ECLI:NL:RVS:2025:3844, Raad van State, 13-08-2025, 202400131/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 17 juni 2021 heeft [appellant] de Commissie Bezwaarschriften gemeente Het Hogeland op grond van artikel 15 van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (EU) 2016/679 (hierna: AVG) verzocht om inzage in de verwerking van haar persoonsgegevens. Op 16 juli 2021 heeft het college op dit verzoek gereageerd, omdat het stelt verwerkingsverantwoordelijke te zijn voor verwerking van persoonsgegevens door de Commissie. Daarbij heeft het college 95 documenten, waarin persoonsgegevens van [appellant] voorkomen, aan [appellant] verstrekt. In het besluit van 23 november 2021 heeft het college het hiertegen gemaakte bezwaar van [appellant] gedeeltelijk gegrond verklaard voor zover het college alleen zichzelf als verwerkingsverantwoordelijke had aangemerkt.

202400131/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Den Andel, gemeente Het Hogeland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 22 november 2023 in zaak nr. 22/938 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    Commissie Bezwaarschriften gemeente Het Hogeland (hierna: de Commissie).
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 juli 2021 heeft het college op het verzoek van [appellant] gereageerd.
    Bij besluit van 14 januari 2022 heeft de Commissie het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 16 juli 2021 bekrachtigd.
    Bij uitspraak van 22 november 2023 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 14 januari 2022 ongegrond verklaard en de Staat veroordeeld tot betaling van € 500,00 wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Commissie heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 juni 2025, waar [appellant], bijgestaan door [persoon], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 17 juni 2021 heeft [appellant] de Commissie op grond van artikel 15 van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (EU) 2016/679 (hierna: AVG) verzocht om inzage in de verwerking van haar persoonsgegevens. Op 16 juli 2021 heeft het college op dit verzoek gereageerd, omdat het stelt verwerkingsverantwoordelijke te zijn voor verwerking van persoonsgegevens door de Commissie. Daarbij heeft het college 95 documenten, waarin persoonsgegevens van [appellant] voorkomen, aan [appellant] verstrekt. In het besluit van 23 november 2021 heeft het college het hiertegen gemaakte bezwaar van [appellant] gedeeltelijk gegrond verklaard voor zover het college alleen zichzelf als verwerkingsverantwoordelijke had aangemerkt. Het college heeft het verzoek van [appellant] aan de Commissie voorgelegd. In het besluit van 14 januari 2022 heeft de Commissie voor het overige op het bezwaar van [appellant] beslist, dat deels ongegrond verklaard en het besluit van 16 juli 2021 bekrachtigd. De rechtbank heeft geoordeeld dat beroep tegen het besluit van de Commissie van 14 januari 2022 ongegrond is.
    Wettelijk kader
    2.       De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. In dat kader heeft zij zowel formele als inhoudelijke gronden naar voren gebracht. De Afdeling wijst er op dat uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet volgt dat zij in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. Hoewel de Afdeling alle argumenten heeft bezien, zal zij zich hierna beperken tot de kern van de door [appellant] naar voren gebrachte gronden. Zoals tijdens de zitting besproken, gaat haar betoog in de kern over vier onderwerpen: de bevoegdheid van de Commissie om op haar bezwaar te besluiten, de volgens haar verschuldigde dwangsom, de gestelde schending van de hoorplicht en de stelling dat niet voldaan zou zijn aan het inzageverzoek. De Afdeling zal die onderwerpen in deze uitspraak behandelen bij het beoordelen van het hoger beroep. De Afdeling bespreekt hierna eerst de formele en daarna de inhoudelijke gronden.
    Formele gronden
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Commissie een besluit op bezwaar heeft genomen. Zij voert hiertoe aan dat de Commissie een primair besluit had moeten nemen. Het besluit van 14 januari 2022 is dus geen besluit op bezwaar, maar zo betoogt zij, een primair besluit op haar verzoek. Dat de Commissie een besluit heeft genomen op het bezwaarschrift dat gericht was aan het college, maakt dat aan dat besluit een bevoegdheidsgebrek kleeft. De Commissie kan dus nooit daadwerkelijk een besluit op bezwaar hebben genomen.
    4.1.    De Afdeling heeft eerder geoordeeld dat bestuursorganen fouten in de bezwaarprocedure kunnen herstellen, mits de belangen van de betrokken partijen niet onevenredig worden geschaad. De Afdeling stelt vast dat het college in het besluit van 23 november 2021 heeft vastgesteld dat niet zij, maar de Commissie de verwerkingsverantwoordelijke is in de zin van de AVG.
    4.2.    In de uitspraak van 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1440, r.o. 4.1, heeft de Afdeling geoordeeld dat in een situatie waarin sprake is van een bezwaarschrift tegen een door een onbevoegd orgaan genomen besluit waarop door het bevoegde orgaan wordt beslist, met die beslissing het bevoegdheidsgebrek wordt geacht te zijn hersteld. In dit geval is het besluit van 16 juli 2021 onbevoegdelijk genomen door het college. Het besluit op bezwaar van 14 januari 2022 is genomen door de Commissie, die hiertoe bevoegd is, waarmee het bevoegdheidsgebrek met het besluit op bezwaar geacht kan worden te zijn hersteld. Op deze manier heeft [appellant] alsnog een inhoudelijk besluit ontvangen van het bevoegde bestuursorgaan. Niet is gebleken dat [appellant] hierdoor in haar belangen is geschaad. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het bevoegdheidsgebrek in het besluit van 14 januari 2022 is hersteld.
    4.3.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van de Commissie van 14 januari 2022 is, want het besluit is, blijkens de verzendstempel, pas op 18 januari 2022 verzonden. Haar verzoek dateert van 17 juni 2021 en de Commissie heeft pas op 18 januari 2022 een besluit genomen op dat verzoek. Daarom is de Commissie haar een dwangsom voor niet tijdig beslissen op grond van artikel 4:17 van de Awb verschuldigd.
    4.4.    De Afdeling overweegt dat het college, hoewel onbevoegd, al op 16 juli 2021 en dus tijdig op het verzoek van [appellant] heeft beslist. Het betoog slaagt niet.
    4.5.    [appellant] betoogt verder nog dat de rechtbank heeft miskend dat zij ten onrechte niet is gehoord door de Commissie. Zij voert hiertoe aan dat de hoorzitting van 27 oktober 2021 plaatsvond naar aanleiding van het bezwaar tegen het besluit van het college. Daarop was de hoorzitting dan ook gericht. Volgens haar heeft de Commissie niet aan haar inzageverzoek voldaan. Ze is door deze gang van zaken echter niet in de gelegenheid gesteld om dit tegenover de Commissie zelf in een hoorzitting toe te lichten. Daarom is de hoorplicht geschonden, aldus [appellant].
    4.6.    Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb moet een belanghebbende in beginsel worden gehoord voordat op het bezwaar wordt  beslist. In dit geval is [appellant] inderdaad niet gehoord door de Commissie. De Commissie achtte dat niet nodig, omdat [appellant] over dit bezwaar op 27 oktober 2021 door het college al was gehoord. Hoewel [appellant], zoals gezegd, bij deze hoorzitting voornamelijk andere gronden, namelijk over de vraag wie er bevoegd was om op haar verzoek te beslissen, naar voren heeft gebracht, dan zij, zoals zij nu stelt, tegenover de Commissie naar voren had willen brengen, wijst de Afdeling erop dat zij dergelijke gronden wel op de zitting bij de rechtbank en ook nog bij de Afdeling naar voren heeft kunnen brengen. Daarbij betrekt de Afdeling dat in beroep en hoger beroep dezelfde stukken onderwerp van geschil waren en dat [appellant] niet heeft uitgelegd waarom er toch nog een inhoudelijk verschil zou zijn dat zij door deze gang van zaken niet heeft kunnen aankaarten. Naar het oordeel van de Afdeling is [appellant] niet benadeeld door het schenden van de hoorplicht. Zij heeft haar standpunten immers in beroep en hoger beroep alsnog mondeling op zitting kunnen toelichten. De Afdeling ziet daarom aanleiding om het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Dat betekent dat zij op dit punt wel gelijk heeft, maar dat dit geen gevolgen heeft voor het besluit van 14 januari 2022. Het is namelijk niet aannemelijk dat [appellant] is benadeeld doordat zij niet is gehoord door de Commissie.
    4.7.    De formele gronden die [appellant] verder heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechter is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. Het betoog over de schending van de hoorplicht slaagt, maar leidt niet tot het door [appellant] gewenste doel. De Afdeling zal de schending van de hoorplicht met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren. De conclusie is dat het betoog van [appellant] over formele gebreken niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank leidt.
    De inhoudelijke beoordeling van het besluit van 14 januari 2022
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Commissie op juiste wijze aan haar inzageverzoek heeft voldaan. Zij voert hiertoe aan dat uit de gang van zaken blijkt dat er meer persoonsgegevens zijn verwerkt, namelijk persoonsgegevens die zijn uitgewisseld tussen het college en de Commissie. De lijst met 95 documenten is niet volledig. De Commissie heeft immers laten blijken in het bezit te zijn van het bezwaarschrift van 31 augustus 2021, zo volgt uit het besluit van 14 januari 2022. Dit bezwaarschrift was gericht aan het college, niet aan de Commissie. In de lijst van documenten ontbreekt dit bezwaarschrift. Hieruit volgt dat de door de Commissie verschafte lijst onvolledig is. Ook berusten er stukken bij de Commissie die niet bij de Commissie zouden horen te berusten, omdat in 2018 nog geen sprake was van de gemeente Het Hogeland en de Commissie daar wel documenten van bezit. Op de zitting heeft [appellant] in dit kader nog aangevoerd dat ook de toestemmingsbrieven voor een digitale handtekening voor de besluiten op de lijst ontbreken. Daarmee wil ze aantonen dat de toestemming onrechtmatig is verleend als het college deze toestemming heeft gegeven. In dat geval wil ze bij de AP hierover een klacht indienen. Verder heeft [appellant] op de zitting ook aangevoerd dat ze wil achterhalen of documenten in strijd met de Archiefwet zijn verwijderd.
    5.1.    Artikel 15 van de AVG geeft een betrokkene onder andere het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen in die persoonsgegevens en in de informatie betreffende met name de verwerkingsdoeleinden en de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie die persoonsgegevens zijn of zullen worden verstrekt. Het recht op inzage is iets anders dan een recht van toegang tot bestuurlijke documenten. De verwerkingsverantwoordelijke is niet gehouden een afschrift van de onderliggende documenten te verstrekken, mits voldaan is aan het doel van artikel 15 van de AVG.
    5.2.    In het arrest van het Hof van Justitie van 4 mei 2023, Österreichische Datenschutzbehörde en CRIF, ECLI:EU:C:2023:369, overwegingen 35-45 heeft het Hof nadere uitleg gegeven over het inzagerecht van artikel 15 van de AVG. Volgens het Hof moet de kopie van de persoonsgegevens die worden verwerkt en die de verwerkingsverantwoordelijke krachtens artikel 15, derde lid, eerste volzin, van de AVG moet verstrekken, alle noodzakelijke kenmerken vertonen om de betrokkene in staat te stellen de rechten die hij aan deze verordening ontleent daadwerkelijk uit te oefenen. Deze kopie moet deze gegevens dus volledig en getrouw reproduceren (zie de uitspraak van 9 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3067).
    5.3.    Het college heeft een lijst met 95 documenten verstrekt van de verwerkte persoonsgegevens en heeft daarbij vermeld in welk type document de persoonsgegevens zijn gevonden en de datum van het document. In het besluit van 14 januari 2022 heeft de Commissie verder vermeld wat het doel, de categorieën en de ontvangers van de verwerking van deze persoonsgegevens is en wat de bewaartermijnen zijn. Dit strookt met artikel 15 van de AVG. Naar het oordeel van de Afdeling is [appellant] met deze overzichten in staat om de juistheid van haar verwerkte persoonsgegevens en de rechtmatigheid van die verwerkingen te controleren.
    5.4.    Voor zover [appellant] stelt dat de Commissie ook in het bezit is van het bezwaarschrift van 31 augustus 2021, overweegt de Afdeling dat [appellant] dit document zelf al heeft. Daarmee is zij al in staat om de juistheid van haar verwerkte persoonsgegevens en de rechtmatigheid van die verwerkingen te controleren. Voor zover [appellant] aanvoert dat in de lijst met documenten stukken voorkomen waarover de Commissie niet zou kunnen of mogen beschikken, overweegt de Afdeling dat dit geen afbreuk doet aan het recht op inzage op grond van artikel 15 van de AVG. Artikel 15 van de AVG strekt er juist toe om inzage te geven in alle feitelijk over de verzoeker verwerkte persoonsgegevens los van de vraag of die verwerking rechtmatig is. De vraag of een verwerking rechtmatig is kan in andere procedures aan de orde komen. Wat betreft de toestemmingsbrieven voor een digitale handtekening en de mogelijke strijdigheid met de Archiefwet geldt hetzelfde.
    5.5.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt, voor zover aangevallen, bevestigd.
    7.       De Commissie moet de proceskosten van het hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
    II.       veroordeelt de Commissie Bezwaarschriften gemeente Het Hogeland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 68,91;
    III.      gelast dat de Commissie Bezwaarschriften gemeente Het Hogeland aan [appellant] het voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 279,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2025
    314-1050
     
    BIJLAGE
     
    Algemene Verordening Gegevensbescherming
    Artikel 4
    Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    7. „verwerkingsverantwoordelijke": een natuurlijke persoon of rechtspersoon, een overheidsinstantie, een dienst of een ander orgaan die/dat, alleen of samen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt; wanneer de doelstellingen van en de middelen voor deze verwerking in het Unierecht of het lidstatelijke recht worden vastgesteld, kan daarin worden bepaald wie de verwerkingsverantwoordelijke is of volgens welke criteria deze wordt aangewezen;
    […].
    Artikel 15
    Recht van inzage van de betrokkene
    1. De betrokkene heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet
    verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die
    persoonsgegevens en van de volgende informatie:
    a) de verwerkingsdoeleinden;
    b) de betrokken categorieën van persoonsgegevens;
    c) de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de persoonsgegevens zijn of zullen worden verstrekt, met name ontvangers in derde landen of internationale organisaties;
    d) indien mogelijk, de periode gedurende welke de persoonsgegevens naar verwachting zullen worden opgeslagen, of indien dat niet mogelijk is, de criteria om die termijn te bepalen;
    e) dat de betrokkene het recht heeft de verwerkingsverantwoordelijke te verzoeken dat persoonsgegevens worden gerectificeerd of gewist, of dat de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens wordt beperkt, alsmede het recht tegen die verwerking bezwaar te maken;
    f) dat de betrokkene het recht heeft klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit;
    g) wanneer de persoonsgegevens niet bij de betrokkene worden verzameld, alle beschikbare informatie over de bron van die gegevens;
    h) het bestaan van geautomatiseerde besluitvorming, met inbegrip van de in artikel 22, leden 1 en 4, bedoelde profilering, en, ten minste in die gevallen, nuttige informatie over de onderliggende logica, alsmede het belang en de verwachte gevolgen van die verwerking voor de betrokkene.
    […]
    3. De verwerkingsverantwoordelijke verstrekt de betrokkene een kopie van de persoonsgegevens die worden verwerkt. Indien de betrokkene om bijkomende kopieën verzoekt, kan de verwerkingsverantwoordelijke op basis van de administratieve kosten een redelijke vergoeding aanrekenen. Wanneer de betrokkene zijn verzoek elektronisch indient, en niet om een andere regeling verzoekt, wordt de informatie in een gangbare elektronische vorm verstrekt.
    4. Het in lid 3 bedoelde recht om een kopie te verkrijgen, doet geen afbreuk aan de rechten en vrijheden van anderen.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:22
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    Artikel 7:2
    1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    […].
    Verordening commissie bezwaarschriften Het Hogeland 2019
    Artikel 2
    Inleidende bepalingen commissie
    1. Er is een commissie waaraan advies kan worden gevraagd over bezwaarschriften tegen besluiten van de raad, het college en de burgemeester.
    […].