ECLI:NL:RBMNE:2025:6440, Rechtbank Midden-Nederland, 07-10-2025, UTR 24/6437
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiseres voor een terrasvergunning. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 24/6437 
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 oktober 2025 in de zaak tussen
      
      
        
        
          [eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
      (gemachtigden: mr. J.W.M. Hagelaars en mr. P.J. Berndes),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de burgemeester van Arnhem,
      (gemachtigde: mr. J. van den Heuvel).
    
    
    
  
  
    
      1Samenvatting
    
    
      1.1.
      Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiseres voor een terrasvergunning. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat de burgemeester de aanvraag van eiseres voor een terrasvergunning terecht heeft geweigerd. Eiseres krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    
      2Procesverloop
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een terrasvergunning. Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 17 mei 2023 afgewezen (primair besluit). Met het bestreden besluit van 18 december 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de weigering van de aanvraag gebleven. 
      
    
    
      2.2.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit bij de rechtbank Arnhem De zaak is verwezen naar de rechtbank Midden-Nederland, locatie Utrecht. Een van de advocaten die in deze procedure betrokken was, is thans verbonden aan de rechtbank Gelderland. Op grond van het Zaaksverdelingsreglement van de rechtbank Gelderland worden zaken waarbij een medewerker van de rechtbank is betrokken, of waarin sprake is van een andere vorm van betrokkenheid van de rechtbank bij de rechtzoekende, verwezen naar een andere rechtbank. In dit geval is op basis daarvan gekozen voor verwijzing naar de rechtbank Midden-Nederland.
      
    
    
      2.3.
      De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 2 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
    
      2.5.
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht twaalf weken later uitspraak te doen.
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      3. De rechtbank stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres nog procesbelang heeft. 
      
      
        
          Totstandkoming van het bestreden besluit
        
      
      4. Op 30 augustus 2022 heeft [eiseres] B.V. bij de burgemeester een terrasvergunning aangevraagd zoals bedoeld in artikel 2.3.1.13, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor Arnhem (hierna: APV). Met de terrasvergunning wenst [eiseres] B.V. een terras te exploiteren bij de openbare inrichting Korenbeurs aan de [adres] in [plaats] .
      
      5. Op het moment van aanvragen van deze vergunning gold het Arnhemse Terrassenbeleid 2020 dat in werking trad op 17 juni 2020 (hierna: het oude beleid).
      
      6. Op 16 december 2022 heeft de burgemeester [eiseres] B.V. het voornemen geuit om de aangevraagde vergunning te weigeren.
      
      7. Op 27 december 2022 heeft [eiseres] B.V. haar zienswijze gegeven.
      
      8. Op 18 januari 2023 hebben [eiseres] B.V. en de burgemeester afgesproken dat de aanvraag zou worden opgeschort in afwachting van het nieuwe terrassenbeleid. 
      
      9. Op 26 april 2023 stelde [eiseres] B.V. de burgemeester in gebreke. 
      
      10. Bij het primaire besluit van 17 mei 2023 heeft de burgemeester, met inachtneming van de ingediende zienswijze, de aangevraagde vergunning geweigerd op grond van artikel 2.3.1.13, vierde lid, aanhef en onder a en d, van de APV in samenhang gelezen met artikel 2.3.1 .6, aanhef en onder b, van de APV.
      
      11. Op 30 mei 2023 heeft [eiseres] B.V. een bezwaarschrift ingediend tegen het primaire besluit. Tijdens de bezwaarprocedure trad op 17 oktober 2023 het gewijzigde Arnhemse terrassenbeleid 2020 (hierna: het nieuwe beleid) in werking.
      
      12. Op 12 december 2023 heeft de Algemene bezwaarschriftencommissie advies uitgebracht.
      
      13. Bij bestreden besluit van 15 december 2023 (verzonden op 18 december 2023) heeft de burgemeester het bezwaar ongegrond verklaard.
      
      
      
        
          Is het (primaire) besluit onzorgvuldig tot stand gekomen?
        
      
      14. Eiseres voert aan dat het besluit van de burgemeester onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat de burgemeester te lang heeft gewacht met het vaststellen van nieuw beleid. Volgens eiseres heeft zij hierdoor schade geleden, nu zij als gevolg daarvan niet tijdig over een terrasvergunning kon beschikken.
      
    
    
      14.1.
      De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de totstandkoming van het nieuwe beleid met de nodige zorgvuldigheid diende te geschieden. In dit geval ging het om de verdeling van schaarse vergunningen, waarbij het van belang is dat potentiële gegadigden gelijke kansen krijgen om in een transparante en eerlijke procedure mee te dingen. Om die reden heeft de gemeente meerdere overleggen en gesprekken gevoerd met de betrokken exploitanten op de [locatie] , met als doel gezamenlijk tot een onderlinge en evenwichtige verdeling van de terrassen op het middenplein te komen. Dit overlegtraject heeft echter niet geleid tot een breed gedragen uitkomst. Daarom heeft de burgemeester uiteindelijk zelfstandig besloten het nieuwe beleid vast te stellen.
      
      
        15. De rechtbank kan het standpunt van de burgemeester volgen. Het feit dat de totstandkoming van het beleid geruime tijd in beslag heeft genomen, vindt de rechtbank op zichzelf niet onredelijk. De burgemeester heeft voldoende toegelicht dat hij heeft getracht om – in overleg met de betrokken exploitanten – te komen tot een gezamenlijk gedragen oplossing voor de inrichting van het terrassengebied. Een dergelijk proces vergt tijd, zeker gezien het belang van zorgvuldige afstemming met meerdere partijen. Dat dit overleg uiteindelijk niet heeft geleid tot een breed gedragen uitkomst die kon dienen als basis voor nieuw beleid, kan de burgemeester niet worden aangerekend. 
      
      
    
    
      15.1.
      Deze beroepsgrond slaag niet.
      
      
        
          Heeft de burgemeester het nieuwe beleid juist toegepast?
        
        16. Eiser voert aan dat haar aanvraag op basis van het nieuwe beleid alsnog had moeten worden toegewezen. De beoordeling vindt op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursecht (Awb) ex nunc plaats. Ten tijde van de beslissing op bezwaar gold het nieuwe beleid al en deze voorziet in een toekenning van terrasruimte aan eiseres. Hierdoor had de aanvraag dus moeten worden toegewezen. Verder kan het eiseres niet worden tegengeworpen dat zij geen tekening heeft bijgevoegd die exact overeenkomt met op dat moment onbekend, en nog niet bestaand beleid. Verder heeft eiseres ook benadrukt dat haar aanvraag voor een terrasvergunning zich ook richtte op het, nog te vormen, nieuwe beleid wegens groot belang dat zij zo snel mogelijk een vergunning zou krijgen. Eiseres had de kans moeten krijgen om aanvullende stukken in te leven voordat de burgemeester overging tot weigering. 
      
      
    
    
      16.1.
      Volgens de burgemeester strookt de aanvraag niet met het oude terrassenbeleid noch met het gewijzigde terrassenbeleid. De terrastekening die bij de aanvraag is aangeleverd komt niet overeen met de terrastekening die onderdeel uitmaakt van het gewijzigde terrassenbeleid. Naast dat het gebied verschilt, wijkt ook de grootte enorm af. Het door eiseres aangevraagde terras is namelijk ruim 45 m2 groter.
      
    
    
      16.2.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat als hoofdregel de aanvraag ex nunc wordt beoordeeld, tenzij het oude beleid gunstiger is voor eiseres. De rechtbank stelt ook vast dat bij de beoordeling van het ingediende bezwaar het nieuwe beleid van toepassing was en moet worden meegenomen. Op grond van dit beleid is het slechts toegestaan terrassen te plaatsen op specifiek aangewezen locaties. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat en is van oordeel dat de burgemeester de aanvraag heeft mogen beoordelen aan de hand van de gevoegde situatietekening. De burgemeester heeft om die reden terecht geconcludeerd dat het aangevraagde terras niet past binnen de kaders van het nieuwe beleid.
      
    
    
      16.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Heeft de burgemeester in redelijkheid tot het bestreden besluit kunnen komen?
        
      
      
      
        
          Mogelijkheid tot aanpassing aanvraag
        
        17. Eiseres voert aan dat zij in de gelegenheid had moeten worden gesteld om de situatietekening bij de aanvraag aan te passen. 
      
      
    
    
      17.1.
      De rechtbank is van oordeel dat eiseres zelf verantwoordelijk is voor het indienen van een volledige en correcte aanvraag, en dus ook voor de bijbehorende situatietekening. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat eiseres tijdens de bezwaarprocedure, nadat het nieuwe beleid was vastgesteld, de gelegenheid heeft gekregen om de aanvraag aan te passen. Eiseres heeft hier echter van afgezien, omdat zij het niet eens was met het nieuwe beleid en de aanvraag beoordeeld wilde zien op basis van het oude beleid. Omdat eiseres tijdens de bezwaarprocedure de gelegenheid heeft gehad om de situatietekening aan te passen maar daarvan bewust heeft afgezien, slaagt deze beroepsgrond niet.
      
      
        
          Grondslag weigering terrasvergunning
        
        18. Eiser betoogt dat de door de burgemeester aangehaalde weigeringsgrond – namelijk dat het terras geen evenredige verdeling van de schaarse ruimte oplevert – niet voorkomt in de artikelen waarop het besluit is gebaseerd. Volgens eiser is bovendien niet gemotiveerd waarom het verlenen van een terrasvergunning op een reeds vergunde locatie een risico zou vormen voor het doelmatig en veilig gebruik van de weg of de openbare orde. Uit het besluit blijkt volgens eiser niet waarom hiervan sprake zou zijn. 
      
      
    
    
      18.1.
      Op grond van artikel 2.3.1.6 van de APV kan de burgemeester een exploitatievergunning weigeren indien een van de daarin opgenomen weigeringsgronden van toepassing is. In dit geval heeft de burgemeester zich beroepen op de weigeringsgronden die zien op de bescherming van de openbare orde, als bedoeld onder b, c en/of d:
      
        
          indien de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed (onder b);
        
        
          indien sprake is van een zodanig hoge concentratie van openbare inrichtingen in een bepaald gebied dat dit leidt tot een ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefklimaat of een onaanvaardbaar risico op verstoringen van de openbare orde (onder c);
        
        
          indien de openbare inrichting in de onmiddellijke nabijheid is gevestigd van andersoortige openbare inrichtingen of winkels met een wezenlijk andere bezoekersgroep, waardoor de ontmoeting tussen bezoekersgroepen tot verstoringen van de openbare orde kan leiden (onder d).
        
      
      
      
        Op grond van artikel 2.3.1.13, eerste lid, APV kan de burgemeester de vergunning weigeren indien:
      
      
        
          het gebruik schade aan de weg toebrengt of gevaar oplevert voor de bruikbaarheid of veiligheid van de weg (sub a);
        
        
          het gebruik het beheer of onderhoud van de weg belemmert (sub b);
        
        
          het gebruik niet voldoet aan redelijke eisen van welstand (sub c);
        
        
          zich één van de weigeringsgronden uit artikel 2.3.1.6, aanhef en onder a t/m d voordoet (sub d).
        
      
      
    
    
      18.2.
      In deze zaak ontbreekt specifiek gemeentelijk beleid op grond waarvan de aanvraag had moeten worden beoordeeld. Het terrasbeleid is vooral een nadere uitwerking van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en kan daarom niet worden gezien als afzonderlijk specifiek beleid; het vindt zijn grondslag in de APV. Dit betekent dat de toetsing moet plaatsvinden aan de hand van het algemene wettelijke kader, in dit geval de bepalingen van de APV. De rechtbank stelt vast dat de burgemeester beoordelingsvrijheid heeft bij de beslissing om al dan niet een vergunning te verlenen. Dit brengt met zich mee dat de rechtbank het bestreden besluit terughoudend moet toetsen. De rechtbank treedt daarbij niet in de beleidsruimte van het bestuursorgaan, maar beoordeelt uitsluitend of de burgemeester in redelijkheid tot het genomen besluit heeft kunnen komen. 
      
    
    
      18.3.
      De burgemeester heeft de vergunningsaanvraag geweigerd op grond van de weigeringsgronden die zijn neergelegd in artikel 2.3.1.6, onder b tot en met d, APV in samenhang met artikel 2.3.1.13, eerste lid, APV. Verweerder stelt dat het aangevraagde terras op de paden tussen de openbare inrichtingen zou komen te liggen, zowel in de oude situatie als onder het nieuwe terrassenbeleid. Medewerking aan de aanvraag zou daardoor niet leiden tot een doelmatig en veilig gebruik van het middenplein en zou de openbare orde op ontoelaatbare wijze beïnvloeden. Ten tijde van het primaire besluit gold bovendien al één terrasvergunning voor (een deel van) het gebied waarvoor eiseres eveneens een vergunning had aangevraagd. Toewijzing van de aanvraag zou ertoe leiden dat meerdere vergunningen voor dezelfde locatie zouden gelden, wat de openbare orde negatief zou beïnvloeden. De burgemeester wil voorkomen dat twee exploitanten op dezelfde plek, met zijn toestemming, een terras exploiteren. Daarbij zou het aangevraagde terras deels in de loopstrook komen te liggen, wat gedurende de looptijd van vier jaar tot verdere verstoring van de openbare orde en onveilige, ondoelmatige situaties zou kunnen leiden. Volgens de burgemeester zou het verlenen van de terrasvergunning leiden tot een ontoelaatbare aantasting van de openbare orde. Deze stelling is nader onderbouwd met de overweging dat op de betreffende locatie reeds onherroepelijke vergunningen waren verleend aan andere horecagelegenheden, hetgeen de druk op de openbare ruimte vergroot. Daarnaast leidt het aangevraagde terras — op basis van de bijgevoegde situatietekening — tot een belemmering van de looproute op het middenplein, waardoor sprake is van een risico voor het doelmatig en veilig gebruik van de openbare ruimte. Voorts heeft de burgemeester toegelicht dat op het moment van de aanvraag en de daaropvolgende besluitvorming gewerkt werd aan nieuw beleid ten aanzien van de verdeling van terrassen, hetgeen een zorgvuldige afstemming met betrokken partijen vergde en daarmee tijd kost.
      
    
    
      18.4.
      De rechtbank kan de burgemeester volgen in haar betoog. De burgemeester heeft immers gemotiveerd dat het verlenen van de gevraagde terrasvergunning zou leiden tot een onaanvaardbare druk op de openbare ruimte en tot belemmeringen van de looproutes op het middenplein. Daarmee heeft de burgemeester zijn besluit terecht gebaseerd op de weigeringsgronden die zijn neergelegd in artikel 2.3.1.6, onder b tot en met d, APV. Daarnaast volgt uit artikel 2.3.1.13, eerste lid, APV dat een vergunning kan worden geweigerd indien sprake is van gevaar voor de bruikbaarheid of veiligheid van de weg, of indien één van de weigeringsgronden uit artikel 2.3.1.6 van toepassing is. Door de aangevraagde locatie en situatietekening zou het terras deels in de loopstrook komen te liggen, waardoor zowel de veiligheid als het doelmatig gebruik van de weg in het geding zou komen. De rechtbank acht het niet onredelijk dat de burgemeester in het licht van deze omstandigheden heeft geconcludeerd dat de terrasvergunning moest worden geweigerd. Gelet op de feitelijke situatie ten tijde van zowel het primaire besluit als de beslissing op bezwaar, is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten de terrasvergunning te weigeren in het bestreden besluit.
      
    
    
      18.5.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
          Is het besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel?
        
        19. Eiser voert aan dat zij erop had mogen vertrouwen dat de burgemeester zou voorzien in beleid waarin haar tijdig mededingingsruimte zou worden geboden voor de terrasruimte op de [locatie] . Mede vanwege het contact met de gemeente waarin over en weer steeds duidelijk is geweest dat de komst van [bedrijf] , inclusief terras, een revitaliserende uitwerking zou hebben op het gehele [locatie] . 
      
      
    
    
      19.1.
      De rechtbank volgt de burgemeester in zijn standpunt dat jegens eiseres geen gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat haar op het door haar gewenste moment een terrasvergunning zou worden verleend voor een terras van de door haar gewenste omvang. Bovendien heeft eiseres niet onderbouwd waaruit zou moeten blijken dat zij daadwerkelijk aanspraak kon maken op verlening van een dergelijke vergunning op het door haar gewenste tijdstip.
      
    
    
      19.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      20. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht terug. 
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
      
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. E. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A. Gomes de Jorge, griffier.
        Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2025.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      
      
    
  
  
     Het Zaaksverdelingsreglement van de rechtbank Gelderland (Staatscourant 10 april 2013, nr. 9211).