ECLI:NL:GHARN:2009:BH2884, Gerechtshof Arnhem, 11-02-2009, 06-00044
Gerechtshof Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2009-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Baatbelasting
        Verordening baatbelasting gemeente Hengelo onverbindend nu geen sprake is van een wezenlijke verandering van het geheel van voorzieningen.

Uitspraak
    
    
      GERECHTSHOF ARNHEM
      Sector belasting
      nummer 06/00044
      Uitspraakdatum: 11 februari 2009
      Eerste meervoudige belastingkamer
      op het hoger beroep van
      de heffingsambtenaar van de gemeente Hengelo (hierna: de ambtenaar)
      tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo (hierna: de Rechtbank) van 21 december 2005, nummer 05/331 BAATBL AZ1 A, in het geding tussen
      X te Z(hierna: belanghebbende)
      en
      de ambtenaar
      1.	Ontstaan en loop van het geding
      1.1.	Aan belanghebbende is een aanslag in de baatbelasting Enschedesestraat/Wemenstraat opgelegd van € 9 567,14.
      1.2.	Bij uitspraak van de ambtenaar van 7 februari 2005 is het bezwaar van belanghebbende ongegrond verklaard.
      1.3.	Op het beroep tegen de uitspraak op het bezwaar heeft de Rechtbank die uitspraak alsmede de aanslag vernietigd.
      1.4.	De ambtenaar heeft hoger beroep ingesteld. Tot de stukken van het geding behoort het ver-weerschrift van belanghebbende.
      1.5.	Op 22 maart 2007 heeft het Hof een onderzoek ter plaatse ingesteld als bedoeld in artikel 8:50 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Van dit onderzoek is proces-verbaal opgemaakt, dat op 6 april 2007 in afschrift aan partijen is toegezonden.
      1.6.	Tot de stukken van het geding behoren voorts de conclusies van re  en dupliek alsmede de nadere stukken die op 7 november 2008 van de gemachtigde van de ambtenaar zijn ontvangen en op dezelfde dag in afschrift zijn doorgezonden aan de wederpartij.
      1.7.	Bij het onderzoek ter zitting op 19 november 2008 te Arnhem zijn gehoord de gemachtigde van belanghebbende alsmede de ambtenaar.
      1.8.	Van de zitting is het proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.
      1.9.	De notities van de pleidooien die de gemachtigde van belanghebbende en de ambtenaar ter zitting hebben gehouden worden als hier herhaald en ingelast beschouwd.
      2.	Vaststaande feiten
      2.1.	De feiten die door de Rechtbank in onderdeel 3.2 van haar uitspraak als vaststaand zijn vermeld, staan ook in hoger beroep vast.
      2.2.	Bij besluit van de raad van de gemeente Hengelo (Ov.) van 7 oktober 2003 is de Verorde-ning baatbelasting Enschedesestraat/Wemenstraat (hierna: de Verordening) vastgesteld. Daarvan luidt artikel 2:
      1.	Onder de naam ‘baatbelasting Enschedesestraat/Wemenstraat’ wordt in de vorm van een heffing ineens een directe belasting geheven ter zake van de onroerende zaken gelegen in de gemeente Hengelo binnen het door de rode omlijning aangegeven belastinggebied als zoda-nig aangeduid op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart, die op 1 november 2002 zijn gebaat door de in het tweede lid genoemde voorzieningen die tot stand zijn of worden gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur.
      2.	De in het eerste lid bedoelde voorzieningen omvatten:
      a.	aanleggen/aanpassen (sier)bestrating, met inbegrip van de bijbehorende werken;
      b.	aanbrengen/aanpassen nieuw straatmeubilair (banken, verlichting, vuilnisbakken, vuil-containers, paaltjes, hekwerken, bebording, bloembakken, speelvoorzieningen, fontein etc.)
      c.	aanleggen/aanpassen fietsstroken, stallingmogelijkheden voor fietsen,
      d.	aanleggen/aanpassen parkeerplaatsen, parkeervoorzieningen, laad  en los plaatsen;
      e.	aanleggen/aanpassen groenvoorzieningen;
      g.	[het Hof leest: f.] aanleggen/aanpassen van openbare verlichting en voorzieningen voor (de aansluiting van) feest  en sierverlichting;
      g.	aanpassen profielen;
      h.	aanleggen van mantelbuizen ten behoeve van openbare nutsvoorzieningen.
      2.3.	De onderhavige baatbelasting is één van een viertal baatbelastingen waarvan de invoering door het college van burgemeester en wethouders op 30 september 2003 aan de raad is voorge-steld. De onderhavige baatbelasting werd daarbij gepresenteerd als fase III. De overige drie zijn de baatbelasting Binnenstad Zuid (fase II), de baatbelasting Schouwburgplein/Beursstraat (fase IV) en de baatbelasting Marktstraat/Willemsplein (fase VIII). Voor elk van de vier baatbelastin-gen is een bekostigingsbesluit vastgesteld. Voor de onderhavige fase is in het bekostigingsbesluit van 22 februari 2000 de mate waarin de kosten door middel van een baatbelasting worden ver-haald, vastgesteld op maximaal 100% van de kosten zoals opgenomen in de bij dat besluit beho-rende indicatieve kostenbegroting. Daarin is het totaal aan netto verhaalbare lasten bepaald op ƒ 2 467 723.
      3.	Geschil, standpunten en conclusies van partijen
      3.1.	Partijen houdt verdeeld,
      3.1.1	of en, zo ja, in hoeverre in het kader van de onderhavige fase van de herinrichting van de binnenstad van Hengelo voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet tot stand zijn gebracht en, meer in het bijzonder, in hoeverre de wijziging of vervanging van be-staande voorzieningen in het kader van deze herinrichting heeft geresulteerd in verbetering van de bestaande voorzieningen;
      3.1.2	of door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied, in verge-lijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voor-zieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk veran-derd is;
      3.1.3	in hoeverre de kosten van de herinrichting voor verhaal door middel van de onderhavige baatbelasting in aanmerking komen;
      3.1.4	of de onroerende zaken die in de heffing zijn betrokken zijn gebaat door de tot stand ge-brachte voorzieningen.
      3.2.	Elk van de partijen heeft voor haar standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van haar afkomstige stukken.
      3.3.	Daaraan is mondeling, behalve de inhoud van de voormelde pleitnotities, toegevoegd hetgeen is vermeld in het proces-verbaal van de zitting.
      3.4.	In hoger beroep concludeert elk van partijen overeenkomstig haar conclusie in eerste aanleg.
      4.	Beoordeling van het geschil
      4.1.	Alle onder ?2.2 genoemde werkzaamheden, met uitzondering van de aangelegde nieuwe voorzieningen voor (de aansluiting van) feestverlichting (onderdeel f van artikel 2, lid 2, van de Verordening) en het aanleggen van mantelbuizen (onderdeel h), betreffen de wijziging of vervan-ging van bestaande voorzieningen. Aangezien voorzieningen voor (de aansluiting van) feestver-lichting en mantelbuizen in het heringerichte gebied voorheen niet aanwezig waren, is hierbij niet aan de orde of het aanleggen daarvan heeft geresulteerd in verbetering van bestaande voorzienin-gen. Van belang is slechts of die nieuwe voorzieningen kunnen worden beschouwd als voorzie-ningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet. Het Hof acht aannemelijk dat beide bedoelde voorzieningen zijn aan te merken als zodanige voorzieningen. Vraag ?3.1.1 wordt dan ook bevestigend beantwoord wat die voorzieningen betreft.
      4.2.	Bij de beoordeling van de overige onderdelen moet wat geschilpunt ?3.1.1 betreft in het voetspoor van rechtsoverweging 4.1 (a.1) van het arrest van de Hoge Raad van 4 mei 2007, nr. 42 457, BNB 2007/233c* en Belastingblad 2007, blz. 599, worden vooropgesteld, dat een wijzi-ging of vervanging van een bestaande voorziening het tot stand brengen van een voorziening in de zin van artikel 222 van de Gemeentewet kan inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.
      4.3.	Onder een verbetering van een bestaande voorziening is niet te begrijpen het in staat van nieuw terugbrengen van die voorziening door het opheffen van achteruitgang daarvan met behulp van (groot) onderhoud. Indien aan een bestaande voorziening uitsluitend onderhoudswerkzaam-heden zijn verricht, is blijkens rechtsoverweging 4.1 (a.2) van het zo-even genoemde arrest geen sprake van een verbetering. Voorts is de enkele omstandigheid dat de aan de werkzaamheden bestede kosten hoger zijn dan die welke met het opheffen van de achteruitgang van de bestaande voorziening gemoeid zouden zijn, onvoldoende om de wijziging of vervanging van die voorzie-ning tot verbetering te bestempelen.
      4.4.	Wat onder een verbetering van een bestaande voorziening wel is te verstaan, is noch in het onder ?4.2 genoemde arrest noch in andere arresten over baatbelastingen nader omschreven. Het Hof zal voor de uitleg van dit begrip te rade gaan bij het spraakgebruik. In de 14e editie van Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal is te lezen dat onder verbetering is te verstaan: het verbeteren of verbeterd worden. Onder verbeteren is volgens dit woordenboek te verstaan: beter maken, de kwaliteit of bruikbaarheid verhogen van; de kwaliteit, de productiviteit, het rendement van iets, de stijl, de structuur enz. verbeteren. Dienovereenkomstig zal het Hof ter beantwoording van de vraag of sprake is van een verbetering van een bestaande voorziening als maatstaf hanteren, of de kwaliteit of de bruikbaarheid van die bestaande voorziening is verhoogd, dan wel de productiviteit, het rendement, de stijl of de structuur daarvan is verbeterd. Bij die beoordeling zal het Hof betrekken dat de doelstelling van de onderhavige herinrichting is ge-weest, het winkel- en verblijfsklimaat in de binnenstad van Hengelo te verbeteren. De onderhavi-ge baatbelasting strekt tot verhaal van lasten van meer dan één voorziening.
      4.5.	Het aanleggen/aanpassen van de (sier)bestrating met inbegrip van bijbehorende werken bestaat bij de onderhavige herinrichting uit het herstraten met betonstraatsteen en een geslepen natuurstenen deklaag in de kleur ‘Hengelo’s Groen’ volgens het uitgangspunt ‘chique, no non-sense’ zoals uitgewerkt in de brochure die tot de gedingstukken behoort, op een onderlaag van 50 cm hergebruikt puin met daarop een zandbed. De bijbehorende werken bestaan uit aangelegde splitgoten met roestvrijstalen afdekking en roostergoten, die tezamen een hogere capaciteit voor berging en afvoer van neerslag hebben dan de voordien aanwezige molgoten en kolken.
      4.6.	De aangebrachte puinlaag is weliswaar niet op zichzelf te beschouwen als een voorziening, maar maakt deel uit van de herstrating en kan, naar aan te nemen valt, bijdragen aan een stabiele-re ligging van het aangebrachte plaveisel, waardoor dit wellicht minder of minder snel aan ver-zakkingen onderhevig zal zijn. Het aanbrengen van een puin  en zandlaag onder de bestrating heeft aldus een verhoogde kwaliteit van de bestrating tot gevolg doordat die bestrating van een steviger fundament is voorzien dat verzakking voorkomt, althans tegengaat. Door middel van een onderhoudsbeurt waarbij slechts de opgetreden achteruitgang zou zijn opgeheven door het weg-nemen van verzakkingen, het vervangen van kapotte tegels en dergelijke, zou een dergelijke kwaliteitsverbetering niet of niet in dezelfde mate zijn bereikt. Door het aanbrengen van de nieuwe materialen en de grotere uniformiteit die daarbij is bereikt, is naar het oordeel van het Hof voorts een verbetering naar stijl en structuur gerealiseerd. Ten opzichte van de bestrating na de vorige herinrichting in veronderstelde staat van nieuw echter is de herstrating zelf, voor zover hierdoor toekomstig onderhoud wordt bespaard, op zichzelf niet te beschouwen als een verbete-ring als bedoeld in het onder ?4.2 genoemde arrest onder 4.1, (a.1). Wel als zodanige verbetering aan te merken zijn daarentegen de toegepaste verhardingen en de door de split  en roostergoten ver¬beterde afwatering.
      4.7.	Per saldo heeft de vervanging van de bestrating met bijbehorende werken naar het oordeel van het Hof geresulteerd in een, zij het geringe, verbetering van de bestaande voorziening. Hier-aan doet niet af dat op ter zitting overgelegde recente foto’s zichtbaar is dat randen van een aantal tegels inmiddels zijn afgebrokkeld; elke voorziening die ooit in staat van nieuw heeft verkeerd, is immers in de loop der jaren in meer of mindere mate aan slijtage onderhevig, ook voor zover deze voortkomt uit de ter zitting toegelichte keuze van de gemeente voor het leggen in visgraat¬verband van rechthoekige tegels die door hun langwerpige vorm niet te combineren waren met een rand van bisschops¬mutsen. Het aanleggen/aanpassen van de bestrating met inbegrip van bijbehorende werken is derhalve wat bruikbaarheid en stijl van de verharding en wat de vergrote afwateringscapaciteit betreft aan te merken als een verbetering.
      4.8.	Het aanbrengen/aanpassen van nieuw straatmeubilair bestaat bij deze herinrichting uit de plaatsing van nieuwe zitbanken, prullenbakken, fietsenklemmen en bebording in de vorm van een modulair bewegwijzeringsysteem. De zitbanken zijn van het type ‘Koro’, dat een hoger zitcom-fort heeft dan de voorheen aanwezige banken zonder rugleuningen. De vervanging van de zitban-ken kan daarom als verbetering worden beschouwd. Dit geldt niet voor de vervanging van de prullenbakken, waarvan de ambtenaar enkel stelt dat deze ‘in de capitole kleur antraciet’ zijn uitgevoerd terwijl de oude rood waren en dat deze dichter bij de gevels zijn geplaatst en gemak-kelijker te ledigen zijn door personeel van de stadsreiniging. Een andere kleur, opstelling en bedieningsgemak brengen, anders dan de ambtenaar stelt, geen verbetering qua productiviteit, stijl en structuur mee.
      4.9.	Met betrekking tot het aanbrengen/aanpassen van straatmeubilair is het Hof van oordeel dat door het plaatsen van banken met een rugleuning en een toegenomen aantal prullenbakken sprake is van een verbetering.
      4.10.	Het aanleggen/aanpassen van fietsstroken en van stallingsmogelijkheden voor fietsen bestaat, voor zover het in deze fase van de herinrichting niet opgaat in de aangepaste bestrating als onder ?4.5 bedoeld, uit de vervanging van fietsenrekken door klemmen van massief staal die zijn gefabriceerd door Falco en Velopa. Deze bieden meer bescherming en comfort en zijn in aantal met 20% toegenomen. Deze vervanging kan op zichzelf als een verbetering worden be-schouwd.
      4.11.	Van het aanleggen/aanpassen van parkeerplaatsen, parkeervoorzieningen en laad  en losplaatsen is niet gebleken dat deze uit iets anders bestaat dan aangepaste bestrating als onder ?4.5 bedoeld of verkeersmaatregelen. Dit kan niet worden aangemerkt als een zelfstandige voor-ziening.
      4.12.	Het aanleggen/aanpassen van groenvoorzieningen bestaat uit het vervangen van bomen met fijn blad door een soort met groter blad en met meer windbestendige takken. In het algemeen vormen bomen sierende elementen, die al dan niet een voorziening kunnen vormen die een stijlverbetering meebrengt. Die verbetering is echter van geringe waarde. Hetzelfde geldt voor de geplaatste boomkorven en boomroosters.
      4.13.	Het aanleggen/aanpassen van openbare verlichting betreft het vervangen van glazen bol¬armaturen van Selux en vier hoge masten op de Markt door hang  en gevelarmaturen van Linea Recta, door in de verharding verzonken zogenoemde lichtflagstones en rondom het Marktplein door schijnwerpers en zogenoemde lichtlindes. Voor zover hiervan een betere lichtspreiding uitgaat, is sprake van het aanbrengen van een voorziening van betere kwaliteit. Een verbetering in rendement of structuur is niet aannemelijk geworden.
      4.14.	Het aanpassen van profielen omvat niet meer of anders dan de onder ?4.5 bedoelde aanpas-sing van de bestrating.
      4.15.	Voorheen niet bestaande voorzieningen tot bekostiging waarvan de onderhavige baatbelas-ting strekt, zijn de bewegwijzering met een modulair systeem, de voorzieningen voor de aanslui-ting van feest  en sier¬verlichting en de aanleg van mantelbuizen ten behoeve van openbare nuts-voorzieningen.
      4.16.	De bewegwijzering is als deel van het straatmeubilair een zelfstandige voorziening. Niet gesteld of gebleken is dat het modulaire systeem een sierend element in de herinrichting vormt; dit wordt ook door de eigen waarneming van het Hof bij de gerechtelijke plaatsopneming niet ondersteund. Wel is aannemelijk dat bewegwijzering een doelmatig element in de aankleding van het straatbeeld kan vormen, doch dit is onvoldoende om te concluderen tot een in aanmerking te nemen verbetering.
      4.17.	De voorzieningen voor de aansluiting van feest  en sierverlichting bestaan uit dwarsover-spanningen voor de ophanging en uit een afzonderlijk bemeterd elektriciteitsnet voor de aanslui-ting van die verlichting. Van de dwarsoverspanningen is niet gesteld of gebleken dat deze op kosten van de gemeente zijn aangebracht.
      4.18.	In het kader van de herinrichting heeft de gemeente in de ondergrond mantelbuizen voor openbare nutsvoorzieningen aangelegd. De ambtenaar voert aan en het Hof acht aannemelijk dat dankzij deze mantelbuizen in de toekomst minder vaak de bestrating moet worden opengebroken voor de aanleg van leidingen of bekabeling. Omtrent de vragen (a) in hoeverre te verwachten is dat na de herinrichting wederom ondergronds nieuwe leidingen of kabels moeten worden aange-legd en (b) in welke omvang bestrating zou moeten worden opengebroken indien geen mantel-buizen zouden zijn gelegd, is in dit geding door de ambtenaar geen inschatting gemaakt. Bij deze stand van zaken is het Hof van oordeel dat sprake is van een voorziening met een beperkte bete-kenis.
      4.19.	Op grond van het vorenoverwogene kan worden gesproken van:
      –	een geringe verbetering van de bestrating met bijbehorende werken;
      –	een verbetering door de aanpassing van straatmeubilair en een gedeeltelijke uitbreiding daar-van;
      –	een verbetering door de aanpassing en de uitbreiding van fietsstallingsmogelijkheden;
      –	een geringe verbetering van groenvoorzieningen;
      –	een geringe verbetering van openbare verlichting;
      –	een beperkte verbetering door de aanleg van mantelbuizen.
      De ambtenaar heeft nog gesteld dat enige bestaande en nieuwe voorzieningen zodanig zijn gesi-tueerd dat ze tevens bijdragen aan het autoluw of autoloos maken van straten en aan het verplaat-sen van parkeergelegenheid. Het treffen van verkeersmaatregelen is evenwel niet gelijk te stellen aan het treffen van voorzieningen in de zin van artikel 222 van de Gemeentewet.
      4.20.	Tussen partijen is niet in geschil dat de gemeente bij de herinrichting in de onderhavige fase ervoor heeft gekozen een reeks van voorzieningen als een samenhangend geheel uit te voe-ren en de kosten van die reeks van voorzieningen te verhalen door middel van één baatbelasting. In dat verband geldt overeenkomstig het onder ?4.2 genoemde arrest als bijkomend vereiste dat het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk is veranderd. Over dit bijkomende vereiste handelt het onder ?3.1.2 omschreven geschilpunt.
      4.21.	Met betrekking tot de vraag of sprake is van een wezenlijke verandering van de voordien aanwezige voorzieningen is het Hof van oordeel dat de omvang van de voorzieningen in beperkte mate is toegenomen en de kwaliteit ervan op onderdelen is verbeterd doch de aard van de voor-zieningen niet is veranderd. Van een wezenlijke verandering van het geheel van de voorzieningen in het heringerichte gebied naar inrichting, aard of omvang kan in het onderhavige geval dan niet worden gesproken.
      4.22.	Vraag ?3.1.2 wordt derhalve ontkennend beantwoord. Gelet op het onder ?4.2 genoemde arrest leidt dit tot de gevolgtrekking dat de beoogde bekostiging van de onderhavige reeks van voorzieningen met één baatbelasting niet mogelijk is. De Verordening ontbeert om die reden verbindende kracht.
      4.23.	De overige geschilpunten behoeven geen behandeling.
      5.	Slotsom
      De Rechtbank heeft het beroep tegen de uitspraak van de ambtenaar terecht gegrond verklaard. Diens hoger beroep is mitsdien ongegrond.
      6.	Kosten
      De proceskosten van belanghebbende in hoger beroep zijn in overeenstemming met het Besluit proceskosten bestuursrecht en in samenhang met de gelijktijdig behandelde hogerberoepszaak met kenmerknummer 06/00032 en 19 andere waarin heden eveneens uitspraak wordt gedaan te berekenen op 1/21e van ([verweerschrift en verschijnen ter zitting beide à 1 punt, conclusie van dupliek en bijwonen van onderzoek ter plaatse beide à 0,5 punt =] 3× € 322 ?1×1,5=) € 1 449, zijnde € 69, aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
      7.	Beslissing
      Het Gerechtshof, recht doende in hoger beroep:
      –	bevestigt de uitspraak van de Rechtbank;
      –	veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende in hoger beroep voor een bedrag van € 69, te vergoeden door de gemeente Hengelo;
      –	verstaat dat van de gemeente Hengelo voor het instellen van dit hoger beroep een griffierecht wordt geheven van € 433.
    
    
    Aldus gedaan te Arnhem door mr. Röben, voorzitter, mr. Lamens en mr. Monsma. De beslissing is in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier op 11 februari 2009.
    
    
    
    
    
    
    (W.J.N.M. Snoijink)	(J.B.H. Röben)
    
    Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 11 februari 2009
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen de belanghebbende en het college van burgemeester en wethouders binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij
      de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer),
      postbus 20303, 2500 EH  Den Haag
      (bezoekadres: Kazernestraat 52).
      Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      1.	Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      2.	het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      	a.	de naam en het adres van de indiener;
      	b.	de dagtekening;
      	c.	een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      	d.	de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassa-tie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.