ECLI:NL:RVS:2025:1834, Raad van State, 23-04-2025, 202302080/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Delft aan Lijm &amp; Cultuur een vergunning, als bedoeld in artikel 2.17, tweede lid, en artikel 2.18, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor Delft, verleend voor het organiseren van evenementen op een terrein aan de Rotterdamseweg 272 in Delft. De vergunning geldt tot 1 januari 2027. Lijm &amp; Cultuur exploiteert een evenemententerrein waarop onder andere popfestivals, bedrijfsfeesten en sportevenementen worden georganiseerd. De aanvraag om vergunning strekt tot verlenging met 10 jaar van de vergunning die op 22 december 2017 was verleend en op 1 januari 2021 afliep. De burgemeester heeft bij besluit van 31 maart 2021 de vergunning onder het voorwaarden verleend tot 1 januari 2027. Bij het besluit van 14 januari 2022 heeft de burgemeester een aantal vergunningvoorschriften en voorwaarden ingetrokken dan wel gewijzigd. De rechtbank heeft het besluit van 14 januari 2022 vernietigd, omdat het ondeugdelijk is gemotiveerd. Volgens de rechtbank zijn er dubbele bepalingen en voorschriften in de vergunning opgenomen die de vergunning moeilijk leesbaar maken.

202302080/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Lijm & Cultuur B.V., gevestigd in Delft,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 februari 2023 in zaak nr. 22/1230 in het geding tussen:
    Lijm & Cultuur
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Delft (lees: de burgemeester van Delft).
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 maart 2021 heeft de burgemeester aan Lijm & Cultuur een vergunning, als bedoeld in artikel 2.17, tweede lid, en artikel 2.18, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor Delft (hierna: APV), verleend voor het organiseren van evenementen op een terrein aan de Rotterdamseweg 272 in Delft. De vergunning geldt tot 1 januari 2027.
    Bij besluit van 14 januari 2022 heeft de burgemeester het door Lijm & Cultuur daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de vergunning gewijzigd.
    Bij uitspraak van 16 februari 2023 heeft de rechtbank het door Lijm & Cultuur daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 januari 2022 vernietigd en de burgemeester opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft Lijm & Cultuur hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 18 april 2023 heeft de burgemeester het bezwaar van Lijm & Cultuur opnieuw ongegrond verklaard en een gewijzigde vergunning verleend.
    Tegen dit besluit heeft Lijm & Cultuur gronden ingediend.
    Lijm & Cultuur heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 februari 2025, waar Lijm & Cultuur, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L. van Schie-Kooman, advocaat in Delft, en de burgemeester, vertegenwoordigd door H. Mohamed en mr. B. Kaptein, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Lijm & Cultuur exploiteert een evenemententerrein waarop onder andere popfestivals, bedrijfsfeesten en sportevenementen worden georganiseerd. De aanvraag om vergunning strekt tot verlenging met 10 jaar van de vergunning die op 22 december 2017 was verleend en op 1 januari 2021 afliep. De burgemeester heeft bij besluit van 31 maart 2021 de vergunning onder het voorwaarden verleend tot 1 januari 2027. Bij het besluit van 14 januari 2022 heeft de burgemeester een aantal vergunningvoorschriften en voorwaarden ingetrokken dan wel gewijzigd.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft het besluit van 14 januari 2022 vernietigd, omdat het ondeugdelijk is gemotiveerd. Volgens de rechtbank zijn er dubbele bepalingen en voorschriften in de vergunning opgenomen die de vergunning moeilijk leesbaar maken. De adviescommissie voor bezwaarschriften heeft geadviseerd dubbele bepalingen uit de vergunning te halen, maar de burgemeester heeft dit advies op een aantal punten zonder nadere motivering niet overgenomen.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de aangevraagde activiteiten vergunningplichtig zijn op grond van artikel 2:17, tweede lid, van de APV en dat de burgemeester op goede gronden de vergunning heeft verleend voor de duur van zes jaar. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester de openbare orde en veiligheid, gelet op toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen, ten grondslag mogen leggen aan de keuze de vergunning niet met tien jaar te verlengen. Omdat Lijm & Cultuur niet heeft onderbouwd dat een daartoe bevoegde ambtenaar een concrete en ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan dat de eerder verleende vergunning verlengd zou worden voor de duur van tien jaar, slaagt het beroep van Lijm & Cultuur op het vertrouwensbeginsel niet.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Vergunningplicht
    3.       Lijm & Cultuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar activiteiten vergunningplichtig zijn. In de kern voert Lijm & Cultuur hiertoe aan dat de door haar georganiseerde evenementen niet "voor het publiek toegankelijke" verrichtingen van vermaak zijn, zoals bedoeld in artikel 2:17, tweede lid, van de APV, omdat een deel van het terrein haar eigendom is en bezoekers toegangskaarten voor de evenementen moeten kopen. Lijm & Cultuur stelt dat de vergunningplicht alleen geldt voor incidentele evenementen. Het organiseren van evenementen heeft bij haar geen incidenteel karakter maar behoort tot de normale bedrijfsvoering, aldus Lijm & Cultuur.
    3.1.    Artikel 2:18, eerste lid, van de APV luidt: "Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een groot evenement of een evenement te organiseren."
    Ingevolge artikel 2.17, tweede lid, wordt onder evenement verstaan: "Elke voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak, met inbegrip van een herdenkingsplechtigheid en een braderie, met een gemiddelde belasting van de woon- en leefomgeving en een gemiddelde inzet van de hulpdiensten met uitzondering van: […]"      
    3.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de activiteiten van Lijm & Cultuur vergunningplichtig zijn op grond van de hierboven genoemde bepalingen van de APV. De evenementen die op het bedrijfsterrein worden georganiseerd, zijn "voor het publiek toegankelijk", als bedoeld in artikel 2.17, tweede lid, van de APV. Dat bezoekers moeten betalen voor een evenement, maakt dat niet anders. De Afdeling wijst op haar eerdere uitspraak van 11 januari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AU9388. Evenmin is de eigendomssituatie van het terrein of gebouw op zichzelf van belang voor de vraag of de evenementen "voor het publiek toegankelijk" zijn. Verder biedt de tekst van artikel 2:17, tweede lid, geen grond voor het oordeel dat deze bepaling alleen betrekking heeft op incidentele activiteiten. Het gaat om "elke" voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak.
    Het betoog slaagt niet.
    Termijn van zes jaar
    4.       Lijm & Cultuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester op goede gronden de vergunning heeft verleend voor de duur van zes jaar. De ruimtelijke ontwikkelingen die de burgemeester ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit, bieden geen reden om de looptijd van de vergunning te beperken. Er is ook geen dringende reden waarom de duur van de vergunning zou moeten worden beperkt tot zes jaar. Zo zijn er zelden klachten en incidenten. Lijm & Cultuur voert ook aan dat het onzeker is of zij na afloop van periode van zes jaar een nieuwe vergunning zal krijgen en daarmee haar bedrijfsactiviteiten kan voortzetten. Zij stelt dat zij van een ambtenaar van de gemeente de toezegging heeft gehad dat als het systeem van een zogeheten parapluvergunning goed werkt, deze voor langere tijd zal worden verleend.
    4.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester op goede gronden de duur van de vergunning heeft beperkt tot 1 januari 2027. Zij sluit zich aan bij overweging 8 van de uitspraak van de rechtbank, waarop dat oordeel is gebaseerd. Lijm & Cultuur heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van dit aspect in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige gronden
    5.       Lijm & Cultuur betoogt dat bepaalde vergunningvoorschriften onnodig beperkend zijn voor de bedrijfsvoering dan wel zien op aspecten die worden geregeld in andere vergunningen of wetten. Zij wijst erop dat de rechtbank op de desbetreffende beroepsgronden niet is ingegaan.
    5.1.    De rechtbank heeft het besluit van 14 januari 2022 in zijn geheel vernietigd vanwege dubbele bepalingen in de vergunning en is daarom niet toegekomen aan de beoordeling van de beroepsgronden tegen specifieke vergunningvoorschriften. De burgemeester heeft bij besluit van 18 april 2023 opnieuw op het bezwaar van Lijm & Cultuur beslist en een gewijzigde vergunning verleend. Voor zover Lijm & Cultuur bezwaren heeft tegen de voorschriften of beperkingen van de nieuwe vergunning, worden deze hieronder besproken. De onder 5 bedoelde gronden tegen de vergunningvoorschriften behoeven geen bespreking.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond.
    Het beroep tegen het besluit van 18 april 2023
    7.       Bij besluit van 18 april 2023 heeft de burgemeester het bezwaar van Lijm & Cultuur tegen het besluit van 31 maart 2021 opnieuw ongegrond verklaard en een gewijzigde vergunning verleend tot 1 januari 2027. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    8.       Naar aanleiding van de op de zitting door Lijm & Cultuur gestelde onduidelijkheden over de vergunningverlening stelt de Afdeling vast dat het gaat om de (gewijzigde) vergunning die als bijlage 3 is gevoegd bij het besluit van 18 april 2023, verzonden op 1 mei 2023, waarbij het bezwaar van Lijm & Cultuur opnieuw ongegrond is verklaard. Bij die vergunning behoren onder meer het veiligheidsplan (bijlage 1 van de vergunning) en de algemene vergunningvoorschriften en beperkingen (bijlage 3 van de vergunning).
    9.       De beroepsgronden van Lijm & Cultuur over de vergunningplicht op grond van de APV en de termijn waarvoor de vergunning is verleend, zijn ook in hoger beroep naar voren gebracht. Deze gronden slagen niet. De Afdeling verwijst hiervoor naar overwegingen 3.2. en 4.1. van deze uitspraak.  
    10.     Lijm & Cultuur betoogt dat de burgemeester niet heeft voldaan aan de opdracht van de rechtbank. Volgens haar zijn de dubbele bepalingen en voorschriften niet uit de vergunning gehaald en is deze nog steeds moeilijk te lezen. De algemene vergunningvoorschriften zijn volgens haar ook tegenstrijdig met het veiligheidsplan dat deel uitmaakt van de vergunning. Verder stelt Lijm & Cultuur dat aspecten die geen betrekking hebben op de openbare orde en veiligheid of waar andere vergunningen of regelgeving op zien, niet kunnen worden geregeld in de vergunning op grond van de APV. Lijm & Cultuur stelt daarnaast dat een aantal voorschriften en beperkingen niet praktisch toepasbaar zijn en leiden tot een onwerkbare situatie.
    10.1.  Artikel 1:4, eerste lid, van de APV luidt: "Aan een vergunning kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist."
    Artikel 1:8, eerste lid, luidt: "De vergunning of ontheffing kan door het daartoe bevoegde gezag worden geweigerd in het belang van:
    a. de openbare orde;
    b. de openbare veiligheid;
    c. de volksgezondheid;
    d. de bescherming van het milieu."
    10.2.  Het veiligheidsplan is opgesteld in overleg met de gemeente en bevat onder meer procedures, regels en gemaakte afspraken met het oog op de openbare orde en de veiligheid en gezondheid van medewerkers en bezoekers. De inhoud van het veiligheidsplan laat de bevoegdheid van de burgemeester om op grond van artikel 1.4 van de APV voorschriften aan de vergunning te verbinden, onverlet. De burgemeester is in beginsel ook bevoegd voorschriften te stellen over aspecten die mogelijk in andere vergunningen of wetgeving worden geregeld, zolang deze voorschriften strekken tot bescherming van de in artikel 1.8, eerste lid, van de APV genoemde belangen. Lijm & Cultuur heeft op de zitting desgevraagd niet concreet kunnen toelichten welke dubbele of tegenstrijdige voorschriften zijn opgenomen in de vergunning. Verder is in de vergunning onder 5 bepaald dat daar waar het veiligheidsplan hetzelfde beoogt te regelen als de algemene voorschriften van bijlage 3, de algemene voorschriften voorrang hebben. In zoverre bestaat geen onduidelijkheid over welke voorschriften gelden. Verder kan in wat Lijm & Cultuur heeft aangevoerd geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de burgemeester voorschriften aan de vergunning heeft verbonden die niet strekken tot de bescherming van belangen, genoemd in artikel 1.8, eerste lid, van de APV dan wel de bedrijfsvoering onnodig beperken.
    Het betoog slaagt niet.
    11.     Over het betoog van Lijm & Cultuur dat in de vergunning ten onrechte als voorwaarde is opgenomen dat de burgemeester bij een wijziging van de oppervlakte van het terrein, de vergunning daarop ambtshalve zal aanpassen, overweegt de Afdeling dat een dergelijke wijziging gevolgen heeft voor het houden van evenementen. Daarom is een gewijzigde vergunning vereist. Bij die wijziging dienen overigens de in artikel 1.8, eerste lid, van de APV genoemde belangen te worden betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     Het beroep is ongegrond.
    Slotsom
    13.     Het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 18 april 2023 zijn ongegrond.
    14.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep ongegrond;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Delft van 18 april 2023 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2025
    190-990