ECLI:NL:RVS:2025:1453, Raad van State, 02-04-2025, 202304425/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juni 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor een dakkapel op de woning op het perceel [locatie] in Nijmegen. [appellant] is eigenaar en bewoner van de woning op het perceel. Hij wil op het achtergeveldakvlak van de woning een tweede dakkapel realiseren boven een bestaande dakkapel. Het college heeft de door hem aangevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet. Het college heeft een negatief welstandsadvies van de commissie Beeldkwaliteit (hierna: de commissie) ten grondslag gelegd aan de weigering. In het welstandsadvies van 6 mei 2021 is door de commissie geconcludeerd dat het bouwplan niet voldoet aan de criteria voor dakkapellen uit de welstandsnota en dat het plaatsen van een dakkapel boven een andere dakkapel vanuit het oogpunt van welstand niet wenselijk is.

202304425/1/R4.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Nijmegen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 juni 2023 in zaak nr. 22/2275 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 juni 2021 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor een dakkapel op de woning op het perceel [locatie] in Nijmegen (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 24 maart 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.B. de Jong, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, is verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 15 april 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen als bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    3.       [appellant] is eigenaar en bewoner van de woning op het perceel. Hij wil op het achtergeveldakvlak van de woning een tweede dakkapel realiseren boven een bestaande dakkapel. Het college heeft de door hem aangevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet. Het college heeft een negatief welstandsadvies van de commissie Beeldkwaliteit (hierna: de commissie) ten grondslag gelegd aan de weigering. De commissie heeft het bouwplan getoetst aan de criteria uit de Uitwerkingsnota Beeldkwaliteit 2014 (hierna: de welstandsnota), die op grond van artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet door de gemeenteraad is vastgesteld. In het welstandsadvies van 6 mei 2021 is door de commissie geconcludeerd dat het bouwplan niet voldoet aan de criteria voor dakkapellen uit de welstandsnota en dat het plaatsen van een dakkapel boven een andere dakkapel vanuit het oogpunt van welstand niet wenselijk is. De commissie heeft bij het opstellen van dit welstandsadvies gewezen op het voorkomen van verdere verrommeling van achterdakvlakken.
    De welstandsnota
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank de welstandsnota buiten toepassing had moeten laten, omdat die in strijd is met artikel 12a van de Woningwet. Hij voert daartoe aan dat de welstandsnota geen criteria zoals bedoeld in artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet bevat over dakkapellen in het achtergeveldakvlak. In paragraaf 5.1.6 van de welstandsnota wordt namelijk ten aanzien van dakkapellen in het achtergeveldakvlak slechts verwezen naar de eisen op grond waarvan dakkapellen welstandsvrij zijn. Voldoet het bouwplan hier niet aan, dan is het bouwplan volgens de welstandsnota in strijd met redelijke eisen van welstand. Volgens [appellant] kan hierdoor geen gebruik gemaakt worden van de afwijkingsmogelijkheid waarin de welstandsnota voorziet, omdat criteria voor dakkapellen in het achtergeveldakvlak ontbreken.
    4.1.    Over dakkapellen aan de achterzijde staat in paragraaf 5.1.6 van de welstandsnota dat voor de gevallen waarin het geen dakkapel betreft op een (rijks- of gemeentelijk) monument, een stadsbeeldobject of in een door het rijk aangewezen beschermd stads- of dorpsgezicht, ruime voorwaarden zijn geformuleerd waaronder een dakkapel aan de achterzijde welstandsvrij is. Deze criteria zijn te vinden in paragraaf 2.2, onder d, van de welstandsnota. Dakkapellen die niet aan deze voorwaarden voldoen, zijn in beginsel in strijd met redelijke eisen van welstand. Afwijken van de criteria voor welstandsvrije dakkapellen kan alleen op basis van de afwijkingsmogelijkheid. Die afwijkingsmogelijkheid houdt in dat wanneer de gebiedsgerichte- en objectgerichte criteria onvoldoende houvast bieden voor de beoordeling van een bouwplan, een bouwplan op redelijke eisen van welstand wordt beoordeeld op basis van de algemene criteria. Die algemene criteria zijn in hoofdstuk 6 van de welstandsnota uiteengezet en vormen de basis voor de gebiedsgerichte en objectgerichte beeldkwaliteitscriteria.
    4.2.    Artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet schrijft voor dat een welstandsnota criteria moet bevatten op grond waarvan wordt beoordeeld of een bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Nu de welstandsnota criteria bevat voor dakkapellen is er geen grond voor het oordeel dat de welstandsnota in strijd is met artikel 12a van de Woningwet. Dat [appellant] het niet eens is met de systematiek die in de welstandsnota wordt gehanteerd, brengt hierin geen verandering. Artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet laat de gemeenteraad immers ruimte om een eigen systematiek in de welstandsnota aan te brengen. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de welstandsnota buiten toepassing dient te worden gelaten vanwege strijd met artikel 12a van de Woningwet.
    Het betoog slaagt niet.
    Belemmering van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt heeft belemmerd - zoals bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1129 - door het negatieve welstandsadvies ten grondslag te leggen aan de weigering van de vergunning. De rechtbank heeft volgens hem namelijk niet onderkend dat het welstandsadvies iedere alternatieve wijze van realisering van een tweede dakkapel boven de bestaande dakkapel uitsluit. Dit terwijl in het bestemmingsplan voor dakkapellen geen specifieke bouwvoorschriften zijn opgenomen en in het bestemmingsplan ruimte is gelaten voor het realiseren van een tweede dakkapel.
    5.1.    De welstandscommissie toetst het bouwplan aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand. Daarbij moet zij in beginsel uitgaan van de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Als het bouwplan van het bestemmingsplan afwijkt, dan moet zij in beginsel uitgaan van de bouwmogelijkheden waaraan het college planologische medewerking wil verlenen.
    Naarmate het bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, heeft het college - met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan - meer beoordelingsruimte om in het kader van de welstandstoets een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Indien echter uit de voorschriften en de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat zulk een keuze niet of slechts in beperkte mate aanwezig is - met name indien bebouwingsmogelijkheden gedetailleerd zijn aangegeven - vormt die opzet bij de welstandstoets een dwingend gegeven. In dat geval wordt de grens van de welstandstoets eerder overschreden. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1139.
    5.2.    Op het perceel geldt, voor zover hier van belang, het bestemmingsplan "Nijmegen Midden 2015" (hierna: het bestemmingsplan). De bestemming ter plaatse is ‘Wonen’. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geeft het bestemmingsplan slechts een algemeen kader van bouwvlak, inhoudsmaat, bouwhoogte en goothoogte voor het dak. Het bestemmingsplan bevat geen planvoorschrift over dakkapellen en bepaalt dan ook niet dat een tweede dakkapel op het achterdakvlak is toegestaan. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling sprake van een situatie waarin het college - met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan - meer beoordelingsruimte heeft om in het kader van de welstandstoets een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Vergelijk (onder 5.5. van) de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1139). De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit van het college leidt tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    700-1133
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    artikel 1:3
    […]
    4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    artikel 8:3
    1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
    a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
    […]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    […]
    Woningwet
    Artikel 12a
    1. De gemeenteraad stelt een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling:
    a. of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand;
    […]
    Uitwerkingsnota Beeldkwaliteit, deel 1 2014
    2.2 Welstandsvrije bouwwerken
    Als wordt voldaan aan de hieronder genoemde voorwaarden gelden er voor onderstaande bouwwerken geen redelijke eisen van welstand.
    D. Dakkapellen in het achterdakvlak
    […]
    c. Het betreft de eerste dakkapel in het dakvlak (per woning of gebouw gerekend);
    […]
    H5 Criteria voor objecten - kleine bouwwerken
    5.1.6 Dakkapellen
    […]
    Dakkapellen aan de achterzijde en niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant
    Als het een dakkapel betreft op een (rijks- of gemeentelijk-) monument, een stadsbeeldobject of in een door het Rijk aangewezen beschermd stads- of dorpsgezicht, zal deze beoordeeld worden op basis van de algemene
    criteria. Voor alle andere gevallen zijn ruime voorwaarden geformuleerd waaronder een dakkapel aan de achterzijde welstandsvrij is (H2.2). Als niet wordt voldaan aan deze voorwaarden, is een dakkapel in beginsel in strijd met redelijke eisen van welstand. Afwijken van de criteria voor welstandsvrije dakkapellen kan alleen op basis van de afwijkingsmogelijkheid of hardheidsclausule. De dakkapel zal dan op basis van de algemene criteria beoordeeld worden.