ECLI:NL:RVS:2025:3267, Raad van State, 16-07-2025, 202403333/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 februari 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een verzoek van [wederpartij] om hem het Nederlanderschap te verlenen, afgewezen.  [wederpartij], zijn vrouw en oudste dochter komen uit Mongolië. Zijn jongste dochter is in Nederland geboren. Het gezin is in het bezit van verblijfsvergunningen regulier op grond van de Definitieve regeling langdurig in Nederland verblijvende kinderen. Op 3 december 2020 heeft [wederpartij] samen met zijn vrouw en meerderjarige dochter naturalisatieverzoeken ingediend, waarbij hij ook heeft verzocht om medenaturalisatie van zijn destijds minderjarige dochter. De staatssecretaris heeft de naturalisatieverzoeken van zijn vrouw en oudste dochter ingewilligd, maar het verzoek van [wederpartij] zelf en van zijn jongste dochter afgewezen. De staatssecretaris heeft aan de afwijzing van het verzoek van [wederpartij] ten grondslag gelegd dat hij zijn nationaliteit niet heeft aangetoond, omdat hij geen geldig paspoort heeft overgelegd. Hiermee heeft [wederpartij] niet voldaan aan de documenteis die geldt voor de verlening van het Nederlanderschap.

202403333/1/V6.
    Datum uitspraak: 16 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 april 2024 in zaak nr. 22/3918 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in [woonplaats],
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 februari 2022 heeft de staatssecretaris een verzoek van [wederpartij] om hem het Nederlanderschap te verlenen, afgewezen.
    Bij besluit van 11 juli 2022 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 april 2024 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van wat de rechtbank in die uitspraak heeft overwogen.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 april 2025, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A. Dijcks, en [wederpartij], bijgestaan door mr. P.H. Hillen, advocaat in Tilburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij], zijn vrouw en oudste dochter komen uit Mongolië. Zijn jongste dochter is in Nederland geboren. Het gezin is in het bezit van verblijfsvergunningen regulier op grond van de Definitieve regeling langdurig in Nederland verblijvende kinderen (WBV 2013/1; hierna: de Kinderpardonregeling). Op 3 december 2020 heeft [wederpartij] samen met zijn vrouw en meerderjarige dochter naturalisatieverzoeken ingediend, waarbij hij ook heeft verzocht om medenaturalisatie van zijn destijds minderjarige dochter. De staatssecretaris heeft de naturalisatieverzoeken van zijn vrouw en oudste dochter ingewilligd, maar het verzoek van [wederpartij] zelf en van zijn jongste dochter afgewezen. De staatssecretaris heeft aan de afwijzing van het verzoek van [wederpartij] ten grondslag gelegd dat hij zijn nationaliteit niet heeft aangetoond, omdat hij geen geldig paspoort heeft overgelegd. Hiermee heeft [wederpartij] niet voldaan aan de documenteis die geldt voor de verlening van het Nederlanderschap. Volgens de staatssecretaris heeft [wederpartij] niet aangetoond dat hij in bewijsnood verkeert voor het overleggen van een paspoort en is er ook geen ruimte om van de documenteis af te wijken.
    Wettelijk kader en beleidskader
    2.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank is de staatssecretaris gevolgd in zijn standpunt dat [wederpartij] niet heeft aangetoond dat hij in bewijsnood verkeert, maar zij heeft geoordeeld dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij in het geval van [wederpartij] onverkort blijft vasthouden aan de documenteis. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2065, heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris in het licht van het evenredigheidsbeginsel had moeten beoordelen of de situatie van [wederpartij] mogelijk vergelijkbaar is met die van houders van een verblijfsvergunning in het kader van de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet (hierna: Ranov-vergunninghouders). Ranov-vergunninghouders zijn sinds 1 november 2021 in hun naturalisatieprocedure vrijgesteld van de documenteis. De mate waarin de situatie van [wederpartij] vergelijkbaar is met die van Ranov-vergunninghouders, kan volgens de rechtbank een rol spelen bij de beoordeling of de staatssecretaris in het geval van [wederpartij] van de documenteis moet afwijken.
    3.1.    De rechtbank heeft verder overwogen dat de staatssecretaris in de evenredigheidsbeoordeling kenbaar moet betrekken of de nadelige gevolgen van het besluit voor [wederpartij] en zijn gezin wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de documenteis te dienen doelen. Hierbij had de staatssecretaris volgens haar moeten betrekken in hoeverre [wederpartij] zijn nationaliteit op een andere wijze aannemelijk heeft gemaakt. Daarnaast hadden hierbij betrokken moeten worden: zijn lange verblijfsduur in Nederland, de gevolgen van de afwijzing voor hem en zijn gezin en de omstandigheid dat de afwijzing ook heeft geleid tot afwijzing van het verzoek om medenaturalisatie van zijn jongste dochter. Dit heeft de staatssecretaris volgens de rechtbank niet gedaan. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de staatssecretaris het besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft tot slot overwogen dat de staatssecretaris niet van het horen in bezwaar had mogen afzien.
    Heeft de staatssecretaris deugdelijk gemotiveerd waarom hij in dit geval blijft vasthouden aan de documenteis?
    4.       De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij in de situatie van [wederpartij] onverkort vasthoudt aan de documenteis. Hij voert aan dat uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023 volgt dat het onderscheid in het vrijstellingsbeleid tussen Ranov-vergunninghouders en niet-Ranov-vergunninghouders niet onevenredig is en dat hij dit vrijstellingsbeleid niet hoeft toe te passen op andere verzoekers. De staatssecretaris benadrukt dat de vrijstelling voor Ranov-vergunninghouders alleen voor deze groep geldt. Volgens de staatssecretaris kan [wederpartij] wel een beroep doen op bewijsnood, maar hiervoor is vereist dat hij aantoont dat hij geen paspoort kan overleggen, dat hij er alles aan heeft gedaan om daaraan te komen en dat de staatssecretaris redelijkerwijs niet meer van hem kan verlangen. Dit heeft [wederpartij] echter niet gedaan.
    4.1.    De staatssecretaris voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij geen ruimte heeft om in het kader van een evenredigheidsbeoordeling te onderzoeken in hoeverre een verzoeker zijn nationaliteit op een andere wijze aannemelijk heeft gemaakt. Deze beoordeling is volgens hem niet verenigbaar met het vereiste in de naturalisatieprocedure dat er geen twijfel mag bestaan over de identiteit en nationaliteit van een verzoeker. De staatssecretaris wijst erop dat [wederpartij] geen paspoort heeft overgelegd, ook geen poging heeft gedaan om alsnog een paspoort over te leggen en ook niet heeft uitgelegd waarom hij dit niet heeft gedaan of waarom dit niet van hem verlangd kan worden. Onder deze omstandigheden ligt het volgens de staatssecretaris niet in de rede dat hij zou moeten beoordelen in hoeverre [wederpartij] zijn nationaliteit aannemelijk heeft gemaakt. De staatssecretaris wijst er verder op dat [wederpartij] niets heeft aangevoerd over de negatieve gevolgen van de afwijzing van zijn naturalisatieverzoek voor hem en zijn gezin. Hij ziet ook niet in hoe de lange verblijfsduur van [wederpartij] in Nederland relevant is voor de evenredigheidsbeoordeling. Volgens de staatssecretaris verbleef [wederpartij] van mei 2001 tot juni 2013 onrechtmatig in Nederland en kan hij dat verblijf niet in zijn voordeel meewegen. De staatssecretaris voert ten slotte aan dat de rechtbank ook niet heeft onderkend dat het verzoek om medenaturalisatie van de jongste dochter van [wederpartij] is afgewezen, omdat zij in de bestuurlijke fase meerderjarig is geworden. Deze afwijzing staat dus los van de afwijzing van het verzoek van [wederpartij]. De staatssecretaris vindt dat de door hem gemaakte evenredigheidsbeoordeling in het besluit volstaat.
    4.2.    De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank het juiste toetsingskader heeft toegepast door eerst te beoordelen of sprake is van bewijsnood en daarna de vraag te beantwoorden of de staatssecretaris op grond van een evenredigheidsbeoordeling van de documenteis had moeten afwijken. De Afdeling wijst hierbij op de Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de Handleiding RWN), paragraaf 3.5.5 (thans paragraaf 3.5.6) inzake het beleid voor artikel 7 van de RWN. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris in het kader van de evenredigheidsbeoordeling niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij in het geval van [wederpartij] onverkort blijft vasthouden aan de documenteis. De Afdeling legt dit hierna uit.
    4.3.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3326, onder 7.2, staat de documenteis niet in artikel 7 van de RWN, maar in de Handleiding RWN. In paragraaf 3.5.5 (thans paragraaf 3.5.6) van het beleid voor artikel 7 van de RWN staat als hoofdregel dat een verzoeker verplicht is zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen met een gelegaliseerde geboorteakte en een geldig buitenlands paspoort. De staatssecretaris wijkt van deze hoofdregel af bij bewijsnood of als het in het individuele geval onevenredig is dat hij vasthoudt aan de hoofdregel. De staatssecretaris kan van het beleid afwijken met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    4.4.    [wederpartij] heeft een gelegaliseerde Mongoolse geboorteakte overgelegd. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij gelet op deze geboorteakte niet twijfelt aan de identiteit van [wederpartij]. De staatssecretaris gaat er ook van uit dat [wederpartij] in Mongolië is geboren en bij geboorte van rechtswege de Mongoolse nationaliteit heeft gekregen. Het gaat er de staatssecretaris in deze procedure alleen nog om dat hij niet kan vaststellen of [wederpartij] op dit moment nog in het bezit is van de Mongoolse nationaliteit. Daarvoor zou [wederpartij] een geldig Mongools paspoort moeten overleggen. Op de zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij de nationaliteit met de vereiste zekerheid moet kunnen vaststellen, zodat hij daarna kan vaststellen of iemand bij de verlening van het Nederlanderschap afstand zou moeten doen van die eerdere nationaliteit.
    4.5.    Naar het oordeel van de Afdeling is de motivering van de staatssecretaris voor het vasthouden aan de documenteis in dit geval niet toereikend. De Afdeling acht hiervoor van belang dat de staatssecretaris niet twijfelt aan de identiteit en de bij geboorte verkregen nationaliteit van [wederpartij]. Het belang voor de staatssecretaris is in dit geval slechts gelegen in het kunnen vaststellen of [wederpartij] afstand zou moeten doen van zijn Mongoolse nationaliteit, voor zover hij deze nog bezit. Daar staat tegenover dat [wederpartij] heeft gesteld dat zijn situatie vergelijkbaar is met die van Ranov-vergunninghouders en heeft gewezen op zijn lange verblijfsduur in Nederland. Ook heeft hij gewezen op het feit dat zijn vrouw en oudste dochter wel de Nederlandse nationaliteit hebben verkregen. Daar komt bij dat [wederpartij] op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht dat hij de overgelegde geboorteakte op afstand via zijn ouders in Mongolië heeft verkregen. Hij heeft ook geprobeerd op afstand een Mongools paspoort te verkrijgen, maar dat was niet mogelijk omdat de aanvrager daartoe in persoon voor de Mongoolse autoriteiten moet verschijnen. [wederpartij] heeft uiteengezet dat hij vreest voor de Mongoolse autoriteiten en dat hij daarom contact met deze autoriteiten geheel vermijdt, daaronder begrepen ambassades in Europa. Verder vermijdt hij bijeenkomsten met personen van Mongoolse afkomst en leidt hij een teruggetrokken bestaan om elk contact met Mongoliërs te vermijden. Op de zitting heeft de staatssecretaris dit niet bestreden. Om zijn nationaliteit toch met stukken te onderbouwen heeft [wederpartij], naast de gelegaliseerde geboorteakte, een huwelijksakte overgelegd van zijn huwelijk met zijn echtgenote en de Mongoolse geboorteakte van zijn oudste dochter, waarin hij als vader is vermeld.
    4.6.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris deze omstandigheden niet kenbaar heeft betrokken in de evenredigheidsbeoordeling. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan de staatssecretaris daarbij niet zonder meer voorbijgaan aan de gestelde overeenkomsten tussen de situatie van [wederpartij] en die van Ranov-vergunninghouders. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat de staatssecretaris de lange verblijfsduur van [wederpartij] in Nederland moet meewegen in de evenredigheidsbeoordeling. Dat [wederpartij] van mei 2001 tot juni 2013 niet rechtmatig in Nederland verbleef, maakt dit niet anders. Voor zowel de Ranov-regeling als de Kinderpardonregeling geldt immers dat deze juist in het leven zijn geroepen voor langdurig in Nederland verblijvende vreemdelingen. Deze regelingen vereisen niet dat het langdurige verblijf ook steeds rechtmatig is geweest.
    4.7.    De Afdeling volgt de staatssecretaris in zijn betoog dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de afwijzing van het verzoek om medenaturalisatie van de jongste dochter losstaat van de afwijzing van het verzoek van [wederpartij]. Dit aspect hoeft hij daarom niet te betrekken in de evenredigheidsbeoordeling. Maar dit neemt niet weg dat de staatssecretaris wel moet ingaan op de overige, in 4.5 genoemde, door [wederpartij] aangevoerde omstandigheden, wat hij niet heeft gedaan.
    Samenvattend gaat het om de volgende omstandigheden. De identiteit en de bij geboorte verkregen nationaliteit van [wederpartij] staan niet ter discussie. Zijn vrouw en oudste dochter hebben de Nederlandse nationaliteit verkregen. [wederpartij] verblijft langdurig, sinds mei 2001, in Nederland. Aan de gestelde overeenkomsten met de Ranov-vergunninghouders kan in dit geval niet zonder meer voorbijgegaan worden.
    Het enige belang dat de staatssecretaris nog heeft bij het overleggen van een geldig Mongools paspoort is, dat hij vervolgens van [wederpartij] kan verlangen dat hij afstand doet van de Mongoolse nationaliteit. In dit verband is relevant dat de Afdeling niet twijfelt aan de oprechte inspanningen die [wederpartij] heeft geleverd om aan de documenteis te voldoen, waarbij hij ook overtuigend uiteengezet heeft dat hij vanwege zijn vrees voor politiek gemotiveerde repercussies geen persoonlijk contact met de Mongoolse autoriteiten wenst te hebben. Dat deze vrees mogelijk niet is geobjectiveerd, neemt die persoonlijke belemmering niet weg en betekent evenmin dat de staatssecretaris daaraan geen gewicht hoeft toe te kennen. De Afdeling is derhalve met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom zijn belang bij het vaststellen of [wederpartij] de Mongoolse nationaliteit heeft - om, als dat het geval is, van hem te verlangen dat hij daarvan afstand doet - zwaarder weegt dan het belang van [wederpartij] bij het verkrijgen van het Nederlanderschap.
    4.8.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en niet berust op een deugdelijke motivering.
    4.9.    Het betoog slaagt niet.
    Hoorplicht
    5.       De staatssecretaris betoogt tot slot tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij terecht heeft afgezien van het horen in bezwaar. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918, onder 4 en 5, vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarprocedure. Het uitgangspunt is dat een verzoeker wordt gehoord in bezwaar en dat de staatssecretaris terughoudend moet omgaan met uitzonderingen op de hoorplicht. Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 4.2 tot en met 4.8 heeft geoordeeld, heeft de staatssecretaris het bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond geacht zonder [wederpartij] in de gelegenheid te stellen gehoord te worden.
    5.1.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank met verbetering van de gronden waarop deze rust, gelet op wat zij onder 4.7 heeft overwogen. Dit betekent dat de staatssecretaris een nieuw besluit moet nemen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar en hem daarvoor moet horen.
    7.       Omdat de uitspraak in hoger beroep ertoe strekt dat de staatssecretaris een nieuw besluit neemt, ziet de Afdeling, met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil, aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       bepaalt dat tegen het door de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    III.      veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.     bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 559,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Overeem
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
    899
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    […]
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 7 RWN
    1. Met inachtneming van de bepalingen van dit Hoofdstuk verlenen Wij op voordracht van Onze Minister het Nederlanderschap aan vreemdelingen die daarom verzoeken.
    […]
    Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap, zoals deze luidde ten tijde van het besluit op bezwaar
    Toelichting bij artikel 7
    Paragraaf 3.5.5. Bewijsnood of inwilliging met toepassing van art. 4:84 Awb: geldig buitenlands reisdocument (paspoort) en of geboorteakte
    De houder van een reguliere verblijfsvergunning is op grond van artikel 7 van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) en de lagere regelgeving, als hoofdregel verplicht om bij het indienen van een naturalisatieverzoek zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen. Dit moet hij doen met een gelegaliseerde of van een apostillestempel voorziene geboorteakte alsmede met een geldig buitenlands paspoort. Van deze hoofdregel wordt afgeweken als sprake is van bewijsnood dan wel als het in het individuele geval het onevenredig zou zijn om vast te houden aan de hoofdregel.
    […]
    Verzoeker die in 2007 of 2008 een Ranov-vergunning heeft gekregen
    Geboorteakte en paspoort
    Met ingang van 1 november 2021 is de verzoeker, die in 2007 of 2008 een Ranov-verblijfsvergunning heeft gekregen en meerderjarig was op de ingangsdatum van zijn Ranov-verblijfsrecht vrijgesteld van:
    •       het overleggen van een geldig buitenlands paspoort (of anderszins een bewijs van het actuele bezit van een vreemde nationaliteit); en
    •       het overleggen van een (buitenlands) geboorteakte/ geboorteregistratiebewijs.
    Om hiervoor in aanmerking te komen, moet de verzoeker sinds de Ranov-vergunning hoofdverblijf in Nederland hebben gehad. Dit omdat het huidige verblijfsrecht rechtstreeks moet kunnen worden herleid tot de eerder verstrekte Ranov-vergunning.
    […]
    Indien er geen bewijsnood wordt aangenomen dan kan beoordeeld worden of de zaak ingewilligd kan worden met toepassing van artikel 4:84 Awb. Dit houdt in dat er bezien wordt in hoeverre het in het individuele geval bij reguliere vergunninghouders wegens bijzondere omstandigheden onredelijk is om vast te houden aan de hierbovenstaande beleidsregels.