ECLI:NL:RBLIM:2025:10176, Rechtbank Limburg, 05-09-2025, C/03/344198 / KG ZA 25-295
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Eiseres heeft een agrarisch bedrijf en met gebruikmaking van een zogenaamde PAS-melding op grond van het “Programma Aanpak Stikstof” (PAS) haar activiteiten uitgebreid. De bepalingen die onder andere voorzagen in een vrijstelling van de vergunningplicht in geval van een PAS-melding, heeft de hoogste bestuursrechter onverbindend verklaard wegens strijdigheid met de zogenaamde Habitat-richtlijn. Dit had tot gevolg dat projecten die met een PAS-melding waren gerealiseerd met terugwerkende kracht vergunningplichtig werden.
        De wetgever heeft aan de minister opgedragen om een programma van maatregelen vast te stellen om tot een legalisatie van de PAS-meldingen te komen. Dit programma is niet binnen de door de wetgever gestelde termijn van drie jaar uitgevoerd en per 28 februari 2025 geëindigd. Een milieuorganisatie heeft gedeputeerde staten van de provincie Limburg gevraagd om handhavend tegen eiseres op te treden. Eiseres stelt dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld en vordert als schadevergoeding in natura veroordeling van de Staat om maatregelen te treffen die leiden tot legalisatie van haar PAS-melding en om maatregelen te treffen waardoor wordt voorkomen dat handhavend tegen haar wordt opgetreden. 
        De voorzieningenrechter wijst de gevorderde voorzieningen af omdat de door eiseres voorgestelde maatregelen ongeschikt zijn om de gevorderde voorziening uit te voeren. Verder is niet duidelijk wat de omvang is van de geleden/te lijden schade en heeft de Staat geen bevoegdheid om in te grijpen in de handhavingstaak die bij  gedeputeerde staten ligt.

RECHTBANK Limburg
    
    
      Civiel recht 
    
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Zaaknummer: C/03/344198 / KG ZA 25-295
    
    
    
      
        Vonnis in kort geding van  5 september 2025
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        
          [eiser]
        , 
      te [woonplaats] 
      in hoedanigheid van lasthebber van [bedrijfsnaam] BV ,
      eisende partij,
      hierna te noemen: lasthebber,
      advocaat: mr. D.J.B. Bosscher,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        DE STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur), 
      
      te Den Haag,
      gedaagde partij,
      hierna te noemen: De Staat,
      advocaten: mrs. R.D. Reinders en L. Verhees
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      
        Het verloop van de procedure blijkt uit:
        - de dagvaarding- de producties van lasthebber- de producties van De Staat- de mondelinge behandeling van 28 augustus 2025- de pleitnota van lasthebber- de pleitnota van De Staat.
      
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      2.1.
      
        [bedrijfsnaam] BV , de materiële procespartij, (hierna te noemen “eiseres”) oefent een agrarisch bedrijf uit en heeft in het verleden een zogenaamde PAS-melding gedaan. Een PAS-melding kon onder het op 1 juli 2015 in werking getreden Programma Aanpak Stikstof (PAS) worden gedaan voor (de wijziging van) een project waarvan de stikstofdepositie op geen enkel Natura 2000-gebied  de waarde van 1 mol per hectare per jaar overschreed. In dat geval was dan geen natuurvergunning vereist. 
      
    
    
      2.2.
      Bij uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) de bepalingen die onder andere voorzagen in een vrijstelling van de vergunningplicht in geval van een PAS-melding, onverbindend verklaard wegens strijdigheid met de zogenaamde Habitat-richtlijn. Dit had tot gevolg dat projecten die met een PAS-melding waren gerealiseerd met terugwerkende kracht vergunningplichtig werden.
      
    
    
      2.3.
      De wetgever heeft in artikel 1.13a van de toen geldende Wet natuurbescherming (daarna artikel 22.21 Omgevingswet) de opdracht opgenomen dat de minister samen met gedeputeerde staten van de provincies zorg dienen te dragen voor het legaliseren van projecten of activiteiten waarvoor het PAS vrijstelling van de vergunningplicht bood. De minister diende daarvoor een programma van maatregelen vast te stellen dat drie jaar na vaststelling moet worden uitgevoerd. Dit Legalisatieprogramma PAS-meldingen is op 28 februari 2022 vastgesteld en (drie jaar later) op 28 februari 2025 geëindigd. Voor veel PAS-melders (waaronder eiseres) heeft dit programma niet tot legalisatie geleid omdat te weinig stikstofruimte beschikbaar kwam. 
      
    
    
      2.4.
      Milieu-organisatie MOB heeft inmiddels aan Gedeputeerde Staten van Limburg gevraagd om handhavend op te treden tegen eiseres vanwege het ontbreken van de vereiste natuurvergunning.
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      3.1.
      
        Lasthebber vordert bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
        I. te gebieden dat de Staat één maand na de betekening van het te wijzen vonnis, althans een door de voorzieningenrechter vast te stellen termijn, maatregelen treft die ertoe leiden dat de legalisatie van de PAS-melding, die werd gedaan door eiseres, daadwerkelijk en binnen drie maanden na die betekening plaats heeft;
        II. te gebieden dat de Staat binnen één maand na de betekening van het te wijzen vonnis, althans een door de voorzieningenrechter vast te stellen termijn, maatregelen treft die ertoe leiden dat administratiefrechtelijke handhaving van de PAS-melding, die werd gedaan door eiseres, uitblijft, totdat het onder (I) bedoeld bevel is uitgevoerd;
        III. de Staat te veroordelen een dwangsom te betalen van € 1.000.000,00 per dag(deel) dat de Staat (I) en/of (II) niet tijdig en/of integraal naleeft;
        IV. de Staat te veroordelen in de proceskosten en gebruikelijke nakosten.
      
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      4.1.
      Eiseres heeft een voldoende spoedeisend belang gesteld bij de gevorderde voorzieningen. Er ligt namelijk een verzoek bij gedeputeerde staten van de provincie Limburg om handhavend tegen haar op te treden.
      
    
    
      4.2.
      De onder I gevorderde voorziening strekt tot legalisatie van de PAS-melding van eiseres. Eiseres baseert deze vordering op onrechtmatig handelen door de Staat. Het onrechtmatig handelen bestaat volgens haar uit het niet nakomen door de Staat van zijn wettelijke verplichting tot legalisatie (artikel 1.13a Wnb (oud) en artikel 22.21 Ow) en/of het tot stand brengen van het algemeen onverbindend verklaarde PAS. De gevorderde legalisatie van de PAS-melding ziet eiseres als een vorm van schadevergoeding in natura.
      
    
    
      4.3.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de gevraagde voorzieningen niet kunnen worden toegewezen om de volgende redenen in onderling verband en samenhang bezien.
      
      
        
          De onrechtmatige daad
        
      
    
    
      4.4.
      De onrechtmatige daad kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden gebaseerd op een schending van artikel 22.21 Ow omdat:
      
        
          de in dat artikel neergelegde taak is toegedeeld aan de minister (Staat) én gedeputeerde staten van de provincies. De verplichting rust dus niet uitsluitend op de Staat terwijl niet is gebleken dat de Staat de verplichting zonder gedeputeerde staten van de provincies kan uitvoeren. Deze vormgeving van de taakopdracht zou maken dat het opleggen van een dwangsom aan alleen de Staat onredelijk zou zijn. Het is namelijk niet alleen aan de Staat om die taak uit te oefenen.
        
        
          De Hoge Raad heeft beslist dat, in een situatie waarin door een overheidsorgaan wettelijke beslistermijnen worden overschreden, bijkomende omstandigheden nodig zijn om de conclusie te rechtvaardigen dat daardoor wordt gehandeld in strijd met  de maatschappelijke zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 6:162 BW. Dergelijke bijkomende omstandigheden zijn in deze procedure niet gesteld en evenmin gebleken.
        
        
          Er is niet voldaan aan het vereiste dat de geschonden norm strekt ter bescherming van de belangen van degene die zich op de norm beroept (het relativiteitsvereiste). De norm (de termijn waarbinnen legalisatie moet plaatsvinden) is eerder een intern (binnen de overheid) werkende instructienorm strekkende tot het geven van een termijn van orde en heeft niet als doel om met het enkele verstrijken van die termijn aansprakelijkheid voor schade te laten ontstaan. Daarvoor zijn – zoals gezegd onder B – bijkomende omstandigheden nodig die zijn gesteld noch gebleken.
        
      
      
    
    
      4.5.
      Gevraagd naar de door de Staat te treffen maatregelen die tot legalisatie kunnen leiden zijn aan de kant van eiseres twee vormen genoemd. Het betreft 1) een generaal pardon voor alle PAS-melders en 2) het door de Staat gebruik maken van een instructiebevoegdheid aan gedeputeerde staten. De voorzieningenrechter is om de volgende redenen van oordeel dat deze maatregelen ongeschikt zijn om de gevorderde voorziening uit te voeren.
      
      
        4.5.1.
        
          De voorzieningenrechter stelt voorop dat een generaal pardon veel verder gaat dan de gevorderde voorziening die enkel ziet op legalisatie van de PAS-melding van eiseres. Een generaal pardon heeft gevolgen voor derden die niet in deze procedure zijn betrokken. Voor een beoordeling van de positie en/of belangen van die derden is geen plaats in deze procedure waar alleen de Staat en eiseres partij zijn. Er vanuit gaande dat een generaal pardon via wetgeving tot stand dient te komen is de voorzieningenrechter met de Staat van oordeel dat dit niet realiseerbaar is binnen de gevorderde termijn. Weliswaar wordt de mogelijkheid gelaten dat de voorzieningenrechter zelf een termijn stelt maar het is voor de voorzieningenrechter niet doenlijk om een alternatieve termijn te geven. Een generaal pardon kan in juridische zin vele vormen aannemen, terwijl de voorzieningenrechter niet bevoegd en in staat is de daarbij betrokken belangen en omstandigheden zodanig af te wegen dat een keuze voor één of meer bepaalde juridische instrumenten zou kunnen worden gemaakt en aldus is het niet mogelijk om een wél haalbare termijn voor uitvoering te bepalen. 
          Dit betekent dat deze maatregel niet geschikt is om de gevorderde voorziening uit te voeren.
        
        
      
      
        4.5.2.
        Lasthebber heeft tijdens de zitting desgevraagd naar voren gebracht dat een instructiebevoegdheid van de Staat aan gedeputeerde staten van de provincie mogelijk gevonden kan worden in artikel 2.34 Ow. In het tweede lid van dit artikel staat dat aan gedeputeerde staten alleen een instructie kan worden gegeven over een projectbesluit als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Deze instructiebevoegdheid geldt dus niet voor legalisatie van de PAS-melding.
        
        
          
            De Schade
          
        
      
    
    
      4.6.
      
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft gesteld om te kunnen concluderen dat zij schade heeft geleden door het handelen van de Staat, laat staan wat de omvang is van die schade. Zo is niet gesteld voor welk project de PAS-melding was gedaan, wat de omvang is van de op grond van de PAS-melding gedane investeringen en welk nadeel zij op dit moment lijdt door het uitblijven van de legalisatie. 
        Het is om die reden voor de voorzieningenrechter niet mogelijk om te beoordelen of de schadevergoeding zoals deze is gevorderd evenredig is aan mogelijke schade.
        Dit is van belang omdat in beginsel geen plaats is voor ingrijpen door de rechter in het wetgevingsproces behoudens bijzondere omstandigheden. Aangezien deze toets op grond van de door eiseres verstrekte informatie niet mogelijk is heeft dit tot gevolg dat toewijzing van het gevorderde als disproportioneel moet worden aangemerkt.
      
      
      
        
          Administratiefrechtelijke handhaving
        
      
    
    
      4.7.
      Eiseres vordert dat de Staat maatregelen neemt waarmee wordt voorkomen dat administratiefrechtelijke handhaving plaatsvindt totdat legalisatie heeft plaatsgevonden. De voorzieningenrechter stelt voorop dat administratiefrechtelijke handhaving in zaken als hier aan de orde niet tot de bevoegdheid van de Staat maar tot de taak en bevoegdheid van gedeputeerde staten hoort. Zoals hiervoor al over de instructiebevoegdheid van de Staat aan gedeputeerde staten is overwogen, biedt artikel 2.34 Ow maar een beperkte mogelijkheid. De opgenomen instructiebevoegdheid ziet niet op administratiefrechtelijke handhaving. Dit betekent dat de Staat de gevorderde maatregelen niet kan treffen. Deze voorziening is dan ook niet toewijsbaar.
      
      
        
          Slotsom
        
      
    
    
      4.8.
      
        De voorzieningenrechter zal niet overgaan tot het treffen van de gevorderde voorzieningen. Dit betekent dat lasthebber dient te worden veroordeeld in de proceskosten aan de zijde van de Staat.
        De proceskosten van De Staat worden begroot op:
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                - griffierecht
              
              
                €
              
              
                714,00
              
              
                
              
            
            
              
                - salaris advocaat
              
              
                €
              
              
                1.107,00
              
              
                
              
            
            
              
                Totaal
              
              
                €
              
              
                1.821,00
              
              
                
              
            
          
        
      
      
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter
    
    
    
      5.1.
      wijst het gevorderde af,
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt [eiser] in de proceskosten van € 1.821,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als [eiser] niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. dr. R. Kluin en in het openbaar uitgesproken op  5 september 2025.
      
      
      
        CB