ECLI:NL:CBB:2025:590, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-11-2025, 24/517
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vaststellingsbeschikking. Artikel 4:31 lid 2 Algemene wet bestuursrecht. Vaststelling conform verlening. Evenredigheidsbeginsel. Exceptieve en rechtstreekse toetsing.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/517 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 november 2025 in de zaak tussen
    Camping [naam 1] B.V., te [woonplaats] (vennootschap)
    
      (gemachtigde: mr N. Rijsterborgh) 
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken
    (gemachtigden: mr Y. Groen en mr M.J.H. van der Burgt)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 4 april 2024 (vaststellingsbesluit) heeft de minister de subsidie die aan de vennootschap was toegekend op grond van de Regeling tegemoetkoming energiekosten (TEK), op € 3.863,58 vastgesteld. 
    
    
    
      Met het besluit van 29 april 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 17 september 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] namens de vennootschap, bijgestaan door de gemachtigde, en de gemachtigden van de minister.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      De vennootschap heeft op grond van de TEK subsidie aangevraagd en verleend gekregen voor een tegemoetkoming in de energiekosten. De TEK is in het leven geroepen in verband met de sterk gestegen energieprijzen die het gevolg waren van de oorlog in Oekraïne. Met de TEK nam de overheid tijdelijk een deel van de gestegen energiekosten over van ondernemingen uit het midden- en kleinbedrijf (mkb) waarbij de energiekosten een relatief groot deel uitmaken van de totale kosten. De TEK gold voor de periode van 14 maanden (1 november 2022 tot 31 december 2023). Bij besluit van 17 mei 2023 is de vennootschap subsidie toegekend van (maximaal) € 160.000,- voor de kosten van elektriciteit. De vennootschap heeft een voorschot ontvangen van 35%, wat neerkomt op € 56.000,-. Op 26 maart 2024 heeft de vennootschap een verzoek tot vaststelling ingediend.
      
    
    
      1.2
      Naar aanleiding van het verzoek om vaststelling heeft de minister bij besluit van 4 april 2024 de subsidie op € 3.863,58 vastgesteld en verzocht om terugbetaling van het reeds ontvangen voorschot van € 52.136,42. Het daartegen ingestelde bezwaar is door de minister ongegrond verklaard (bestreden besluit). Volgens de minister wordt het verschil tussen verlening en vaststelling verklaard doordat de gemiddelde energieprijzen in 2023 veel lager waren dan geprognotiseerd. Anders dan bij de verlening van de subsidie, volgt daarom uit de berekening dat er minder subsidiabele kosten zijn en komt de minister uit op € 3.863,58. 
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      2 Het toepasselijke wettelijk kader is in een bijlage bij deze uitspraak opgenomen. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
      3 De vennootschap meent dat de minister niet bevoegd was om de subsidie lager vast te stellen. De grondslag die daarvoor in artikel 4:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bestaat, laat dat niet toe. De vennootschap meent dat die grondslag ook niet in de TEK ligt. Volgens de vennootschap is de vaststelling en terugvordering ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Zo is in het bestreden besluit in het geheel niet getoetst of de maatregel evenwichtig is, wat de eventuele gevolgen van het besluit zijn voor de vennootschap en waarom het belang van de vennootschap bij vaststelling conform toekenning minder zwaar zou moeten wegen dan het algemeen belang bij lagere vaststelling. Dit geldt eveneens voor de terugvordering. De vennootschap heeft vanwege de subsidieverlening haar bedrijfsvoering niet aangepast. Ook heeft zij er niet op gerekend dat de vaststelling en de verlening zo ver uit elkaar zouden lopen en zij dus geld terug zou moeten betalen. De vennootschap meent dat zij dat ook niet hoefde. 
      
      4 De minister heeft bij verweer niet meer artikel 4:46, tweede lid, van de Awb aan de vaststelling ten grondslag gelegd, maar artikel 12 van de TEK. Voor de uitkomst maakt dit volgens de minister geen verschil: de berekening blijft hetzelfde. Die berekening volgt immers rechtstreeks uit de TEK en de daarbij behorende toelichting. De vaststellingsbevoegdheid is een gebonden bevoegdheid. Door de vennootschap zijn geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan blijkt dat het vaststellingsbesluit in het geval van de vennootschap onevenwichtig is. 
      
      
        
          Beoordeling door het College 
        
      
      
      
        
          Was de minister tot vaststelling bevoegd en is de subsidie correct vastgesteld?
        
      
    
    
      5.1
      Aan de orde is de vraag of de minister de subsidie aan de vennootschap correct heeft vastgesteld zodat deze dus inderdaad op € 3.863,58 uitkomt. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. Hieronder legt het College uit waarom.
      
    
    
      5.2
      De TEK voorziet in een tegemoetkoming in de energiekosten van energie-intensieve mkb-ondernemingen. De TEK voorziet dus niet in een volledige vergoeding van deze kosten. Het bedrag aan tegemoetkoming waarop een ondernemer recht heeft, volgt uit de berekeningswijze die in de TEK is opgenomen. Daartoe worden eerst de subsidiabele kosten bepaald (artikel 7 van de TEK). Vervolgens wordt hiervan de helft vergoed (artikel 6 van de TEK). 
      
    
    
      5.3
      Met partijen is het College van oordeel dat de bevoegdheid van de minister om de subsidie vast te stellen niet ligt in artikel 4:46, tweede lid, van de Awb. In zoverre slaagt het beroep van de vennootschap. Het College is ook van oordeel dat artikel 12 van de TEK geen zelfstandige bevoegdheidsgrondslag bevat voor de vaststelling. In artikel 12 zijn nadere regels opgenomen over de termijn waarbinnen om vaststelling moet worden verzocht, de informatie die de subsidieontvanger mee moet sturen en de beslistermijn van de minister.
      
    
    
      5.4
      Naar het oordeel van het College ligt die grondslag wel in artikel 4:46, eerste lid, van de Awb, omdat sprake is van een vaststelling conform verlening. Evenals bij de regeling die aan de orde was in de uitspraak van het College van 10 juli 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:253) is ook bij de TEK sprake van verleningsbeschikkingen die niet het nominale subsidiebedrag noemen, maar alleen het maximale bedrag waarop de subsidie kan worden vastgesteld in de zin van artikel 4:31, tweede lid, van de Awb. De beschikking vermeldt immers: 
      
      
        “Het subsidiebedrag dat u maximaal kunt krijgen bedraagt € 160.000,00.”
      
      
      
        De beschikking vermeldt daarnaast de wijze waarop dit maximale bedrag is berekend. Daarbij is gerekend met de maximale vergoeding:
      
      
      
        “Ik heb uw maximale subsidiebedrag berekend door deze verbruikswaarden te
        	vermenigvuldigen met de maximale vergoeding per eenheid energie.”
      
      
      
        De berekeningswijze volgt uit de artikelen 3, 6 en 7 van de TEK. Deze berekeningswijze is zowel bij verlening als bij vaststelling gebruikt. Alleen is bij vaststelling niet uitgegaan van de maximale vergoeding per eenheid energie, maar van de referentieprijs 2023 zoals artikel 7 van de TEK voorschrijft. Omdat in beide gevallen echter dezelfde berekeningswijze is gebruikt, is sprake van vaststelling conform verlening. 
      
      
    
    
      5.4
      Dat de subsidievaststelling wat het bedrag betreft lager uitvalt dan het maximale bedrag dat in de subsidieverlening was vermeld, is rechtstreeks terug te voeren op de in 2023 fors gedaalde energieprijzen. Daardoor vallen de referentieprijzen 2023 waarmee bij de vaststelling wordt gerekend, veel lager uit en dalen de subsidiabele kosten eveneens. Voor de vennootschap betekent dit dat in plaats van een referentieprijs van € 0,60 per kWh (waarvan 50% wordt vergoed) sprake is van een referentieprijs van € 0,01 per kWh (waarvan 50% wordt vergoed). Wanneer met dit getal wordt gerekend, komt men inderdaad uit op een te ontvangen subsidie van € 3.863,58. Het College oordeelt dat de vaststelling op € 3.863,58 correct is. 
      
    
    
      5.5
      Omdat de minister de verkeerde bevoegdheidsgrondslag voor de vaststelling heeft gebruikt, zal het College het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het College zal hierna beoordelen of de rechtgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
      
      
      
        
          Zijn de vaststelling en de terugvordering in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
        
      
      
    
    
      6.1
      De vraag die nog open ligt, is of de vaststelling op € 3.863,58 en de terugvordering in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Het College begrijpt dat de vaststelling en de terugbetalingsverplichting de vennootschap financieel zwaar vallen. Toch oordeelt het College dat de vaststelling en de terugvordering niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Hierna legt het College uit waarom. 
      
    
    
      6.2
      Bij de vaststelling van de subsidie moet de minister het evenredigheidsbeginsel in acht nemen. Dit betekent dat de gevolgen van het vaststellen van de subsidie niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Artikel 12 in verbinding met de artikelen 3, 6 en 7 van de TEK bepalen de wijze waarop de subsidie moet worden vastgesteld. Dit is een gebonden bevoegdheid. Artikel 13 van de TEK bevat voor enkele specifieke gevallen een uitzonderingsmogelijkheid, maar in het geval van de vennootschap doen deze omstandigheden (zoals verplaatsing van de vennootschap) zich niet voor. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. 
      
    
    
      6.4
      In zijn uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) heeft het College uitgelegd hoe de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van een gebonden besluit dat op een algemeen verbindend voorschrift (zoals de TEK) berust, moet plaatsvinden. Deze toetsing kan plaatsvinden op twee niveaus. De rechter kan de rechtmatigheid van het wettelijk voorschrift (in dit geval de wijze van vaststelling: artikel 12 in verbinding met de artikelen 3, 6 en 7 van de TEK) als zodanig toetsen. Dit wordt exceptieve toetsing genoemd. Daarnaast kan de rechter beoordelen of het wettelijk voorschrift, dat rechtmatig is bevonden, toch geen toepassing kan vinden in het voorliggende geval. Dit wordt rechtstreekse toetsing genoemd. Het is aan de rechter om, als een beroep op het evenredigheidsbeginsel wordt gedaan, te bepalen of dit strekt tot exceptieve toetsing, rechtstreekse toetsing, of beide. In dit geval ziet het College aanleiding om beide toetsingen te doen.  
      
      
        
          Exceptieve toetsing
        
      
      
    
    
      6.5
      Vanwege de oorlog in Oekraïne en de sterk stijgende prijzen in 2022, was snel ingrijpen geboden. Daardoor is gekozen voor een regeling die goed uitvoerbaar was. Daarbij is gebruik gemaakt van schattingen van energiegebruik en van modelmatige prijzen. De TEK bevatte in dat kader ook de maximaal te vergoeden energieprijzen die ook bij de voorschotberekening zijn gebruikt. Dit is door de minister tijdens de zitting nogmaals uiteengezet. Gegeven de maatschappelijke onrust die de stijgende prijzen teweeg bracht, komt deze keuze het College niet onbegrijpelijk voor. Die keuze leidt er echter wel toe dat de hoogte van het subsidiebedrag bij verlening en bij vaststelling in geval van daling van energieprijzen uit elkaar zal lopen. Bij de verlening is uitgegaan van schattingen en de maximale elektriciteitsprijs in plaats van het werkelijk verbruik (dat pas eind 2023 bekend zou zijn) en het werkelijk door een mkb-onderneming betaalde tarief voor energie (dat per uur kon wijzigen). Deze referentieprijzen waren gebaseerd op de berekeningen van het Centraal Bureau van Statistiek (CBS) van 2022. Bij vaststelling is echter uitgegaan van de reële gemiddelde prijzen over 2023. Deze prijzen zouden – zo bleek al uit de Toelichting bij de TEK – pas medio februari 2024 bekend zijn. Toen bleek dat de energieprijzen over 2023 fors daalden ten opzichte van 2022 heeft de minister dit aan subsidieontvangers gecommuniceerd en ook de hoogte van het voorschot bij nieuwe verleningen naar beneden bijgesteld (van 50% naar 35%). 
      
    
    
      6.6
      Uit het voorgaande blijkt dat de minister er bij de totstandkoming van de TEK bewust voor heeft gekozen om een regeling te treffen die bij verlening uitgaat van modelmatige prijzen voor ondernemingen waarvan de prijzen bij vaststelling vanwege prijsdalingen (veel) lager kunnen uitvallen. Bij de beoordeling van zo’n beleidsmatige keuze moet het College in beginsel terughoudend zijn. Gelet op de hiervoor weergegeven uitleg van de minister is het College van oordeel dat dit uitgangspunt, waardoor (grote) verschillen tussen verlening en vaststelling kunnen optreden, op zichzelf niet onevenredig is.
      
      
        
          Rechtstreekse toetsing
        
      
      
    
    
      6.7
      De vraag die dan nog voorligt, is of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het bestreden besluit in de gegeven omstandigheden onredelijk bezwarend is voor de vennootschap. Hoewel het College begrijpt dat de vaststelling voor de vennootschap financieel nadeel oplevert waar de vennootschap niet op had gerekend, zijn er geen dusdanige omstandigheden aangevoerd die maken dat de vaststelling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. 
      
    
    
      6.8
      De vennootschap heeft aangevoerd dat zij er niet van uitging dat het subsidiebedrag zo laag zou uitvallen. Om die reden heeft de vennootschap geen maatregelen genomen waardoor zij minder energie is gaan verbruiken of gestegen kosten aan klanten is gaan doorberekenen. Deze omstandigheden komen echter naar het oordeel van het College voor haar eigen rekening. Op het moment van subsidieverlening (17 mei 2023) was ook al duidelijk dat sprake was van dalende energieprijzen. Daarover was op 26 maart 2023 een Kamerdebat gevoerd met als gevolg dat het voorschotpercentage was bijgesteld van 50 naar 35. Ook op rechtstreekse manieren is de vennootschap meermaals geïnformeerd over de mogelijk lagere vaststelling. Om die reden volgt het College de vennootschap ook niet in haar stelling dat zij geen rekening hoefde te houden in haar financiële bedrijfsvoering met eventuele lagere subsidievaststelling vanwege het algemene karakter van de disclaimer die onderaan de verleningsbeschikking stond. Het College is van oordeel dat de vaststelling op € 3.863,58,- niet in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel. Daarmee is ook de terugvordering niet onevenredig.
      
    
    
      6.9
      De beroepsgrond slaagt niet.	
      
      
        
          Slotsom
          
        
      
      7 Het beroep is gegrond, omdat de minister de vaststellingsbevoegdheid in het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, van de Awb. Het College zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Het College ziet echter aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat de minister de vaststelling op de juiste wijze heeft berekend en geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel: de vennootschap ontvangt geen hogere subsidie dan in het vaststellingsbesluit staat genoemd. 
      
      8 Het College zal de minister veroordelen in de door de vennootschap gemaakte proceskosten in beroep. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 907,-). 
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      
      
        draagt de minister op om het door de vennootschap betaalde griffierecht van € 371,- te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van de vennootschap tot een bedrag van € 1.814,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van B. van den Bergh, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2025.
    
    
    
    
    
      w.g. C. de Kruif	w.g. B. van den Bergh
    
    
  
  
    Bijlage
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 4:31
    
    
      
        De beschikking tot subsidieverlening vermeldt het bedrag van de subsidie, dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald.
      
      
        Indien de beschikking tot subsidieverlening het bedrag van de subsidie niet vermeldt, vermeldt zij het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
      
    
    
    
      Artikel 4:46, eerste en tweede lid
    
    
      
        Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
      
      
        De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
      
    
    
      
        de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
      
      
        de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
      
      
        de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
      
      
        e subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
      
    
    
    
      
        Regeling tegemoetkoming energiekosten 
      
      Artikel 1In deze regeling wordt verstaan onder:[…]
    
    - referentieprijs 2022: door het CBS gepubliceerde gemiddelden van de variabele leveringstarieven voor consumenten voor gas en elektriciteit over het laatste kwartaal van 2022, inclusief energiebelasting en opslag duurzame energie en exclusief omzetbelasting;
    - referentieprijs 2023: door het CBS gepubliceerde gemiddelden van de variabele leveringstarieven voor consumenten voor gas en elektriciteit over 2023, inclusief energiebelasting en exclusief omzetbelasting;
    […]
    
    
      Artikel 2, eerste lid
    
    1. De Minister verstrekt op aanvraag eenmalig subsidie aan een mkb-onderneming of een groep, die een energie-intensiteit heeft van ten minste 7 procent, als tegemoetkoming in de energiekosten vanwege de sterk gestegen leveringsprijzen voor elektriciteit en gas door de oorlog in Oekraïne.
    
    
      Artikel 3, eerste, tweede en derde lid
    
    1. Onverminderd het derde lid bedraagt de leveringsprijs, die een mkb-onderneming zelf dient te dragen, voor elektriciteit € 0,35 per kWh en voor gas € 1,19 per m3.
    2. De referentieprijs 2022 bedraagt voor elektriciteit € 0,59 per kWh en voor gas € 2,41 per m3.
    3. De referentieprijs 2023 voor elektriciteit en gas bedraagt, voor zover het in deze regeling gebruikt wordt, nooit meer dan € 0,95 per kWh geleverde elektriciteit respectievelijk € 3,19 per m3 geleverd gas.
    
    
    
    
      Artikel 6
      De subsidie voor een mkb-onderneming of een groep bedraagt 50 procent van de subsidiabele kosten met een maximum van € 160.000.
    
    
    
      Artikel 7, tweede lid
    
    2. Voor subsidie komen in aanmerking de kosten voor de levering van elektriciteit of gas, die voortkomen uit een zakelijke energieleveringsovereenkomst met een leverancier, en voor zover deze bestaan uit:
    a. het verschil van de referentieprijs 2023 voor elektriciteit en de leveringsprijs voor elektriciteit, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vermenigvuldigd met het verschil van de standaardjaarafname en de standaardjaarinvoeding; of
    b. het verschil van de referentieprijs 2023 voor gas en de leveringsprijs voor gas, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vermenigvuldigd met het standaardjaarverbruik.
    
    
      Artikel 7, vierde lid
    
    4. Ontvangen compensatie op grond van de Subsidieregeling bekostiging plafond energietarieven kleinverbruikers 2023 of een ontvangen tegemoetkoming op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling tegemoetkoming energieprijzen kleinverbruikers 2022 wordt in mindering gebracht op de subsidie.
    
    
      Artikel 12
    
    1. De subsidieaanvrager vraagt uiterlijk op 31 mei 2024 17.00 uur de vaststelling van de subsidie aan met gebruikmaking van een door de Minister beschikbaar gesteld middel.2. Bij de aanvraag van de vaststelling wordt in ieder geval meegezonden: […]
    3. De Minister stelt de subsidie vast binnen zestien weken na de ontvangst van de aanvraag tot vaststelling van de subsidie, bedoeld in het eerste lid.4. De Minister vordert na vaststelling van de subsidie geen bedrag terug indien dit bedrag kleiner is dan € 500.