ECLI:NL:RBNHO:2025:14571, Rechtbank Noord-Holland, 04-12-2025, HAA 23-5403
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank is van oordeel dat gedeputeerde staten de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken niet hebben hersteld. De door gedeputeerde staten gegeven nadere motivering dat openbaar maken van de desbetreffende informatie achterwege dient te blijven, omdat het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen acht de rechtbank nog steeds onvoldoende. De onderbouwing dat van enkele documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en waarvan in (onderdelen van) de documenten sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen, niet tot openbaarmaking kan worden overgegaan, al dan niet in een niet tot personen herleidbare vorm, acht de rechtbank eveneens onvoldoende gemotiveerd. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat de rechtmatige uitkomst naar de huidige stand van zaken nog te veel open ligt. Gedeputeerde staten dienen een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen met inachtneming van de overwegingen in de tussenuitspraak en deze uitspraak.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/5403 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 4 december 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Utrecht, eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    gedeputeerde staten van Noord-Holland, gedeputeerde staten 
    (gemachtigden: J.K. Beetstra en mr. S. Tadic).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Het gaat in deze zaak over de beslissing van gedeputeerde staten op eisers verzoek om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (Woo). 
      
    
    
      1.2.
      Gedeputeerde staten hebben, naar aanleiding van eisers verzoek van 21 juli 2022, op 9 februari 2023 beslist om bepaalde documenten (gedeeltelijk) openbaar te maken. 
      
    
    
      1.3.
      Met het bestreden besluit van 24 juli 2023 hebben gedeputeerde staten eisers bezwaar gegrond verklaard, in die zin dat een aanvullende motivering is gegeven op het primaire besluit en nog extra documenten (deels) openbaar gemaakt zijn. 
      
    
    
      1.4.
      Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld. Gedeputeerde staten hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van gedeputeerde staten.
      
    
    
      1.6.
      In de tussenuitspraak van 20 juni 2025 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank gedeputeerde staten in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. 
      
    
    
      1.7.
      Gedeputeerde staten heeft in reactie op de tussenuitspraak op 31 juli 2025 een aanvullende motivering ingediend.
      
    
    
      1.8.
      Eiser heeft hierop op 15 september 2025 schriftelijk gereageerd.
      
    
    
      1.9.
      De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft, het onderzoek in deze zaak gesloten en de uitspraakdatum bepaald op heden. 
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      2.1.
      
        Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen.
        
          
          Tussenuitspraak
          
        
      
    
    
      2.2.
      In de tussenuitspraak overweegt de rechtbank – samengevat –dat niet zonder meer gevolgd kan worden dat, en waarom bepaalde documenten, in weerwil van het uitgangspunt van de Woo, niet dan wel slechts ten dele openbaar gemaakt zijn. Dit duidt op een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Gedeputeerde staten hebben volgens de rechtbank allereerst onvoldoende gemotiveerd waarom het belang van het openbaar maken van de gevraagde informatie niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan.Daarnaast is de rechtbank niet gebleken dat gedeputeerde staten de, in het kader van artikel 5.2, eerste, tweede, en derde lid, van de Woo, te verrichten beoordeling naar behoren hebben verricht. Zonder nadere motivering kan de rechtbank gedeputeerde staten niet volgen in het standpunt dat het openbaar maken van deze informatie (al dan niet in een niet tot personen herleidbare vorm) achterwege dient te blijven. 
      
    
    
      2.3.
      Om deze gebreken te herstellen moeten gedeputeerde staten volgens de rechtbank allereerst nader onderbouwen waarom ten aanzien van enkele documenten van (volledige) openbaarmaking is afgezien op grond van het bepaalde in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Hierbij wijst de rechtbank gedeputeerde staten erop dat (nog) niet inzichtelijk is gemaakt dat, en op welke wijze, per document(onderdeel) is beoordeeld of het goed functioneren van het bestuursorgaan aan openbaarmaking in de weg staat, terwijl dat in het kader van de Woo wel van gedeputeerde staten wordt verlangd. Daarnaast dienen gedeputeerde staten nader te motiveren waarom openbaar maken van de gevraagde informatie (al dan niet in een niet tot personen herleidbare vorm) volgens hen op grond van het bepaalde in artikel 5.2 van de Woo achterwege dient te blijven. De rechtbank wijst er daarbij op dat gedeputeerde staten per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid dienen te bezien of dit onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer hierin informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de beleidsopvattingen zodanig met deze gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Hierbij hoeft het bestuursorgaan niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.  
      
      
        
          Nadere reactie gedeputeerde staten ter herstel gebreken
          
        
      
    
    
      3.1.
      Gedeputeerde staten hebben op 31 juli 2025, naar aanleiding van het voorgaande, – samengevat – de volgende nadere motivering gegeven.
      
    
    
      3.2.
      Volgens gedeputeerde staten is er aanleiding om op grond van het bepaalde in artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder i, van de Woo af te zien van openbaarmaking van (onderdelen van) enkele door eiser gevraagde stukken. Daartoe stellen gedeputeerde staten dat de informatie ziet op onderhandelingen ter voorbereiding op de ‘Expression of Principles’ (EoP) en daarmee op nog lopende onderhandelingen die de Staat voert met Tata Steel. Deze informatie geeft inzage in hoe de provincie en de Staat hun positie bepalen in deze onderhandelingen. Indien inzicht wordt gegeven in alle inhoudelijke overwegingen is ook af te leiden op welke onderdelen zij sterker of juist minder sterk staan, en waar zij enige speelruimte zien. Niet alleen Tata Steel kan de informatie in haar voordeel gebruiken bij de onderhandelingen, maar ook derde partijen krijgen daarmee inzicht in de onderhandelingsstrategie van de Staat. Hiermee wordt het goed functioneren van de Staat geschaad. Dat geldt volgens gedeputeerde staten ook voor informatie die Tata Steel al wel zelf onder ogen heeft gezien, maar is gelakt met toepassing van voornoemde wetsbepaling. Derde partijen waarmee de Staat ook maatwerkafspraken maakt of wil maken, verkrijgen bij openbaarmaking namelijk inzicht in de onderhandelingsstrategie van de Staat.
      
    
    
      3.3.
      Verder geldt in algemene zin, volgens gedeputeerde staten, dat dergelijke onderhandelingen in een vertrouwelijke setting moeten plaatsvinden. Als men in het achterhoofd heeft dat informatie in de openbaarheid zal komen, bestaat het risico dat men bezig is met mogelijke beeldvorming en niet met het bereiken van de beste onderhandelingsresultaten. Gedeputeerde staten wijzen daarbij ook op de grote financiële en menselijke belangen in dit dossier, die soms op gespannen voet met elkaar staan. Ook in deze context is het van belang dat er in vertrouwelijkheid kan worden gesproken en onderhandeld. 
      
    
    
      3.4.
      Gedeputeerde staten geven aan alle op de inventarislijst vermelde documenten te hebben getoetst en per document/onderdeel beoordeeld te hebben of het goed functioneren van de overheid aan openbaarmaking in de weg staat.  
      
    
    
      3.5.
      
        Volgens gedeputeerde staten is daarnaast op bepaalde passages van de in het bestreden besluit genoemde documenten het bepaalde in artikel 5.2 van de Woo van toepassing. Deze documenten zijn volgens gedeputeerde staten opgesteld ten behoeve van intern beraad en in (onderdelen van) de documenten is sprake van persoonlijke beleidsopvattingen. Toegelicht wordt dat gedeputeerde staten persoonlijke beleidsopvattingen, in documenten opgesteld voor intern beraad, over een actueel maatschappelijk onderwerp, in beginsel (geanonimiseerd) openbaar maakt in het belang van een goede en democratische bestuursvoering (artikel 5.2, tweede lid, van de Woo) en om een evenwichtig beeld te geven van de bij de besluitvorming betrokken belangen. In dit geval gaat het om documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister dan wel een gedeputeerde. De openbaarmaking van deze informatie kan volgens gedeputeerde staten ook bij anonimisering leiden tot het onevenredig schaden van het voeren van intern beraad, namelijk een belemmering van het goed functioneren van de provincie en/of de Staat. Daarbij wijzen gedeputeerde staten op de hiervoor genoemde overwegingen in verband met de toepassing van het bepaalde in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo.
        
          Zienswijze eiser
          
        
      
    
    
      4.1.
      Eiser heeft hierop op 15 september 2025 – samengevat en zakelijk weergegeven – als volgt gereageerd.
    
    
      4.2.
      Eiser acht nog steeds onvoldoende gemotiveerd dat door openbaarmaking schade aan het intern beraad en de samenwerking en de vertrouwensrelatie met derde partijen zou kunnen ontstaan en waarom deze vermeende schade in de weg zou staan aan (gedeeltelijke) openbaarmaking van de door hem gevraagde informatie. Gedeputeerde staten hebben daarbij volgens hem nagelaten om aan te geven om welke documenten en passages het gaat. Evenmin is per document concreet uitgelegd op exact welke onderwerpen onderhandeld wordt en hoe precies de onderhandelingspositie van de overheid door het openbaar maken van de documenten wordt verzwakt. Hierdoor is het voor eiser niet mogelijk om de afweging van gedeputeerde staten te controleren en zo nodig te betwisten. Eiser wijst daarbij op de te verrichten belangenafweging en benadrukt het grote maatschappelijk belang van het openbaar maken van de EoP-documenten. Dit stelt burgers namelijk in staat te controleren of Tata Steel en de overheid de gezondheid van burgers al dan niet voldoende en effectief beschermen in het uitgangsdocument voor de maatwerkafspraken. 
      
    
    
      4.3.
      Eiser acht verder nog steeds onvoldoende gemotiveerd waarom toepassing van het bepaalde in artikel 5.2 van de Woo niet zou kunnen leiden tot (al dan niet geanonimiseerde) openbaarmaking. De motivering van gedeputeerde staten waarom openbaarmaking van deze informatie ook bij anonimisering kan leiden tot het onevenredig schaden van het voeren van intern beraad, namelijk een belemmering van het goed functioneren van de provincie en/of de Staat, is onvolledig, gelet op een ontbrekend zinsgedeelte in de aanvullende motivering. Daar kan eiser dan ook niet op reageren. Zelfs al zou het gaan om onderwerpen die bij de weging van het belang van voorkoming van onevenredige schade aan vrij intern beraad een rol zouden kunnen spelen, dan nog ontbreekt volgens eiser de motivering per document en per passage dat deze onderwerpen bij het openbaar maken worden geraakt.
      
    
    
      4.4.
      
        Eiser stelt tot slot, onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Overijssel, dat verschillen tussen conceptversie(s) en het definitieve document niet altijd zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. Niet uitgesloten is dat deze ook feitelijke informatie of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter bevatten die uiteindelijk niet in het definitieve document terechtkomen. Concepten moeten dan ook op dezelfde wijze inhoudelijk worden beoordeeld als andere documenten. De rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft bovendien overwogen dat de reikwijdte van het begrip persoonlijke beleidsopvattingen is ingeperkt, waardoor minder snel sprake is van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. 
        
          Beoordeling 
          
        
      
    
    
      5.1.
      
        De rechtbank is van oordeel dat gedeputeerde staten de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken met de hiervoor genoemde nadere onderbouwing niet hebben hersteld. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. 
        
          
          Toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo
          
        
      
    
    
      5.2.
      
        De door gedeputeerde staten gegeven nadere motivering dat openbaar maken van de desbetreffende informatie achterwege dient te blijven, omdat het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen acht de rechtbank nog steeds onvoldoende. Daarbij overweegt de rechtbank dat door gedeputeerde staten (slechts) in zijn algemeenheid wordt gewezen op de mogelijke nadelige gevolgen in hun onderhandelingspositie met Tata Steel en/of derden, maar dat een concretisering van deze gestelde gevolgen is uitgebleven. Hierbij acht de rechtbank van belang dat deze weigeringsgrond niet categorisch kan worden toegepast. Nog steeds is niet inzichtelijk gemaakt dat, en op welke wijze, per document(onderdeel) is beoordeeld of het goed functioneren van het bestuursorgaan aan openbaarmaking in de weg staat. De enkele stelling dat alle op de inventarislijst vermelde documenten zijn getoetst en dit per document/onderdeel is beoordeeld, acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Hetzelfde geldt voor de algemene stelling dat van openbaarmaking moet worden afgezien in verband met het in een vertrouwelijke setting moeten kunnen onderhandelen. Daarbij geldt dat ter bescherming van dergelijke belangen ook tot het ten dele achterhouden van informatie kan worden overgegaan. 
        
          
          Toepassing van artikel 5.2 van de Woo
          
        
      
    
    
      5.3.
      De onderbouwing dat van enkele documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en waarvan in (onderdelen van) de documenten sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen, niet tot openbaarmaking kan worden overgegaan, al dan niet in een niet tot personen herleidbare vorm, acht de rechtbank eveneens onvoldoende gemotiveerd. Gedeputeerde staten kunnen weliswaar worden gevolgd in hun standpunt dat de desbetreffende documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en daarin (ook) persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen, maar ook hier ontbreekt het aan een per zelfstandig onderdeel van een document inzichtelijk gemaakte beoordeling. De rechtbank verwijst in dit verband naar de tussenuitspraak. Daarbij komt dat de motivering om niet over te gaan tot openbaarmaking in een niet tot de personen herleidbare vorm, zoals eiser terecht heeft opgemerkt, onvolledig is, en bovendien is gebaseerd op de onvoldoende gemotiveerde stelling dat sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in het bepaalde in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo.  
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    6. Gelet op bovenstaande is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat de rechtmatige uitkomst naar de huidige stand van zaken nog te veel open ligt. Gedeputeerde staten dienen een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen met inachtneming van de overwegingen in de tussenuitspraak en deze uitspraak.
    
    7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart moeten gedeputeerde staten aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is de rechtbank niet gebleken.  
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;- draagt gedeputeerde staten op om opnieuw te beslissen op eisers bezwaar, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak en deze uitspraak is overwogen; en
    - draagt gedeputeerde staten op het betaalde griffierecht van € 184,00 aan eiser te vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.R. ten Berge, voorzitter, mr. M. Jurgens en 
      mr. dr. J.C. de Wit, leden, in aanwezigheid van F. Voskamp, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
    De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694). 
  
  
     Artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder i, van de Woo.
  
  
     Zie de uitspraak van 26 oktober 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:3112.
  
  
     Zie de uitspraak van 11 maart 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:1651. 
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3870 (r.o. 4.3).