ECLI:NL:RBOBR:2025:7500, Rechtbank Oost-Brabant, 17-11-2025, SHE 24/2675
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat sprake was van een overtreding en dat het college de last onder dwangsom in redelijkheid heeft kunnen opleggen. Er is geen sprake van “wonen” in de zin van het bestemmingsplan. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 24/2675
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2025 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. E. Beele),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vught, het college
    (gemachtigden: ing. I.A.G.J. Reijnders en mr. E.A.C Fricker)
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.	Deze uitspraak gaat over een besluit waarin aan eiser een tweede last onder dwangsom is opgelegd in verband met het huisvesten van tijdelijke medewerkers (arbeidsmigranten) aan de [adres] tot en met [nummer] te [woonplaats] . Eiser is het niet eens met het besluit en hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college een last onder dwangsom heeft kunnen opleggen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat sprake was van een overtreding en dat het college de last onder dwangsom in redelijkheid heeft kunnen opleggen. Er is geen sprake van “wonen” in de zin van het bestemmingsplan. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      1.2.
      De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.1.
      Het college heeft bij besluit van 16 januari 2024 aan eiser een tweede last onder dwangsom opgelegd.
      
    
    
      2.2.
      Met het bestreden besluit van 11 juni 2024 is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en is het bestreden besluit in stand gelaten.
      
    
    
      2.3.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 3 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigden van het college. Deze zaak is gelijktijdig behandeld met de zaken die geregistreerd staan onder  SHE 24/1170 en SHE 24/2601. 
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      3.1.
      Eiser is eigenaar van het pand aan de [adres] tot en met [nummer] te [woonplaats] (het pand). In 2021 is geconstateerd dat eiser het pand verhuurde aan arbeidsmigranten. Hierom heeft het college met het besluit van 1 december 2021 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd vanwege kamerverhuur in strijd met het bestemmingsplan. Op 3 januari 2022 heeft een toezichthouder een hercontrole uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat de bewoners waren vertrokken en dat het pand was ontruimd. Het pand is vervolgens, op grond van een aan eiser verleende omgevingsvergunning, verbouwd tot zeven zelfstandige wooneenheden. 
      
    
    
      3.2.
      Bij een controle op 8 juni 2023 is door de toezichthouders geconstateerd dat er tijdelijke werknemers in de appartementen in het pand zijn gehuisvest. Op het moment van de controle werden er ten minste twaalf arbeidsmigranten aangetroffen. Geen van deze personen was in de Basisregistratie Personen (BRP) ingeschreven op het adres. Eiser beschikte niet over een omgevingsvergunning voor het huisvesten van tijdelijke werknemers op het adres. 
      
    
    
      3.3.
      
        Het college heeft vervolgens bij besluit van 8 juni 2023 een last onder dwangsom opgelegd dat gebaseerd is op een overtreding van de gebruiksregels van het bestemmingsplan “Centrum Vught e.a.” (het bestemmingsplan) in samenhang met het bestemmingsplan “Parapluplan kamerverhuur Vught” (het parapluplan). Er is een dwangsom opgelegd van € 2.000,- per week met een maximum van € 16.000,-, waarbij uiterlijk 6 juli 2023 een einde diende te worden gemaakt aan het strijdige gebruik. 
        Sinds 14 juni 2023 hebben meerdere controles plaatsgevonden op het perceel [adres] tot en met [nummer] te Vught. Het betreft controles op 14 juni 2023, 6 juli 2023, 14 juli 2023, 21 juli 2023, 3 augustus 2023, 11 augustus 2023, 21 september 2023, 25 oktober 2023, 30 oktober 2023, 8 november 2023, 14 november 2023, 1 december 2023 en 14 december 2023. Op 14 december 2023 is geconstateerd dat eiser de overtreding nog niet ongedaan gemaakt heeft. Het in de opgelegde last opgenomen maximum aan dwangsommen was verbeurd.
      
      
    
    
      3.4.
      Op 16 januari 2024 heeft eiser daarom een tweede last onder dwangsom ontvangen van € 15.000 per week met een maximum van € 45.000, waarbij is gelast om uiterlijk op29 januari 2024 (einde begunstigingstermijn) het strijdige gebruik van de woningen op het perceel [adres] tot en met [nummer] te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kan eiser doen door het huidige gebruik, het huisvesten van bewoners binnen één appartement die samen geen huishouden vormen, te beëindigen. Eiser kan de woningen afzonderlijk verhuren aan één of meer personen die gezamenlijk wel een huishouding voeren en waarbij wel sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
      4.1.
      Evenals in de zaak geregistreerd onder SHE 24/1170 staat hier de vraag centraal of sprake is van ‘wonen’ in de zin van het parapluplan. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan de enkelbestemming “Wonen”. In het parapluplan, waarin een herziening van enkele begrippen in het bestemmingsplan is opgenomen, wordt onder ‘wonen’ verstaan: huisvesten met vast karakter van één afzonderlijk huishouden in een woning. Onder huishouden wordt verstaan: persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; bedrijfsmatige kamerverhuur en huisvesting van tijdelijke werknemers wordt daaronder niet begrepen.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
    
    
      4.2.
      Eiser heeft aangevoerd dat er geen sprake is van een overtreding. Hij is van oordeel dat sprake was van een huishouden als bedoeld in artikel 3.1 van het parapluplan, zodat strijd met de bestemming “Wonen” niet aan de orde is. De zeven appartementen worden namelijk bewoond door maximaal twee personen die volgens hem alleen al een gezamenlijke huishouding voeren doordat zij gemeenschappelijke voorzieningen delen, wat volgens hem een onderlinge verbondenheid geeft. Ook staan zij op dit adres ingeschreven in de BRP en zijn zij huurovereenkomsten aangegaan voor de duur van (minimaal) één jaar. Na het treffen van de voorlopige voorziening heeft eiser de appartementen bovendien nog maar enkel verhuurd aan stelletjes en zij voeren een affectieve relatie met elkaar. 
      
    
    
      4.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat er ten tijde van de oplegging van deze last geen sprake was van een afzonderlijk huishouden in de appartementen als bedoeld in artikel 3.1 van het parapluplan vanwege het ontbreken van onderlinge verbondenheid tussen de bewoners van de appartementen en continuïteit in de samenstelling, zoals het geval is bij een affectieve of familiaire relatie. Als dat niet het geval is, is bij bewoning door twee personen (of meer) sprake van meerdere huishoudingen in een woning, ook al staan zij op dit adres ingeschreven in de BRP, zijn zij huurovereenkomsten aangegaan voor de duur van minimaal een jaar en delen zij gemeenschappelijke voorzieningen. De rechtbank verwijst daarbij tevens naar hetgeen zij heeft overwogen in zaak SHE 24/1170. Verder overweegt de rechtbank hierover het volgende. 
      
    
    
      4.4.
      Voor zover eiser naar voren heeft gebracht dat hij na het treffen van de voorlopige voorziening de appartementen nog maar enkel verhuurt aan stelletjes, is de rechtbank van oordeel dat eiser deze stelling niet deugdelijk heeft onderbouwd. Uit de door hem overgelegde huurovereenkomsten blijkt namelijk dat deze zijn gesloten op 1 februari 2024. Dat is na het opleggen van de last onder dwangsom van 16 januari 2024 en na afloop van de begunstigingstermijn die eindigde op 29 januari 2024. Zij geven daarom geen inzicht in de verhuur in de periode daarvoor. Uit de controles in de periode van 21 september 2023 tot en met 14 december 2023 is daarentegen gebleken dat in veel gevallen tussen de bewoners geen affectieve of familiaire band bestond en dat geen sprake is geweest van huisvesten met een vast karakter. Meerdere bewoners hebben verklaard dat zij collega’s van elkaar zijn en in ieder geval een van de bewoners heeft verklaard dat hij zijn huisgenoot nog niet kende voordat zij samen in de woning zijn ondergebracht. Het college heeft daarom kunnen stellen dat van onderlinge verbondenheid geen sprake was. Ook heeft het college kunnen stellen dat de vereiste continuïteit ontbrak, omdat het college op basis van de verschillende controles heeft geconstateerd dat er sinds juni 2023 al meerdere wisselingen van bewoners hebben plaatsgevonden. In een periode van zes maanden hadden zeker vijf wisselingen plaatsgevonden en soms al binnen twee maanden. Dit betoog slaagt niet. 
      
    
    
      4.5.
      Eiser voert verder aan dat gezien de onrechtmatigheid van het tweede gedeelte van de begripsbepaling het college de hele begripsbepaling in artikel 3.1, onder b, van het parapluplan buiten toepassing had moeten laten. Volgens eiser gaat het hier om een onsplitsbare bepaling die in strijd is met het evenredigheidsbeginsel vanwege het gemaakte onderscheid tussen bewoning door tijdelijke werknemers enerzijds en andere personen anderzijds. 
      
    
    
      4.6.
      De rechtbank overweegt (net als in zaak SHE 24/1170) dat met het verzoek om artikel 3.1, onder b, van het parapluplan buiten toepassing te laten, eiser een beroep doet op de exceptieve toets van een planregel aan hogere regelgeving. De rechtbank komt niet toe aan deze beoordeling, nu de last enkel is gestoeld op het eerste gedeelte van de begripsbepaling. De stelling van eiser dat het eerste en tweede gedeelte van de begripsbepaling onlosmakelijk is verbonden, is naar het oordeel van de rechtbank onjuist. Het feit dat in het tweede gedeelte van de begripsbepaling is bepaald dat tijdelijke werknemers niet kunnen worden geschaard onder het begrip huishouden, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet per definitie dat bij het ontbreken van het tweede gedeelte tijdelijke werknemers anders wel een huishouden als bedoeld in artikel 3.1 hadden gevormd. Als het laatste gedeelte van de planbepaling buiten toepassing wordt gelaten, resteert wat onder huishouden wordt verstaan. Namelijk een persoon of groep personen die één huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. Het college kan telkens aan de hand van de omstandigheden beoordelen of op grond van het eerste gedeelte van de bepaling wel of geen sprake is van een huishouden. Ook dit betoog slaagt niet.
      
    
    
      4.7.
      Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank in hetgeen eiser heeft aangevoerd, geen aanleiding ziet voor het oordeel dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit geen sprake was van een overtreding. Aldus was het college bevoegd tot handhavend optreden.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
    
    
      4.8.
      Op grond van vaste rechtspraak geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
    
    
      4.9.
      Eiser stelt dat handhavend optreden onevenredig is. Het college heeft volgens hem niet deugdelijk gemotiveerd waarom de bewoning in kwestie zou leiden tot een negatieve ruimtelijke uitstraling van het pand of zou kunnen leiden tot parkeeroverlast. De ruimtelijke uitstraling van het pand en de daarbij gebezigde vorm van bewoning is in geen enkel opzicht te vergelijken met het beeld van verloedering en overlast dat de planwetgever heeft willen voorkomen. Ook wijst eiser erop dat juist op instigatie van het college is besloten om het pand te verbouwen en te transformeren tot zeven zelfstandige appartementen. Deze herontwikkeling is volledig in overeenstemming met hetgeen het college vanuit ruimtelijk oogpunt voor ogen had. Niet is aangetoond dat de bewoners geen duurzame relatie met de buurt zouden hebben opgebouwd en/of dat zij niet zorgzaam met de buurt zouden zijn omgegaan op grond waarvan handhaving noodzakelijk zou kunnen worden geacht. 
      
    
    
      4.10.
      De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid tot handhavend optreden heeft kunnen overgaan. Van concreet zicht op legalisatie of van bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien, is niet gebleken. De enkele omstandigheid dat het huisvesten van de tijdelijke werknemers geen overlast heeft veroorzaakt, betekent op zichzelf nog niet dat handhavend optreden onevenredig is. Het belang van het college bij handhaving is gelegen in het waarborgen van de planologische uitgangspunten en het voorkomen van precedentwerking.Dit betoog slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.1.
      Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, rechter, in aanwezigheid van mr.I.M.C. van Og, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      BIJLAGE 
    
    
  
  
    Bijlage: relevante bepalingen van het bestemmingsplan
    
    
      
        Bestemmingsplan “Centrum Vught e.o.”
      
      
        Artikel 1.79 woning/wooneenheid:
      een gebouw dat voor bewoning gebruikt wordt of daartoe bestemd is; hieronder wordt tevens begrepen een kamerverhuurbedrijf, waarbij de kamers afzonderlijke wooneenheden vormen, indien daarbij centrale voorzieningen aanwezig zijn, zoals een keuken, een douche en andere centrale voorzieningen.
    
    
    
      Artikel 21.1 Bestemmingsomschrijving
      De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      a.wonen;
      b.bedrijf ten behoeve van een decoratieatelier, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf';
      c.kantoor, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'Kantoor';
      d.maatschappelijk, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'maatschappelijk', met de daarbij behorende voorzieningen.
    
    
    
      
        Bestemmingsplan “Parapluplan kamerverhuur Vught”
      
      
        Artikel 3.1.
      a.Wonen: huisvesten met vast karakter van één afzonderlijk huishouden in een woning.
    
    b. Huishouden: persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; bedrijfsmatige kamerverhuur en huisvesting van tijdelijke werknemers wordt daaronder niet begrepen.
    c. Bedrijfswoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) één persoon of huishouden, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is.
    d. Woning:een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, niet zijnde:
    1. een bijzondere woonvorm;
    2. huisvesting van personen waarbij de voorzieningen met elkaar worden gedeeld en wanneer er daarnaast geen ander huishouden in het gebouw is ondergebracht.
    
    
      4.1
      
        Strijdig gebruik
        Tot een gebruik in strijd met het bestemmingsplan wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijvingen, waaronder in ieder geval wordt begrepen het gebruik als kamergewijs bewoond pand.
      
      
      
    
  
  
     Zie artikel 1.79 van het bestemmingsplan.
  
  
     Zie artikel 3.1, onder a, van het parapluplan.
  
  
     Zie artikel 3.1, onder b, van het parapluplan.
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2023:4565.
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.