ECLI:NL:RBOBR:2025:5393, Rechtbank Oost-Brabant, 28-08-2025, 25/1874 en 25/1881
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: CBR, vovo, kortsluiten, beroep gegrond, ongeldigverklaring rijbewijs, rijgeschiktheid, alcoholmisbruik, rapportage niet inzichtelijk en concludent over tolerantie.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SHE 25/1874 en SHE 25/1881 
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 augustus 2025 op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
      [verzoekster] uit [woonplaats], verzoekster
    (gemachtigde: mr. J.H.L. Antonides),
    
    
      en
    
    
    het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, het CBR,
    (gemachtigde: mr. S.J.M. van der Ark).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het CBR om het rijbewijs van verzoekster met ingang van 14 mei 2025 ongeldig te verklaren. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij heeft daarom beroep ingesteld (SHE 25/1874) en verzocht om een voorlopige voorziening (SHE 25/1881).
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter doet in deze uitspraak direct uitspraak op het beroep en komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 en 4 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de voorzieningenrechter volgt vanaf 5. Daarbij gaat de voorzieningenrechter in op de vraag of het CBR de ongeldigverklaring van het rijbewijs mocht baseren op het rapport van de psychiater. Aan het eind staat de beslissing van de voorzieningenrechter en de gevolgen daarvan. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het CBR heeft met het primaire besluit van 7 mei 2025 het rijbewijs van verzoekster ongeldig verklaard. Met het bestreden besluit van 3 juli 2025 op het bezwaar van verzoekster is het CBR bij dit besluit gebleven. Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      Het CBR heeft een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      2.2.
      eHet CBR heeft gereageerd op het schrijven van de voorzieningenrechter.
      
    
    
      2.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 18 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, mr. M. Draaijers als waarnemer van de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigde van het CBR.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      3. Op 3 september 2023 is verzoekster aangehouden, waarna het resultaat van de ademanalyse was: 760 μg/l (is 1,748 0/00).
    
    
    
      3.1.
      Aan verzoekster is een cursus over alcohol en verkeer (EMA-cursus) opgelegd.
      
    
    
      3.2.
      Deze cursus is door verzoekster op 24 januari 2024 positief afgerond. 
      
      
        4. Op 29 november 2024 is verzoekster weer aangehouden en uit de mededeling artikel 130 van de Wegenverkeerswet blijkt dat verzoekster heeft geweigerd mee te werken aan de ademanalyse. Door de weigering om mee te werken aan de ademanalyse kon niet worden vastgesteld wat het ademalcoholgehalte was van verzoekster. 
      
      
    
    
      4.1.
      Omdat verzoekster in de afgelopen vijf jaar al een EMA-cursus heeft gevolgd, heeft het CBR verzoekster op 10 december 2024 een onderzoek naar de rijgeschiktheid opgelegd. Hiertegen heeft verzoekster geen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      4.2.
      Op 15 februari 2025 is verzoekster in het kader van het onderzoek naar de rijgeschiktheid gezien door psychiater M. Hanoeman (psychiater). De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in het onderzoeksrapport van 28 maart 2025 (het rapport). De psychiater concludeert dat de diagnose ‘Alcoholmisbruik’ kan worden gesteld. Verder vindt de psychiater het aannemelijk dat bij verzoekster het alcoholmisbruik is gestopt sinds 30 november 2024. 
      
    
    
      4.3.
      Het CBR is van het rapport uitgegaan en met het besluit van 7 mei 2025 is het rijbewijs van verzoekster ongeldig verklaard vanaf 14 mei 2025. Verzoekster is volgens het CBR niet geschikt om te rijden en verzoekster blijft ongeschikt totdat zij is gestopt met alcoholmisbruik en dat een jaar volhoudt. Dit besluit is gebaseerd op paragraaf 8.8 ‘Misbruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)’ van de Regeling eisen geschiktheid 2000 (Regeling).
      
    
    
      4.4.
      Op 15 mei 2025 heeft verzoekster bezwaar ingediend tegen het besluit van 7 mei 2025.
      
    
    
      4.5.
      Op 5 juni 2025 heeft een telefonische hoorzitting plaatsgevonden.
      
    
    
      4.6.
      Met het bestreden besluit van 3 juli 2025 is het CBR bij de ongeldigverklaring van het rijbewijs van verzoekster gebleven. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Doet de voorzieningenrechter ook uitspraak op het beroep?
      
    
    5. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. Partijen hebben tijdens de zitting aangegeven hiertegen geen bezwaar te hebben.
    
    
      
        Mocht het CBR zich baseren op het rapport?
      
    
    6. Verzoekster voert aan dat het rapport naar de wijze van totstandkoming dan wel naar de inhoud zodanige gebreken vertoont, althans onvoldoende concludent is, zodat het CBR zich daarop niet mocht baseren. Immers, van een vastgestelde tolerantie kan geen sprake zijn. Verzoekster bemerkt binnen haar gebruikelijke drinkpatroon geen effect van alcohol. Zij drinkt dan drie alcoholische eenheden over een tijdspanne van zes uur. Het te verwachten alcoholgehalte bij een vrouw van 62 kilo die in zes uur tijd drie alcoholische eenheden drinkt bedraagt 0,29 promille. Dat is zelfs nog onder de grens van artikel 8 van de Wegenverkeerswet 1994, zodat het logisch is dat iemand dan geen effect van alcohol merkt. Omdat de vastgestelde tolerantie geen stand kan houden, kan ook de onderrapportage geen stand houden. Daarnaast heeft verzoekster verklaard dat zij normaliter in het weekend gemiddeld drie glazen wijn dronk en daarbij geen effect bemerkte. De psychiater heeft vervolgens onder kenmerk 10 (paragraaf 3.2.2.10.) de vraag ‘Betrokkene bemerkte pas na meer dan 3 AE effect van alcohol’ met ‘ja’ beantwoord. Dat is echter niet wat verzoekster heeft verklaard. Hierbij wijst verzoekster ook op de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 november 2021. Verder blijken uit het bloedonderzoek en de bevindingen van de politie geen argumenten voor de diagnose alcoholmisbruik, en deze diagnose kan niet slechts worden gesteld op grond van de anamnese. Daarom is alleen een aanhouding in verband met het rijden onder invloed nadat eerder een EMA-cursus is opgelegd onvoldoende grond voor de conclusie dat sprake is van alcoholmisbruik. Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 12 juni 2019 is dat te weinig.
    
    
      6.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestaat, als de diagnose ‘alcoholmisbruik’ is gesteld, slechts aanleiding om het bestreden besluit dat is gebaseerd op een psychiatrische rapportage niet in stand te laten indien de rapportage naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende concludent is, zodanig dat het CBR zich daarop niet heeft mogen baseren. Daarbij is het niet aan het CBR en niet aan de bestuursrechter om te beoordelen of voor het psychiatrisch oordeel voldoende feitelijke grondslag bestaat.
      
      
        Het diagnosticeren van stoornissen in het gebruik van alcohol in het kader van CBR-keuringen is gericht op het algemene belang van de verkeersveiligheid. De diagnose ‘alcoholmisbruik’ ten behoeve van CBR-zaken is een beschrijvende diagnose waarbij alle gegevens worden gebruikt die wijzen in de richting van problemen rond alcoholgebruik, terwijl aanwijzingen dat het onwaarschijnlijk is dat bij betrokkene sprake is van met alcoholgebruik gerelateerde problemen niet aanwezig zijn. Om tot een diagnose te kunnen komen, heeft de psychiater de anamnese, het lichamelijk en psychiatrisch onderzoek, en het laboratoriumonderzoek als instrumenten tot zijn beschikking.
      
      
      
        De diagnose ‘alcoholmisbruik’ kan in de praktijk niet uitsluitend worden gesteld op grond van de anamnese in combinatie met een sterk verhoogd ademalcoholgehalte. Reden daarvoor is dat de betrouwbaarheid van de anamnestische gegevens in de keuringssituatie laag is, omdat de bestuurder in kwestie het rijbewijs doorgaans wenst te behouden. Verder is het ademalcoholgehalte steeds een momentopname. Daarom kan de diagnose ‘alcoholmisbruik’ alleen worden verkregen met de hulp van meerdere aanwijzingen die deze diagnose ondersteunen en die een aanwijzing kunnen vormen voor aanwezigheid van alcoholproblemen. Deze aanwijzingen kunnen onder meer worden gevonden in de omstandigheden van de aanhouding. Daarbij valt te denken aan contextuele zaken of observaties van de verbalisanten, zoals het (relatief) ontbreken van intoxicatieverschijnselen tijdens de aanhouding, die in het proces-verbaal zijn genoteerd.
      
      
    
    
      6.2.
      
        De psychiater concludeert in het rapport:
        “Betrokkene is 34 jaar en werd op 03-09-2023 en 29-11-2024 aangehouden met een promillage van respectievelijk 1,748 en Weigering. Betrokkene vertelt dat er in het jaar voorafgaande aan de laatste aanhouding gemiddeld 2-3 dagen per week alcohol gedronken werd. Meestal in het weekend, dan dronk zij gemiddeld 3 glazen wijn. Betrokkene bemerkte hierbij geen effect. Doordeweeks 1 dag per week gemiddeld na een hectische avonddienst en dan 1 glas wijn. Betrokkene vertelt dat zij vroeger uitschieters had zoals op de aanhouding van 2023 dit is niet meer het geval. Na de laatste aanhouding is het alcoholgebruik van betrokkene gestopt. Bij huidig onderzoek werden de volgende bevindingen vastgesteld:
         Bij het psychiatrisch onderzoek werden geen afwijkingen gevonden.
         Bij de laatste aanhouding was sprake van een weigering aan het onderzoek van de politie. Betrokkene had een alcohollucht bij zich. In een bonbon zit een zeer kleine hoeveelheid alcohol. 15 bonbons wordt bij elkaar opgeteld niet eens 1AE.
         Betrokkene merkte pas na 3 AE het alcohol effect, in elk geval niet binnen haar drinkpatroon. Dit wijst op tolerantie. 
         Betrokkene heeft een tolerantie opgebouwd welke niet verklaard kan worden het haar drankpatroon. Er is sprake van onderraportage.
         Betrokkene had een normale laboratoriumuitslag. 
         Betrokkene volgde een EMA-cursus. Ondanks het feit dat men tijdens een EMA-cursus nadrukkelijk wordt gewezen op de effecten, gevolgen en risico’s van alcoholgebruik in het verkeer, is betrokkene wederom onder invloed van alcohol als bestuurder van een motorvoertuig aangehouden. Hiermee heeft betrokkene wederom de verkeersveiligheid in gevaar gebracht en daarmee de geldigheid van haar rijbewijs op het spel gezet. Dit is passend  bij een stoornis in alcoholgebruik.
         Betrokkene is eerder aangehouden met een zeer hoog alcoholpromillage. 
      
      
      
        Beschouwing:
        Beschouwend kan er naar onze mening gesteld worden dat er voldoende aanwijzingen aanwezig zijn om te kunnen concluderen dat er ten tijde van de laatste aanhouding d.d. 29 november 2024 sprake was van een stoornis in alcoholgebruik volgens de DSM-5 en dat tevens op basis van alle relevante gegevens de diagnose alcoholmisbruik gesteld kan worden.
        Alcoholmisbruik gestopt?
        Anamnestisch is sinds de laatste aanhouding het alcoholgebruik van betrokkene gestopt. Het laboratoriumonderzoek liet geen aanwijzingen zien voor alcoholmisbruik. Concluderen lijkt aannemelijk dat betrokkene het alcoholmisbruik is gestopt sinds 30 november 2024.”
      
      
    
    
      6.3.
      Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekster eerder een EMA-cursus opgelegd heeft gekregen, wat een aanwijzing is zoals overwogen onder 6.1.
      
    
    
      6.4.
      
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat het rapport naar inhoud en wijze van totstandkoming niet voldoende inzichtelijk en concludent is. In paragraaf 3.2 van het rapport is opgenomen:
        “Hoeveelheid en frequentie/drinkgewoonte in het jaar voorafgaande aan de laatste aanhouding.
        Betrokkene vertelt dat er in die periode gemiddeld 2-3 dagen per week alcohol gedronken werd. Meestal in het weekend, dan dronk zij gemiddeld 3 glazen wijn. Betrokkene bemerkte hierbij geen effect. Doordeweeks 1 dag per week gemiddeld na een hectische avonddienst en dan 1 glas wijn. Betrokkene vertelt dat zij vroeger uitschieters had zoals op de aanhouding van 2023 dit is niet meer het geval. 
        Na de laatste aanhouding is het alcoholgebruik van betrokkene gestopt. 
      
      
      
        Echter, uit het rapport volgt niet inzichtelijk of aan verzoekster is gevraagd binnen welk tijdsbestek de alcoholinname plaatsvond of na hoeveel eenheden zij effect bemerkte. Ook blijkt uit het rapport niet of de rapporteur op enige wijze rekening heeft gehouden met enig tijdsverloop. Al in de bezwaarfase, en herhaald in de beroepsprocedure, heeft verzoekster aangevoerd dat zij de drie alcoholische eenheden verspreid over meerdere uren dronk en geen effect bemerkte. Het CBR is hierop niet inhoudelijk ingegaan en heeft volstaan met te stellen dat verzoekster hiermee niet eerder is gekomen. De voorzieningenrechter heeft voorafgaand aan de zitting hierover vragen gesteld en daarbij gesteld dat het rapport geen inzicht geeft in de vraagstelling of de overwegingen van de psychiater op dit punt. Uit de aanvullende reactie van de psychiater van 15 augustus 2025 volgt nog steeds niet of het tijdsbestek waarbinnen de alcoholinname heeft plaatsgevonden onderdeel is geweest van de vraagstelling of de overweging van de psychiater die heeft geleid tot zijn conclusie dat sprake is van alcoholtolerantie. De stelling van de gemachtigde van het CBR op zitting dat het gebruikelijk is dat wordt gevraagd binnen welk tijdbestek de alcoholinname plaatsvond, is bij het blijven ontbreken van een concrete reactie op dit punt onvoldoende om ervan uit te gaan dat die vraag ook in dit geval daadwerkelijk is gesteld. Omdat duidelijkheid over de vraagstelling en de overwegingen op dit punt blijft ontbreken, is de voorstelling van zaken die door verzoekster is gegeven niet ondenkbaar. De voorzieningenrechter kan dat nu niet controleren. Dat volgens de gemachtigde van het CBR verzoekster geen gebruik heeft gemaakt van haar correctierecht en dat verzoekster dit punt pas in beroep naar voren heeft gebracht, maakt het voorgaande niet anders. Het vereiste is allereerst dat het rapport op zichzelf naar inhoud en wijze van totstandkoming voldoende inzichtelijk en concludent moet zijn. Het rapport vertoont op dit punt dus een gebrek.
      
      
      
        6.4.1.
        De conclusie van de psychiater – gebaseerd op de verklaringen van verzoekster opgenomen in paragraaf 3.2 van het rapport – dat verzoekster pas na drie eenheden alcohol een effect bemerkt, wat wijst op alcoholtolerantie, is ook niet zonder meer inzichtelijk en concludent om de reden dat niet blijkt dat aan verzoekster de vraag is gesteld na hoeveel eenheden alcohol zij effect bemerkte. Het rapport vertoont ook op dit punt dus een gebrek. Het CBR had op basis van het rapport dan ook niet tot de conclusie kunnen komen dat verzoekster ongeschikt is om te rijden. Het rijbewijs van verzoekster is daarom ten onrechte ongeldig verklaard.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten, zoals door de gemachtigde van het CBR op zitting is gevraagd, waarbij zij heeft verwezen naar het proces-verbaal van bevindingen van 29 november 2024. Het bestreden besluit is gebaseerd op het rapport en dat vertoont gebreken. Ook ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om het CBR de mogelijkheid te geven de gebreken te herstellen met een betere motivering of andere besluiten (een zogenoemde bestuurlijke lus). Hiervoor is redengevend dat het CBR op verschillende momenten de mogelijkheid heeft gehad om met de gevraagde informatie te komen en dat niet heeft gedaan. De voorzieningenrechter zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. 
    
    
    
      7.1.
      Omdat de voorzieningenrechter het bestreden besluit vernietigt en het primaire besluit herroept, is er geen grond voor toewijzing van de gevraagde voorlopige voorziening, zodat het verzoek zal worden afgewezen.
      
    
    
      7.2.
      Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat het CBR aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor het instellen van het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening vergoedt.
      
    
    
      7.3.
      De voorzieningenrechter veroordeelt het CBR in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in bezwaar vast op € 1.294,-, (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de hoorzitting in bezwaar, met een waarde per punt van € 647,- en wegingsfactor 1) en in beroep vast op € 2.721,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,‑ en wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het CBR aan verzoekster het betaalde griffierecht van € 388,- (2 maal € 194,-) vergoedt;
    - veroordeelt het CBR in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van€ 4.015,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Bos, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.M. van den Assem, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan voor zover daarmee is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
     Op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     ECLI:NL:RBGEL:2021:6271.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1893.
  
  
     Zie onder andere de uitspraken van de Afdeling van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1570 en van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2124.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:213.
  
  
     Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1339.
  
  
     Paragraaf 3.2.2.10 Kenmerk 10 van het rapport, pagina 5.