ECLI:NL:RVS:2025:6324, Raad van State, 24-12-2025, 202405050/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 18.000,00 voor het zonder vergunning verbouwen van de woonruimte aan [locatie] in Amsterdam tot twee zelfstandige woonruimten of deze woning in verbouwde staat te houden. [appellant] is sinds 4 juni 2010 eigenaar van de woning. Het college is naar aanleiding van eerdere overtredingen op dit adres van de Woningwet, het Bouwbesluit en de Huisvestingswet 2014 een onderzoek gestart naar het feitelijk gebruik van de woning. In de basisregistratie persoonsgegevens stonden ten tijde van het onderzoek drie personen ingeschreven op het adres van de woning. Op 14 oktober 2019 heeft een huisbezoek door toezichthouders van de gemeente Amsterdam plaatsgevonden waarbij zij drie bewoners aantroffen. Naar aanleiding van het huisbezoek hebben de toezichthouders op 15 oktober 2019 een rapport van bevindingen opgesteld.

202405050/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2024 in zaak nr. 23/528 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 maart 2020 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 18.000,00 voor het zonder vergunning verbouwen van de woonruimte aan [locatie] in Amsterdam tot twee zelfstandige woonruimten of deze woning in verbouwde staat te houden.
    Bij besluit van 14 december 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 4 maart 2020 herroepen, de boete vastgesteld op € 16.200,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 8 september 2025 heeft het college het besluit op bezwaar herzien en de hoogte van de boete vastgesteld op € 12.750,00.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2025, waar [partner], de partner van [appellant], bijgestaan door mr. J.W.C. Bruins, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Boorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is sinds 4 juni 2010 eigenaar van de woning aan de [locatie]. Het college is naar aanleiding van eerdere overtredingen op dit adres van de Woningwet, het Bouwbesluit en de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw) een onderzoek gestart naar het feitelijk gebruik van de woning. In de basisregistratie persoonsgegevens stonden ten tijde van het onderzoek drie personen ingeschreven op het adres van de woning. Op 14 oktober 2019 heeft een huisbezoek door toezichthouders van de gemeente Amsterdam plaatsgevonden waarbij zij drie bewoners aantroffen. Naar aanleiding van het huisbezoek hebben de toezichthouders op 15 oktober 2019 een rapport van bevindingen (hierna: het rapport) opgesteld.
    2.       In het rapport is het volgende vastgelegd. Op de tweede verdieping is het gemeenschappelijk trapportaal met een tussendeur afgesloten, waarachter zich de woning [locatie] bevindt. Deze woning heeft op papier twee bouwlagen, te weten de derde en vierde verdieping. Achter de tussendeur op de tweede verdieping zijn twee woningen geconstateerd. Volgens het rapport heeft het woongedeelte op drie hoog een eigen keuken, douche, toilet en een eigen toegangsdeur. Het woongedeelte op de vierde verdieping heeft dezelfde eigen voorzieningen en een eigen toegangsdeur.  Twee bewoners wonen op de vierde verdieping en zijn een stel. Zij staan beiden als hoofdhuurders op de huurovereenkomst met [appellant]. Een deel van de woning, de derde verdieping, wordt verhuurd aan een derde bewoonster. Zij woont sinds oktober 2018 op de derde verdieping van het pand. Zij verklaart dat de woning al was gesplitst in twee aparte appartementen op het moment dat zij er kwam wonen. De man van het stel verklaart een onderhuurcontract te hebben met de derde bewoonster. [appellant] is hiervan op de hoogte en heeft het onderhuurcontract opgestuurd gekregen. De man maakt maandelijks de kale huur van € 1.800,00 over naar [appellant].
    Besluitvorming
    3.       Bij besluit van 4 maart 2020 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 18.000,00 wegens het handelen in strijd met artikel 21, aanhef en onder d, van de Hw. De hoogte van de boete is vastgesteld op grond van bijlage 3, tabel 2, behorende bij artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de verordening). Volgens het college is er sprake van illegale woningvorming, omdat [appellant] de woning tot twee zelfstandige woonruimten heeft verbouwd of in die verbouwde staat heeft gehouden zonder dat hiervoor een vergunning is verleend. Het college stelt dat er op de tweede verdieping een tussendeur is, welke toegang geeft naar de twee aparte woonruimten op de derde en vierde verdieping. Deze tussendeur neemt niet weg dat elk van de verdiepingen afzonderlijk van elkaar te bereiken zijn en dat, voorbij de tussendeur, de verdiepingen een eigen toegangsdeur hebben. Daarmee wordt er voldaan aan alle vereisten van artikel 21, aanhef en onder d, van de Hw. [appellant] wordt als eigenaar van de woning verantwoordelijk gehouden als overtreder. Aan de boeteoplegging heeft het college het op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen van 15 oktober 2020 ten grondslag gelegd.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank stelt voorop dat op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport. In hetgeen door [appellant] aangevoerd in beroep heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de inhoud van het rapport van bevindingen van 15 oktober 2019. Het college is dan ook bij het vaststellen van de overtreding terecht van dat rapport uitgegaan. De rechtbank is verder tot het oordeel gekomen dat het college terecht heeft vastgesteld dat met betrekking tot zowel de derde verdieping als de vierde verdieping aan de definitie van zelfstandige woonruimte wordt voldaan, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder eee, van de verordening. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de tussendeur op de tweede verdieping niet afdoet aan het feit dat beide woonruimten een eigen toegangsdeur hebben op de derde en vierde verdieping. Volgens de rechtbank is sprake van een overtreding in de zin van artikel 21, aanhef en onder d van de Hw. Verder heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] als eigenaar van de woning beschikkingsmacht had over dat gebruik van de woning. De overtreding waarvoor [appellant] is aangeschreven, is een overtreding die direct verband houdt met de wijze waarop een woning wordt gebruikt. De rechtbank heeft geconcludeerd dat [appellant] daarom als overtreder aangemerkt kan worden. Ten slotte heeft de rechtbank in de overschrijding van de redelijke termijn met bijna twee jaar en zeven maanden aanleiding gezien om de boete van € 1.800,00 met 10% te matigen. De rechtbank heeft de boete daarom op € 16.200,00 vastgesteld.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       De gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zouden zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank hierover en in de onder 4.2 en 4.4 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    6.       De Afdeling voegt daaraan nog toe dat, zoals volgt uit de uitspraak van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:733, onder 7.2, in een situatie zoals hier aan de orde niet het al dan niet privé gebruik van een trap of trappenhuis, maar het hebben van een eigen voordeur relevant is voor de vraag of sprake is van zelfstandig gebruik van woonruimte. De omstandigheid dat in dit geval zowel de bewoonster van de derde verdieping als de bewoners van de vierde verdieping achter de deur op de tweede verdieping van hetzelfde trappenhuis gebruik moeten maken om elk bij hun eigen voordeur te komen, staat niet in de weg aan het zelfstandig gebruik van zowel de derde als de vierde verdieping door elk een huishouden. Het betoog van [appellant] dat zich op de derde verdieping achter de eigen voordeur een opslagruimte bevindt, waarvan de bewoners van de vierde verdieping gebruik maken, leidt niet tot een ander oordeel. De bewoonster van de derde verdieping heeft daarover volgens het rapport namelijk laten weten dat de bewoners van de vierde verdieping niet zonder haar toestemming haar woning op de derde verdieping mogen betreden om naar de opslagruimte te gaan. Daarbij is de opslagruimte geen wezenlijke voorziening en de aanwezigheid daarvan in de woonruimte op de derde verdieping dus ook geen aanleiding voor het oordeel dat de vierde verdieping geen zelfstandige woonruimte zou zijn.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Beoordeling beroep van rechtswege
    8.       Het besluit van 8 september 2025 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    9.       Bij besluit van 8 september 2025 is het besluit op bezwaar herzien en heeft het college de hoogte van de boete vastgesteld op € 12.750,00. Gelet op artikel 5:46, vierde lid, van de Awb heeft het college aanleiding gezien om de eerder opgelegde boete te verlagen wegens de inwerkingtreding per januari 2025 van de gewijzigde Huisvestingsverordening 2024, waarin lagere boetes voor dezelfde overtredingen zijn vastgelegd. Het college heeft daarom de gunstigere boetetabel toegepast en [appellant] een boete van € 15.000,00 opgelegd in plaats van € 18.000,00. Wegens overschrijding van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 EVRM heeft het college de boete met 15% gematigd tot een totaalbedrag van € 12.750,00.
    10.     [appellant] heeft tegen het besluit van 8 september 2025 geen gronden aangevoerd die niet al eerder in deze procedure zijn behandeld.
    11.     Het beroep tegen het besluit van 8 september 2025 is ongegrond.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 8 september 2025 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
    w.g. Wissels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    488-1180