ECLI:NL:RVS:2025:6003, Raad van State, 10-12-2025, 202405394/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Borne aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd in verband met de organisatie van een evenement op haar perceel. [appellante] is eigenaar van een perceel aan de [locatie] in Zenderen. Het college heeft op donderdag 27 oktober 2022 geconstateerd dat op dit perceel een tent is opgericht en is ingericht met apparatuur, er aggregaten zijn geplaatst en dat er een zendmast staat om geluidsgolven te verzenden. Het college heeft ook geconstateerd dat via sociale media door Brekdeer FM uitnodigingen zijn verstuurd voor een evenement op vrijdag 28, zaterdag 29 en zondag 30 oktober 2022. In de uitnodiging wordt het volgende beschreven: "Kom gezellig langs in de feesttent voor een potje pils, gehaktballetje, een dansje en natuurlijk een hoop gezelligheid". Volgens het college organiseert Brekdeer FM grote evenementen in Twente waar honderden mensen op af komen en zendt zij vaak illegaal uit via de ether. De locaties van de evenementen worden tot het laatste moment geheim gehouden en de uitnodigingen worden via sociale media verspreid. Het college heeft vanwege deze constateringen aan [appellante] dezelfde dag een last onder dwangsom opgelegd voor het organiseren van een evenement zonder een vergunning en het verstrekken van zwak alcoholische dranken zonder een ontheffing.

202405394/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Zenderen, gemeente Borne,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 juli 2024 in zaak nr. 23/1379 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester van Borne.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 oktober 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Borne aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd in verband met de organisatie van een evenement op haar perceel.
    Bij besluit van 11 mei 2023 heeft de burgemeester een bevoegdheidsgebrek hersteld en de last onder dwangsom gewijzigd naar een preventieve last onder dwangsom. De burgemeester heeft verder het door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 28 augustus 2024 heeft de burgemeester de verbeurde last onder dwangsom ingevorderd.
    Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De burgemeester heeft een nader stuk ingediend.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 november 2025, waar [appellante], bijgestaan door [persoon] en mr. J.H.B. Averdijk, advocaat in Hengelo, en de burgemeester van Borne, vertegenwoordigd door mr. T. Weustenraad, vergezeld door M. Boeser, gebarentolk, en mr. M. Knol, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van een perceel aan de [locatie] in Zenderen. Het college heeft op donderdag 27 oktober 2022 geconstateerd dat op dit perceel een tent is opgericht en is ingericht met apparatuur, er aggregaten zijn geplaatst en dat er een zendmast staat om geluidsgolven te verzenden. Het college heeft ook geconstateerd dat via sociale media door Brekdeer FM uitnodigingen zijn verstuurd voor een evenement op vrijdag 28, zaterdag 29 en zondag 30 oktober 2022. In de uitnodiging wordt het volgende beschreven: "Kom gezellig langs in de feesttent voor een potje pils, gehaktballetje, een dansje en natuurlijk een hoop gezelligheid". Volgens het college organiseert Brekdeer FM grote evenementen in Twente waar honderden mensen op af komen en zendt zij vaak illegaal uit via de ether.
    De locaties van de evenementen worden tot het laatste moment geheim gehouden en de uitnodigingen worden via sociale media verspreid.
    Het college heeft vanwege deze constateringen aan [appellante] dezelfde dag een last onder dwangsom opgelegd voor het organiseren van een evenement zonder een vergunning zoals is vereist in artikel 2:25 van de Algemene plaatselijke verordening van Borne (hierna: APV) en het verstrekken van zwak alcoholische dranken zonder dat daarvoor een ontheffing als bedoeld in artikel 35 van de Alcoholwet is verleend.
    1.1.    Het dwangsombedrag is op € 25.000,- gesteld, omdat een eerder opgelegde dwangsom van € 10.000,- volgens het college niet voldoende bleek om een evenement van Brekdeer FM af te gelasten. [appellante] moest uiterlijk op vrijdag 28 oktober 2022 om 14:00 uur aan de overtredingen een einde maken door de volgende handelingen op haar perceel te verrichten:
    - de tenten te verwijderen en verwijderd te houden;
    - de zendmast te verwijderen en verwijderd te houden;
    - het evenement geen doorgang te laten vinden voor het gehele weekeinde van 28, 29 en 30 oktober 2022;
    - geen (zwak)alcoholische dranken te verkopen;
    - alle aanwezige geluidsapparatuur te verwijderen en verwijderd te houden;
    - alle aanwezige aggregaten te verwijderen en verwijderd te houden.
    1.2.    In bezwaar is het bevoegdheidsgebrek van het besluit van 27 oktober 2022 hersteld en is het besluit op bezwaar genomen door de burgemeester. De burgemeester heeft de last onder dwangsom gewijzigd in een preventieve last onder dwangsom. Voor het overige heeft de burgemeester het bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard.
    1.3.    Op 28 augustus 2023 heeft de burgemeester een invorderingsbesluit genomen. Volgens de burgemeester hebben toezichthouders op vrijdagmiddag 28 oktober 2022 geconstateerd dat de tent, de zendmast, de geluidsapparatuur en de aggregaten nog steeds aanwezig waren. Verder is op vrijdagavond 28 oktober 2022 door de politie geconstateerd dat het evenement heeft plaatsgevonden. Daarom heeft [appellante] een dwangsom verbeurd, aldus de burgemeester.
    Wettelijk kader
    2.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Uitspraak rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester de preventieve last onder dwangsom terecht aan [appellante] heeft opgelegd. Daarvoor heeft de rechtbank allereest overwogen dat de burgemeester op 27 oktober 2022 terecht tot de conclusie is gekomen dat op het perceel van [appellante] een grootschalig evenement werd voorbereid dat op 28, 29 en 30 oktober 2022 zou gaan plaatsvinden waarvoor geen vergunning was aangevraagd en verleend. De rechtbank heeft bij deze beoordeling betrokken dat tussen partijen niet in geschil is dat de situatie op het perceel op die dag was zoals is beschreven in de besluitvorming. In het besluit van 27 oktober 2022 staat hierover dat een grote tent was geplaatst met apparatuur en aggregaten. In de omgeving van het perceel stond een zendmast die geschikt was voor het verzenden van geluidsgolven. In het besluit van 11 mei 2023 staat dat de zendmast een verrijdbare zendmast is met daarop stickers van Brekdeer FM. Op de zitting bij de rechtbank is benoemd en niet ter discussie gesteld dat de afstand tussen het perceel van [appellante] en de zendmast rond de 500 meter zal zijn geweest. Ook staat niet ter discussie dat Brekdeer FM uitnodigingen heeft gestuurd over een grootschalig evenement dat zou gaan plaatsvinden op 28, 29 en 30 oktober 2022. Gelet op al deze bevindingen in onderling verband en in samenhang bezien heeft de burgemeester volgens de rechtbank terecht aannemelijk geacht dat er op het perceel van [appellante] een grootschalig illegaal evenement zou gaan plaatsvinden.
    3.1.    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester op 27 oktober 2022 terecht tot de conclusie is gekomen dat sprake was van een klaarblijkelijke dreiging van een overtreding van artikel 35 van de Alcoholwet. Anders dan [appellante] heeft betoogd, is op grond van deze bepaling niet alleen een ontheffing nodig voor het mogen verkopen van alcohol. Een ontheffing is ook nodig voor het schenken of anderszins verstrekken van alcohol tijdens een evenement, mits dit bedrijfsmatig gebeurt. Dit volgt volgens de rechtbank uit artikel 1 van de Alcoholwet waarin staat dat een horecabedrijf een activiteit is, in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank ter plaatse. Gelet op de aangetroffen situatie op 27 oktober 2022 op en in de omgeving van het perceel van [appellante] en de verwijzing naar een "potje pils" in de uitnodiging van Brekdeer FM die via sociale media was verspreid, heeft de burgemeester de klaarblijkelijke dreiging van overtreding van artikel 35 van de Alcoholwet voldoende aannemelijk gemaakt, aldus de rechtbank.
    3.2.    Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de begunstigingstermijn redelijk is en de opgelegde last uitvoerbaar. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat ze het met [appellante] eens is dat een begunstigingstermijn van 22 uur kort is, maar dat volgens de berichtgeving op de sociale media het grootschalige evenement een dag later al zou starten. Gelet op de aard en ernst van de dreigende overtreding, was het volgens de rechtbank noodzakelijk dat er op korte termijn maatregelen werden getroffen. Over de uitvoerbaarheid van de last heeft [appellante] volgens de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het voor haar onmogelijk was aan de verschillende lastonderdelen te voldoen. Zij heeft onvoldoende onderbouwd dat ze met de leverancier van de tent contact heeft opgenomen en dat er een opdracht is gegeven om de tent zo spoedig mogelijk te verwijderen. Daarbij betekent het feit dat de zendmast niet op het perceel van [appellante] stond volgens de rechtbank nog niet dat dit lastonderdeel onuitvoerbaar was. Verder heeft [appellante] geen pogingen ondernomen om aan andere onderdelen van de last te voldoen of om de burgemeester te verzoeken de begunstigingstermijn te verlengen.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellante] heeft de gronden van haar hoger beroep zeer uitvoerig uiteengezet. Uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vloeit niet voort dat de Afdeling in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. Hoewel de Afdeling alle argumenten heeft bezien, zal zij zich hierna beperken tot de kern van de door [appellante] naar voren gebrachte gronden.
    Preventieve last onder dwangsom
    5.       [appellante] kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester de preventieve last onder dwangsom terecht heeft opgelegd. Ze voert daarvoor onder andere aan dat de constateringen van 27 oktober 2022 niet door toezichthouders of de politie op schrift zijn gesteld. Verder vindt zij dat de burgemeester geen preventieve last onder dwangsom aan haar had moeten opleggen, maar een gewone last onder dwangsom aan Brekdeer FM. Ook was volgens [appellante] de begunstigingstermijn te kort en was de last niet uitvoerbaar.
    5.1.    De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester de preventieve last onder dwangsom terecht heeft opgelegd vanwege de klaarblijkelijke dreiging dat zonder vergunning een grootschalig, meerdaags, illegaal evenement zou gaan plaatsvinden waarbij bedrijfsmatig alcohol zou worden geschonken. Niet in geschil is dat de situatie op het perceel van [appellante] op 27 oktober 2022 was zoals in de besluitvorming is beschreven en de burgemeester zich daarom op die constateringen heeft mogen baseren. Dat de constateringen van 27 oktober 2022 niet door toezichthouders of de politie op schrift zijn gesteld doet daaraan niet af, nu de feitelijke situatie op 27 oktober niet is betwist. Verder oordeelt de Afdeling dat de burgemeester de preventieve last onder dwangsom terecht aan [appellante] heeft opgelegd, omdat het evenement op haar perceel zou gaan plaatsvinden en zij daarover de beschikkingsmacht had. Tot slot is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de korte begunstigingstermijn noodzakelijk was om de overtreding te voorkomen en dat de last uitvoerbaar was. In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen.
    Het betoog slaagt niet.
    De invordering van de last onder dwangsom bij besluit van 28 augustus 2024
    6.       Verder betoogt [appellante] dat de burgemeester ten onrechte tot invordering van de dwangsom is overgegaan, omdat het niet aannemelijk is dat ze de opgelegde last niet heeft uitgevoerd. Volgens [appellante] heeft zij namelijk een briefje opgehangen dat het feest niet doorging en de genodigden afgebeld. Verder is niet geconstateerd dat er alcohol is verkocht. Ook voert [appellante] aan dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, omdat de burgemeester tegen een piratenfeest van KV De Angorageiten op 14 en 15 september 2024 en op 12, 13 en 14 september 2025 niet handhavend heeft opgetreden.
    6.1.    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op dit invorderingsbesluit, nu [appellante] dit besluit betwist. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien (zie onder meer de uitspraak van 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4541).
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester met de waarnemingen van vrijdag 28 oktober en zaterdag 29 oktober 2022 aannemelijk heeft gemaakt dat [appellante] de opgelegde last in ieder geval op essentiële onderdelen niet heeft uitgevoerd. Dat niet is geconstateerd is dat tijdens het evenement alcohol verkocht is, maakt niet dat [appellante] geheel aan de last heeft voldaan. Bovendien is niet gebleken dat [appellante] op enigerlei wijze heeft getracht aan de last te voldoen. [appellante] heeft ook geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waardoor de burgemeester van invordering van de verbeurde dwangsom had moeten afzien. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt evenmin. De burgemeester heeft voldoende onderbouwd dat er bij het piratenfeest op 14 en 15 september 2024 van KV De Angorageiten geen sprake was van dezelfde feiten en omstandigheden als bij het feest van [appellante]. Dit feest mocht van de burgemeester doorgaan onder de voorwaarde dat het een besloten feest zou zijn. Wat betreft het piratenfeest van 12, 13 en 14 september 2025 van KV De Angorageiten heeft de burgemeester gemotiveerd gesteld dat hij niet op de hoogte was van dit feest.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank en verklaart het beroep tegen het besluit van 28 augustus 2024 ongegrond.
    8.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 28 augustus 2024 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Bangma
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
    818 -1171
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Alcoholwet
    Artikel 1
    1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
    […]
    - horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
    […].
    Artikel 3
    1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
    […].
    Artikel 35
    1. De burgemeester kan ten aanzien van het verstrekken van zwak-alcoholhoudende drank op aanvraag ontheffing verlenen van het in artikel 3 voor de uitoefening van het horecabedrijf gestelde verbod, bij een in de beschikking aangewezen bijzondere gelegenheid van zeer tijdelijke aard voor een aaneengesloten periode van ten hoogste twaalf dagen, mits de verstrekking geschiedt onder onmiddellijke leiding van een persoon die:
    a. de leeftijd van eenentwintig jaar heeft bereikt;
    b. niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
    De naam van deze persoon staat op de ontheffing vermeld.
    […].
    Algemene plaatselijke verordening van Borne
    Artikel 2:25
    1. Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.
    2. Geen vergunning is vereist voor een klein evenement, indien:
    a. het aantal aanwezigen niet meer bedraagt dan 200 personen;
    b. er geen afsluiting van een of meerdere doorgaande wegen noodzakelijk is;
    c. er geen muziek ten gehore wordt gebracht voor 7.00 uur of na 24.00 uur;
    d. het evenement niet plaatsvindt op de rijbaan, (brom)fietspad of parkeerplaats of anderszins een belemmering vormt voor het verkeer en de hulpdiensten;
    e. slechts kleine objecten worden geplaatst met een oppervlakte van minder dan 10m2 per object;
    f. er een organisator is; en
    g. de organisator ten minste 10 werkdagen voorafgaand aan het evenement de burgemeester daarvan in kennis stelt met een telefonische/digitale/schriftelijke mededeling.
    […].