ECLI:NL:RBARN:2008:BG5930, Rechtbank Arnhem, 28-11-2008, AWB 07/2455, 07/2456, 07/4621, 07/4622
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2008-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet Openbaarheid van Bestuur. Verweerder heeft de openbaarmaking van planschaderisicoanalyses ten onrechte geweigerd op de grond dat deze documenten bestemd zijn voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Het oogmerk van het document is bepalend. Nu de planschaderisicoanalyse mede wordt opgesteld ten behoeve van de projectontwikkelaar is het document niet primair bestemd voor intern beraad. Voorts is de openbaarmaking van de planschaderisicoanalyse ten onrechte geweigerd op de grond dat het financiële belang van de gemeente wordt geschaad, omdat dit belang niet rechtstreeks hierdoor wordt getroffen. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onderdeel b, en artikel 11, eerste lid, van de Wob.

RECHTBANK ARNHEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    registratienummers: AWB 07/2455, 07/2456, 07/4621, 07/4622
    
    
      uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
      van 28 november 2008
    
    
    inzake
    
    
      [naam] en [naam], eisers,
      wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. R.C.M. van Meer-Dijksman,
    
    
    tegen
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel, verweerder.
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluiten
    
    Een tweetal besluiten van verweerder van 8 mei 2007, verzonden 11 mei 2007, (registratienummers 07/2455 en 07/2456) en een tweetal besluiten van 15 oktober 2007, verzonden 16 oktober 2007 (registratienummers 07/4621 en 07/4622). 
    
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 januari 2007 heeft verweerder eisers’ verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van 6 januari 2007 om openbaarmaking van een planschaderisicoanalyse (inzake een bouwproject voor drie woningen aan de [straatnaam 1] te [plaatsnaam]) afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 februari 2007 heeft verweerder eisers’ verzoek van 6 februari 2007 om openbaarmaking van een planschaderisicoanalyse (inzake een bouwproject voor vijf woningen aan de [straatnaam 1] - [straatnaam 2] te [plaatsnaam]) afgewezen.
    
    Bij de in rubriek 1 aangeduide besluiten van 8 mei 2007 heeft verweerder de gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de besluiten van 11 januari en 21 februari 2007 gehandhaafd.
    
    Tegen deze besluiten is beroep ingesteld. 
    
    Bij een tweetal besluiten van 15 oktober 2007 heeft verweerder de besluiten van 8 mei 2007 gewijzigd, in die zin, dat de planschaderisicoanalyses gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt. Voor het overige zijn de besluiten van 8 mei 2007 gehandhaafd. 
    
    
      Verweerder heeft de hiervoor genoemde documenten aan de rechtbank overgelegd, met een beroep op artikel 8:29 van de Awb, inhoudende dat uitsluitend de rechtbank kennis mag nemen van de betreffende stukken. Bij beslissing van 17 oktober 2007 heeft de rechtbank bepaald dat de beperking van de kennisneming van de genoemde stukken gerechtvaardigd is op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Awb. 
      Bij brief van 3 november 2007 hebben eisers de krachtens artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb vereiste toestemming verleend om mede op grondslag van de betreffende stukken uitspraak te doen.
    
    
    Door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar de door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 30 oktober 2007. Eisers zijn aldaar vertegenwoordigd door mr. R.C.M. van Meer-Dijksman. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. J.J. Vogel en mw. A. Zwerus. 
    
    3. Overwegingen
    
    Verweerder heeft, kort gezegd, aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat de planschaderisicoanalyses documenten bestemd voor intern beraad zijn met daarin persoonlijke beleidsopvattingen die hij niet openbaar wil maken. Voorts heeft hij gesteld dat openbaarmaking van deze documenten de financiële belangen van de gemeente schaadt en de belangen van de gemeente onevenredig benadeelt.
    
    Eisers hebben het besluit gemotiveerd bestreden. In het navolgende wordt op hun stellingen nader ingegaan.
    
    De besluiten van 8 mei 2007
    
    
      Bij de primaire besluiten van respectievelijk 11 januari en 21 februari 2007 heeft verweerder de gevraagde informatie geweigerd, welke besluiten in de bestreden besluiten van 
      8 mei 2007 zijn gehandhaafd.
    
    
    De rechtbank stelt allereerst vast dat het verzoek van 6 februari 2007 (in de procedure met registratienummer 2456) is ingediend door R.C.M. van Meer-Dijksman, gemachtigde, “mede namens de bewoners van de [straatnaam 1] welke ik in de procedure waar bovengenoemde brief betrekking op heeft, vertegenwoordig”. Ter zitting heeft gemachtigde verklaard dat eisers tot deze bewoners van de [straatnaam 1] behoorden, die hij vertegenwoordigde. Nu verweerder dit niet heeft weersproken en verder vaststaat dat in de procedure met registratienummer 2455 het verzoek wel expliciet mede namens eisers is gedaan, is de rechtbank van oordeel dat verweerder eisers terecht ontvankelijk heeft geacht in hun bezwaar tegen het besluit van 6 februari 2007.
    
    De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder met de besluiten van 15 oktober 2007 de planschaderisicoanalyses gedeeltelijk heeft verstrekt. Anders dan verweerder meent, komen deze besluiten wel tegemoet aan het beroep van eisers, zij het deels, omdat eisers openbaarmaking van de gehele risicoanalyse hebben verzocht. Eisers hebben namelijk bij hun verzoek om openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses verzocht en de rechtbank leest anders dan verweerder hier niet in dat zij hun verzoek hebben beperkt tot de thans nog niet openbaar gemaakte delen van de planschaderisicoanalyses. 
    
    De besluiten van 15 oktober zijn aan te merken als wijzigingsbesluiten in de zin van artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb worden daarom de beroepen geacht mede te zijn gericht tegen de besluiten van 15 oktober 2007. 
    
    Nu eisers geen afzonderlijk belang hebben bij een beoordeling van de besluiten van 8 mei 2007 dienen de beroepen (registratienummers 07/2455 en 2456) voor zover daartegen gericht niet-ontvankelijk te worden verklaard. 
    
    De besluiten van 15 oktober 2007
    
    Feiten
    
    
      Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting leidt de rechtbank het volgende af. Ten behoeve van de bouw van drie woningen aan de [straatnaam 1] te [plaatsnaam] heeft de gemeente Maasdriel een planschaderisicoanalyse laten opstellen door BRO adviseurs in ruimtelijke ordening, economie en milieu (hierna: BRO). Ten behoeve van de bouw van vijf woningen aan de [straatnaam 1] - [straatnaam 2] te [plaatsnaam] heeft [projectontwikkelaar] een planschaderisicoanalyse laten opstellen door taxatie- en adviesbureau [x] (hierna [x]). Deze planschaderisicoanalyse is uitgebracht aan [y] , de architecten verbonden aan [projectontwikkelaar]. [projectontwikkelaar] heeft deze planschaderisicoanalyse aan verweerder overgelegd bij zijn verzoek om vrijstelling ex (het destijds geldende) artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). 
      De planschaderisicoanalyses bevatten risicoanalyses van de schadegevolgen als bedoeld in het ten tijde van belang geldende artikel 49 WRO bij realisering van de projecten. In de niet verstrekte delen van de planschaderisicoanalyses wordt aangegeven of er planschade te verwachten valt bij realisering van het project en zo ja, hoeveel dit per adres globaal zou kunnen zijn. Verweerder neemt bij het verlenen van een vrijstelling in de voorwaarden op dat de projectontwikkelaar aan de gemeente de planschade vergoedt die de gemeente naar aanleiding van het project dient te betalen. Voor het bedrag van de geschatte planschade in de planschaderisicoanalyse wordt van de projectontwikkelaar een zekerheidsstelling verlangd. 
    
    
    Wettelijk kader
    
    
      Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt verstaan onder:
      (…)
      c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
      (…).
    
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan. Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van de Wob.
    
    
      Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: 
      (…)
      b. de economische of financiële belangen van (…) de andere publiekrechtelijke lichamen (…)
      g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Inhoudelijke beoordeling
    
    In geding is de vraag of verweerder de nog niet verstrekte informatie uit de planschaderisicoanalyses heeft mogen weigeren.
    
    De rechtbank stelt voorop dat het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient, welk belang de Wob vooronderstelt. Het komt ieder in gelijke mate toe. Bij de te verrichten belangenafweging worden dan ook betrokken het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen. 
    
    De vraag of een ander dan het openbaarheidsbelang zich voordoet, dient door de rechter integraal te worden beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt daarentegen niet af van de (redelijkheids)toetsing overeenkomstig artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob – openbaarheid is regel – zwaar te wegen. 
    
    Al openbaar
    
    Eisers hebben aangevoerd dat verweerder de planschaderisicoanalyses reeds aan de bezwaarschriftencommissie heeft verstrekt, zodat deze al openbaar zijn gemaakt en dus ook aan hen moeten worden verstrekt. Verweerder heeft ontkend dat de planschaderisicoanalyses aan de bezwaarschriftencommissie zijn verstrekt. De rechtbank heeft in de stukken geen aanwijzingen aangetroffen dat de bezwaarschriftencommissie inzage heeft gehad in de planschaderisicoanalyses en dit is door eisers verder ook niet aannemelijk gemaakt. Omdat de stelling van eisers dus feitelijke grondslag mist, behoeft deze verder geen bespreking.
    
    Bestemd voor intern beraad
    
    Verweerder heeft aangevoerd dat de planschaderisicoanalyses documenten bestemd voor intern beraad zijn. 
    
    Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten bestemd voor intern beraad. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in haar uitspraak van17 juli 2002 (AB 2002/375) is in dergelijke gevallen het oogmerk van het stuk bepalend. 
    
    De planschaderisicoanalyse van [x] is opgesteld op verzoek van [projectontwikkelaar] en uitgebracht aan [y] Verweerder is hier dus niet bij betrokken geweest. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat [projectontwikkelaar] de planschaderisicoanalyse heeft laten opstellen, omdat verweerder van een projectontwikkelaar verlangt dat hij bij de indiening van een vrijstellingsaanvraag een planschaderisicoanalyse overlegt. Daarnaast heeft een projectontwikkelaar volgens de rechtbank zelf ook belang bij een planschaderisicoanalyse omdat als eerder aangegeven verweerder in de voorwaarden bij de vrijstelling standaard opneemt dat de projectontwikkelaar de planschade die verweerder aan derden dient te betalen aan verweerder vergoedt. De projectontwikkelaar zal daarom vooraf willen weten welk bedrag dit ongeveer zou kunnen zijn om mede daarop te besluiten of hij een vrijstellingsaanvraag zal indienen. Naar het oordeel van de rechtbank kan daarom niet gezegd worden dat deze planschaderisicoanalyse opgesteld is met het primaire oogmerk om voor intern beraad te dienen.
    
    
      De planschaderisicoanalyse van BRO is opgesteld op verzoek van verweerder. Maar ook voor deze planschaderisicoanalyse geldt volgens de rechtbank dat het niet is opgesteld met het primaire oogmerk om betrokken te worden bij het intern beraad over beleid van verweerder. De rechtbank verwijst hiertoe onder andere naar haar uitspraak van 17 juli 2008 (AWB 07/2197) waarin hij heeft geoordeeld dat de planschaderisicoanalyse niet op grond van artikel 3:11 van de Awb ter inzage hoeft te worden gelegd, omdat dit document naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken is als een stuk dat redelijkerwijs nodig is voor de beoordeling van het ontwerpbesluit.
      Verweerder heeft aangegeven dat de planschaderisicoanalyse ook dient om vast te stellen voor welk bedrag verweerder van de projectontwikkelaar een zekerheidsstelling zal eisen. De rechtbank ziet dit als belangrijkste doel van de planschaderisicoanalyse.
    
    
    Financieel belang
    
    Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat zijn financiële belangen worden geschaad door openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses. In dit geval niet omdat hij hierdoor meer planschade zou moeten uitbetalen, want de planschade kan in de voorliggende gevallen worden verhaald op de projectontwikkelaar, maar omdat het openbaar maken van de planschaderisicoanalyses juridische procedures uitlokt en dit verweerder tijd en dus geld kost.
    
    De rechtbank volgt verweerder hierin niet. De uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob is naar het oordeel van de rechtbank alleen van toepassing als er sprake is van een financieel belang dat rechtstreeks verbonden is aan de openbaarmaking van de documenten. De mogelijkheid dat openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses tot juridische procedures zal kunnen leiden – wat daar verder ook van zij – is een indirect belang en vormt niet een financieel belang als bedoeld in de wet.
    
    Onevenredige benadeling
    
    
      Verweerder heeft aangevoerd dat hij onevenredig wordt benadeeld door openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses. Ten eerste bevordert het openbaar maken van de planschaderisicoanalyses dat procedures tegen hem zullen worden gevoerd en ten tweede wordt vervolgens zijn procespositie in die procedures geschaad als de planschaderisicoanalyses openbaar zijn. Met betrekking tot het tweede argument heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2006 (LJN AX2090).
      De rechtbank volgt verweerder niet. Nog afgezien van het feit dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat openbaarmaking van de documenten tot procedures zal leiden, heeft naar het oordeel van de rechtbank het feit dat openbaarmaking van de planschaderisicoanalyses mogelijk ertoe leidt dat verweerder in juridische procedures betrokken raakt, niet tot gevolg dat verweerder daardoor onevenredig wordt benadeeld. Het betrokken raken in procedures rond planschade behoort tot het normale maatschappelijke risico voor bestuursorganen als verweerder.
      Met betrekking tot de bescherming van de procespositie van verweerder is de rechtbank van oordeel dat in het voorliggende geval deze grond zich niet voordoet nu niet aannemelijk is gemaakt dat er juridische procedures gevoerd zullen worden als gevolg van de openbaarmaking, noch dat het openbaar zijn van de planschaderisicoanalyses de procespositie van verweerder zullen schaden. De rechtbank wijst er daarbij op dat de planschaderisicoanalyses slechts ramingen zijn die bij het vaststellen van de daadwerkelijke planschade geen rol spelen. 
      Bij elkaar genomen acht de rechtbank het voorgaande onvoldoende om aan te nemen dat de bescherming van de procespositie van verweerder aan de orde is.
    
    
    Conclusie
    
    Nu het bestreden besluit genomen is in strijd met de artikelen 10 en 11 van de Wob, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Verweerder zal, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen.
    
    Ten aanzien van het in bezwaar gedane verzoek van eisers om vergoeding van de kosten die eisers in verband met de behandeling van het bezwaar hebben moeten maken, merkt de rechtbank op dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar daarover dient te beslissen.
    
    De rechtbank acht wel termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten in beroep, welke zijn begroot op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. 
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
     
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit;
      veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644 en wijst de gemeente Maasdriel aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
      bepaalt dat de gemeente Maasdriel het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 286 aan hen vergoedt.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. J.A. van Schagen, rechter, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Bolzoni, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 28 november 2008.
    
    De griffier,	De rechter,
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA   's-Gravenhage.
    
    Verzonden op: 28 november 2008