wbr-vergunning en (3) de te verlenen toestemming mag niet in strijd zijn met wet- en regelgeving of (4) met rechten van derden. 
    
    
      3.6
      Shell exploiteert op de Varakker een benzinestation met shop en vier elektrische laadplekken als basisvoorziening. Fastned exploiteert daar sinds 30 juli 2013 een energielaadpunt met twee snellaadpalen als basisvoorziening. De Wbr-vergunning en de met Fastned gesloten huurovereenkomst hebben beide een looptijd van vijftien jaar en zij eindigen dus per 31 juli 2028.   
    
    
      3.7
      Op 2 december 2022 heeft Fastned een aanvraag ingediend bij Rijkswaterstaat voor een Wbr-vergunning voor het realiseren en exploiteren van een wachtvoorziening/shop met vijf parkeerplaatsen als aanvullende voorziening bij haar energielaadpunt op de Varakker. Deze aanvrage en de ontwerpvergunning hebben van 16 november 2023 tot en met 28 december 2023 ter inzage gelegen. Shell heeft op 22 december 2023 en, aanvullend, op 25 januari 2024 een zienswijze ingediend. Bij beschikking van 5 april 2024 is de aangevraagde vergunning aan Fastned verleend tot 30 juli 2028. Het daartegen door Shell ingestelde beroep is door de rechtbank Rotterdam op 28 mei 2025 ongegrond verklaard. Shell is van die uitspraak in hoger beroep gegaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op dat hoger beroep is nog niet beslist.
    
    
      3.8
      Op 28 december 2023 heeft AECOM Netherlands B.V. (hierna: AECOM) namens Shell een aanvrage ingediend voor een Wbr-vergunning voor het realiseren en exploiteren van en wachtvoorziening/shop als aanvullende voorziening bij haar laadstation op verzorgingsplaats Varakker. Bij brief van 30 mei 2024 heeft Rijkswaterstaat aan AECOM laten weten voornemens te zijn de aangevraagde vergunning te weigeren onder meer omdat niet werd voldaan aan de geldende criteria uit de Kennisgeving. Bij e-mail van 25 oktober 2024 heeft AECOM laten weten haar vergunningaanvraag in te trekken. 
    
    
      3.9
      
        Op 17 december 2024 heeft de Staat (Rijksvastgoedbedrijf) het voornemen (hierna: het Voornemen) bekend gemaakt tot het sluiten van een huurovereenkomst met Fastned voor het kunnen realiseren van de op 5 april 2024 vergunde wachtvoorziening/shop. De huur heeft betrekking op een perceel van 493 m² en kent een looptijd tot 1 augustus 2028. In het Voornemen heeft de Staat het volgende opgenomen:
        
          
          “
          Voornemen tot overeenkomst: Aanvullende voorziening op verzorgingsplaats Varakker
        
        
          
          Het Rijksvastgoedbedrijf is van mening dat onderstaande overeenkomst gesloten kan worden met de beoogde wederpartij, omdat het onderliggende verzoek voldoet aan de toetsingscriteria (….).
        
      
      
      
        
          Andere partijen kunnen zich voor de sluitingstijd als potentiële gegadigde voor onderstaande locatie melden bij het Rijksvastgoedbedrijf door schriftelijk en gemotiveerd met overlegging van bewijsstukken aan te geven dat zij ook aan de toetsingscriteria voldoen.”
        
      
    
    
      3.10
      Shell heeft op 14 januari 2025 door middel van indiening van een reactieformulier (tijdig) bezwaar gemaakt tegen het Voornemen. In het formulier verklaart Shell als potentieel gegadigde belang te hebben bij een huurovereenkomst voor het desbetreffende perceel ten behoeve van het realiseren van een eigen aanvullende voorziening. Shell verklaart dat zij kan voldoen aan de daarvoor geldende toetsingscriteria. 
    
    
      3.11
      Bij brief van 27 januari 2025 laat de Staat aan Shell weten te hebben vastgesteld dat Shell in ieder geval niet voldoet aan het criterium dat moet worden beschikt over een geldige Wbr-vergunning voor de betreffende grond en dat, nu Fastned wel aan de criteria voldoet, hij overgaat tot uitvoering van het Voornemen. 
    
  
  
    
      4Procedure bij de voorzieningenrechter
    
      4.1
      Shell heeft de Staat in kort geding gedagvaard en - op straffe van een dwangsom - gevorderd (1) een verbod voor de Staat om uitvoering te geven aan het Voornemen tot het sluiten van een huurovereenkomst met Fastned ten aanzien van het daarin vermelde perceel grond en (2) een verbod voor de Staat om dit perceel grond zonder voorafgaande openbare selectieprocedure te verhuren of anderszins in gebruik te geven, waarbij een reeds verleende Wbr-vergunning niet als selectiecriterium mag worden gehanteerd, (3) met de veroordeling van de Staat in de proceskosten.  
    
    
      4.2
      De voorzieningenrechter heeft Fastned toegelaten als tussenkomende partij omdat zij aannemelijk heeft gemaakt daarbij voldoende belang te hebben. Fastned heeft op haar beurt gevorderd dat Shell in haar vordering niet-ontvankelijk wordt verklaard en dat de Staat wordt veroordeeld om de voorgenomen huurovereenkomst definitief met haar te sluiten. 
    
    
      4.3
      De voorzieningenrechter heeft de vorderingen van Shell in het bestreden vonnis afgewezen en Shell in de kosten veroordeeld. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft Shell met het oog op het ontbreken van een concreet vooruitzicht op het door haar verkrijgen van de vereiste Wbr-vergunning onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij een voldoende (spoedeisend) belang heeft bij de gevorderde voorziening. Daaraan heeft de voorzieningenrechter ten overvloede toegevoegd dat het gevorderde overigens niet toewijsbaar is omdat de Staat op basis van een objectief, toetsbaar en redelijk criterium heeft geconcludeerd dat Fastned de enige serieuze gegadigde is voor de huurovereenkomst zodat geen openbare selectieprocedure hoeft te worden gehouden. Gelet op deze uitkomst heeft Fastned geen belang (meer) bij toewijzing van haar vordering, aldus de voorzieningenrechter, zodat ook de vordering van Fastned in het bestreden vonnis is afgewezen.  
    
  
  
    
      5Vorderingen in hoger beroep
    
      5.1
      Shell is met twee grieven en een ‘veeggrief’ in hoger beroep gekomen tegen de afwijzing van haar vorderingen. Zij wil dat het hof haar vorderingen alsnog toewijst. Bij de mondelinge behandeling in hoger beroep heeft Shell uiteengezet dat en waardoor zij in haar appeldagvaarding het onder (1) gevorderde verbod “per abuis” tevens tegen Fastned had gericht. Het hof begrijpt daaruit dat Shell haar in zoverre vermeerderde vordering in hoger beroep niet langer handhaaft. Daarop zal het hof dus geen beslissing nemen. 
    
    
      5.2
      Shell stelt dat zij wel degelijk voldoende (spoedeisend) belang heeft bij haar vordering en dat de legitimiteit van het criterium dat een gegadigde moet beschikken over een Wbr-vergunning in het licht van de Didam-arresten nu juist de inzet is van het kort geding (grief 1). Zij voert daartoe aan dat het mededingingsbelang van derden, zoals Shell , niet of hooguit zeer indirect aan de orde is in de bestuursrechtelijke procedure rond de Wbr-vergunning en dat toetsing aan het in de Didam-arresten uitgewerkte gelijkheidsbeginsel dus in het kader van de huurovereenkomst zal moeten plaatsvinden. Voorts is volgens Shell het door de Staat gehanteerde toetsingscriterium dat voor het verkrijgen van de huurovereenkomst moet worden beschikt over een Wbr-vergunning niet een objectief, toetsbaar en redelijk criterium zoals in de Didam-arresten bedoeld (grief  2). Zij betoogt dat dit criterium subjectief uitwerkt omdat daarmee de facto alleen de belangen worden gediend van degene die als eerste een Wbr-vergunning heeft aangevraagd. In de visie van Shell missen andere gegadigden, vanwege het bij die vergunning gehanteerde first come first serve-principe, een gelijke kans op het te huren perceel. Shell wijst in dit verband ook op het beleidskompasformulier bij het wetsvoorstel voor de ‘Wet marktordening voorzieningen verzorgingsplaatsen’, waaruit volgens haar volgt dat ook de Staat vindt dat het huidige stelsel voor vergunningverlening niet toereikend is om vergunningen voor shops te verdelen op een manier die potentiële gegadigden gelijkwaardige kansen biedt. 
    
  
  
    
      6Beoordeling in hoger beroep
    Spoedeisendheid
    
      6.1
      
        De Staat is nog steeds voornemens om onverkort uitvoering te geven aan het Voornemen tot sluiting van een huurovereenkomst met Fastned . Daarom heeft Shell ook in hoger beroep een spoedeisend belang bij haar vordering voor zover die ziet op het treffen van een onmiddellijke voorziening bij voorraad. De Staat heeft overigens toegezegd dat hij de huurovereenkomst niet zal sluiten voordat het hof in dit kort geding uitspraak heeft gedaan.
        
          Inzet van het hoger beroep
        
      
    
    
      6.2
      De grieven van Shell strekken ten betoge, samengevat weergegeven, dat de Staat in strijd handelt met de zogenoemde Didam-regels door voor de huurovereenkomst een criterium te hanteren (het beschikken over een Wbr-vergunning) dat de facto de deuren sluit voor andere gegadigden die een gelijke kans op deze huurovereenkomst willen maken.
    
    
      6.3
      
        Blijkens de Didam-arresten hoeft geen mededingingsruimte te worden geboden als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde voor de huurovereenkomst in aanmerking komt. De Staat stelt zich op het standpunt dat Fastned voor de huurovereenkomst de enige serieuze gegadigde is, omdat zij als enige beschikt over een Wbr-vergunning voor het door haar te huren perceel. Shell heeft niet bestreden dat dit laatste het geval is, ook al is deze vergunning nog niet onherroepelijk. Weliswaar had zij ook geopteerd voor een Wbr-vergunning voor een aanvullende voorziening op het desbetreffende perceel, maar die aanvraag heeft zij ingetrokken. Haar verwijt ziet erop dat de door de Staat voor de huurovereenkomst gehanteerde eis dat over een Wbr-vergunning moet worden beschikt niet kan gelden als een objectief, toetsbaar en redelijk toetsingscriterium als in de Didam-arresten bedoeld. 
        
          Vereiste Wbr-vergunning objectief en toetsbaar?
        
      
    
    
      6.4
      Volgens Shell is het Wbr-vereiste geen ‘objectief’ en ‘toetsbaar’ criterium, omdat Shell voorafgaande aan de bekendmaking van 25 oktober 2023, niet wist of kon weten dat op de Varakker sprake was van een concrete uitgifte van grond die voor haar exploitatierechten een bedreiging vormde. Door de in die brief beschreven systematiek zouden Shell en andere marktpartijen bovendien worden gedwongen om op allerlei locaties een vergunningaanvraag in te dienen (“handdoekje leggen”), alleen om te voorkomen dat zij vanwege het first come first serve-principe buiten de boot zouden vallen. Dit toetsingscriterium heeft in de visie van Shell daarom een subjectieve uitwerking, nu het de facto alleen de belangen dient van degene die als eerste een Wbr-vergunning heeft ingediend. 
    
    
      6.5
      Dit betoog faalt. Shell maakt als grote marktpartij veelvuldig gebruik van de mogelijkheid om voor de exploitatie van (basis- of aanvullende) voorzieningen op verzorgingsplaatsen een Wbr-vergunning aan te vragen. Zij kan daarom geacht worden van de regelgeving daaromtrent op de hoogte te zijn (inclusief de Kennisgevingen aangaande benzinestations en wegrestaurants met voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen). Hoewel aanvankelijk in de Kennisgeving stond dat alleen de vergunninghouder van een basisvoorziening aanvullende voorzieningen (zoals een wachtvoorziening/shop) mocht aanvragen, is deze eis al op 6 januari 2021 vervallen. Sindsdien kunnen ook anderen dan vergunninghouders van een basisvoorziening aanvullende voorzieningen aanvragen, mits daarvoor op de verzorgingsplaats voldoende ruimte beschikbaar is en aan de overige eisen wordt voldaan. De Kennisgeving kent geen maximum voor het aantal te verlenen vergunningen. Zoals uit de op 17 mei 2022 gewijzigde Kennisgeving blijkt worden de Wbr-aanvragen voor aanvullende voorzieningen per verzorgingsplaats beoordeeld op volgorde van binnenkomst als blijkt dat niet alle aanvragen kunnen worden gehonoreerd wegens (onder meer) de beperkte fysieke ruimte. Shell kon dus reeds op grond van de Kennisgeving weten dat zij wat betreft haar eventuele wensen om op een specifieke locatie op de Varakker een (extra) aanvullende voorziening te exploiteren, vóór andere eventuele gegadigden voor hetzelfde stukje grond een Wbr-vergunning moest aanvragen. Dat heeft Shell niet gedaan. Toen zij op 28 december 2023 haar Wbr-aanvraag indiende bleek dat Fastned haar op dat gedeelte van de Varakker was voorgegaan. De Wbr-aanvraag van Fastned dateert van ruim een jaar eerder. Als Shell werkelijk interesse in c.q. een concreet plan voor de exploitatie van een aanvullende voorziening op het betreffende perceel had gehad, waarvoor zij (meer) grond van Rijkswaterstaat zou moeten huren, had niets haar ervan hoeven te weerhouden om haar Wbr-aanvraag in te dienen vóór die van Fastned . Zij was er in elk geval al vanaf 6 januari 2021, respectievelijk 17 mei 2022 van op de hoogte dat ook andere partijen dan de vergunninghouder van een basisvoorziening een aanvraag voor een aanvullende voorziening konden indienen én dat de Wbr-aanvraagvolgorde van wezenlijk belang was voor haar kansen op huur en exploitatie van het desbetreffende perceel.
    
    
      6.6
      Daarbij komt dat Shell tegen de vergunningverlening aan Fastned heeft kunnen opkomen, en is opgekomen, in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter. Haar bezwaren tegen de door de Staat gehanteerde vergunningensystematiek kan en moet Shell in die procedure aan de orde stellen. Dat in een gunningsprocedure als maatstaf de volgorde van binnenkomst van eventuele vergunningaanvragen wordt gehanteerd is overigens volgens de hoogste bestuursrechter toegestaan, mits iedere gegadigde -zoals hier- in de gelegenheid is geweest om als eerste een aanvraag in te dienen.         
    
    
      6.7
      
        Nu de benodigde privaatrechtelijke toestemming pas kan worden verkregen als over een Wbr-vergunning wordt beschikt, is niet relevant dat Shell pas door de bekendmaking van 25 oktober 2023 stelt op de hoogte te zijn geraakt van de toetsingscriteria voor de huurovereenkomst. Het gaat er immers om dat Shell niet over de noodzakelijke Wbr-vergunning beschikt, terwijl het haar in gelijke mate als Fastned heeft vrijgestaan om (als eerste) zo’n vergunning aan te vragen. De Staat heeft (ook) in het daarop volgende privaatrechtelijke proces de nodige transparantie betracht, want zij heeft het Voornemen gepubliceerd en andere gegadigden uitgenodigd zich ook te melden als zij meenden te voldoen aan de toetsingscriteria. 
        
          Vereiste Wbr-vergunning redelijk?
        
      
    
    
      6.8
      Shell meent verder dat het Wbr-vereiste niet kan worden aangemerkt als een ‘redelijk’ criterium, omdat de mededingingsbelangen van derden in het kader van de bestuursrechtelijke toetsing van de vergunningaanvrage geen (directe) rol spelen. 
    
    
      6.9
      Dit argument kan Shell evenmin baten. Shell kan immers in de bestuursrechtelijke procedure een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel. In het kader van haar beroep tegen het besluit van 5 april 2024 tot afgifte van een Wbr-vergunning aan Fastned heeft Shell dat ook gedaan. De rechtbank heeft dat beroep in haar uitspraak van 28 mei 2025 verworpen. Daarbij heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de jurisprudentie op dit punt van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, overwogen dat met het vergunnen van een shop/wachtruimte als aanvullende voorziening geen ‘schaarse rechten’ worden toebedeeld. Het afgeven van de Wbr-vergunning aan Fastned heeft dan ook geen gevolgen voor de mogelijkheid voor andere potentiële gegadigden om op de Varakker een shop/wachtruimte te plaatsen of een reeds bestaande shop/wachtruimte uit te breiden, aldus de rechtbank. 
    
    
      6.10
      Ook overigens valt niet in te zien waarom het onredelijk zou zijn dat bij het aangaan van de huurovereenkomst het bezit van een Wbr-vergunning vereist is. De Staat wijst er terecht op dat het zinloos is om de grond te verhuren aan een partij die geen vergunning heeft om op die grond een voorziening te exploiteren en dat het eveneens zinloos is om een Wbr- vergunning te verlenen aan een partij die de grond niet kan huren omdat deze al aan een ander is verhuurd. De Wbr-vergunning en de huurovereenkomst zijn dus onlosmakelijk met elkaar verbonden, zodat de eis van een Wbr-vergunning eerder voor de hand ligt dan onredelijk kan worden genoemd. 
    
    
      6.11
      De enkele omstandigheid dat met betrekking tot de verdelingssystematiek van vergunningen nieuwe wetgeving in de maak is, maakt niet dat de huidige door de Staat gehanteerde verdelingsprocedure voor het aangaan van een huurovereenkomst onrechtmatig is. De Staat komt beleidsruimte toe bij het formuleren van de voor die huurovereenkomst geldende toetsingscriteria. Hij kon Fastned redelijkerwijs aanmerken als de enige serieuze gegadigde voor de huur van het betreffende, naast haar e-laadstation gelegen perceel, omdat alleen Fastned over een Wbr-vergunning voor de exploitatie van die grond beschikte. Het gaat daarbij om een objectief, toetsbaar en redelijk criterium. Shell heeft voor de exploitatie van een aanvullende voorziening op het desbetreffende perceel een gelijke kans gehad als Fastned , maar die kans heeft zij niet (tijdig) benut. Shell behoudt bovendien de mogelijkheid om een aanvraag te doen voor (een omgevingsvergunning en huurovereenkomst voor) een shop/wachtruimte als aanvullende voorziening op een ander gedeelte van de Varakker.   
    
    
      6.12
      
        De grieven 1 en 2 falen. De ‘veeggrief’ van Shell ondergaat hetzelfde lot.
        
          Conclusie en proceskosten
        
      
    
    
      6.13
      De conclusie is dat het hoger beroep van Shell niet slaagt. Daarom zal het hof het vonnis bekrachtigen. Het hof zal Shell als de in het ongelijk gestelde partij veroordelen in de proceskosten van het hoger beroep van zowel de Staat als Fastned .
    
    
      6.14
      
        Het hof begroot de proceskosten aan de zijde van de Staat en Fastned ieder op:
        griffierecht	€     827,-	
        salaris advocaat	€  2.428,-		(2 punten × tarief II)
        
          nakosten 	€	178,-	(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
        Totaal	€	3.433,-
        Het hof zal de gevorderde wettelijke rente over de proceskosten toewijzen zoals vermeld in de beslissing.
      
    
  
  
    
      7Beslissing
    Het hof:
    
    
      
        bekrachtigt het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 16 april 2025;
      
      
        veroordeelt Shell in de kosten van de procedure in hoger beroep, aan de zijde van de Staat en Fastned ieder begroot op € 3.433,-, in beide gevallen vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten als Shell deze niet binnen veertien dagen na heden heeft betaald; 
      
      
        bepaalt dat als Shell niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan de uitspraak heeft voldaan en dit arrest vervolgens wordt betekend, Shell de kosten van die betekening moet betalen, plus extra nakosten van € 92,-, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten als Shell deze niet binnen veertien dagen na betekening heeft betaald;
      
      
        verklaart dit arrest uitvoerbaar bij voorraad; 
      
      
        wijst af wat in hoger beroep meer of anders is gevorderd. 
      
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mr. A.E.A.M. van Waesberghe, mr. G. Dulek-Schermers en mr. J.P. Heering en in het openbaar uitgesproken op 18 november 2025 in aanwezigheid van de griffier.
    
    
  
  
     Stcrt. 2004, nr. 56, pag. 19
  
  
     Stcrt. 22 december 2023, nr. 32161
  
  
     Stcrt. 17 mei 2022, nr. 7852
  
  
     idem
  
  
     Hoge Raad 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778 en Hoge Raad 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661
  
  
     Bij de Wijziging Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen, Rijkswaterstaat, 
    Stcrt. 2021, nr. 475
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2607