ECLI:NL:RBNNE:2025:3094, Rechtbank Noord-Nederland, 25-07-2025, 25/2280
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening. Lasten onder dwangsom voor het plaatsen van hekwerken en verwijderen van een tegelpad. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet en dat daarom geen sprake is van overtredingen van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Toch zijn er overtredingen, omdat wel sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden. De voorzieningenrechter is echter ook van oordeel dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Omdat er ook belangen van derden zijn betrokken, betekent dit niet dat het college niet handhavend op mocht treden. Dit betekent wel dat het college bij het bestreden besluit de schade die eisers hebben geleden door het gewekte vertrouwen, had moeten vergoeden. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: LEE 25/2280 en 24/4234
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 juli 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [eisers] , uit [plaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. A.J. Welvering),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerkwartier 
    (gemachtigde: mr. K. Timmer).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: 
      
        [derde-partij 1] ( [adres] )
      
        [derde-partij 2] ( [adres] )
      
        [derde-partij 3] ( [adres] )
      
        [derde-partij 4] ( [adres] )
      allen uit [plaats] (gemachtigde: mr. T.R. Sturrus) en 
      
        [derde-partij 5] ( [adres] ) uit [plaats] 
      (gemachtigde: mr. S.A. Frijling).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Eisers en derde-partijen zijn buren van elkaar aan de [straat] in [plaats] . Begin 2023 hebben eisers het betonnen pad dat vanaf de [straat] gedeeltelijk om hun huizenblok loopt, gekocht van de gemeente. Dat pad is de ontsluiting van de – vanaf de [straat] bezien – achterkant van de woningen van derde-partijen. Eisers hebben door het plaatsen van hekken de toegang tot dit pad beperkt en de aansluiting op een naastgelegen voetpad verwijderd. Deze uitspraak gaat over opgelegde lasten onder dwangsom voor het plaatsen van hekwerken en verwijderen van een tegelpad. Het college stelt zich op het standpunt dat deze hekwerken en de verwijdering van het tegelpad overtredingen opleveren, omdat sprake is van een openbare weg. Deze weg is nu niet meer toegankelijk. Eisers zijn het niet eens met de opgelegde lasten onder dwangsom. Zij hebben daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voeren een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter of de lasten onder dwangsom in stand kunnen blijven.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet en dat daarom geen sprake is van overtredingen van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Toch zijn er overtredingen, omdat wel sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden. De voorzieningenrechter is echter ook van oordeel dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Omdat er ook belangen van derden zijn betrokken, betekent dit niet dat het college niet handhavend op mocht treden. Dit betekent wel dat het college bij het bestreden besluit de schade die eisers hebben geleden door het gewekte vertrouwen, had moeten vergoeden. Eisers krijgen dus gedeeltelijk gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. De bewoner van de [adres] heeft het college op 2 augustus 2023 om handhaving verzocht, omdat eisers de weg hebben afgesloten en hij zijn voordeur hierdoor niet meer kan bereiken.
    
    
    
      2.1.
      Op 16 augustus 2023 heeft een toezichthouder ter plaatse het volgende geconstateerd:
      
      
        
          Bij de aansluiting van de betonweg op de [straat] is een hekwerk geplaatst dat de toegang tot de betonweg afsluit;
        
        
          Het voetpad dat de verbinding vormde tussen de betonweg en het voetpad op het naastgelegen perceel van de woningbouwvereniging is verdwenen;
        
        
          De toegang aldaar is afgesloten met een hek.
        
      
      
    
    
      2.2.
      Op 15 november 2023 heeft het college een voornemen tot een last onder dwangsom aan eisers gestuurd. Eisers hebben op 1 december 2023 een zienswijze tegen dit voornemen ingediend.
      
    
    
      2.3.
      Op 15 december 2023 heeft een toezichthouder een nadere controle uitgevoerd op het perceel en geconstateerd dat nog steeds sprake is van overtredingen.
      
    
    
      2.4.
      Met de besluiten van 21 december 2023 heeft het college een last onder dwangsom aan eisers opgelegd. Die last houdt het volgende in.
      
      
        
          Het bord ‘verboden toegang voor onbevoegden’ moet worden verwijderd en het hekwerk moet volledig open worden gezet en vast worden gezet zodat het niet meer gesloten kan worden. Uiterlijk binnen 45 dagen na verzending van het besluit moet aan de last worden voldaan, anders wordt een dwangsom van € 750,- per week verbeurd met een maximum van € 4.500,-.
        
        
          Het voetpad tussen de betonweg en het voetpad op het naastgelegen perceel van de woningbouwstichting moet in de oude staat worden hersteld door de tegelverharding opnieuw aan te brengen. Uiterlijk binnen 45 dagen na verzending van het besluit moet aan de last worden voldaan, anders wordt een dwangsom van € 250,- per week gedurende de eerste zes weken en € 500,- voor de daaropvolgende weken verbeurd met een maximum van € 4.500,-.
        
        
          Het hekwerk dat de toegang tot het tracé van het tegelpad blokkeert dient te worden verwijderd. Uiterlijk binnen 45 dagen na verzending van het besluit moet aan de last worden voldaan, anders wordt een dwangsom van € 250,- per week gedurende de eerste zes weken en € 500,- voor de daaropvolgende weken verbeurd met een maximum van € 4.500,-.
        
      
      
    
    
      2.5.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
      
    
    
      2.6.
      Met het advies van 15 april 2024 heeft de commissie bezwaarschriften van de gemeente Westerkwartier het college geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren. 
      
    
    
      2.7.
      Het college heeft het bezwaar met het bestreden besluit van 17 september 2024 ongegrond verklaard.
      
      
        3. Eisers hebben beroep ingesteld tegen dit besluit.
      
      
    
    
      3.1.
      Op 1 november 2024 verliep de begunstigingstermijn voor de opgelegde lasten. Vervolgens heeft 13 weken lang wekelijks een hercontrole plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat niet (volledig) aan de lasten is voldaan, enkel het bord ‘verboden toegang voor onbevoegden’ is verwijderd.
      
    
    
      3.2.
      De bewoners van de [adressen] hebben het college verzocht de verbeurde dwangsommen in te vorderen.
      
    
    
      3.3.
      Op 17 april 2025 heeft het college aan elk van eisers een voornemen tot invordering van de verbeurde dwangsommen voor een bedrag van € 13.500,-, gestuurd. Eisers hebben hiertegen een zienswijze ingediend.
      
    
    
      3.4.
      Met de besluiten van 22 mei 2025 zijn de verbeurde dwangsommen ingevorderd. Het bedrag van € 13.500,- maal drie moest uiterlijk op 4 juli 2025 worden overgemaakt. 
      
    
    
      3.5.
      Eisers hebben een voorlopige voorziening ingediend die zich richt tegen het besluit op bezwaar van 17 september 2024 en het invorderingsbesluit van 22 mei 2025.
      
    
    
      3.6.
      Het college heeft met de e-mail van 2 juli 2025 toegezegd geen uitvoering te geven aan de besluiten van 22 mei 2025 totdat op het verzoek om voorlopige voorziening is beslist.
      
    
    
      3.7.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 22 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mevrouw [naam] namens eisers met haar gemachtigde, de gemachtigde van het college met de heer T. Postma, de heer [derde-partij 1] , mevrouw [derde-partij 2] , de heer [derde-partij 3] en mevrouw [derde-partij 4] met hun gemachtigde en de heer [derde-partij 5] met mr. N.F. van der Meer als waarnemer van zijn gemachtigde.
      
    
    
      3.8.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eisers daartegen.
      
    
  
  
    Feitelijke situatie en voorgeschiedenis
    
    
      4. Het betonpad waar het in deze procedure over gaat, sluit aan op de [straat] , ter hoogte van nummer [huisnummer] . Het pad loopt achter de woningen aan de [straat] langs, tot aan de [adres] . Daar liep het betonpad op het moment van de verkoop van de gemeente aan eisers over in een voetpad. Dat voetpad liep weer over in het naastgelegen voetpad op het perceel van de woningstichting/woningbouwvereniging. Eisers hebben een hekwerk geplaatst aan het begin van het betonpad, ter hoogte van de [adres] . Verder hebben zij het tegelpad verwijderd tussen het betonpad en het voetpad van de woningstichting en daar ook een hekwerk geplaatst. Met de bewoners van de [adressen] hebben eisers een overeenkomst gesloten voor een persoonlijk recht van overpad. De overeenkomst met de bewoner van [adres] is vervolgens door eisers opgezegd, wegens door eisers gestelde gedragingen van bezoekers van deze bewoner. Aan de overeenkomsten zijn later voorwaarden verbonden met betrekking tot onder andere het aantal keer per dag dat van de weg gebruik mag worden gemaakt, tijden waarbinnen van de weg gebruik mag worden gemaakt en de beperking van toegang van bezoekers van de bewoners. Eisers hebben een slot aangebracht op het hek. De bewoners van [adressen] hebben een sleutel van het hek. De bewoners van nummer [huisnummers] hebben geen sleutel. De sleutel is wel aan de bewoners van nummer [huisnummers] aangeboden. 
    
    
    
      4.1.
      De woningen in dit rijtje van de [straat] zijn in de jaren 70 gebouwd door Stichting Vredewold. Halverwege de jaren 70 is een voetpad aangelegd, waarmee de woningen werden ontsloten. Dit stuk grond bleef in eigendom van de gemeente. De woningen zijn midden jaren 80 verkocht. In de loop der jaren zijn er diverse bouwwerken aangebracht op grond van de gemeente. In 1996 is het huidige betonpad aangelegd op initiatief van de bewoners. Voor de aanleg is een bedrag beschikbaar gesteld door de gemeente. In 2021 is advies uitgebracht door RHO adviseurs over de woningen aan de [straat] , omdat onduidelijk was wat juridisch gezien als voorgevelrooilijn van de woningen moest worden gezien. Omdat die voorgevelrooilijn aan de zijde van de [straat] bleek te liggen, waren veel bouwwerken op de percelen illegaal gebouwd. Dit vormde aanleiding voor het college om zowel de percelen waarop zich de bouwwerken bevinden als het perceel met het betonpad aan de bewoners te gaan verkopen. Uiteindelijk is het betonpad niet aan alle bewoners gezamenlijk verkocht, maar aan eisers.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
    
    5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet blijft het oude recht zoals dat voor 1 januari 2024 gold van toepassing in deze procedure.
    
    
      
        Invorderingsbeschikkingen
      
    
    6. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep mede betrekking op de invorderingsbeschikkingen van 22 mei 2025. 
    
    
      
        Spoedeisend belang 
      
    
    7. De voorzieningenrechter kan op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) “een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist”. 
    
    
      7.1.
      Eisers stellen dat het karakter van de besluiten spoedeisendheid met zich meebrengt. Bovendien is sprake van een sterk verslechterde situatie in de buurt, die door het incasseren van dwangsommen alleen maar slechter kan worden. Verder is aan de zijde van de heer [eiser] wegens medische omstandigheden sprake van een beschermd wonen locatie. Dat maakt de situatie voor eisers op dit moment onleefbaar, stellen zij.
      
    
    
      7.2.
      Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een spoedeisend belang. De dwangsommen zijn inmiddels volledig verbeurd. Eisers hebben daarom geen belang bij een schorsing van de lasten onder dwangsom. Voor zover het om de invorderingsbeschikkingen gaat, is enkel sprake van een financieel belang. Op grond van vaste rechtspraak levert dit geen spoedeisend belang op, tenzij aannemelijk wordt gemaakt dat sprake is van een financiële noodsituatie. Dat hebben eisers volgens het college niet aannemelijk gemaakt. 
      
    
    
      7.3.
      De voorzieningenrechter overweegt als volgt. [eiser] heeft ter zitting verklaard dat zij en haar echtgenoot allebei leven van een uitkering. Ze hebben ook niet voldoende spaargeld om de dwangsommen te kunnen betalen. Voor haar werd pas ter zitting duidelijk dat het college heeft bedoeld drie individuele lasten aan elk van eisers op te leggen en dat er dus ook drie invorderingsbesluiten zijn genomen. Een bedrag van € 40.500,- (driemaal € 13.500,-) kunnen zij niet betalen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eisers hiermee aannemelijk hebben gemaakt dat het moeten betalen van de dwangsommen op korte termijn grote financiële gevolgen voor hen kan hebben. De voorzieningenrechter acht het spoedeisend belang daarom aanwezig.  
      
      
        
          Vooringenomenheid
        
        8. Eisers stellen dat sprake is van vooringenomenheid bij het college. Uit interne stukken die met een WOO-verzoek verkregen zijn blijkt dat medewerkers van het college na het indienen van het handhavingsverzoek de verzoeker om handhaving al snel gelijk gaven. Daarbij komt dat er een advies is geschreven door de leefbaarheidsadviseur van de gemeente, die goede contacten heeft met een bewoner van de [adres] , die eerder een kort geding procedure heeft gevoerd tegen eisers. Deze leefbaarheidsadviseur heeft al voor het indienen van het handhavingsverzoek een bespreking gearrangeerd met de verzoeker om handhaving en zijn adviseurs. Het heeft er de schijn van dat het handhavingsverzoek in overleg met de heer Smit is ingediend. Verder vermoeden eisers dat het hek is geopend door een raadslid van de gemeente, die bevriend is met de bewoner van de [adres] en op zijn verjaardag kwam.
      
      
    
    
      8.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet is gebleken dat het college vooringenomen heeft gehandeld. De vermoedens van eisers dat medewerkers van de gemeente gezien de gestelde contacten met verzoekers om handhaving de besluitvorming zouden kunnen hebben beïnvloed, zijn daarvoor onvoldoende. Uit het dossier blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat medewerkers van het college vooringenomen standpunten hebben ingenomen, die niet op juridische argumenten zijn gebaseerd. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Is sprake van een openbare weg in de zin van de Wegenwet?
        
      
      9. Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van overtredingen van artikel 2.10 en 2.11 van de APV. Tussen partijen is niet in geschil dat die artikelen van toepassing zijn, als sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet. Om te beoordelen of sprake is van overtredingen van de bepalingen in de APV, moet de voorzieningenrechter daarom de vraag beantwoorden of sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet.
      
      10. Eisers voeren aan dat geen sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet en daarom ook geen sprake is van overtredingen. Het betonpad betreft enkel een uitrit voor een paar percelen en is – en was ook enige tijd in het verleden - doodlopend. Op grond van rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) betreft dit geen weg in de zin van de Wegenwet. Voor zover het wel als weg moet worden gezien, betreft het geen openbare weg in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. Vanaf de jaren 70 was een voetpad op een andere locatie achter de woningen aan de Gavelaan aanwezig. Het betonpad ligt op een andere plek en is veel breder, dus dit gaat niet om dezelfde weg. Het betonpad is in 1996 aangelegd. Op het moment dat het pad werd afgesloten, was dit dus niet gedurende 30 jaar als openbare weg gebruikt. Verder heeft niet de gemeente onderhoud gepleegd aan het pad, maar verzoekers zelf. Het pad is op initiatief van eisers aangelegd en zij hebben hiervoor zelf een aannemer ingeschakeld. Zij hebben ook zelf het onderhoud aan het pad gepleegd, zoals blijkt uit overgelegde foto’s. 
      
    
    
      10.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van een openbare weg in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. Er is sprake van een weg in de zin van de Wegenwet, omdat het pad niet alleen door omwonenden wordt gebruikt maar bijvoorbeeld ook door wandelaars. Het pad loopt in die zin ook niet dood, maar loopt over in een voetpad dat weer uitkomt op de [straat] . Ook een voetpad is een weg in de zin van de Wegenwet, gelet op artikel 1, tweede lid onder I van de Wegenwet. De weg is bovendien openbaar. De weg is ten eerste langer dan 30 jaar voor eenieder toegankelijk geweest. Daarbij moet gerekend worden vanaf de jaren 70, waarin een betonpad met deze omvang op deze precieze plek nog niet aanwezig was, maar wel een voetpad. Daarnaast is het pad altijd in beheer bij de gemeente geweest. De gemeente heeft dit pad ook altijd onderhouden. Dit blijkt onder andere uit een overzicht van het gemeentelijke wegbeheerprogramma. Verder heeft de gemeente nooit een ontrekkingsbesluit genomen, waardoor de weg aan de openbaarheid onttrokken zou zijn. Dit betekent dat het afsluiten van de weg met het hekwerk, het verwijderen van het voetpad en het plaatsen van voorwerpen in strijd is met artikel 2:10 en 2:11 van de Algemene plaatselijke verordening. Voor deze activiteiten is namelijk geen vergunning verleend. 
      
    
    
      10.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in deze procedure niet heeft aangetoond dat sprake is van een openbare weg in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
      
    
    
      10.3.
      De eerste vraag die moet worden beantwoord, is of sprake is van een weg in de zin van de Wegenwet. De Wegenwet kent geen definitie van een weg. In rechtspraak van de Afdeling is bepaald wanneer sprake is van een weg in de zin van de Wegenwet. Daaruit blijkt dat het moet gaan om een verkeersbaan die een functie vervult ten behoeve van het afwikkelen van het openbaar verkeer en die daarmee naar haar aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dient. De voorzieningenrechter overweegt dat het betonpad met name werd gebruikt door bewoners van de [adressen] . Voor autoverkeer loopt het pad bij de [adres] dood. Dat het pad voor voetgangersverkeer niet doodlopend was door het aansluitende voetpad, betekent nog niet dat met het pad een grote, onbepaalde publieksgroep werd gediend. Het college stelt dat het pad werd gebruikt door hondenuitlaters. De Afdeling heeft echter in een door eisers aangehaalde uitspraak gezegd dat het gebruik van een stuk grond door hondenbezitters niet kan worden aangemerkt als afwikkeling van het openbare verkeer. Nu het pad voor zover is gebleken enkel werd gebruikt door enkele bewoners en hondenbezitters, diende het pad naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen grote onbepaalde publieksgroep. Het betonpad is naar het oordeel van de voorzieningenrechter daarom geen weg in de zin van de Wegenwet. Dit betekent op zichzelf al dat ook geen sprake kan zijn van een openbare weg in de zin van de Wegenwet.
      
    
    
      10.4.
      De voorzieningenrechter is daarnaast van oordeel dat het college er ook niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat de weg openbaar is. Aangezien het college zich op de openbaarheid van de weg beroept, is het ook aan het college om die openbaarheid aannemelijk te maken. Een weg is op grond van artikel 4 van de Wegenwet openbaar als aan één van de drie voorwaarden wordt voldaan die in dat artikel genoemd worden. Dit betekent dat de weg openbaar is als hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest, als hij gedurende tien achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest en gedurende die periode door in dit geval de gemeente is onderhouden of als hij door de rechthebbende als openbare weg is aangewezen. 
      
      
        10.4.1.
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het pad gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest. Het betonpad is in 1996 aangelegd. Voor die tijd liep achter de woningen aan de [straat] een voetpad. Dat voetpad kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet als dezelfde weg worden beschouwd. Anders dan in een door het college genoemde uitspraak, is hier niet enkel sprake van het verleggen van een deel van het tracé. Het huidige betonpad ligt volledig op een andere plek, er is geen enkel deel van het tracé dat zich op dezelfde plek bevindt als destijds het voetpad. Verder is sprake van een ander type pad qua verharding en van een andere functie. Het eerdere voetpad was alleen bestemd voor voetgangers, terwijl het huidige betonpad ook door auto’s gebruikt kan worden. Weliswaar had ook het voetpad tot doel om de woningen aan de [straat] aan deze kant te ontsluiten, maar naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dat op zichzelf niet voldoende om van hetzelfde pad te kunnen spreken. Dat betekent dat het betonpad nog geen dertig jaar aanwezig is en dus ook niet dertig jaar voor eenieder toegankelijk is geweest.
        
      
      
        10.4.2.
        De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het betonpad gedurende tien achtereenvolgende jaren door de gemeente is onderhouden. De voorzieningenrechter leidt uit de wetsgeschiedenis van de Wegenwet af dat dit moet gaan om kenbaar en feitelijk onderhoud. Om dit te onderbouwen kan worden verwezen naar een gemeentelijk onderhoudssysteem waaruit het onderhoud blijkt. In dit geval blijkt uit de uitsnede van het gemeentelijke wegbeheerprogramma dat tussen 22 maart 2012 en 22 februari 2022 feitelijke inspecties hebben plaatsgevonden. Dat gaat om een periode van negen jaar en elf maanden. Dit gaat dus (net) niet om een periode van minimaal tien jaar. Het standpunt van het college dat de weg ook al eerder onderhouden zal hebben maar dit onderhoudssysteem toen nog niet bestond, acht de voorzieningenrechter niet voldoende om te kunnen oordelen dat aannemelijk is gemaakt dat de weg gedurende minimaal tien jaar door de gemeente is onderhouden. Dat de gemeente eigenaar van de weg was en onderhoudsplichtig, maakt namelijk nog niet dat ook feitelijk onderhoud is uitgevoerd. 
      
      
        10.4.3.
        Ten slotte is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat het betonpad als openbare weg is aangewezen. De argumenten die het college naar voren heeft gebracht over de openbaarheid van het in de jaren 70 aangelegde voetpad, zijn niet relevant omdat dit volgens de voorzieningenrechter niet om dezelfde weg gaat. Ook de verkeersbestemming in het bestemmingsplan kan niet leiden tot de conclusie dat de weg openbaar is in de zin van de Wegenwet. De openbaarheid van de weg in de zin van de Wegenwet wordt namelijk niet in het bestemmingsplan geregeld. Het enkele feit dat de gemeente de aanleg van het pad heeft gefinancierd en eigenaar was van de het pad, acht de voorzieningenrechter onvoldoende om te kunnen concluderen dat het betonpad door de gemeente als openbare weg is aangewezen. 
        
      
    
    
      10.5.
      De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat niet kan worden aangenomen dat sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet. Dat betekent dat ook geen sprake is van overtredingen van de bepalingen in de APV. Dat betekent niet direct dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Volgens het college hebben eisers namelijk ook in strijd met het bestemmingsplan gehandeld. De voorzieningenrechter zal daarom nu beoordelen of het college terecht heeft geconcludeerd dat eisers in strijd met het bestemmingsplan hebben gehandeld.
      
      
        
          Is sprake van strijdigheid met het bestemmingsplan?
        
        11. Eisers voeren aan dat een bestemming in het bestemmingsplan niet betekent dat sprake is van een openbare weg. Ook een niet-openbare weg kan een verkeersbestemming hebben. De betreffende bestemming in het bestemmingsplan leidt daarom niet tot openbaarheid en ook is geen sprake van strijd met het bestemmingsplan, aldus eisers.
      
      
    
    
      11.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het afsluiten van de weg in strijd is met het bestemmingsplan en ook in zoverre een overtreding vormt. Ter plaatse geldt op grond van het bestemmingsplan “Enumatil/Oostwold” de enkelbestemming “Verkeer – Verblijf”. Deze bestemming is onder andere voorzien voor wegen en straten. Een weg is onder 63 van de definities in artikel 1 van de planregels gedefinieerd als “alle voor het openbaar rij- of ander verkeer openstaande wegen of paden…”. Nu het pad aan de openbaarheid is onttrokken, voldoet het niet meer aan de bestemmingsomschrijving. Ook mogen ter plaatse alleen bouwwerken worden gebouwd die ten dienste staan van de verkeersbestemming. De hekwerken staan niet ten dienste van de verkeersbestemming. Ook daarom is sprake van strijd met het bestemmingsplan.
      
    
    
      11.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Ter plaatse van het betonpad geldt op grond van het bestemmingsplan “Enumatil/Oostwold” de enkelbestemming “Verkeer – Verblijf”. Volgens de bestemmingsomschrijving in artikel 16.1. van de planregels onder andere bestemd voor wegen en straten, voet- en rijwielpaden, groenvoorzieningen, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, speelvoorzieningen en water. Dat zijn allemaal bestemmingen met een openbaar karakter. Het feit dat geen sprake is van een weg in de zin van de Wegenwet betekent niet dat het pad geen weg is in de zin van het bestemmingsplan. Het 3 meter brede betonnen pad moet naar normaal spraakgebruik wel worden beschouwd als een weg. Een weg is in de definities van de planregels gedefinieerd als “alle voor het openbaar rij- of ander verkeer openstaande wegen of paden”. Nu de weg met hekwerken is afgesloten voor het openbaar verkeer, heeft het pad niet meer het openbare karakter dat door de planregels wordt voorgeschreven. Ook staan de hekwerken waarmee het pad voor het verkeer wordt afgesloten, niet ten dienste aan de verkeersbestemming. Het plaatsen van de hekwerken en het verwijderen van het tegelpad is daarom in strijd met artikel 16.1 van de planregels. Dat betekent dat voor dit gebruik een omgevingsvergunning vereist is, die eisers niet hebben. Dit betekent dat sprake is van overtredingen. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden. 
      
      
        
          Evenredigheid
        
        12. Eisers stellen dat handhaving onevenredig is. Alle woningen van het huizenblok [huisnummers] hebben een rechtstreeks ontsluiting tot de openbare weg. De (juridische) voorzijde is gelegen aan de [straat] , zo blijkt uit onderzoek van de RHO dat in opdracht van de gemeente is uitgevoerd.  De bewoners van nummer [huisnummers] kunnen alleen nog gebruik maken van het pad op basis van een persoonlijk recht. De overeenkomst met [derde-partij 5] is opgezegd vanwege een incident. [derde-partij 5] heeft echter toegang tot de [straat] en hoeft ook niet met zijn containers door de woonkamer te gaan, want die staan aan de [straat] . Bij eisers spelen zwaarwegende medische belangen. Door de grote onrust en spanningen in de buurt bestaat er geen goed woon- en leefklimaat meer. Eisers handelen bovendien in lijn met wat met de gemeente is afgesproken.
      
      
    
    
      12.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de bestreden besluiten niet onevenredig zijn. Daarbij wordt zwaar gewicht toegekend aan de omstandigheid dat de bewoners van de [straat] door de afsluiting van het pad de voordeuren van hun woningen en hun schuurtjes niet meer buitenom kunnen bereiken. 
      
    
    
      12.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld. Zoals hiervoor is overwogen, is sprake van overtredingen wegens strijd met het bestemmingsplan. Dat betekent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden en in beginsel ook verplicht is om tot handhaving over te gaan. Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn om van handhaving af te zien. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter echter geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. De voorzieningenrechter begrijpt dat eisers behoefte hebben aan rust. De voorzieningenrechter begrijpt ook dat het fijn is als de heer [eiser] gezien zijn medische situatie ongestoord gebruik kan maken van het perceel. Derde-partijen hebben er echter ook belang bij om de voordeur van hun woning (onbeperkt) te kunnen bereiken. Verder betrekt de voorzieningenrechter bij haar overweging dat eisers een eigen tuin ter beschikking hebben die is afgesloten met een schutting. Eisers wonen hier al meerdere decennia zonder dat het betonpad met een hek was afgesloten. Dat maakt volgens de voorzieningenrechter dat de gevolgen van het openstellen van het pad niet zodanig zijn dat het college om die reden van handhaving had moeten afzien.  
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
        13. Eisers voeren aan dat zij het perceel met het betonpad gekocht en geleverd hebben gekregen van de gemeente. In het verkoopbesluit is opgenomen dat op de verkochte zaak geen erfdienstbaarheden, kwalitatieve verplichtingen, kettingbedingen, of b.p.-rechten rusten. Ook in de transportakte is bepaald dat eisers het perceel in eigen gebruik en genot hebben gekregen en aanvaard. Zoals is afgesproken, is een persoonlijk recht aangeboden aan de bewoners van de [adressen] . Eisers hebben dus overeenkomstig de afspraken gehandeld. Door nu bestuursrechtelijk te handhaven, handelt het college in strijd met het vertrouwensbeginsel.
      
      
    
    
      13.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Er is geen sprake geweest van toezeggingen of gedragingen waaruit eisers redelijkerwijs konden afleiden dat het college niet handhavend zou optreden bij afsluiting van het betonpad. Dat in een e-mail in verband met de voorgenomen verkoop de zinsnede staat dat wanneer het een recht van weg zou worden, de verkoop niet doorgaat, kwalificeert niet als toezegging. 
      
    
    
      13.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet sprake zijn van een toezegging. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, moeten eisers aannemelijk maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij hen redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het college over de manier waarop in dit geval de handhavingsbevoegdheid wel of niet zal worden uitgeoefend. Eisers hebben het perceel met het betonpad gekocht van de gemeente. Daartoe heeft het college op 14 december 2022 een verkoopbesluit genomen. Daarin staat onder voorwaarde 2: “Op de verkochte onroerende zaak rusten geen erfdienstbaarheden, kwalitatieve verplichtingen, kettingenbedingen of b.p.rechten”. Onder het kopje ‘aanvullende bepalingen’ staat de verplichting om de bewoners van de percelen [huisnummers] een persoonlijk recht van overpad te geven. Uit een e-mail van een medewerker van Team Vastgoed & Grondzaken van 1 december 2022 blijkt verder dat duidelijk was dat eisers het perceel niet wilden kopen met een ‘recht van weg’ maar enkel met een persoonlijk recht van overpad. Dat het kennelijk volgens het college nodig was een persoonlijk recht van overpad te vestigen, heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter bij eisers de indruk kunnen wekken dat het college welbewust het standpunt had ingenomen dat geen sprake was van een openbare weg of een openbare verkeersbestemming. Omdat eisers ervan uit mochten gaan dat dit het standpunt van het college was, mochten zij er naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook op vertrouwen dat ditzelfde college niet handhavend zou optreden wegens de gestelde openbaarheid van die weg. 
      
    
    
      13.3.
      Dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt, betekent nog niet dat het college in dit geval niet handhavend mocht optreden. Er kan sprake zijn van concrete belangen van derden, die het honoreren van het gewekte vertrouwen in de weg staan. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dergelijke belangen van derden in dit geval aanwezig zijn. De bewoners van de [adressen] kunnen niet meer (onbeperkt) van de weg gebruikmaken en daardoor hun voordeur op dit moment niet of beperkt bereiken. Deze belangen van derden wegen naar het oordeel van de voorzieningenrechter zwaarder dan het belang van eisers bij nakoming van het gewekte vertrouwen. Het college kon daarom wel handhavend optreden. Echter, het college had bij het opleggen van de lasten onder dwangsom wel de schade moeten vergoeden die er zonder het gewekte vertrouwen niet zou zijn geweest. Dit heeft het college niet gedaan. Daarom komt het besluit op bezwaar van 17 september 2024, waarin de lasten onder dwangsom zonder schadevergoeding in stand zijn gelaten, voor vernietiging in aanmerking. Ook de invorderingsbeschikkingen komen daarom voor vernietiging in aanmerking. De vraag is namelijk of de dwangsommen, gelet op het geslaagde beroep op het vertrouwensbeginsel, nog wel ingevorderd moeten worden. Zonder het opgewekte vertrouwen zouden de dwangsommen naar alle waarschijnlijkheid niet zijn verbeurd. Het college zal moeten vaststellen wat de omvang van de schade is die door het gewekte vertrouwen is geleden. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14. Het beroep is gegrond, omdat het college wegens strijd met het vertrouwensbeginsel bij het opleggen van de lasten onder dwangsom een schadevergoeding had moeten toekennen. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het besluit op bezwaar van 17 september 2024. De voorzieningenrechter vernietigt daarom ook de invorderingsbeschikkingen van 22 mei 2025. De voorzieningenrechter ziet geen reden om de rechtsgevolgen van besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Dit omdat de omvang van de schade door het college zal moeten worden bepaald.
    
    
    
      14.1.
      De voorzieningenrechter bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      14.2.
      Omdat de voorzieningenrechter de bestreden besluiten vernietigt, bestaat er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. 
      
    
    
      14.3.
      
        Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
         Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend en heeft aan de zitting van de voorzieningenrechter deelgenomen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.721,-. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit op bezwaar van 17 september 2024;
    - vernietigt de invorderingsbeschikkingen van 22 mei 2025;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.721,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.S. Schür, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 2:4
    
    1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
    2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
    
    
      
        Wegenwet
      
      Artikel 4
    
    1. Een weg is openbaar:
    
      I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
    
    
      II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap;
    
    
      
        III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg heeft gegeven.
        (…)
      
      
      
        
          Bestemmingsplan “Enumatil/Oostwold”
        
        Artikel 1
        In deze regels wordt verstaan onder:
        (…)
      
      63. weg: alle voor het openbaar rij- of ander verkeer openstaande wegen of paden, daaronder begrepen de daarin gelegen bruggen en duikers, de tot de wegen of paden behorende bermen en zijkanten, alsmede de aan de weg liggende parkeergelegenheden;
      (…)
      
      
        Artikel 16.1. Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Verkeer - Verblijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      
        
          wegen en straten;
        
        
          voet- en rijwielpaden;
        
        
          groenvoorzieningen;
        
        
          nutsvoorzieningen;
        
        
          parkeervoorzieningen;
        
        
          speelvoorzieningen;
        
        
          water;
        
        
          de bescherming van de functie van de in het aanliggende gebied gesitueerde molen als werktuig en zijn waarde als landschapsbepalend element, ter plaatse van de aanduiding 'vrijwaringszone - molenbiotoop';
        
      
      met daaraan ondergeschikt:
      i. tuinen en erven;
      met de daarbijbehorende:
      bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 15 juli 20215, ECLI:NL:RVS:2015:2241 en 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2776.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:386.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:129.
  
  
     De uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2858. 
  
  
     Zie onder andere de Memorie van Toelichting bij de Wegenwet (Bijl. Handelingen II 1927-1928, 362, nr. 3), hoofdstuk II en IV.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4002 en de uitspraak van deze rechtbank van 15 juli 2022, ECLI:NL:RBNNE:2022:2439.
  
  
     Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Zie de conclusie van A-G Snijders van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3420.