ECLI:NL:RBOVE:2026:230, Rechtbank Overijssel, 21-01-2026, ak_24_4237
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2026-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen een gebouw met plat dak. Beroep gegrond. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het gebouw met plat dak ten onrechte heeft aangemerkt als functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw. Het handhavingsverzoek van eiser is daarom ten onrechte afgewezen.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 24/4237 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats],
    
      hierna: [eiser]
      (gemachtigde: mr. ing. M.J.M. Blankvoort MBA),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle 
    
      hierna: het college
      (gemachtigde: mr. S. Raab).
    
    
    
      Als derde-partij nemen aan de zaak deel: [derde partij A] en [derde partij B] uit [vestigingsplaats],
      hierna: [derde partij]
      (gemachtigde: mr. R.A. Oosterveer).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het verzoek van [eiser] om handhavend op te treden tegen het gebouw met plat dak in de tuin van [derde partij] . [eiser] is het niet eens met het besluit van het college om zijn handhavingsverzoek af te wijzen. Volgens [eiser] kan het gebouw met plat dak niet zonder omgevingsvergunning worden opgericht. Aan de hand van de door [eiser] aangevoerde beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van zijn verzoek om handhaving. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college ten onrechte heeft gemeend dat het gebouw met plat dak functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw en daarom vergunningsvrij kon worden opgericht. In het bijgebouw wordt namelijk hetzelfde verricht als in het hoofdgebouw is toegestaan. Het handhavingsverzoek van [eiser] is daarom ten onrechte afgewezen. [eiser] krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. [eiser] heeft het college verzocht om handhavend op te treden. Het college heeft het handhavingsverzoek met het besluit van 3 april 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 22 oktober 2024 op het bezwaar van [eiser] is het college gebleven bij de afwijzing van het verzoek om handhaving. 
    
    
    
      2.1.
      
        [eiser] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [derde partij] hebben een schriftelijke reactie ingebracht. [eiser] heeft een nader stuk ingediend.
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] en zijn gemachtigde, de gemachtigde van het college vergezeld door [naam] en [derde partij] met hun gemachtigde. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht
      
    
    
    
      3.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    
    
    
      3.1.
      
        
          [eiser] heeft met een brief van 9 november 2023, die op 15 november 2023 door het college is ontvangen, verzocht om handhavend op te treden tegen het bijbehorende bouwwerk met een plat dak. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 
        1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
      
        
          Waar gaat deze zaak over?
        
      
      
      
        4.	[eiser] woont op het adres [adres eiser]. Vanuit zijn woning heeft hij zicht op het perceel van [derde partij] , die wonen aan de [adres derde partij]. [derde partij] hebben in 2023 twee bouwwerken opgericht in de tuin achter hun woning. Het gaat om een gebouw met een plat dak en een gebouw met een zadeldak. [eiser] kan zich niet verenigen met de oprichting van deze bouwwerken en heeft het college op 15 november 2023 verzocht om handhavend op te treden tegen de gebouwen omdat deze zonder omgevingsvergunning zijn opgericht. 
      
      
    
    
      4.1.
      Voor het gebouw met een zadeldak heeft het college op 6 augustus 2024 een omgevingsvergunning verleend. [eiser] heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op zijn bezwaar tegen deze vergunning. Dat beroep (ZWO 25/1181) is tegelijk met dit beroep op de zitting van 11 december 2025 behandeld. 
      
    
    
      4.2.
      Ten aanzien van het gebouw met een plat dak (waar deze zaak over gaat) heeft het college handhavend optreden geweigerd, omdat – kort gezegd – het bouwwerk vergunningsvrij zou zijn. [eiser] stelt in beroep dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat vertegenwoordigers van het college die wel inhoudelijk betrokken waren bij de besluitvorming, niet aanwezig waren bij de hoorzitting en dat daarom geen uitwisseling van standpunten heeft plaatsgevonden. Daarnaast staat in beroep ter discussie of het bouwwerk met plat dak vergunningsvrij is, omdat in geschil is of het functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder b, sub 2°, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). [eiser] stelt dat dit niet het geval is, omdat in het bouwwerk een beroep wordt uitgeoefend dat ook in het hoofdgebouw mag plaatsvinden. Er is daarom geen sprake van ondergeschiktheid, aldus [eiser] . Volgens [eiser] is zijn verzoek om handhaving daarom onterecht afgewezen.
      
      
        
          Is [eiser] belanghebbende?
        
      
      
      
        5.	Voordat op de beroepsgronden van [eiser] kan worden ingegaan, moet beoordeeld worden of [eiser] belanghebbende is. [derde partij] betogen namelijk dat [eiser] geen belanghebbende is in beroep. De percelen van [eiser] enerzijds en van [derde partij] anderzijds grenzen niet direct aan elkaar en [eiser] zou vanuit zijn woonkamer en tuin geen zicht hebben op het gebouw met plat dak, aldus [derde partij] .
      
      
    
    
      5.1.
      In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis zijn voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand, wordt volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) gekeken naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit. Deze factoren worden zo nodig in onderlinge samenhang bekeken. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank stelt vast dat het gebouw met plat dak op een afstand staat van ongeveer 14 meter van de perceelsgrens van [eiser] en op ongeveer 22 meter van de woning van [eiser] . Niet is betwist dat [eiser] vanuit zijn woning zicht heeft op het gebouw met plat dak, al is het maar omdat hij het vanaf de eerste verdieping van zijn woning kan zien. De rechtbank overweegt dat, gelet op de afstand en het feit dat [eiser] vanuit zijn woning zicht heeft op het gebouw met plat dak, het aannemelijk is dat [eiser] gevolgen van enige betekenis ondervindt van dit bouwwerk. Omdat het belang van [eiser] rechtstreeks bij het besluit op zijn handhavingsverzoek is betrokken, is de rechtbank van oordeel dat hij belanghebbende is bij zijn handhavingsverzoek. Het betoog van [derde partij] slaagt dus niet.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Is de behandeling van het bezwaar in strijd met de goede procesorde?
        
      
      
      
        6.	Ten aanzien van de beroepsgrond van [eiser] dat de behandeling van het bezwaar in strijd is met de goede procesorde, is van belang dat tussen partijen niet in geschil is dat in bezwaar een ambtelijk hoorzitting heeft plaatsgevonden zoals is bedoeld in 
        artikel 7:5 van de Awb. Ook staat niet ter discussie dat het horen heeft plaatsgevonden door een persoon die niet bij de totstandkoming van het primaire besluit van 3 april 2025 betrokken is geweest. [eiser] stelt dat tussen hem en het college geen uitwisseling van standpunten heeft kunnen plaatsvinden omdat vertegenwoordigers van het college niet bij de hoorzitting aanwezig waren.
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank volgt [eiser] niet in zijn betoog. Het college heeft voorafgaand aan de ambtelijke hoorzitting zijn voorlopig standpunt op het bezwaar van [eiser] met hem gedeeld. Op de hoorzitting heeft [eiser] daarop kunnen reageren. Uit het bestreden besluit volgt dat hetgeen besproken is op de hoorzitting bij de heroverweging is betrokken. Daarbij volgt uit de Awb geen verplichting voor het college om een vertegenwoordiger aan de hoorzitting te laten deelnemen die ook bij de totstandkoming van het primaire besluit betrokken is geweest. Omdat partijen op elkaars standpunten hebben kunnen reageren, is ook geen sprake van strijd met de goede procesorde. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is het gebouw met plat dak functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw?
        
      
      
      
        7.	[eiser] stelt dat het gebouw met plat dak niet functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, zoals is bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder b, sub 2°, van bijlage II van het Bor. Hij betoogt dat het college er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de functie van het hoofdgebouw van belang is voor de vraag of het gebruik van het bijbehorend bouwwerk functioneel ondergeschikt is. Volgens [eiser] is het gebruik van het gebouw met plat dak als praktijkruimte voor lichaamsgerichte therapie en ouderschapsondersteuning niet planologisch ondergeschikt aan het hoofdgebouw omdat een beroep aan huis ook binnen het hoofdgebouw is toegestaan. Omdat het beroep aan huis een primaire functie is die past binnen de bestemming van het hoofdgebouw kan het (beroepsmatig) gebruik van het gebouw met plat dak niet vergunningsvrij zijn, aldus [eiser] .
      
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van het bouwwerk functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. Het college stelt dat voor beantwoording van de vraag of het gebouw met plat dak functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw moet worden beoordeeld of het bouwwerk gebruikt kan worden voor primaire woonfuncties als een woonkamer, slaapkamer of keuken. Het college wijst op de voorbeelden die in de nota van toelichting bij vaststelling van het Bor (hierna: ‘de nota van toelichting’) zijn benoemd en waaruit volgt dat van functionele ondergeschiktheid sprake is bij functies die ten dienste staan aan de woning, zoals een berging, garage of atelier. Omdat het gebouw is ingericht als praktijkruimte stelt het college zich op het standpunt dat het bouwwerk niet gebruikt wordt voor primaire woonvoorzieningen zoals benoemd in de nota van toelichting. Dat er een toilet en pantry aanwezig zijn in het gebouw maakt dit volgens het college niet anders, omdat deze ruimtes ten dienste zouden staan van de praktijkruimte. Daarbij is ook van belang dat op grond van het vigerende planologische regime aan het hoofdgebouw een woonfunctie is toegekend.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het gebouw met plat dak een bijbehorend bouwwerk is zoals is bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Hieronder wordt verstaan: ‘uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak’. Ook is niet in geschil dat het gebouw een bijbehorend bouwwerk is als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor en dat het bouwwerk voldoet aan de vereisten uit dat artikel voor zover het gaat om de maximaal toegestane afmetingen, de oppervlakte en de ligging daarvan. Verder is niet in geschil dat het gebouw met plat dak wordt gebruikt als praktijkruimte voor lichaamsgerichte therapie en ouderschapsondersteuning en dat dit gebruik functioneel verbonden is met het hoofdgebouw. In geschil is wel of het gebruik van het gebouw functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, wat op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder b, sub 2°, van bijlage II van het Bor een vereiste is voor het vergunningsvrij oprichten en gebruiken van een bijbehorende bouwwerk op meer dan vier meter van het oorspronkelijke hoofdgebouw zoals hier aan de orde is.
      
    
    
      7.3.
      Voor beantwoording van de vraag of het bouwwerk functioneel ondergeschikt is, moet worden beoordeeld waarvoor het gebouw met plat dak wordt gebruikt. Van functionele ondergeschiktheid aan woningen is bijvoorbeeld sprake als het gaat om een berging, garage of atelier. Dit volgt, zoals het college terecht heeft opgemerkt, ook uit de nota van toelichting. Als het bijgebouw gebruikt kan worden voor primaire woonfuncties zoals woonkamer, slaapkamer of keuken, is geen sprake van ondergeschiktheid.
      
    
    
      7.4.
      Zoals [eiser] echter terecht heeft gesteld, volgt uit de nota van toelichting dat met een ‘functioneel ondergeschikt gebruik aan het hoofdgebouw’ wordt bedoeld dat het gebruik in planologisch opzicht ondergeschikt en ondersteunend moet zijn aan het gebruik van het hoofdgebouw. Het gaat er daarom om wat de functie is van het hoofdgebouw zoals dat in het vigerende planologische regime is toegestaan.
      
    
    
      7.5.
      Op het perceel geldt het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’. Op het hoofdgebouw rust de enkelbestemming ‘Wonen’. Uit artikel 22.1 van de planregels volgt dat de voor ‘wonen’ aangewezen gronden – voor zover van belang – bestemd zijn voor ‘eengezinshuizen al dan niet in combinatie met ruimte voor beroep aan huis’. Onder een ‘beroep aan huis’ wordt verstaan: ‘een dienstverlenend beroep, dat in of bij een woning wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate de woonfunctie behoudt en dat een ruimtelijke uitwerking of uitstraling heeft die met de woonfunctie in overeenstemming is’.
      
    
    
      7.6.
      Het voorgaande betekent dat het hoofdgebouw mag worden gebruikt voor bewoning en als ruimte voor een beroep aan huis. Het kunnen uitoefenen van een beroep aan huis is daarom een van de functies die is toegekend aan het hoofdgebouw. Dat maakt het gebruik van het gebouw met plat dak als ruimte voor een beroep aan huis naar het oordeel van de rechtbank niet functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw. Het college heeft dan ook ten onrechte geconcludeerd dat het gebruik van het gebouw vergunningsvrij is, nu niet aan de voorwaarde wordt voldaan dat het gebouw met plat dak functioneel ondergeschiktheid is aan het hoofdgebouw zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder b, sub 2°, van bijlage II van het Bor. De beroepsgrond slaagt.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank zal het besluit van 
    22 oktober 2024 vernietigen. De rechtbank ziet geen mogelijkheden voor finale geschilbeslechting. Het college zal daarom een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    9. De rechtbank veroordeelt het college in de door [eiser] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op 
    € 1.868,-‬ (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op een zitting, met een waarde van € 934,- per punt en wegingsfactor 1).
    
    10. De rechtbank bepaalt dat het college het door [eiser] betaalde griffierecht van 
    € 187,- aan hem vergoedt.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 22 oktober 2024;
    - draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van [eiser] voor een bedrag van € 1.868,-
    - bepaalt dat het college het door [eiser] betaalde griffierecht van € 187,- aan hem vergoedt.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.J. van Heijningen, griffier en uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
      
        De rechter is verhinderd om de 
      
      
        				 	  uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de Afdeling van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1418.
  
  
    Stb. 2010, 143, p. 143.
  
  
     De Afdeling van 23 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1822, r.o. 11.4.
  
  
    Stb. 2010, 143, p. 134.
  
  
     Artikel 1.18 van het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’.