ECLI:NL:RVS:2024:5404, Raad van State, 24-12-2024, 202202471/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 december 2020 heeft het dagelijks bestuur van het Waterschap Brabantse Delta een watervergunning verleend voor het aanleggen van een brug over de a-watergang ter hoogte van [locatie 1] in Waalwijk. [appellant A] en anderen wonen aan de [locatie 2] in Waalwijk. Aan de overzijde van de straat ter hoogte van de [locatie 1] en op grond in eigendom van de gemeente bevindt zich een zogenaamde a-watergang welke in beheer is bij het waterschap. Op het perceel aan de overzijde zijn twee woningen voorzien die met een brug over de a-watergang zullen aansluiten op de [locatie 2]. [appellant A] en anderen zijn het niet eens met de perceelsontsluiting en de aanleg van de brug in de nabijheid van hun woningen. De rechtbank heeft geoordeeld dat door vaststelling van deze beleidsregel het dagelijks bestuur zich een onderzoekplicht heeft opgelegd om te bezien of er sprake is van een alternatief om het perceel te ontsluiten.

202202471/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en anderen, allen wonend te Waalwijk,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 24 februari 2022 in zaak nr. 21/1957 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Brabantse Delta.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 december 2020 heeft het dagelijks bestuur een watervergunning verleend voor het aanleggen van een brug over de a-watergang ter hoogte van [locatie 1] in Waalwijk.
    Bij besluit van 13 april 2021 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 april 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2024, waar [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], bijgestaan door mr. K.M. Peters, advocaat in Tilburg, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door R. Koudstaal en N. Vernimmen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr B.F.J. Bollen, advocaat te Tilburg, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een watervergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet , dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingsrecht het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een watervergunning is ingediend op 2 september 2020. Dat betekent dat in dit geval de Keur waterschap Brabantse Delta 2015 (hierna: de Keur) en de Waterwet, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
    Inleiding
    2.       [appellant A] en anderen wonen aan de [locatie 2] in Waalwijk. Aan de overzijde van de straat ter hoogte van de [locatie 1] en op grond in eigendom van de gemeente bevindt zich een zogenaamde a-watergang welke in beheer is bij het waterschap. Op het perceel aan de overzijde zijn twee woningen voorzien die met een brug over de a-watergang zullen aansluiten op de [locatie 2]. [appellant A] en anderen zijn het niet eens met de perceelsontsluiting en de aanleg van de brug in de nabijheid van hun woningen.
    3.       Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Keur is het verboden zonder vergunning gebruik te maken van een oppervlaktelichaam of bijbehorende beschermingszones of ondersteunende kunstwerken door daarin, daarop, daarboven of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven. Uit artikel 6.13 van de Waterwet, in samenhang bezien met artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet volgt dat de in artikel 3.1, eerste lid, van de Keur bedoelde vergunning een watervergunning betreft en dat artikel 6.21 van de Waterwet van toepassing is. Artikel 6.21 van de Waterwet bepaalt dat een (water)vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 van de Waterwet of de belangen als bedoeld in artikel 6.11 Waterwet.
    3.1       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:887, kent artikel 6.21 van de Waterwet een limitatieve opsomming van weigeringsgronden. Een eventuele weigering van de aangevraagde watervergunning is in dit geval alleen mogelijk als de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet. Het dagelijks bestuur heeft beleidsruimte om met inachtneming van dit kader beleidsregels vast te stellen ter invulling van artikel 3.1, eerste lid, van de Keur.
    3.2        Dat laatste heeft het dagelijks bestuur gedaan middels het vaststellen van de Beleidsregels voor waterkering, waterkwantiteit en grondwater (hierna: de Beleidsregels). In artikel 5.2 is het doel van deze Beleidsregels opgenomen: het in stand houden van het gewenste doorstroomprofiel en bergingscapaciteit van het oppervlaktewaterlichaam, het waarborgen van de stabiliteit van de taluds, het behouden van een goede ecologie in de waterloop en het waarborgen van een doelmatige wijze van onderhoud. Artikel 5.4.1.1, eerste lid, van de Beleidsregels bepaalt in de aanhef dat er in principe géén duikers en/of bruggen in a-wateren worden toegestaan. Vervolgens bevat het eerste lid een opsomming van uitzonderingen, waaronder - voor zover hier van belang - het geval waarbij sprake is van een duiker/brug die nodig is voor perceelsontsluiting en waarbij het perceel niet op andere wijze is, of kan worden ontsloten.
    Het oordeel van de rechtbank.
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat door vaststelling van deze beleidsregel het dagelijks bestuur zich een onderzoekplicht heeft opgelegd om te bezien of er sprake is van een alternatief om het perceel te ontsluiten. Deze onderzoekplicht beperkt zich, gezien de huidige formulering, volgens de rechtbank niet meer tot waterstaatkundige belangen, maar behelst een afweging van belangen die verder gaat dan de Waterwet voorschrijft. Immers, om te bezien of er een alternatieve ontsluiting mogelijk is zullen ook bijvoorbeeld stedenbouwkundige en/of veiligheidsbelangen bij de afweging moeten worden betrokken. De rechtbank heeft vervolgens geconcludeerd dat artikel 5.4.1.1 in strijd is met de Waterwet en buiten toepassing moet blijven. [appellant A] en anderen zijn in hoger beroep opgekomen tegen de omvang van het buiten toepassing laten van artikel 5.4.1.1. door de rechtbank. Op de zitting van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur desgevraagd verklaard dat in de Waterschapsverordening Brabantse Delta 2024 rekening is gehouden met de uitspraak van de rechtbank.
    4.1.        [appellant A] en anderen hebben verder gronden ingebracht tegen de daaropvolgende overweging van de rechtbank. De rechtbank heeft namelijk aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zelf in de zaak te voorzien. In dat kader heeft de rechtbank overwogen dat, gezien het feit dat het dagelijks bestuur in zijn afweging geen andere belangen kan betrekken dan waterstaatkundige belangen, de vergunning alleen geweigerd kan worden indien sprake is van een redelijk, evident alternatief voor ontsluiting. Van het dagelijks bestuur kan volgens de rechtbank niet worden verwacht dat het een uitgebreid onderzoek doet naar alternatieven. Het dagelijks bestuur dient alleen de afweging te maken of er een evident, voor de hand liggend alternatief aanwezig is. Als dit er niet is en er zijn geen waterstaatkundige belangen in het geding, dan dient het dagelijks bestuur de vergunning te verlenen. De rechtbank heeft de beleidsregel vervolgens op deze manier toegepast, overwogen dat er minimale waterstaatkundige nadelen zijn verbonden aan het plaatsen van de brug en dat het door [appellant A] en anderen voorgestelde alternatief op verschillende bezwaren stuit waardoor er geen sprake is van een redelijk, evident alternatief. De rechtbank concludeerde daarom dat de vergunning niet geweigerd had kunnen worden en heeft de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand gelaten.
    Bespreking hoger beroep
    5.       [appellant A] en anderen betogen dat de gevolgtrekking van de rechtbank dat de gehele beleidsregel 5.4.1.1 buiten toepassing moet blijven, onjuist is. Volgens hen kan het uitgangspunt dat in principe geen duikers en/of bruggen in a-wateren zijn toegestaan - de aanhef van artikel 5.4.1.1 overeind blijven, want dat betreft een invulling die niet in strijd is met de Waterwet. Die beleidsregel gaat volgens [appellant A] en anderen immers uit van het uitgangspunt dat per definitie duikers en/of bruggen in a-wateren in strijd zijn met waterstaatkundige belangen. In het licht van de jurisprudentie en het uitgangspunt dat alleen waterstaatkundige belangen in de afweging mogen worden betrokken, zou de uitleg hooguit zo kunnen zijn, dat in a-wateren geen duikers of bruggen zijn toegestaan, tenzij waterstaatkundige belangen zich daar wél tegen verzetten. Volgens [appellant A] en anderen staat vast dat de aanleg van de brug een minimaal waterstaatkundig nadeel voor de a-watergang heeft, maar dat nadeel zou voldoende moeten zijn om de watervergunning te weigeren. Subsidiair, voor het geval toch de vraag of een alternatieve ontsluiting, al dan niet evident, onmogelijk is, toch een rol zou mogen spelen, betogen [appellant A] en anderen dat het door hen voorgestelde alternatief voor de perceelsontsluiting niet op bezwaren stuit.
    5.1        Het dagelijks bestuur heeft uiteengezet dat de door [appellant A] en anderen bepleite gedeeltelijke toepassing van artikel 5.4.1.1 van de beleidsregel te ver strekt en dat het de uitleg van de rechtbank volgt. Het spreekt voor het dagelijks bestuur voor zich dat ieder obstakel in of nabij een waterstaatswerk (potentieel) een belemmering kan vormen voor het werk van het waterschap, maar dat dat nog niet betekent dat er sprake is van een mogelijke onverenigbaarheid met de doelstellingen zoals omschreven in artikel 2.1 van de Waterwet. Het dagelijks bestuur heeft in reactie op het subsidiaire betoog van [appellant A] en anderen gewezen op het bestemmingsplan dat voorziet in een perceelsontsluiting via een brug en dat niet is gekozen voor een ontsluiting van het perceel naar de Akkerlaan.
    5.2        De Afdeling is het eens met de redenering van de rechtbank, gegeven de gegrondverklaring van het beroep waartegen in hoger beroep niet wordt opgekomen, dat de rechtsgevolgen van het besluit tot verlening van de watervergunning in stand kunnen worden gelaten. Daartoe overweegt de Afdeling met betrekking tot de primaire en subsidiaire hoger beroepsgrond van [appellant A] en anderen het volgende.
    5.3        De rechtbank lijkt ervan uit te gaan dat het dagelijks bestuur bij de afweging van belangen in het kader van de verlening of weigering van een watervergunning geen andere belangen dan waterstaatkundige belangen mag  meewegen. Dat is niet juist. Doorgaans zal immers het belang van degene die de watervergunning aanvraagt juist niet zijn gelegen in waterstaatkundige belangen, zoals in dit geval het belang van vergunninghouder om te kunnen beschikken over een brug voor de ontsluiting van zijn perceel. De opvatting van de rechtbank dat die andere belangen als zijnde geen waterstaatkundige belangen geen rol mogen spelen in de belangenafweging is onjuist. In artikel 5.4.1.1. van de beleidsregel is opgenomen dat wanneer sprake is van een duiker/brug over een a-water die nodig is voor perceelsontsluiting en waarbij het perceel niet op andere wijze is, of kan worden ontsloten, de watervergunning kan worden verleend. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte artikel 5.4.1.1 buiten toepassing heeft gelaten en daarvoor in de plaats een eigen toetsingskader heeft geïntroduceerd en toegepast. Dat neemt niet weg dat de rechtbank, gegeven de gegrondverklaring van het beroep, de rechtsgevolgen van het besluit tot verlening van de watervergunning in stand heeft kunnen laten. De Afdeling licht dat hierna als volgt toe.
    5.4        In het onderhavige geval is sprake van de aanleg van een brug over een a-water. In onderdeel 23 en volgende van de watervergunning heeft het dagelijks bestuur overwogen dat de aanleg van de brug effect heeft op de doorstroming omdat er pijlers in het natte profiel worden geplaatst maar dat dit effect acceptabel is omdat de pijlers een minimale breedte hebben ten opzichte van de a-watergang, dat door de aanleg van de brug de stabiliteit van het talud en de bodem niet wordt aangetast en dat de brug kan worden toegestaan omdat deze geen belemmering vormt voor de water aan- en afvoer en het beheer en onderhoud van het oppervlaktewaterlichaam indien voldaan wordt aan de voorschriften zoals gesteld in deze vergunning. De vergunning bevat voorts in artikel 8 een aantal bijzondere voorschriften die betrekking hebben op, onder andere, het aanbrengen van een deugdelijke talud- en bodembescherming, het aanbrengen van beschoeiing en het verwijderen van in het water geraakte grondspecie of materialen.  Volgens artikel 5.2 van de Beleidsregels is het doel van de Beleidsregel: het in stand houden van het gewenste doorstroomprofiel en de gewenste bergingscapaciteit van het oppervlaktewaterlichaam, het waarborgen van de stabiliteit van de taluds, het behouden van een goede ecologie in de waterloop en het waarborgen van een doelmatige wijze van onderhoud. [appellant A] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de vergunning in de weg staat aan het bereiken van dit doel.
    5.5.       De rechtbank heeft de aangevallen uitspraak onder 5 (slot) weliswaar toetsend aan een verkeerd criterium (in plaats van aan artikel 5.4.1.1 van de Beleidsregels), niettemin terecht geconcludeerd dat de brug nodig is voor de ontsluiting van de percelen met de twee voorziene woningen. De Afdeling wijst daartoe allereerst op de situering van de beide aan de watergang voorziene woningen ten opzichte van die watergang en ten opzichte van de daarachter gelegen te handhaven woning aan de [locatie 1]. De beide nieuw te bouwen woningen zijn met hun voorzijde georiënteerd op de watergang en naar de [locatie 2]. Hun achtererfgebied bevindt zich aan de zijde van het achtererfgebied van [locatie 1], als het ware rug-aan-rug. De situering is daarmee zodanig dat een ontsluiting van de twee voorziene woningen over die watergang met een brug of duiker naar de [locatie 2] inderdaad voor de hand ligt. In paragraaf 2.2. van de plantoelichting die hoort bij het ter plaatse geldende bestemmingsplan "[locatie 1]" is de wijze van ontsluiting nader toegelicht en is niet voorzien in een andere wijze van ontsluiting van de twee woningen. Het is juist dat [appellant A] en anderen de in het bestemmingsplan voorziene ontsluiting in de planprocedure hebben bestreden en hebben gewezen op een alternatieve ontsluiting naar de Akkerlaan. Dat betoog slaagde echter niet. Verwezen zij naar wat de Afdeling in de uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2962, onder 7 heeft overwogen. Een en ander brengt met zich dat het dagelijks bestuur in het kader van de belangenafweging voorafgaand aan zijn besluit op de aanvraag van de watergunning voor de brug mocht uitgaan van de noodzaak van een perceelontsluiting via die brug. De gevolgen voor de waterhuishouding zijn beperkt en de percelen kunnen niet op andere wijze worden ontsloten.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond, zij het dat de rechtbank ten onrechte artikel 5.4.1.1 van de Beleidsregels buiten toepassing heeft gelaten. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen dient te worden bevestigd, met verbetering van gronden.
    7.       Het dagelijks bestuur hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van M. Grijmans, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Grijmans
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024