ECLI:NL:RVS:2025:2649, Raad van State, 11-06-2025, 202205040/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2020 (hierna: aanwijzingsbesluit) heeft de burgemeester van Breda de autoverhuurbranche aangewezen als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit in de zin van de Algemene Plaatselijke Verordening Breda 2018. Wittebrug exploiteert meerdere autoverhuurbedrijven, onder meer in de gemeente Breda. De politie Zeeland-West-Brabant heeft in de bestuurlijke rapportage "Autoverhuur en shortlease" van 12 maart 2020 geconcludeerd dat de autoverhuurbranche vatbaar is voor criminaliteit. Daarom heeft de politie de burgemeester verzocht om de autoverhuurbranche op grond van artikel 2:30 van de APV aan te wijzen als vergunningplichtig. Naar aanleiding daarvan heeft de burgemeester op 30 maart 2020 besloten om de autoverhuurbranche per 1 juni 2020 aan te wijzen als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit. Wittebrug is het hier niet mee eens.

202205040/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Wittebrug Autoverhuur B.V. (voorheen: Rentinvest B.V.), gevestigd in Den Haag,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 1 juli 2022 in zaak nr. 20/8864 in het geding tussen:
    Wittebrug
    en
    de burgemeester van Breda.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 maart 2020 (hierna: aanwijzingsbesluit) heeft de burgemeester de autoverhuurbranche aangewezen als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit in de zin van de Algemene Plaatselijke Verordening Breda 2018 (hierna: APV).
    Bij besluit van 26 augustus 2020 heeft de burgemeester het door Wittebrug daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 juli 2022 heeft de rechtbank het door Wittebrug daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Wittebrug hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De burgemeester en Wittebrug hebben nadere stukken ingediend.
    De burgemeester heeft de Afdeling verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van het op de zaak betrekking hebbende onderzoeksrapport.
    Bij beslissing van 18 april 2025 heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling het verzoek toegewezen.
    Wittebrug heeft tijdens de zitting van de Afdeling toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 30 april 2025, waar Wittebrug, vertegenwoordigd door mr. H.W. Vis, advocaat in Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door C.P. Brouwers, bijgestaan door mr. H.E. Noordhoek, advocaat in Breda, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Wittebrug exploiteert meerdere autoverhuurbedrijven, onder meer in de gemeente Breda. De politie Zeeland-West-Brabant heeft in de bestuurlijke rapportage "Autoverhuur en shortlease" van 12 maart 2020 (hierna: bestuurlijke rapportage) geconcludeerd dat de autoverhuurbranche vatbaar is voor criminaliteit. Daarom heeft de politie de burgemeester verzocht om de autoverhuurbranche op grond van artikel 2:30 van de APV aan te wijzen als vergunningplichtig. Naar aanleiding daarvan heeft de burgemeester op 30 maart 2020 besloten om de autoverhuurbranche per 1 juni 2020 aan te wijzen als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit. Wittebrug is het hier niet mee eens.
    Hoger beroep
    2.       Wittebrug betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het aanwijzingsbesluit niet in strijd is met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn). Zij voert hiertoe aan dat de aanwijzing van de autoverhuurbranche als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit niet evenredig is. In dit kader heeft Wittebrug aangevoerd dat door het aanwijzingsbesluit ten onrechte ook bonafide bedrijven worden aangepakt. De malafide bedrijven moeten via de strafrechtelijke weg aangepakt worden. Verder voert Wittebrug aan dat de vergunningplicht ook niet geschikt is, omdat in de omringende gemeenten niet zo’n vergunningplicht geldt, zodat malafide ondernemers uitwijken naar buiten de gemeente Breda, het zogeheten waterbedeffect. In dit verband wijst Wittebrug onder meer op de intrekking van een soortgelijk aanwijzingsbesluit door de burgemeester van Heerlen op 12 juli 2021, op de bestuurlijke rapportage van 12 maart 2020 waarin de politie gemeenten juist adviseert om geen vergunningplicht in te voeren gezien de mogelijkheden van een waterbedeffect en op een uitspraak van de projectleider ondermijning van de gemeente Breda, [naam], over het waterbedeffect. Wittebrug voert verder aan dat de vergunningplicht niet geschikt is, omdat vooral auto’s die via het internet worden verhuurd, gebruikt worden voor criminele activiteiten. In dit verband wijst Wittebrug op rechterlijke uitspraken waarin een online gehuurde auto betrokken was bij een strafbaar feit. In het kader van de geschiktheid heeft Wittebrug op de zitting bij de Afdeling ook nog gewezen op een ander waterbedeffect. Volgens Wittebrug zullen malafide ondernemers door de invoering van de vergunningplicht overstappen van bedrijfsvorm. Er zal daardoor een verschuiving van de criminaliteit plaatsvinden naar andere branches waardoor de vergunningplicht voor de autoverhuurbranche niet geschikt is. Verder is de vergunningplicht, die juist bonafide bedrijven treft, uitermate lucratief voor de gemeente. Als een bedrijf geen vergunning aanvraagt dan verdient de gemeente daaraan door het opleggen van lasten onder dwangsom. Volgens Wittebrug wordt bovendien gehandeld in strijd met de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur en gebruikt de burgemeester het bestuursrecht voor opsporingsdoeleinden, hetgeen op grond van de Awb niet is toegestaan.
    2.1.    Een aanwijzingsbesluit is een besluit van algemene strekking, concretiserend voor wat betreft de aangewezen bedrijfsmatige activiteit. Dit heeft de Afdeling bevestigd in de uitspraak van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:461. Dat betekent dat bezwaar open stond tegen het aanwijzingsbesluit. Wittebrug heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt. De Afdeling zal hieronder daarom het aanwijzingsbesluit rechtstreeks toetsen aan de Dienstenrichtlijn.
    2.2.    Op grond van artikel 2:30 van de APV kan de burgemeester ter bescherming van de leefbaarheid of de openbare orde en veiligheid in de gemeente of een deel daarvan of in en rondom een gebouw, bedrijfsmatige activiteiten aanwijzen waarop het verbod als bedoeld in artikel 2:31 van de APV van toepassing is.
    Op grond van artikel 2:31, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV is het verboden om zonder vergunning van de burgemeester een bedrijf uit te oefenen indien de uitoefening van het bedrijf een door de burgemeester op grond van artikel 2:30 van de APV aangewezen bedrijfsmatige activiteit betreft.
    Onder autoverhuur wordt volgens het aanwijzingsbesluit verstaan een activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is, het ter beschikking stellen van vervoersmiddelen tegen een vergoeding voor voertuigen met een gewicht tot 3500 kilogram met een verhuurperiode van minder dan één jaar.
    Artikel 9, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    a.       Het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
    b.       De behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c.       Het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn."
    2.3.    Vaststaat dat de uitoefening van een autoverhuurbedrijf het verrichten van een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Op een vergunningstelsel dat de uitoefening van dienstenactiviteiten reguleert, heeft artikel 9 van de Dienstenrichtlijn betrekking. Dit betekent dat de burgemeester moet onderbouwen dat het aanwijzingsbesluit tot het onderwerpen van dienstverrichters als Wittebrug aan een vergunningstelsel een gerechtvaardigde beperking van het vrij verrichten van diensten inhoudt, niet discriminatoir, voorts doelmatig is en het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt. In dit geval is sprake van een dwingende reden van algemeen belang, omdat de aanwijzing van de autoverhuurbranche als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit van belang is in het kader van openbare orde en veiligheid. Niet in geschil is dat sprake is van een beperking van het vrij verrichten van diensten en dat de beperking niet discriminatoir is. Dit heeft Wittebrug op de zitting bij de Afdeling bevestigd. Partijen verschillen alleen nog over de vraag of het aanwijzingsbesluit doelmatig is en of het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt.
    2.4.    In de motivering van het aanwijzingsbesluit staat onder meer dat het Openbaar Ministerie, politie en gemeenten in Zeeland-West-Brabant de aanpak van ondermijnende criminaliteit als veiligheidsthema hebben benoemd. Ook staat in de motivering dat uit literatuur en rapporten volgt dat huurauto’s kunnen dienen als middel om geld te kunnen witwassen en om anoniem crimineel gedrag tentoon te spreiden. Verder staat in de motivering dat de politie de gemeente Breda heeft verzocht de autoverhuurbranche vergunningplichtig te maken. Aan dit verzoek ligt de bestuurlijke rapportage ten grondslag. Daarin staat dat in de autoverhuurbranche in Zeeland-West-Brabant sprake is van het faciliteren van de georganiseerde criminaliteit. Dit is gebaseerd op een door de politie uitgevoerd project waarbij door de hele regio ruim vijftig bedrijven zijn bezocht.
    2.5.    In de uitspraak van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, staat dat bij de beoordeling van de geschiktheid moet worden bekeken welke mate van causaliteit bestaat tussen een beperking van het vrij verrichten van diensten - hier de vergunningplicht - enerzijds en dwingende redenen van algemeen belang - hier de openbare orde en veiligheid - anderzijds. De vergunningplicht moet dan ook geschikt zijn om de gestelde belangen van openbare orde en veiligheid te dienen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2856) onder verwijzing naar rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (arrest van 13 juni 2018, Deutscher Naturschutzring, ECLI:EU:C:2018:433, punt 49) overwogen dat een maatregel al voor de geschiktheidstoets slaagt als deze kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling. Een maatregel hoeft niet noodzakelijkerwijs zelfstandig de doelstelling te kunnen verwezenlijken.
    2.6.    De Afdeling leidt verder uit rechtspraak van het Hof (bijvoorbeeld de arresten van 24 maart 2011, Commissie/Spanje, ECLI:EU:C:2011:172, punt 83, en 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a., ECLI:EU:C:2015:845, punt 54) het volgende af. Een lidstaat moet bij de door hem aangevoerde redenen ter rechtvaardiging van een afwijking van het beginsel van de vrijheid van vestiging een analyse voegen van de geschiktheid en evenredigheid van de door hem genomen beperkende maatregel, en moet zijn betoog met nauwkeurige gegevens staven. Uit de uitspraken van de Afdeling van 7 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1520, overweging 14.6) en 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4101, overweging 13 en verder) volgt dat de analyse met specifieke gegevens de rechter, die moet toetsen of de betrokken regeling rechtmatig is, in staat moet stellen objectief te beoordelen of het overgelegde bewijs redelijkerwijs tot het oordeel kan leiden dat de gekozen middelen geschikt zijn om de beoogde doelstellingen te bereiken. Daarbij staat ter beoordeling of de regeling de verwezenlijking van die doelstellingen daadwerkelijk coherent en systematisch nastreeft (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 20 juni 2024, ECLI:EU:C:2024:530, punt 76).
    2.7.    De Afdeling stelt vast dat de burgemeester zijn bevoegdheid uit artikel 2:30 van de APV tot het verbieden van bepaalde dienstenactiviteiten behoudens vergunning heeft aangewend om een bijdrage te leveren aan het veiligheidsthema om ondermijnende criminaliteit in Zeeland-West-Brabant aan te pakken. Verder overweegt de Afdeling dat met de bestuurlijke rapportage sprake is van een analyse met specifieke gegevens. De burgemeester heeft zich in het verweerschrift van 21 december 2021 (hierna: verweerschrift) op het standpunt gesteld dat van door de politie gecontroleerde bestuurders van huurauto’s in de regio West-Brabant 90% criminele antecedenten had. Bij alle door de politie in West-Brabant bezochte autoverhuurbedrijven (ongeveer honderd) is een connectie met criminaliteit vastgesteld. Dat deze situatie zich ook in en om Breda voordoet blijkt onder meer uit het door het RIEC in 2014 opgestelde ondermijningsbeeld De Baronie, dat ziet op Breda en omliggende gemeenten. Op de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester nader toegelicht dat de gemeenten Roosendaal, Bergen op Zoom, Halderberge, Steenbergen, Breda, en, ten tijde van het besluit van 26 augustus 2020, ook de gemeente Tilburg een vergunningsplicht voor de autoverhuurbranche hebben ingesteld. Hoewel het verzoek van de politie om de autoverhuurbranche aan te merken als vergunningplichtig uit een breder verband komt, is de burgemeester slechts bevoegd op te treden binnen de eigen territoriale gemeentegrenzen. De burgemeester heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de vergunningplicht dan ook is ingezet om de openbare orde binnen de gemeentegrenzen van Breda te beschermen. Dat malafide ondernemers mogelijk uitwijken naar buurgemeenten waar niet zo’n verbod met vergunningplicht geldt, maakt niet dat het verbod in Breda niet effectief kan zijn. In het kader van de geschiktheid heeft de burgemeester in het verweerschrift gewezen op de situatie van autoverhuurbedrijven in Tilburg. Na invoering van het vergunningstelsel hield een groot aantal van de in kaart gebrachte autoverhuurbedrijven in Tilburg onmiddellijk op te bestaan. Verder heeft de burgemeester in verband met het waterbedeffect op de zitting bij de Afdeling gesteld dat hij zich met de invoering van de vergunningplicht primair heeft gericht op het weren van criminele bedrijven, omdat de meeste criminaliteit plaatsvindt in en rondom de vestigingen van autoverhuurbedrijven in Breda zelf. Zo zijn in vijf panden van autoverhuurbedrijven in Breda een hennepplantage aangetroffen en op één bedrijfslocatie werd een compleet MDMA-laboratorium ontdekt. Op twee locaties werden vuurwapens aangetroffen en bij één bedrijf explosieven. Door een vergunningstelsel is een bedrijf aan voorwaarden verbonden, zoals de aanwezigheid van een leidinggevende die van goed levensgedrag is en het verbod op het aannemen van contant geld. Ook vinden er meer controles plaats op vergunningplichtige bedrijven. Verder heeft de burgemeester op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de invoering van de vergunningplicht ervoor zorgt dat criminelen niet meer van de bedrijfsfaciliteiten gebruik kunnen maken. Dat volgens Wittebrug vooral auto’s die via het internet worden verhuurd, worden gebruikt voor criminele activiteiten, is gelet op deze toelichting niet relevant. De enkele stelling dat door invoering van de vergunningplicht in de autoverhuurbranche een verschuiving van de criminaliteit zal plaatsvinden naar andere branches, heeft Wittebrug onvoldoende onderbouwd.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester inzichtelijk gemaakt waarom het invoeren van een vergunningplicht in Breda in verband met dit zogeheten waterbedeffect toch doelmatig is.
    2.8.    Verder heeft de burgemeester in het kader van de noodzakelijkheid in het verweerschrift erop gewezen dat een strafrechtelijke aanpak onvoldoende is, omdat hierbij vaak de focus ligt op de criminele personen en niet op het criminele autoverhuurbedrijf zelf. De burgemeester heeft op de zitting bij de Afdeling hierover toegelicht dat de gevolgen voor bonafide bedrijven relatief beperkt zijn, omdat zij maar één keer de vergunningprocedure hoeven te doorlopen. De vergunning is voor onbepaalde tijd geldig, dus hoeft niet elk jaar een nieuwe vergunning aangevraagd te worden.
    2.9.    Onder deze omstandigheden heeft de burgemeester de doelmatigheid en de noodzaak om door middel van het aanwijzingsbesluit in de autoverhuurbranche de criminaliteit terug te dringen, voldoende onderbouwd.
    2.10.  Het betoog slaagt in zoverre niet.
    2.11.  Voor zover Wittebrug aanvoert dat de invoering van de vergunningplicht slechts een verdienmodel voor de gemeente is, overweegt de Afdeling dat dat betoog niet nader is onderbouwd en de burgemeester in het aanwijzingsbesluit en in de aanvullende motivering in het verweerschrift uitvoerig heeft gemotiveerd dat het doel van de vergunningplicht voor de verhuursector van auto’s het terugdringen van de criminaliteit met huurauto’s is. De Afdeling volgt het betoog van Wittebrug dan ook niet.
    2.12.  Voor zover Wittebrug aanvoert dat de burgemeester het bestuursrecht ten onrechte gebruikt voor opsporingsdoeleinden, overweegt de Afdeling dat niet de burgemeester maar de gemeenteraad van Breda de APV heeft vastgesteld en in artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV de burgemeester de bevoegdheid heeft gegeven bedrijven aan te wijzen waarvoor de vergunningplicht geldt. Gelet op wat in het vorenstaande is overwogen is voldaan aan het daarbij gestelde vereiste dat deze bevoegdheid alleen kan worden gebruikt ter bescherming van de leefbaarheid of de openbare orde en veiligheid. De Afdeling volgt de stelling van Wittebrug dan ook niet.
    2.13.  Het betoog slaagt niet. Dit betekent dat het aanwijzingsbesluit niet in strijd is met artikel 9 van de Dienstenrichtlijn.
    Conclusie
    3.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    4.       De burgemeester hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025
    818-1050