ECLI:NL:RVS:2025:2071, Raad van State, 07-05-2025, 202306435/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maastricht het indelingsplan voor het pleinterras Onze Lieve Vrouweplein vastgesteld. [appellante] exploiteert een horecalokaliteit aan het Onze Lieve Vrouweplein. De aanvraag van [appellante] om te worden geplaatst op het indelingsplan van het pleinterras aan het Onze Lieve Vrouweplein is bij besluit van 19 mei 2020 toegewezen. Op grond van de Terrasverordening krijgen de aanmelders de gelegenheid om gezamenlijk tot een voorstel te komen voor een indelingsplan met de verdeling van het aantal beschikbare vierkante meter van het pleinterras. Het is niet gelukt om tot een gezamenlijk voorstel te komen dat door alle aanmelders ondertekend is. Daarop heeft het college zelf een indelingsplan voor het Onze Lieve Vrouweplein vastgesteld. Daarbij is het totale beschikbare terras in gelijke delen verdeeld over de zes toegelaten horecaexploitanten. [appellante] komt op tegen het vastgestelde indelingsplan, omdat [appellante] hierdoor beschikt over minder vierkante meters pleinterras dan voorgaande jaren en omdat het terras niet meer voor de gevel van de horecalokaliteit is gesitueerd.

202306435/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], handelend onder de naam [bedrijf], gevestigd in Maastricht,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 september 2023 in zaak nr. 21/1138 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 september 2020 heeft het college het indelingsplan voor het pleinterras Onze Lieve Vrouweplein vastgesteld.
    Bij besluit van 9 maart 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 september 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nummer 202306438/1/A3, op een zitting behandeld op 13 januari 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd [gemchtigde], bijgestaan door mr. A.J.J. Kreutzkamp, advocaat in Valkenburg (Limburg), en het college vertegenwoordigd door mr. M.E.J.M. Vorstermans, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De gemeenteraad van Maastricht heeft op 11 februari 2020 de Terrasverordening gemeente Maastricht (hierna: de Terrasverordening) vastgesteld. De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De Terrasverordening bevat een uitgebreide procedurebeschrijving voor het verdelen en verlenen van pleinterrasvergunningen. In deze verordening is bepaald dat op het Onze Lieve Vrouweplein sprake is van een pleinterras. Een pleinterrasvergunning kan alleen worden verleend aan een aanvrager wiens horecalokaliteit is geplaatst op een indelingsplan. Dit plan vormt een beknopte en feitelijke weergave van de verdeling en indeling van een pleinterras tussen de aanmelders.
    2.       [appellante] exploiteert een horecalokaliteit aan het Onze Lieve Vrouweplein. De aanvraag van [appellante] om te worden geplaatst op het indelingsplan van het pleinterras aan het Onze Lieve Vrouweplein is bij besluit van 19 mei 2020 toegewezen.
    3.       Op grond van de Terrasverordening krijgen de aanmelders de gelegenheid om gezamenlijk tot een voorstel te komen voor een indelingsplan met de verdeling van het aantal beschikbare vierkante meter van het pleinterras. Het is niet gelukt om tot een gezamenlijk voorstel te komen dat door alle aanmelders ondertekend is. Daarop heeft het college zelf een indelingsplan voor het Onze Lieve Vrouweplein vastgesteld. Daarbij is het totale beschikbare terras in gelijke delen verdeeld over de zes toegelaten horecaexploitanten.
    4.       [appellante] komt op tegen het vastgestelde indelingsplan, omdat [appellante] hierdoor beschikt over minder vierkante meters pleinterras dan voorgaande jaren en omdat het terras niet meer voor de gevel van de horecalokaliteit is gesitueerd.
    Hoger beroep
    5.       [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 13 van de Terrasverordening niet in strijd is met geschreven of ongeschreven recht. Daartoe heeft de rechtbank ten onrechte  overwogen dat een verdeling in gelijke delen, zeker gelet op het gelijkheidsbeginsel, niet onevenredig is. Volgens [appellante] brengt de toepassing van het gelijkheidsbeginsel bij de verdeling van schaarse vergunningen mee dat iedereen gelijke kansen moet hebben om mee te dingen naar een terrasvergunning. Het gelijkheidsbeginsel brengt volgens [appellante] niet mee dat het college bij het indelingsplan uit moest gaan van een verdeling in gelijke delen.
    5.1.    Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, onder 6.
    5.2.    De gemeenteraad heeft de Terrasverordening vastgesteld met inachtneming van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees parlement en de raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn). Ook de Afdeling heeft eerder overwogen dat een vergunningstelsel voor de plaatsing van terrassen moet worden gekwalificeerd als een vergunningstelsel als bedoeld in de Dienstenrichtlijn (uitspraak van 2 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:13). De Afdeling zal daarom de Terrasverordening toetsen aan artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn.
    5.3.    In de Terrasverordening is vastgesteld op welke locaties sprake is van een pleinterras. Vervolgens is bepaald aan welke eisen de mogelijke exploitanten moeten voldoen om in aanmerking te komen voor een plek op het te verdelen pleinterras, en er is een wijze van verdeling van de beschikbare vierkante meters over de gegadigden vastgesteld.
    5.4.    Artikel 13 van de Terrasverordening geeft regels voor de vaststelling van een indelingsplan door het college van burgemeester en wethouders. Zoals volgt uit de toelichting bij de Terrasverordening is als verdeelsystematiek voor een regulier pleinterras gekozen voor een verdeling van de beschikbare terrasruimte in gelijke delen over de bekendgemaakte aanmelders. Gezien de systematiek die in dit artikel wordt beschreven kan enerzijds het resultaat zijn dat er minder vierkante meters aan terrasruimte wordt toegekend aan een horecalokaliteit van een bekendgemaakte aanmelder dan er door die aanmelder in het digitaal verzoek is opgenomen. Anderzijds geldt dat een aanmelder nooit meer terrasruimte kan krijgen toegewezen dan er in het digitale verzoek is opgenomen. Zoals op de zitting is toegelicht en ook volgt uit de toelichting bij artikel 11, zevende lid, van de Terrasverordening was het de wens van de gemeenteraad om het gehele oppervlakte van het terrasterrein te benutten en te verdelen onder de aanmelders.
    5.5.    Er is geen rechtsregel die gebiedt om bij de toedeling van terrasruimte een evenredige verdeling in het aantal toe te kennen vierkante meter per terras te hanteren ten opzichte van het aantal vierkante meter pleinterras waarover de aanmelder voor de nieuwe verdeling beschikte. Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3646. Naar het oordeel van de Afdeling is de verdeling in gelijke delen geschikt en een duidelijke, objectieve en logische methode om het pleinterras te verdelen onder de aanmelders. De regel om het terras in gelijke delen te verdelen gaat niet verder dan noodzakelijk, nu daar pas aan wordt toegekomen wanneer de aanmelders niet onderling tot een verdeling van het terras komen. De regels zijn verder noodzakelijk om te komen tot een eerlijke verdeling van de schaarse terrasvergunningen. Van een willekeurige wijze van uitoefening van bevoegdheden door het college is niet gebleken. Er is daarom geen sprake van strijd met artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn.
    5.6.    Het betoog slaagt niet.
    6.       Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld. Volgens [appellante] had het college de voor haar gunstigere bepalingen van het voorheen geldende terrassenbeleid Maastricht 2015 moeten toepassen. Op grond van dat beleid mocht de vergunde terrasoppervlakte van een reeds terras voerende onderneming nooit meer dan 10% wijzigen. Dat is in het geval van [appellante] wel gebeurd. Hierdoor loopt zij - zoals de rechtbank terecht heeft overwogen - inkomsten mis, omdat haar een kleinere terrasruimte is toebedeeld. Ook kan door de huidige plaatsing niet het noodzakelijke toezicht worden gehouden op het terras, aldus [appellante].
    6.1.    Uit de toelichting bij de Terrasverordening volgt dat het oude terrassenbeleid in 2015 was opgesteld en regels omvatte over de herverdeling van pleinterrassen. In het oude beleid was reeds voorzien in een actualisering en herziening van het beleid binnen een periode van 5 jaar. Daarbij zijn er in 2019 relevante ontwikkelingen geweest in de rechtspraak die de gemeente noopten om het beleid opnieuw tegen het licht te houden. Op onderdelen van het beleid bleek immers sprake van een spanningsveld tussen het beleid ter zake de pleinterrassen en de rechtspraak. Het gaat dan om de rechtspraak die ziet op het leerstuk van de schaarse rechten.
    6.2.    Er is voor de door [appellante] bedoelde bepalingen uit het terrassenbeleid geen overgangsrecht opgenomen in de Terrasverordening. Ook kunnen aan een eerder verleende terrasvergunning geen blijvende rechten worden ontleend. Zoals eveneens volgt uit de toelichting is met de regeling in de Terrasverordening beoogt een procedure vast te stellen rondom de herverdeling van pleinterrassen, vanwege de conflicterende belangen van mogelijke exploitanten die mogelijk aanspraak kunnen maken op een plek op een plein, in combinatie met de beperkt aantal beschikbare vierkante meter op een plein. Door deze conflicterende belangen ontstaat de situatie dat de pleinterrasvergunning op grond van het huidige beleid een schaarse vergunning is. Aan de verdeling van schaarse vergunningen zijn vanuit de rechtspraak bepaalde eisen gesteld. Die eisen zijn betrokken bij het opstellen van deze verordening.
    6.3.    De regeling in de Terrasverordening kan niet worden aangemerkt als niet geschikt voor het bereiken van het daarmee beoogde doel van het eerlijk verdelen van de beschikbare terrasruimte. Evenmin gaan de regels verder dan voor het bereiken van die doelen noodzakelijk is. Van mogelijk ingrijpende gevolgen waardoor deze regeling in concrete gevallen onevenredig zou kunnen uitwerken is niet gebleken. Hoewel [appellante] met een kleiner terras minder inkomsten zal genereren dan voorheen, is dat niet onevenredig in verhouding tot het met de regels te dienen doel om de beschikbare terrasruimte eerlijk te verdelen. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat het niet toepassen van de gunstigere bepalingen uit het terrassenbeleid bij de vaststelling van de terrasruimte voor [appellante] in het indelingsplan, onevenredig is.
    6.4.    Het betoog slaagt niet.
    7.       Ook komt [appellante] op tegen het oordeel van de rechtbank dat het unanimiteitscriterium, wat meebrengt dat de aanmelder gezamenlijk en unaniem een indelingsplan voor het pleinterras mogen voorstellen, niet onredelijke of onzorgvuldig is. Door de conflicterende belangen van de verschillende horecaexploitanten gaat de eis van unanimiteit in de praktijk nooit werken. [appellante] heeft met een andere horecalokaliteit een alternatief indelingsplan gepresenteerd en op basis daarvan nog een terrasvergunning aangevraagd. Op basis van dit indelingsplan ligt het door [appellante] beoogde terras grotendeels voor de eigen voorgevel. Op basis van het door het college vastgestelde indelingsplan kan [appellante] juist niet het noodzakelijke toezicht houden op het terras.
    7.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de keuze van de gemeenteraad om de toegelaten horecaexploitanten eerst in de gelegenheid te stellen om unaniem tot een gezamenlijk indelingsplan te komen, niet onredelijk of onzorgvuldig is. Dat het geen gemakkelijke opgave is om in onderling overleg tot een terrassenindeling te komen, maakt niet dat deze bepaling in de Terrassenverordening buiten toepassing moet worden gelaten.
    7.2.    Het door [appellante] voorgestelde alternatieve indelingsplan was door vijf van de zes horecaexploitanten ondertekend en daarom geen unaniem voorstel. Daarbij moet het alternatieve indelingsplan conform de wens van de gemeenteraad het gehele oppervlakte van het terrasterrein benutten. Dat was - zoals het college op de zitting heeft toegelicht - niet het geval omdat in het voorgestelde alternatieve indelingsplan een deel van de zuidkant van het pleinterras onbenut zou blijven. Het college mocht daarom op grond van de Terrasverordening zelf een indelingsplan maken, waarbij het volledige pleinterras wordt verdeeld en de horeca-exploitanten zicht hebben op hun terras.
    7.3.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    Proceskosten
    9.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Van Deventer-Lustberg
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025
    1105
     
    BIJLAGE
     
    Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
    Artikel 10
    1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    a) niet discriminatoir;
    b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredig met die reden van algemeen belang;
    d) duidelijk en ondubbelzinnig;
    e) objectief;
    f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
    g) transparant en toegankelijk.
    Terrasverordening gemeente Maastricht
    Artikel 2 Vergunningsplicht
    1. Het is verboden een terras te vestigen en te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    2. Het verbod in het eerste lid geldt niet:
    a. Indien het terras zich geheel op eigen (privé)grond en niet op of aan de weg bevindt en
    b. Voor door de burgemeester aangewezen gevallen mits de door de burgemeester te stellen algemene regels worden nageleefd.
    Artikel 5 Weigeren van de vergunning
    De burgemeester kan een vergunning als bedoeld in artikel 2 weigeren:
    1). indien de vestiging of de exploitatie van het terras in strijd is met het geldende bestemmingsplan;
    2). de aanvrager geen vergunning op grond van art. 2.3.1.2 lid 1 APV of art. 3 Drank- en horecawet heeft;
    3). indien moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de horecalokaliteit en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het terras;
    4). indien het vestigen of exploiteren van het terras schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
    5). indien het vestigen of exploiteren van het terras hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
    6). indien het vestigen of exploiteren van het terras afbreuk doet aan het stedenbouwkundige beeld of aan de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse;
    7). indien de openbare ruimte anderszins in gebruik is;
    8). indien er meerdere belanghebbenden conflicterende aanspraak maken op de publieke ruimte ten behoeve van een redelijke verdeling;
    9). ingeval van strijd met de op grond van artikel 6 lid 5 vastgestelde nadere regels;
    10). indien de doorgang voor hulpdiensten niet is gewaarborgd;
    11). indien een ongehinderde doorgang voor weggebruikers niet is gewaarborgd;
    12). indien er vanuit de horecalokaliteit geen direct zicht is op het terras.
    Artikel 12 Procedure om te komen tot een Indelingsplan
    1. Nadat het college van burgemeester en wethouders de ontvangen verzoeken tot plaatsing op het indelingsplan heeft beoordeeld, maakt zij bekend welke horecalokaliteiten van welke aanmelders op het indelingsplan gaan worden geplaatst.
    2. Vervolgens worden de bekendgemaakte aanmelders in de gelegenheid gesteld om aan het college van burgemeester en wethouders een voorstel te doen voor een indelingsplan. Een dergelijk voorstel dient binnen 2 maanden na de bekendmaking als opgenomen in lid 1 door het college van burgemeester en wethouders te zijn ontvangen.
    3. Indien binnen de daartoe gestelde termijn een voorstel door het college van burgemeester en wethouders is ontvangen, zal het college van burgemeester en wethouders toetsen of het voorstel voldoet aan de in artikel 13 opgenomen vereisten. Als dat het geval is, kan het college van burgemeester en wethouders het voorstel overnemen en het indelingsplan voor het betreffende pleinterras vaststellen.
    4. Wordt een voorstel niet of niet tijdig ontvangen, dan wel voldoet het ontvangen voorstel niet aan de vereisten als opgenomen in artikel 13 van deze verordening, dan stelt het college van burgemeester en wethouders zelf per pleinterras een indelingsplan vast met inachtneming van deze verordening.
    Artikel 13 Vaststelling Indelingsplan door college van burgemeester en wethouders
    1. Het indelingsplan waarvan door de aanmelders een voorstel aan het college van burgemeester en wethouder is verzonden, voldoet aan de volgende vereisten:
    i. De horecalokaliteiten van alle aanmelders die zijn opgenomen in de bekendmaking van het college van burgemeester en wethouders zijn op het indelingsplan geplaatst.
    ii. Er is geen horecalokaliteit op een zodanige wijze op het indelingsplan geplaatst, dat deze het terras van een andere horecalokaliteit moet doorkruisen om vanuit zijn horecalokaliteit op zijn terras te komen.
    iii. De terrasruimte van iedere horecalokaliteit op het indelingsplan is tenminste 20 m2 groot. Op het indelingsplan is de toegewezen oppervlakte in m2 van de terrasruimte van een horecalokaliteit zichtbaar.
    iv. Het voorstel voor het indelingsplan is door alle aanmelders voor akkoord ondertekend.
    Binnen voormelde eisen, zorgen aanmelders ervoor dat de terrasruimte van hun horecalokaliteiten op de meest logische wijze wordt ingedeeld op het indelingsplan. Daarbij dienen zij zoveel mogelijk aan te sluiten bij de volgende uitgangspunten:
    v. De ligging van de horecalokaliteit van de aanmelder ten opzichte van de plaats op het indelingsplan. De terrasruimte van een horecalokaliteit is zoveel mogelijk gelegen op dat deel van het pleinterras dat is gelegen binnen of in het verlengde van de gevel van de horecalokaliteit.
    vi. Voor wat betreft de afmetingen van de breedte van de terrasruimte geldt dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de breedte van de corresponderende horecalokaliteit van de aanmelders.
    […]
    2. In het geval dat een voorstel niet of niet tijdig wordt ontvangen, dan wel wanneer het ontvangen voorstel niet voldoet aan de vereisten als opgenomen in artikel 13 lid 1 van deze verordening of wanneer het college van burgemeester en wethouders anderszins aanleiding ziet het ontvangen voorstel niet vast te stellen, dan stelt het college van burgemeester en wethouders zelf per Pleinterras een Indelingsplan vast.
    a. Voor een regulier pleinterras wordt een indelingsplan vastgesteld met inachtneming van het volgende:
    i.        Het pleinterras wordt ten behoeve van de verdeling van beschikbare terrasruimte tussen de horecalokaliteiten van aanmelders die op het indelingsplan worden geplaatst, opgedeeld in gelijke delen waarbij de totale beschikbare terrasruimte van een pleinterras (het maximum is opgenomen in bijlage 1) wordt gedeeld door het aantal horecalokaliteiten van aanmelders dat op het indelingsplan wordt geplaatst.
    ii.        Aanmelders kunnen maximaal voor een gelijk deel aanspraak maken op de beschikbare terrasruimte van een pleinterras, ongeacht hoeveel m2 aan gewenste oppervlakte er door de aanmelders in het schriftelijk verzoek is opgegeven. Als er een schriftelijk verzoek is gedaan voor minder m2 dan het gelijke deel van de terrasruimte van een pleinterras, dan kan die aanmelder slechts aanspraak maken op het gewenste aantal m2 en wordt het verschil tussen het gewenste aantal m2 en het gelijke deel opnieuw evenredig verdeeld tussen eventuele andere aanmelders.
    iii.       Het Indelingsplan voldoet aan de uitgangspunten voor wat betreft indeling opgenomen in lid 1 van dit artikel.
    b. [...]
    c. Het indelingsplan voldoet aan de uitgangspunten voor wat betreft indeling opgenomen in lid 1 van dit artikel.
    3. Het college van burgemeester en wethouders kan - nadat het indelingsplan is vastgesteld - tussentijds, al dan niet periodiek, het indelingsplan aanpassen met inachtneming van de procedure als opgenomen in deze verordening.