ECLI:NL:RVS:2025:1460, Raad van State, 02-04-2025, 202302268/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden aan RTR Exploitatie B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bestaand winkelpand tot appartementen op de percelen Voorstreek 101 en 101b in Leeuwarden. Op 23 maart 2021 heeft het college aan RTR Exploitatie B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bestaand winkelpand tot acht appartementen op de percelen Voorstreek 101 en 101b in Leeuwarden. Het college heeft daarbij gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 7.5.1, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Binnenstad". [appellant] woont op het perceel [locatie], naast het perceel waar de omgevingsvergunning betrekking op heeft, en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 26 oktober 2021 vernietigd. Volgens de rechtbank heeft het college het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning onvoldoende gemotiveerd ten aanzien van het aspect parkeren.

202302268/1/R3.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]) wonend in Leeuwarden,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 30 maart 2023 in zaak nr. 21/3749 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 maart 2021 heeft het college aan RTR Exploitatie B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bestaand winkelpand tot appartementen op de percelen Voorstreek 101 en 101b in Leeuwarden.
    Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft het college het door [appellant]  daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant]  daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 oktober 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 maart 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Hengst en D.E. Kuipers, is verschenen. Voorts is op de zitting RTR Exploitatie B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    4.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 juli 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    5.       Op 23 maart 2021 heeft het college aan RTR Exploitatie B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bestaand winkelpand tot acht appartementen op de percelen Voorstreek 101 en 101b in Leeuwarden. Het college heeft daarbij gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 7.5.1, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Binnenstad". [appellant] woont op het perceel [locatie], naast het perceel waar de omgevingsvergunning betrekking op heeft, en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 26 oktober 2021 vernietigd. Volgens de rechtbank heeft het college het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning onvoldoende gemotiveerd ten aanzien van het aspect parkeren. In de beroepsfase heeft het college zijn motivering aangevuld. De rechtbank is van oordeel dat het college met de aanvullende motivering in beroep alsnog een afdoende motivering aan zijn besluit tot verlening van de omgevingsvergunning ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank heeft daarom aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 26 oktober 2021 in stand te laten. De beroepsgronden die betrekking hebben op (de hoogte van) de balkons, de grootte van de appartementen, de gevreesde overlast en de uit te voeren bouwwerkzaamheden slagen naar het oordeel van de rechtbank niet.
    7.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage bij de uitspraak. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
    Hoger beroepsgronden
    Goede ruimtelijke ordening
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de verlening van de omgevingsvergunning niet leidt tot strijd met de goede ruimtelijke ordening.
    [appellant] voert daartoe aan dat de balkons (zeker qua hoogte) op grond van het bestemmingsplan niet zijn toegestaan. De balkons blokkeren het zonlicht en leiden tot inkijk op de buitenruimte van [appellant]. Volgens [appellant] heeft hij het recht verworven op toetreding van zonlicht, geen inkijk en geen overlast op zijn buitenruimte. Een belangenafweging is daarom overbodig en zou hoe dan ook in het voordeel van [appellant] moeten uitvallen. Daarbij is er volgens [appellant] geen noodzaak voor de uitgebouwde en te hoge balkons. Er had ook gekozen kunnen worden voor inpandige of zogenoemde Franse balkons.
    Ook is het volgens [appellant] niet juist dat op de verdiepingen al zes appartementen planologisch zijn toegestaan en dat daar met deze omgevingsvergunning slechts twee appartementen bij komen. Dat zou volgens [appellant] betekenen dat er op grond van het bestemmingsplan ook twintig appartementen zijn toegestaan. Het college moet daarom volgens [appellant] opnieuw beoordelen of het verlenen van de omgevingsvergunning niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
    [appellant] voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college de parkeerproblematiek onvoldoende heeft onderzocht. Het toenemende aantal bewoners zal leiden tot parkeeroverlast. [appellant] wijst er in dit verband op dat de gemeente regelgeving heeft ontwikkeld waaruit volgt dat in het kader van de goede ruimtelijke ordening onderzoek moet plaatsvinden. Dat is in dit geval volgens [appellant] ten onrechte niet gebeurd.
    Daarbij zal het toenemende aantal bewoners ook anderszins leiden tot overlast, met name door de fietsen die op straat en tegen de gevel van [appellant] worden geparkeerd, omdat de bewoners geneigd zullen zijn geen gebruik te maken van de fietsenberging, omdat die moeilijk toegankelijk is.
    8.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    8.2.    De percelen aan de Voorstreek 101 en 101b in Leeuwarden hebben in het bestemmingsplan "Binnenstad" de bestemming "Centrum - 4". In artikel 7.1 van de planregels staat dat gronden met deze bestemming onder andere bestemd zijn voor woningen, voor zover het de tweede en hogere bouwlaag betreft. De eerste bouwlaag (begane grond) van de percelen is op grond van het bestemmingsplan bestemd voor detailhandel, dienstverlening, cultuur en ontspanning en bepaalde bedrijven.
    8.3.    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat voor het realiseren van de acht appartementen in het pand aan de Voorstreek 101 en 101b in Leeuwarden een omgevingsvergunning is vereist om te bouwen en om af te wijken van het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo.
    De Afdeling overweegt net als de rechtbank dat het op grond van het bestemmingsplan "Binnenstad", anders dan [appellant] betoogt, is toegestaan om op gronden met de bestemming "Centrum - 4" woningen met balkons te realiseren op de tweede en hogere bouwlaag, zodat het bouwplan in zoverre niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het realiseren van woningen op de tweede en hogere bouwlaag met balkon van het pand aan de Voorstreek 101 en 101b is dus planologisch toegestaan.
    De Afdeling overweegt dat er in de planregels geen beperking zit aan het aantal woningen per bouwlaag. Uit de bouwtekeningen volgt dat er per bouwlaag twee appartementen worden gerealiseerd. De appartementen zijn tussen de 45 m2 en 80 m2 groot. De Afdeling is van oordeel dat dit voor appartementen geen ongebruikelijke grootte is. Het uitgangspunt van het college dat er planologisch al zes appartementen mogelijk zijn op de eerste, tweede en derde verdieping, kan de Afdeling dan ook volgen.
    Over de balkons overweegt de Afdeling als volgt. Anders dan het college en de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de balkons moeten worden aangemerkt als onderdelen van het hoofdgebouw en niet als bouwwerken, geen gebouwen zijnde. Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP0402, onder 2.3. De balkons hoeven daarom niet te voldoen aan de maximale bouwhoogte van 5 m, die op grond van artikel 7.2.5, aanhef en onder b, van de planregels geldt voor overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde. Voor de balkons gelden daarom de bepalingen van het bestemmingsplan die betrekking hebben op hoofdgebouwen. Dit betekent in dit geval dat voor de balkons een maximale bouwhoogte geldt van 15 m. De balkons, die zijn voorzien in het bouwplan, voldoen hieraan en zijn daarom, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet in strijd met het bestemmingsplan.
    Uit het voorgaande volgt dat het bouwplan alleen in strijd is met het bestemmingsplan voor zover het voorziet in de realisatie van woningen op de begane grond.
    8.4.    De Afdeling overweegt dat uit artikel 2.10, eerste lid, onder c, en tweede lid van de Wabo en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo volgt dat een omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen en gebruiken van een bouwwerk kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en past binnen de afwijkingsregels uit het bestemmingsplan.
    De Afdeling overweegt dat het op grond van de afwijkingsregels uit artikel 7.5.1, aanhef en onder a, van de planregels mogelijk is om met een omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan. Op grond van dit artikel mogen er onder voorwaarden woningen worden gerealiseerd op de begane grond. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat het bouwplan past binnen de planregels inzake afwijking. De Afdeling overweegt het volgende over de toets aan de goede ruimtelijke ordening.
    8.5.    De Afdeling overweegt over de fietsen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er in zodanige mate sprake zal zijn van overlast door fietsen, dat het college de omgevingsvergunning vanwege strijd met de goede ruimtelijke ordening daarom niet had mogen verlenen. Daarbij blijkt uit de door [appellant] overgelegde stukken niet dat de bewoners geen gebruik zullen maken van de inpandige fietsenberging.
    Over het aspect parkeren overweegt de Afdeling net als de rechtbank dat het college in zijn aanvullend verweerschrift van 29 november 2022 heeft toegelicht en aannemelijk heeft gemaakt dat de twee appartementen die in afwijking van het bestemmingsplan worden gerealiseerd op de begane grond niet leiden tot een toename van de parkeerbehoefte, omdat van de functie die de begane grond had, te weten detailhandel/dienstverlening, ook een parkeerbehoefte uitging.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er met de verlening van de omgevingsvergunning in zoverre geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Rechtsgevolgen in stand laten
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit niet in stand had mogen laten, omdat dat procestechnisch niet kan.
    9.1.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank op grond van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan bepalen dat de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit geheel of gedeeltelijk in stand blijven. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank dit niet had mogen doen, volgt de Afdeling daarom niet.
    Het betoog slaagt niet.
    Proceskosten
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld in de vergoeding van de kosten voor rechtsbijstand.
    10.1.  De Afdeling overweegt dat op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht alleen een proceskostenvergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand kan worden toegekend, indien het gaat om rechtsbijstand die door een derde is verleend. Omdat [appellant] in deze zaak mede zijn eigen belangen heeft behartigd, is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als bedoeld in die bepaling geen sprake.
    Het betoog slaagt niet.
    Herhalen en inlassen bezwaar- en beroepschrift
    11.     Waar [appellant] voor het overige verzoekt de in de bezwaar- en beroepsprocedure aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen, overweegt de Afdeling dat uit het in algemene zin herhalen en inlassen van gronden niet is af te leiden waarom [appellant] van oordeel is dat de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig is. Daarom ziet de Afdeling hierin geen aanleiding deze uitspraak te vernietigen.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. M. Soffers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Soffers
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    780-1116
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:72
    […]
    3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
    a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of
    […].
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan
    […].
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    […]
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1o met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    […].
    Besluit proceskosten bestuursrecht
    Artikel 1
    Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:
    a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
    […].
    Planregels bestemmingsplan "Binnenstad"
    Artikel 7.1
    De voor ‘Centrum - 4’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. gebouwen ten behoeve van:
    […]
    9. woningen, voorzover het de tweede en hogere bouwlaag betreft, tenzij:
    a. in de bestaande situatie woningen in de eerste bouwlaag aanwezig zijn, in welk geval de bestaande woningen zijn toegestaan;
    b. de gronden ter plaatse zijn voorzien van de aanduiding ‘wonen uitgesloten’, in welk geval wonen niet is toegestaan;
    […].
    Artikel 7.5.1
    Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van:
    a. het bepaalde in lid 7.4 sub a in die zin dat de eerste bouwlaag van een gebouw wordt gebruikt voor woningen, mits:
    1. de gronden ter plaatse niet zijn voorzien van de aanduiding ‘wonen uitgesloten’;
    […].