ECLI:NL:RBZWB:2017:2632, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 26-04-2017, AWB - 15 _ 7713
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2017-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Opbrengstlimiet - artikel 229-1-b Gemeentewet 
        De heffingsambtenaar heeft niet inzichtelijk en controleerbaar gemaakt dat de raming van de kosten zijn gebaseerd op gegevens die zijn terug te voeren op (gegevens van) de gemeentebegroting (vgl. Hoge Raad, 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777). Hierdoor kan niet worden beoordeeld of er posten zijn die niet dienden ter dekking van kosten waarvoor de leges mochten worden geheven, en zo ja welke posten dat waren en in welke mate de opbrengstlimiet daardoor is overschreden. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de Legesverordening 2014-1 in haar geheel onverbindend is en de aanslag moet worden vernietigd (vgl. Hoge Raad 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW1928).

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    Belastingrecht, meervoudige kamer
    
    
      Locatie: Breda
    
    
    
      Zaaknummer BRE 15/7713
      uitspraak van 26 april 2017
    
    
    
      
        Uitspraak als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen
        
      
      
        
          [belanghebbende]
        , gevestigd te [vestigingsplaats] ,
      belanghebbende,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Tilburg,
      de heffingsambtenaar.
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft van belanghebbende leges geheven voor het in behandeling nemen van de aanvraag van een omgevingsvergunning voor de bouw van [het bouwwerk] . Hiertegen heeft belanghebbende bezwaar aangetekend. 
      
    
    
      1.2.
      De heffingsambtenaar heeft dit bezwaar bij uitspraak van 13 november 2015 ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende heeft daartegen bij brief van 2 december 2015, ontvangen door de rechtbank op 4 december 2015, beroep ingesteld. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van belanghebbende een griffierecht geheven van € 331.
      
    
    
      1.4.
      De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 6 juni 2016 een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      1.5.
      Belanghebbende heeft bij brief van 3 januari 2017 gereageerd op het verweerschrift. 
      
    
    
      1.6.
      
        Het onderzoek ter zitting voor de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 
        17 januari 2017 te Breda. Voor een overzicht van het verhandelde ter zitting en de aldaar verschenen personen verwijst de rechtbank naar het proces-verbaal dat in afschrift 
        bij brief van 9 maart 2017 aan partijen is verstrekt. 
      
      
    
    
      1.7.
      Bij brief van 24 januari 2017 heeft de rechtbank partijen bericht dat de zaak is heropend en verwezen naar de meervoudige kamer. Belanghebbende heeft hierop gereageerd bij brief van 27 januari 2017. De griffier heeft vervolgens telefonisch contact opgenomen met belanghebbende en een toelichting gegeven op de brief van 24 januari 2017. 
    
    
      1.8.
      Omdat niet alle partijen toestemming hebben verleend voor het achterwege laten van een (tweede) zitting heeft de rechtbank partijen uitgenodigd voor de zitting voor de meervoudige kamer op 16 maart 2017 te Breda. 
      
    
    
      1.9.
      De heffingsambtenaar heeft op 2 maart 2017 nadere stukken ingediend. 
      
    
    
      1.10.
      Alle hiervoor vermelde stukken zijn telkens in afschrift verstrekt aan de wederpartij.
      
    
    
      1.11.
      Het onderzoek ter zitting voor de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 16 maart 2017 te Breda. Voor een overzicht van het verhandelde ter zitting en de aldaar verschenen personen verwijst de rechtbank naar het proces-verbaal dat in afschrift is gevoegd bij deze uitspraak. 
      
    
    
      1.12.
      Het onderzoek ter zitting is gesloten en de rechtbank heeft een schriftelijke uitspraak aangekondigd op 26 april 2017. Partijen zouden de rechtbank uiterlijk op 30 maart 2017 op de hoogte stellen van een mogelijk compromis. 
      
    
    
      1.13.
      Bij brief van 29 maart 2017 heeft de heffingsambtenaar de rechtbank verzocht uitspraak te doen. De rechtbank heeft partijen bij brief van 3 april 2017 bevestigd dat overeenkomstig het verhandelde ter zitting van 16 maart 2017, op 26 april 2017 schriftelijk uitspraak zal worden gedaan.  
      
    
  
  
    
      2Feiten
    
    
      Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast: 
    
    
    
      2.1.
      Belanghebbende heeft op 29 december 2014 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de bouw van [het bouwwerk] aan [adres] te [plaats] (hierna: het bouwwerk). 
      
    
    
      2.2.
      De omgevingsvergunning is op 27 februari 2015 verleend.
      
    
    
      2.3.
      Bij openbare vergadering van 10 maart 2014 heeft de raad van de gemeente Tilburg de "Verordening op de heffing en invordering van leges 2014-1" vastgesteld (hierna: Legesverordening 2014-1). De Legesverordening 2014-1 is op 13 maart 2014 op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt. 
      
    
    
      2.4.
      Op grond van de Legesverordening 2014-1 worden leges geheven voor het in behandeling nemen van een vergunningsaanvraag. Met dagtekening 10 maart 2015 is voor het in behandeling nemen van de onder 2.1 vermelde aanvraag aan belanghebbende een legesfactuur gestuurd van € 498.993,12 (hierna: de aanslag). 
      
    
    
      2.5.
      
        De aanslag is berekend op basis van het tarief zoals opgenomen in hoofdstuk 8.3 van de tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2014-1 (hierna: de Tarieventabel):
        
          " 8.3 Omgevingsvergunning
        
        
          8.3.1.1 Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit (...), bedraagt het tarief: (...)
        
        
          8.3.1.1.6 Indien de bouwkosten € 5.000.000 of meer bedragen: € 140.820,00 vermeerderd met: 2,60% van de bouwkosten minus € 5.000.000, met een maximum van € 650.000,00". 
        
      
    
    
      2.6.
      
        De aanslag is gebaseerd op een bouwkostenbedrag van € 18.775.889,20. Dit bedrag is berekend op grond van bijlage 1 van de Tarieventabel (hierna: de Bouwkostentabel). Daarbij is voor het grootste deel van het bouwwerk (13.650m2) de bouwkostennorm voor "Restaurants, cafés, cafetaria's en hotels (horeca)" van € 1.315 per m2 toegepast (onderdeel 3.3.8 van de Bouwkostentabel). Voor het overige is de bouwkostennorm voor “Parkeergarage bovengronds” en “Parkeergarage ondergronds” (onderdelen 3.19 en 3.20 van de Bouwkostentabel) toegepast. 
        De werkelijke bouwkosten bedragen volgens belanghebbende ongeveer € 11.920.000. De genormaliseerde kosten berekend volgens het Nederlands Bouwkosten Instituut bedragen volgens belanghebbende € 13.233.826,80.
      
      
      
        2.7.1.
        De heffingsambtenaar heeft een notitie van 16 juni 2015 overgelegd met als onderwerp "Toelichting kostentoerekening leges 2014 en specificatie relevante pagina's uit de Programmabegroting 2014 en Jaarstukken 2014" (hierna: de notitie). De notitie bevat de volgende bijlagen:
        -	"Kostendekkendheid legesverordening 2014.1 " 
        	Dit overzicht geeft per legescategorie de geraamde baten en lasten weer alsmede de daaruit volgende kostendekkingspercentages. Dit overzicht vermeldt een kostendekkingspercentage voor de gehele Legesverordening 2014-I van 80,07%;
        -	"Tarieven Salariskosten 2014 per functieschaal per fte"
        
          -	"Opslag indirecte kosten en overhead tbv bouwleges";
        
        
          -	"Opbouw toegerekende kosten: Bouwen"
        
        
        
          In de notitie wordt verwezen naar een aantal pagina's uit de Programmabegroting 2014 en de Jaarstukken 2014:
          
            "(...) De specificaties van de relevante gegevens uit de Programmabegroting 2014 en de Jaarstukken 2014 zijn:
          
        
        a. a) De relevante pagina's uit de Programmabegroting 2014 zijn:
        
          
            	-	De paragraaf lokale heffingen, pagina 182 t/m 185;
          
          
            	-	Risico als gevolg van economische ontwikkelingen, pagina 189
          
        
        
          b) De relevante pagina's uit de Jaarstukken 2014 zijn:
        
        
          
            	-	Onderdeel tarieven, pagina 126 en 127
          
          
            	-	Hoofdstuk 3.3 lokale heffingen, pagina 150 en 151.(...)".
          
        
        
      
      
        2.7.2.
        Omdat de pagina's waar in de notitie naar wordt verwezen niet zijn overgelegd, heeft de rechtbank de heffingsambtenaar bij brief van 12 januari 2017 verzocht om overlegging van die pagina's. Ter zitting van 17 januari 2017 heeft de heffingsambtenaar aangegeven dat dit verzoek hem in verband met personele wijzigingen niet heeft bereikt. Belanghebbendes gemachtigde heeft pagina's 150 en 151 van de jaarstukken 2014 ter zitting van 17 januari 2017 overgelegd. De resterende pagina's waarnaar de notitie verwijst zijn niet  overgelegd. 
        
      
    
  
  
    
      3Geschil
    
    
      3.1.
      In geschil is het antwoord op de volgende vragen:
      
      
        
          Moet de Legesverordening 2014-1 onverbindend worden verklaard vanwege overschrijding van de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet?
        
        
          Is sprake van willekeurige en/of onredelijke belastingheffing?
        
        
          Bij ontkennende beantwoording van de eerste twee geschilvragen is in geschil of de bouwkosten moeten worden berekend op grond van de basisbedragen zoals gehanteerd door het Nederlands Bouwkosten Instituut.
        
      
      
      
        Belanghebbende beantwoordt deze vragen bevestigend, de heffingsambtenaar ontkennend.
        De berekening van de bouwleges als zodanig is niet in geschil.
      
      
    
    
      3.2.
      Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken en op de zittingen.
      
    
    
      3.3.
      
        Belanghebbende concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vernietiging van de aanslag. Subsidiair concludeert belanghebbende tot gegrondverklaring van het beroep en vermindering van de aanslag tot 
        € 354.899,50 (gebaseerd op een bouwkostensom van € 13.233.826,80).
      
      
    
    
      3.4.
      De heffingsambtenaar concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
      
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      
        	1. Opbrengstlimiet
      
    
    
    
      4.1.
      Ingevolge artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, waaronder de aanvraag van een omgevingsvergunning. Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden de tarieven voor de hiervoor genoemde rechten (in dit geval de bouwleges) zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van die rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (hierna: de opbrengstlimiet). 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt voorop dat voor de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden, de kostendekkendheid op het niveau van de gehele Verordening moet worden beoordeeld (Hoge Raad, 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:282).
      
    
    
      4.3.
      
        Hoewel op belanghebbende in beginsel de stelplicht en bewijslast rust dat sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet, heeft de Hoge Raad op 24 april 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BI1968) overwogen dat ingeval een belanghebbende zich op het standpunt stelt dat opbrengstlimiet is overschreden, voor de heffingsambtenaar (verzwaarde) eisen gelden voor de betwisting van dat standpunt. Reden daarvoor is gelegen in het feit dat een belanghebbende doorgaans niet beschikt over de gegevens die hij nodig heeft voor de onderbouwing van zijn standpunt. De verzwaarde eisen houden volgens de Hoge Raad onder meer in dat de heffingsambtenaar inzicht moet verschaffen in de ramingen indien belanghebbende aan de orde stelt dat de geraamde baten de geraamde "lasten ter zake" hebben overschreden.
        Uit het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, (ECLI:NL:HR:2014:777, r.o. 3.3.3.) volgt dat het voorgaande betekent dat van de heffingsambtenaar mag worden verlangd dat inzichtelijk en controleerbaar wordt gemaakt dat de raming is gebaseerd op gegevens die zijn terug te voeren op (gegevens van) de gemeentebegroting. Van de heffingsambtenaar mag echter niet worden verlangd dat van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze wordt vastgelegd hoe de kosten ter zake daarvan zijn geraamd. 
      
      
      
        4.3.1.
        Ingeval de heffingsambtenaar inzicht heeft verschaft in de ramingen en belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een "last ter zake", is de heffingsambtenaar gehouden om nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, teneinde deze twijfel weg te nemen (r.o. 3.3.3, Hoge Raad, 24 april 2009). Dit geldt alleen voor zover belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom die twijfel is gerechtvaardigd (r.o. 3.3.4 Hoge Raad 4 april 2014) en betekent niet dat de heffingsambtenaar moet bewijzen dat de door belanghebbende gestelde twijfel of sprake is van een last ter zake, ongegrond is (r.o. 3.3.5 Hoge Raad 4 april 2014).
        
      
    
    
      4.4.
      
        Belanghebbende bestrijdt dat de geraamde baten de geraamde "lasten ter zake" niet overschrijden. Belanghebbende stelt daartoe onder meer dat zij door het ontbreken van de Programmabegroting 2014 niet kan controleren of de ramingen van de notitie daarop aansluiten en stelt vraagtekens bij de indirecte kosten en de begrote baten en lasten. 
        Ingevolge het arrest van de Hoge Raad van 14 april 2014 moet de heffingsambtenaar inzichtelijk en controleerbaar maken dat de in de notitie opgenomen ramingen zijn gebaseerd op gegevens die zijn terug te voeren op (gegevens van) de gemeentebegroting. Een begin van dat inzicht zou de heffingsambtenaar kunnen geven door overlegging van de (door hem zelf als relevant aangeduide) pagina's van de Programmabegroting 2014. Afhankelijk van de mate van betwisting en de specifieke stellingen van belanghebbende zou vervolgens mogelijk nader inzicht verschaft moeten worden. De rechtbank stelt echter vast dat ondanks het verzoek van belanghebbende om inzicht te verschaffen, het verzoek van de rechtbank van 12 januari 2017 en hetgeen is besproken op de zittingen, de heffingsambtenaar geen aanleiding heeft gezien om belanghebbende en de rechtbank van nadere informatie te voorzien. Ter zitting heeft de heffingsambtenaar desgevraagd verklaard dat de Programmabegroting niet (meer) kan worden geraadpleegd en/of gedownload via internet. De rechtbank beschikt derhalve niet over de Programmabegroting en ook anderszins is niet controleerbaar hoe de ramingen zijn terug te voeren op de begroting.  
        Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de heffingsambtenaar niet het vereiste inzicht heeft verschaft in de aansluiting van de in de notitie vermelde ramingen op (gegevens van) de gemeentebegroting. Dat de heffingsambtenaar toelichting heeft gegeven op de wijze waarop de bedragen van de onderlinge bijlagen van de notitie op elkaar aansluiten maakt die conclusie niet anders. Het gaat immers primair om de vraag of inzichtelijk en controleerbaar is of en in hoeverre de bedragen zoals die in de notitie en de bijlagen staan afkomstig zijn dan wel zijn terug te voeren op bedragen van de begroting. Bij het voorgaande oordeel heeft de rechtbank tevens in aanmerking genomen dat belanghebbende gerechtvaardigde twijfel heeft bij het percentage van de aan de bouwleges toegerekende overheadkosten van 87%. Dit percentage wijkt aanzienlijk af van zowel het totale opslagpercentage van de jaarrekening 2014 (19,6%) als dat van een aantal andere gemeenten.
      
      
    
    
      4.5.
      Gelet op het voorgaande heeft de heffingsambtenaar niet het vereiste inzicht verschaft in aansluiting van de ramingen in de notitie en de gemeentebegroting. De omstandigheid dat de heffingsambtenaar niet de vereiste inlichtingen heeft verstrekt, brengt mee dat niet kan worden beoordeeld of er posten zijn die niet dienden ter dekking van kosten waarvoor de leges mochten worden geheven, en zo ja welke posten dat waren en in welke mate de opbrengstlimiet daardoor is overschreden. Daaruit vloeit voort dat niet kan worden geoordeeld dat de tariefstelling in de gemeentelijke verordening slechts partieel onderbindend is (vgl. Hoge Raad 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW1928). Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de Legesverordening 2014-1 in haar geheel onverbindend is en de aanslag moet worden vernietigd 
      
    
    
      4.6.
      
        Gelet op het vorenstaande moet de eerste geschilvraag bevestigend worden beantwoord en dient het beroep gegrond te worden verklaard.
        De overige geschilvragen behoeven hierdoor geen antwoord. 
      
      
    
  
  
    
      5Proceskosten
    
    
      De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling nu ter zitting is vast komen te staan dat belanghebbende geen gebruik heeft gemaakt van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en ook overigens niet is gesteld of aannemelijk is geworden dat belanghebbende kosten heeft gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    
  
  
    
      6Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt de uitspraak op bezwaar, alsmede de aanslag;
      
      
        gelast dat de heffingsambtenaar het door belanghebbende betaalde griffierecht van
      
    
    € 331 aan deze vergoedt.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 26 april 2017 door mr.drs. M.H. van Schaik, voorzitter, 
      mr. S.E. Postema en prof.mr. I.J.F.A. van Vijfeijken, rechters, en op dezelfde dag in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. M.C.W. Hermus, griffier.
    
    
    
      De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift aangetekend verzonden aan partijen op: 
    
    
    
      Aan deze uitspraak hoeft eerst uitvoering te worden gegeven als de uitspraak onherroepelijk is geworden. De uitspraak is onherroepelijk als niet binnen zes weken na verzending van de uitspraak een rechtsmiddel is aangewend of onherroepelijk op het aangewende rechtsmiddel is beslist (artikel 27h, derde lid en artikel 28, zevende lid AWR). 
    
    
    
      
        Rechtsmiddel
      
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch (belastingkamer), Postbus 70583, 5201 CZ ’s-Hertogenbosch.
    
    
    
      Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
    
      	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. een dagtekening;
      	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
      	d. de gronden van het hoger beroep.
    
    
    
      Voor burgers is het mogelijk hoger beroep digitaal in te stellen. Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van de formulieren op Rechtspraak.nl / Digitaal loket bestuursrecht.