ECLI:NL:RVS:2024:1495, Raad van State, 10-04-2024, 202103530/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Almere het handhavingsverzoek van [bedrijf A] en [bedrijf B] afgewezen. [gemachtigde] is bestuurder van Almere Invest. Op 22 februari 2010 heeft hij de appartementen op de verdiepingen van het pand [locatie 1] in Almere gekocht. Op 3 mei 2010 heeft hij de eigendom van de appartementen verkregen van Alliantie. In 2014 zijn de appartementen in de Basisregistratie Personen (BRP) gesplitst in [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]. De eigendom van de appartementen is overgegaan op Almere Invest. Op 31 juli 2019 hebben derde-belanghebbenden het college verzocht om handhaving tegen de gedeeltelijke bewoning van het pand. Het college heeft bij besluit van 9 augustus 2019 het verzoek afgewezen omdat het gebruik van de verdiepingen van het pand als woning volgens hem onder het overgangsrecht van bestemmingsplan "Grote Markt Almere Stad" valt. Na bezwaar van derde-belanghebbenden heeft het college op 4 juni 2020 het besluit van 9 augustus 2019 herroepen en bepaald dat alsnog handhavend wordt opgetreden tegen de bewoning van het pand.

202103530/1/R4.
    Datum uitspraak: 10 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Almere Invest B.V., gevestigd in Almere,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 19 april 2021 in zaak nr. 20/2565 in het geding tussen:
    Almere Invest
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Almere.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 augustus 2019 heeft het college het handhavingsverzoek van [bedrijf A] en [bedrijf B] (hierna: derde-belanghebbenden) afgewezen.
    Bij besluit van 4 juni 2020 heeft het college het door derde-belanghebbenden daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 9 augustus 2019 herroepen, en bepaald dat alsnog handhavend zal worden opgetreden tegen de bewoning van het pand [locatie 1] in Almere.
    Bij uitspraak van 19 april 2021 heeft de rechtbank het door Almere Invest daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Almere Invest hoger beroep ingesteld.
    Almere Invest heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 augustus 2023, waar Almere Invest, vertegenwoordigd door mr. J.B.M. Swart, advocaat in Almere, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door H. Smit, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    Het college, Almere Invest en derde-belanghebbenden hebben niet binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een tweede zitting te worden gehoord.
    De Afdeling heeft het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 31 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Waar gaat deze zaak over?
    2.       [gemachtigde] is bestuurder van Almere Invest. Op 22 februari 2010 heeft hij de appartementen op de verdiepingen van het pand [locatie 1] in Almere gekocht. Op 3 mei 2010 heeft hij de eigendom van de appartementen verkregen van Alliantie. In 2014 zijn de appartementen in de Basisregistratie Personen (BRP) gesplitst in [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] (hierna tezamen: het pand). De eigendom van de appartementen is overgegaan op Almere Invest.
    2.1.    Op 31 juli 2019 hebben derde-belanghebbenden het college verzocht om handhaving tegen de gedeeltelijke bewoning van het pand. Het college heeft bij besluit van 9 augustus 2019 het verzoek afgewezen omdat het gebruik van de verdiepingen van het pand als woning volgens hem onder het overgangsrecht van bestemmingsplan "Grote Markt Almere Stad" valt. Na bezwaar van derde-belanghebbenden heeft het college op 4 juni 2020 het besluit van 9 augustus 2019 herroepen en bepaald dat alsnog handhavend wordt opgetreden tegen de bewoning van het pand. De rechtbank heeft het beroep van Almere Invest tegen dat besluit ongegrond verklaard.
    Is er een overtreding?
    3.       Het perceel waarop het pand zich bevindt is gelegen binnen het bestemmingsplan "Grote Markt, Almere Stad". Het perceel heeft de bestemming "Centrum". Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    "De voor Centrum aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    f. Wonen vanaf de eerste bouwlaag, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding horeca tot ten hoogtste categorie 1 wonen toelaatbaar is en ter plaatse van de aanduiding (-w) geen woningen op de verdieping zijn toegestaan;
    […]"
    3.1.    De Afdeling heeft geconstateerd dat het perceel op de verbeelding die op ruimtelijkeplannen.nl staat de functieaanduiding "wonen uitgesloten" heeft. Deze functieaanduiding is niet terug te vinden in de planregels, en heeft daardoor geen betekenis. In de planregels wordt alleen verwezen naar de aanduiding (-w). Op de zitting heeft het college het standpunt ingenomen dat het perceel op de papieren plankaart wel deze aanduiding (-w) heeft en dat de papieren plankaart in dit geval bepalend is.
    3.2.    Ingevolge artikel 1.2.3, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is indien na vaststelling van een bestemmingsplan de inhoud van het langs elektronische weg vastgelegde bestemmingsplan en die van de verbeelding daarvan op papier tot een verschillende uitleg aanleiding geeft, de eerstbedoelde inhoud beslissend.
    Ingevolge artikel 8.1.1, eerste lid, van het Bro is artikel 1.2.3 van het Bro niet van toepassing op bestemmingsplannen waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voor 1 januari 2010.
    Ingevolge artikel 8.1.1, tweede lid, van het Bro is indien de inhoud van plannen op papier, bedoeld in het eerste lid, en de inhoud van de verbeelding daarvan in elektronische vorm tot verschillende uitleg aanleiding geeft, in afwijking van artikel 1.2.3, tweede lid, van het Bro, de inhoud van de papieren vorm beslissend.
    3.3.    Het bestemmingsplan "Grote Markt, Almere Stad" is vastgesteld op 3 december 2009. Het bestemmingsplan heeft van 13 juli 2009 tot en met 24 augustus 2009 ter inzage gelegen. Daarom is de papieren verbeelding (plankaart) beslissend. De Afdeling heeft geconstateerd dat het perceel op de papieren plankaart inderdaad de aanduiding (-w) heeft. Op grond van artikel 4.1 van de planregels is wonen op de verdieping daarom dus niet toegestaan. Niet in geschil is dat de verdiepingen van het pand ten tijde van het besluit van 4 juni 2020 werden gebruikt voor wonen. Dit betekent dat Almere Invest artikel 4.1 van het bestemmingsplan overtreedt.
    Valt het gebruik onder het gebruiksovergangsrecht?
    4.       Almere Invest betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruiksovergangsrecht uit artikel 10, aanhef en onder d, van de planregels het gebruik voor wonen beschermt. Volgens Almere Invest moet bij de toepassing van het overgangsrecht niet worden beoordeeld of op 23 februari 2010 personen in de BRP waren ingeschreven als bewoners van het pand, maar of het pand bestemd was om als woning te worden gebruikt, in die zin dat de woonfunctie op 23 februari 2010 concreet bestond. Dat er op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan op 23 februari 2010 geen bewoners in het pand zaten en dus ook niet in de BRP waren ingeschreven, maakt volgens Almere Invest niet dat het gebruik is gestopt, omdat de woonfunctie van de appartementen op dat moment nog concreet bestond. Alliantie heeft het pand jarenlang gebruikt als woningen voor verhuur. Na de levering van het pand aan Almere Invest is dat gebruik voortgezet. Dit gebruik blijkt volgens Almere Invest onder andere uit de "Inventarisatie bestaande woonfuncties Grote Markt" die door de gemeente is uitgevoerd en als Bijlage 2 behoort bij het bestemmingsplan "Centrum Almere Stad", vastgesteld op 3 juni 2015. Daarnaast betoogt Almere Invest dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het pand voor bewoning in ieder geval binnen één jaar is hervat, waardoor geen sprake is van strijdig gebruik van het pand.
    4.1.    Artikel 10, aanhef en onder d, van de planregels luidt:
    "Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."
    Artikel 10, aanhef en onder f, van de planregels luidt:
    "Indien het gebruik, bedoeld in lid d, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten."
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2677, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Om te kunnen vaststellen of de bewoning van het pand door het overgangsrecht wordt beschermd, moet derhalve door Almere Invest aannemelijk zijn gemaakt dat dit gebruik al bestond op de peildatum en daarna is voortgezet. Anders dan Almere Invest meent, gaat het er niet alleen om dat het pand bestemd en geschikt moet zijn geweest om als woning te worden gebruikt, maar moet het pand ook daadwerkelijk voor bewoning gebruikt worden op het peilmoment. Uit de BRP blijkt dat van 18 september 2009 tot 16 juni 2010 niemand in het pand stond ingeschreven. Tegenover dit aanknopingspunt dat er in die periode geen bewoners in het pand waren, heeft Almere Invest geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat het pand wel werd bewoond op 23 februari 2010. Zij heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat het pand op de peildatum daadwerkelijk werd bewoond. Dat in de "Inventarisatie bestaande woonfuncties Grote Markt", als Bijlage 2 behorende bij het bestemmingsplan "Centrum Almere Stad", staat dat het pand altijd bewoond is geweest sinds de jaren 90 maakt niet dat het aannemelijk is dat het pand op de peildatum werd bewoond, omdat niet blijkt waar dit op gebaseerd is waardoor de juistheid niet is vast te stellen. Het feit dat het pand tot 18 september 2009 jarenlang door Alliantie is gebruikt voor bewoning door huurders, en op 16 juni 2010 door Almere Invest is gebruikt voor bewoning door huurders, maakt ook niet dat het pand op de peildatum op deze manier werd gebruikt. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is namelijk duidelijk geworden dat het pand op de peildatum immers ongeveer 5 maanden leegstond, en het zou nog grofweg 4 maanden duren voordat het pand weer bewoond werd. Dat het minder dan een jaar heeft geduurd voordat het pand weer werd gebruikt voor bewoning maakt niet dat het pand onder het overgangsrecht valt. Dat komt omdat pas aan artikel 10, aanhef en onder f, van de planregels kan worden toegekomen, als is voldaan aan artikel 10, aanhef en onder d, van de planregels, en dat is niet het geval. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat het overgangsrecht niet van toepassing is.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       Almere Invest betoogt, zo begrijpt de Afdeling, dat zij een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Almere Invest wijst in dat kader op de gevoerde gesprekken met de gemeente voorafgaand aan de koop van het pand, op de "Inventarisatie bestaande woonfuncties Grote Markt", als Bijlage 2 behorende bij het bestemmingsplan "Centrum Almere Stad", en op de in 2013 en 2014 afgewezen handhavingsverzoeken.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    5.2.    Almere Invest stelt dat zij voorafgaand aan de aankoop van het pand met de gemeente heeft gesproken over de toepasselijkheid van het overgangsrecht en het bestemmingsplan. Daarbij zou ook gesproken zijn over de omstandigheid dat op dat concrete moment geen bewoners aanwezig waren. De gemeente zou toen kenbaar hebben gemaakt dat het gebruik voor wonen kon worden voortgezet, zoals Almere Invest heeft gedaan. Het college heeft dit standpunt niet betwist.
    Ook wijst Almere Invest op de totstandkoming van het bestemmingsplan "Centrum Almere Stad". Bij de totstandkoming van dat bestemmingsplan is door de gemeente voor alle locaties op de Grote Markt geïnventariseerd of daar personen waren ingeschreven op en na de peildatum, en zo ja, of het woongebruik sindsdien niet langer dan één jaar is onderbroken. In de Inventarisatie wordt gesteld dat het pand aan deze vereisten voldeed, en daarom volgens de zienswijzennota ook onder het overgangsrecht viel. Deze standpunten zijn aan het college, onder wiens verantwoording de voorbereiding van dit bestemmingsplan tot stand is gekomen, toe te rekenen.
    Dat het college dit standpunt lange tijd heeft gehad, blijkt ook uit het feit dat de in 2013 en 2014 gedane handhavingsverzoeken tegen de bewoning van het pand door het college zijn afgewezen, omdat wonen onder het overgangsrecht zou vallen. Dat standpunt nam het college ook nog in ten tijde van het besluit van 9 augustus 2019. Pas in het besluit op bezwaar van 4 juni 2020 is het college van mening veranderd.
    5.3.    De Afdeling overweegt dat het college met bovenstaande gedragingen vertrouwen heeft geschapen bij Almere Invest. Het college heeft zich vanaf 2010 tot het besluit op bezwaar van 4 juni 2020 namelijk consequent op het standpunt gesteld dat het gebruik van de verdiepingen van het pand voor wonen op grond van het overgangsrecht mocht en heeft op die basis eerdere handhavingsverzoeken steeds afgewezen. Van gewijzigde feiten op basis waarvan het college in het besluit van 20 juni 2020 wel tot handhaving is overgegaan, is niet gebleken. Er zijn dus aan het college toe te rekenen uitlatingen en gedragingen gedaan waaruit Almere Invest redelijkerwijs mocht afleiden dat het college tegen bewoning van het pand niet zou optreden. Almere Invest mocht daarom de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het college niet zou handhaven tegen het gebruik van het pand voor bewoning om de enkele reden dat wonen niet onder het overgangsrecht zou vallen.
    5.4.    Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Het college heeft in zijn besluit van 4 juni 2020 niet gemotiveerd welke andere belangen zwaarder zijn dan de gerechtvaardigde verwachtingen. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het ondanks de bij Almere Invest gewekte verwachtingen het besluit van 9 augustus 2019 heeft herroepen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    4:6 Awb
    6.       Almere Invest betoogt dat de rechtbank niet heeft gemotiveerd dat het college zijn bevoegdheid op grond van artikel 4:6 van de Awb niet hoefde te gebruiken. Volgens Almere Invest zijn er in het verleden exact gelijkluidende handhavingsverzoeken gedaan die het college heeft afgewezen, en moest het college daarom haar bevoegdheid uit artikel 4:6 van de Awb gebruiken.
    6.1.    Artikel 4:6 van de Awb luidt:
    "1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
    2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking."
    6.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zijn bevoegdheid op grond van artikel 4:6 van de Awb niet hoefde te gebruiken. Uit de bewoording van artikel 4:6 van de Awb blijkt dat het bestuursorgaan geen verplichting heeft om na een afgewezen beschikking een nieuwe aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere beslissing. Dat mag maar hoeft niet. Het enkele feit dat er in het verleden vergelijkbare handhavingsverzoeken zijn afgewezen, maakt dus niet dat het college in dit concrete geval van deze bevoegdheid gebruik had moeten maken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van Almere Invest is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal ook doen wat de rechtbank had moeten doen en het beroep van Almere Invest gegrond verklaren en het besluit van 4 juni 2020 vernietigen. In dat besluit is namelijk ten onrechte niet gemotiveerd waarom het college ondanks de bij Almere Invest gewekte verwachtingen toch tot handhaving wil overgaan. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat het besluit van 4 juni 2020 in strijd is met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb, omdat het college in bezwaar met de herroeping van het besluit van 9 augustus 2019 niet ook meteen een besluit heeft genomen in de plaats daarvan. Het besluit van 4 juni 2020 moet dus worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb en 7:12, eerste lid, van de Awb.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ten slotte aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Almere Invest B.V. gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 19 april 2021 in zaak nr. 20/2565;
    III.      verklaart het beroep van Almere Invest B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Almere van 4 juni 2020, kenmerk 194188, gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Almere van 4 juni 2020, kenmerk 194188;
    V.       bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Almere tot vergoeding van bij Almere Invest B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Almere aan Almere Invest B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 895,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.P. Stouthamer, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Stouthamer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024
    1005