ECLI:NL:RBROT:2023:1147, Rechtbank Rotterdam, 17-02-2023, ROT 21/6224
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Varia. Wob-verzoek. College heeft zoektocht naar beleidsregels voldoende onderbouwd. Geen schending hoorplicht. Uitnodiging hoorzitting verzonden in dezelfde e-mail als de stukken, die eiser heeft ontvangen. Terecht geen verletkosten in bezwaar toegekend.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 21/6224 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 februari 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser], uit [plaatsnaam], eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht (het college)
    (gemachtigde: mr. A.C.M. Geerts).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de beslissing van het college op zijn verzoek om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob, hierna: het Wob-verzoek).
    
    
    
      Het college heeft met het primaire besluit van 2 juli 2021 op het Wob-verzoek beslist en de gevraagde informatie deels openbaar gemaakt. Daartegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 14 december 2021 heeft het college het bezwaar deels gegrond verklaard en onder meer beslist tot openbaarmaking van een aantal andere stukken.
    
    
    
      Eiser is vanwege betalingsonmacht vrijgesteld van de verplichting om griffierecht te betalen.
    
    
    
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser heeft een reactie op het verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 24 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft eiser deelgenomen. Het college heeft de rechtbank bij brief van 23 januari 2023 laten weten ter zitting niet vertegenwoordigd te zullen zijn.
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.1.
      Op 10 mei 2021 heeft eiser het volgende Wob-verzoek ingediend: 
      
      
        “(…) verzoek ik u mij informatie te verstrekken op basis van de Wob en Who.
      
      
      
        Het gaat mij concreet om informatie over de afgelopen 15 jaar:
        (1) Brief- dan wel postadressen1;
        (2) Geheime adressen;
        (3) Werkwijzen ten aanzien van brief-/post- en geheime adressen. Er zou in ieder geval een `Beleidsregels briefadres, vastgesteld 3 november 2015" zijn. Ook werkwijzen hiervoor en hierna.
      
      
      
        Het gaat mij uiteraard en expliciet om de cijfers (hoe vaak aangevraagd, hoe vaak toegekend en 
        afgewezen), maar ook om de motiveringen daartoe. (…)
      
      
      
        1 Art. 1a Regeling briefadres gemeente Zwijndrecht 2016. Verder verwijs ik naar de uitgebreide
        concl. AG Aben 22 september 2015 ECLI:NL:PHR:2015:2266 bij HR 17 november 2015,
        ECLI:NL:HR:2015:3323 (…).”
      
      
    
    
      1.2.
      Bij brief van 9 juni 2021 heeft de Afdeling Gemeentewinkel van de gemeente Zwijndrecht eiser onder meer als volgt geïnformeerd:
      
      
        “(…) Over de periode 1-1-2016 tot heden gaat het om naar schatting 2.600 pagina's. Bij het daadwerkelijk opzoeken van alle aanvragen kan het zijn dat het werkelijke aantal hiervan afwijkt. (…) Met een geschat aantal van 2.600 pagina's bedragen de kopieerkosten derhalve bij benadering € 1.300,00. Deze kosten kunnen oplopen indien meer pagina's zullen moeten worden gekopieerd.  Wij willen vooraf van u weten of u bereid bent de noodzakelijke kopieerkosten in verband met anonimisering van de documenten te betalen. (…)”
      
      
    
    
      1.3.
      Op 12 juni 2016 heeft eiser onder meer als volgt gereageerd:
      
      
        “(…) In individuele zaken an sich ben ik niet geïnteresseerd. (…) Tevens wil ik u er op wijzen dat ik linksom of rechtsom niet ga betalen voor een Wob-verzoek.(…) Het gaat mij immers niet om het verstrekken van fotokopieën (dan wel uittreksels dan wel samenvattingen). Ele[k]tronische toezending ligt dan voor de hand voor de informatie waarom ik heb verzocht.(…)  Mijn Wob-verzoek is immers tevens een verzoek op basis van de Who. (…)”
      
      
    
    
      1.4.
      Bij het primaire besluit van 2 juli 2021 heeft het college beslist op het Wob-verzoek. Er bestaat géén document waarin is vastgelegd hoe vaak een briefadres of een geheim adres is aangevraagd, toegekend of afgewezen, noch wat de motiveringen daartoe waren. De gevraagde informatie kan worden vergaard door alle individuele aanvragen voor een briefadres dan wel geheim adres in te zien. In de brief van 9 juni 2021 is deze mogelijkheid uiteengezet en is eiser gewezen op de kopieerkosten die het anonimiseren van de aanvragen met zich mee brengt en is hem gevraagd of hij bereid is deze kopieerkosten te betalen. In zijn antwoord van 12 juni 2021 stelt eiser dat hij deze kosten niet gaat betalen. Het college trekt daaruit de conclusie dat de documenten in de dossiers van de individuele aanvragen niet vallen onder de reikwijdte van het verzoek. De Wob bevat geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd. Het verzoek wordt in zoverre afgewezen. De "Regeling briefadres gemeente Zwijndrecht 2016" is reeds openbaar. Met betrekking tot het document "Beleidsregels briefadres", vastgesteld op 3 november 2015, besluit het college tot openbaarmaking. De vraag naar dit document is uitgezet bij de archiefafdeling, maar het document is niet vindbaar. Met betrekking tot het document "Beleidsregels briefadres gemeente Zwijndrecht" van 24 oktober 2013 besluit het college tot openbaarmaking.
      
    
    
      1.5.
      Op 16 september 2021 heeft de Commissie bezwaarschriften gemeente Zwijndrecht (commissie) het college als volgt geadviseerd. De verklaring van het college over het niet kunnen vinden van de "Beleidsregels briefadres d.d. 3 november 2015", komt de commissie niet ongeloofwaardig voor. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het document toch in het bezit van het college is. Een document dat niet in het bezit is van een bestuursorgaan, kan niet openbaar worden gemaakt door dit bestuursorgaan. De beslissing van het college in het primaire besluit om dit document openbaar te maken, acht de commissie dan ook niet juist. Het college dient dit te herstellen in de beslissing op bezwaar. De commissie stelt vast dat er geen document voorhanden is dat alle door eiser gevraagde informatie bevat. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij op grond van de Wob niet verplicht is om nieuwe documenten samen te stellen. Gelet op het Wob-verzoek en de reactie van eiser op de brief van het college inzake de kopieerkosten, heeft het college ten onrechte de conclusie getrokken dat de documenten uit de individuele (aanvraag)dossiers niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. In de beslissing op bezwaar dient het college daarom allereerst een beslissing te nemen over het al dan niet openbaar maken van deze documenten en te bekijken of er eventueel weigeringsgronden/beperkingen uit de artikelen 10 en 11 van de Wob van toepassing zijn. Als dit laatste niet het geval is, dan dienen de betreffende documenten alsnog openbaar te worden gemaakt. Vervolgens dient het college in de beslissing op bezwaar, gelet op het verzoek van eiser om de documenten in digitale vorm te ontvangen, een beslissing te nemen over de wijze waarop de documenten zullen worden verstrekt en eiser te informeren over de daarmee eventueel gepaard gaande kopieerkosten. Gelet op het voorgaande is het bezwaar gegrond en kan het primaire besluit niet in stand blijven. De commissie is niet gebleken is dat een derde beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend aan eiser of dat er andere kosten zijn gemaakt in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De commissie adviseert het verzoek om vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure af te wijzen.
      
      
        2.	In het bestreden besluit heeft het college als volgt beslist. Het college volgt het advies van de commissie op. Het document "Beleidsregels briefadres", vastgesteld op 3 november 2015, wordt niet openbaar gemaakt. De aanvraagformulieren en besluiten uit de individuele aanvraagdossiers met betrekking tot geheimhouding en briefadres worden geanonimiseerd openbaar gemaakt voor wat betreft de jaren 2017 tot en met 2021, wat overeenkomt met de wettelijke bewaartermijn van vijf jaar voor deze documenten. Het verzoek om vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure wordt afgewezen. Voor de motivering van deze drie punten verwijst het college naar de inhoud van het advies van de commissie van 16 september 2021. Tot slot heeft het college beslist om het primaire besluit van 2 juli 2021 voor het overige in stand te laten. De openbaar te maken documenten zullen digitaal aan eiser worden verstrekt. De documenten uit de periode vanaf 1 november 2018 zijn gelijktijdig met het besluit aan eiser verstrekt door middel van een downloadlink. Met betrekking tot de documenten uit de periode 1 januari 2017 tot 1 november 2018 heeft het college aangegeven dat deze op papier zijn gearchiveerd en eerst zullen worden gedigitaliseerd, waarna deze op dezelfde wijze worden verstrekt als de andere documenten. Dit zal volgens het college zo spoedig mogelijk plaatsvinden, maar gezien de grote hoeveelheid werk die hiermee gemoeid is, was het ten tijde van het besluit niet mogelijk om aan te geven wanneer deze informatie beschikbaar is.
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van de beslissing op het Wob-verzoek. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    5. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Nu het bestreden besluit voor 1 mei 2022 is genomen is hierop nog de Wob van toepassing.
    
    
      
        Het toezenden van documenten over de periode 1 januari 2017 tot en met 1 november 2018
      
    
    6. Eiser heeft in dit verband betoogd dat het niet mogelijk is om documenten toe te zeggen zonder vermelding van een datum waarop deze documenten worden verstrekt, hetgeen is gebeurd voor stukken over de periode 1 januari 2017 tot en met 1 november 2018. Door zo te handelen wordt de Wob en de rechtsbescherming door het college uitgehold en heeft eiser geen enkel zicht op stukken waar hij volgens het college wel recht op heeft.
    
    
      6.1.
      Partijen zijn het er (inmiddels) over eens dat eiser recht heeft op deze stukken en eiser heeft ter zitting verklaard dat hij alle gevraagde informatie inmiddels heeft ontvangen, ook de stukken waarvan het college eerder aangaf deze vanwege gebrek aan menskracht voor onbepaalde tijd nog niet te kunnen verstrekken. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiser geen belang meer heeft bij een beslissing op dit punt en laat deze beroepsgrond verder onbesproken.
      
      
        
          Heeft het college de zoektocht naar "Beleidsregels briefadres" (voldoende) onderbouwd?
        
        7.	Eiser betoogt in dit verband dat de zoektocht naar de beleidsregels onderbouwd dient te worden. Het bloot stellen dat "de vraag naar dit document is uitgezet" is een evident ondeugdelijke motivering. Zo dient het bestuursorgaan duidelijkheid te geven welke zoekvraag is gehanteerd en welke systemen zijn geraadpleegd. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de zoektocht naar de Beleidsregels uitvoerig is beschreven in het verweerschrift in bezwaar. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Het college is van mening dat voldoende aannemelijk is gemaakt dat de Beleidsregels niet in zijn bezit zijn. Het is aan eiser om het tegendeel aan te tonen.
      
    
    
      7.2.
      Eiser heeft in zijn reactie op het verweerschrift gesteld dat het college zelf verwarring creëert omtrent het wel of niet bestaan van de Beleidsregels.
      
    
    
      7.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        7.3.1.
        De rechtbank stelt voorop dat de stelling van eiser, dat het bloot stellen dat "de vraag naar dit document is uitgezet" onvoldoende motivering is, alleen kan zien op het primaire besluit. Het college wijst er namelijk terecht op dat in het verweerschrift in bezwaar (onder III. Reactie op bezwaren Ad 1.) is uiteengezet hoe de zoektocht naar de beleidsregels is verlopen. Op basis daarvan heeft de commissie geoordeeld dat de mededeling van het college, dat het stuk niet is gevonden, haar niet ongeloofwaardig voorkomt.
        
      
      
        7.3.2.
        De rechtbank ziet geen aanleiding om daar anders over te oordelen. Het archief en vergaderstukken van het college zijn logische plekken om te zoeken als het gaat om beleidsregels. Daarmee heeft het college voldoende duidelijkheid gegeven over de zoektocht. Dat oordeel wordt niet anders doordat het college in het verweerschrift in bezwaar een verklaring heeft gezocht voor het feit dat het stuk niet is gevonden en daarmee mogelijk verwarring heeft gecreëerd over het wel of niet bestaan van de beleidsregels.
        
      
      
        7.3.3.
        Nu mededeling dat de beleidsregels niet zijn gevonden ook de rechtbank niet ongeloofwaardig voorkomt, is het op grond van vaste rechtspraak in beginsel aan eiser om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dit stuk toch onder dat bestuursorgaan berust. Eiser is daar naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd. 
        
        
          
            Is eiser ten onrechte niet gehoord in bezwaar?
          
          8.	Eiser betoogt in dit verband dat hij in bezwaar gehoord had moeten worden. Hij heeft echter geen oproep/inlogcode ontvangen voor het digitaal horen. Overigens had eiser eenvoudiger op het gemeentehuis gehoord kunnen worden. Daar is door het college ten onrechte geen duidelijkheid over gegeven.
        
        
      
    
    
      8.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat op 30 augustus 2021 een e-mail aan eiser is verstuurd met de uitnodiging voor de (digitale) hoorzitting op 9 september 2021. In deze e-mail was ook een link opgenomen om deel te kunnen nemen aan de (digitale) hoorzitting. Tot slot waren bij deze e-mail de dossierstukken gevoegd. De e-mail is naar het juiste emailadres van eiser verstuurd en is ook niet retour gekomen. In het telefoongesprek dat eiser op 9 september 2021 had met de secretaris van de commissie, gaf hij aan de dossierstukken wel te hebben ontvangen. Nu zowel de uitnodiging, de deelnamelink, als de dossierstukken waren opgenomen in de e-mail van 30 augustus 2021, is het dus niet geloofwaardig dat eiser stelt geen uitnodiging en geen deelnamelink te hebben ontvangen. Om de reden(en) zoals vermeld in het advies van 16 september 2021, heeft de voorzitter van de commissie geen aanleiding gezien om eiser alsnog in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. Dat eiser niet is gehoord tijdens de bezwaarfase, komt dan ook volledig voor zijn rekening en risico. In de e-mail van 6 augustus 2021 is door de secretaris van de commissie aan eiser onder andere meegedeeld dat een (digitale) hoorzitting zou worden gehouden vanwege de coronarestricties. Het is dus onjuist dat eiser niet op de hoogte was van de reden om de hoorzitting langs digitale weg te laten plaatsvinden.
      
    
    
      8.2.
      
        Eiser heeft in zijn reactie op het verweerschrift als volgt gereageerd. Het is aan het college om aan te tonen dat eiser duidelijk is uitgenodigd voor de telefonische hoorzitting.
        Waarom niet gekozen is voor fysiek horen op het gemeentehuis blijft een raadsel.
      
      
    
    
      8.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        8.3.1.
        De rechtbank stelt voorop dat het aan de commissie is om te bepalen op welke wijze de hoorzitting wordt gehouden. Eiser kan uiteraard een voorkeur uitspreken voor een digitale hoorzitting of juist een “fysieke” hoorzitting, maar er valt geen rechtsregel aan te wijzen op basis waarvan die voorkeur ook moet worden gehonoreerd. In zoverre is de commissie (en in het verlengde daarvan het college) ook geen uitleg aan eiser verschuldigd. 
        
      
      
        8.3.2.
        De rechtbank volgt verder het college in diens standpunt over de e-mail van 30 augustus 2021 van A.M. Doornenbal aan eiser. Eisers stelling dat hij geen oproep/ inlogcode voor de hoorzitting heeft ontvangen, valt niet te rijmen met de inhoud van die email, waarin het volgende staat:
        
        
          “(…) Graag verwijs ik u naar bijgaande uitnodiging voor de digitale bezwarencommissie Zwijndrecht van donderdag 9 september 2021 voor de behandeling van uw bezwaarschrift inzake opgemelde zaak.
        
        
      
    
  
  
    Stukken
    De op de zaak betrekking hebbende stukken treft u bijgaand aan.
    
  
  
    MS teams
    Graag wijs ik u er nog op dat de zitting via MS teams plaatsvindt. De link voor deelname aan de digitale vergadering vindt u hier:
    
  
  
    § Deelnemen op uw computer of via de mobiele app
    
    
      Klik hier om deel te nemen aan de vergadering (…)”
    
    
    
      Bovendien staat in de onderwerpregel van de e-mail: “Uitnodiging en stukken digitale bezwarencommissie Zwijndrecht d.d. 09-09-2021”. Ook valt er geen logische verklaring te bedenken voor het feit dat eiser niet de uitnodiging(slink), maar wel de stukken heeft ontvangen, terwijl de stukken met dezelfde email aan eiser zijn toegezonden als de uitnodiging(slink).
    
    
    
      8.3.3.
      Gelet op het voorgaande heeft het college aangetoond dat eiser is uitgenodigd voor de hoorzitting. Van schending van de hoorplicht is geen sprake.
      
      
        
          Heeft eiser in bezwaar ten onrechte geen verletkostenvergoeding ontvangen?
        
        9.	Eiser betoogt in dit verband dat hij recht heeft op verletkosten als juridisch deskundige. 
      
      
    
    
      9.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat eiser tijdens de bezwaarprocedure niet heeft verzocht om vergoeding van verletkosten, noch hiervan bewijsstukken heeft overlegd. Dat het college ook naar aanleiding van het telefonische contact met eiser op 15 december 2021 geen reden heeft gezien om hem alsnog een proceskostenvergoeding (de rechtbank begrijpt: verletkostenvergoeding) toe te kennen, is gerechtvaardigd. Dat in een andere procedure in het verleden volgens eiser wel werd 'geschikt', doet aan de juistheid van dit standpunt niets af.
      
    
    
      9.2.
      Eiser stelt zich in zijn reactie op het verweerschrift op het standpunt dat op grond van de rechtspraak (ook) een zelf procederende burger recht heeft op verletkosten.
      
    
    
      9.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        9.3.1.
        Dat een zelf procederende burger recht heeft op verletkosten, betekent niet dat deze kosten zonder meer moeten worden vergoed. In de eerste plaats heeft eiser in bezwaar niet (specifiek) om vergoeding van verletkosten gevraagd. Zijn verzoek om vergoeding van de kosten à € 534,- lijkt te zien op het forfaitaire bedrag voor vergoeding van proceskosten. Er is echter niet gebleken van kosten voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Voor zover eiser met zijn verzoek om vergoeding van de kosten à € 534,- toch heeft bedoeld dat hij een vergoeding wilde van verletkosten ter hoogte van dat bedrag, had het op zijn weg gelegen om met stukken te onderbouwen dat hij ter hoogte van dat bedrag inkomsten heeft gederfd omdat hij de hoorzitting moest voorbereiden en bijwonen. Eiser heeft dergelijke bewijsstukken echter niet overgelegd. Onder deze omstandigheden was het college niet gehouden een verletkostenvergoeding toe te kennen.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Voor het vaststellen van een dwangsom bestaat geen aanleiding. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiser geen vergoeding van zijn gestelde reis-, verlet- of proceskosten in beroep.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Boesman, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2617.