ECLI:NL:RBAMS:2023:2683, Rechtbank Amsterdam, 02-05-2023, 21/1998
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-05-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht een bestuurlijke boete van € 20.500,- aan eiser heeft opgelegd wegens het onttrekken van een woning aan de woonruimtevoorraad ten behoeve van vakantieverhuur. Hij beschikte niet over een vergunning en aan de uitzonderingen voor het vergunningvereiste wordt niet voldaan. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 21/1998 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 mei 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (het college) 
      (gemachtigde: mr. F.M.E. Schuttenhelm).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een aan hem opgelegde bestuurlijke boete van € 20.500,-.
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 15 maart 2019 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 10 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en de gemachtigde van verweerder deelgenomen. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1. De rechtbank moet beoordelen of het college de bestuurlijke boete in redelijkheid kon opleggen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    2. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Achtergrond 
      
    
    
    3. Op 31 augustus 2017 is bij de gemeente Amsterdam een ‘melding woonfraude’ binnengekomen over een woning op het adres [adres 1] te Amsterdam (de woning). Volgens de melder zou sprake zijn van toeristische verhuur in de woning. Als gevolg van de melding heeft de gemeente een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning. 
    
    4. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt rapport van 1 september 2017. Uit het rapport blijkt dat toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning onaangekondigd hebben bezocht op 1 september 2017. Eiser, de eigenaar van de woning, heeft de toezichthouders toestemming verleend om de woning te betreden. In de woning zijn twee toeristen uit Duitsland, die verbleven in ‘Room 1’ en een toerist uit de Verenigde Staten, die verbleef in ‘Room 2’ aangetroffen. De toeristen hebben verklaard dat zij de woning via Airbnb hebben gevonden en geboekt. Zij hebben de woning geboekt voor drie nachten en hier € 249,26, respectievelijk 411,10 US dollars voor betaald. Eiser heeft verklaard dat hij eigenaar van de woning is en [de persoon 1] hier staat ingeschreven in de Brp. [de persoon 1] was op vakantie en heeft zijn persoonlijke spullen meegenomen. Er zijn geen spullen in de woning van [de persoon 1] . Eiser heeft verder verklaard dat hij op twee adressen woont. Hij werkt overdag in de woning en is hier drie à vier nachten aanwezig. Omdat [de persoon 1] op vakantie was, heeft eiser de woning voor [de persoon 1] verhuurd. Hij en [de persoon 1] regelden samen de reserveringen voor Airbnb, aldus eiser. 
    
    
      
        Besluitvorming van het college 
      
    
    
    5. Het college heeft met het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, een bestuurlijke boete van € 20.500,- opgelegd aan eiser wegens het onttrekken van de woning aan de woonruimtevoorraad zonder in het bezit te zijn van de daarvoor benodigde vergunning. Dit is in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Verweerder werpt tegen dat de vierde verdieping van de woning is gebruikt voor verhuur aan toeristen, de persoon die ingeschreven staat niet woonachtig is op het adres en er geen aanwijzingen zijn van permanente bewoning door een hoofdbewoner. Daarom is sprake van hotelmatig gebruik van de woning. Er bestaat volgens het college geen aanleiding om de hoogte van de boete te matigen. 
    
    
      
        Standpunt van eiser
      
    
    
    6. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat het onderzoek van de toezichthouders onzorgvuldig is. Het college stelt zich immers ten onrechte op het standpunt dat eiser niet in de woning woont. Eiser is eigenaar van de woning en had hier persoonlijke spullen liggen. De gemeente heeft verder huisvredebreuk gepleegd. Eiser vindt dat het college de boete niet mocht opleggen. Eiser verhuurde de woning volkomen legaal aan [de persoon 1] , die daar hoofdbewoner was. [de persoon 1] stond ingeschreven en mocht de woning, op grond van de toen geldende regels voor vakantieverhuur, verhuren voor maximaal 60 dagen aan maximaal 4 personen. Er is binnen 60 dagen, namelijk voor 56 dagen, verhuurd. Tot slot is de boete onrechtmatig en extreem. 
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    
    
      
        Zorgvuldigheid onderzoek 
      
    
    
    7. Het college mag in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen. Het is aan eiser om aannemelijk te maken dat het rapport niet betrouwbaar is. Eiser is hier niet in geslaagd. In het rapport is opgenomen dat eiser heeft verklaard dat eiser twee woningen heeft en in beide slaapt, hij ingeschreven staat op het adres [adres 2] in Amsterdam, hij overdag werkt op het adres [adres 1] en daar drie of vier nachten slaapt. De rechtbank ziet niet in wat hier onzorgvuldig aan is, temeer nu eiser op de zitting heeft verklaard dat in de woning maar één hoofdbewoner woonde, namelijk [de persoon 1] . 
    
    
      
        Huisvredebreuk
      
    
    
    8. De rechtbank stelt vast dat de woning op 1 september 2017 drie keer binnengetreden is door toezichthouders. De woning werd voor het eerst binnengetreden rond 8.30 uur naar aanleiding van een melding woonfraude. Dit binnentreden gaf aanleiding tot een tweede binnentreden omstreeks 11.15 uur, waar ook een slotenmaker bij betrokken was. Met de derde keer binnentreden om 16.10 uur is de woning afgesloten vanwege vlucht- en brandonveilig gebruik en strijd met het bestemmingsplan. 
    
    9. De rechtbank overweegt over het eerste bezoek als volgt. Artikel 5:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een toezichthouder bevoegd is elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. Dit artikellid maakt het wel mogelijk om een woning binnen te treden met toestemming van bewoner. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat [de persoon 2] en [de persoon 3] , toezichthouders in de zin van artikel 5:11 van de Awb, hebben aangebeld, dat het gemeenschappelijk toegangsportaal is geopend, zij naar de tweede verdieping zijn gelopen en daar eiser hebben aangetroffen. [de persoon 2] heeft zich gelegitimeerd en zichzelf en [de persoon 3] voorgesteld. [de persoon 2] heeft eiser het doel van hun bezoek meegedeeld en eiser heeft vervolgens toestemming verleend om de woning te betreden. Van huisvredebreuk of van een binnentreden in strijd met de Algemene wet op het binnentreden (Awbi) is dan ook geen sprake.
    
    10. Eiser voert aan dat hij voor de tweede en derde keer binnentreden geen toestemming heeft gegeven aan de toezichthouders om de woning binnen te treden. Door het eerste binnentreden wisten de toezichthouders de code van de deur. Deze hebben zij gebruikt om binnen te komen. Deze gang van zaken levert volgens eiser huisvredebreuk op. 
    
    11. De rechtbank overweegt dat de toezichthouders voor dit bezoek beschikten over een machtiging tot binnentreden. Bovendien is een toezichthouder op grond van artikel 34 van de Huisvestingswet 2014 bevoegd om een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. Wel dient aan de in artikel 1, eerste lid, van de Awbi neergelegde voorwaarden te zijn voldaan. De toezichthouder is verplicht zich voorafgaand aan het binnentreden te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat aan deze voorwaarden is voldaan. De toezichthouders hebben zich in het eerste bezoek al voorgesteld, tijdens het tweede bezoek was eiser, hoewel hij daarover was gebeld, niet aanwezig. De toezichthouder heeft toen een machtiging op de eettafel achtergelaten. Aan eiser is bij de derde binnentreding meegedeeld dat de toezichthouders komen om de kamers waar de toeristen in verblijven te sluiten. Zij hebben het besluit waar dit in staat overhandigd aan eiser en opnieuw een machtiging overhandigd. De rechtbank is van oordeel dat de tweede en derde keer binnentreden zonder toestemming rechtmatig was. 
    
    
      
        Bestuurlijke boete
      
    
    
    12. Het toepasselijk wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak. 
    
    13. Uit artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 volgt dat een woning niet zonder vergunning aan de woonruimtevoorraad mag worden onttrokken. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat alle woningen in Amsterdam onder de reikwijdte van artikel 21 van de Huisvestingswet vallen.
    
    14. Tussen partijen is niet in geschil dat de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, is onttrokken aan de woonruimtevoorraad ten behoeve van vakantieverhuur. Het college is op grond van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening 2016 (de verordening) bevoegd hiervoor een boete op te leggen. 
    
    15. Op de vergunningplicht van artikel 21 van de Huisvestingswet zijn uitzonderingen mogelijk. Voor vakantieverhuur waren de voorwaarden waaronder geen vergunning was vereist ten tijde van belang opgenomen in de Notitie Ruimte voor gasten (vakantieverhuurbeleid) van de gemeente Amsterdam. Volgens dat vakantieverhuurbeleid was voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur geen vergunning noodzakelijk onder meer als de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf had en hij ook als zodanig in de Brp stond ingeschreven. Uit vaste rechtspraak volgt dat het hoofdverblijf van een betrokkene daar ligt waar zich het zwaartepunt van zijn of haar persoonlijk leven bevindt. Dit moet worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
    
    16. De boete is aan eiser opgelegd. Hem is verweten dat hij de woning feitelijk heeft onttrokken. De rechtbank stelt vast dat eiser geen hoofdbewoner was van de woning. Dat heeft hij zelf op de zitting verklaard. Verder stond hij op het moment van de constatering niet ingeschreven op het adres van de woning. Duidelijk is dat eiser feitelijk bewerkstelligd heeft dat de vakantieverhuur van de woning kon plaatsvinden. Dat volgt uit het rapport van bevindingen en dat heeft hij ook erkend.   
    
    17. Eiser heeft op de zitting nader toegelicht dat hij als zaakwaarnemer van [de persoon 1] optrad. Hij bood [de persoon 1] slechts de helpende hand bij de vakantieverhuur omdat [de persoon 1] in het buitenland verkeerde. Eiser heeft niets aan de vakantieverhuur verdiend. [de persoon 1] was hoofdbewoner en stond ingeschreven in het basisregister. [de persoon 1] voldeed ook aan de overige regels voor vakantieverhuur. 
    
    18. Voor zover al van belang is dat eiser zaakwaarnemer was van [de persoon 1] , hetgeen uit niets blijkt, gaat het betoog van eiser niet op, omdat het college naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk heeft gemaakt dat [de persoon 1] tijdens de constatering zijn hoofdverblijf niet in de woning had. De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    19. Vast staat dat [de persoon 1] op 1 september 2017 stond ingeschreven in de Brp. Bij inschrijving in de Brp bestaat in beginsel een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in die woning. Dit vermoeden is echter weerlegbaar als concrete feiten en omstandigheden daar aanleiding toe geven. Het college heeft dit vermoeden weerlegd. Hierbij is van belang dat [de persoon 1] ten tijde van het bezoek van de toezichthouders niet aanwezig was in de woning en de toezichthouders geen persoonlijke spullen hebben aangetroffen van [de persoon 1] . Niet in ‘Room 1’, niet in ‘Room 2’, of de kamer waarop ‘Private’ staat, maar ook niet in de andere ruimtes van de woning. Eiser heeft hierover tijdens het bezoek verklaard dat er geen persoonlijke spullen in de woning zijn. Later heeft eiser aan de toezichthouders verklaard dat [de persoon 1] al zijn persoonlijke spullen heeft meegenomen op vakantie. Ter zitting heeft eiser verklaard dat [de persoon 1] zijn spullen, zijnde een computer en twee gitaren, bij een vriend gestald heeft en dat zijn meubels in de woning in Amsterdam-Noord had staan. Deze verklaringen zijn niet eenduidig. Daar komt bij dat de woning een oppervlakte heeft van 60 m². Volgens eiser verhuurde hij die hele woning, met uitzondering van een kamer, aan [de persoon 1] . Van een bewoner van een woning met een dergelijke oppervlakte valt te verwachten dat hij meer persoonlijke spullen heeft dan hetgeen hij op vakantie mee kan nemen, dan wel meer dan alleen gitaren en een computer. Het lag op eisers weg om aannemelijk te maken dat dit al de persoonlijke spullen waren van [de persoon 1] en dat [de persoon 1] die spullen heeft meegenomen, dan wel gestald zou hebben bij een vriend, bijvoorbeeld door een verklaring van [de persoon 1] over te leggen. Dit heeft hij niet gedaan.
    
    20. Van belang is verder dat eiser niet eenduidig heeft verklaard over welk deel van de woning [de persoon 1] de beschikking had. Aanvankelijk heeft eiser verklaard dat [de persoon 1] een kamer huurt en hij soms in ‘Room 1’ en soms in de kamer waarop staat ‘Private’ verblijft. Later verklaarde eiser dat [de persoon 1] de hele woning huurde, uitgezonderd de werkkamer van eiser. De rechtbank acht verder van belang dat in het reserveringsbewijs van Airbnb als telefoonnummer van [de persoon 1] het telefoonnummer van eiser genoemd wordt. Ook werd een toerist zichtbaar aan het twijfelen gebracht toen eiser zijn voornaam vertelde tegenover de toezichthouder in haar aanwezigheid. Zij was in de veronderstelling dat eiser [de persoon 1] ’ voornaam had. De rechtbank leidt uit bovengenoemde feiten en omstandigheden af dat [de persoon 1] geen hoofdbewoner van de woning was. Dit betekent dat de in het vakantieverhuurbeleid opgenomen uitzondering op de vergunningplicht niet van toepassing is. 
    
    21. Omdat [de persoon 1] geen hoofdbewoner is, is niet van belang of de woning maximaal 60 dagen verhuurd is en mocht worden. Aan de eerste voorwaarde van vergunningsvrij onttrekken aan de woonruimtevoorraad is immers al niet voldaan.  
    
    22. Indien bijzondere omstandigheden zich voordoen kan aanleiding bestaan om de boete te matigen. Het is aan eiser om toe te lichten waar die omstandigheden uit bestaan. Waarom de boete in zijn geval extreem is heeft eiser niet onderbouwd. De rechtbank ziet geen aanleiding om de boete te matigen. 
    
    23. Op de zitting heeft eiser nog aangevoerd dat hij door de gemeente niet gelijk aan zijn onderbuurvrouw is behandeld. Zij heeft haar woning onrechtmatig verhuurd, maar kreeg volgens hem hiervoor slechts een last onder dwangsom opgelegd. Dit is in strijd met het evenredigheidsbeginsel, het verbod op willekeur en het gelijkheidsbeginsel. Verweerder heeft hierop gereageerd dat het vaste praktijk is bij de gemeente dat, in geval van onttrekking aan de woonruimtevoorraad, altijd zowel een last onder dwangsom als een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Eiser heeft geen omstandigheden aangevoerd op basis waarvan de rechtbank hieraan moet twijfelen en niet gesteld of gebleken is dat aan de onderbuurvrouw niet naast een last onder dwangsom ook een boete is opgelegd.   
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    24. Uit het voorgaande volgt dat het college de boete terecht aan eiser als overtreder van artikel 21 van de Huisvestingswet heeft opgelegd, omdat hij zonder vereiste vergunning een woning heeft onttrokken aan de woningvoorraad en omdat niet werd voldaan aan de uitzondering voor het vergunningvereiste. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt en dat hij de boete moet betalen. 
    
    25. Voor een vergoeding van het betaalde griffierecht of een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Kuiken, in aanwezigheid van mr. C.J. van ’t Hoff, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2023.
    
    
    
      griffier 
      rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 5:11
      
    
    
    
      Onder toezichthouder wordt verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    
    
    
      
        Artikel 5:15
      
    
    
    1. Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner.
    (…)
    
    
      
        Algemene wet op het binnentreden
      
    
    
    1. Degene die bij of krachtens de wet belast is met de opsporing van strafbare feiten of enig ander onderzoek, met de uitvoering van een wettelijk voorschrift of met het toezicht op de naleving daarvan, dan wel een bevoegdheid tot vrijheidsbeneming uitoefent, en uit dien hoofde in een woning binnentreedt, is verplicht zich voorafgaand te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. Indien twee of meer personen voor hetzelfde doel in een woning binnentreden, rusten deze verplichtingen slechts op degene die bij het binnentreden de leiding heeft.
    (…)
    
    
      
        Huisvestingswet 2014
      
    
    
    
      
        Artikel 21
      
    
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    (…)
    
    2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    
    
      
        Artikel 34
      
    
    
    
      De toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner.
    
    
    
      
        Artikel 4.2.2 
      
    
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    (…)
    a. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    (…) 
    
  
  
     Basisregistratie personen. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833. 
  
  
     Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261) volgt dat als een woning wordt verhuurd en gebruikt door toeristen, ook als dit eenmalig gebeurt, deze niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat de woning dus in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 november 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2832. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3650.