ECLI:NL:RVS:2025:4271, Raad van State, 10-09-2025, 202407788/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 februari 2023 heeft de minister van Buitenlandse Zaken een verzoek van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen. Appellanten, [appellant] en haar kinderen, hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Op 29 augustus 2021 heeft [appellant] de minister gevraagd om haar en haar gezin vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. Het verzoek is gebaseerd op de werkzaamheden van haar in 2020 overleden echtgenoot, die in de periode van oktober 2004 tot september 2006 als aannemer werkte voor zijn Afghaanse bedrijf ‘Rahnama Company’. [appellant] stelt dat haar echtgenoot verschillende constructieprojecten heeft uitgevoerd voor het Nederlandse Provincial Reconstruction Team als onderdeel van de ISAF-missie in Afghanistan in de stad Pol-e-Khomri in de Noord-Afghaanse provincie Baghlan.

202407788/1/V6.
    Datum uitspraak: 10 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 november 2024 in zaak nr. 24/568 in het geding tussen:
    appellanten
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 februari 2023 heeft de minister een verzoek van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren (hierna: het verzoek), afgewezen.
    Bij besluit van 14 mei 2024 heeft de minister het door appellanten daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 november 2024 heeft de rechtbank het door appellanten daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Appellanten hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 augustus 2025, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. M. Krikke, advocaat in Bussum, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat in Den Haag, en mr. F. Hashi, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Appellanten, [appellant] en haar kinderen, hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Op 29 augustus 2021 heeft [appellant] de minister gevraagd om haar en haar gezin vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. Het verzoek is gebaseerd op de werkzaamheden van haar in 2020 overleden echtgenoot, die in de periode van oktober 2004 tot september 2006 als aannemer werkte voor zijn Afghaanse bedrijf ‘Rahnama Company’. [appellant] stelt dat haar echtgenoot verschillende constructieprojecten heeft uitgevoerd voor het Nederlandse Provincial Reconstruction Team (hierna: het PRT) als onderdeel van de ISAF-missie in Afghanistan in de stad Pol-e-Khomri in de Noord-Afghaanse provincie Baghlan.
    2.       De minister heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellant] tijdens de evacuatiefase geen oproep heeft gekregen naar aanleiding van de motie Belhaj (Kamerstukken II 2020/21, 27 925, nr. 788). Daarnaast behoort [appellant] niet tot een van de twee groepen waarvoor het kabinet bij brief van 11 oktober 2021 (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief) een speciale voorziening in het leven heeft geroepen. Volgens de minister valt [appellant] niet onder de groep medewerkers en hun kerngezinsleden van een ten laste van de begroting van de minister van Buitenlandse Zaken of de begroting van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling. Zij valt volgens de minister ook niet onder de groep personen en hun kerngezinsleden die in de afgelopen twintig jaar heeft gewerkt voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris EUPOL (hierna: de tweede groep). Verder geldt volgens de minister in zijn algemeenheid dat aannemers die in opdracht infrastructurele projecten hebben uitgevoerd in Afghanistan, niet in aanmerking komen voor overbrenging.
    3.       Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of appellanten vallen onder de tweede groep. Volgens de minister heeft wijlen hun echtgenoot en vader niet ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden verricht voor Defensie in een voor het publiek zichtbare functie, als bedoeld in de Kamerbrief. Alleen al om die reden vallen appellanten volgens hem niet onder deze groep. Volgens appellanten is dit wel het geval.
    Uitspraak rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geconstateerd dat de minister een eerder besluit op bezwaar van 19 december 2023 heeft ingetrokken en in het voorliggende besluit een andere motivering aan de afwijzing van het verzoek ten grondslag heeft gelegd. Zo heeft de minister zich in het nieuwe besluit op het standpunt gesteld dat aannemers die in opdracht infrastructurele projecten hebben uitgevoerd in Afghanistan, in het algemeen niet in aanmerking komen voor overbrenging. Ook is hij nader ingegaan op de door appellanten overgelegde documenten en heeft hij geconcludeerd dat daaruit niet volgt dat wijlen hun echtgenoot en vader voldoet aan de vereisten uit de Kamerbrief. De rechtbank heeft geoordeeld dat door de gewijzigde motivering sprake is van een motiveringsgebrek. Volgens de rechtbank is echter aannemelijk dat appellanten niet door dit gebrek zijn benadeeld, omdat de minister een nieuw besluit met een gelijke uitkomst heeft genomen. Daarnaast hebben appellanten kunnen reageren op de gewijzigde motivering. De rechtbank heeft het gebrek daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht gepasseerd.
    4.1.    De rechtbank is de minister verder gevolgd in zijn standpunt dat wijlen de echtgenoot en vader van appellanten niet valt onder de reikwijdte van de Kamerbrief. Dat hij als aannemer verschillende civiele infrastructurele projecten heeft uitgevoerd, betekent volgens de rechtbank niet dat hij werkzaamheden voor Defensie heeft verricht in een voor het publiek zichtbare functie. Ook niet als een deel hiervan op het terrein van het PRT plaatsvond. Verder heeft de minister er volgens de rechtbank terecht op gewezen dat appellanten met de overgelegde stukken niet aannemelijk hebben gemaakt dat de werkzaamheden van wijlen hun echtgenoot en vader minimaal een jaar hebben geduurd, zodat evenmin is voldaan aan het vereiste van structurele en substantiële werkzaamheden gedurende ten minste een jaar. De minister heeft zich verder naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de risico’s die appellanten lopen, niet onderscheidend genoeg zijn ten opzichte van andere Afghanen die ook een verzoek om overbrenging hebben ingediend. De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat geen sprake is van een schending van de hoorplicht.
    Vallen appellanten onder de tweede groep?
    5.       Appellanten betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor de toepassing van de speciale voorziening niet vereist is dat de hoofdpersoon in dienst was bij Defensie. De rechtbank heeft volgens hen ook niet onderkend dat wijlen hun echtgenoot en vader structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht in een voor het publiek zichtbare functie voor het PRT. Volgens appellanten is niet vereist dat de werkzaamheden afzonderlijk minimaal een jaar hebben geduurd. Appellanten voeren aan dat hij tussen oktober 2004 en augustus 2006 verschillende projecten heeft uitgevoerd voor het PRT. Deze projecten waren samen niet binnen enkele dagen gerealiseerd, zodat voldaan wordt aan het vereiste dat de werkzaamheden structureel en substantieel zijn. Volgens appellanten wordt ook voldaan aan het vereiste dat het gaat om een voor het publiek zichtbare functie, aangezien die werkzaamheden ook buiten het terrein van het PRT plaatsvonden. Om die reden vallen zij via wijlen hun echtgenoot en vader onder de speciale voorziening, aldus appellanten.
    5.1.    Appellanten betogen op zichzelf terecht dat voor de toepassing van de speciale voorziening niet vereist is dat de hoofdpersoon in dienst was bij Defensie. De minister heeft dit tijdens de zitting bij de Afdeling desgevraagd ook bevestigd. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3322, waarin zij onder 5.2 heeft geoordeeld dat een arbeidsovereenkomst of formele arbeidsverhouding met EUPOL geen vereiste is voor de in de Kamerbrief genoemde tweede groep. Dit geldt dus ook voor Defensie.
    5.2.    Dit betoog kan echter niet leiden tot het door appellanten beoogde doel. De uitspraak van de rechtbank geeft er namelijk geen blijk van dat zij heeft getoetst of wijlen de echtgenoot en vader van appellanten in dienst was bij Defensie. De rechtbank heeft uitsluitend geoordeeld dat zij de minister volgt in zijn standpunt dat wijlen de echtgenoot en vader van appellanten niet valt onder de reikwijdte van de Kamerbrief. De rechtbank heeft hieraan ten grondslag gelegd dat hij weliswaar verschillende civiele infrastructurele projecten heeft uitgevoerd, maar dat dit nog niet betekent dat hij werkzaamheden voor Defensie heeft verricht in een voor het publiek zichtbare functie. De Afdeling kan zich vinden in dit oordeel van de rechtbank. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de minister tijdens de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht dat wijlen de echtgenoot en vader van appellanten niet werkzaam was in een functie waarbij het publiek hem associeerde met de militaire missie. Dat de werkzaamheden zijn verricht zowel op het terrein van het PRT als daarbuiten, leidt niet tot een ander oordeel. De minister heeft namelijk toegelicht dat voor het publiek niet zichtbaar was in welke hoedanigheid wijlen de echtgenoot en vader van appellanten deze werkzaamheden verrichtte.
    5.3.    Over het vereiste dat de hoofdpersoon ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden moet hebben verricht, heeft de minister toegelicht dat het gaat om werkzaamheden die wijzen op een voortdurende betrokkenheid van die persoon bij de militaire missie als zodanig. De werkzaamheden moeten volgens hem een aaneengesloten en doorlopend karakter hebben.
    Gelet op deze toelichting, is de Afdeling ook met de rechtbank van oordeel dat appellanten met de door hen overgelegde stukken evenmin aannemelijk hebben gemaakt dat de werkzaamheden van wijlen hun echtgenoot en vader voldoen aan dit vereiste. Uit de door appellanten overgelegde aanbevelingsbrief van 12 februari 2005 volgt dat hij in opdracht van het PRT twee gebouwen reconstrueerde en dat hij deze opdracht voltooide binnen de gestelde termijn. Het is echter onduidelijk wat de door het PRT gestelde termijn precies inhield, hoeveel tijd hij daadwerkelijk aan de werkzaamheden besteedde en of die werkzaamheden aaneengesloten en doorlopend waren. Dit geldt ook voor de overige stukken, zoals het namens het PRT ondertekende certificaat van 28 februari 2006 en het ‘certificate of appreciation’ van 19 augustus 2006. Hoewel uit deze stukken volgt dat wijlen hun echtgenoot en vader aan meerdere bouwprojecten heeft gewerkt in opdracht van het PRT, volgt daaruit niet wat de omvang van de werkzaamheden was. Appellanten hebben dus niet aannemelijk gemaakt dat de werkzaamheden ten minste een jaar structureel en substantieel waren.
    5.4.    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden?
    6.       Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte niet kenbaar is ingegaan op hun beroep op bijzondere omstandigheden en het evenredigheidsbeginsel. Appellanten voeren aan dat de minister, gelet op de aard van de werkzaamheden van wijlen hun echtgenoot en vader voor het PRT en het gevaar dat zij daardoor lopen, niet zonder meer mag vasthouden aan de vereisten uit de Kamerbrief. Appellanten wijzen erop dat wijlen hun echtgenoot en vader is vermoord door de Taliban, omdat hij met de Nederlandse troepen werkte. Bovendien is zijn weduwe extra kwetsbaar. Ter ondersteuning wijzen zij op een e-mail van 16 september 2024 van [persoon], hoofd van de tolken in Pol-e-Khomri van 2004 tot 2006, waarin staat dat de Taliban in de afgelopen jaren familieleden van Afghaanse aannemers, die hebben samengewerkt met buitenlandse organisaties, heeft gearresteerd, gemarteld en vermoord. Een risico op vervolging blijkt volgens appellanten ook uit de Country Guidance Afghanistan van 2021 van het European Union Agency for Asylum (hierna: het EUAA), p. 33 en 34. Appellanten voeren verder aan dat Nederland de speciale voorziening in het leven heeft geroepen om verantwoordelijkheid te nemen voor de veiligheid van mensen die substantiële werkzaamheden voor Nederland hebben verricht. Een strikte toepassing van de Kamerbrief is volgens appellanten in dit geval dan ook onevenredig.
    6.1.    Het gaat bij de speciale voorziening om buitenwettelijk en begunstigend beleid. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700, onder 4.9.2.1 en 4.9.2.2, volgt dat de bestuursrechter buitenwettelijk beleid toetst aan het evenredigheidsbeginsel als de betrokkene zich daarop beroept. Omdat de beslissingsruimte van het bestuursorgaan bij dit type beleid groot is, leidt dit in beginsel tot een terughoudende toets.
    6.2.    Anders dan appellanten betogen, heeft de rechtbank hun beroep op bijzondere omstandigheden en het evenredigheidsbeginsel kenbaar beoordeeld onder 9 en 10 van haar uitspraak. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4.2 en 4.3, geoordeeld dat het in de Kamerbrief neergelegde beleid als zodanig niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Uit deze uitspraak volgt ook dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan de minister niet strikt mag vasthouden aan dat beleid.
    Appellanten wijzen tevergeefs op de brief van Khisky en de Country Guidance Afghanistan van het EUAA. De Afdeling heeft namelijk al eerder overwogen dat de vrees voor onmenselijke of vernederende behandeling in Afghanistan geen bijzondere omstandigheid oplevert. De minister schendt - ook als de Taliban dat mogelijk wel doen - niet de fundamentele rechten van personen die buiten het beleid vallen, als hij hun overkomst naar Nederland niet faciliteert. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 22 februari 2023, onder 4.2.
    6.3.    Het betoog slaagt niet.
    Ingetrokken hogerberoepsgrond
    7.       Appellanten hebben hun hogerberoepsgrond over de hoorplicht op de zitting bij de Afdeling ingetrokken.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Overeem
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025
    899