ECLI:NL:RVS:2025:5159, Raad van State, 05-11-2025, 202302715/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 augustus 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Buren aan [appellant sub 1] een last onder dwangsom opgelegd voor diverse overtredingen op het perceel gelegen aan de Hogebrinksestraat ongenummerd, gelegen nabij nummer 8 in Lienden. [appellant sub 1] heeft een boomkwekerij op het perceel. Naar aanleiding van handhavingsverzoeken van de Stichting heeft een toezichthouder van Omgevingsdienst Rivierenland controles uitgevoerd op het perceel. Naar aanleiding van deze controles heeft het college geconstateerd dat [appellant sub 1] zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied 2012" op het perceel oppervlakteverharding en beplanting heeft aangebracht. Hierdoor handelt [appellant sub 1] volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang bezien met onder meer de artikelen 24.4.1 en 28.4.1 van de planregels.

202302715/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1)       [appellant sub 1], h.o.d.n. [naam bedrijf], wonend in [woonplaats],
    2)       Stichting Milieuwerkgroep Buren e.o. (hierna: de Stichting), gevestigd in Beusichem, gemeente Buren,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 maart 2023 in zaak nr. 21/3756 in het geding tussen:
    de Stichting
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Buren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 augustus 2020 heeft het college aan [appellant sub 1] een last onder dwangsom opgelegd voor diverse overtredingen op het perceel gelegen aan de Hogebrinksestraat ongenummerd, gelegen nabij nummer 8 in Lienden (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 28 juni 2021 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 21 augustus 2020 herroepen.
    Bij uitspraak van 20 maart 2023 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 28 juni 2021 vernietigd.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. De Stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 1] en de Stichting hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 september 2025, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. Tj.P. Grünbauer, advocaat in Ede, de Stichting, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat in Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door S.W. Rademaker en N. van Staaden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       [appellant sub 1] heeft een boomkwekerij op het perceel. Naar aanleiding van handhavingsverzoeken van de Stichting heeft een toezichthouder van Omgevingsdienst Rivierenland controles uitgevoerd op het perceel. Naar aanleiding van deze controles heeft het college geconstateerd dat [appellant sub 1] zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied 2012" op het perceel oppervlakteverharding en beplanting heeft aangebracht. Hierdoor handelt [appellant sub 1] volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang bezien met onder meer de artikelen 24.4.1 en 28.4.1 van de planregels. Het college heeft bij besluit van 21 augustus 2020 [appellant sub 1] gelast deze overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden door het perceel terug te brengen in de oorspronkelijke staat zoals vóór de aanleg van de verharding en het aanbrengen van beplanting. Als daar niet binnen de gestelde begunstigingstermijn aan wordt voldaan, verbeurt [appellant sub 1] een dwangsom. Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant sub 1] tegen dit besluit heeft het college geconcludeerd dat er geen sprake is van overtredingen en heeft het college bij besluit van 28 juni 2021 de last onder dwangsom herroepen.
    3.       De rechtbank is het met het college eens dat er geen sprake is van een overtreding voor zover het gaat om het aanplanten van (laan)bomen en het plaatsen van tonkinstokken. De rechtbank is, anders dan het college, van oordeel dat de oppervlakteverhardingen in strijd met het verbod van artikel 28.4.1 van de planregels zijn aangelegd zonder omgevingsvergunning. De rechtbank heeft daarom het besluit van 28 juni 2021 vernietigd.
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    4.       Het betoog van [appellant sub 1] dat de zaak moet worden terugverwezen naar de rechtbank omdat de rechtbank ten onrechte heeft beslist op een beroepsgrond die op de zitting bij de rechtbank niet is besproken, slaagt niet. De enkele omstandigheid dat een beroepsgrond op de zitting bij de rechtbank niet is behandeld, heeft geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft in haar uitspraak op de gronden van het beroepschrift, waaronder die over de oppervlakteverharding, beslist en heeft daarbij geen beroepsgronden onbesproken gelaten. De rechtbank is niet verplicht alle beroepsgronden ter zitting te bespreken. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om, zoals door [appellant sub 1] is verzocht, de zaak terug te verwijzen naar de rechtbank om door haar alsnog op een zitting te worden behandeld en daarna te worden beslist.
    5.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aanleggen van oppervlakteverhardingen niet onder normaal onderhoud, beheer of herstel van functies als bedoeld in artikel 28.4.2 van de planregels valt. Zij wijst erop dat het gaat om wegen en paden ten behoeve van normaal agrarisch gebruik. De oppervlakteverharding staat ten dienste van de laanboomkwekerij. Een kavelpad is nodig voor het beheer van de agrarische functie, omdat met enige regelmaat met zwaar materieel wordt gereden. Bovendien gaat het niet om zeer omvangrijke verhardingen maar om een pad van stelconplaten langs de noordwestkant van het perceel, zo stelt [appellant sub 1].
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het aanleggen van een oppervlakteverharding niet valt binnen het kader van het normale onderhoud, beheer of herstel van de functies, die het plan aan de gronden toekent, als bedoeld in artikel 28.4.2 van de planregels. De Afdeling verwijst kortheidshalve naar haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2025:5158, onder 6.2.
    Het betoog slaagt niet.
    Het incidenteel hoger beroep van de Stichting
    6.       De Stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 24.4.2, aanhef en onder c, van de planregels buiten toepassing moet blijven. Het toepassen van dat artikellid komt erop neer dat de bescherming van archeologische waarden op gronden die voor (boom)kwekerij en fruitteelt worden gebruikt volledig wegvalt. Door toepassing van artikel 24.4.2, aanhef en onder c, van de planregels wordt het in artikel 24.4.1, aanhef en onder g, opgenomen verbod in zijn geheel ongedaan gemaakt. Verder ziet artikel 24.4.2, aanhef en onder c, volgens de Stichting alleen op bestaande situaties waarin al een (boom)kwekerij aanwezig is en niet op nieuwe laanboom- en fruitteelt. Bovendien is artikel 24.4.2, aanhef en onder c, van de planregels onduidelijk. Niet duidelijk is wat onder laanboom(teelt) moet worden verstaan. Mocht artikel 24.4.2, aanhef en onder c, van de planregels van toepassing zijn dan wijst de Stichting erop dat ook niet duidelijk is dat de bomen die op het perceel worden gekweekt als laanboom kunnen worden beschouwd. Het college had hier onderzoek naar moeten doen. Bovendien is op het perceel geen sprake van een bestaande situatie, omdat de gronden waarover het gaat in de periode voorafgaand aan de besluiten niet voor boomteelt zijn gebruikt, zo stelt de Stichting.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het in artikel 24.4.1, aanhef en onder g, van de planregels opgenomen verbod niet wordt overtreden en dat er geen aanleiding bestaat om artikel 24.4.2, aanhef en onder c, van de planregels buiten toepassing te verklaren. De Afdeling kan zich vinden in dat oordeel en in overweging 9.2 waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling wijst ter motivering van haar oordeel verder naar de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2025:5158, onder 7.2, waar het gaat over dezelfde beroepsgronden tegen dezelfde planregels. In het controlerapport van de toezichthouder van de Omgevingsdienst Rivierenland van 19 augustus 2020 is opgenomen welke soorten aanplant van jonge bomen is geconstateerd. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college op grond van dit rapport aannemelijk heeft gemaakt dat op het perceel vooral laanbomen staan. Dat het bij het merendeel van de aanplant om bomen zou gaan die niet als laanboom kunnen worden aangemerkt, zoals de Stichting stelt, is niet gebleken.
    Dit betekent dat het college in zoverre terecht de last onder dwangsom in het besluit van 28 juni 2021 heeft herroepen.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotoverwegingen
    7.       Het hoger beroep van [appellant sub 1] en het incidenteel hoger beroep van de Stichting zijn ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Voor zover [appellant sub 1] vindt dat de Stichting moet worden veroordeeld in de door hem in hoger beroep gemaakte proceskosten, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar rechtsoverweging 9 van de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2025:5161, dat geen grond bestaat de Stichting te veroordelen in de door [appellant sub 1] gemaakte kosten.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025
    374