ECLI:NL:RVS:2025:4120, Raad van State, 27-08-2025, 202400226/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit 20 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss aan de voetbalvereniging Overlangel-Keentse Sportvereniging (hierna: OKSV) een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ voor het gebruik van de locatie ’t Paviljoen aan de Kerkstraat 22a in Overlangel (hierna: de locatie) als noodhuisvesting. In afwachting van nieuwbouw op een andere locatie heeft het college bij besluit van 18 januari 2018 een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’ en de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ voor de noodhuisvesting op de locatie op het terrein van OKSV. De vergunning gold tot en met 1 februari 2020. Bij besluit van 26 januari 2018 heeft de burgemeester een exploitatievergunning verleend voor de tijdelijke noodhuisvesting tot 1 augustus 2022. De tijdelijke vergunningen zijn sindsdien tweemaal verlengd, onder toevoeging van een aantal voorschriften om geluiduitstraling naar de omgeving te beperken.

202400226/1/R2.
    Datum uitspraak: 27 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend in Overlangel, gemeente Oss,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 23 november 2023 in zaak nr. 21/2232 en 21/2942 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    1.       het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss en
    2.       de burgemeester van de gemeente Oss.
    Procesverloop
    Bij besluit 20 januari 2020 heeft het college aan de voetbalvereniging Overlangel-Keentse Sportvereniging (hierna: OKSV) een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ voor het gebruik van de locatie ’t Paviljoen aan de Kerkstraat 22a in Overlangel (hierna: de locatie) als noodhuisvesting.
    Bij besluit van 22 januari 2020 heeft de burgemeester aan OKSV een exploitatievergunning verleend voor de tijdelijke noodhuisvesting tot 1 augustus 2022.
    Bij besluit van 3 augustus 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en is alsnog een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’ op de locatie.
    Bij besluit van 3 augustus 2021 heeft de burgemeester aan OKSV de verleende tijdelijke exploitatievergunning gewijzigd.
    Bij uitspraak van 23 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 augustus 2021 van het college vernietigd, voor zover dat ziet op de tijdelijke omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ en de activiteit ‘bouwen’, en het besluit van 3 augustus 2021 van de burgemeester vernietigd, voor zover dat ziet de exploitatievergunning. De rechtbank heeft ook het besluit van 22 juli 2022 van het college, waarbij een nieuwe omgevingsvergunning is verleend, en het besluit van 1 september 2022 van de burgemeester, waarbij een nieuwe exploitatievergunning is verleend, vernietigd.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en de burgemeester hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2025, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. A.A.P.M. Theunen, advocaat in Veghel, en het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester, vertegenwoordigd door A.J.H. Ibrahim en mr. D.J.A.M.C. Nelissen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning voor de noodhuisvesting is ingediend op 6 november 2019 en de aanvraag om een exploitatievergunning is ingediend op 7 november 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
    Wettelijk kader
    2.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       Sinds het afbranden van ‘De Petjesbar’ komen diverse lokale verenigingen, waaronder OKSV, bijeen in een tijdelijk noodgebouw op de locatie op het terrein van OKSV.
    In afwachting van nieuwbouw op een andere locatie heeft het college bij besluit van 18 januari 2018 een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’ en de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ voor de noodhuisvesting op de locatie op het terrein van OKSV. De vergunning gold tot en met 1 februari 2020. Bij besluit van 26 januari 2018 heeft de burgemeester een exploitatievergunning verleend voor de tijdelijke noodhuisvesting tot 1 augustus 2022. De tijdelijke vergunningen zijn sindsdien tweemaal verlengd, onder toevoeging van een aantal voorschriften om geluiduitstraling naar de omgeving te beperken.
    Behalve de voetbalvereniging OKSV maken ook andere lokale verenigingen gebruik van de locatie voor verschillende activiteiten, variërend van weinig geluidbelasting veroorzakende activiteiten, zoals bridgeavonden, tot activiteiten met een hogere geluidbelasting, zoals repetities van een muziekvereniging.
    [appellant] woont aan de Kerkstraat 29 in de nabijheid van de locatie. Hij betoogt dat hij onaanvaardbare geluidoverlast ervaart vanwege de verenigingsactiviteiten op de locatie.
    Aangevallen uitspraak
    4.       Hangende de procedure bij de rechtbank heeft het college bij besluit van 22 juli 2022 een nieuwe tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’ en voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ tot 1 augustus 2025 op de locatie. De burgemeester heeft bij besluit van 1 september 2022 een nieuwe exploitatievergunning verleend voor de tijdelijke noodhuisvesting tot 1 augustus 2025.
    De rechtbank heeft deze nieuwe omgevingsvergunning en exploitatievergunning aangemerkt als twee nieuwe besluiten op aanvragen van OKSV, ingegeven door de omstandigheid dat de omgevingsvergunning van 20 januari 2020 en de exploitatievergunning van 22 januari 2020 (en gewijzigd op 3 augustus 2021) zijn verleend voor de periode tot 1 augustus 2022, en dus op korte termijn zouden expireren. De rechtbank heeft deze besluiten conform artikel artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) met toestemming van partijen mede betrokken bij de behandeling van het beroep.
    5.       Op verzoek van de rechtbank heeft de STAB een advies uitgebracht, opgenomen in de notitie van 28 augustus 2023 (hierna: het STAB-advies), over de vraag of het college en de burgemeester de rapportages over geluid en geluidhinder ten grondslag mochten leggen aan de tijdelijke omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ en de activiteit ‘bouwen’ en de exploitatievergunning voor de tijdelijke noodhuisvesting.
    De rechtbank heeft onder verwijzing naar het STAB-advies overwogen dat de besluiten van 3 augustus 2021 en 22 juli 2022 van het college en de besluiten van 3 augustus 2021 en 1 september 2022 van de burgemeester, wat betreft het aspect geluid, niet berusten op een voldoende daadkrachtige motivering. De rechtbank heeft daarom deze vier besluiten vernietigd.
    Hoger beroep 
    -stellen van een termijn en opleggen van een dwangsom
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak, bij wijze van een stok achter de deur, ten onrechte niet met toepassing van artikel 8:72 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een termijn aan het college en de burgemeester heeft gesteld voor het nemen van nieuwe besluiten op de aanvragen om een omgevingsvergunning en ook ten onrechte daaraan geen dwangsom heeft verbonden.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank geen aanleiding hoefde te zien om ambtshalve aan het college en de burgemeester een kortere termijn op te leggen dan de wettelijke termijn voor het nemen van een nieuw besluit op de aanvragen. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank op voorhand al aanleiding moest zien om aan te nemen dat het college en de burgemeester die wettelijke termijn niet in acht zouden nemen. Naar het oordeel van de Afdeling hoefde de rechtbank daarom ook niet met toepassing van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb in de aangevallen uitspraak een dwangsom op te leggen aan het college en de burgemeester, voor het geval niet binnen de termijn voor het nemen van een nieuw besluit op de aanvragen zou worden beslist.
    Het betoog slaagt niet.
    Overigens heeft het college medegedeeld dat de omgevingsvergunningaanvragen voor de locatie inmiddels zijn ingetrokken.
    -de brieven van 25 januari 2024 en van 28 februari 2024
    7.       [appellant] betoogt dat met de brieven van het college van 25 januari 2024 en van 28 februari 2024 sprake is van een verkapt gedoogbesluit dat in strijd met is met de aangevallen uitspraak.
    7.1.    De brief van 25 januari 2024 is een brief van het college gericht aan de OKSV, waarbij de OKSV wordt uitgenodigd voor een gesprek over oplossingsmogelijkheden voor een alternatieve huisvesting. Het college licht in deze brief toe dat de benodigde vergunningen voor het verenigingsleven ter plaatse van het noodgebouw ontbreken als gevolg van de uitspraak van de rechtbank, waarbij de verleende vergunningen zijn vernietigd. Dat betekent, zo staat in de brief, dat er geen vergunningen meer gelden voor de aanwezigheid van het noodgebouw, het gebruik en de exploitatie daarvan. De brief vermeldt dat het tijdelijke noodgebouw binnen afzienbare termijn weg moet zijn. In de brief wordt de OKSV uitgenodigd om contact op te nemen van medewerkers van de gemeente om de oplossingsmogelijkheden voor een alternatieve huisvesting te bespreken. De brief vermeldt ook dat een afzonderlijke brief zal worden verzonden over de afronding en beëindiging van het tijdelijke noodgebouw. 
    De brief van 28 februari 2024 is een brief van het college gericht aan de OKSV over de continuering van de huisvesting voor verenigingen. Het college informeert de vereniging in deze brief over een mogelijke oplossing, namelijk een verhuizing naar een nieuwe locatie. In de brief herhaalt het college herhaalt dat er als gevolg van de uitspraak van de rechtbank geen rechtsgeldige vergunningen zijn voor het tijdelijke noodgebouw op het terrein van de OKSV. Maar het college stelt een duurzame oplossing voor, namelijk de beëindiging van de noodhuisvesting op de huidige locatie en een verhuizing naar een nieuwe locatie aan de Kromstraat. Het college wijst erop dat, mocht het OKSV zich in deze oplossing kunnen vinden, hiervoor het daadwerkelijk verplaatsen van het noodgebouw nodig is. Daarvoor zijn omgevingsvergunningen nodig. Het college vermeldt dat de benodigde omgevingsvergunningen uitsluitend kunnen worden verleend op aanvraag. Het college heeft aangegeven dat zij hoopt dat de OKSV op korte termijn de aanvragen om de benodigde omgevingsvergunningen zal indienen, zodat de huisvesting op de nieuwe locatie binnen enkele maanden kan worden gerealiseerd.
    7.2.    Bij beantwoording van de vraag of de brieven van het college van 25 januari 2024 en van 28 februari 2024 besluiten zijn, is bepalend of deze brieven gericht zijn op een rechtsgevolg. Dat is het geval als een bestuursorgaan een verandering beoogt in een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak. Van een op rechtsgevolg gerichte beslissing is verder sprake als een bestuursorgaan beoogt een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak bindend vast te stellen.
    7.3.    De Afdeling stelt vast dat de brieven van 25 januari 2024 en van 28 februari 2024, gelet op hun inhoud en strekking, niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt, omdat deze brieven niet gericht zijn op rechtsgevolg. De brief van 25 januari 2024 behelst een uitnodiging van het college aan het OKSV om in gesprek te gaan en is niet een besluit gericht op rechtsgevolg. In de brief van 28 februari 2024 informeert het college de OKSV over een mogelijke oplossing. Deze brief is evenmin een besluit gericht op rechtsgevolg.
    Al omdat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, kunnen deze brieven niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb en geen deel uitmaken van deze procedure. Daarom kunnen deze brieven ook niet worden aangemerkt als een gedoogbesluit, al zouden deze brieven onderdeel uitmaken van deze procedure. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat, zoals [appellant] stelt, met deze brieven sprake is van een verkapt gedoogbesluit dat in strijd met is met de aangevallen uitspraak.
    Het betoog slaagt niet.
    -handhaving
    8.       Voor zover [appellant] betoogt dat ten onrechte niet wordt gehandhaafd tegen de aanwezigheid en het gebruik van het noodgebouw, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie van handhaving is. Dit betoog kan om die reden niet in deze procedure over de verlening van vergunningen aan de orde komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Overigens is ter zitting gebleken dat het college een handhavingsbesluit heeft genomen en dat het noodgebouw inmiddels is verwijderd. 
    Conclusie en proceskosten
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    10.     Het college en de burgemeester hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ramrattansing
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2025
    408
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3, eerste lid:
    Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    Artikel 6:19, eerste lid:
    Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    Artikel 8:72:
    1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.
    2. De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee.
    3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
    a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of
    b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
    4. De bestuursrechter kan, indien toepassing van het derde lid niet mogelijk is, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen. Daarbij kan hij:
    a. bepalen dat wettelijke voorschriften over de voorbereiding van het nieuwe besluit of de andere handeling geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijven;
    b. het bestuursorgaan een termijn stellen voor het nemen van het nieuwe besluit of het verrichten van de andere handeling.
    5. De bestuursrechter kan zo nodig een voorlopige voorziening treffen. Daarbij bepaalt hij het tijdstip waarop de voorlopige voorziening vervalt.
    6. De bestuursrechter kan bepalen dat, indien of zolang het bestuursorgaan niet voldoet aan een uitspraak, het bestuursorgaan aan een door hem aangewezen partij een in de uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt. De artikelen 611a, vierde lid, 611b tot en met 611d en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.