ECLI:NL:RVS:2025:4931, Raad van State, 15-10-2025, 202207200/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 15 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:119 , heeft de Afdeling het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal opgedragen om binnen twaalfweken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 28 oktober 2021, waarbij het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een mast voor telecommunicatiedoeleinden, het plaatsen van een perceelafscheiding en het kappen van twee bomen op het perceel nabij het perceel Schipleidelaan 3 in Oldenzaal onder aanvulling van de motivering in stand is gelaten, te herstellen. Onder 4 heeft de Afdeling vervolgens overwogen dat artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 5, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, wel een toereikende grondslag biedt om zowel in afwijking van het gebruiks- als het bouwvoorschrift een omgevingsvergunning voor een antennemast te verlenen.

202207200/2/R3.
    Datum uitspraak: 15 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Oldenzaal,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 november 2022 in zaak nr. 21/2109 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 15 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:119 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twaalfweken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 28 oktober 2021, waarbij het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een mast voor telecommunicatiedoeleinden, het plaatsen van een perceelafscheiding en het kappen van twee bomen op het perceel nabij het perceel Schipleidelaan 3 in Oldenzaal onder aanvulling van de motivering in stand is gelaten, te herstellen.
    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college bij besluit van 10  maart 2025 (hierna: het herstelbesluit) een gewijzigde omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een mast voor telecommunicatiedoeleinden, het plaatsen van een perceelafscheiding en het kappen van twee bomen op het perceel nabij het perceel Schipleidelaan 3 in Oldenzaal.
    [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.T. Fuller, advocaat te Zwolle, heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop het gebrek is hersteld.
    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 14 mei 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    De tussenuitspraak
    2.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 45, lid a, onder 5, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 2007" geen toereikende grondslag biedt om af te wijken van de gebruiksbepaling in artikel 21.1 van de planvoorschriften. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat een letterlijke lezing van artikel 45, lid a, onder 5, van de planvoorschriften leidt tot de conclusie dat deze bepaling enkel voorziet in de mogelijkheid om af te wijken van de voorschriften over maximale bouwhoogten, en niet van andere voorschriften.
    Onder 4 heeft de Afdeling vervolgens overwogen dat artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 5, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), wel een toereikende grondslag biedt om zowel in afwijking van het gebruiks- als het bouwvoorschrift een omgevingsvergunning voor een antennemast te verlenen. Daarbij heeft de Afdeling betrokken dat voor de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 5, van bijlage II van het Bor, een vergelijkbaar beoordelingskader geldt en dat dezelfde, reguliere procedure van toepassing is. Nadat de Afdeling na de beoordeling van de overige gronden van het hoger beroep tot de conclusie kwam dat geen van deze gronden slaagde, heeft de Afdeling het college met toepassing van artikel 8:51d van de Awb opgedragen om het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek binnen twaalf weken na verzending van de tussenuitspraak te herstellen.
    Het herstelbesluit
    3.       Om uitvoering te geven aan de tussenuitspraak, heeft het college de omgevingsvergunning met het herstelbesluit alsnog gewijzigd verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 5, van bijlage II van het Bor.
    Beroep van rechtswege
    4.       Gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, is het herstelbesluit onderdeel van dit geding. De Afdeling zal aan de hand van de door [appellant] naar voren gebrachte zienswijze beoordelen of het college heeft voldaan aan de opdracht uit de tussenuitspraak.
    Het beroep van [appellant] tegen het herstelbesluit
    Onjuiste locatieaanduiding
    5.       [appellant] betoogt dat het herstelbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat in de publicatie van het herstelbesluit in het gemeenteblad de locatie van de zendmast onjuist is aangeduid.
    Deze beroepsgrond gaat over een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan alleen al daarom de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dus geen reden zijn voor de vernietiging van het bestreden besluit.
    Het betoog slaagt niet.
    Ondeugdelijke belangenafweging
    6.       [appellant] betoogt dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het algemeen belang van bereikbaarheid, onder andere voor hulpdiensten, zwaarder weegt dan het individuele belang van omwonenden om geen zendmast in de omgeving van hun woning te hebben. Hierover voert [appellant] aan dat er nooit problemen met bereikbaarheid zijn geweest en dat zendmasten elkaar altijd overlappen. Ook hebben de hulpdiensten volgens hem een eigen netwerk dat niet afhankelijk is van de zendmasten voor telecommunicatie. De zendmast dient daarom geen algemeen belang, vindt [appellant].
    Verder voert [appellant] aan dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de belangen van omwonenden niet onevenredig worden geschaad. [appellant] wijst erop dat de gemeente de WOZ-belasting van de nabijgelegen woningen heeft verlaagd naar aanleiding van de plaatsing van de zendmast. Volgens [appellant] had een grotere afstand tussen de zendmast en de nabijgelegen woningen moeten worden aangehouden, ondanks dat in de Handreiking bedrijven- en milieuzonering van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-handreiking) een richtafstand van 10 m is opgenomen.
    6.1.    Onder punt 7 van het herstelbesluit staat dat het college een belangenafweging heeft gemaakt. Het college vindt dat het algemeen belang van een mobiele dekking voor De Thij en Het Hulsbeek zwaarder weegt dan het individuele belang van omwonenden om geen zendmast op enige afstand van hun woonperceel te hebben. Op basis van die belangenafweging heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de plaatsing van de zendmast op deze locatie strookt met een goede ruimtelijke ordening, mede omdat de zendmast op een afstand van 30 m tot het dichtstbijzijnde woonperceel, 50 m tot grotere bouwwerken op aangrenzende percelen en 78 m tot de dichtstbijzijnde woning staat. Daarbij heeft het college in overweging genomen dat de VNG-handreiking een richtafstand van 10 m voorschrijft. Ook is de kleurstelling van het hekwerk en de zendmast ten behoeve van de belangen van de omwonenden en de ruimtelijke inpasbaarheid aangepast conform het advies van de stadsbouwmeester.
    6.2.    [appellant] heeft zijn betoog dat de zendmast niet noodzakelijk is voor het waarborgen van een goede mobiele bereikbaarheid niet nader onderbouwd. De Afdeling ziet daarom al geen aanleiding voor het oordeel dat de zendmast geen algemeen belang dient, zoals [appellant] aanvoert.
    Daarnaast heeft het college naar het oordeel van de Afdeling toereikend gemotiveerd op welke wijze het de individuele belangen van omwonenden heeft betrokken in de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het herstelbesluit. Daarbij heeft het college met de verwijzing naar de VNG-handreiking toereikend gemotiveerd dat de afstand tussen de zendmast en de nabijgelegen woningen aanvaardbaar is. Daarbij betrekt de Afdeling dat, anders dan waarvan [appellant] lijkt uit te gaan, de mast op een grotere afstand dan 10 m, namelijk op 30 m, van het woonperceel staat. De Afdeling volgt [appellant] daarom niet in zijn standpunt dat de individuele belangen van de omwonenden onevenredig geschaad worden door het realiseren van de zendmast.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college het algemeen belang van de mobiele bereikbaarheid zwaarder heeft mogen laten wegen dan de individuele belangen van omwonenden.
    Het betoog slaagt niet.
    Alternatieven
    7.       [appellant] betoogt dat ten onrechte alleen vanwege financiële belangen voor de locatie van de zendmast is gekozen. Daarover voert hij aan dat KPN bereid was om de zendmast op een andere locatie te realiseren, op voorwaarde dat het college de kosten van de verplaatsing van de zendmast zou vergoeden. Volgens [appellant] was verplaatsing van de zendmast geen optie, alleen omdat het college niet bereid was om die kosten te vergoeden.
    7.1.    Zoals de Afdeling in de tussenuitspraak, onder 5.4, heeft geoordeeld, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het op voorhand duidelijk is dat met één of meer alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het betoog van [appellant] is onvoldoende om nu tot een ander oordeel te komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Zendmast niet stedenbouwkundig en landschappelijk ingepast
    8.       [appellant] betoogt dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de zendmast stedenbouwkundig en landschappelijk goed ingepast is. Hierover voert hij aan dat het college zich niet op de notitie van 1 februari 2019 heeft mogen baseren, omdat die notitie is opgesteld na het besluit van 10 juli 2018, waarmee het college de omgevingsvergunning voor de zendmast heeft verleend. Verder voert [appellant] aan dat de zendmast zich in een hoofdgroenstructuur met een grote landschappelijke waarde bevindt. Volgens [appellant] zijn er ook nabijgelegen locaties waar het plaatsen van een zendmast minder inbreuk maakt op de landschappelijke waarden. Tot slot voert [appellant] aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de mast door de omliggende groenstructuur zoveel mogelijk wordt onttrokken aan het zicht. Volgens hem is de mast nog steeds goed zichtbaar.
    8.1.    Zoals de Afdeling in overweging 6.1 van de tussenuitspraak heeft overwogen, is het college naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb gehouden tot een volledige heroverweging van dat besluit. Deze heroverweging geeft het college de gelegenheid om eventuele in het besluit de herstellen of de motivering van het besluit te verbeteren. Het college moet zich in de heroverweging van het eerdere besluit baseren op de feiten en omstandigheden op het moment van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich bij de motivering van het herstelbesluit heeft mogen baseren op de notitie van 1 februari 2019.
    8.2.    Wat betreft de stedenbouwkundige en landschappelijke inpassing van de zendmast, stelt de Afdeling vast dat het college dezelfde afweging heeft gemaakt zoals het in het eerdere besluit van 28 oktober 2021 heeft gedaan. Het herstelbesluit is op deze aspecten niet gewijzigd ten opzichte van de met dat besluit verleende omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning voor het plaatsen van de zendmast en de perceelafscheiding en het kappen van de twee bomen is immers opnieuw verleend, zonder dat het bouwplan is gewijzigd. Zoals de Afdeling in de tussenuitspraak onder 5.3 heeft overwogen, heeft het college het belang van het behoud van de groenstructuur voldoende meegewogen in zijn besluitvorming. In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling nu geen aanleiding voor een ander oordeel.
    Het betoog slaagt niet.
    Onvoldoende rekening gehouden met bestemmingsplan
    9.       [appellant] betoogt dat het college in de motivering van het herstelbesluit onvoldoende rekening heeft gehouden met de huidige situatie, omdat het bestemmingsplan in de omgeving van de zendmast is gewijzigd naar Stadsrand.
    [appellant] heeft dit betoog niet onderbouwd. Ook is de Afdeling niet gebleken dat in de omgeving van de zendmast na het besluit van 28 oktober 2021 en voor het nemen van het herstelbesluit een nieuw bestemmingsplan of een wijziging van het omgevingsplan is vastgesteld. Dit betoog leidt daarom al niet tot het oordeel dat het herstelbesluit op dit punt onzorgvuldig is.
    Conclusie
    10.     Gelet op wat de Afdeling in overweging 4 en 7 van de tussenuitspraak heeft overwogen, is het hoger beroep van [appellant] gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep tegen het besluit van 28 oktober 2021 gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo.
    11.     Het college heeft het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek met het besluit van 10 maart 2025 hersteld. Het beroep tegen dat besluit is ongegrond. De omgevingsvergunning voor de zendmast die bij dat besluit is verleend blijft dus in stand.
    Proceskosten
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 november 2022 in zaak nr. 21/2109;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldenzaal van 28 oktober 2021, met kenmerk 25176-2021, gegrond;
    IV.     vernietigt het onder III genoemde besluit;
    V.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldenzaal van 10 maart 2025 ongegrond;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldenzaal tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.081,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldenzaal aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025
    270-1117