ECLI:NL:CBB:2025:555, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-10-2025, 24/75
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Bestuurlijke boete aan slachthuis. Artikel 3 van Verordening 1099/2009. Geen stroom op bedwelmingsapparaat. Geiten voelden scherpe kartels van het bedwelmingsapparaat. Niet gebleken dat slachthuis maatregelen heeft getroffen om gebruik zonder stroom te voorkomen. Vermijdbare pijn en spanning bij geiten.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/75
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 oktober 2025 op het hoger beroep van:
    
    Slachterij [naam] B.V., te [woonplaats] (slachterij)
    (gemachtigde: F.Th.M. Peters)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 december 2023, kenmerk 22/2602, in het geding tussen
    
    
    
      de slachterij
      en
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (minister) 
      (gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 8 december 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:1141614, aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      De zitting was op 10 september 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Namens de minister is ook verschenen drs. F. van Os.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 8 juni 2021 heeft een toezichthouder bij de slachterij een inspectie uitgevoerd en daarvan op 9 juni 2021 een rapport opgemaakt (rapport van bevindingen). Het rapport van bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, dat een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) zich op 8 juni 2021 omstreeks 13:00 uur in de vuile slachthal van de slachterij bevond, ter hoogte van de elektrische bedwelming van de geiten. Hij zag daar dat de elektrische bedwelming niet naar behoren werkte en dat er geen stroom op de elektrode van de tang kwam te staan. Ook zag hij dat de geit niet verstijfde en het bewustzijn verloor, maar een schreeuw van pijn en schrik gaf en probeerde weg te komen. De toezichthouder heeft tegen de eigenaar, die erbij stond, gezegd dat hij goed moest opletten om op de juiste manier te bedwelmen, want wat gebeurd was, kon niet nogmaals gebeuren. Omstreeks 14:30 uur zag de toezichthouder dat de elektrische bedwelming wederom niet naar behoren werkte en dat er geen stroom op de elektrode van de tang kwam te staan. Hij zag nogmaals dat de geit niet verstijfde en het bewustzijn verloor, maar een schreeuw van pijn en schrik gaf en probeerde weg te komen. De toezichthouder is daarna blijven kijken en zag in een aantal minuten nogmaals dat er twee keer een tang op de kop van een geitenbokje werd gezet en er geen stroom uit de elektrode kwam. Het slachtproces is daarna op zijn aanwijzing stilgelegd en de medewerkers is medegedeeld dat het slachtproces pas verder ging als er op een juiste manier bedwelmd kon worden. De eigenaar kwam vervolgens met een ventilator aan lopen om het interne mechanisme van het bedwelmingsapparaat af te koelen. Na enkele minuten was het mechanisme voldoende afgekoeld om verder te bedwelmen.
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van het rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 24 december 2021 (boetebesluit) aan de slachterij een boete opgelegd van € 2.500,- omdat de slachterij er niet voor heeft gezorgd dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten, de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard en dat niet de noodzakelijke maatregelen zijn genomen om te waarborgen dat dieren geen tekenen van vermijdbare pijn, angst of abnormaal gedrag vertonen. Hiermee heeft de slachterij volgens de minister artikel 3, eerste en tweede lid, van Verordening (EG) 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009), in samenhang bezien met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren overtreden. 
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 22 april 2022 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2	De rechtbank heeft het beroep van de slachterij ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen (voor eiseres moet worden gelezen: de slachterij en voor verweerder: de minister):
    
    
    
      “6.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op basis van de bevindingen van de toezichthouder op het standpunt kunnen stellen dat eiseres er niet voor heeft gezorgd dat de dieren bij het doden elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard en dat zij niet alle noodzakelijke maatregelen heeft genomen om te waarborgen dat de dieren geen tekenen van vermijdbare pijn, angst of abnormaal gedrag vertonen. Daarvoor heeft verweerder van belang kunnen achten dat uit het rapport blijkt dat de toezichthouder heeft waargenomen dat de geiten, nadat zij met de elektrische tang bij de kop werden gepakt, niet het bewustzijn verloren doordat de elektrische tang niet functioneerde. In plaats daarvan schreeuwden de dieren van pijn en schrik en probeerden weg te komen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de toezichthouder als deskundig dierenarts pijn en stress bij een dier weet te herkennen en afwijkend gedrag van normaal gedrag weet te onderscheiden. Het doden van dieren kan pijn, angst, spanning of andere vormen van lijden veroorzaken, zoals staat beschreven onder punt twee van de preambule bij Verordening (EG) 1099/2009, en het vastpakken van de kop met een elektronische tang bij de hier gebruikte bedwelmingsmethode is niet ongebruikelijk, zoals eiseres ook heeft aangevoerd onder verwijzing naar het document van de Europese Commissie over het verdoven en doden van schapen en geiten op de houderij. Verweerder stelt zich echter terecht op het standpunt dat deze stressvolle situatie zo kort mogelijk moet duren. Omdat de dieren in dit geval niet succesvol werden bedwelmd en niet bewusteloos raakten en daardoor het hele proces hebben meegekregen, stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de door de toezichthouder waargenomen situatie van pijn en stress niet normaal is en voorkomen had kunnen worden. In zijn nadere toelichting van 11 april 2022 heeft de toezichthouder namelijk toegelicht dat als de stroomnormen worden gehaald de dieren al bewusteloos zijn voordat ze de scherpe kartels van het bedwelmingsapparaat kunnen voelen. Zonder stroom veroorzaken de kartels pijn en stress.
      Hoewel stroomuitval incidenteel kan gebeuren, blijkt in dit geval uit het rapport dat het op de dag van de inspectie vaker is voorgekomen dat een bedwelming niet succesvol is verlopen en dat een vervangend bedwelmingsapparaat werd gebruikt dat bedoeld was om 300 dieren te bedwelmen, terwijl dat aantal die dag al was bereikt. Juist nu de toezichthouder eiseres hierop had aangesproken en haar erop had gewezen maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat het niet nog een keer zou gebeuren, stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de om 14.30 uur door de toezichthouder waargenomen schrik- en pijnreacties bij de geiten vermijdbaar waren.
    
    
    
      6.4.
      Op grond van het vorenstaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres artikel 3, eerste en tweede lid, aanhef en onder d, van Verordening (EG) heeft overtreden. Verweerder heeft ter zitting weliswaar erkend dat geen sprake was van bedwelmingsapparatuur met centimeterslange pinnen, maar apparatuur betrof met kartels van enkele millimeters, maar dat neemt niet weg dat de dieren pijn en stress hebben ervaren van het gebruik van de bedwelmingsapparatuur die voorkomen had kunnen en moeten worden. Dat maakt reeds dat sprake is van voormelde overtreding. Het betoog van eiseres dat back-up apparatuur aanwezig was, doet, nog afgezien van het feit dat uit het rapport of het bestreden besluit op geen enkele wijze afgeleid kan worden dat dat ook daadwerkelijk het geval was, niet af aan de bevindingen van de toezichthouder dat sprake was van voormelde overtreding.”
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunt slachterij
      
    
    
    3 De slachterij betwist het oordeel van de rechtbank dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij artikel 3, eerste en tweede lid, aanhef en onder d, van Verordening 1099/2009 heeft overtreden. Zij stelt dat de feiten in het rapport van bevindingen erg dik zijn aangezet en dat enkele bijzonderheden schromelijk zijn overdreven of onjuist zijn, terwijl tijdens de zitting bij de rechtbank is gebleken dat er sprake is geweest van een storing, zoals bedoeld in overweging 33 van de preambule van Verordening 1099/2009. Uit deze overweging van de preambule blijkt dat het weigeren van het bedwelmingsapparaat geen overtreding met zich meebrengt, mits adequate back-up-apparatuur beschikbaar is om bij de dieren zo weinig mogelijk pijn, spanning en lijden te veroorzaken. Volgens de slachterij bestond de back-up in haar geval uit het resetten van de elektronische apparatuur. Dat is volgens haar een niet ongebruikelijke wijze van bediening van elektronische apparatuur. Volgens de slachterij is zij door de schromelijk overdreven beschrijving van het gebeurde in het rapport van bevindingen, de dupe geworden van stemmingmakerij. Daar waar de beschrijving uit het rapport van bevindingen aanleiding geeft te veronderstellen dat hier sprake is van het toebrengen van dierenleed, wijst de reële, bij de rechtbank op de zitting vastgestelde, gang van zaken eerder op een storing waarop overweging 33 van de preambule van de Verordening 1099/2009 doelt. Daarmee is niet komen vast te staan dat de slachterij artikel 3 van Verordening 1099/2009 heeft overtreden.
    
    
      
        Standpunt van de minister
      
    
    
    4 De minister stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht en op goede gronden heeft geoordeeld dat door de slachterij vermijdbare pijn, spanning of lijden bij het doden
    van dieren of daarmee samenhangende activiteiten niet is voorkomen. De verwijzing naar overweging 33 van de preambule bij Verordening 1099/2009 leidt niet tot een ander standpunt. Deze overweging is uitgewerkt in artikel 9, tweede lid, van Verordening 1099/2009 die bepaalt dat er tijdens bedwelmingsactiviteiten onmiddellijk en ter plekke adequate back-upapparatuur beschikbaar is, die wordt ingezet bij een storing in de oorspronkelijk gebruikte bedwelmingsapparatuur. De gebruikte bedwelmingsapparatuur was volgens de minister niet geschikt voor grote aantallen bedwelmingen. Resetten kan volgens de minister niet worden aangemerkt als het direct beschikbaar hebben van back-up-apparatuur. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat op de dag van bevinding geen back-up-apparatuur beschikbaar was. De apparatuur die op 8 juni 2021 werd gebruikt, was al de vervangende apparatuur en vertoonde op die dag meerdere keren dezelfde storingen. Volgens de minister geeft het dossier geen aanknopingspunten dat de feiten te dik zijn aangezet of dat deze schromelijk zijn overdreven. De omstandigheid dat de minister op de zitting bij de rechtbank op basis van overgelegde foto’s heeft erkend dat de apparatuur scherpe kartels van enkele millimeters heeft en geen centimeterslange pinnen, maakt niet dat de bevindingen ten aanzien van vermijdbare pijn, spanning en lijden bij de dieren feitelijk onjuist zijn.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    5 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      
        Oordeel van het College
      
    
    
    
      6.1
      Het College stelt voorop dat, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, de bewijslast van de overtredingen rust op de minister als het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Beoordeeld moet dan ook worden of de minister buiten redelijke twijfel heeft vastgesteld dat de slachterij in strijd heeft gehandeld met artikel 3, eerste en tweede lid, van Verordening 1099/2009. Bij die beoordeling is van belang dat in overweging 2 van de preambule van Verordening 1099/2009 staat dat pijn, spanning of lijden als vermijdbaar beschouwd moeten worden als bedrijfsexploitanten of bij het doden van dieren betrokken personen een van de voorschriften van deze verordening overtreden of als zij weliswaar gebruikmaken van geoorloofde methoden, maar daarbij geen rekening houden met de optimale toepassing ervan met als gevolg dat zij door nalatigheid of bewust pijn, spanning of lijden bij de dieren veroorzaken. Uitgangspunt hierbij is dat er op de bedrijfsexploitant een vergaande verplichting rust om elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden te voorkomen (vergelijk de uitspraken van het College van 3 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:324 en van 2 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:375).
      
    
    
      6.2
      Voor het bewijs van de overtreding steunt de minister op de in het rapport van bevindingen van 9 juni 2021 beschreven waarnemingen die de toezichthouder op 8 juni 2021 heeft gedaan. De slachterij heeft deze waarnemingen niet betwist, behalve wat betreft de omschrijving van het bedwelmingsapparaat. Tussen partijen staat niet (meer) ter discussie dat het door de slachterij op 8 juni 2021 gebruikte bedwelmingsapparaat geen lange pinnen had, zoals in het rapport van bevindingen is vermeld, maar scherpe kartels van 6 tot 12 millimeter lang. Hierna zal het College dan ook uitgaan van de waarnemingen in rapport van bevindingen, met inachtneming van deze correctie wat betreft de omschrijving van het bedwelmingsapparaat. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat er op verschillende momenten tijdens het gebruik van het bedwelmingsapparaat geen stroom op het apparaat stond en dat de desbetreffende geiten de kartels van het bedwelmingsapparaat hebben gevoeld. Uit het rapport van bevindingen valt verder op te maken dat dit volgens de toezichthouder pijnlijk was voor deze dieren en bij hen voor spanning zorgde. Op de zitting bij het College heeft drs. F. van Os, toezichthoudend dierenarts bij de NVWA – die overigens niet betrokken was bij de controle op 8 juni 2021 – dit bevestigd. Naar het oordeel van het College moet ervan uit worden gegaan dat de toezichthouder, als deskundig dierenarts – en in diens voetspoor de op de zitting aanwezige dierenarts – in staat is te onderkennen of een geit in een situatie als hier beschreven pijn en spanning ondervindt. De opmerking van de kant van de slachterij op de zitting bij het College dat geiten van deze leeftijd erg springerig zijn en ook wel worden aangeduid als schreeuwers, doet hier niet aan af. Deze opmerking is immers algemeen van aard en niet toegelicht of onderbouwd en is op zichzelf ook niet in tegenspraak met de conclusie van de dierenarts(en) dat er in dit geval sprake was van pijn en spanning. In het rapport van bevindingen is verder opgenomen dat, nadat het bedwelmingsapparaat bij het gebruik ervan in het bijzijn van de toezichthouder was uitgevallen, de toezichthouder de slachterij heeft gewaarschuwd dat dit niet nogmaals kon gebeuren. Hierna is het bedwelmingsapparaat tot drie keer toe gebruikt terwijl er geen stroom op stond. Deze stroomuitvallen van het bedwelmingsapparaat werden veroorzaakt door een technisch mankement. Op de zitting heeft de slachterij gezegd dat dit mankement vermoedelijk verband hield met een defecte zekering. In het rapport van bevindingen is vermeld dat als het apparaat enkele minuten werd afgekoeld, het weer werkte. Niet is gebleken dat de slachterij maatregelen heeft getroffen om te voorkomen dat het apparaat zou worden gebruikt terwijl er geen stroom op stond. Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat de pijn en spanning die de dieren is toegebracht vermijdbaar was. Het beroep van de slachterij op overweging 33 van de preambule van Verordening 1099/2009 – waarin de mogelijkheid wordt genoemd dat er iets fout gaat bij bedwelmingsprocedures – leidt niet tot een ander oordeel. Daargelaten waar dit beroep toe zou kunnen leiden, gaat het hier om meer dan alleen een incidentele uitval van het bedwelmingsapparaat en zou dit niets afdoen aan de geconstateerde overtreding. De argumenten van de slachterij over de beschikbaarheid van adequate back-upapparatuur, zoals op grond van artikel 9, tweede lid, van Verordening 1099/2009 is vereist, zijn niet relevant voor deze zaak. De slachterij wordt namelijk niet verweten dat dergelijke apparatuur niet onmiddellijk ter plekke beschikbaar was. Net als de rechtbank, komt het College tot de conclusie dat minister buiten redelijke twijfel heeft vastgesteld dat de slachterij artikel 3, eerste en tweede lid, van Verordening 1099/2009 heeft overtreden. 
      
    
    
      6.3
      De minister was bevoegd om de slachterij hiervoor een boete op te leggen. Voor zover de slachterij met haar beroep op overweging 33 van de preambule van Verordening 1099/2009 ook (subsidiair) heeft bedoeld dat (in het geval de overtreding zou worden vastgesteld) de minister geen gebruik mocht maken van die bevoegdheid, gaat dit beroep niet op, alleen al omdat de minister na de eerste constatering (omstreeks 13:00 uur) niet direct een boete heeft opgelegd, maar heeft volstaan met het geven van een waarschuwing. Pas toen het daarna tot drie keer toe weer fout ging (omstreeks 14.30 uur), heeft de minister besloten een boete op te leggen. De slachterij heeft de hoogte van de boete niet bestreden. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        7	Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.P. Glerum en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts					w.g. C.D.V. Efstratiades
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EG) 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden
      
    
    
    
      (33) Wanneer er iets fout gaat bij bedwelmingsprocedures, kunnen dieren daaronder te lijden hebben. In deze verordening dient dan ook bepaald te worden dat er adequate back-upapparatuur beschikbaar dient te zijn om bij de dieren zo weinig mogelijk pijn, spanning en lijden te veroorzaken.
    
    
    
      Artikel 3, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder d 
    
    1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
    2. Voor de toepassing van lid 1 nemen bedrijfsexploitanten met name de noodzakelijke maatregelen om te waarborgen dat de dieren:
    d) geen tekenen van vermijdbare pijn, angst of abnormaal gedrag vertonen;”
    
    
      Artikel 9, tweede lid
    
    2. De bedrijfsexploitanten zorgen ervoor dat er tijdens bedwelmingsactiviteiten onmiddellijk en ter plekke adequate back-upapparatuur beschikbaar is, die wordt ingezet bij een storing in de oorspronkelijk gebruikte bedwelmingsapparatuur. De back-upmethode kan verschillen van de methode die eerst werd gebruikt.
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 6.2, eerste lid
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
      
        Regeling houders van dieren
      
    
    
    
      Artikel 5.8
      Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van (EG) nr. 1099/2009.