ECLI:NL:RVS:2025:428, Raad van State, 05-02-2025, 202106880/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Coevorden aan DDE drie lasten onder dwangsom opgelegd vanwege overtredingen op het perceel Alte Picardiekanaal 24 in Coevorden van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Coevorden". DDE diende deze overtredingen uiterlijk 1 februari 2019 te beëindigen. Op 9 april 2015 heeft een aantal omwonenden het college verzocht handhavend op te treden tegen exploitatie van een mestvergistingsinstallatie op het perceel Alte Picardiekanaal 24 in Coevorden. Dit verzoek is bij besluit van 1 juni 2015 afgewezen. Bij uitspraak van 28 maart 2017 heeft de rechtbank, na rechtstreeks beroep, dit afwijzende besluit vernietigd en het college opgedragen opnieuw op het verzoek te beslissen. Nadat de exploitant DDE een zienswijze tegen het voornemen tot handhaving heeft ingediend, heeft het college aan DDE op 22 november 2018 drie lasten onder dwangsom opgelegd vanwege handelen in strijd met de regels bij het plan.

202106880/1/R3.
    Datum uitspraak: 5 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Coevorden,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 16 september 2021 in zaak nr. 19/2137 in het geding tussen:
    Drentse Duurzame Energie B.V. en anderen (hierna gezamenlijk: DDE)
    en
    het college
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 november 2018 heeft het college aan DDE drie lasten onder dwangsom opgelegd vanwege overtredingen op het perceel Alte Picardiekanaal 24 in Coevorden van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Coevorden" (het plan). DDE diende deze overtredingen uiterlijk 1 februari 2019 te beëindigen.
    Bij besluit van 29 april 2019 heeft het college het door DDE daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 september 2021 heeft de rechtbank het door DDE daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 april 2019 vernietigd, het besluit van 22 november 2018 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 27 november 2024, waar het college, vertegenwoordigd door N. Dokter, bijgestaan door mr. M.W. van Nijendaal, advocaat in Arnhem, en DDE, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 22 november 2018 heeft het college aan DDE lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    4.       Op 9 april 2015 heeft een aantal omwonenden het college verzocht handhavend op te treden tegen exploitatie van een mestvergistingsinstallatie op het perceel Alte Picardiekanaal 24 in Coevorden. Dit verzoek is bij besluit van 1 juni 2015 afgewezen. Bij uitspraak van 28 maart 2017 heeft de rechtbank, na rechtstreeks beroep, dit afwijzende besluit vernietigd en het college opgedragen opnieuw op het verzoek te beslissen. Nadat de exploitant DDE een zienswijze tegen het voornemen tot handhaving heeft ingediend, heeft het college aan DDE op 22 november 2018 drie lasten onder dwangsom opgelegd vanwege handelen in strijd met de regels bij het plan. Deze lasten houden het volgende in:
    "1. Wij gelasten uw cliënten om uiterlijk op 1 februari 2019 de overtreding van artikel 3.1 sub b onder 1 van de planregels j.o. artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom ineens van € 100.000,-. Uw cliënten kunnen (onder meer) deze overtreding beëindigen door overeenkomstig artikel 3.1 sub b onder 1 van de planregels de gronden op het onderhavige perceel te gebruiken voor maximaal één agrarisch bedrijf en de exploitatie van het agrarisch bedrijf met de daaraan functioneel verbonden mestvergister categorie A in overeenstemming te brengen met het bestemmingsplan conform de voorschriften van de op grond daarvan (impliciet) vergunde situatie.
    2. Wij gelasten uw cliënten om uiterlijk op 1 februari 2019 de overtreding van artikel 3.5.2 sub a van de planregels j.o. artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per week per geconstateerde overtreding met een maximum van € 50.000,-. Uw cliënten kunnen (onder meer) deze overtreding beëindigen door overeenkomstig artikel 3.5.2 sub a van de planregels in hoofdzaak eigen mest of andere landbouwkundige (bij)producten te verwerken waarbij, overeenkomstig het impliciet vergunde gebruik, niet meer dan 50% van de te verwerken producten afkomstig is van derden.
    3. Wij gelasten uw cliënten om uiterlijk op 1 februari 2019 de overtreding van artikel 3.5.2 sub a van de planregels j.o. artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per week per geconstateerde overtreding met een maximum van € 50.000,-. Uw cliënten kunnen (onder meer) deze overtreding beëindigen door overeenkomstig artikel 3.5.2 sub a van de planregels het digestaat afkomstig van de vergister enkel te gebruiken op de tot het agrarisch bedrijf behorende gronden.
    Wanneer de overtredingen niet zijn beëindigd binnen de per overtreding genoemde tijdseenheid dan wordt een dwangsom verbeurd, voor zolang de onderscheidenlijke overtreding voortduurt met een gezamenlijk maximum van € 200.000,-."
    5.       Het college stelt dat op het bouwvlak slechts één agrarisch bedrijf is toegestaan, dat DDE geen agrarisch bedrijf is en daarom een zelfstandige vergister exploiteert. Hier ziet de eerste last op. Met de tweede en derde last beoogt het college zeker te stellen dat met de vergister minimaal 50% eigen mest of andere landbouwkundige (bij)producten wordt verwerkt en eventuele digestaat alleen wordt gebruikt op gronden, behorend tot het agrarisch bedrijf.
    5.1.    De rechtbank heeft het volgende overwogen. Er is een biovergister op één bouwvlak (Alte Picardiekanaal 24 in Coevorden) die door DDE wordt geëxploiteerd, en een melkrundveehouderij annex akkerbouwbedrijf van [partij] op een ander bouwvlak (Burg. Ten Holteweg in Dalen). Alle gronden zijn eigendom van één agrarisch bedrijf, het bedrijf van [partij]. Personeel en materieel worden op beide locaties ingezet. Alle gronden worden gebruikt voor het bedrijf van [partij]. Opslag van landbouwproducten vindt mede plaats in sleufsilo’s op het bouwvlak waarop de vergister staat. Op 13 december 2018 hebben DDE en [partij] een exploitatieovereenkomst gesloten, op grond waarvan [partij] samen met DDE, exploitant van de vergister waarvoor een opstalrecht is gevestigd, een agrarisch bedrijf in de zin van het plan wensen te exploiteren. [partij] zal jaarlijks circa 3.000 ton door het agrarisch bedrijf geproduceerde mest en 5.000 ton andere landbouwkundige (bij)producten beschikbaar stellen voor de vergister. Daarnaast zal [partij] jaarlijks de percelen aanwijzen waarop DDE het digestaat kan doen uitrijden. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank zeker gesteld dat de biovergister van DDE in hoofdzaak mest krijgt geleverd van [partij] en dat het digestaat uit de biovergister (uitsluitend) wordt teruggeleverd aan [partij]. De biovergister van DDE staat daarmee in overwegende mate ten dienste van het bedrijf van [partij], waarmee sprake is van één agrarisch bedrijf waar in hoofdzaak eigen producten verwerkt worden. Dat sprake is van een gezamenlijke exploitatie van dit bedrijf doet daar volgens de rechtbank niet aan af. Daarbij acht de rechtbank van belang dat uit de omschrijving van het begrip ‘agrarisch bedrijf’ in artikel 1.7 van de planregels niet volgt dat het agrarisch bedrijf zich bevindt op een enkel adres, niet volgt dat het agrarisch bedrijf en de vergister zich moeten bevinden op hetzelfde bouwvlak of perceel en niet volgt dat het agrarisch bedrijf niet verdeeld mag zijn over meerdere locaties. Evenmin volgt hieruit dat het agrarisch bedrijf in handen moet zijn van één eigenaar, aldus de rechtbank. Nu de planregels voldoende duidelijk zijn, komt de rechtbank niet toe aan wat in de toelichting is opgenomen. Omdat de overeenkomst is gesloten vóór het bestreden besluit, was er ten tijde van het bestreden besluit geen sprake van overtreding van artikel 3, lid 3.1 aanhef en sub b, van de planvoorschriften, zodat het college niet meer bevoegd was handhavend op te treden. Gelet op de overeenkomst is volgens de rechtbank evenmin sprake van overtreding van artikel 3.5.2 sub a van de planvoorschriften, nu daarmee is zekergesteld dat de mestvergister in hoofdzaak eigen mest of andere landbouwkundige (bij)producten verwerkt en digestaat op de tot het bedrijf behorende gronden wordt gebruikt, terwijl niet is gebleken dat anderen mest leveren aan en/of digestaat ontvangen van de vergister. De rechtbank heeft vervolgens de beslissing op bezwaar vernietigd en het primaire besluit herroepen.
    5.2.    Het college heeft dit oordeel van de rechtbank in hoger beroep bestreden, waarbij hij onder meer verwijst naar paragraaf 5.3.12 van de toelichting bij het plan. Daaruit volgt volgens het college dat mestverwerking bij bedrijven buiten het gebied voor grootschalige landbouwontwikkeling in hoofdzaak, dat is meer dan de helft, eigen mest of andere landbouwkundige (bij)producten verwerkt en het digestaat op het eigen land wordt gebruikt (Categorie A uit het landelijke en provinciale beleid voor co-vergisting). De categorieën C en D zijn niet toegestaan omdat bij deze vergisters/installaties maar beperkt of geen relatie met het agrarisch bedrijf is: mest en co-substraten worden voornamelijk aangevoerd van elders en het digestaat wordt afgevoerd. Deze bedrijven passen daarom (met name vanwege de verkeersaantrekkende werking en het industriële karakter) niet in het buitengebied, aldus de door het college aangehaalde toelichting bij het plan.
    Beoordeling hoger beroep
    6.       De Afdeling gaat, gelet op wat uit de stukken volgt en hetgeen op de zitting is toegelicht, uit van de volgende feiten. [partij] is eigenaar van onder meer het perceel, met opstallen, aan Alte Picardiekanaal 24, inclusief de gronden met het bouwvlak waarop de vergister staat. Voor die vergister is een opstalrecht ten behoeve van DDE gevestigd. DDE is de enige exploitant van de vergister en verricht ter plaatse van de locatie geen andere activiteiten. Ter zitting heeft DDE desgevraagd bevestigd dat zij zelf geen agrarisch bedrijf is, in de zin van de planregels. [partij] is een agrarisch bedrijf, gevestigd op de [locatie] in Dalen, gelegen op ongeveer vijf kilometer van de vergister. Volgens de exploitatieovereenkomst bezit [partij] een agrarisch bedrijf met, onder meer, 500 ha landbouwgrond en 1.600 runderen, waarvan 900 melkgevend. Minimaal 50% van de mest die door de vergister wordt verwerkt, is afkomstig van [partij]. Het digestaat dat na de vergisting beschikbaar komt, wordt volledig gebruikt op gronden van [partij].
    7.       De Afdeling overweegt dat artikel 1.7, in samenhang met artikel 3.5.2, aanhef en onder a, sub 2 van de planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk dienen te worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. Alleen indien deze onvoldoende duidelijkheid biedt, kan er aanleiding bestaan de toelichting bij het plan te raadplegen om nader te bezien hoe planregels zijn bedoeld. Anders dan het college ziet de Afdeling in de voorliggende zaak geen aanleiding om de toelichting te betrekken bij de vraag hoe een agrarisch bedrijf moet worden uitgelegd. In dat verband overweegt zij het volgende.
    8.       Op grond van artikel 3.1, sub b, onder 1, van de planregels zijn de gronden met de bestemming 'Agrarisch met waarden - Beekdallandschap', onder meer, bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf, met uitzondering van een kwekerij, boomfruitteelt en houtteelt, waarbij per bouwvlak niet meer dan één agrarisch bedrijf is toegestaan.
    Gelet op artikel 3.5.2, aanhef en onder a, sub 2, van de planregels, wordt niet tot een gebruik in strijd met het bestemmingsplan gerekend, het binnen het bouwvlak vergisten, drogen, vergassen, destilleren van mest of andere landbouwkundige (bij)producten en het verhandelen van de daarbij vrijkomende energie (zoals elektriciteit of gas), indien en voor zover sprake is van de volgende wijze van be- of verwerking:
    in overige gebieden: het bedrijf verwerkt in hoofdzaak eigen mest of andere landbouwkundige (bij)producten en voegt eventueel eigen of niet eigen cosubstraten toe; het eventuele digestaat wordt op de tot het bedrijf behorende gronden gebruikt.
    8.1.    De Afdeling stelt voorop dat de besluitvorming van het college in de voorliggende zaak is gericht tegen DDE en niet, of niet ook, tegen [partij]. DDE is een bedrijf dat zich, voor zover hier relevant, op de locatie uitsluitend bezighoudt met de exploitatie van de biovergister. DDE is een besloten vennootschap die als zodanig ook deelneemt aan het rechtsverkeer. Dit volgt ook uit de door DDE en [partij] gesloten exploitatieovereenkomst. Dat DDE zich contractueel, na de primaire besluitvorming, heeft toegelegd op de exclusieve vergisting ten behoeve van [partij] maakt niet dat DDE niet langer als zelfstandige onderneming is aan te merken. Dat [partij] in die exploitatieovereenkomst de wens uitspreekt om via deze civielrechtelijke weg, samen met DDE, een agrarisch bedrijf te vormen, als bedoeld in de publiekrechtelijke planregels, acht de Afdeling evenmin van doorslaggevend belang. Gelet op wat hiervoor over de positie van DDE is overwogen, staat naar het oordeel van de Afdeling afdoende vast dat DDE, als een zelfstandige onderneming, niet zijnde een agrarisch bedrijf, haar eigen biovergister exploiteert, waarbij zij mest en andere (bij)producten verwerkt die niet van haar eigen activiteiten afkomstig zijn en waarbij zij het eventuele digestaat niet gebruikt op eigen gronden.
    Gelet op artikel 3.5.2 van de planregels is bij, onder meer, vergisten van mest of andere (bij)producten binnen het bouwvlak alleen geen sprake van een met het bestemmingsplan strijdig gebruik indien en voor zover het bedrijf in hoofdzaak eigen mest of andere bijproducten verwerkt en het eventuele digestaat op de tot het bedrijf behorende gronden wordt gebruikt. De Afdeling acht het evident dat hier met "bedrijf" het agrarisch bedrijf, als bedoeld in de bestemmingsomschrijving is bedoeld. Nu DDE, als zelfstandige onderneming, niet een agrarisch bedrijf als bedoeld in het bestemmingsplan is, geldt de uitzondering van artikel 3.5.2 van de planregels dan ook niet voor haar activiteiten. Daarmee zijn de activiteiten van DDE op de locatie in strijd met het bestemmingsplan.
    De rechtbank heeft nog overwogen dat uit de omschrijving van het begrip ‘agrarisch bedrijf’ in artikel 1.7 van de planregels niet volgt dat het agrarisch bedrijf zich op een enkel adres moet bevinden, niet volgt dat het agrarisch bedrijf en vergister zich op hetzelfde bouwvlak moeten bevinden, niet volgt dat het agrarisch bedrijf niet verdeeld mag zijn over meerdere locaties en evenmin volgt dat het agrarisch bedrijf in handen moet zijn van één eigenaar. Gelet op wat hiervoor is overwogen over de positie van DDE, laat de Afdeling uitdrukkelijk in het midden of deze overwegingen van de rechtbank juist zijn. Dit is immers niet relevant voor de voorliggende vraag of DDE zelf handelt in strijd met de planregels.
    8.2.    Anders dan de rechtbank heeft gedaan, beantwoordt de Afdeling die vraag bevestigend. DDE exploiteert haar biovergister op een locatie waar dat op grond van artikel 3.1, aanhef en onder b van de planregels niet is toegestaan. Dat zij daartoe contractuele afspraken heeft gemaakt met de eigenaar van het perceel, maakt dit niet anders. Het college was dan ook bevoegd om daartegen handhavend op te treden. Nu DDE geen agrarisch bedrijf is en dus evenmin eigen mest of andere (bij)producten produceert, als bedoeld in artikel 3.5.2, aanhef en onder b, sub 2, van die planregels, en evenmin gronden heeft die tot haar (agrarisch) bedrijf behoren waar zij het digestaat kan gebruiken, handelt DDE eveneens in strijd met die bepaling. Het college was dan ook eveneens bevoegd de lasten onder 2 en 3 aan haar op te leggen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Conclusie
    9.       Gelet op wat hiervoor is overwogen is het hoger beroep van het college gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van DDE tegen het besluit op bezwaar van 29 april 2019 ongegrond verklaren.
    10.     De Afdeling realiseert zich dat de afhandeling van dit dossier lang, te lang, op zich heeft laten wachten. Zij overweegt verder nog het volgende. DDE heeft in de procedure bij de rechtbank aangegeven dat zij de vergister al in 2019 stil heeft gezet omdat het vergisten moest stoppen. Ook heeft zij aangegeven dat de huur is opgezegd. Tijdens de zitting bij de Afdeling op 27 november 2024 heeft DDE desgevraagd aangegeven dat zij sinds 2019 niet meer bij de biovergister betrokken is. De Afdeling overweegt dat de lasten door de ongegrondverklaring van het beroep tegen het besluit van 29 april 2019 zullen herleven. De aan de lasten verbonden dwangsommen zullen, indien niet of niet tijdig aan de lasten is voldaan, onmiddellijk verbeuren, omdat de begunstigingstermijn inmiddels ruimschoots is verstreken. Nu DDE echter heeft aangegeven dat zij haar activiteiten met betrekking tot de vergister al in 2019 heeft gestaakt, ziet de Afdeling geen aanleiding om het besluit van 29 april 2019, bij wijze van voorlopige voorziening, met terugwerkende kracht te schorsen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester enwethouders van Coevorden gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 16 september 2021 in zaak 19/2137;
    III.      verklaart het door Drentse Duurzame Energie B.V. en anderen bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 29 april 2019, met kenmerk 20787-2017, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van A. Sandanam, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sandanam
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2025
     
    Bijlage:
     
    Bestemmingsplan "Buitengebied Coevorden", vastgesteld op 9 december 2014:
    Artikel 1.7 agrarisch bedrijf:
    "een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen (houtteelt, boomfruitteelt en een kwekerij daaronder begrepen) en/of het houden van dieren, niet zijnde: een glastuinbouwbedrijf"
    Artikel 1.126 vergisting:
    "het onder gecontroleerde omstandigheden (volledig afgesloten van lucht) afbreken van organische verbindingen door bacteriën waarbij methaangas vrijkomt"
    Artikel 1.32 bouwvlak:
    "een geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangegeven, waar ingevolge de regels bepaalde gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde zijn toegelaten"
    Artikel 3 Agrarisch met waarden - Beekdallandschap
    Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving:
    "De voor ' Agrarisch met waarden - Beekdallandschap ' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.       [..];
    b.       de uitoefening van het agrarisch bedrijf, met uitzondering van een kwekerij, boomfruitteelt en houtteelt, met dien verstande dat:
    1.       per bouwvlak niet meer dan één agrarisch bedrijf is toegestaan;
    2.       [..];
    met daarbij behorende:
    •        gebouwen;
    •        bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    •        werken, geen bouwwerk zijnde, en werkzaamheden;
    met dien verstande dat voeropslagvoorzieningen en mestopslagvoorzieningen uitsluitend zijn toegestaan binnen het bouwvlak, behoudens bestaande opslagvoorzieningen buiten het bouwvlak."
    Artikel 3.5.2 Toegestaan gebruik:
    "Tot een gebruik in strijd met het bestemmingsplan wordt niet gerekend:
    a.       het binnen het bouwvlak vergisten, drogen, vergassen, destilleren van mest of andere landbouwkundige (bij)producten en het verhandelen van de daarbij vrijkomende energie (zoals elektriciteit of gas), indien en voor zover sprake is van de volgende wijze van be- of verwerking:
    1.       [..];
    2.       in overige gebieden: het bedrijf verwerkt in hoofdzaak eigen mest of andere landbouwkundige (bij)producten en voegt eventueel eigen of niet eigen cosubstraten toe; het eventuele digestaat wordt op de tot het bedrijf behorende gronden gebruikt;"