ECLI:NL:RVS:2025:6372, Raad van State, 24-12-2025, 202307156/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 augustus 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Tiel West - Herontwikkeling locatie Kwadrant" vastgesteld. Op de hoek van de Nieuwe Tielseweg en de Waardenburglaan in Tiel bevond zich het winkelcentrum Kwadrant. Nadat tussen de Nieuwe Tielseweg, Teisterbantlaan, Wadenoijenlaan en Trichtstraat het nieuwe winkelcentrum Westlede was gebouwd, is het voormalige winkelcentrum Kwadrant gesloten en gesloopt. Winkelcentrum Westlede vormt een nieuw onderkomen voor de voorzieningen van het voormalige winkelcentrum Kwadrant, waaronder een supermarkt. In het voorliggende bestemmingsplan is de planologische mogelijkheid om een supermarkt in het plangebied te bouwen wegbestemd. Het bestemmingsplan maakt het mogelijk dat in het plangebied, na vaststelling van een uitwerkingsplan, minimaal 50 en maximaal 55 woningen worden gebouwd.

202307156/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       CeVaDo Quadrant B.V., gevestigd in Veen, gemeente Altena (hierna: CeVaDo),
    2.       Lidl Nederland GmbH, gevestigd in Huizen, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: Lidl),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Tiel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 augustus 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Tiel West - Herontwikkeling locatie Kwadrant" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben CeVaDo en Lidl beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Lidl en CeVaDo hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 oktober 2025, waar CeVaDo, vertegenwoordigd door mr. R. van der Hulle, advocaat in Amsterdam, en [gemachtigde], Lidl, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat in Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals het gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 28 april 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op de hoek van de Nieuwe Tielseweg en de Waardenburglaan in Tiel bevond zich het winkelcentrum Kwadrant. Nadat tussen de Nieuwe Tielseweg, Teisterbantlaan, Wadenoijenlaan en Trichtstraat het nieuwe winkelcentrum Westlede was gebouwd, is het voormalige winkelcentrum Kwadrant gesloten en gesloopt. Winkelcentrum Westlede vormt een nieuw onderkomen voor de voorzieningen van het voormalige winkelcentrum Kwadrant, waaronder een supermarkt. In het voorliggende bestemmingsplan is de planologische mogelijkheid om een supermarkt in het plangebied te bouwen wegbestemd. Het bestemmingsplan maakt het mogelijk dat in het plangebied, na vaststelling van een uitwerkingsplan, minimaal 50 en maximaal 55 woningen worden gebouwd.
    3.       Lidl heeft in haar zienswijze van 22 juni 2023 tegen het ontwerpbestemmingsplan een initiatiefplan voor het plangebied gepresenteerd. Dat initiatief bestond uit een bouwplan voor een supermarkt en 32 woningen. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het initiatief onvoldoende concreet was. Volgens de raad ontbraken meerdere onderzoeken die nodig waren om te beoordelen of het initiatiefplan voldeed aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening.
    4.       CeVaDo is eigenaar van een perceel dat is gesitueerd binnen de gronden van het plangebied. CeVaDo stelt op 25 april 2022 overeenstemming te hebben bereikt met Lidl over de koop door Lidl van dat perceel. Lidl heeft op 5 april 2022 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ingediend, omdat zij een supermarkt op het perceel wil realiseren. De omgevingsvergunning is niet verleend. Bij besluit van 21 februari 2023 heeft het college het daartegen door Lidl gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dat besluit heeft Lidl beroep ingesteld bij de rechtbank. CeVaDo betoogt dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende rekening is gehouden met het initiatief van Lidl.
    5.       Lidl heeft samen met Stichting Leefomgeving Rivierenland en [persoon] beroep ingesteld. Stichting Leefomgeving Rivierenland heeft als statutaire doelstelling het (doen) creëren, behouden en/of onderhouden van een zo goed mogelijke leefomgeving voor de bewoners van Tiel. [persoon] woont op ongeveer 120 m van het plangebied af en maakt zich zorgen over de wijze waarop de locatie Kwadrant wordt herontwikkeld.
    Toetsingskader
    6.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Inspraak
    7.       Lidl voert aan dat zij ten onrechte niet mocht inspreken bij de commissievergadering en de raadsvergadering waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld. In dat kader wijst Lidl er op dat uit de op de website van de gemeente Tiel gepubliceerde agenda van de commissievergadering blijkt dat het onderhavige bestemmingsplan in het geheel niet door de commissie is behandeld.
    Daarnaast voert Lidl aan dat in het openbare gedeelte van de raadsvergadering de vaststelling van het bestemmingsplan enkel een hamerstuk was en dat er ten onrechte ook in een besloten gedeelte is gesproken over het bestreden plan. Daarbij benadrukt Lidl dat openbaarheid van de raadsvergadering een uitgangspunt is en dat zij niets wist over een besloten gedeelte van de raadsvergadering.
    7.1.    Voor zover Lidl betoogt dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om in te spreken tijdens de commissievergadering waarin het bestemmingsplan zou worden besproken, overweegt de Afdeling als volgt. De raad stelt in zijn verweerschrift dat, in tegenstelling tot hetgeen Lidl stelt, op 23 augustus 2023 een commissievergadering heeft plaatsgevonden. In deze commissievergadering is besloten dat in de raadsvergadering op 30 augustus 2023 over de vaststelling van het bestemmingsplan zou worden besloten. Er is tijdens de commissievergadering geen mogelijkheid geboden aan belanghebbenden om in te spreken. De raad stelt dat hij daartoe ook niet verplicht is. De Afdeling stelt vast dat de bestemmingsplanprocedure volgens de regels in de Wro, het Besluit ruimtelijke ordening en de Algemene wet bestuursrecht is verlopen. Er bestaat geen wettelijke verplichting om de indieners van zienswijzen in de gelegenheid te stellen daarover te worden gehoord of de mogelijkheid te bieden tot inspreken in een commissievergadering.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    7.2.    Verder overweegt de Afdeling dat er ook geen rechtsregel bestaat waaruit voortvloeit dat aan burgers gelegenheid moet worden geboden tot inspraak tijdens een raadsvergadering waarin een bestemmingsplan wordt besproken, dan wel vastgesteld. Op de zitting is gebleken dat niet in geschil is dat het bestreden plan in een openbare raadsvergadering is vastgesteld. Het betoog van Lidl ziet op het besloten gedeelte van de vergadering over het bestreden plan. Op de zitting heeft de raad desgevraagd nader toegelicht dat er inderdaad ook in een besloten gedeelte is gesproken over het bestreden plan, maar dat het hierbij ging over aspecten met betrekking tot voorkeursrechten en eventuele schadeclaims. De vaststelling van het bestreden plan heeft in het openbaar plaats gevonden. De wet stelt bepaalde eisen aan de procedure en daar is aan voldaan, aldus de raad. De zienswijzen zijn behandeld en die zijn meegenomen in de raadsvergadering. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding om te oordelen dat het plan vanwege de geschetste gang van zaken voor vernietiging in aanmerking komt.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Initiatief Lidl
    8.       CeVaDo en Lidl voeren aan dat Lidl een voldoende concreet initiatief heeft ingediend en dat de raad ten onrechte geen afweging heeft gemaakt over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van dit initiatief. In dat kader wijst Lidl er op dat de raad door niet mee te werken aan het initiatief omwonenden een hoogwaardige herontwikkeling onthoudt.
    Volgens de aanvullende reactienota was nog een akoestisch onderzoek voor het wegverkeerslawaai nodig en een AERIUS-berekening. CeVaDo en Lidl zien niet in waarom deze onderzoeken hadden moeten worden overgelegd. Er rustte immers al een detailhandelsbestemming op het perceel en er zouden alleen een aantal woningen bijgebouwd worden.
    Lidl heeft aan de hand van het verkeersadvies al laten zien dat haar initiatief leidt tot een afname van de verkeersgeneratie. Ook voor de AERIUS-berekening is er geen aanleiding te veronderstellen dat tot andere uitkomsten zou worden gekomen. Bovendien omvat het initiatief van Lidl een gasloze realisatie van de beoogde bouwwerken.
    Verder voert Lidl aan dat zij niet een reële mogelijkheid heeft gekregen om de ontbrekende gegevens aan te vullen. Een termijn van drie weken middenin de zomervakantie is daarvoor veel te kort. Het college en raad moeten er in hun planning rekening mee houden dat in een zienswijze een concreet initiatief kan worden ingediend waarmee bij de vaststelling rekening moet worden gehouden.
    Tot slot voert Lidl aan dat haar aanvraag om een omgevingsvergunning van 5 april 2022 ook als een concreet initiatief is aan te merken waarover de raad een afweging had moeten maken. De omgevingsvergunning is (ook in bezwaar) geweigerd, maar het beroep van Lidl is door de rechtbank gegrond verklaard, waardoor het college een nieuw besluit moet nemen. Gelet op het limitatief-imperatieve stelsel van de Wabo meent Lidl dat de omgevingsvergunning na de vernietiging van de beslissing op bezwaar, alsnog zal worden verleend. Ten onrechte heeft de raad daarmee geen rekening gehouden, aldus Lidl.
    8.1.    De raad stelt zich in zijn verweerschrift op het standpunt dat Lidl niet een voldoende concreet initiatief heeft ingediend omdat er onderzoeken ontbraken. De raad heeft vervolgens Lidl gelegenheid gegeven de ontbrekende onderzoeken aan te vullen. Omdat Lidl niet tijdig alle benodigde onderzoeken had overgelegd, kon de raad het initiatief niet beoordelen. Uit de stukken volgt dat het door Lidl ingediende initiatief omvangrijk is, omdat de door Lidl beoogde situatie afwijkt van de oude situatie op de gronden van het plangebied en ook niet strookt met de planologisch gewenste situatie. Zo zal er onder andere meer bestemmingsverkeer op af komen. Verder stelt de raad dat uit rechtspraak niet volgt dat de gemeente de bestemmingsplanprocedure zo moet inrichten dat er voor belanghebbenden voldoende gelegenheid is om eventuele initiatiefplannen te ontwikkelen, dan wel verder uit te werken.
    Subsidiair stelt de raad zich op het standpunt dat hij een supermarkt op de gronden van het plangebied niet meer wenselijk vindt. Het initiatief is tegenstrijdig met de planologische keuzes die zijn gemaakt, omdat het in aard en omvang wezenlijk afwijkt van hetgeen in het ontwerpbestemmingsplan is voorzien. In dat kader wijst hij naar de Detailhandelsnota Tiel 2019-2024 (hierna: de Detailhandelsnota). De raad stelt dat hij de vrijgekomen ruimte binnen het plangebied planologisch wil gebruiken voor woningbouw. Om die reden heeft de raad de bestaande supermarkt op de gronden van het plangebied ook verplaatst naar het nieuwe winkelcentrum Westlede, dat op een afstand van 300 m ligt. Het initiatief van Lidl is niet in lijn met dit beleid, aldus de raad.
    8.2.    In het stelsel van de Wro is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en de raad op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
    Als bepaalde onderzoeken of andere stukken ontbreken én de verantwoordelijkheid om deze stukken tijdig aan te leveren rust op de initiatiefnemer, dan moet de gemeenteraad de initiatiefnemer daarop attenderen en meedelen wanneer de ontbrekende stukken aangeleverd moeten worden.
    8.3.    De Afdeling stelt vast dat uit de stukken en het verhandelde op de zitting is gebleken dat op de gronden van het plangebied een supermarkt was gevestigd en dat deze supermarkt is verplaatst naar het nieuwe winkelcentrum Westlede op 300 m afstand van het plangebied. Uit de stukken volgt verder dat Lidl een aanvraag heeft gedaan voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een supermarkt op de gronden van het plangebied en dat het college heeft geweigerd deze omgevingsvergunning te verlenen. Vervolgens heeft Lidl in de bestemmingsplanprocedure in haar zienswijze van 22 juni 2023 een tweede initiatief ingediend. Uit de stukken en het verhandelde op de zitting is gebleken dat dit initiatiefplan afwijkt van het plan waarvoor een omgevingsvergunning was aangevraagd, omdat dit initiatief bestaat uit een supermarkt met enkele woningen.
    8.4.    Het college heeft vervolgens Lidl de gelegenheid geboden om het initiatiefplan nader te onderbouwen op onder meer de aspecten verkeer en geluid. Het college heeft Lidl tot 31 juli 2023 gelegenheid geboden om deze nadere onderbouwing aan te leveren. Lidl heeft het college gevraagd om de gestelde termijn te verlengen. Gelet op de raadsvergadering over het bestemmingsplan, die gepland stond voor 30 augustus 2023, heeft het college dat verzoek afgewezen. Op 31 juli 2023 heeft Lidl aanvullende stukken ingediend. Het college heeft geconstateerd dat het onderzoek naar verkeerslawaai en een AERIUS-berekening ontbraken. Omdat deze stukken ontbraken, was de raad niet in staat om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het initiatiefplan te beoordelen. Zo stelt de raad in zijn verweerschrift dat het feit dat er eerder een supermarkt in het plangebied gevestigd was, niet betekent dat een akoestisch onderzoek kon worden gemist. Er lag geen recent akoestisch onderzoek waarin de geluideffecten van de verkeersaantrekkende werking van een supermarkt zijn beoordeeld. Daarom staat niet vast dat de oude situatie in overeenstemming met het vereiste van een goede ruimtelijke ordening was. Verder bevat het initiatiefplan van Lidl naast een supermarkt ook woningen. De beoogde situatie wijkt daarom af van de oude situatie en van het door Lidl ingediende bouwplan waarvoor een vergunning was geweigerd. Daarom hadden de (cumulatieve) effecten van de verkeersgeneratie van een nieuwe supermarkt en de woningen beoordeeld moeten worden, aldus de raad. Voor zover Lidl stelt dat het initiatiefplan gasloos zou worden gerealiseerd, stelt de raad in zijn verweerschrift dat deze informatie ten tijde van de vaststelling van het bestreden plan bij de raad niet bekend was. Daarbij komt nog dat ook de stikstofeffecten van de aanleg- en bouwfase in beeld moesten worden gebracht. Die effecten hangen nauw samen met het materieel dat Lidl tijdens de bouw zou willen inzetten. Lidl had daarover aan de hand van de AERIUS-berekening inzicht kunnen en moeten verschaffen, aldus de raad.
    8.5.    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat de door Lidl gewenste ontwikkeling onvoldoende concreet was om in dit bestemmingsplan te worden opgenomen, gezien de omvang van het initiatiefplan, in combinatie met het tijdstip waarop de wens voor dit initiatief naar voren is gebracht. Ondanks dat de raad het als een omvangrijk initiatief heeft bestempeld, en ondanks de beleidsmatige keuze van de raad om de huidige supermarkt weg te bestemmen op de gronden van het plangebied, heeft de raad Lidl toch de gelegenheid geboden om het initiatiefplan nader te onderbouwen. De raad heeft gepoogd om daarna het door Lidl ingediende initiatief te beoordelen. Op het moment dat de raad een beslissing moest nemen over het bestemmingsplan was er nog geen volledig beeld geschetst van de ruimtelijke gevolgen van de door Lidl gewenste ontwikkeling. Gelet op de onder 8.4 genoemde omstandigheden mocht de raad zich op het standpunt stellen dat hij lopende de planprocedure niet meer op dit initiatief hoefde in te gaan. Het initiatief was onvoldoende concreet om in dit stadium van de planprocedure te beoordelen. Voor zover Lidl wijst op de omstandigheid dat zij al eerder een omgevingsvergunning voor bouwen heeft aangevraagd voor de supermarkt, maakt dit het oordeel niet anders. Het door Lidl in de planprocedure ingediende initiatief is namelijk een ander initiatief, omdat het naast een supermarkt ook in woningbouw voorziet.
    8.6.    De betogen slagen niet.
    Strijd met nationaal en lokaal beleid & provinciale regels
    9.       CeVaDo betoogt dat het bestemmingsplan in strijd is met de Nationale Omgevingsvisie, de Omgevingsverordening Gelderland, de Tielse Woonvisie 2019-2023 (hierna: de Tielse Woonvisie) en de Detailhandelsnota Tiel 2019-2024 (hierna: de Detailhandelsnota).
    Zo volgt uit de Nationale Omgevingsvisie volgens CeVaDo dat de focus moet zijn gericht op een locatie met meerdere functies in plaats van slechts één functie. Het bestemmingsplan maakt een combinatie van functies niet meer mogelijk. Het initiatief van Lidl omvat wel een combinatie van functies.
    Daarnaast heeft volgens CeVaDo de Omgevingsverordening Gelderland als doel om supermarkten dichtbij de burgers te realiseren en om de beschikbaarheid en bereikbaarheid van detailhandelsvoorzieningen te bevorderen. Het bestemmingsplan staat volgens CeVaDo haaks op deze doelen.
    Verder blijkt uit de Tielse Woonvisie dat moet worden gezorgd voor een aangename woonomgeving, waarin voldoende voorzieningen worden aangeboden. Nu het bestemmingsplan geen detailhandel dichtbij woningen meer toelaat, is het bestemmingsplan niet in lijn met de Tielse Woonvisie.
    Tot slot voert CeVaDo in een nader stuk aan dat het wegbestemmen van detailhandel op de gronden van het plangebied niet in overeenstemming is met de Detailhandelsnota, omdat op grond van de Detailhandelsnota de gronden van het plangebied behoren tot een gebied met hoge (gebieds)potentie en krachtige marktpartijen. Daarnaast staat het wegbestemmen haaks op het doel van de Detailhandelsnota, namelijk de realisatie van een toekomstbestendige detailhandelsstructuur met versterking van die structuur.
    9.1.    De Afdeling stelt voorop dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan de Nationale Omgevingsvisie is gebonden. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, wat betekent dat dit beleid in de belangenafweging betrokken dient te worden. In de Nationale Omgevingsvisie staan drie afwegingsprincipes. Hierover staat dat deze principes helpen bij het prioriteren en afwegen van de verschillende belangen en opgaven. Een van deze principes is dat combinaties van functies gaat voor enkelvoudige functies. Een ander principe is dat de leefomgeving zoveel mogelijk voorziet in mogelijkheden en behoeften van de huidige generatie van inwoners zonder dat dit ten koste gaat van toekomstige generaties. In de plantoelichting is in paragraaf 3.1.1 de Nationale Omgevingsvisie genoemd en is uiteengezet dat het plan hiermee in overeenstemming is. Zo worden de gronden van het plangebied gebruikt om in de toekomst een duurzame en toekomstbestendige woonlocatie te realiseren op de voormalige winkellocatie Kwadrant. In wat CeVaDo heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad daarmee onvoldoende rekening heeft gehouden met de Nationale Omgevingsvisie. Het betoog slaagt niet.
    9.2.    Voor zover CeVaDo wijst op de Omgevingsverordening Gelderland, heeft CeVaDo niet geconcretiseerd met welk artikel uit de Omgevingsverordening Gelderland het bestreden plan in strijd zou zijn. Overigens wijst de Afdeling erop dat in paragraaf 3.2.1 van de plantoelichting is getoetst aan de Omgevingsverordening Gelderland. Het betoog slaagt niet.
    9.3.    In paragraaf 3.3.2 van de plantoelichting is getoetst aan de Tielse Woonvisie. Daarnaast is de raad in zijn verweerschrift ingegaan op deze beroepsgrond. De raad geeft aan dat er voldoende (winkel)voorzieningen aanwezig zijn, waaronder het nieuwe winkelcentrum Westlede dat op 300 m afstand van het plangebied ligt. De Afdeling ziet in het aangevoerde niet dat er sprake is van strijd met de Tielse Woonvisie. Het betoog slaagt niet.
    9.4.    De Afdeling stelt vast dat CeVaDo zijn beroepsgrond over strijd met de Detailhandelsnota in een laat stadium in de procedure naar voren heeft gebracht. Nu de raad op de zitting heeft aangegeven geen bezwaar te hebben tegen het in dit stadium van de procedure aanvoeren van deze beroepsgrond, zal de Afdeling deze beroepsgrond ook beoordelen.
    De raad stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van strijd met de Detailhandelsnota. Volgens de raad volgt uit de Detailhandelsnota dat de beoogde verplaatsing van detailhandel van de gronden van het plangebied (het Kwadrant) naar de locatie Westlede past in het beleid. Zo staat in tabel 2 van de Detailhandelsnota als uitwerking voor de gewenste detailhandelstructuur van de gemeente Tiel het samenvoegen van Kwadrant/Kwelkade op Westlede. Ook volgt uit paragraaf 3.6 van de Detailhandelsnota dat het de bedoeling is om het winkelcentrum van het Kwadrant naar Westlede te verplaatsen.
    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling op basis van het aangevoerde niet dat er sprake is van strijd met de Detailhandelsnota.
    Het betoog slaagt niet.
    Dienstenrichtlijn
    10.     CeVaDo en Lidl voeren aan dat de raad ten onrechte het bestreden plan niet heeft getoetst aan artikel 15, derde lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). De raad had bij de vaststelling van het bestemmingsplan moeten onderbouwen waarom het niet langer toestaan van detailhandel op het perceel in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn, want volgens hen voldoet het niet aan de evenredigheid en de noodzakelijkheid.
    Daarnaast voert Lidl aan dat zij een concreet initiatief voor de vestiging van een dienst heeft gedaan, dat enkel mag worden geweigerd indien wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
    10.1.  De Afdeling stelt vast dat het vorige planologische regime detailhandel, met uitzondering van grootschalige detailhandel, mogelijk maakte op de gronden van het plangebied. Het bestreden plan maakt woningbouw mogelijk.
    10.2.  De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat het niet mogelijk maken van detailhandel in de vorm van een supermarkt in het bestreden plan ruimtelijk aanvaardbaar is.
    Op 23 september 2020 heeft de raad de Ontwikkelingsvisie Hertogenwijk en omgeving (hierna: de Ontwikkelingsvisie) vastgesteld. De Ontwikkelingsvisie fungeert als kader voor de ontwikkeling van onder meer het plangebied. In de Ontwikkelvisie is een kavelpaspoort opgenomen voor de locatie Kwadrant (het plangebied). Hierbij is uitgegaan van grond- gebonden woningen en appartementen. Op grond van de Ontwikkelingsvisie was er in het plangebied geen plaats meer voor detailhandelsactiviteiten. De reden daarvoor was dat de winkelvoorzieningen die in het plangebied aanwezig waren, verplaatst zijn naar de locatie Westlede. Aan de gronden van het plangebied wordt een kwaliteitsverbetering gegeven, onder meer via het vergroenen en ontstenen van de locatie. Op die manier wordt de locatie aantrekkelijker voor bewoners, voetgangers en fietsers en wordt de leefbaarheid en klimaatadaptatie van de wijk verbeterd. Daarbij draagt de nieuwbouw bij aan de entreefunctie van de wijk. In dat kader heeft de raad de winkels willen en kunnen concentreren in het nabijgelegen nieuwe winkelcentrum Westlede. Het verplaatsen van de detailhandelsactiviteiten naar Westlede sluit ook aan op de uitgangspunten uit de Detailhandelsnota.
    10.3.  De raad heeft het naar het oordeel van de Afdeling noodzakelijk en evenredig kunnen achten om in het bestreden plan geen ruimte meer te bieden voor de vestiging van detailhandel in de vorm van een supermarkt. Van strijd met de Dienstenrichtlijn is dan ook geen sprake, waarbij de Afdeling in het midden laat of deze richtlijn van toepassing is, en daargelaten dat het initiatief van Lidl onvoldoende concreet was.
    10.4.  De betogen slagen niet.
    Conclusie
    11.     De beroepen zijn ongegrond.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.
    w.g. Knol
    voorzitter
    w.g. Van Ewijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    867