ECLI:NL:RVS:2025:4952, Raad van State, 15-10-2025, 202204246/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het vernieuwen en uitbreiden van de aanlegsteigers op de locatie [locatie] in Terherne. appellante sub 1] is een van de eigenaren en exploitanten van [bedrijf], een restaurant aan de Sâltpoel, een onderdeel van het Sneekermeer. Bij besluit van 18 augustus 2021 heeft het college aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het vernieuwen en uitbreiden van de aanlegsteigers nabij het restaurant op de locatie [locatie] in Terherne. [appellant sub 2] en anderen zijn eigenaren van recreatiewoningen in het recreatiecomplex "Waterpark Zoutpoel", dat ten westen van het restaurant ligt. [appellant sub 2] en anderen hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning en hebben de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat er is voldaan aan de eisen die de planvoorschriften stellen om op de gronden steigers te realiseren.

202204246/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1. [appellante sub 1], gevestigd in [plaats],
    2. [appellant sub 2], wonend in [woonplaats], en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­Nederland (hierna: de rechtbank) van 15 juni 2022 in zaken nrs. 22/1382 en 22/1383 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 augustus 2021 heeft het college aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het vernieuwen en uitbreiden van de aanlegsteigers op de locatie [locatie] in Terherne.
    Bij besluit van 15 maart 2022 heeft het college het door [appellant sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 18 augustus 2021 herroepen, en de omgevingsvergunning opnieuw (gewijzigd) verleend.
    Bij uitspraak van 15 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 maart 2022 vernietigd, het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak, en het besluit van 18 augustus 2021 geschorst tot de bekendmaking van dit nieuwe besluit op bezwaar.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] en anderen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 31 januari 2023 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 18 augustus 2021 gegrond verklaard en dit besluit herroepen. Daarbij heeft het college besloten de omgevingsvergunning aan [appellante sub 1] opnieuw te verlenen, met toevoeging van een nadere motivering.
    [appellant sub 2] en anderen hebben gronden ingediend tegen het besluit van 31 januari 2023.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] en anderen en [appellante sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 mei 2025, waar [appellant sub 2] en anderen, van wie [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], en [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat in Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door T.G. Dolfijn en S. van Hoving, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 22 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante sub 1] is een van de eigenaren en exploitanten van [bedrijf], een restaurant aan de Sâltpoel, een onderdeel van het Sneekermeer. Bij besluit van 18 augustus 2021 heeft het college aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het vernieuwen en uitbreiden van de aanlegsteigers nabij het restaurant op de locatie [locatie] in Terherne. [appellant sub 2] en anderen zijn eigenaren van recreatiewoningen in het recreatiecomplex "Waterpark Zoutpoel", dat ten westen van het restaurant ligt. [appellant sub 2] en anderen hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning en hebben de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 22 september 2021 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het besluit van 18 augustus 2021 geschorst tot zes weken na het besluit op bezwaar. Vervolgens heeft het college bij besluit van 15 maart 2022 het bezwaar van [appellant sub 2] en anderen gegrond verklaard, de verleende omgevingsvergunning herroepen en een nieuwe (gewijzigde) omgevingsvergunning verleend. [appellant sub 2] en anderen hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
    Aangevallen uitspraak
    3.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat er is voldaan aan de eisen die de planvoorschriften stellen om op de gronden steigers te realiseren. Alleen al omdat niet is onderzocht welke bedrijvigheid verband houdt met de steigers, hebben de conclusies van het college over de impact van de steigers en platforms op het ruimtelijke beeld en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden een onvoldoende basis. De Quickscan Terherne, [locatbvie], renovatie en uitbreiding aanlegsteigers van JM ecologie van 24 november 2021 (hierna: de quickscan) en de daarbij behorende memo repareren dit gebrek volgens de rechtbank niet. De impact van de bedrijvigheid is nog steeds onduidelijk, zodat alleen daarom al volgens de rechtbank niet kan worden aangenomen dat het advies om de meest noordelijke steiger te verwijderen een afdoende oplossing biedt voor de effecten die het plan op de omgeving heeft. De beroepsgrond over artikel 26 van de planvoorschriften laat de rechtbank daarom verder onbesproken.  
    Gelet op het voorstaande heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en het college opgedragen een nieuwe besluit op bezwaar te nemen. Er bestaat volgens de rechtbank aanleiding om in afwachting van dat nieuwe besluit, ter voorkoming van schade aan natuurwaarden, een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank schorst daarom het besluit van 18 augustus 2021 tot na de bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar. [appellante sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
    4.       Bij besluit van 31 januari 2023 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daarin heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 18 augustus 2021 gegrond verklaard en dit besluit herroepen. Het college heeft besloten de omgevingsvergunning aan [appellante sub 1] opnieuw te verlenen, met toevoeging van een nadere motivering. [appellant sub 2] en anderen hebben gronden ingediend tegen het besluit van 31 januari 2023.
    5.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage bij de uitspraak. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
    Hoger beroep [appellante sub 1]
    Relativiteit
    6.       [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond van [appellant sub 2] en anderen die gaat over de voorwaarde uit artikel 6.3 en 7.3 van de planvoorschriften dat er geen sprake mag zijn van onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden. [appellant sub 2] en anderen zijn geen eigenaar of gerechtigde van de aangrenzende gronden, zodat deze voorwaarde uit de planvoorschriften volgens [appellante sub 1] in zoverre niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant sub 2] en anderen.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat in artikel 6.3, aanhef en onder c, van de planvoorschriften en artikel 7.3, aanhef en onder b, van de planvoorschriften de voorwaarden staan voor toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Een van deze voorwaarden is dat de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden niet onevenredig mogen worden aangetast. De Afdeling overweegt dat de aangrenzende gronden in dit geval de bestemming "Natuurgebied" hebben. Gronden met deze bestemming zijn bestemd voor herstel, onderhoud en ontwikkeling van natuurlijke waarden. De Afdeling overweegt dat [appellant sub 2] en anderen weliswaar geen eigenaar zijn van de aangrenzende gronden, maar dat deze gronden omdat zij in de directe omgeving liggen van de recreatiewoningen van [appellant sub 2] en anderen naar het oordeel van de Afdeling wel onderdeel uitmaken van de leefomgeving van [appellant sub 2] en anderen. Aantasting van deze gronden raakt daarom het belang van [appellant sub 2] en anderen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving. Zij hebben er dan ook belang bij dat het gebruik van deze gronden voor natuur niet onevenredig wordt aangetast, zodat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond.         
    Het betoog slaagt niet.
    Afwijkingsbevoegdheid
    7.       [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat er is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid die zowel op grond van artikel 6.3, aanhef en onder c, van de planvoorschriften als op grond van artikel 7.3, aanhef en onder b, van de planvoorschriften gelden.
    Over de voorwaarde dat er geen sprake mag zijn van een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden voert [appellante sub 1] aan dat de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden nagenoeg ongewijzigd blijven. Voor zover het bouwplan grenst aan gronden met de bestemming "Natuurgebied", kunnen deze gronden volgens [appellante sub 1] nog steeds gebruikt worden voor de functies die in artikel 6.1 van de planvoorschriften staan beschreven. Daarbij is relevant dat er door het verwijderen van de meest noordelijke aanlegsteiger nieuw riet kan groeien op die plek. De daaropvolgende aanlegsteiger wordt met 30 m2 vergroot, zodat de verwijderde aanlegsteiger in dat opzicht niet leidt tot de aantasting van de gebruiksmogelijkheden. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het relevant is hoeveel boten en welke soort boten zouden kunnen afmeren aan de aanlegsteigers en hoeveel zwemmers gebruik zullen maken van de aanlegsteigers. Het aanleggen en zwemmen vindt niet plaats in de oeverstrook, maar in het water en tast dan ook niet de gebruiksmogelijkheden zoals beschreven in de bestemmingsomschrijving van artikel 6.1 van de planvoorschriften aan. Voor wat betreft het deel van de aanlegsteigers dat is gelegen op de gronden met de bestemming "Natuurgebied met recreatief medegebruik" betoogt [appellante sub 1] dat de rechtbank heeft miskend dat de aanlegsteigers juist ten dienste staan van het recreatief medegebruik. Het varen met boten en het zwemmen is positief bestemd op deze gronden en een aanlegsteiger staat ten dienste van dat recreatief medegebruik.        
    Over de voorwaarde dat er geen sprake mag zijn van een onevenredige aantasting van het ruimtelijke beeld voert [appellante sub 1] aan dat het bouwplan in het Sneekermeergebied ligt en dat het landschappelijk beeld van dit gebied in de zomermaanden sterk wordt bepaald door zeilboten en andere pleziervaartuigen. Daarnaast is Terherne in de Verordening Romte Fryslân 2014 en in het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" aangemerkt als een recreatiekern en worden het Sneekermeer en de Terkaplesterpoelen in hoofdstuk 5 van de plantoelichting als druk vaargebied bestempeld. Het bestaande ruimtelijk beeld is dus water dat gebruikt wordt als vaargebied. Volgens [appellante sub 1] heeft het college dan ook voldoende gemotiveerd dat sprake is van een onderdeel van een netwerk aan meren en vaarten waar veel recreatieve vaarbewegingen plaatsvinden. De vaarbewegingen van en naar de aanlegsteigers en de aanlegsteigers zelf zullen dan ook opgaan in dit bestaande ruimtelijke beeld. Daarbij is ook relevant dat de toegang tot de Sâltpoel een beperkte waterdiepte heeft. Grote boten zullen dit gebied dus niet kunnen binnenvaren.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat voor het bouwplan een omgevingsvergunning is vereist voor bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en het verrichten van werkzaamheden, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wabo.
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat de gronden waarop de steigers worden gebouwd, op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" deels de bestemming "Natuurgebied" en deels de bestemming "Natuurgebied met recreatief medegebruik" hebben. Op grond van artikel 6.2, onder c, onder 2, van de planvoorschriften en artikel 7.2, onder d, onder 2, van de planvoorschriften is het bouwen van steigers op gronden met deze bestemmingen niet toegestaan. Op grond van artikel 6.3, aanhef en onder c, van de planvoorschriften en artikel 7.3, aanhef en onder b, van de planvoorschriften kan het college hiervoor een vrijstelling verlenen, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    - het ruimtelijk beeld van een op de landschapskaart aangegeven en in bijlage 1 van de voorschriften beschreven gebied;
    - de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
    - de verkeersveiligheid.      
    Uit artikel 6.6, onder c, en artikel 7.6, onder c, van de planvoorschriften volgt dat voor de omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werkzaamheden, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo ook de drie criteria gelden die hierboven zijn beschreven.    
    7.3.    De Afdeling overweegt dat het bouwplan voorziet in een verlenging van 75 m van de meest zuidelijke aanlegsteiger, een toevoeging van een zwemplatform van 10 m breed, een vergroting van 12 m van de hoofdsteiger en de toevoeging van een platform van 60 m2 aan de hoofdsteiger in de rietkraag. De Afdeling overweegt net als de rechtbank dat voor het antwoord op de vraag of dit bouwplan het ruimtelijk beeld of de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden aantast, de intensiteit van het gebruik van de platforms en steigers van belang is. Het college heeft daarom ten onrechte in de door hem overgelegde quickscan niet onderzocht of en in welke mate het gebruik van het betrokken gebied zal toenemen naar aanleiding van de uitbreidingen en aanpassingen aan de aanlegsteigers. Zo is er niet onderzocht hoeveel boten er gebruik zullen gaan maken van de aanlegmogelijkheden die de aanlegsteigers bieden, wat de frequentie is van dat gebruik en in welke periode van het jaar dat gebruik zich voordoet. Ook is niet onderzocht of er door de verlenging van de meest zuidelijke aanlegsteiger grotere boten kunnen aanleggen. Omdat het onduidelijk is in welke mate de bedrijvigheid zal toenemen, hebben de conclusies van het college over de impact van de aanlegsteigers op het ruimtelijk beeld en de aangrenzende gronden een onvoldoende basis. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat het college in het besluit van 18 augustus 2021 ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat er is voldaan aan de voorwaarden uit de artikelen 6.3 en 7.3 van de planvoorschriften.   
    Het betoog slaagt niet.      
    Incidenteel hoger beroep [appellant sub 2] en anderen
    8.       De gronden die [appellant sub 2] en anderen in hoger beroep hebben aangevoerd zijn een herhaling van wat zij in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant sub 2] en anderen hebben geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 8.2, 8.3 en 9 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    8.1.    Op de zitting hebben [appellant sub 2] en anderen een nieuwe hoger beroepsgrond naar voren gebracht. Zij betogen dat zij het niet eens zijn met de uitspraak van de rechtbank, omdat de rechtbank ten onrechte de omgevingsvergunning niet heeft herroepen.
    8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen verbiedt geen rechtsregel dat na afloop van de voor het indienen van beroepsgronden gestelde termijn alsnog nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1343). Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde in geding is, is in het algemeen bepalend een afweging van de processuele rechtszekerheid, de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
    8.3.    De Afdeling is van oordeel dat het eerst ter zitting naar voren brengen van deze beroepsgrond in strijd is met de goede procesorde. De Afdeling overweegt daartoe dat [appellant sub 2] en anderen geen omstandigheden hebben aangevoerd waarom zij deze beroepsgrond niet eerder in de voorliggende procedure hebben kunnen aanvoeren. Daarbij was het voor het college en [appellante sub 1] niet meer mogelijk om op adequate wijze te reageren op deze beroepsgrond. De Afdeling laat deze beroepsgrond daarom buiten beschouwing.
    Conclusie hoger beroepen
    9.       Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond. Het hoger beroep van [appellante sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Beroep tegen het besluit van 31 januari 2023
    10.     Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college bij besluit van 31 januari 2023 opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 2] en anderen beslist. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    11.     [appellante sub 1] heeft verzocht het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 31 januari 2023 niet-ontvankelijk te verklaren, omdat zij de beroepsgronden drie weken na de daarvoor door de Afdeling gestelde termijn hebben ingediend.
    11.1.  De Afdeling overweegt dat [appellant sub 2] en anderen hebben toegelicht dat zij de brief van de Afdeling van 10 februari 2023, waarin de Afdeling heeft verzocht om de beroepsgronden uiterlijk op 24 februari 2023 in te dienen, pas op 4 maart 2023 hebben ontvangen. [appellant sub 2] en anderen hebben toen meteen aangekondigd dat zij binnen twee weken nadere gronden zouden indienen en hebben dat ook gedaan. De Afdeling ziet daarom al geen aanleiding om het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 31 januari 2023 niet-ontvankelijk te verklaren.
    Nieuwe beroepsgronden
    12.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat het college de omgevingsvergunning in strijd met de doeleindenomschrijvingen uit artikel 6.1 en artikel 7.1 van de planvoorschriften heeft verleend.     
    12.1.  Verder betogen [appellant sub 2] en anderen dat het college ten onrechte niet in kaart heeft gebracht tot welke stikstofdepositie het gebruik van de nieuwe aanlegsteigers leidt.
    12.2.  De Afdeling overweegt dat [appellant sub 2] en anderen deze beroepsgronden niet eerder hebben aangevoerd. In een beroep tegen een nieuw besluit dat wordt genomen na de vernietiging van een eerder besluit kunnen geen nieuwe gronden naar voren worden gebracht die redelijkerwijs eerder naar voren hadden kunnen worden gebracht. Deze gronden dienen daarom buiten beoordeling te blijven. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het nieuwe besluit voor [appellant sub 2] en anderen niet nadeliger is dan het oorspronkelijke besluit.
    Artikel 26 van de planvoorschriften
    13.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat het college de omgevingsvergunning in strijd met artikel 26 van de planvoorschriften heeft verleend, omdat niet zeker is dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Sneekermeer door het project niet worden aangetast. Zo is de recreatiedruk exponentieel toegenomen als gevolg van de uitbreiding van de aanlegsteigers. Dit heeft een negatief effect op de in artikel 26 van de planvoorschriften genoemde rietzanger. Daarnaast worden volgens [appellant sub 2] en anderen in het Ecologisch onderzoek aanlegsteigers en speelterrein SALT, Natura 2000-gebied Sneekermeer van TAUW van 25 augustus 2022 (hierna: het ecologisch onderzoek) verkeerde inschattingen gemaakt over het soort boten en het aantal boten. De vaarbewegingen van deze boten hebben een negatief effect op de in artikel 26 van de planvoorschriften genoemde vogelsoorten.
    13.1.  De Afdeling overweegt dat in artikel 26 van de planvoorschriften is bepaald dat de op de plankaart voor "Natura 2000 Sneekermeergebied" aangewezen gronden, naast de andere voor deze gronden aangewezen basisbestemmingen, ook bestemd zijn voor de instandhouding van de vogelsoorten in het plangebied, waaronder de rietzanger. Op grond van artikel 26, tweede lid, van de planvoorschriften geldt dat slechts gebouwd mag worden indien geen sprake is van significant negatieve effecten op de vogelsoorten. De Afdeling overweegt dat in het ecologisch onderzoek staat dat er door verwijdering van de noordelijke steiger een bufferzone is ontstaan van 25 m tussen het leefgebied van de rietzanger en de verstoringsbronnen. De verstoringsinvloed wordt daarmee verminderd, waardoor er sprake is van een toename in geschikt leefgebied voor de rietzanger. Daarbij is er geen sprake van verstoring door licht of geluid. Een negatief effect op het leefgebied en de instandhouding van de rietzanger als gevolg van de uitbreidingen en aanpassingen van de aanlegsteigers kan daarom met zekerheid worden uitgesloten. De Afdeling overweegt verder dat in het ecologisch onderzoek is toegelicht dat de aanlegsteigers zowel in de oorspronkelijke situatie als in de nieuwe situatie alleen geschikt zijn voor boten met minder diepgang dan 2 m. Daarnaast is de lengte of breedte van de steiger niet doorslaggevend voor het type of lengte van de boot dat kan aanleggen. Ook bij de oude kortere aanlegsteigers kunnen boten aanleggen die langer zijn dan de aanlegsteigers zelf. De Afdeling overweegt dat de uitbreidingen en aanpassingen aan de steigers er daarom, anders dan [appellant sub 2] en anderen betogen, niet toe zullen leiden dat grotere boten kunnen aanleggen. Het betoog van [appellant sub 2] en anderen dat deze grotere boten een negatief effect zullen hebben op de in artikel 26 van de planvoorschriften genoemde eenden, ganzen en kemphanen volgt de Afdeling daarom niet. Daarbij wordt in het ecologisch onderzoek ook voor de kemphaan, de porseleinhoen, de brandgans en de kolgans gemotiveerd geconcludeerd dat de uitbreidingen en aanpassingen aan de aanlegsteigers geen significant negatieve effecten hebben.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omgevingsvergunning niet in strijd met artikel 26 van de planvoorschriften is verleend. 
    Het betoog slaagt niet.
    Artikel 6.3 en 7.3 van de planvoorschriften
    14.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen, omdat er niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikelen 6.3 en 7.3 van de planvoorschriften. Op grond van deze planvoorschriften mag er alleen van het bestemmingsplan worden afgeweken als het ruimtelijk beeld, de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en de verkeersveiligheid niet onevenredig worden aangetast.
    Over het ruimtelijk beeld voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat de grootschaligheid van het bouwplan niet strookt met de openheid die in bijlage 1 van de planvoorschriften als kernwaarde van het ruimtelijk beeld van het merengebied geldt. Er kunnen meer en grotere boten aanleggen, zodat die openheid wordt aangetast. Daarnaast waren er voor de realisatie van de vergunde aanlegsteigers vrijwel geen vaarbewegingen op de Saltpoel en is er geen rekening gehouden met de verdeling van functies over het Merengebied, zoals die is vastgelegd in het bestemmingsplan en het Natura 2000-gebied. 
    Over de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat het college niet heeft getoetst of de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden met de bestemming "Natuurgebied" onevenredig worden aangetast. Op de zitting hebben [appellant sub 2] en anderen toegelicht dat de gebruiksmogelijkheden van de gronden voor de functie van broed-, pleister- en foerageergebied voor vogels onevenredig worden aangetast, omdat het leefgebied van de vogelsoorten negatieve effecten zal ondervinden van de aanlegsteigers. Het gaat [appellant sub 2] en anderen dan vooral om de rietzanger.        
    Over de verkeersveiligheid voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat de open verbinding tussen het grote (strand)terras en de zwemsteiger leidt tot een onveilige verkeerssituatie. Tussen het terras en de zwemsteiger is namelijk een (brom)fietspad aanwezig. Dit betekent dat kinderen die willen zwemmen direct op het (brom)fietspad komen als zij de poort van het terras uitrennen naar het nieuw aangelegde zwemplatform. Dat er over het fietspad uitsluitend langzaam verkeer rijdt, maakt niet dat de kruising veilig is. Veel langzaam verkeer rijdt toch 25 km/u of harder. Het fietspad wordt daarnaast in de weekenden en vakanties zeer intensief gebruikt. Op die momenten is het ook op het terras en de zwemoever druk.
    14.1.  De Afdeling stelt vast dat het college op grond van artikel 6.3, aanhef en onder c, van de planvoorschriften en artikel 7.3, aanhef en onder b, van de planvoorschriften de bevoegdheid heeft om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor het vernieuwen en uitbreiden van de aanlegsteigers. Op grond van deze planvoorschriften mag er alleen van het bestemmingsplan worden afgeweken als er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het ruimtelijk beeld van een op de landschapskaart aangegeven en in bijlage 1 van de planvoorschriften beschreven gebied, de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en de verkeersveiligheid.
    14.2.  Over de aantasting van het ruimtelijk beeld overweegt de Afdeling dat op de landschapskaart is te zien dat de gronden waarop de aanlegsteigers zijn gerealiseerd in het Merengebied liggen. In bijlage 1 van de planvoorschriften staat dat dit gebied zich kenmerkt door de geringe hoeveelheid bebouwing, de beperkte ontsluiting met rechte wegen, het stelsel van vaarten en opvaarten en de aanwezigheid van meren. Het landschapsbeeld is een open, zeer grootschalig en vlak weidegebied. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar wat zij in overweging 13.1 heeft overwogen, dat uit het ecologisch onderzoek volgt dat de uitbreidingen en aanpassingen aan de aanlegsteigers er niet toe zullen leiden dat grotere boten kunnen aanleggen dat in de oude situatie. Verder is in het ecologisch onderzoek toegelicht dat de toename van de maximale capaciteit aan boten niet zal leiden tot een toename van het totaal aantal boten dat aanwezig is in het totale Merengebied. Uit het ecologisch onderzoek volgt dat de aanlegsteigers wel zullen zorgen voor meer vaarbewegingen en meer aanlegplaatsen in de Sâltpoel, maar in wat [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze toename van vaarbewegingen en aanlegplaatsen zal leiden tot aantasting van het open landschapsbeeld van het Merengebied. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat er geen sprake is van een onevenredige aantasting van het ruimtelijk beeld.
    14.3.  Over de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden met de bestemming "Natuurgebied" overweegt de Afdeling als volgt. De gronden waarop de aanlegsteigers zijn gebouwd grenzen onder andere aan gronden met de bestemming "Natuurgebied" met aanduiding "grasland". Deze gronden zijn bestemd voor herstel, onderhoud en ontwikkeling van natuurlijke waarden van graslanden, vaarten, sloten en oeverlanden met het oog op een functie als broed-, pleister- en foerageergebied voor vogels. De Afdeling overweegt dat het college onderzoek heeft gedaan naar de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en zich op grond van het ecologisch onderzoek op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen sprake is van een onevenredige aantasting van deze gebruiksmogelijkheden. Uit het ecologisch onderzoek volgt dat er door de uitbreidingen en aanpassingen aan de aanlegsteigers sprake zal zijn van een intensivering van het gebruik van de aanlegsteigers. Het gaat om ongeveer een verdubbeling van het aantal boten en ook het zwemmen en ander gebruik van de aanlegsteigers neemt toe. Zoals de Afdeling in overweging 13.1 heeft overwogen, volgt uit het ecologisch onderzoek dat deze mate van intensivering van het gebruik geen negatief effect zal hebben op het leefgebied van de vogelsoorten in het gebied, waaronder de rietzanger. De conclusies uit het ecologisch onderzoek over de intensivering van het gebruik worden in het door [appellante sub 1] ingebrachte STAB-rapport bevestigd. In wat [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de intensivering van het gebruik in het ecologisch onderzoek en het STAB-rapport is onderschat. [appellant sub 2] en anderen hebben ook niet op een andere manier aannemelijk gemaakt dat de conclusies uit het ecologisch onderzoek of het STAB-rapport gebrekkig of onjuist zijn. De enkele stelling dat er sprake is van meer en grotere boten, is daarvoor onvoldoende.
    14.4.  Over de verkeersveiligheid overweegt de Afdeling dat het college heeft toegelicht dat de aanlegsteigers grenzen aan een (brom-)fietsverbinding, zodat gemotoriseerd verkeer maar beperkt is toegestaan. De voetgangers die zich van en naar de steigers verplaatsen, worden daarom alleen geconfronteerd met langzaam verkeer. Daarnaast ligt het fietspad hoger dan de steigers en de naastgelegen berm, zodat de steigers vanaf het fietspad voldoende zichtbaar zijn en het fietspad vanaf de steigers voldoende zichtbaar is.
    14.5.  Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er aan de voorwaarden van artikelen 6.3 en 7.3 van de planvoorschriften is voldaan, zodat die artikelen niet aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staan.
    Het betoog slaagt niet.                          
    Conclusie
    15.     Het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 31 januari 2023 is ongegrond.
    Proceskosten
    16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    17.    
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren van 31 januari 2023 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    voorzitter
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025
    884-1116
     
    BIJLAGE
     
    Planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008"
    Artikel 6
    1. De op de plankaart voor "natuurgebied" aangewezen gronden zijn, voor zover op de plankaart aangeduid met:
    a. "grasland", bestemd voor het herstel, onderhoud en ontwikkeling van natuurlijke waarden van binnen- en buitendijkse graslanden en bijbehorende vaarten, sloten en oeverlanden met het oog op een functie als broed-, pleister- en foerageergebied voor vogels;
    […]
    met daaraan ondergeschikt:
    […]
    h. dagrecreatieve voorzieningen, uitsluitend in de vorm van parkeer-, en picknickvoorzieningen, visplaatsen, recreatieve aanlegplaatsen en naar de aard daarmee gelijk te stellen kleinschalige voorzieningen; […]
    2. […] c. Voor het bouwen van bouwwerken geen gebouwen zijnde gelden de volgende bepalingen:
    […]
    2. Er mogen geen steigers en walbeschoeiingen worden gebouwd.
    3. Burgemeester en Wethouders kunnen, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    - het ruimtelijk beeld van een op de landschapskaart aangegeven en in bijlage 1 van de voorschriften beschreven gebied;
    - de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden
    - de verkeersveiligheid,
    vrijstelling verlenen van:
    […]
    c. het bepaalde in lid 2, sub c voor het bouwen van steigers en walbeschoeiingen;
    […]"
    Artikel 7
    1. De op de plankaart voor "natuurgebied met waterrecreatief medegebruik" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. herstel, onderhoud en ontwikkeling van natuurlijke waarden verbonden aan vaarten, oevers, rietlanden en eilanden;
    b. water- en dagrecreatief medegebruik uitsluitend in de vorm van recreatieve vaarroutes, picknickvoorzieningen, visplaatsen, recreatieve aanlegplaatsen en naar de aard daarmee gelijk te stellen kleinschalige voorzieningen.
    […]
    met daaraan ondergeschikt:
    […]
    g. bestaande aanlegsteigers ten behoeve van het aanleggen van vaartuigen;
    […]
    2.
    […]
    d. Voor het bouwen van bouwwerken geen gebouwen zijnde gelden de volgende bepalingen:
    […]
    2.. er mogen geen steigers en walbeschoeiingen worden gebouwd.
    […]
    3. Burgemeester en Wethouders kunnen, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    - het ruimtelijk beeld van een op de landschapskaart aangegeven en in bijlage 1 van de voorschriften beschreven gebied;
    - de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
    - de verkeersveiligheid,
    vrijstelling verlenen van:
    […]
    b. het bepaalde in lid 2, sub d voor het bouwen van steigers en walbeschoeiingen;
    […]
    Artikel 26
    1. De op de plankaart voor "Natura 2000 Sneekermeergebied" aangewezen gronden zijn, naast de andere voor deze gronden aangewezen bestemmingen (basisbestemming) tevens bestemd voor de instandhouding van de navolgende kwalificerende vogelsoorten en kwalificerende habitattypen/-soorten:
    Kwalificerende vogelsoorten:
    […]
    Porseleinhoen, rietzanger, kolgans, kemphaan, brandgans,
    […]
    2. In afwijking van het bepaalde in de bouwvoorschriften bij de andere in het plan opgenomen bestemmingen geldt dat slechts gebouwd mag worden indien geen sprake is van significant negatieve en/of negatieve effecten als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998 op de in lid 1 genoemde kwalificerende vogelsoorten en kwalificerende habitattypen/-soorten.
    3. In afwijking van het bepaalde in de gebruiksvoorschriften bij de andere in het plan opgenomen bestemmingen geldt dat slechts mag worden ingericht indien geen sprake is van significant negatieve en/of negatieve effecten als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998 op de in lid 1 genoemde kwalificerende vogelsoorten en kwalificerende habitattypen/-soorten.