ECLI:NL:CRVB:2025:1888, Centrale Raad van Beroep, 16-12-2025, 23/2809 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2025-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Gedeeltelijke toekenning bijzondere bijstand in de vorm van een lening. Kosten woninginrichting. Draagkracht. Verbeurde dwangsommen. Geen onredelijke beleidsbepaling. Dwangsommen zijn niet uitgesloten van het vermogen. Een dwangsom heeft uitsluitend als doel het bestuursorgaan te prikkelen om tijdig te beslissen en kan daarom niet worden aangemerkt of gelijkgesteld met een schadevergoeding. Door dwangsommen, net als ander vermogen, bij de beoordeling van de draagkracht te betrekken, is het college in het kader van het beoordelingsbeleid voor draagkracht bij een aanvraag om bijzondere bijstand binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling gebleven. Het college heeft ook geen aanleiding hoeven zien om met (analoge) toepassing van art. 4:84 Awb van het beleid af te wijken.

23/2809 PW 
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 7 september 2023, 23/1584 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (college)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 16 december 2025
    
    
    SAMENVATTING 
    
    
      Het gaat in deze zaak om de hoogte van de door het college aan appellant toegekende bijzondere bijstand voor de kosten van woninginrichting, in de vorm van een lening. Het college heeft het door appellant gevraagde bedrag slechts gedeeltelijk toegekend, omdat appellant volgens het beleid van de gemeente Haarlem draagkracht heeft in zijn vermogen. Hierdoor kan hij zelf gedeeltelijk in de kosten voorzien. Appellant voert aan dat zijn draagkracht bestaat uit door het college aan hem verbeurde dwangsommen. Die dwangsommen zijn volgens appellant bedoeld als schadevergoeding voor de trage besluitvorming van de gemeente om appellant te laten doorstromen vanuit de daklozenopvang naar zijn huidige woning voor statushouders. Het is volgens appellant daarom niet redelijk om deze dwangsommen in aanmerking te nemen bij de beoordeling van zijn draagkracht. De Raad geeft appellant hierin geen gelijk. Het college is met zijn beleid over het vaststellen van draagkracht binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling gebleven. Het college hoefde in het geval van appellant niet van zijn beleid af te wijken. Daarom slaagt het hoger beroep niet en houdt het bestreden besluit stand.
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant heeft mr. J. Sprakel, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 27 mei 2025. Voor appellant is verschenen mr. Sprakel. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Liefting.
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN 
    
  
  
    Inleiding 
    
    
      1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang. 
    
    
    
      1.1.
      Appellant heeft inkomen uit werk bij [naam] . Hij heeft op 14 september 2022 bijzondere bijstand aangevraagd voor de kosten van woninginrichting voor een bedrag van € 2.703,-, omdat hij na een periode van dakloosheid opnieuw moest beginnen. Appellant heeft ook bijzondere bijstand aangevraagd voor de kosten van de eerste maand huur. Die aanvraag is bij afzonderlijk besluit toegekend. 
      
    
    
      1.2.
      In de “Rapportage Inkomen Aanvraag bijzondere bijstand regulier” van 30 september 2022 staat dat het saldo op de bankrekening van appellant op het moment van de aanvraag € 2.420,46 bedroeg.
      
    
    
      1.3.
      Met een besluit van 3 oktober 2022, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 19 januari 2023 (bestreden besluit), heeft het college een bedrag van € 1.935,27 aan bijzondere bijstand voor woninginrichting in de vorm van een lening toegekend. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat in paragraaf 4 van de beleidsregels “Geldlening voor duurzame gebruiksgoederen en woninginrichting” (de beleidsregels) is bepaald dat wanneer het totale saldo op de bank-, giro- en spaarrekeningen van de betrokkene op het moment van de aanvraag meer dan anderhalf keer de van toepassing zijnde maandnorm bedraagt, het meerdere in mindering wordt gebracht op de aangevraagde leenbijstand. Omdat appellant na aftrek van anderhalf keer de voor hem geldende bijstandsnorm nog € 767,73 overhield van zijn totale banksaldo, heeft het college dit bedrag in mindering gebracht op de door appellant aangevraagde bijzondere bijstand en hem een bedrag van €1.935,27 (€ 2.703,- minus € 767,73) toegekend. 
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank 
        
      
      
      2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
      
      
        
          Het standpunt van appellant 
        
      
      
      3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken. 
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad 
    
    
      4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
    
      
        Toepassing van artikel 35 Participatiewet (PW)
      
    
    
    
      4.1.
      Bij de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW moet eerst worden beoordeeld of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte moet worden beoordeeld of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Op dit punt heeft de bijstandverlenende instantie een zekere beoordelingsruimte. 
      
      
        
          Beleidsregels
        
      
      
    
    
      4.2.
      Het college heeft voor de invulling van deze beoordelingsruimte ten aanzien van de draagkracht beleidsregels vastgesteld. Volgens de beleidsregels wordt voor duurzame gebruiksgoederen als bedoeld in artikel 51 van de PW de bijzondere bijstand in beginsel verstrekt in de vorm van een lening. Daarbij is het uitgangspunt dat een betrokkene 4% van de bijstandsnorm inclusief vakantietoeslag heeft gereserveerd in de twaalf maanden voorafgaand aan een aanvraag. Indien een betrokkene daaraan heeft voldaan, toetst het college de draagkracht van de betrokkene. Wanneer het totale saldo van bank-, giro- en spaarrekeningen op het moment van de aanvraag meer dan anderhalf keer de voor de betrokkene van toepassing zijnde maandnorm bedraagt, merkt het college het meerdere aan als draagkracht uit vermogen. Het college brengt dit bedrag dan in mindering op de aangevraagde leenbijstand.
      
      
        
          Geschil
        
      
      
    
    
      4.3.
      Niet in geschil is dat de kosten van woninginrichting waarvoor appellant bijzondere bijstand heeft aangevraagd zich voordoen, noodzakelijk zijn en voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Uitsluitend is in geschil of appellant draagkracht in zijn vermogen heeft om een deel van de kosten van woninginrichting zelf te kunnen voldoen.
      
    
    
      4.4.
      Appellant heeft aangevoerd dat het niet redelijk is om het bedrag op zijn bankrekening in aanmerking te nemen als vermogen bij de bepaling van zijn draagkracht voor de bijzondere bijstand. Dit bedrag is immers een restant van het bedrag dat appellant van het college heeft ontvangen aan dwangsommen. Deze dwangsommen zijn aan te merken als immateriële schadevergoeding voor de vertraging in de besluitvorming van de gemeente met betrekking tot de doorstroming van appellant vanuit de daklozenopvang naar zijn huidige woning voor statushouders. Volgens appellant is het daarom niet redelijk om dwangsommen, en meer in het bijzonder dwangsommen die zijn verbeurd op grond van artikel 8:55d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), te betrekken bij de vaststelling van zijn vermogen. Doordat appellant een lager bedrag aan bijzondere bijstand voor inrichtingskosten heeft ontvangen heeft hij bovendien niet kunnen profiteren van het beleid van het college dat als na 36 maanden de leenbijstand niet kan worden afgelost het resterende bedrag om niet wordt verstrekt.
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
    
    
      4.5.
      Indien een aanvrager om bijzondere bijstand zich erop beroept dat het beleid met betrekking tot de beoordeling van de draagkracht, zoals bedoeld onder 4.1, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, dient de bestuursrechter te beoordelen of de bijstandsverlenende instantie met dit beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven. Indien wordt geoordeeld dat het beleid de grenzen van de redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat, moet vervolgens worden beoordeeld of het college met (analoge) toepassing van artikel 4:84 van de Awb wegens bijzondere omstandigheden had moeten afwijken van dat beleid. Dit is vaste rechtspraak.
      
      
        
          Mogen dwangsommen worden betrokken bij de beoordeling van de draagkracht?
        
      
      
    
    
      4.6.
      Op grond van vaste rechtspraak zijn dwangsommen in beginsel niet uitgesloten van het vermogen. In tegenstelling tot wat appellant heeft betoogd zijn dwangsommen niet bedoeld als een vergoeding van mogelijke immateriële schade die het gevolg is van het te lang duren van een procedure. Een dwangsom heeft uitsluitend als doel het bestuursorgaan te prikkelen om tijdig te beslissen en kan daarom niet worden aangemerkt of gelijkgesteld met een schadevergoeding. Dit geldt voor de dwangsommen genoemd in zowel artikel 4:17 van de Awb als artikel 8:55d van de Awb. Een toegekende dwangsom staat bovendien niet in de weg aan vergoeding van geleden materiële en/of immateriële schade als gevolg van trage besluitvorming door het bestuursorgaan. Door de dwangsommen, net als ander vermogen, bij de beoordeling van de draagkracht te betrekken, is het college in het kader van het beoordelingsbeleid voor draagkracht bij een aanvraag om bijzondere bijstand binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling gebleven. 
      
      
        
          Was er in dit concrete geval aanleiding om af te wijken van het beleid? 
        
      
      
    
    
      4.7
      Appellant heeft aangevoerd dat hier sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van de beleidsregels had moeten afwijken. Door de ontvangen dwangsommen bij de berekening van de draagkracht te betrekken en appellant minder bijzondere bijstand (in de vorm van een lening) toe te kennen, profiteert het college immers van zijn eigen nalatigheid, terwijl appellant onevenredig wordt getroffen. Hij had hierdoor immers minder te besteden voor de inrichting van zijn woning en bij een hoger bedrag had de lening mogelijk na afloop van de aflossingstermijn kunnen worden omgezet in een gift.
      
    
    
      4.8.
      Dit betoog slaagt niet. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het doel van het beleid is om de draagkracht zo goed mogelijk vast te stellen. Daarbij neemt het college alleen de middelen in aanmerking waarover een betrokkene daadwerkelijk en direct kan beschikken en wordt door de hoogte van de norm en het vrijlaten van anderhalf maal dit bedrag rekening gehouden met een fluctuerend inkomen. Appellant kon op het moment van zijn aanvraag daadwerkelijk en direct beschikken over het bedrag op zijn bankrekening. Dat dit bedrag (mogelijk) een restant was van dwangsommen die hij van het college heeft ontvangen en dat appellant dit mogelijk ervaart als het moeten teruggeven van een vergoeding die hij heeft ontvangen voor leed dat hem is aangedaan, betreft niet een bijzondere omstandigheid als onder 4.5 bedoeld. Zoals hiervoor is overwogen zijn dwangsommen niet aan te merken als immateriële schadevergoeding, maar als een prikkel om het bestuursorgaan te bewegen tot tijdige besluitvorming. Het college heeft daarin dan ook geen aanleiding hoeven zien om met (analoge) toepassing van artikel 4:84 van de Awb van het beleid af te wijken. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen 
    
    
      4.9.
      Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het besluit tot toekenning van bijzondere bijstand tot een bedrag van € 1.935,27 in stand blijft.
      
      
        5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en M.F. Wagner en W.A. Timmer als leden, in tegenwoordigheid van S. van Pelt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 december 2025.
    
    
    
    
    
      						(getekend) O.L.H.W.I. Korte
    
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd te ondertekenen
      
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke- en beleidsregels
    
    
      
        Participatiewet
      
    
    
    
      Artikel 35, eerste lid
    
    1. Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, de studietoeslag, bedoeld in artikel 36b, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
    
    
      Artikel 48, eerste lid en tweede lid, sub b
    
    1. Tenzij in deze wet anders is bepaald, wordt de bijstand verleend om niet.
    2. Bijstand kan worden verleend in de vorm van een geldlening of borgtocht indien:
    
      (..)
      b.de noodzaak tot bijstandsverlening het gevolg is van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan;
      (…)
    
    
    
      Artikel 51 
    
    1. Bijzondere bijstand voor de kosten van noodzakelijke duurzame gebruiksgoederen kan worden verleend in de vorm van een geldlening of borgtocht, dan wel in de vorm van een bedrag om niet.
    2. Indien een geldlening als bedoeld in het eerste lid wordt verstrekt, stemt het college de aflossingsbedragen en de duur van de aflossing mede af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
    Algemene wet bestuursrecht
    
    
      Artikel 1:3, vierde lid
    
    4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het besluit van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    
    
      Artikel 3:4, tweede lid
    
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 4:17, eerste lid
    
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    
    
    
      Artikel 4:84
      Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
    
      Artikel 8:55d, tweede lid
    
    2. De bestuursrechter verbindt aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
    
    
      
        Beleidsregels Geldlening voor duurzame gebruiksgoederen en woninginrichting gemeente Haarlem
      
    
    
    
      Paragraaf 4. Reservering en vermogen
    
    
    
      
        Reservering
      
      Iedereen wordt geacht te reserveren voor vervanging of aanschaf van duurzame gebruiksgoederen. Het reserveringspercentage bedraagt 4% van de norm inclusief vakantietoeslag en wordt berekend over de 12 maanden voorafgaand aan de aanvraag.
    
    
    
      Indien de klant verwijtbaar niet heeft gereserveerd, wordt de bijstand afgestemd op het betoonde besef van verantwoordelijkheid. Dit kan betekenen dat geen bijstand wordt verleend ter hoogte van het bedrag dat gereserveerd had kunnen worden, dat de aanvraag wordt afgewezen wegens ongenoegzaam besef van verantwoordelijkheid of dat de bijstand wordt verstrekt als lening op grond van artikel 48 lid 2 sub b Participatiewet (zie ook paragraaf 5 en het stappenplan in paragraaf 9).
    
    
    
      
        Vermogen: saldi van de rekeningen
      
      Wanneer het saldo van de klant (bedoeld wordt het totale saldo van bank-, giro- en spaarrekeningen) op het moment van aanvraag meer dan 1,5 keer de voor hem/haar van toepassing zijnde maandnorm bedraagt, wordt het meerdere in mindering gebracht op de aangevraagde leenbijstand.
    
    
    
      Paragraaf 8. Aflossingsduur
    
    
    
      De aflossingsduur van leenbijstand bedraagt drie jaar. Bij het toekennen van de geldlening wordt in de beschikking het totaal af te lossen bedrag vermeld. Dit bedrag bedraagt maximaal 36 x het aflossingsbedrag. Als hiermee na 36 maanden de leenbijstand nog niet is afgelost, wordt het resterende bedrag vooraf om niet verstrekt.
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 januari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP3443, zoals recentelijk bevestigd in de uitspraken van 11 november 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1704 en ECLI:NL:CRVB:2025:1705.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1015.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1015 en de uitspraak van 8 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT2081. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1015.