ECLI:NL:RBROT:2025:12607, Rechtbank Rotterdam, 21-10-2025, ROT 24/8799 en ROT 24/8810
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroepen ongegrond. Vaststellen van de subsidie op nihil en terugvordering van de als voorschot uitbetaalde subsidiebedragen op grond van de Subsidieregeling coronabanen in de zorg 2021.
        Eisers zijn geen zorgaanbieder in de zin van de Subsidieregeling. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat het verlenen van kinderopvang aan kinderen in de situatie dat voor een ouder of ouderen kind door het college van burgemeester en wethouders een SMI-indicatie is afgegeven, niet kan worden aangemerkt als het verlenen van jeugdhulp in de zin van artikel 1.1. van de Jeugdwet.
        Geen reden voor toepassing van de hardheidsclausule en de terugvordering is ook niet onevenredig.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROT 24/8799 en ROT 24/8810
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 21 oktober 2025 in de zaken tussen
    
      [naam eiser 1] en
    
      
        
          [naam eiser 2] uit [plaats] , eisers
      (gemachtigde: [persoon A] ),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister 
    (gemachtigden: mr. I.M. van der Heijden, mr. S. Berendse-Wagmurova en [persoon B] ).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.1.
      Deze uitspraak gaat over de besluiten van de minister tot vaststellen van de subsidie op nihil en de terugvordering van het als voorschot uitbetaalde subsidiebedrag. Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. De minister heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat eisers niet hebben aangetoond dat zij zorgaanbieders in de zin van de Subsidieregeling zijn en dat het terugvorderen van het gehele subsidiebedrag niet onevenredig is. Eisers krijgen dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.3.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. De minister heeft met de primaire besluiten van 10 oktober 2023 de subsidie vastgesteld op 0,- en de verstrekte voorschotten van € 283.364,86 en € 318.587,62 teruggevorderd. Met de bestreden besluiten van 25 juni 2024 op het bezwaar van eisers is de minister hierbij gebleven. 
    
    
    
      2.1.
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft de beroepen op 1 september 2025 op zitting behandeld gelijktijdig met de zaken 23/7520 en 23/7521. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van de minister. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    
      3.1.
      Op 21 en 22 juni 2021 hebben eisers elk voor zichzelf verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling coronabanen in de zorg 2021 (hierna: de Subsidieregeling 2021). Deze regeling voorziet in de financiering voor het uitvoeren van extra taken als gevolg van de coronabeperkingen en regels. Coronabanen zijn banen waar geen of beperkte scholing voor nodig is, maar die als voornaamste doel hebben om op korte termijn verlichting te bieden aan de cruciale sectoren die overbelast zijn. Er moet worden voorkomen dat deze sectoren stilvallen: dit zou namelijk een grote impact op de maatschappij hebben. Als gevolg van deze aanpak kunnen mensen die op dat moment geen werk hebben of niet naar hun werk kunnen gaan als gevolg van de coronacrisis toch tijdelijk aan de slag. Met deze regeling is ook invulling gegeven aan een motie die oproept tot het creëren van tijdelijke crisisbanen.
      
    
    
      3.2.
      
        .	Bij afzonderlijke besluiten van 16 september 2021 heeft de minister de aanvragen van eisers ingewilligd en een subsidie verleend van € 283.364,86 respectievelijk € 318.587,62 voor coronabanen in de zorg binnen de periode van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021. Deze bedragen zijn als voorschot verstrekt, in afwachting van de definitieve vaststelling van de subsidie. 
      
    
    
      3.3.
      Eisers hebben de minister op 29 september 2022 verzocht de subsidie definitief vast te stellen. 
      
    
    
      3.4.
      Bij de primaire besluiten heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil omdat eisers de gevraagde informatie niet (tijdig) hebben aangeleverd waardoor de rechtmatigheid van de subsidie niet kon worden vastgesteld. Eisers zijn daarnaast ter signalering opgenomen in de interne departementale registratie van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O). Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      3.5.
      De minister heeft vervolgens aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat eisers niet hebben aangetoond dat zij zorgaanbieders in de zin van de Subsidieregeling 2021 zijn. 
      
      
        
          Beoordeling van de gronden beroep
        
        4.	Eisers voeren aan dat de minister zich ten onrechte op het standpunt stelt dat niet is gebleken dat zij jeugdhulp verlenen. Eisers betwisten dat het verlenen van opvang aan kinderen met een SMI indicatie geen jeugdhulp is. Ter onderbouwing van hun standpunt verwijzen ze naar een informatiepagina op de website van de gemeente Oosterhout en de Vereniging Nederlandse Gemeenten. 
      
      
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 1 van de Subsidieregeling 2021 moet onder meer onder zorgaanbieder worden verstaan een privaatrechtelijke rechtspersoon die, een organisatorisch verband van natuurlijke personen dat of een natuurlijke persoon die bedrijfsmatig jeugdhulp als bedoeld in artikel 1.1 van de Jeugdwet doet verlenen. 
      
      
        Op grond van artikel 1.1 van de Jeugdwet wordt onder jeugdhulp verstaan:
        	1°. ondersteuning van en hulp en zorg, niet zijnde preventie, aan jeugdigen en hun ouders bij het verminderen, stabiliseren, behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking van de jeugdige, opvoedingsproblemen van de ouders of adoptie gerelateerde problemen;
        	2°. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van jeugdigen met een somatische, verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem en die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, en
        	3°. het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van de persoonlijke verzorging gericht op het opheffen van een tekort aan zelfredzaamheid bij jeugdigen met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking of een somatische of psychiatrische aandoening of beperking, die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, met dien verstande dat de leeftijdgrens van achttien jaar niet geldt voor jeugdhulp in het kader van jeugdstrafrecht.
      
      
    
    
      4.2.
      De vraag die hier voorligt, is of eisers jeugdhulp als bedoeld in de jeugdwet verlenen en daarom als zorgaanbieder zijn aan te merken. De rechtbank stelt in dit verband vast dat eisers kinderopvang verlenen, waaronder begrepen opvang aan kinderen met een Sociaal Medische Indicatie (hierna: SMI). SMI kinderopvang is een tijdelijke noodmaatregel bedoeld voor kinderen van ouders die, met behulp van een (gespecialiseerde) instelling voor kinderopvang, werken aan verbetering van de situatie binnen het gezin. In Rotterdam wonende ouders kunnen aanspraak maken op een tegemoetkoming in de kosten van SMI-kinderopvang indien sprake is van een zodanige sociaal-medische problematiek van de ouder dat zonder die tegemoetkoming een ernstige ontwikkelingsachterstand bij het kind dreigt te ontstaan.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat het verlenen van kinderopvang aan kinderen in de situatie dat voor een ouder of ouderen kind door het college van burgemeester en wethouders een SMI-indicatie is afgegeven, niet kan worden aangemerkt als het verlenen van jeugdhulp in de zin van artikel 1.1. van de Jeugdwet. Uit de definitie van jeugdhulp zoals opgenomen in de Jeugdwet volgt dat jeugdhulp is bedoeld voor jeugdigen die kampen met problemen waarbij zij hulp, ondersteuning en zorg wordt geboden. En hoewel dit ook kan zorgen voor het ontlasten van de ouders, is jeugdhulp in de eerste plaats gericht op de jeugdige(n) met een problematiek. Bij een SMI-indicatie zijn het juist de ouders die problemen hebben. De opvang voor de kinderen is in de eerste plaats bedoeld om de ouders te ontlasten en niet om hulp aan de kinderen bieden. Dat SMI opvang niet onder jeugdhulp valt kan ook worden opgemaakt uit de Verordening Tegemoetkoming kosten SMI-kinderopvang 2018 van de Raad van de Gemeente Rotterdam (de Verordening). In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 3 wordt een voorziening op grond van de Jeugdwet die voor langer dan een dag in de week in opvang of plaatsing buitenshuis voorziet, als voorliggende voorziening aangemerkt. Dit impliceert dat SMI geen jeugdhulp is. Dat de uitwerking per gemeente verschilt, zoals eiser stelt, en dat er gemeentes zijn die SMI als een lichtere vorm van jeugdhulp aanmerken en SMI ook bekostigen vanuit de middelen voor jeugdzorg, maakt het voorgaande niet anders. De minister mocht aanspraken op grond van de Subsidieregeling 2021 beperken tot jeugdhulp in de zin van de Jeugdwet. 
      
    
    
      4.4.
      Voor zover eisers aanvoeren dat in elk geval het bieden van nachtopvang aan kinderen onder jeugdhulp valt, overweegt de rechtbank dat, wat hier ook van zij, eisers niet hebben aangetoond deze nachthulp in de in het geding zijnde periode te hebben verleend. Op de zitting is bovendien verklaard dat nachtopvang ook bijna niet voorkomt. 
      
      
        5.	Eisers voeren daarnaast aan dat de minister ten onrechte afwijkt van de subsidievoorwaarden uit de Subsidieregeling 2021. Eisers stonden op 1 januari 2021 in het handelsregister ingeschreven met een in de Subsidieregeling 2021 genoemde SBI-code waarmee zij voldoen aan de voorwaarden voor subsidieverlening. 
      
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 4, eerste lid van de Subsidieregeling 2021 wordt subsidie enkel verstrekt aan zorgaanbieders die op 1 januari 2021 in het handelsregister stonden ingeschreven met een hoofd- of nevenactiviteit met een SBI-code die in de Bijlage is opgenomen.
      
    
    
      5.2.
      Niet in geschil is dat eisers op 1 januari 2021 ingeschreven stonden met in de Subsidieregeling opgenomen SBI-code. Dat betekent niet dat daarmee per definitie recht op subsidie bestaat. Zoals ook uit artikel 4, eerste lid van de Subsidieregeling 2021 blijkt moet wel sprake zijn van een zorgaanbieder. Deze vraag gaat vooraf aan de vraag of aan de voorwaarden voor subsidieverlening wordt voldaan. Het enkele feit dat eisers met een juiste SBI code in handelsregister staan ingeschreven, maakt niet dat zij ook aan te merken zijn als zorgaanbieders als bedoeld in de Subsidieregeling 2021. De definitie van zorgaanbieder staat opgenomen in artikel 1 van de Subsidieregeling 2021. Zoals hierboven overwogen wordt daar niet aan voldaan.  
      
      6. Nu de minister eisers terecht niet heeft aangemerkt als zorgaanbieder in de zin van de Subsidieregeling 2021 komt de rechtbank niet toe aan bespreking van de beroepsgronden over het niet (tijdig) overleggen van contracten voor gefinancierde zorg dan wel andere informatie. 
      
      7. Eisers voeren verder aan dat de minister hen ten onrechte heeft opgenomen in het register M&O. 
      
    
    
      7.1.
      Een belanghebbende kan in beroep tegen een besluit. De opname in het register M&O is geen besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het gaat hier namelijk niet om een publiekrechtelijke rechtshandeling, maar om een feitelijke handeling. Deze handeling heeft geen rechtsgevolg, dat wil zeggen geen gevolgen in de wereld van het recht. Het gaat om een handeling van feitelijke aard. Het enkel geregistreerd staan brengt geen rechtsgevolgen met zich. De minister heeft ter zitting uitgelegd dat de registratie ook geen reden is om een andere aanvraag om subsidie af te wijzen. Wel kan de registratie  aanleiding geven om te verzoeken om nadere stukken. Indien dit bij een volgende subsidieaanvraag aan de orde is, kan eiser op dat moment rechtsmiddelen indienen. Voor zover het beroep van eiser zich dus richt op de registratie in het interne niet openbare register M&O, is de rechtbank onbevoegd hiervan kennis te nemen. 
      
      
        8. Eisers voeren ook aan dat de minister op grond van de hardheidsclausule dan wel het evenredigheidsbeginsel de subsidie alsnog had moeten verlenen, omdat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard en/of onevenredig nadelige gevolgen voor eisers.
      
      
      
        
          De hardheidsclausule
        
      
    
    
      8.1.
      De Subsidieregeling 2021 kent met artikel 15 een hardheidsclausule. Op grond van deze bepaling kan de minister andere bepalingen van de Subsidieregeling 2021 buiten toepassing laten of daarvan afwijken indien sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat daarvan in de gevallen van eisers geen sprake is. Het enkel moeten terugbetalen van het als voorschot verleende subsidiebedrag, terwijl eisers dit bedrag aan loonkosten hebben besteed is hiertoe onvoldoende. In de besluiten van 16 september 2021 heeft de minister duidelijk vermeld dat het betaalde subsidiebedrag een voorschot is en dat het niet houden aan de voorschriften tot terugbetaling van dit subsidiebedrag kan leiden. Dit volgt ook uit de Subsidieregeling 2021. Dat de voorwaarden voor subsidieverlening, zoals eisers stellen, onduidelijk zijn volgt de rechtbank niet. 
      
      
        
          De evenredigheid
        
      
    
    
      8.2.
      Het vaststellen van de subsidie op nihil en het terugvorderen van het reeds uitbetaalde subsidiebedrag omdat is gebleken dat eisers geen zorgaanbieders in de zin van de Subsidieregeling 2021 zijn, is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Subsidieregeling 2021 is in het leven geroepen om de, door de coronacrisis ernstig getroffen, zorgsector te ondersteunen met het financieren van coronabanen. Om aanspraak te maken op deze financiële steun is het evident dat daadwerkelijk zorg als beschreven in de Subsidieregeling 2021 wordt aangeboden. Zoals de rechtbank in deze uitspraak  overweegt, is daar in het geval van eisers geen sprake van. Het achteraf vaststellen van de subsidie op nihil en het terugvorderen van de reeds uitgekeerde bedragen is een geschikt en noodzakelijk middel om er voor te zorgen dat de subsidie alleen bij rechthebbende zorgaanbieders terecht komt. Hoewel eisers kosten hebben gemaakt, acht de rechtbank de terugvordering ook niet onevenwichtig. Ook hier is van belang dat het gaat om voorschotten. Eisers hebben ook niet onderbouwd dat zij financieel zwaar getroffen zijn door de terugvordering. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat de minister op de zitting heeft aangegeven dat het treffen van een betalingsregeling mogelijk is en dat eisers, indien zij een regeling met een looptijd van vijf tot zeven jaar wensen, dan wel moeten onderbouwen dat zij niet binnen een kortere periode aan hun betalingsverplichting kunnen voldoen. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      - verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van de beroepen voor zover gericht tegen het opnemen van de signalering in het register van misbruik en oneigenlijk gebruik;
      - verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. M. Zoethout en mr. A. Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              Voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Dit volgt uit de toelichting op de Subsidieregeling 2021, Staatscourant 2021, 9180 Staatscourant 2021, 9180 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen. 
  
  
     Dit volgt uit artikel 1, onder a van de Verordening tegemoetkoming kosten SMI-kinderopvang Rotterdam 2018 Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Rotterdam houdende regels omtrent de tegemoetkoming kosten SMI-kinderopvang (Verordening Tegemoetkoming Kosten SMI-Kinderopvang Rotterdam 2018) | Lokale wet- en regelgeving.
  
  
     Zie artikel 2 van de Verordening tegemoetkoming kosten SMI-kinderopvang Rotterdam 2018.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 september 2025 (ECLI:NL:RBOVE:2025:5748)