ECLI:NL:RBDHA:2025:24749, Rechtbank Den Haag, 18-12-2025, NL25.28277
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Eiser heeft een aanvraag voor een W2-document ingediend. De minister heeft deze aanvraag afgewezen, omdat eiser geen rechtmatig verblijf heeft. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser niet voldoet aan de wettelijke voorwaarden om in aanmerking te komen voor een W2-document. In geschil is de vraag of de minister zijn hoorplicht heeft geschonden, of het besluit voldoende gemotiveerd is en of eiser op grond van het (unierechtelijk) evenredigheidsbeginsel dan wel maatwerk alsnog in aanmerking dient te komen voor een W2-document. Eiser voert onder andere aan dat hij zonder W2-document niet alle geplande re-integratieactiviteiten kan verrichten. Dit kan gevolgen hebben voor de ambtshalve beoordeling van gratie.
        De rechtbank is van oordeel dat de minister zijn hoorplicht niet heeft geschonden. De rechtbank is verder van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat verweerder niet is ingegaan op de bezwaargrond van eiser dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister heeft met de aanvullende motivering in het verweerschrift en ter zitting echter alsnog voldoende gemotiveerd waarom het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet kan slagen. De rechtbank is verder van oordeel dat de minister geen aanleiding heeft hoeven zien om in het geval van eiser maatwerk te leveren door het verstrekken van een identificerend document waarvoor geen grondslag in het recht bestaat.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    
    
    RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
      
       Bestuursrecht 
      
      zaaknummer: NL25.28277
      
      
        uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        
          [eiser]
        , V-nummer: [V-nummer] , eiser 
      (gemachtigde: mr. J.C.E. Hoftijzer),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Asiel en Migratie, verweerder
       (gemachtigden: mr. J.V. de Kort en mr. A.J. Hakvoort).
    
    
    
    
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser voor een W2- document. Eiser is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
    
    2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de aanvraag van eiser voor een W2-document heeft kunnen afwijzen. Wel is er sprake van een motiveringsgebrek. Het beroep is daarom gegrond en de minister moet de proceskoten vergoeden. De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten en de afwijzing blijft dus in stand. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
  
    Procesverloop
    
    3. Eiser heeft een aanvraag ingediend voor een W2-document. De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 16 december 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 4 juni 2025 op het bezwaar van eiser is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
    
    4. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    5. De rechtbank heeft het beroep op 9 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, mr. A. van der Plas (eisers advocaat in het strafproces), G.A. Rodenrijs als tolk en de gemachtigden van de minister.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Vrijstelling griffierecht
      
    
    6. Eiser heeft verzocht om vrijstelling van de verplichting om griffierecht te betalen vanwege betalingsonmacht. Eiser heeft voldoende aangetoond dat hij aan de voorwaarden voor deze vrijstelling voldoet. De rechtbank verleent eiser daarom vrijstelling van de verplichting om griffierecht te betalen.
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    7. Eiser is geboren op [1956] en heeft de Turkse nationaliteit. Hij is op 24 december 1995 naar Nederland gekomen. Eiser is toen bij de grens aangehouden en in verzekering gesteld. Zijn asielaanvraag en aanvraag om een reguliere vergunning zijn bij besluit van 29 juli 1997 afgewezen. Deze afwijzingen staan in rechte vast.
    
    8. Eiser verblijft sinds 17 maart 1998 in detentie. Bij arrest van 30 juli 2002 van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch is eiser veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf voor onder andere het medeplegen van moord, poging tot het aanzetten tot moord (meermalen gepleegd), medeplegen van gijzeling en het als bestuurder deelnemen aan een criminele organisatie. Deze veroordeling is onherroepelijk geworden.
    
    9. Het Adviescollege Levenslanggestraften heeft op 24 januari 2023 geadviseerd om eiser in aanmerking te laten komen voor toelating in de re-integratiefase. Het adviescollege heeft geadviseerd om aan eiser verlof toe te kennen als re-integratieactiviteit en hem verder de volgende activiteiten aan te bieden:
    - het leren van de Nederlandse taal, indien en voor zover de re-integratie van betrokkene gericht zal zijn op een verblijf in Nederland;
    - het leren omgaan met de toegenomen digitalisering in de samenleving, zoals internet, digitaal betalingsverkeer, reizen met het openbaar vervoer, en de daarbij behorende vaardigheden; en
    - het in gezamenlijkheid opstellen van een detentie- en re-integratieplan voor betrokkene waarin concrete re-integratiedoelen worden opgenomen.
    
    
      10. Bij besluit van 14 juli 2023 is eiser toegelaten tot de re-integratiefase in het kader van de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstaf. Daarbij is bepaald dat aan eiser de re-integratieactiviteit van het leren omgaan met de toegenomen digitalisering in de samenleving, zoals internet, digitaal betalingsverkeer, en de daarbij behorende vaardigheden wordt aangeboden. Op het al dan niet toekennen van verlof als re-integratieactiviteit en het leren van de Nederlandse taal is in het besluit niet expliciet ingegaan.
      
      11. Op 27 maart 2026 verblijft eiser 28 jaar in detentie. Vanaf die datum kan hij in aanmerkingen komen voor gratiëring. De ambtshalve gratieprocedure is inmiddels opgestart.
    
    
    12. Eiser heeft op 11 december 2023 een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier. Deze aanvraag is op 14 februari 2024 afgewezen en het daar tegen gerichte bezwaar heeft de minister bij besluit van 6 december 2024 ongegrond verklaard. Eiser heeft daartegen beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AWB 24/20649. De behandeling van deze zaak is aangehouden in afwachting van de beantwoording van prejudiciële vragen.
    
    
    
      13. Op 7 november 2024 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een W2-document. Eiser heeft bij zijn aanvraag toegelicht dat hij een W2-document nodig heeft om zijn re- integratieactiviteiten te kunnen verrichten. Deze aanvraag heeft de minister afgewezen bij besluit van 16 december 2024. De minister heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat eiser geen rechtmatig verblijf heeft en hij daarom niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een W2-document.
      
      14. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en daarbij onder andere aangevoerd dat er sprake is van strijd met het (unierechtelijk) evenredigheidsbeginsel en dat de minister maatwerk dient te leveren.
    
    
    15. Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiser kennelijk ongegrond verklaard.
    
    
      
        Omvang van het geschil
      
    
    16. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiser niet voldoet aan de wettelijke voorwaarden om in aanmerking te komen voor een W2-document. In geschil is de vraag of de minister zijn hoorplicht heeft geschonden, of het besluit voldoende gemotiveerd is en of eiser op grond van het (unierechtelijk) evenredigheidsbeginsel dan wel maatwerk alsnog in aanmerking dient te komen voor een W2-document.
    
    Hoorplicht
    17. Eiser voert aan dat de minister zijn hoorplicht heeft geschonden. Eiser voert daartoe aan dat er sprake is van een bijzondere situatie. Eiser is van de minister afhankelijk voor zijn rechten als levenslang gestrafte in de re-integratiefase.
    
    18. In artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat een bestuursorgaan belanghebbenden in de gelegenheid moet stellen om te worden gehoord voordat op het bezwaar wordt beslist. Van het horen kan alleen om redenen genoemd in artikel 7:3 van de Awb worden afgezien. Eén van die redenen is als er sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar. Op 6 juli 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een uitspraak gedaan over de hoorplicht in asiel- en migratiezaken (ECLI:NL:RVS:2022:1918). Daarin wijst de Afdeling erop dat volgens de wetgever het horen een essentieel onderdeel is van de bezwaarprocedure en dat de gronden waarop van horen kan worden afgezien terughoudend moeten worden toegepast. De Afdeling overweegt ook dat de plicht om te horen in bezwaar afhankelijk is van wat een betrokkene in bezwaar heeft aangevoerd. Van horen kan worden afgezien als op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat het aangevoerde in bezwaar niet tot een ander standpunt kan leiden dan in het primaire besluit is vervat. Dit is bijvoorbeeld het geval als het bezwaar niet is onderbouwd of alleen een herhaling van zetten bevat.
    
    19. De rechtbank is van oordeel dat de minister eiser niet heeft hoeven horen. De minister had eiser op 23 augustus 2024 gehoord tijdens de bezwaarfase van de afwijzing van zijn verzoek om een verblijfsvergunning regulier. In de aanvraag voor een W2-document heeft eiser ook verwezen naar de inhoud van dat gehoor. In de gronden van bezwaar zijn met name juridische gronden naar voren gebracht. Voor een beoordeling van deze gronden was het niet nodig eiser te horen. Voor zover de gronden op feitelijke omstandigheden zagen, is de rechtbank van oordeel dat deze gronden voornamelijk een herhaling bevatten van de verklaringen die eiser tijdens de hoorzitting in de andere procedure naar voren heeft gebracht en hetgeen eiser bij de aanvraag reeds heeft aangevoerd. Daarmee kan niet gezegd worden dat dit nieuwe feiten en omstandigheden waren. De minister hoefde daarom in wat eiser in bezwaar heeft aangevoerd geen aanleiding te zien om hem te horen.
    
    
    
      
        Motivering van het besluit
      
    
    20. Eiser voert aan dat dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Er is onvoldoende ingegaan op de door eiser aangevoerde bijzondere omstandigheden.
    
    21. De rechtbank stelt vast dat eiser in bezwaar heeft aangevoerd dat er sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel en dat de minister maatwerk moet toepassen in het geval van eiser. In het bestreden besluit is de minister niet op deze gronden ingaan. De minister heeft overwogen dat het besluit om de aanvraag af te wijzen juist is, omdat eiser niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een W2-document. Verder heeft de minister overwogen dat artikel 4:84 van de Awb niet van toepassing is, omdat de afwijzing rechtstreeks voortvloeit uit artikel 4.21 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb). Er is daarom geen sprake van toepassing van een beleidsregel die eventueel onevenredige gevolgen zou kunnen hebben. De rechtbank is van oordeel dat de minister hiermee onvoldoende is ingegaan op de bezwaargronden, omdat het beroep op het evenredigheidsbeginsel door eiser niet is beperkt tot een beroep op artikel 4:84 van de Awb. In zoverre kleeft er dus aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal, gelet op de aanvullende motivering die in het verweerschrift en ter zitting is gegeven, beoordelen of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen in stand te laten.
    
    
      
        Het evenredigheidsbeginsel
      
    
    
      22. Eiser voert aan dat het weigeren om aan hem een W2-document af te geven in strijd is met het (unierechtelijk) evenredigheidsbeginsel. Eiser kan hierdoor namelijk niet alle re-integratieactiviteiten in het kader van de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstaf verrichten. Dit kan gevolgen hebben voor de ambtshalve beoordeling van gratie. Eiser heeft toegelicht dat het gaat om de activiteiten:
      - onbegeleid verlof; en
      - het leren omgaan met digitalisering, waaronder valt het openen van een bankrekening, het reizen met het openbaar vervoer en het online aankopen kunnen doen.
    
    
    
      23. De rechtbank stelt vast dat uit artikel 4.21 van het Vb volgt dat een W2-document een document is voor vreemdelingen die rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8 onder f, g, h, j of k, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) hebben en die niet beschikken over een geldig document voor grensoverschrijding. De verdere voorwaarden zijn uitgewerkt in het Vreemdelingen Voorschrift 2000 (VV). De rechtbank stelt vast dat zowel het Vb als het VV algemeen verbindende voorschriften betreffen. Zoals eerder aangegeven is niet in geschil dat eiser niet aan deze voorwaarden voldoet, omdat hij geen rechtmatig verblijf heeft.
      
      24. Bij een beroep op het evenredigheidsbeginsel moet de bestuursrechter bepalen of dit strekt tot exceptieve toetsing van (een bepaling in) het algemeen verbindende voorschrift, tot rechtstreekse toetsing van het bestreden besluit waarmee aan die bepaling toepassing is gegeven of tot beide (uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190). De rechtbank stelt vast dat de beroepsgronden zich enkel richten tot de toetsing van het bestreden besluit. Eiser is immers van mening dat de minister in zijn specifieke geval moet afwijken en aan hem een W2-document moet verstrekken.
    
    
    
    25. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Eiser voert aan dat er sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat het niet hebben van een W2-document hem belemmert in het uitvoeren van zijn re-integratieactiviteiten. De rechtbank oordeelt dat, zoals de minister in het verweerschrift en ter zitting heeft gesteld, uit het dossier volgt dat niet alleen het ontbreken van een W2-document de re-integratieactiviteiten in de weg staat. De rechtbank zal dit hieronder uitleggen.
    
    Onbegeleid verlof
    26. In een besluit van 21 november 2025 waarbij eisers aanvraag om onbegeleid verlof is afgewezen, is door de minister van Justitie en Veiligheid overwogen dat naast het feit dat eiser niet beschikt over een geldig legitimatiebewijs, hij ook geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft en dat hij geen openheid van zaken wil geven door niet te delen naar welk land hij na een mogelijke gratiëring heen wil gaan. De minister van Justitie en Veiligheid overweegt dat dit ervoor zorgt dat eisers resocialisatie niet verder kan worden ingericht, zoals bij andere levenslanggestraften in de re-integratiefase wel mogelijk is/was. Ook overweegt de minister van Justitie en Veiligheid dat door het niet geven van openheid van zaken hij onvoldoende vertrouwen heeft in een goed verloop van onbegeleid re- integratieverlof. Daar betrekt de minister van Justitie en Veiligheid ook bij dat eiser tijdens zijn vierde en vijfde begeleide verlof de gestelde voorwaarden van het verlof heeft overtreden. De rechtbank stelt vast dat het niet in staat worden gesteld om onbegeleid op verlof te gaan dus niet enkel is gebaseerd op het niet hebben van een W2-document, maar dit slechts een van vele factoren is die een rol heeft gespeeld.
    
    Het leren omgaan met digitalisering
    27. De rechtbank stelt verder vast dat ook aan deze re-integratieactiviteit niet alleen door het ontbreken van een identiteitsdocument geen gevolg kan worden gegeven. Zoals blijkt uit het dossier heeft eiser voor het openen van een bankrekening en voor het verkrijgen van een computer in de penitentiaire inrichting een burgerservicenummer (BSN) nodig. Volgens eiser kan hij met een W2-document een BSN verkrijgen, maar zoals de minister ter zitting ook heeft toegelicht hangt dit samen met rechtmatig verblijf. Een vreemdeling met rechtmatig verblijf kan zich wenden tot de gemeente en zich daar inschrijven en een BSN aanvragen. Dit blijkt overigens ook uit de door eiser overgelegde mailwisseling met de gemeente […] . Dat een vreemdeling met rechtmatig verblijf dit kan doen door het tonen van een W2-document komt omdat een W2-document enkel wordt verstrekt aan vreemdelingen met rechtmatig verblijf. Eiser heeft echter geen rechtmatig verblijf, dus als de minister aan hem een identiteitsbewijs zou verstrekken, maar zonder daaraan rechtmatig verblijf te koppelen zoals eiser betoogt, kan eiser daarmee geen BSN verkrijgen en zodoende ook geen bankrekening openen, niet reizen met het openbaar vervoer en zal hij ook geen toegang krijgen tot een computer in de penitentiaire inrichting. Voor zover er sprake is van belemmering van de re-integratie-activiteiten komt dit met name door het niet hebben van rechtmatig verblijf en niet door het niet hebben van een identificerend document.
    
    Conclusie evenredigheidsbeginsel
    28. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister heeft met de motivering gegeven in het verweerschrift en ter zitting voldoende gemotiveerd waarom hij in het geval van eiser geen aanleiding ziet om van het Vb af te wijken. De rechtbank komt tot de conclusie dat de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven, omdat deze inhoudelijke motivering het besluit kan dragen.
    
    
    
      
        Maatwerk
      
    
    
      29. Eiser voert ook aan dat de minister maatwerk moet leveren. Er is sprake van bijzondere omstandigheden. Onder verwijzing naar het arrest Changu van het Hof van Justitie van de Europese Unie (12 september 2024, ECLI:EU:C:2024:748) voert eiser aan dat de minister aan eiser een W2-document of soortgelijk document dient te verstrekken. Aan eiser is geen terugkeerbesluit uitgereikt, omdat vast staat dat eiser niet kan worden uitgezet in verband met een risico op schending van 3 het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
      
      30. De rechtbank is van oordeel dat deze grond niet kan slagen. De minister heeft ter zitting aangegeven dat er naast een W2-document geen specifiek document bestaat voor vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf, maar waar een uitzetbeletsel voor bestaat. Het door eiser eerst ter zitting genoemde S-document is een document dat alleen verstrekt kan worden aan vreemdelingen waarvan door de minister is vastgesteld dat zij staatloos zijn. Eiser valt daar niet onder. De rechtbank is van oordeel dat het arrest Changu geen aanknopingspunten biedt voor de stelling dat op de minister de plicht rust om aan eiser een identiteitsdocument te verstrekken. De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het arrest Changu reeds daarom niet slaagt. Ook gelet op hetgeen eerder ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel is geoordeeld bestaat er voor de minister geen aanleiding om het door eiser gevraagde maatwerk te leveren door het verstrekken van een identificerend document waarvoor geen grondslag in het recht bestaat.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    31. Het beroep is gegrond vanwege het geconstateerde motiveringsgebrek. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, maar ziet wel aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten. Dat betekent dat de minister geen nieuw besluit hoeft te nemen.
    
    32. Omdat het beroep gegrond is krijgt eiser een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Voor vergoeding van het griffierecht bestaat geen grond, omdat eiser is vrijgesteld van het betalen van het griffierecht.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 4 juni 2025;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand blijven;
      
      
        veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, voorzitter, en mr. G. Schnitzler en mr. D. de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. L.S. Lodder, griffier.
    
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
    
    
    
      18 december 2025
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.