ECLI:NL:GHAMS:2010:BM8879, Gerechtshof Amsterdam, 20-05-2010, 04/03610
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2010-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: In geschil is of het hoogheemraadschap voor het gebied waarin de percelen van belanghebbende gelegen zijn een afzonderlijke omslagklasse voor het waterkwantiteitsbeheer in had moeten stellen, waarin 50% van de heffingsmaatstaf van toepassing is. Het Hof oordeelt dat belanghebbendes bezwaren geen doel treffen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel wordt afgewezen.

GERECHTSHOF AMSTERDAM				
      kenmerk: P04/03610
    
    
    uitspraak: 20 mei 2010 
    
    uitspraak van de twaalfde enkelvoudige belastingkamer 
    
    op het  beroep van
    
    
      X, 
      wonende te Z, belanghebbende,
      gemachtigde mr. C. van Ravenhorst,
    
    
    tegen een uitspraak van 
    
    
      de heffingsambtenaar van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: HHNK), 
      de heffingsambtenaar.
    
    
    
    1. Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1. De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 31 mei 2004 aan belanghebbende voor het jaar 2004 8 aanslagen opgelegd in de omslag ongebouwd ten bedrage van (in totaal) 
      € 1.517,36. De aanslagen hebben betrekking op 8 ongebouwde onroerende zaken (hierna: de percelen) en zijn opgelegd voor waterkeringszorg, waterbeheersing en wegenbeheer.
      Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak, gedagtekend
      30 juli 2004, de aanslagen gehandhaafd.
      Het tegen deze uitspraak ingestelde beroep is bij het Hof ingekomen op 7 september 2004 en aangevuld bij brief van 11 oktober 2004. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    1.2. Op 28 april 2009 heeft de heffingsambtenaar nadere stukken aan het Hof gezonden en op 4 mei 2009 heeft belanghebbende eveneens nadere stukken ingezonden. De stukken zijn in afschrift verstrekt aan de wederpartij. 
    
    
      1.3. Het beroep is behandeld ter zitting van de eerste meervoudige belastingkamer op 15 mei 2009. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden. 
      Na de zitting is het beroep ter verdere behandeling verwezen naar de twaalfde enkelvoudige belastingkamer.
    
    
    
    2. Tussen partijen vaststaande feiten
    
    2.1. Belanghebbende is eigenaar van de percelen. Zij zijn gelegen in het (veen)weidegebied van de [A en B], dat deel uitmaakt van het gebied waar HHNK taken uitvoert. 
    
    2.2. De Omslagklassenverordening Waterkwantiteitsbeheer Hollands Noorderkwartier 2004 (hierna: de Verordening) is vastgesteld op 17 december 2003 en bevat voor ongebouwde onroerende zaken drie klassen met een heffing naar respectievelijk 100%, 25% en 0% van de geldende heffingsmaatstaf. De gronden van belanghebbende zijn blijkens de bij de Verordening behorende kaart gelegen in het gebied waarvoor de 100%-heffing geldt. Voor een nadere onderbouwing van de Verordening verwijst de toelichting naar een rapport van het bureau [C], op 11 november 2002 uitgebracht met de titel "Onderbouwing omslagklassen waterkwantiteit" (hierna: het rapport 2002), dat tot de gedingstukken behoort. Het rapport 2002 bevat de conclusie dat de kostentoedeling per hectare ongebouwd voor vijf ‘landgebruikstypen’ varieert van 50% tot 114% ten opzichte van het gemiddelde; die laagste 50% betrof vrij afwaterende gronden. 
     
    2.3. De tekst van het rapport 2002 vermeldt onder meer het volgende: 
    
    
      “3.3 KOSTEN VOOR WATERBEHEER
      In deze paragraaf laten wij zien hoe de kosten voor het waterbeheer tot stand komen en vervolgens hoe deze toebedeeld worden aan de verschillende categorieën en klassen.
      De begrotingen van de waterschappen worden gebruikt om een zo realistisch mogelijke verdeling van de kosten voor waterbeheer te krijgen. De totale kosten voor het waterbeheer zijn bekend: in 2001 gaven alle waterschappen samen € 35 miljoen uit aan het waterkwantiteitsbeheer.
      De herziening van de kostentoedeling geeft aan dat 28% van deze kosten aan de categorie ingezeten toegerekend mag worden. De overige kosten worden verdeeld over de categorieën gebouwd (35%) en ongebouwd (37%). Binnen de categorieën is het verder mogelijk om een onderscheid in klassen te maken.
      (…)
    
    
    
      Oppervlaktekosten
      Deze kosten worden voornamelijk bepaald door het baggeren (onderhoud) en de aankoop en grondverzetkosten (kapitaalslasten).
      De kosten voor baggeren zijn als volgt ingeschat. Hiervoor is als norm genomen dat de aanslibbing in alle gebieden even groot is, en dat het waterschap alle kosten voor het baggeren op zich neemt. Eens per 7 jaar wordt gemiddeld 0,25 m bagger verwijderd. De kosten voor baggeren in ongebouwd gebied zijn € 17 / m3 of € 0,62 /m2/jaar.
      De kapitaalskosten per vierkante meter water zijn als volgt berekend.
    
    
    
      Tabel 12 Kapitaalskosten voor oppervlaktewater.
      Oppervlakte¬kosten per klasse,
      1.000 m2	Kapitaals¬kosten				grond¬aan¬koop			graaf-werk			kapitaal-kosten
      	talud	droog¬legg	breedte inst-inst	breedte waterlijn	
      	EUR/m	kapi-taalk	m3/m	Eur/m	kapi-taalk	/m2 water
      Ongebouwd, vrij afwaterend	1.5	0.75	4	2 	€ 6 	€ 25 	€ 1.8	2 	€ 7.6 	€ 0,6 	€ 1.17
      Fijn peilbeheer	1.5	0.75	6	4 	€ 6 	€ 37 	€ 2.7	4 	€ 16.9 	€ 1.2 	€ 0.96
      Veenweidegebied	1.5	0.60	5	3.5 	€ 6 	€ 31 	€ 2.3	3 	€ 13.2 	€ 1.0 	€ 0.92
      Natte veenweidegebied	1.5	0.30	6	5.1 	€ 6 	€ 36 	€ 2.6	4 	€ 18.5 	€ 1.3 	€ 0.77
      Droogmakerij	1.5	1.10	10	6.6 	€ 6 	€ 58 	€ 4.2	7 	€ 30.6 	€ 2.2 	€ 0.98
    
    
    
      (…)
      In onderstaande tabel wordt de kostentoedeling voor alle klassen binnen de categorie ongebouwd weergegeven.
    
    
    
      Tabel 17. Eindresultaat kostentoedeling ongebouwd met 5 landgebruikstypen.
      Kostentoedeling per ha	vrij afwaterend	fijn peilbeheer	veenweide	natte veenweide	droogmakerijen	
      kapitaalkosten: verdeelsleutel	2%	9%	5%	8%	76%	100%
      kapitaalkosten	€ 43 692	€ 226 190	€ 143 829	€ 212 937	€ 2 003 352	€ 2 630 000
      Exploitatiekosten verdeelsleutel	6%	9%	6%	8%	70%	100%
      Exploitatiekosten	€ 594 450	€ 953 818	€ 678 646	€ 877 399	€ 7415 687	€ 10 520 000
      totale opbrengsten	€ 638 142	€ 1 180 008	€ 822 475	€ 1 090 336	€ 9 419 040	€ 13 150 000
    
    						
    
      Oppervlakken	14 410	14 100	10 070	16 600	94 090	149 270
      relatief aandeel	5%	9%	6%	8%	72%	
      kosten /ha	€ 44	€ 84	€ 82	€ 66	€ 100	€ 88.10
      eindpercentage t.o.v. gemiddelde	50%	95%	93%	75%	114%	100%
    
    
    
      Het 100%-tarief voor het hele gebied is volgens deze berekening € 88,10 /ha. Indien onderscheid gemaakt wordt naar eventuele klassen, dan liggen de meeste klassen vrij dichtbij de 100%.
      De interpretatie van deze tabel dient met de nodige voorzichtigheid te geschieden. Afhankelijk van de vaststelling van de uitgangspunten zullen de resultaten iets veranderen.
      Bij het huidige waterbeheer zoals dat door de waterschappen wordt uitgevoerd hebben eventuele aanpassingen van de uitgangspunten een verwaarloosbaar effect op het totale beeld dat uit tabel afgeleid kan worden. Het beeld dat tabel 17 aantoont is dat er rondom de gemiddelde kosten voor waterbeheer (gesteld op 100%) in het gebied een spreiding te vinden is van circa 50% tot 114%.
      In de tabel komt het vrij afwaterend gebied relatief goedkoop naar voren, evenals het natte veenweidegebied. De oorzaken hiervoor liggen in het ontbreken van bemalingskosten, in combinatie met relatief weinig open water voor het vrij afwaterend gebied en het verwaarlozen van de kosten voor wateraanvoer. In het natte veenweidegebied ligt de oorzaak vooral in de geringe lengtekosten (vrijwel geen kosten voor maaien bovenwatertalud).
      Voor de klassen 'vrij afwaterend' en 'fijn peilbeheer' kan verder aangevoerd worden dat hier de kosten voor wateraanvoer aanzienlijk zijn. Omdat deze kosten in dit onderzoek niet meegenomen zijn, zouden bij een nadere detaillering de percentages voor deze gebieden nog iets toenemen.”
    
    
    
    3. Geschil 
    
    
      Tussen partijen is in geschil
      a. of HHNK een afzonderlijke omslagklasse voor het waterkwantiteitsbeheer, waarin 50% van de heffingsmaatstaf van toepassing is, in had moeten stellen voor het gebied waarin de percelen zijn gelegen (hierna: een 50%-omslagklasse) en
      b. of HHNK tevens een afzonderlijke omslagklasse voor het waterkwantiteitsbeheer, waarin 0% van de heffingsmaatstaf van toepassing is, in had moeten stellen voor oppervlaktewater (hierna: een 0%-omslagklasse).
    
    
    Partijen hebben ter zitting verklaard dat het geschil met betrekking tot de vraag, of toepassing van de methode Delfland bij de kostentoedeling ook noodzaakt tot het instellen van omslagklassen op basis van economische waarde, is vervallen. Daarbij hebben zij verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 23 januari 2009, nr. 42.870.
    
    
    4. Standpunten van partijen
    
    
      4.1. De heffingsambtenaar neemt het standpunt in dat hij de aanslagen in de omslag ongebouwd terecht heeft berekend met inachtneming van een omslagklasse waarin 100% van de heffingsmaatstaf van toepassing is en dat het instellen van een 50%- of 0%-omslagklasse niet nodig was. Hij heeft daartoe – kort samengevat – het volgende aangevoerd:
      i. De beslissing om geen 50%-omslagklasse in te stellen is gebaseerd op het rapport 2002. Uit dit rapport blijkt dat de gemiddelde kosten per hectare voor de verschillende ‘landgebruikstypen’ uiteenlopen van 50% - voor vrij afwaterende gronden - tot 114% - voor droogmakerijen - van de gemiddelde kosten voor alle ‘landgebruikstypen’.
      ii. Zelfs indien uit zou worden gegaan van de veronderstelling dat de percelen alle gelijk zijn te stellen met die in natte veenweidegebieden, kan dat belanghebbende niet baten omdat ook voor de ongebouwde onroerende zaken in die gebieden de 100%-heffingsmaatstaf van toepassing is. Blijkens het rapport 2002 leidt het verschil in hoedanigheid en ligging niet tot een verschil in belang van meer dan 50% of minder dan 25%. HHNK had daarom op grond van artikel 120, zevende lid, van de Waterschapswet (tekst 2004; hierna: de Wet) de bevoegdheid om een afzonderlijke klasse voor natte veenweidegebieden in te stellen, maar ook om dat niet te doen.
      iii. Eigenaren van oppervlaktewater hebben belang bij een goede uitvoering van de taken van HHNK. Daarnaast levert oppervlaktewater waterbezwaar op voor HHNK, waardoor het moet worden bemalen. Specifieke afstemming van voorzieningen op oppervlaktewater met een geringe omvang, dat niet een zelfstandige waterstaatkundige eenheid vormt, is onmogelijk. Dit oppervlaktewater wordt ingedeeld in de omslagklasse van de waterstaatkundige eenheid waarvan het een onderdeel vormt. De in geding zijnde aanslagen hebben uitsluitend betrekking op zodanig oppervlaktewater. 
      De heffingsambtenaar concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
    
    
    
      4.2. Belanghebbende neemt het standpunt in dat een 50%- en een 0%-omslagklasse hadden moeten worden ingesteld. Hij heeft daartoe – kort samengevat – het volgende aangevoerd:
      i. De percelen verkeren in een zeer matige waterstaatkundige staat. Van 1995 tot en met 2002 waren zij ingedeeld in een omslagklasse voor geringe drooglegging, waarin 50% van de heffingsmaatstaf van toepassing is. Na de samenvoeging van waterschappen per 1 januari 2003 waaruit HHNK is ontstaan, heeft HHNK voor 2003 besloten tot het instellen van een omslagklasse met een 50%-heffingsmaatstaf voor gebieden waarin ook de percelen waren gelegen. Met ingang van 2004 is die omslagklasse vervallen. De percelen vallen nu in een omslagklasse waarin 100% van de heffingsmaatstaf van toepassing is. De waterstaatkundige toestand van de percelen is echter niet veranderd. 
      ii. Het rapport 2002 is ondeugdelijk als onderbouwing van de genomen beslissing. Dit rapport bevat een doelredenering en de conclusies zijn gebaseerd op onredelijke aannames en uitgangspunten. Belanghebbende heeft ter illustratie aangevoerd dat het rapport 2002 een gemiddelde grondprijs hanteert van € 6 per m², terwijl deze prijs fluctueert van ongeveer € 1 tot ruim € 14. De grondprijs maakt een zeer wezenlijk onderdeel uit van het totale kostenbedrag, te weten 40 tot 65%.
      iii. Belanghebbende wijst erop dat HHNK het besluit om voor 2003 een omslagklasse voor ongebouwde onroerende zaken “met matig belang” vast te stellen, waarin voor het waterkwantiteitsbeheer een 50%-heffingsmaatstaf van toepassing was en waarin de percelen waren ingedeeld, heeft genomen met kennis van het rapport 2002. Door dit beleid met ingang van 2004 te wijzigen heeft de heffingsambtenaar gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
      iv. Voor oppervlaktewater geldt dat uit het oogpunt van waterkwantiteitsbeheer de baten ervan voor HHNK de ten behoeve van dit water door HHNK te maken kosten overtreffen. Daarbij is te denken aan aspecten als extra bergend vermogen, waardoor peilstijgingen opgevangen kunnen worden, de bemaling beperkt kan blijven en in perioden van droogte minder water aangevoerd behoeft te worden. In een andere procedure heeft het Hof reeds beslist dat een afzonderlijke omslagklasse waterkwantiteitsbeheer had moeten worden ingesteld ten aanzien van als zelfstandige waterstaatkundige eenheden aan te merken oppervlaktewateren.
      Belanghebbende concludeert tot gegrondverklaring van het beroep en vermindering van de aanslagen naar 50% van de heffingsmaatstaf voor het waterkwantiteitsbeheer, met dien verstande dat voor oppervlaktewater een 0%-omslagklasse geldt.
    
    
    
    5. Beoordeling van het geschil
    	
    5.1. De bewijslast dat de Verordening in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 120, zevende lid, van de Wet rust op de heffingsambtenaar. Hij heeft daartoe het rapport 2002 in geding gebracht. Belanghebbende heeft daar bezwaren tegen ingebracht.
    
    5.2. Het rapport 2002 gaat uit van vijf ’landgebruikstypen’, te weten vrij afwateren, fijn peilbeheer, veenweide, natte veenweide en droogmakerijen. Belanghebbende heeft deze indeling als zodanig niet, althans onvoldoende bestreden. Het Hof ziet ook overigens geen aanleiding deze indeling ter discussie te stellen. 
    
    5.3. Het Hof zal hierna uitgaan van de veronderstelling dat de percelen alle moeten worden behandeld als ongebouwde eigendommen die zijn gelegen in het natte veenweidegebied. Gesteld noch gebleken is dat zij zijn gelegen in vrij afwaterende gebieden.
    
    
      5.4. Met betrekking tot het door belanghebbende tegen het rapport 2002 ingebrachte concrete bezwaar dat het gebruik van een gemiddelde grondprijs de uitkomsten van dit rapport in zijn nadeel heeft beïnvloed, geldt het volgende. Het Hof leidt uit het rapport 2002 af dat gebruik van de door belanghebbende gestelde grondprijzen niet tot gevolg heeft dat het in tabel 17 van dit rapport voorkomende eindpercentage van de gemiddelde kosten per hectare in natte veenweidegebieden van 75 zou dalen tot minder dan 50. Dit bezwaar van belanghebbende kan dus niet leiden tot het indelen van die gebieden in een lagere omslagklasse.
      5.5. Het Hof is van oordeel dat de heffingsambtenaar de door belanghebbende geuite concrete bezwaren tegen het rapport 2002 afdoende heeft weerlegd, in die zin dat daaruit niet de conclusie kan worden getrokken dat voor natte veenweide een afzonderlijke omslagklasse had moeten worden ingesteld omdat sprake is van een verschil in hoedanigheid en ligging dat leidt tot een verschil in belang van meer dan 50%. De overige, algemene bezwaren van belanghebbende tegen het rapport 2002 zijn onvoldoende concreet om die conclusie wel te trekken. HHNK heeft mitsdien, door geen 50%-omslagklasse in te stellen voor het gebied waarin de percelen zijn gelegen, de grenzen van de haar toekomende beleidsvrijheid niet overschreden. Reeds omdat de wetgever in artikel 120, zevende lid, van de Wet die beleidsvrijheid nauwkeurig heeft afgebakend, kan niet worden gezegd dat het daarvan gebruik maken door HHNK leidt tot een willekeurige of onredelijke belastingheffing die de wetgever bij het toekennen van die beleidsvrijheid niet kan hebben beoogd.
      5.6. Indien, gelijk belanghebbende stelt, de percelen waterstaatkundig in een zeer matige staat verkeren, is dit op zichzelf onvoldoende om voor die percelen of de gebieden waarin zij zijn gelegen een 50%-omslagklasse in te stellen. Voor de indeling in omslagklassen is immers bepalend in welke mate de aard of ligging van die percelen of gebieden kosten veroorzaakt bij de uitvoering door HHNK van het waterkwantiteitsbeheer voor die percelen of gebieden. De matige toestand waarin percelen of de gebieden waarin zij zijn gelegen in waterstaatkundig opzicht verkeren, zegt niets over de hoogte van de kosten die zij voor HHNK veroorzaken.
      5.7. Met betrekking tot belanghebbendes beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt het Hof dat voor toepassing van dat beginsel is vereist dat belanghebbende aan een toezegging in het onderhavige geval dan wel aan gevoerd beleid het in rechte te beschermen vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat voor het onderhavige jaar van een juiste wetstoepassing zou worden afgeweken. Gesteld noch gebleken is dat daarvan sprake is. De omstandigheid dat HHNK voor 2003 een beleid heeft gevoerd dat overeenstemt met de wensen van belanghebbende, in die zin dat de percelen in dat jaar in een afzonderlijke omslagklasse met een heffingsmaatstaf van 50% waren ingedeeld, geeft geen aanleiding voor toepassing van het vertrouwensbeginsel. Het Hof is dan ook van oordeel dat HHNK of de heffingsambtenaar het vertrouwensbeginsel niet hebben geschonden. De zojuist vermelde omstandigheid geeft voorts geen aanleiding tot het oordeel dat HHNK heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat HHNK bevoegd was voor 2004 een andere keuze te maken dan het voor 2003 had gemaakt.
      5.8. De heffingsambtenaar heeft gesteld dat het van de percelen deel uitmakende oppervlaktewater niet is aan te merken als een zelfstandige waterstaatkundige eenheid. Het Hof acht dit juist. De heffingsambtenaar heeft voorts gesteld dat het voor HHNK niet mogelijk is om voorzieningen ten dienste van het waterkwantiteitsbeheer specifiek af te stemmen op oppervlaktewater van een beperkte omvang dat niet een zelfstandige waterstaatkundige eenheid vormt. Het Hof acht dit aannemelijk. Hiervan uitgaande is het Hof van oordeel dat HHNK niet gehouden is om voor zodanig oppervlaktewater een 0%-omslagklasse in te stellen. Hieraan doet niet af dat HHNK uit oogpunt van waterkwantiteitsbeheer gebaat is bij de aanwezigheid van al het oppervlaktewater.
    
    
    
    6. Slotsom en proceskosten
    
    Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    
    7. Beslissing
    
    Het Hof verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    De uitspraak is gedaan door mr. O.B. Onnes, lid van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. S.K. Grando als griffier. De beslissing is op 20 mei 2010 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      a. de naam en het adres van de indiener;
      b. een dagtekening;
      c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.