ECLI:NL:RVS:2025:1821, Raad van State, 23-04-2025, 202200399/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerlen aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning aan de Burgemeester Slanghenstraat in Hoensbroek, op de locatie kadastraal bekend als sectie U, nummer 1364. Op 24 november 2020 heeft [partij] een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een woning op het perceel. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Bedrijfsterrein De Koumen 1978" (hierna: het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming "Recreatieve doeleinden 2". De bouw van een woning past niet binnen deze bestemming. [appellante] woont aan de [locatie] in Hoensbroek. Zij kan zich niet met het bouwplan verenigen, omdat zij met name vreest voor toenemende wateroverlast bij haar woning.

202200399/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Hoensbroek, gemeente Heerlen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 12 november 2021 in zaken nrs. 21/2160 en 21/2480 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juli 2021 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning aan de Burgemeester Slanghenstraat in Hoensbroek, op de locatie kadastraal bekend als sectie U, nummer 1364 (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 12 november 2021 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) heeft desgevraagd een deskundigenbericht uitgebracht.
    [appellante] heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
    Desgevraagd heeft de STAB een nadere toelichting gegeven op het deskundigenbericht.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 23 oktober 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door P.M.T.M. Geelen, is verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 24 november 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, op het besluit van 14 juli 2021 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 24 november 2020 heeft [partij] een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een woning op het perceel. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Bedrijfsterrein De Koumen 1978" (hierna: het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming "Recreatieve doeleinden 2". De bouw van een woning past niet binnen deze bestemming.
    3.       Bij besluit van 14 juli 2021 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo verleend. Daarbij heeft het college gebruik gemaakt van een bij besluit van 12 oktober 2004 verleende vrijstelling van het bestemmingsplan (hierna: het vrijstellingsbesluit). Het vrijstellingsbesluit is verleend met toepassing van het toen geldende artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke ordening en maakt het realiseren van twaalf bouwkavels aan de Burgemeester Slanghenstraat mogelijk. Het perceel is één van deze bouwkavels. De aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing is geactualiseerd in 2014 en 2020. Het bouwplan is inmiddels gerealiseerd.
    4.       [appellante] woont aan de [locatie] in Hoensbroek. Zij kan zich niet met het bouwplan verenigen, omdat zij met name vreest voor toenemende wateroverlast bij haar woning.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, geoordeeld dat het college het vrijstellingsbesluit, dat volgens de rechtbank inmiddels heeft te gelden als een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit ‘gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’, ten grondslag mocht leggen aan de omgevingsvergunning. Van de eerder verleende bouwvergunning voor het perceel is namelijk nooit gebruik gemaakt en deze is ook ingetrokken.
    Het vrijstellingsbesluit
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het vrijstellingsbesluit de grondslag kan bieden voor het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning. Volgens [appellante] komt aan het vrijstellingsbesluit geen betekenis meer toe, omdat al eerder met gebruikmaking van het vrijstellingsbesluit een bouwvergunning is verleend voor het perceel.
    6.1.    Het vrijstellingsbesluit maakt het realiseren van twaalf bouwkavels aan de Burgemeester Slanghenstraat mogelijk. Het college heeft voor een aantal van deze bouwkavels afzonderlijke bouw- en omgevingsvergunningen verleend, steeds met gebruikmaking van het vrijstellingsbesluit. Voor het perceel is op 2 november 2005, met gebruikmaking van het vrijstellingsbesluit, een bouwvergunning verleend aan de toenmalige eigenaar van het perceel. Van deze bouwvergunning is nooit gebruik gemaakt, waardoor het college de vergunning in 2014 heeft ingetrokken. Het college stelt zich op het standpunt dat, omdat de verleende bouwvergunning voor het perceel is ingetrokken, het vrijstellingsbesluit opnieuw voor het perceel kan worden ingezet.
    6.2.    De Afdeling overweegt dat een vrijstellingsbesluit geen voortdurende werking heeft. Na verlening van een bouwvergunning met gebruikmaking van een vrijstelling, komt aan de vrijstelling geen betekenis meer toe (zie ter vergelijking de uitspraken van de Afdeling van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2989, onder 9.1, en 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1035, onder 7.1).
    6.3.    Dit betekent dat aan het vrijstellingsbesluit geen betekenis meer toekwam nadat het college op 2 november 2005 aan de toenmalige eigenaar van het perceel een bouwvergunning had verleend met gebruikmaking van het vrijstellingsbesluit. Weliswaar is de op 2 november 2005 verleende bouwvergunning in 2014 ingetrokken, maar dat betekent niet dat het vrijstellingsbesluit daarna opnieuw voor een bouw- of omgevingsvergunning kon worden ingezet. Als eenmaal een vrijstelling met bouwvergunning is verleend, kan op basis van dezelfde vrijstelling namelijk geen bouwvergunning voor een ander bouwplan worden verleend, ook al past dat bouwplan binnen de verleende vrijstelling (zie de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:889, onder 3.4).
    6.4.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat aan het vrijstellingsbesluit geen betekenis meer toekwam ten tijde van het besluit van 14 juli 2021. Nog daargelaten de vraag of, zoals het college veronderstelt, een vrijstellingsbesluit op grond van het overgangsrecht gelijk kan worden gesteld met een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit ‘gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’, heeft het college het vrijstellingsbesluit ten onrechte ten grondslag gelegd aan het besluit van 14 juli 2021. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    6.5.    De Afdeling wijst er ten overvloede op dat met het vrijstellingsbesluit alleen vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend voor het realiseren van twaalf bouwkavels. Met het vrijstellingsbesluit is dus geen vrijstelling verleend voor het bouwen van twaalf woningen.
    6.6.    Tot slot merkt de Afdeling in het kader van de rechtszekerheid nog op dat deze uitspraak geen gevolgen heeft voor andere met gebruikmaking van het vrijstellingsbesluit al verleende bouw- en omgevingsvergunningen waaraan formele rechtskracht toekomt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] gegrond verklaren en het besluit van 14 juli 2021 vernietigen.
    Proceskosten
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 november 2021;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 14 juli 2021;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerlen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 83,63;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heerlen aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 451,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    voorzitter
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2025
    531-1092