ECLI:NL:CRVB:2025:1423, Centrale Raad van Beroep, 25-09-2025, 24/693 ZVW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2025-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Oplegging boete wegens het niet afsluiten van de wettelijke verplichte zorgverzekering. Terecht geoordeeld dat appellant niet heeft voldaan aan de verplichting een zorgverzekering af te sluiten. Niet is gebleken dat voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond of dat appellant geen verwijt kon worden gemaakt. Er zijn geen bijzondere omstandigheden om de boete te matigen.

24/693 ZVW
      Datum uitspraak: 25 september 2025
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 maart 2024, 23/1508 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het CAK
    
    
    
      
        SAMENVATTING
      
    
    
    
      Evenals de rechtbank oordeelt de Raad dat het CAK terecht de boete aan appellant heeft opgelegd omdat hij de wettelijk verplichte zorgverzekering niet heeft afgesloten. De redenen waarom appellant geen zorgverzekering wil afsluiten, leiden er niet toe dat hij zich aan de plicht om een zorgverzekering af te sluiten kan onttrekken.
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld. Het CAK heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 augustus 2025. Appellant is verschenen. Het CAK heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. Nijman.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
    
    
    
      1.1.
      Het CAK heeft appellant bij brief van 1 april 2022 aangeschreven omdat hij niet verzekerd was op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw). Het CAK heeft appellant daarbij aangemaand om binnen drie maanden een zorgverzekering te hebben, onder aanzegging van een boete.
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 8 juli 2022 heeft het CAK aan appellant een boete opgelegd van € 437,25, omdat hij niet binnen drie maanden na de aanmaning een zorgverzekering heeft afgesloten. Daarbij heeft het CAK appellant aangemaand om binnen drie maanden een zorgverzekering te hebben, onder aanzegging van een tweede boete.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 17 oktober 2022 heeft het CAK aan appellant een tweede boete opgelegd van € 437,25. Het CAK heeft op 10 februari 2023 namens appellant een zorgverzekering afgesloten.
      
    
    
      1.4.
      Het bezwaar tegen het besluit van 17 oktober 2022 heeft het CAK bij besluit van 20 februari 2023 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank
        
      
      
      2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee dat besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft overwogen dat appellant niet heeft voldaan aan de verplichting een zorgverzekering af te sluiten, zodat het CAK in beginsel verplicht was een boete op te leggen. De verplichte zorgverzekering en de boete wanneer geen zorgverzekering wordt afgesloten, is volgens de rechtbank niet in strijd met het nationaal of internationaal recht. Hierbij is verwezen naar de uitspraak van de Raad van 25 september 2015. Verder is volgens de rechtbank niet gebleken dat voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond of dat appellant geen verwijt kon worden gemaakt. Er zijn geen bijzondere omstandigheden om de boete te matigen.
      
      
        
          Het standpunt van appellant
        
      
      
      3. Appellant heeft in deze procedure diverse redenen naar voren gebracht waarom hij zijn zorgverzekering heeft beëindigd en ook niet verplicht wil worden een zorgverzekering af te sluiten. Deze komen er kort gezegd op neer dat appellant tijdens de coronaperiode geen gebruik kon maken van de medische zorg. Bovendien is hij als zelfstandig ondernemer gewend voor zichzelf te zorgen en wil hij ook zelf bepalen waarvoor hij verzekerd wil zijn. Als hij medische kosten krijgt, kan hij die zelf betalen. Hij wil geen gebruik maken van een zorgverzekering en niet betalen voor premies die niet ten goede komen aan de zorg. Hij wil niet meebetalen aan het door de wetgever bedachte zorgsysteem. Het boetesysteem in de wet vindt appellant buitenproportioneel, omdat nadien toch een zorgverzekering namens de betrokkene wordt afgesloten.
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    
      4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten, aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      4.1.
      In geschil is of het CAK terecht een tweede boete heeft opgelegd omdat appellant geen zorgverzekering heeft afgesloten.
      
    
    
      4.2.
      In beginsel is elke ingezetene van Nederland verplicht verzekerd voor de Wet langdurige zorg en daardoor verplicht een zorgverzekering als bedoeld in de Zvw af te sluiten. Per 15 maart 2011 is in de Zvw opgenomen dat een boete wordt opgelegd indien de verzekeringsplichtige geen zorgverzekering heeft afgesloten. Appellant heeft in hoger beroep zijn beroepsgronden herhaald. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak afdoende besproken en genoegzaam gemotiveerd waarom de beroepsgronden van appellant niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit. De Raad onderschrijft de overwegingen van de rechtbank en is, evenals de rechtbank, van oordeel dat de redenen die appellant heeft genoemd waarom hij geen zorgverzekering wil afsluiten, er niet toe kunnen leiden dat het CAK geen boete mocht opleggen.
      
    
    
      4.3.
      Voor zover appellant met zijn stellingen heeft willen betogen dat de wettelijke regels waarop het bestreden besluit is gebaseerd in zijn geval buiten toepassing moeten worden gelaten, kan dit betoog evenmin slagen. Anders dan appellant aanneemt, geven de artikelen, zoals in de bijlage bij deze uitspraak weergegeven, het CAK geen beleidsvrijheid en daarmee ook geen ruimte om belangen tegen elkaar af te wegen. Het zijn dwingendrechtelijke bepalingen van formele wetgeving. Naar de huidige stand van de rechtsontwikkeling staan artikel 11 van de Wet algemene bepalingen en het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet in zijn algemeenheid in de weg aan toetsing van dergelijke bepalingen aan algemene rechtsbeginselen. Dat is slechts anders indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. In zo’n geval kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepalingen leidt. Dat is het geval als die niet-verdisconteerde, bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepalingen zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven (zogenoemde ‘contra-legemtoepassing’).
      
    
    
      4.4.
      Daarvan is in dit geval geen sprake. De Raad verwijst hiervoor naar de memorie van toelichting bij de Zvw, waarin de wetgever heeft gesteld dat het ongewenst is dat er inbreuk wordt gemaakt op de aan het sociale verzekeringssysteem ten grondslag liggende solidariteit en daarom de uitzonderingen heeft beperkt tot onder meer die van gemoedsbezwaarden en het buiten de dekking van de zorgverzekering laten van enkele voor sommigen controversiële prestaties. In de memorie van toelichting bij de Wet opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering heeft de wetgever aangegeven dat het doel van de aanschrijving is de onverzekerde te wijzen op zijn eigen verantwoordelijkheid om alsnog een zorgverzekering af te sluiten. De regering vindt het principe van eigen verantwoordelijkheid van groot belang. Om die reden is dan ook niet gekozen voor een verzekering van rechtswege voor de betreffende personen. De boetefase tussen de aanmaning en de ambtshalve verzekering acht de wetgever van belang om een uiterste poging te doen betrokkenen binnen de private sfeer van de Zvw te halen, door ze er zelf toe te brengen een zorgverzekering te sluiten. De boete benadert het bedrag dat een verzekerde aan zijn zorgverzekering en eigen risico kwijt zou zijn geweest indien hij over de periode tussen de verzending van de aanmaning en de oplegging van de eerste boete wél een zorgverzekering zou hebben gehad. Aldus heeft de boete in de ogen van de regering een logische hoogte. De wetsgeschiedenis duidt dus op een bewuste keuze van de wetgever voor een verzekeringsplicht voor de Zvw en een boeteregime alvorens de verzekering namens appellant door het CAK wordt afgesloten. Daarom moet worden aangenomen dat de wetgever de gevolgen van de toepassing van deze bepalingen heeft bedoeld en voorzien.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4.5.
      Hieruit volgt dat appellant geen gelijk krijgt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
      
      
        5. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos, in tegenwoordigheid van C.K. Teunissen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 september 2025.
    
    
    
    
    
      						(getekend) E.E.V. Lenos
    
    
    
    
    
      						(getekend) C.K. Teunissen
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
    
    
      
        Wet langdurige zorg
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1.1, eerste lid, onder a
      
      Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene, die ingezetene is.
    
    
    
      
        Zorgverzekeringswet
      
    
    
    
      
        Artikel 2, eerste lid
      
      Degene die ingevolge de Wet langdurige zorg en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is, is verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 bedoelde risico.
    
    
    
      
        Artikel 9a 
      
    
    1. Het CAK gaat op basis van vergelijking van bij ministeriële regeling aan te wijzen bestanden na welke verzekeringsplichtigen in weerwil van hun verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering verzekerd zijn.
    2. Het CAK zendt een verzekeringsplichtige als bedoeld in het eerste lid een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo'n verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.
    (…)
    
    
      
        Artikel 9b
      
    
    1. Indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden, niet binnen drie maanden na verzending daarvan verzekerd is, legt het CAK het hem dan wel, indien de verzekeringsplichtige minderjarig is, degene die over hem gezag uitoefent, een bestuurlijke boete op.
    2. De hoogte van de boete is gelijk aan driemaal de tot een maandbedrag herleide standaardpremie, bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag.
    (…)
    5. Tegelijk met de oplegging van de boete deelt het CAK mee wat de gevolgen zullen zijn indien de verzekeringsplichtige niet binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de dag van verzending van de beschikking tot oplegging van de boete, alsnog verzekerd zal zijn.
    
    
      
        Artikel 9c
      
    
    1. Indien een verzekeringsplichtige aan wie de boete, bedoeld in artikel 9b is opgelegd, niet binnen de termijn, bedoeld in artikel 9b, vijfde lid, alsnog verzekerd is, legt het CAK hem dan wel, indien hij minderjarig is, degene die het gezag over hem uitoefent nogmaals een bestuurlijke boete op.
    2. Artikel 9b, tweede tot en met vierde lid, zijn van toepassing.
    3. De boetebeschikking, bedoeld in het eerste lid, gaat vergezeld van een last, inhoudende dat de verzekeringsplichtige binnen drie maanden na de verzending van de last alsnog krachtens een zorgverzekering verzekerd dient te zijn, bij gebreke waarvan het CAK artikel 9d zal toepassen.
    
      (…)
      
        Artikel 9d, eerste lid
      
      Indien een verzekeringsplichtige aan wie de bestuurlijke boete en de last, bedoeld in artikel 9c is opgelegd, niet binnen drie maanden na verzending van de beschikking tot oplegging daarvan alsnog verzekerd is, sluit het CAK namens hem een zorgverzekering waarin hij hem verzekert.
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 5:41 
      
      Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
    
      
        Artikel 5:46, derde lid
      
      Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2015:3135.
  
  
     Artikel 2.1.1, eerste lid, onder a, Wet langdurige zorg.
  
  
     Artikel 2, eerste lid, Zvw.
  
  
     Wet opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering (Stb. 2011, 111).
  
  
     CRvB 1 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:236; ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, onder 9.11 e.v.
  
  
     Kamerstukken II, 2003/04, 29763, nr. 3, p. 40.
  
  
     Kamerstukken II, 2009/10, 32150, nr. 3, p. 6.
  
  
     Kamerstukken II, 2009/10, 32150, nr. 3, p. 7.
  
  
     Kamerstukken II, 2009/10, 32150, nr. 3, p. 27.
  
  
     Vgl. ECLI:NL:RVS:2023:772.