ECLI:NL:RVS:2025:5036, Raad van State, 21-10-2025, 202504702/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 13 september 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Teylingen [verzoekers] gelast om diverse overtredingen op het perceel [locatie], in Sassenheim te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom. [verzoeker] is sinds 2008 eigenaar van het perceel. Er waren toen paarden, een paardenbak, hekwerk en een container op het perceel aanwezig. Op 2 juli 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat het gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan.

202504702/2/R3.
    Datum uitspraak: 21 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb)), hangende het hoger beroep van:
    [verzoeker A] en [verzoeker B], wonend in [woonplaats], (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [verzoeker])
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 juli 2025 in zaak nr. 24/8211 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Teylingen.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 13 september 2023 heeft het college [verzoeker] gelast om diverse overtredingen op het perceel [locatie], in Sassenheim (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom.
    Bij besluit van 4 september 2024 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 juli 2025 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld.
    Ook heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij besluit van 23 september 2025 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om verlenging van de begunstigingstermijn, afgewezen.
    [verzoeker] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 7 oktober 2025, waar [verzoeker A] en [verzoeker B], vergezeld door [persoon], bijgestaan door mr. J.J.M. van Lint, advocaat in Leiden, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.M. Hansen en P. Augustinus, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       [verzoeker] is sinds 2008 eigenaar van het perceel. Er waren toen paarden, een paardenbak, hekwerk en een container op het perceel aanwezig.
    In het bestemmingsplan "Buitengebied Teylingen" heeft het perceel de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden veehouderij - waardevolle graslanden". Op grond van artikel 14.1 van de planregels zijn de gronden bestemd voor een agrarisch bedrijf in de vorm van een grondgebonden veehouderijbedrijf en voor het behoud, de versterking en het herstel van de voorkomende natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden, in de vorm van bijvoorbeeld karakteristieke graslanden. Op grond van artikel 14.2, onder a, van de regels van het bestemmingsplan mogen gebouwen en bouwwerken uitsluitend worden gebouwd binnen een bouwvlak en ten dienste van de bestemming.
    3.       Op 2 juli 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat het gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan.
    Bij besluiten van 13 september 2023 heeft het college aan [verzoeker] verschillende lasten onder dwangsom opgelegd, strekkende tot het beëindigen en beëindigd houden van het houden van paarden op het perceel - behoudens in één paardenbak - en tot het verwijderen en verwijderd houden van een pipowagen en schuur en van verschillende voorzieningen ten behoeve van het houden van paarden. De hoogte van de dwangsom is bepaald op € 5.000,00 per constatering tot een maximum van € 5.000,00 per week, tot een maximum van in totaal € 20.000,00, met een begunstigingstermijn van 6 maanden. Bij besluit van 4 september 2024 heeft het college de besluiten van 13 september 2023 gehandhaafd.
    4.       De rechtbank heeft het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Onder 3.2 van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college een aantal lasten heeft ingetrokken bij besluit van 27 maart 2025. Het college heeft dit gedaan omdat [verzoeker] het overgangsrechtelijk gebruik van het grasland als paardenweide aannemelijk heeft gemaakt en omdat hij aan een deel van de opgelegde lasten heeft voldaan. De rechtbank heeft zich daarom in de aangevallen uitspraak beperkt tot de last die strekt tot het verwijderd en verwijderd houden van bouwwerken die in gebruik zijn als paardenstal/paddock en als opslagruimte voor materialen ten behoeve van de paarden.
    De rechtbank komt tot de conclusie dat er geen grond is voor het oordeel dat het handhavend optreden tegen de bouwwerken zodanig onevenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen doel, dat daarvan had moeten worden afgezien.
    5.       [verzoeker] kan zich niet vinden in de uitspraak van de rechtbank en heeft daartegen hoger beroep ingesteld. [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht de besluiten van 13 september 2023 en 4 september 2024 te schorsen totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.
    6.       Bij besluit van 23 september 2025 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om verlenging van de begunstigingstermijn afgewezen. Uit artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, volgt dat dit geding ook gaat over dat besluit.
    De voorzieningenrechter stelt vast dat [verzoeker] tegen het besluit van 23 september 2025 geen gronden heeft aangevoerd.
    Beoordeling verzoek
    7.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    8.       Het verzoek wordt afgewezen. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is namelijk niet aannemelijk dat de uitspraak van de rechtbank zal worden vernietigd of dat het college de last onder dwangsom uiteindelijk niet had mogen opleggen. De voorzieningenrechter licht dat hierna toe.
    9.       De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat er vier paarden op het perceel aanwezig zijn, en dat het gebruik van het perceel als paardenweide mag worden voortgezet op basis van het overgangsrecht.
    Het geschil in hoger beroep gaat alleen nog over drie bouwwerken op het perceel, namelijk twee zeecontainers van elk ongeveer 2,5 m bij 6 m, die in 2013 op het perceel zijn geplaatst en samen worden gebruikt als (schuil)stal voor de vier paarden. Naast deze containers staat een kleinere container van ongeveer 3 m bij 2,5 m, waarin voedsel voor de paarden wordt bewaard. Deze container is vóór 1990 op het perceel neergezet en sindsdien verschillende keren verplaatst.
    Verder stelt de voorzieningenrechter vast dat, zoals tussen partijen niet in geschil is, de bouwwerken niet zijn gebouwd binnen een bouwvlak en niet worden gebruikt ten behoeve van de bestemming. Voor de bouwwerken is geen omgevingsvergunning verleend en ook worden de bouwwerken niet overgangsrechtelijk beschermd. Dit betekent dat sprake is van overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, zodat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.
    Tussen partijen is in geschil of handhavend optreden, gelet op de betrokken belangen, in dit geval onevenredig is.
    Is handhavend optreden onevenredig?
    10.     [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de nadelige gevolgen van handhavend optreden niet onevenredig zijn tot het daarmee te dienen doel. Hiervoor voert hij verschillende gronden aan, die de voorzieningenrechter hierna zal bespreken.
    11.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    Legalisatie
    12.     [verzoeker] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er een gerede kans is op legalisatie, want volgens hem is de gemeente in dit geval op grond van het evenredigheidsbeginsel gehouden om daaraan mee te werken.
    12.1.  De voorzieningenrechter begrijpt het betoog zo, dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisatie bestaat. Zoals volgt uit de besluiten van 13 september 2023 en de toelichting van het college op de zitting, heeft de gemeente Teylingen in het kader van de "Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport" (ISG), besloten om over te gaan tot het projectmatig handhaven van strijdig gebruik en verrommeling in het buitengebied. Het doel hiervan is dat de gronden in het buitengebied worden gebruikt waarvoor deze zijn bestemd, namelijk het behouden en beschermen van waardevolle graslanden. Het weiden van paarden draagt daar volgens het college niet aan bij en daarom is het college niet bereid om een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouwwerken.
    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan, voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie aanwezig is. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 30 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4374) en 6 december 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4518). In wat [verzoeker] heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen grond voor het oordeel dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste omgevingsvergunning niet zal kunnen worden geweigerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Dierenwelzijn
    13.     [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het verwijderen van de zeecontainers een onevenredige impact heeft op het welzijn van de paarden, terwijl op grond van de Wet dieren een zorgplicht geldt om dat welzijn te beschermen. Volgens [verzoeker] is een bouwkundige voorziening noodzakelijk om de paarden te beschermen tegen weersomstandigheden, en ook is redelijkerwijs enige ruimte nodig voor voeropslag. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft [verzoeker] gewezen op pagina 5 en 6 van het Whitepaper "Paardendierenarts en paardenwelzijn" uit december 2022.
    [verzoeker] voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat alle reële mogelijkheden om de paarden elders te stallen zijn uitgeput, want hij heeft verschillende stallingen in de omgeving aangeschreven en geen van die stallingen heeft plaats voor de vier paarden samen, en ook niet voor individuele paarden.
    13.1.  De voorzieningenrechter stelt voorop dat het gebruik van de paardenweide weliswaar mag worden voortgezet op basis van het overgangsrecht, maar dat betekent niet dat het college moet afzien van handhavend optreden tegen de containers. De keuze om paarden te houden op gronden waar geen bouwkundige voorzieningen zijn toegestaan ten behoeve van paarden, komt voor rekening en risico van [verzoeker]. Voor zover de door [verzoeker] gestelde noodzaak van een bouwkundige voorziening op het perceel ter bescherming van de paarden zich voordoet, kan die noodzaak niet worden aangemerkt als een omstandigheid als bedoeld onder 11. Het is aan degene die verantwoordelijk is voor de paarden om een oplossing te vinden voor eventuele problemen die ontstaan als de containers worden verwijderd. Vergelijk onder 7.2 van de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4363) en onder 14.1 van de uitspraak van 26 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:622).
    Het betoog dat alle reële mogelijkheden om de paarden elders te stallen zouden zijn uitgeput, maakt dat niet anders. De voorzieningenrechter begrijpt, gelet op de door [verzoeker] overgelegde correspondentie met verschillende stallingen in de omgeving, en de door hem gegeven toelichting op de zitting, dat het vinden van alternatieve stalruimte voor de paarden niet eenvoudig is. De voorzieningenrechter ziet in het aangevoerde evenwel geen reden waarom het college aan die omstandigheid een zodanig zwaar gewicht had moeten toekennen, dat het algemeen belang dat is gediend met handhaving daarvoor moet wijken. Deze situatie is immers het gevolg van de door [verzoeker] gemaakte keuze, die voor zijn risico komt.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    14.     [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, want volgens hem zijn aan de Menneweg tot aan de spoorwegonderdoorgang vier schuilhokken voor dieren geplaatst.
    14.1.  Dit betoog slaagt niet. Het betoog over het gelijkheidsbeginsel is namelijk een herhaling van wat [verzoeker] in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan en [verzoeker] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De voorzieningenrechter kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 9 van de uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Vertrouwensbeginsel
    15.     [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving in strijd is met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, want de bijbehorende voorzieningen zijn al jaren zichtbaar op het perceel aanwezig en dat is ook bij de gemeente bekend. Zo staat al 50 jaar een container in de paardenweide die als stal en berging wordt gebruikt, terwijl uit de uitspraken van de Afdeling van 23 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:559) en 26 april 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1241) volgt dat tijdsverloop als omstandigheid kan worden meegewogen bij de beslissing om van handhaving af te zien. Na zo'n lange duur van niet-handhaven kan het college, bij een afweging van de belangen, niet langer een beslissing nemen om alsnog tot handhaving over te gaan, ook omdat derden geen hinder ondervinden van de bouwwerken.
    15.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    15.2.  Hoewel tijdsverloop als omstandigheid kan worden meegewogen bij de beslissing om van handhaving af te zien, kon [verzoeker] daaraan naar het oordeel van de voorzieningenrechter in dit geval niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het college niet meer zou handhaven. Van belang is dat het tijdsverloop niet zo lang is als [verzoeker] doet voorkomen. Voor de twee grotere zeecontainers geldt dat deze sinds 2013 op het perceel zijn geplaatst, zodat dit tijdsverloop in zoverre gering is. Weliswaar was er sinds 1970 een kleinere container aanwezig op het perceel, maar die is in de loop der jaren verschillende keren verplaatst, waarbij bovendien het gebruik omstreeks 2013 is veranderd van schuilgelegenheid naar opslag voor hooi en voer. Het tijdsbestek tussen dat moment en het moment waarop [verzoeker] wist dat het college voornemens was om een last onder dwangsom op te leggen is niet van dien aard, dat [verzoeker] daaraan het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat het college niet meer zou handhaven.
    Het betoog slaagt niet.
    15.3.  Gelet op het voorgaande, ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen grond voor het oordeel dat sprake is van omstandigheden die maken dat het college in dit geval moest afzien van handhaving.
    Ordemaatregel
    16.     De voorzieningenrechter stelt vast dat het college de aan de last verbonden begunstigingstermijn verschillende keren heeft verlengd. Dat is voor het laatst gebeurd bij besluit van 27 maart 2025, maar die termijn is intussen verstreken. Omdat niet is gebleken van zwaarwegende belangen die zich tegen een beperkte verlenging van de begunstigingstermijn verzetten, zal de voorzieningenrechter de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht verlengen tot twee weken na de uitspraak van vandaag. Daarmee krijgt [verzoeker] een laatste gelegenheid om de last uit te voeren zonder dat de dwangsom wordt verbeurd. Dit betekent dat [verzoeker] binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak aan de last moet voldoen, om verbeuring van de dwangsom te voorkomen.
    Proceskosten
    17.     Omdat uitsluitend een ordemaatregel als voorlopige voorziening wordt getroffen, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        wijst het verzoek af;
    II.       bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan de bij besluiten van 13 september 2023 opgelegde last, met terugwerkende kracht wordt verlengd tot twee weken na verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W. Kemerink op Schiphorst-Hofman, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzieningenrechter
    w.g. Kemerink op Schiphorst-Hofman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2025
    933