ECLI:NL:RBMNE:2021:210, Rechtbank Midden-Nederland, 21-01-2021, UTR 19/969
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Opbrengstlimiet legesverordening. Eiseres bouwt in Muiden aan een groot nieuwbouwproject. Zij heeft een legesaanslag ontvangen voor een deelproject. Eiseres voert aan dat de legesverordening voor 2018 onverbindend verklaard moet worden, omdat de opbrengstlimiet wordt overschreden. De rechtbank beoordeelt eerst ambtshalve wat het aangepaste legespercentage uit een vaststellingsovereenkomst betekent voor het procesbelang en het relativiteitsvereiste. Vervolgens beoordeelt de rechtbank de kostendekkendheid van de legesverordening aan de hand van de uitgangspunten uit jurisprudentie van de Hoge Raad. De rechtbank oordeelt dat de gemeente de gemiddelde bouwkosten per woning voor het nieuwbouwproject in 2018 in redelijkheid niet op €150.000 heeft kunnen schatten, aangezien de gemiddelde bouwkosten in 2017 ongeveer €180.000 waren. De gronden van eiseres over de overige (deel)posten van de legesverordening slagen niet. Na een correctie van de ramingen in verband met de gemiddelde bouwkosten is sprake van een geringe overschrijding op de post Omgevingsvergunningen, maar op het niveau van de hele legesverordening heeft dit geen overschrijding tot gevolg. De opbrengstlimiet is dus niet overschreden en de legesverordening is niet onverbindend.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 19/969 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 21 januari 2021 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigden: mr. E.M. van Bommel en mr. K.L. Markerink),
    
    
      en
    
    
  
  
    de heffingsambtenaar van de gemeente Gooise Meren , verweerder
    (gemachtigde: mr. R.P.M.M. Mols).
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Eiseres bouwt in [plaats] het nieuwbouwproject De Krijgsman , dat bestaat uit 1300 woningen en 28.380 m2 aan voorzieningen. Voor de verschillende deelprojecten vraagt eiseres omgevingsvergunningen aan bij de gemeente. 
    
    2. Op 22 september 2018 heeft de heffingsambtenaar aan eiseres een legesaanslag ter hoogte van € 124.224,23 opgelegd. Daarbij is een legespercentage van 2,75% van de bouwkosten en aanlegkosten gehanteerd. Dat percentage is gebaseerd op een vaststellingsovereenkomst tussen de gemeente en de eigenaar van de grond. 
    
    3. In een uitspraak op bezwaar van 14 januari 2019 heeft de heffingsambtenaar het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres is in beroep gegaan tegen die uitspraak op bezwaar.
    
    4. Het beroep is behandeld door een enkelvoudige kamer op de zittingen van 27 augustus 2019 en 10 december 2019. Tijdens de zitting van 10 december 2019 heeft de rechtbank de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. De meervoudige kamer heeft het beroep behandeld op de zitting van 29 oktober 2020. De gemachtigden van eiseres waren aanwezig, met [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] . Ook de gemachtigde van de heffingsambtenaar was aanwezig, met mr. [gemachtigde 3] , [gemachtigde 4] en [gemachtigde 5] .
    
  
  
    Het geschil
    
    5. Eiseres doet een beroep op artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Daarin is bepaald dat de tarieven in een legesverordening zo moeten worden vastgesteld dat de geraamde baten van de leges niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. De gemeente mag dus geen winst maken met het heffen van leges, de geraamde opbrengsten mogen hooguit kostendekkend zijn. Dat wordt ook wel de opbrengstlimiet genoemd.
    
    6. Volgens eiseres wordt in de ‘Verordening op de heffing en de invordering van leges 2018’ van de gemeente Gooise Meren (hierna: de legesverordening) de opbrengstlimiet overschreden. De gemeente heeft de geraamde opbrengsten te laag ingeschat en de geraamde kosten te hoog. Daarom moet de legesverordening onverbindend worden verklaard. De opgelegde legesaanslag moet dan worden vernietigd.
    
    7. De heffingsambtenaar is het daar niet mee eens. Hij stelt dat de opbrengstlimiet niet wordt overschreden. De legesverordening is daarom niet onverbindend en de opgelegde legesaanslag blijft in stand.
    
  
  
    Procesbelang en relativiteit
    
    8. Het legespercentage dat in de legesaanslag is gebruikt is niet direct afkomstig uit de legesverordening. De gemeente gebruikt een legespercentage dat is afgesproken in een vaststellingsovereenkomst tussen de gemeente en de eigenaar van de grond. Er is dus sprake van bijzondere omstandigheden. Gelet op die bijzondere omstandigheden, stelt de rechtbank zelf (ambtshalve) eerst twee procesrechtelijke vragen aan de orde, waarover partijen ook standpunten hebben ingenomen. Heeft eiseres voldoende procesbelang? En kan eiseres, gelet op artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), wel een (geslaagd) beroep doen op artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet?
    
    
      
        Het procesbelang
      
    
    
    9. Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad is een beroep niet-ontvankelijk als het instellen van het beroep de betrokkene niet in een gunstiger positie kan brengen met betrekking tot het besluit wat bestreden wordt en eventuele bijkomende beslissingen.
    
    10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres procesbelang. De grondslag voor de legesheffing ligt in artikel 229 van de Gemeentewet en in de legesverordening. Dat betekent dat als de legesverordening onverbindend wordt verklaard, de juridische grondslag aan de legesaanslag ontvalt. Dat het in de aanslag gebruikte legespercentage niet uit de legesverordening afkomstig is, maar uit een vaststellingsovereenkomst, doet daar niet aan af. Als het beroep van eiseres slaagt, hoeft eiseres de legesaanslag niet te betalen en komt zij dus in een gunstigere positie.
    
    
      
        Het relativiteitsvereiste
      
    
    
    11. In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat een bestuursrechter een besluit niet vernietigt omdat het in strijd is met een rechtsregel, als die regel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich erop beroept. Dit wordt ook het relativiteitsvereiste genoemd.
    
    12. Naar het oordeel van de rechtbank staat het relativiteitsvereiste niet in de weg aan een (geslaagd) beroep van eiseres op artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Deze bepaling over de kostendekkendheid van de legesverordening is bedoeld om willekeurige belastingheffing te voorkomen en beschermt daarmee de belastingplichtigen. Eiseres is zo’n belastingplichtige. Daarom is de regel ook bedoeld om eiseres te beschermen, ook al wordt het in de legesverordening vastgestelde legestarief in de legesaanslag van eiseres niet toegepast.
    
  
  
    De kostendekkendheid van de legesverordening
    
    13. De Hoge Raad heeft in arresten van 24 april 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BI1968) en 4 april 2014 (ECLI:NL:HR:2014:777) een kader gegeven voor de beoordeling van een beroep op de opbrengstlimiet uit artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. De Hoge Raad heeft vijf opeenvolgende uitgangspunten opgesteld, waarin is uitgewerkt welke partij de stelplicht en/of de bewijslast heeft. De rechtbank volgt in deze uitspraak dit kader van de Hoge Raad, en zal per uitgangspunt in het licht van de standpunten van partijen beoordelen hoe deze zaak zich daartoe verhoudt.
    
    
      
        Uitgangspunt 1: Inzicht in de ramingen
      
    
    
    14. Als een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, dan moet de heffingsambtenaar inzicht verschaffen in de betreffende ramingen. Niet voor iedere post in de tarieventabel hoeft een afzonderlijke raming te zijn gemaakt.
    
    15. Eiseres heeft de opbrengstlimiet aan de orde gesteld. De heffingsambtenaar heeft bij de uitspraak op bezwaar een overzicht van de kostendekking van de legesverordening gevoegd. Daarin is per hoofdstuk van de tarieventabel weergegeven wat de kosten, de baten en de kostendekking zijn. Bij het aanvullend verweerschrift van 22 augustus 2019 heeft de heffingsambtenaar bovendien een nadere specificatie van de kostentoerekening ingediend. Daarbij zijn overzichten gevoegd, waarin per hoofdstuk uit de tarieventabel is uitgesplitst welke bedragen aan directe kosten, overhead en baten vanuit de kostenplaatsen in de boekhouding aan die post worden toegerekend. Daarmee heeft de heffingsambtenaar naar het oordeel van de rechtbank aan eiseres inzicht verschaft in de ramingen van de lasten en baten van de leges.
    
    
      
        Uitgangspunt 2: Nadere informatie over in twijfel getrokken posten
      
    
    
    16. Als een belanghebbende de toelaatbaarheid van een post voldoende gemotiveerd in twijfel trekt, dan moet de heffingsambtenaar nadere informatie over die post verschaffen om de twijfel weg te nemen. Dat moet hij naar vermogen doen, hij moet doen waar hij in redelijkheid toe in staat is. Hij hoeft niet te bewijzen dat de twijfel ongegrond is.
    
    17. Eiseres heeft in totaal 21 posten uit de ramingen in twijfel getrokken, waaronder de posten omgevingsvergunningen en rijbewijzen. Zij heeft haar twijfels gemotiveerd in haar stukken van 3 april 2019, 14 augustus 2019, 9 september 2019, 6 november 2019, 14 oktober 2020 en 23 oktober 2020. De heffingsambtenaar heeft daar op 18 juli 2019, 22 augustus 2019, 4 oktober 2019, 4 maart 2020, 26 oktober 2020 en 27 oktober 2020 op gereageerd. Hij heeft daarin steeds gereageerd op wat eiseres stelde en voor zijn onderbouwing verwezen naar stukken, waaronder de nadere specificatie van de kostentoerekening en een onderzoek van Involon B.V. naar de kostendekking. Wanneer de reactie van de heffingsambtenaar opnieuw vragen opriep bij eiseres, heeft hij daar opnieuw op gereageerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de heffingsambtenaar steeds naar vermogen op alle stellingen van eiseres gereageerd door informatie te verschaffen en een nadere toelichting te geven over de door eiseres bestreden posten. Dat eiseres het op bepaalde punten niet eens is met de uitleg van de heffingsambtenaar, doet daar niet aan af.
    
    
      
        Uitgangspunt 3: Acceptatie van de uitleg
      
    
    
    18. Als de belanghebbende de uitleg van de heffingsambtenaar accepteert, dan hoeft de rechtbank alleen de vraag te beantwoorden of de geraamde lasten te herleiden zijn tot de betreffende diensten.
    
    19. Eiseres heeft oorspronkelijk 21 posten uit de ramingen in twijfel getrokken. In haar stuk van 6 november 2019 stelt eiseres dat zij haar conclusie handhaaft dat de legesverordening om verschillende redenen onverbindend moet worden geacht. Vervolgens geeft zij een opsomming, waarin zij specifiek noemt: de lasten en baten van het project De Krijgsman , de post omgevingsvergunningen en de post rijbewijzen. Diezelfde opsomming noemt zij ook in haar stuk van 14 oktober 2020. De rechtbank concludeert daaruit dat eiseres de uitleg van de heffingsambtenaar over de overige posten heeft geaccepteerd. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de toelichting door de heffingsambtenaar dat de voor die posten geraamde lasten te herleiden zijn tot de betreffende diensten. Dat betekent dat het resterende geschil is toegespitst op de post omgevingsvergunningen, inclusief ‘ De Krijgsman ’, en de post rijbewijzen.
    
    
      
        Uitgangspunt 4: Onderbouwing van de onjuistheid van de gegevens
      
    
    
    20. Als een belanghebbende stelt dat de gegevens die de heffingsambtenaar naar voren heeft gebracht onjuist zijn, en dit wordt door de heffingsambtenaar betwist, dan moet de belanghebbende bewijzen dat de door de gemeente verschafte gegevens onjuist zijn. De bewijslast rust dus op eiseres.
    
    21. Eiseres stelt dat de gegevens die de heffingsambtenaar naar voren heeft gebracht over de posten omgevingsvergunningen en rijbewijzen onjuist zijn. De heffingsambtenaar is het daar niet mee eens. Over de post omgevingsvergunningen heeft eiseres met name gronden aangevoerd die zien op de geraamde kosten en baten van het project De Krijgsman . Vanwege de omvang van dat project maakt het een groot deel uit van de post omgevingsvergunningen. Volgens eiseres had de heffingsambtenaar vooraf al kunnen weten dat er in 2018 binnen De Krijgsman meer woningen zouden worden gebouwd en dat de gemiddelde bouwkosten hoger zouden liggen dan hij heeft geraamd. Eiseres vindt ook dat de lasten die de gemeente voor dit project heeft geraamd te hoog zijn. Volgens eiseres is bij de post omgevingsvergunningen verder onvoldoende rekening gehouden met overige grote projecten en met een stijging van het aantal aanvragen vanwege de toekomstige verplichting voor gasloos bouwen. Over de post rijbewijzen voert eiseres aan dat de heffingsambtenaar de loonkosten voor die post structureel te hoog inschat. Eiseres heeft haar stellingen onderbouwd met eigen berekeningen en twee rapporten van registeraccountant [accountant] .
    
    22. In het kader van de overzichtelijkheid van deze uitspraak wordt een meer gedetailleerde uitwerking en beoordeling van het aangedragen bewijs en de reactie van de heffingsambtenaar weergegeven onder uitgangspunt 5, bij de beoordeling van de specifieke post door de rechtbank.
    
    
      
        Uitgangspunt 5: Beoordeling van het bewijs en van de opbrengstlimiet
      
    
    
    23. Nadat een belanghebbende bewijs heeft geleverd is het aan de rechtbank om te beoordelen welke feiten bewezen zijn, of de lasten te herleiden zijn tot de betreffende diensten en of de opbrengstlimiet is overschreden. Daarbij is er pas ruimte voor correctie als de gemeente de baten en lasten niet in redelijkheid op de geraamde bedragen heeft kunnen ramen. De datum van de vaststelling van de legesverordening (hier: 13 december 2017) is daarbij leidend.	
    
    24. De rechtbank beoordeelt eerst de gronden die worden aangevoerd over de post omgevingsvergunningen (opgesplitst in de onderdelen ‘baten De Krijgsman ’, ‘lasten De Krijgsman ’ en ‘overig’) en de post rijbewijzen. Vervolgens beoordeelt de rechtbank wat de deelconclusies over die posten betekenen voor de opbrengstlimiet.
    
    
      
        Omgevingsvergunningen - baten De Krijgsman
      
    
    
    25. Eiseres voert aan dat de gemeente bij het opstellen van de ramingen het aantal woningen dat in 2018 binnen De Krijgsman gebouwd zou worden en de bouwkosten daarvan flink heeft onderschat. Het aantal woningen is geschat op 200, terwijl volgens eiseres vooraf al duidelijk was dat er ongeveer 285 woningen gebouwd zouden worden. Dat kon de gemeente volgens eiseres afleiden uit informatie die was verstrekt bij overleggen tussen de gemeente en eiseres, onder andere in het kwaliteitsteam. Bij de overleggen zijn planningsoverzichten aan de gemeente verschaft, waarin per deelproject is aangegeven in welke fase zich dat bevindt en wat de voortgang is. Eiseres heeft een overzicht uit oktober 2017 ingediend, waar volgens eiseres uit af te leiden is dat meerdere projecten met in totaal ongeveer 285 woningen op de rit stonden om in de maanden maart tot en met juli 2018 bij de gemeente omgevingsvergunningen voor aan te vragen. In de wetenschap dat het totale project bestaat uit 1300 woningen die in een periode van 6 jaar gebouwd zouden worden, was 200 woningen hoe dan ook een te lage inschatting. Als de gemeente niet zeker was welke aanvragen in 2018 ingediend zouden worden, had de gemeente daar bij eiseres naar kunnen vragen. Bovendien kon de gemeente weten dat er regelgeving over gasloos bouwen aankwam, waardoor aanvragen versneld zouden worden ingediend. In 2017 was de markt al bezig zich daarop voor te bereiden. De gemiddelde bouwkosten binnen De Krijgsman zijn volgens eiseres met € 150.000 ook onderschat. Uit de aanvragen die eiseres in 2017 heeft ingediend blijkt dat de gemiddelde bouwkosten per woning € 179.277 waren, en in 2018 waren deelprojecten in het hogere segment aan de beurt. In de raming ontbreken bovendien de legesopbrengsten voor de door eiseres te realiseren voorzieningen.
    
    26. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat de gemeente het aantal in 2018 te bouwen woningen binnen De Krijgsman in redelijkheid op 200 heeft kunnen schatten. Het is bij een nieuw project lastig om in te schatten hoe snel het zal gaan, daarom heeft de gemeente voorzichtig geschat. Volgens de heffingsambtenaar was op grond van de informatie uit de overleggen in onder andere het kwaliteitsteam nog niet duidelijk welke projecten precies in 2018 aangevraagd zouden worden. De gemeente zou in de verschillende overleggen wel gevraagd hebben naar een schatting van de aanvragen in 2018, maar daar is geen antwoord op gekomen. Uit het door eiseres ingediende overzicht blijkt dat volgens de heffingsambtenaar ook niet: het is een document over de voortgang dat voortdurend wordt bijgewerkt naar aanleiding van de ontwikkelingen in de praktijk. Je moet nog steeds zelf een reële inschatting maken. Hij wijst erop dat de prognose die eiseres uit het overzicht haalt ook geen werkelijkheid is geworden, de meeste aanvragen om een omgevingsvergunning kwamen pas veel later dan juli 2018 binnen. Het overzicht is bovendien van na de vaststelling van de perspectiefnota (juli 2017). Na dat moment worden alleen grote wijzigingen nog verwerkt in de begroting (september 2017) en in de ramingen (13 december 2017). Als gevolg van de aankomende nieuwe regelgeving over de verplichting tot gasloos bouwen heeft eiseres in december nog veel extra aanvragen ingediend. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat met die regelgeving nog geen rekening gehouden kon worden, omdat die pas in 2018 daadwerkelijk is vastgesteld. Oorspronkelijk zou de regelgeving op 1 juli 2018 ingaan, maar omdat de deadline in de Regeling gebiedsaanwijzing gasaansluitingsplicht is verschoven naar 1 januari 2019 kon eiseres nog een aantal projecten naar voren halen. Dat wordt volgens de heffingsambtenaar bevestigd door het lage aantal aangevraagde woningen in 2019. Zonder de extra aanvragen in december 2018 zou het aantal woningen in 2018 onder de 200 zijn gebleven. De bouwkosten zijn door de gemeente voorzichtig ingeschat. De heffingsambtenaar wijst erop dat bij 48 van de 139 in 2017 aangevraagde woningen de bouwkosten juist veel lager lagen, op ongeveer € 125.000. Er zijn geen opbrengsten voor voorzieningen geraamd omdat die aanvragen zich in 2018 niet of nauwelijks zouden voordoen.
    
    27. De Hoge Raad heeft in een arrest van 4 april 2014 (ECLI:NL:HR:2014:780) bepaald hoe de raming van baten uit omgevingsvergunningen voor bouwen beoordeeld moet worden: prognoses van het aantal bouwaanvragen en de daarbij horende bouwsommen zijn met veel onzekerheid omgeven. Een gemeente mag daarom voorzichtig zijn bij het ramen daarvan, het kan de gemeente niet worden tegengeworpen dat zij die legesopbrengsten te pessimistisch heeft ingeschat. Pas als de gemeente die opbrengsten in redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen, is het geraamde bedrag niet aanvaardbaar.
    
    28. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente het aantal woningen dat in 2018 binnen De Krijgsman gebouwd zou worden in redelijkheid op 200 kunnen schatten. De verwachte legesopbrengst moet per jaar geschat worden, ook al is sprake van een meerjarenproject. De gemeente heeft voorzichtig geschat, op iets minder dan het gemiddelde aantal woningen dat per jaar binnen het project gebouwd zou gaan worden. Dat mocht de gemeente doen. Uit de verschillende overleggen die met eiseres gevoerd werden was vooraf niet duidelijk dat er in 2018 veel meer omgevingsvergunningen aangevraagd zouden worden. Het planningsoverzicht dat eiseres heeft ingediend biedt daar ook onvoldoende aanknopingspunten voor. Het is een planning van eiseres die steeds wordt bijgesteld naar aanleiding van de werkelijke voortgang. Het is dus een momentopname. Bovendien is het een kwestie van interpretatie welke in het overzicht opgenomen projecten in 2018 daadwerkelijk klaar zijn om aangevraagd te worden. Eiseres leidt uit het overzicht af dat er minimaal 285 woningen aangevraagd zouden worden in 2018, maar dat is op basis van het planningsoverzicht niet een vast gegeven. De gemeente kon er bij het ramen ook nog geen rekening mee houden dat er eind 2018 binnen de Krijgsman extra woningen aangevraagd zouden worden vanwege de regelgeving voor gasloos bouwen. De Wet voortgang energietransitie is pas op 30 januari 2018 door de Tweede Kamer en op 3 april 2018 door de Eerste Kamer aangenomen. De datum van inwerkingtreding was toen nog niet bekend. Het was bovendien niet van tevoren duidelijk dat eiseres vanwege de regelgeving de indiening van aanvragen zou (kunnen) versnellen. De gemeente hoefde op het moment van vaststelling van de legesverordening daarom nog niet te rekenen op extra aanvragen.
    
    29.  Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente de gemiddelde bouwkosten voor woningen binnen de Krijgsman in 2018 niet in redelijkheid op € 150.000 kunnen schatten. Uit de aanvragen die in 2017 zijn ingediend blijkt dat de gemiddelde bouwkosten per woning € 179.277 waren. Er is geen reden om aan te nemen dat de bouwkosten in 2018 bijna € 30.000 per woning lager zouden uitvallen. De heffingsambtenaar stelt dat er in 2018 ook goedkopere deelprojecten gebouwd hadden kunnen worden, maar het tegenovergestelde had ook waar kunnen zijn. Een gemiddelde biedt dan juist houvast. De rechtbank vindt het op basis van het gemiddelde uit 2017 aannemelijk dat er in 2018 sprake zou zijn van een bouwsom per woning van circa € 180.000, dus € 30.000 per woning meer dan de gemeente heeft ingeschat. Voor de 200 geraamde woningen is dat in totaal een extra bouwsom van € 6.000.000. Met toepassing van het legestarief van 2,75% uit de vaststellingsovereenkomst zou dat hebben geleid tot € 165.000 aan extra geraamde legesinkomsten. 
    
    
      
        Omgevingsvergunningen - lasten De Krijgsman
      
    
    
    30. Eiseres voert aan dat de hoogte van de geraamde lasten voor De Krijgsman niet reëel is. De gemeente heeft € 1.525 per woning geraamd, volgens eiseres had dat € 682,82 moeten zijn. Het behandelen van alle aanvragen voor omgevingsvergunningen voor het totale project De Krijgsman is uitbesteed voor € 682.000. Eiseres wijst erop dat in de meerjarenbegroting voor 2017 geen kosten aan De Krijgsman zijn toegerekend onder kostenplaats ‘inhuur derden/uitbesteding’, maar voor 2018 wel. Volgens eiseres worden er ook ten onrechte kosten voor ‘civiel toezicht kunstwerken’ toegerekend, terwijl die kosten grotendeels worden gemaakt voor voorzieningen in openbaar gebied.
    
    31. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat eiseres de kosten die niet onder de uitbesteding vallen heeft onderschat. Dat zijn kosten voor onder meer welstandsadvisering en bouwtoezicht, in beide gevallen ongeveer € 100.000. In de meerjarenbegroting zijn de kosten voor De Krijgsman in 2017 onder andere posten opgenomen, waaronder ‘vergunningverlening Krijgsman’. De kosten voor ‘civiel toezicht kunstwerken’ vallen onder een kostenplaats waar ook andere werkzaamheden onder vallen. Daarvan wordt ongeveer 70% toegerekend, de rest ziet op werkzaamheden van algemeen publiek belang. De ramingen mogen enigszins globaal zijn. Bij De Krijgsman zal bovendien een deel van de civiel technische kunstwerken pas na overdracht aan de gemeente openbaar gebied worden. 
    
    32. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet bewezen dat de gemeente de kosten voor De Krijgsman in redelijkheid niet op € 1.525 per woning heeft kunnen ramen. Eiseres heeft eigen berekeningen gemaakt, maar die zijn gebaseerd op aannames die zij niet voldoende heeft onderbouwd. De heffingsambtenaar heeft toegelicht dat sprake is van meer en hogere (directe en indirecte) kosten dan eiseres aanneemt. In het licht van die toelichting heeft eiseres onvoldoende bewezen dat de gegevens in de kostenraming niet kloppen.
    
    
      
        Omgevingsvergunningen - overig
      
    
    
    33. Eiseres voert aan dat de geraamde lasten en baten voor 2018 uit verhouding zijn ten opzichte van de geraamde en gerealiseerde lasten en baten uit 2016 en 2017. Ter onderbouwing verwijst eiseres naar de rapporten van registeraccountant [accountant] van 9 september 2019 en 6 november 2019. Daarin wijst [accountant] erop dat de lasten (specifiek de loonkosten) voor omgevingsvergunningen veel hoger zijn ingeschat dan in voorgaande jaren, en de legesopbrengsten voor andere bouwprojecten dan De Krijgsman juist veel lager. [accountant] ziet daar geen verklaring voor. Hij stelt zich op het standpunt dat de gemeente meer aansluiting had moeten zoeken bij de gerealiseerde kosten en opbrengsten in de voorgaande jaren. Eiseres stelt daarnaast dat de gemeente in 2018 in het algemeen meer aanvragen kon verwachten vanwege de toekomstige verplichting tot gasloos bouwen. Volgens eiseres is bovendien onvoldoende rekening gehouden met andere grote projecten binnen de gemeente: de Stork-locatie , Bensdorp en Centrum Keverdijk . In die projecten worden in totaal 180 woningen gebouwd. Eiseres vraagt zich af waar die projecten in de ramingen zijn ondergebracht. Eiseres wijst erop dat de bouwleges in de gemeente Gooise Meren tot de top 10 in Nederland behoren.
    
    34. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat ieder jaar een nieuwe raming gemaakt moet worden, een vergelijking met eerdere jaren is daarom niet relevant. Voor de ramingen van 2018 heeft de gemeente in 2017 door Involon B.V. een onderzoek naar de te verwachten kostendekkendheid laten uitvoeren. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat nog geen rekening kon worden gehouden met de verplichting tot gasloos bouwen. De door eiseres genoemde grote projecten zijn veel kleiner dan De Krijgsman , daarom zijn de verwachte aanvragen voor die projecten meegenomen in de raming van de reguliere aanvragen.
    
    35. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet bewezen dat de gegevens uit de ramingen voor andere bouwprojecten dan De Krijgsman niet kloppen. De cijfers van eerdere jaren zijn voor de raming van 2018 niet leidend. In overweging 28 heeft de rechtbank al geoordeeld dat de gemeente nog niet uit hoefde te gaan van extra aanvragen vanwege de nieuwe regelgeving voor gasloos bouwen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente bij de raming van de reguliere aanvragen onvoldoende rekening heeft gehouden met de lopende grote projecten. De gemeente heeft de verwachte kostendekkendheid vooraf laten onderzoeken door Involon B.V. en heeft de lasten en baten voor de overige bouwaanvragen in redelijkheid op de geraamde bedragen kunnen schatten.
    
    
      
        Rijbewijzen
      
    
    
    36. Eiseres voert aan dat de loonkosten voor de post rijbewijzen te hoog zijn geraamd. [accountant] wijst er in zijn rapport van 9 september 2019 op dat de gemeente in de Meerjarenbegroting voor 2018 voor de kostenplaats rijbewijzen drie keer zo hoge loonkosten aanhoudt (€ 1.339.272) als er in 2017 in werkelijkheid waren (€ 493.892). Verder voert eiseres aan dat in de specificatie aan de post rijbewijzen meer kosten worden toegerekend dan in het overzicht ‘Publieke zaken lasten’ dat is verstrekt aan Involon B.V. Eiseres vindt het niet duidelijk waarom die kosten nu wel aan deze post worden toegerekend. 
    
    37. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat ieder jaar een nieuwe raming gemaakt moet worden, een vergelijking met eerdere jaren is daarom niet relevant. Voor de ramingen van 2018 heeft de gemeente in 2017 door Involon B.V. een onderzoek naar de te verwachten kostendekkendheid laten uitvoeren. De kosten die zijn geraamd zijn herleidbaar tot de begroting. Het overzicht ‘Publieke zaken lasten’ gaat over indirecte kosten en overhead, er worden ook overige kosten toegerekend aan de post rijbewijzen in de raming:  de kosten voor ‘inhuur perceel van derden’ zijn evenredig over de verschillende posten verdeeld, en voor de post rijbewijzen zijn er ook overige verhaalbare kosten voor reiskosten woon-/werkverkeer, overige kosten algemeen en inkomensoverdrachten aan het Rijk.
    
    38. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de geraamde lasten voor de post rijbewijzen niet te herleiden zijn tot de betreffende diensten. Het is daarmee niet gebleken dat de gemeente de lasten op dit punt onredelijk hoog geraamd heeft. In zijn rapport focust [accountant] op de kostenplaats Rijbewijzen uit de Meerjarenbegroting, waar inderdaad € 1.339.272 wordt begroot voor directe loonkosten. De kostenplaats Rijbewijzen uit de Meerjarenbegroting moet echter worden onderscheiden van de post Rijbewijzen uit de ramingen voor de Legesverordening. Voor die post wordt in totaal € 272.395 aan kosten geraamd. Uit de specificatie van de kostentoerekening blijkt dat € 86.681 daarvan directe loonkosten betreft vanuit de kostenplaats Rijbewijzen in de Meerjarenbegroting. Eiseres heeft niet onderbouwd dat de gemeente de loonkosten die worden toegerekend aan de post Rijbewijzen uit de Legesverordening te hoog heeft geraamd. Bovendien zijn cijfers uit eerdere jaren voor de raming van 2018 niet leidend. De heffingsambtenaar heeft toegelicht welke andere kosten aan de post Rijbewijzen worden toegerekend. Eiseres heeft dit niet weersproken en daarmee niet bewezen dat de verschafte gegevens onjuist zijn. Zij heeft daarnaast niet aannemelijk gemaakt dat die lasten niet te herleiden zijn tot de betreffende diensten.
    
    
      
        De opbrengstlimiet
      
    
    
    39. Na de beoordeling van de ramingen voor de posten omgevingsvergunningen en rijbewijzen, kan de rechtbank nu beoordelen wat de consequenties zijn voor de opbrengstlimiet. De beoordeling van de opbrengstlimiet vindt plaats op het niveau van de hele verordening. Dat betekent dat kruissubsidiëring mogelijk is: een overschot bij de ene post wordt gecompenseerd door een tekort bij een andere post. 
    
    40. De rechtbank is van oordeel dat het college de gemiddelde bouwkosten voor de woningen binnen De Krijgsman te laag heeft ingeschat. Met betrekking tot de overige aspecten van de post Omgevingsvergunningen en voor de post Rijbewijzen is niet gebleken dat de verschafte gegevens onjuist zijn of dat de lasten niet te herleiden zijn tot de betreffende diensten. 
    
    41. De te lage inschatting van de gemiddelde bouwkosten voor woningen binnen De Krijgsman leidt ertoe dat de gemeente voor de post Omgevingsvergunningen in totaal € 165.000 te weinig aan inkomsten heeft geraamd. Als die opbrengsten bij de raming worden opgeteld, dan overschrijden de opbrengsten voor de post Omgevingsvergunningen de kosten met € 8.313. Dat is een geringe overschrijding van 0,4%. Op het niveau van de hele verordening heeft dit geen overschrijding tot gevolg: de kostendekkendheid van alle leges komt na de correctie met € 165.000 op 91,5%. De opbrengstlimiet is dus niet overschreden.
    
    42. Omdat de opbrengstlimiet in de legesverordening 2018 niet is overschreden, is de verordening niet onverbindend. De opgelegde legesaanslag blijft daarom in stand.
    
    43. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en mr. J. Wolbrink, leden, in aanwezigheid vanmr. M. van der Knijff, griffier. De beslissing is uitgesproken op 21 januari 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Hoger beroep
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.