ECLI:NL:RVS:2025:5616, Raad van State, 19-11-2025, 202303844/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de raad de wegen op de percelen aan en nabij de [locatie] in Ouddorp lokaal bekend gemeente Ouddorp, sectie H nummers 1539, 1547,1549,1561,1563 en 1590 aan het openbaar verkeer onttrokken. Het Klarenbeeksepad is een voetpad dat voor een deel loopt over het erf van een woning aan de [locatie] in Ouddorp. Het betreft een zogenaamd voormalig kerkepad dat vroeger gebruikt werd door de bewoners van boerderijen om naar de kerk te lopen. Met het besluit van 28 januari 2021 heeft de raad de wegen op de percelen aan en nabij de [locatie] in Ouddorp lokaal bekend gemeente Ouddorp, sectie H nummers 1539, 1547,1549,1561,1563 en 1590 aan het openbaar verkeer onttrokken. Hier zijn de belangenorganisaties het niet mee eens. De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep gegrond is. De rechtbank is van oordeel dat het besluit van 28 januari 2021 onvoldoende is gemotiveerd en ook onzorgvuldig tot stand is gekomen. Uit de besluitvormingsprocedure maakt de rechtbank niet op dat de raad alle belangen goed en kenbaar heeft geïnventariseerd en afgewogen.

202303844/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 mei 2023 in zaken nrs. 21/1406 en 21/1781 in het geding tussen:
    de raad
    en
    Stichting Natuurlijk Ouddorp en TeVoet, vereniging van wandelaars (hierna tezamen en in meervoud: de belangenorganisaties)
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de raad de wegen op de percelen aan en nabij de [locatie] in Ouddorp lokaal bekend gemeente Ouddorp, sectie H nummers 1539, 1547,1549,1561,1563 en 1590 aan het openbaar verkeer onttrokken.
    Bij uitspraak van 9 mei 2023 heeft de rechtbank de door de belangenorganisaties daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 28 januari 2021 vernietigd en de raad opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het verzoek tot onttrekking van het Klarenbeeksepad aan het openbaar verkeer.
    Tegen deze uitspraak heeft de raad hoger beroep ingesteld.
    De belangenorganisaties hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    De raad heeft geen nieuw besluit genomen.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 september 2025, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. J. den Braber en mr. A.P. Cornelissen, advocaat in Middelharnis, en de belangenorganisaties, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen. Verder zijn op de zitting namens de derde-belanghebbenden [persoon A] en [persoon B] gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het Klarenbeeksepad is een voetpad dat voor een deel loopt over het erf van een woning aan de [locatie] in Ouddorp. Het betreft een zogenaamd voormalig kerkepad dat vroeger gebruikt werd door de bewoners van boerderijen om naar de kerk te lopen. Met het besluit van 28 januari 2021 heeft de raad de wegen op de percelen aan en nabij de [locatie] in Ouddorp lokaal bekend gemeente Ouddorp, sectie H nummers 1539, 1547,1549,1561,1563 en 1590 aan het openbaar verkeer onttrokken. Hier zijn de belangenorganisaties het niet mee eens.
    Regelgeving
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep gegrond is. De rechtbank is van oordeel dat het besluit van 28 januari 2021 onvoldoende is gemotiveerd en ook onzorgvuldig tot stand is gekomen. Uit de besluitvormingsprocedure maakt de rechtbank niet op dat de raad alle belangen goed en kenbaar heeft geïnventariseerd en afgewogen. De rechtbank heeft vastgesteld dat de raad zich vooral richt op de argumenten die spreken voor het onttrekken van het Klarenbeeksepad aan het openbaar verkeer. Zo staat de raad uitvoerig stil bij de door de bewoners van de woning aan de [locatie] (hierna: de derde-belanghebbenden) ervaren overlast en inbreuk op hun privacy doordat er mensen door hun tuin en op korte afstand van een raam van de woning passeren. Ook is het (gebrek aan) gevoel van veiligheid dat de derde-belanghebbenden ervaren in de besluitvorming meegewogen. In de voorstellen van het college aan de raad van 17 december 2019 en 1 december 2020 en de daarop gebaseerde besluitvorming door de raad, is echter onvoldoende aandacht besteed aan de belangen die zijn gemoeid met het openbaar houden van het pad, zoals de wandelmogelijkheid die het pad biedt en de cultuurhistorische waarde van het pad als kerkepad. Verder is het volgens de rechtbank op zijn minst opmerkelijk te noemen dat de raad pas na het nemen van het besluit onderzoek heeft laten verrichten naar de waarde van kerkepaden binnen de gemeente. Dit heeft geresulteerd in het Cultuurhistorisch onderzoek en advies "Kerkpaden Goeree-Overflakkee". Daarin adviseert I. van Lent vanuit cultuurhistorisch belang het pad opnieuw open te stellen als voetpad. Voor zover de raad stelt dat het onttrekken aan het openbaar verkeer van het Klarenbeeksepad ook het belang van de natuur dient omdat volgens deskundigen regelmatige betreding van het pad zou leiden tot verslechtering van het veelal kwetsbare natuur- en cultuurlandschap, merkt de rechtbank op dat een dergelijk deskundigenrapport ontbreekt en de raad dit standpunt ook niet anderszins heeft onderbouwd. Ook blijkt niet hoeveel wandelaars bij openstelling van het pad worden verwacht. Tot slot kan uit het besluit van 28 januari 2021 niet worden opgemaakt of de raad daadwerkelijk onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheid om het Klarenbeeksepad ter hoogte van de woning aan de [locatie] te verleggen en is ook voor de rechtbank en de belangenorganisaties niet duidelijk welke alternatieven zijn onderzocht en welke mogelijke bezwaren hieraan kleefden.
    4.       Voor zover de Raad verwijst naar het eigendomsrecht van de derde-belanghebbenden heeft de rechtbank opgemerkt dat dit geen absoluut en alleen al daarom bepalend recht van derde-belanghebbenden is. Bij aankoop van de woning liep het Klarenbeeksepad over hun perceel en was dit op dat moment openbaar. Of de derde-belanghebbenden voldoende onderzoek hebben gedaan en, gelet op de brief van 6 januari 2015 van het college, al dan niet ter goeder trouw waren bij de aankoop van de woning en daar rechten aan kunnen ontlenen, is iets wat in een civiele procedure aan de orde kan worden gesteld, aldus de rechtbank.
    5.       Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat de raad opnieuw zal moeten besluiten op het verzoek en daarvoor - bij voorkeur na een nieuwe zienswijzeprocedure - alle belangen zal moeten inventariseren en in elk geval het belang van de wandelaars en het cultuurhistorisch belang van het Klarebeeksepad als kerkepad zal moeten afwegen tegen het belang van de openbare orde en de belangen van de eigenaren. Daarbij zal de raad onder meer inzichtelijk moeten maken of en in hoeverre het openhouden van het pad van invloed is op de (kwetsbare) natuur  en welke mogelijkheden er zijn tot verlegging van het pad. De rechtbank geeft hierbij in overweging met de eigenaren, belangenorganisaties en eventuele andere derden in gesprek te gaan.
    Hoger beroep
    6.       De raad betoogt, in de kern, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij alle belangen niet goed en kenbaar heeft geïnventariseerd en afgewogen. Hiertoe voert hij onder meer aan dat hij terecht een groot belang heeft gehecht aan het privacy/eigendomsbelang van de derde-belanghebbenden. Met de brief van 6 januari 2015 heeft het college het vertrouwen gewekt dat het Klarenbeeksepad niet openbaar was. De derde-belanghebbenden hebben mede op basis van deze brief tot aankoop van het perceel aan de [locatie] besloten. Daarbij lopen de wandelaars over het erf van de derde-belanghebbenden, direct langs de private woonruimten, wat een grote inbreuk maakt op hun privacy. In de tweede plaats heeft de rechtbank niet onderkend dat de raad het cultuurhistorische belang van kerkepaden voldoende bij zijn besluitvorming heeft betrokken. Dit volgt uit de ‘Quick Scan historisch overzicht van de kerkepaden in Ouddorp’ van 8 augustus 2018 die is opgesteld op verzoek van het college. De raad was niet gehouden te beslissen met inachtneming van het Cultuurhistorisch onderzoek en advies "Kerkpaden Goeree-Overflakkee" van I. van Lent. De raad betoogt verder dat het belang van natuur en landschap op de juiste wijze is betrokken. Het pad maakt deel uit van het zogeheten zandwallen- en schurvelingengebied. Op deze gronden rust een bestemming voor behoud, herstel en versterking van landschappelijke en natuurlijke waarden. De zandwallen in het gebied zijn specifiek voor natuurdoeleinden bestemd. Het Klarenbeeksepad loopt langs een reeks van beschermde zandwallen. Het is in het belang van natuurbehoud om de intensiteit van het pad beperken. Tot slot heeft de raad betrokken dat het besluit van 28 januari 2021 dient ter voorkoming van jarenlange conflicten tussen wandelaars en de derde-belanghebbenden.
    Beoordeling
    6.1.    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wegenwet, in samenhang met artikel 8 van die wet, kan een weg, welke niet door het Rijk, een provincie of waterschap wordt onderhouden en waarop evenmin een waterschap krachtens zijn inrichting of zijn reglement heeft toe te zien, aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van de raad der gemeente waarin de weg is gelegen.
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de wet, heeft iedere belanghebbende bij een weg het recht aan de raad der gemeente, waarin de weg is gelegen, ten opzichte van die weg toepassing van artikel 9 te verzoeken.
    6.2.    Bij de beslissing om een weg al dan niet aan het openbaar verkeer te onttrekken heeft de raad beleidsruimte. De raad dient daarbij de belangen voor en tegen de onttrekking af te wegen en die afweging deugdelijk te motiveren.
    6.3.    Op de zitting bij de Afdeling is gebleken dat de onttrekking van het weggedeelte dat direct over de huiskavel langs de boerderij van de derde-belanghebbenden loopt tussen partijen niet in geschil is. Dat betekent dat het onderdeel van de onttrekking dat betrekking heeft op het kadastrale perceel 1549 hoe dan ook in stand kan blijven. Omdat de vernietiging van het besluit door de rechtbank ook dit deel omvat, moet de uitspraak op dat punt worden vernietigd.
    Daarnaast is op de zitting gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat, voor zover de onttrekking ziet op het noordelijke deel van de ingetekende lijn op het overzicht van onttrekkingen, deel uitmakende van het kadastrale perceel 1547, in de feitelijke situatie geen weg aanwezig is. Op de zitting heeft de raad hierover verklaard dat dit deel ooit is genoemd als alternatieve route van het pad om de huiskavel te ontlasten, dat het bewuste tracé deel is opgenomen in de verbeelding van het bestemmingsplan Oudeland en Oude Nieuwland 2013, vastgesteld door de raad op 12 december 2013 en dat dit daarom voor de zekerheid ook is onttrokken. Het onttrekken aan de openbaarheid van een weg die niet bestaat is echter niet mogelijk zodat dit deel van het onttrekkingsbesluit niet in stand kan blijven. De vernietiging van de rechtbank voor dit deel van het besluit kan dan ook in stand blijven, maar wel op andere gronden. Dat betekent dat de inhoudelijke overwegingen van de rechtbank voor dit deel niet relevant zijn.
    6.4.    Waar het gaat om het onttrekkingsbesluit dat betrekking heeft op de overige kadastrale percelen onderschrijft de Afdeling de oordelen en overwegingen van de rechtbank. Hetgeen in hoger beroep door de raad is aangevoerd heeft hierop geen ander licht geworpen. Uit het hoger beroep en de zitting is gebleken dat de belangrijkste reden voor de onttrekking ligt in het vertrouwen dat door het college is opgewekt dat ook het pad voor zover gelegen op die percelen niet openbaar zou zijn en dat aan andere belangen bij voorbaat om die reden weinig betekenis of gewicht is toegekend.
    Op twee punten dienen de gronden van de uitspraak van de rechtbank echter te worden verbeterd. Het eerste is de verwijzing van de rechtbank naar een civiele procedure voor de beoordeling of gerechtvaardigd vertrouwen is opgewekt. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. ECLI:NL:RVS:2019:1694, maakt deze beoordeling wel deel uit van het oordeel over de besluitvorming in het bestuursrecht, in de vorm van de in die uitspraak beschreven stappen 1 en 2. De vraag of met de brief van het college aan de voormalige eigenaren over het verwijderen van bewegwijzering het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt bij de derde-belanghebbenden dat door de raad een onttrekkingsbesluit zou worden genomen, niet alleen voor perceel 1549 maar ook voor wat betreft de kadastrale percelen 1539, 1561,1563 en 1590, ligt dan ook in de bestuursrechtelijke procedure voor. Daarbij spelen de door de rechtbank genoemde aspecten over mogelijk andere aanwijzingen voor de derde-belanghebbenden dat de informatie in de brief onjuist moest zijn ook een rol. Afhankelijk van het antwoord op de vraag of gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt zal vervolgens dit gerechtvaardigde vertrouwen moeten worden afgewogen tegen andere belangen, zoals in dit geval het algemeen belang en de belangen van derden. Gerechtvaardigd vertrouwen is dan ook niet zonder meer doorslaggevend, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Dat betekent dat de door de rechtbank uitgesproken vernietiging en de daarvoor gegeven motivering op dit onderdeel van het onttrekkingsbesluit in stand blijft, zij het deels op andere gronden.
    6.5.    Daarnaast is op de zitting vastgesteld dat aan het onttrekkingsbesluit, anders dan waar de rechtbank van uit is gegaan, geen verzoek als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wegenwet ten grondslag ligt. Omdat het gaat om een ambtshalve genomen besluit van de raad brengt de vernietiging van het besluit niet met zich dat vervolgens een verzoek openligt waar alsnog op zou moeten worden beslist. De raad heeft dan ook de mogelijkheid om af te zien van het nemen van een nieuw besluit. In dat geval behoudt dit gedeelte van het pad zijn openbaarheid en dat kan ook een mogelijke uitkomst zijn van het nadere onderzoek en de belangenafweging. De rechtbank heeft dit niet onderkend en daardoor de raad ten onrechte opgedragen een nieuw besluit ‘op het verzoek’ te nemen. De uitspraak dient daarom in zoverre te worden vernietigd.
    Indien de raad besluit geen nieuw onttrekkingsbesluit te nemen betekent dit dat de onttrekking die overblijft voor wat betreft de kadastrale percelen 1539, 1561,1563 en 1590 niet verder reikt dan het deel dat na deze uitspraak in stand blijft en waar partijen het over eens zijn, namelijk het deel direct langs de huiskavel op perceel 1549. Mocht de raad alsnog het op inhoudelijke gronden vernietigde deel van de weg voor wat betreft de kadastrale percelen 1539, 1561,1563 en 1590 aan de openbaarheid willen onttrekken, dan zullen de overwegingen 5.3 tot en met 5.3.5 en 6 van de uitspraak van de rechtbank onverkort in acht moeten worden genomen. Daarbij onderschrijft de Afdeling dat de rechtbank in overweging heeft gegeven met de derde-belanghebbenden, belangenorganisaties en eventuele andere derden in gesprek te gaan, om te bezien of een oplossing die voor alle partijen aanvaardbaar is kan worden bewerkstelligd.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van de raad is gegrond, omdat de onttrekking van het deel van de weg direct langs de huiskavel op het kadastrale perceel 1549 in stand kan blijven en ten onrechte is vernietigd. De uitspraak van de rechtbank moet in zoverre worden vernietigd. De uitspraak van de rechtbank moet ook worden vernietigd voor zover daarin de raad is opgedragen een nieuw besluit te nemen. De uitspraak moet voor het overige worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop zij rust.
    8.       Aangezien het hoger beroep van de raad gegrond is, brengt een redelijke toepassing van artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht met zich dat van de raad geen griffierecht wordt geheven.
    9.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 mei 2023 in zaken nrs. 21/1406 en 21/1781, voor zover de vernietiging van het onttrekkingsbesluit mede ziet op de onttrekking van het weggedeelte over de huiskavel en voor zover de raad is opgedragen een nieuw onttrekkingsbesluit te nemen;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Langeveld
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
    317-1101
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:46
    Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    Wegenwet
    Artikel 1
    1. Deze wet is uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
    2. Onder wegen worden in deze wet mede verstaan:
    I.        voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik; […]
    Artikel 7
    Een weg heeft opgehouden openbaar te zijn:
    I.        wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest;
    II.       wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken.
    Artikel 8
    1. Een weg, welke door het Rijk wordt onderhouden, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een door Ons te nemen besluit.
    2. Een weg, welke door eene provincie wordt onderhouden of door een waterschap, en een weg, niet vallende onder de hiervoren genoemde, waarop een waterschap krachtens zijn inrichting of zijn reglement heeft toe te zien, kunnen aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van de Provinciale Staten.
    Artikel 9
    1. Een weg, niet behoorende tot de in artikel 8 bedoelde, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van den raad der gemeente, waarin de weg is gelegen.
    2. Het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt meegedeeld aan Gedeputeerde Staten.
    Artikel 11
    1. Ieder belanghebbende bij een weg, niet behoorende tot de in artikel 8 bedoelde, heeft het recht aan den raad der gemeente, waarin de weg is gelegen ten opzichte van dien weg toepassing van artikel 9 te verzoeken.
    2. Op de voorbereiding van de beslissing op het verzoek is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
    3. Weigert de raad aan het verzoek te voldoen, dan staat aan den verzoeker beroep op Gedeputeerde Staten open.