ECLI:NL:RBOVE:2025:5278, Rechtbank Overijssel, 25-08-2025, ak_24_1927 en ak_24_2171
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroepen n.a.v. verzoek om openbaarmaking stukken op grond van Wet open overheid (Woo). Beide beroepen zijn gegrond; vernietigt het bestreden besluit en herroept gedeeltelijk het primaire besluit.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ZWO 24/1927 en ZWO 24/2171 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
    
      
        
        Groen Gas Goor B.V., uit Goor, eiseres in ZWO 24/1927 en derde-partij in ZWO 24/2171 (GGG),
      gemachtigden: mr. M.W. Cobussen en mr. A.J.M. van Sommeren,
    
    
    
      
        
          [eiser 1] en [eiser 2], uit [woonplaats], eisers in ZWO 24/2171 en derde-partij in ZWO 24/1927 ([eiser 1]; enkelvoud),
      gemachtigde: mr. F.H. Damen,
    
    
    
      en
    
    
    het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder in beide zaken, 
    gemachtigden: mr. N.N. Bontje en mr. S.J. Maertzdorf.
    
    
      Verder neemt een anonieme derde-partij deel aan dit geschil.
    
    
    
  
  
    Procesverloop en besluitvorming
    
    
      1.1
      Op 24 mei 2023 heeft [eiser 1] bij verweerder een verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo; hierna: het Woo-verzoek) ingediend, strekkende tot het openbaar maken van:
      - de aanvraag op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) die GGG op of omstreeks 3 oktober 2022 bij verweerder heeft ingediend, inclusief alle daaraan ten grondslag liggende en/of bijbehorende stukken;
      - alle correspondentie tussen verweerder, de Omgevingsdienst Twente (ODT) en/of GGG daarover.
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 17 augustus 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten om 21 documenten geheel of gedeeltelijk openbaar te maken. De informatie die niet openbaar is gemaakt betreft in de eerste plaats persoonsgegevens. Op deze informatie is volgens verweerder de uitzonderingsgrond in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo van toepassing. Daarnaast heeft verweerder in het primaire besluit op grond van artikel 5.1, zesde lid, van de Woo geweigerd om vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens die zien op milieu-informatie openbaar te maken. 
      
      
        De documenten met de nummers 0003 en 0008 tot en met 0021 zijn bij het primaire besluit direct (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. De (gedeeltelijke) openbaarmaking van de documenten met de nummers 0001, 0002 en 0004 tot en met 0007 is in het primaire besluit  uitgesteld tot (minimaal) twee weken na de verzending van dat besluit. 
      
    
    
      1.3
      Zowel GGG als [eiser 1] heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Daarnaast heeft GGG tegen het primaire besluit ook een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Hierin heeft GGG de voorzieningenrechter gevraagd om de openbaarmaking van de documenten 0001, 0002 en 0007 te schorsen tot zes weken na het besluit op bezwaar. Bij uitspraak van 13 september 2023 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en het primaire besluit, voor zover dit de openbaarmaking van de op GGG van toepassing zijnde gegevens betreft, geschorst tot twee weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar. 
      
    
    
      1.4
      Op 7 februari 2024 heeft verweerder op de bezwaren van GGG en [eiser 1] beslist (het bestreden besluit). Daarin heeft verweerder allereerst vastgesteld dat er nog twee documenten zijn die onder het Woo-verzoek vallen (de documenten 0022 en 0023). In het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van GGG en [eiser 1] gegrond verklaard, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en besloten om:
      
         bepaalde informatie in de documenten 0001, 0002, 0004, 0005 en 0006 verder te openbaren;
         bepaalde informatie in document 0002 niet openbaar te maken, omdat die reeds ter inzage ligt;
         voor bepaalde informatie in de documenten 0008 en 0021 artikel 5.2 van de Woo toe te voegen als uitzonderingsgrond voor openbaarmaking;
         de documenten 0022 en 0023 gedeeltelijk openbaar te maken en document 0023 direct feitelijk (gedeeltelijk) te verstrekken; 
         de verdere openbaarmaking van de documenten 0004, 0005 en 0006 en de gedeeltelijke openbaarmaking van document 0022 met twee weken uit te stellen.
      
      
    
    
      1.5
      GGG en [eiser 1] hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Daarnaast heeft GGG tegen het bestreden besluit ook een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Daarin heeft GGG gevraagd om de (verdere) openbaarmaking van de documenten 0001, 0002, 0005, 0006, 0007 en 0022 te schorsen. Bij uitspraak van 27 juni 2024 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en het bestreden besluit geschorst totdat de rechtbank uitspraak op de beroepen heeft gedaan. 
      
    
    
      1.6
      Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken ingediend.  Daaronder bevinden zich de (delen van) documenten die feitelijk nog niet conform het bestreden besluit openbaar zijn gemaakt. Ook heeft verweerder de ongelakte documenten 0001 tot en met 0023 overgelegd. Ten aanzien van deze vertrouwelijk overgelegde (delen van) documenten heeft verweerder verzocht om beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ingevolge artikel 8:29, zesde lid, van de Awb heeft alleen de rechtbank kennis genomen van deze (delen van) documenten. 
      
    
    
      1.7
      Verweerder heeft ook een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.8
      
        De rechtbank heeft de beroepen op 29 juli 2025 op zitting behandeld. GGG, [eiser 1] en de anonieme derde-partij waren daarbij niet aanwezig. Namens verweerder hebben 
        
          [naam] en de gemachtigden van verweerder aan de zitting deelgenomen.  
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      
        2.	De rechtbank bespreekt en beoordeelt in deze uitspraak eerst het beroep van GGG en vervolgens het beroep van [eiser 1]. 
      
      
    
  
  
    Het beroep van GGG
    
    
      3.	GGG heeft tegen het bestreden besluit meer algemene gronden aangevoerd en gronden over specifieke documenten. De rechtbank bespreekt en beoordeelt eerst de algemene gronden en vervolgens de gronden over specifieke documenten.  
    
    
    
      
        Algemene gronden
      
    
    
    
      
        Misbruik van recht
      
    
    
    
      4.1
      GGG voert aan dat [eiser 1] de rechten en bevoegdheden uit de Woo aanwent voor een ander doel dan het openbaar maken van informatie. Volgens GGG maakt [eiser 1] oneigenlijk gebruik van via Woo-verzoeken verkregen informatie door op basis van delen daarvan in andere procedures tegen GGG een onjuist beeld te schetsen. Volgens GGG is daarom sprake van misbruik van recht door [eiser 1] en had verweerder het Woo-verzoek op grond van artikel 4.6 van de Woo niet in behandeling moeten nemen.
      
    
    
      4.2
      Dit volgt de rechtbank niet. Dat [eiser 1] het Woo-verzoek heeft gedaan om informatie over GGG te verkrijgen om die eventueel in een andere procedure tegen GGG te kunnen gebruiken, betekent niet dat sprake is van misbruik van recht. Uit wat GGG aanvoert blijkt niet dat [eiser 1] met het Woo-verzoek kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie en ook anderszins is dat de rechtbank niet gebleken. Als [eiser 1] de verkregen informatie onjuist of op oneigenlijke wijze gebruikt in een andere procedure tegen GGG dan zal dat in die procedure moeten worden vastgesteld. In deze procedure ziet de rechtbank geen reden om te oordelen dat verweerder het Woo-verzoek op grond van artikel 4.6 van de Woo buiten behandeling had moeten laten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Onevenredige benadeling
        
      
      
    
    
      5.1
      Volgens GGG kan het openbaar maken van de informatie die onder het Woo-verzoek valt, voorafgaand aan de gebruikelijke wijze van het openbaren van die informatie bij de bekendmaking van het ontwerpbesluit op de aanvraag, voor haar tot onevenredig nadeel leiden. Door de eerdere openbaarmaking kunnen derden de informatie gebruiken bij een door hen voor te bereiden Wnb-aanvraag. Dat kan ertoe leiden dat verweerder als gevolg van een mogelijke vergunningverlening aan zo’n derde besluit om aan GGG geen Wnb-vergunning meer te verlenen. In dat geval zou het openbaar maken van de informatie die onder het Woo-verzoek valt tot een onevenredige benadeling van GGG leiden. Zij is om die reden van mening dat verweerder de informatie op grond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo niet openbaar had moeten maken.
      
    
    
      5.2
      Artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo bepaalt dat in uitzonderlijke gevallen openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie achterwege kan blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. De rechtbank is van oordeel dat GGG niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een uitzonderlijk geval als bedoeld in dit artikellid. De enkele stelling dat derden voordeel kunnen hebben van de openbaar gemaakte informatie is daarvoor onvoldoende. GGG heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat dat voor haar tot zo’n onevenredig nadeel kan leiden dat het algemeen belang van openbaarheid daar niet tegen opweegt. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Reformatio in peius
        
      
      
    
    
      6.1
      In het bestreden besluit heeft verweerder meer informatie uit meerdere documenten openbaar gemaakt. In die zin is verweerder in het bestreden besluit teruggekomen op het primaire besluit en dat is volgens GGG in strijd is met het verbod van reformatio in peius.  
      
    
    
      6.2
      Zoals hiervoor al is vermeld, heeft [eiser 1] ook bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Daarin heeft [eiser 1] gevraagd om vernietiging van het primaire besluit voor zover daarin openbaarmaking van de verzochte stukken is geweigerd en om volledige openbaarmaking van alle stukken waarom hij heeft gevraagd. Als gevolg van dit bezwaar van [eiser 1] is het verbod van reformatio in peius niet van toepassing op het ten nadele van GGG gedeeltelijk herroepen van het primaire besluit door verweerder in het bestreden besluit. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Onvoldoende zienswijzemogelijkheid
        
      
      
    
    
      7.1
      GGG voert aan dat het primaire besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat daarin 15 documenten openbaar zijn gemaakt zonder dat zij in de gelegenheid is gesteld om daartegen een zienswijze in te dienen. Ook heeft ten aanzien van die documenten ten onrechte geen uitgestelde openbaarmaking plaatsgevonden. GGG stelt dat het voor haar niet meer mogelijk is om inhoudelijke gronden aan te voeren tegen de 15 documenten die al openbaar zijn gemaakt en aan [eiser 1] zijn verstrekt, omdat dat onomkeerbaar is geworden. Zij stelt daardoor ernstig in haar belangen te zijn geschaad. Verder is GGG van mening dat in document 0008 gegevens als ‘0,4 mol’ of ‘0,1 mol/ha/jr’ moeten worden gelakt, omdat  zij onevenredig benadeeld kan worden als derden kennis kunnen nemen van die informatie. 
      
    
    
      7.2
      De rechtbank stelt vast dat deze beroepsgrond over de documenten 0003 en 0008 tot en met 0021 gaat. Verweerder heeft hierover in het bestreden besluit overwogen dat hij niet verplicht was om GGG de mogelijkheid te bieden om een zienswijze in te dienen tegen het openbaar maken van deze documenten, omdat voldoende aannemelijk was dat GGG daartegen geen bedenkingen zou hebben. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit vastgesteld dat GGG in bezwaar ten aanzien van deze 15 documenten alleen gronden heeft aangevoerd tegen de (wijze van) openbaarmaking van document 0008. In het bestreden besluit heeft verweerder die gronden beoordeeld en geconcludeerd dat die niet slagen. Op basis daarvan heeft verweerder in het bestreden besluit geconcludeerd dat GGG niet ernstig in haar belangen is geschaad door de handelwijze van verweerder. Ten slotte heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat GGG nog steeds bezwaar kon maken tegen de openbaarmaking van de documenten 0003 en 0008 tot en met 0021, ondanks dat die al had plaatsgevonden. De openbaarmaking kan dan namelijk nog steeds ongedaan worden gemaakt, zodat de informatie niet meer voor een ieder toegankelijk is, aldus verweerder.    
      
    
    
      7.3
      De rechtbank stelt vast dat GGG in beroep ten aanzien van deze 15 documenten ook alleen inhoudelijke gronden heeft aangevoerd tegen de (wijze van) openbaarmaking van document 0008. GGG is van mening dat de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, zesde lid, van de Woo van toepassing is op gegevens als ‘0,4 mol’ of ‘0,1 mol/ha/jr’, die in dit document staan. Dit volgt de rechtbank niet. GGG heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij onevenredig wordt benadeeld of ernstig wordt geschaad door het openbaar maken van deze gegevens. Alleen al om deze reden slaagt wat GGG aanvoert tegen de wijze van openbaarmaking van document 0008 niet. Tegen de overige 14 documenten heeft GGG geen inhoudelijke beroepsgronden aangevoerd. Gelet hierop ziet de rechtbank niet in waarom zij in haar belangen zou zijn geschaad doordat zij niet de mogelijkheid heeft gehad om voorafgaand aan het primaire besluit over deze documenten een zienswijze in te dienen of doordat deze documenten direct met het primaire besluit (geheel of gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat, zoals GGG stelt, het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd of onzorgvuldig tot stand is gekomen. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Gronden tegen specifieke documenten
        
      
      
      
        
          Document 0001
        
      
      
    
    
      8.1
      Dit document betreft een aanvraagformulier met een machtiging, bij de aanvraag behorende tekeningen en een toelichting op de aanvraag. In dit document worden tonnages genoemd die zien op de maximale verwerkingscapaciteit. In het primaire besluit heeft verweerder geconcludeerd dat deze tonnages niet openbaar konden worden gemaakt, omdat de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, zesde lid, van de Woo daarop van toepassing is. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er geen grond bestaat om openbaarmaking van de tonnages op grond van artikel 5.1, zesde lid, van de Woo te weigeren, omdat die gegevens niet zijn aan te merken als bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo. Daarom heeft verweerder in het bestreden besluit besloten om deze informatie alsnog openbaar te maken.
      
    
    
      8.2
      GGG is van mening dat de tonnages die in document 0001 worden genoemd wel (concurrentiegevoelige) bedrijfs- en fabricagegegevens zijn. Volgens GGG zijn de tonnages namelijk onderdeel van zowel de technische bedrijfsvoering als het productieproces van de inrichting. 
      
    
    
      8.3
      Verweerder heeft in het verweerschrift naar voren gebracht dat de tonnages (en ook de schematische overzichtstekening uit document 0001) naar aanleiding van een eerder Woo-verzoek van [eiser 1] al in een eerder besluit openbaar zijn gemaakt, namelijk in het besluit van verweerder van 23 januari 2023. Dat besluit is onherroepelijk geworden en de betreffende informatie is al openbaar gemaakt. Omdat die informatie al openbaar is, is volgens verweerder de Woo daarop niet meer van toepassing. Het besluit van 23 januari 2023 heeft verweerder als bijlage 1 meegestuurd met het verweerschrift.
      
    
    
      8.4
      De rechtbank stelt vast dat uit bijlage 1 bij het verweerschrift inderdaad blijkt dat de tonnages die in document 0001 worden genoemd met het besluit van 23 januari 2023 al openbaar zijn gemaakt. GGG heeft dat ook niet bestreden. Het is vaste rechtspraak dat de plicht tot openbaarmaking op grond van de Woo geen betrekking heeft op informatie die al openbaar is. In het bestreden besluit heeft verweerder niet onderkend dat de tonnages die in document 0001 worden genoemd ten tijde van het primaire besluit al openbaar waren en daarom niet onder het Woo-verzoek vallen. Het bestreden besluit is in zoverre onjuist en het beroep is in zoverre gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin is besloten over openbaarmaking van de tonnages uit document 0001 en het primaire besluit in zoverre herroepen.     
      
      
        
          Document 0002
        
      
      
    
    
      9.1
      Dit document betreft een aanvullend formulier voor het nasturen van bijlagen bij de vergunningaanvraag, drie vergunningenoverzichten van agrarische bedrijven, een AERIUS-berekening en vier koopovereenkomsten tussen GGG en agrarische bedrijven. 
      
    
    
      9.2
      GGG is van mening dat de bedrijfsnamen die in dit document staan niet openbaar mogen worden gemaakt. Verweerder heeft daarover althans een onvoldoende belangenafweging gemaakt. Ook is volgens GGG het bestreden besluit niet consistent over het weglakken van de bedrijfsnamen. Sommige namen zijn wel weggelakt en sommige niet. Daarnaast is GGG van mening dat ook de adresgegevens van de bedrijven niet openbaar gemaakt mogen worden. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom die gegevens moeten worden aangemerkt als milieu-informatie of als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Volgens GGG kunnen die gegevens niet worden aangemerkt als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, omdat zowel ten tijde van het bestreden besluit als nu nog steeds geen sprake is van gegevens die daadwerkelijk uitstoot betreffen. Er is alleen nog maar een aanvraag om een Wnb-vergunning, waarop nog geen besluit is genomen, zodat er nog geen uitstoot plaatsvindt. Artikel 5.1, zevende lid, van de Woo is daarom volgens GGG in dit geval niet van toepassing en artikel 5.1 van de Woo staat volgens haar in de weg aan openbaarmaking van de adresgegevens van de bedrijven.
      
      
        Verder voert GGG aan dat in de vergunningenoverzichten en koopovereenkomsten waarden als percentages stikstofemissie, hoeveelheden ammoniak of depositie en afromingsgetallen moeten worden gelakt. Ook ten aanzien van deze gegevens heeft verweerder volgens GGG onvoldoende gemotiveerd waarom artikel 5.1, zevende lid, van de Woo daarop van toepassing zou zijn. Ook voor deze gegevens geldt volgens GGG dat nog geen sprake is van informatie over daadwerkelijke emissies in het milieu.  
      
      
      
        GGG stelt ook dat adviesbureau BOOT (hierna: BOOT), die de aanvraag namens haar heeft verzorgd, in document 2 heeft vermeld dat de aangeleverde stukken vertrouwelijk moeten worden behandeld. Om die reden mag document 0002 volgens GGG nu nog niet openbaar worden gemaakt, maar kan dat pas bij de terinzagelegging van het ontwerpbesluit op de aanvraag. Daarbij heeft zij erop gewezen dat zij dit in haar zienswijze van 9 januari 2024 ook al heeft aangevoerd. GGG is van mening dat verweerder hierop in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan. 
      
      
    
    
      9.3
      Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2023, ten aanzien van de bedrijfsnamen (en ook de logo’s van de bedrijven) op het standpunt gesteld dat het belang van openbaarmaking daarvan zwaarder weegt dan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de bedrijven. Daarbij heeft verweerder opgemerkt dat in de zienswijze-uitvraag die in de bezwaarfase heeft plaatsgevonden de bedrijfsnamen soms wel zijn weggelakt en soms niet. Dat heeft verweerder met het bestreden besluit hersteld door te besluiten de bedrijfsnamen (alsnog) openbaar te maken.  
      
      
        Verder heeft verweerder in het bestreden besluit geconcludeerd dat de locatie waar een agrarisch bedrijf is gevestigd, een emissiegegeven is. Daarom moeten de adresgegevens van de bedrijven volgens verweerder op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo openbaar worden gemaakt. Ook daarover heeft verweerder in het bestreden besluit opgemerkt dat in de zienswijze-uitvraag die in de bezwaarfase heeft plaatsgevonden de adresgegevens niet consequent zijn weggelakt. Ook die omissie is met het bestreden besluit hersteld door de adresgegevens van de bedrijven (alsnog consequent) te openbaren.  
      
      
      
        Over de door GGG genoemde waarden als percentages stikstofemissie, hoeveelheden ammoniak of depositie en afromingsgetallen heeft verweerder in het bestreden besluit geconcludeerd dat die openbaar moeten worden gemaakt, omdat daarop geen uitzonderingsgronden uit de Woo van toepassing zijn. Voor zover in document 0002 emissiegegevens staan moeten die op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo openbaar worden gemaakt, aldus verweerder. 
      
      
      
        Ten slotte heeft verweerder in het bestreden besluit gesteld dat BOOT handelt als adviseur van GGG en dat niet valt in te zien waarom de door BOOT verstrekte informatie niet onder het Woo-verzoek zou vallen en niet (gedeeltelijk) openbaar kan worden gemaakt.
      
      
    
    
      9.4
      De rechtbank stelt vast dat de Afdeling in de door verweerder genoemde uitspraak van 12 juli 2023 heeft overwogen dat de openbaarmaking van bedrijfsnamen niet afhankelijk mag zijn van de omstandigheid of een bedrijf ervoor kiest zijn eigen familienaam daarvoor te gebruiken en dat het een vrije keuze is om de familienaam als bedrijfsnaam te gebruiken. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder in dit geval het belang van openbaarmaking van de bedrijfsnamen zwaarder mocht laten wegen dan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de bedrijven. GGG heeft met wat zij in beroep aanvoert niet aannemelijk gemaakt dat het belang van die bedrijven - laat staan haar eigen belang - daardoor onevenredig wordt geschaad.
      
      
        Verder overweegt de rechtbank dat een locatiegegeven van een agrarisch bedrijf volgens jurisprudentie van de Afdeling kan worden aangemerkt als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Onder de begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’ moeten niet alleen worden begrepen gegevens die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. De begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’ moeten niet restrictief worden uitgelegd. De bedrijven waarom het in deze zaak gaat zijn zogenoemde saldogevende bedrijven in het kader van extern salderen. GGG heeft via een overeenkomst stikstofrechten van de saldogevende bedrijven gekocht en de emissiegegevens van die bedrijven zijn onderdeel van de Wnb-aanvraag van GGG. Die emissies hebben in het verleden plaatsgevonden of mochten plaatsvinden en dienen nu mede als grondslag voor de beoordeling van de vergunningaanvraag van GGG. Naar het oordeel van de rechtbank zien die emissiegegevens dan ook op daadwerkelijke uitstoot, waarop artikel 5.1, zevende lid, van de Woo van toepassing is. Dat de gevraagde Wnb-vergunning nog niet aan GGG is verstrekt, maakt dit niet anders. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder de adresgegevens van de saldogevende bedrijven op basis van dat artikellid terecht openbaar heeft gemaakt.  
      
      
      
        Hetzelfde geldt voor de door GGG genoemde waarden als percentages stikstofemissie, hoeveelheden ammoniak of depositie en afromingsgetallen. Voor zover dat emissiegegevens zijn, moeten die op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo openbaar worden gemaakt. Voor zover het geen emissiegegevens zijn, is niet gebleken op basis waarvan openbaarmaking zou moeten worden geweigerd. GGG heeft hiervoor geen concrete uitzonderingsgrond uit de Woo genoemd en die is de rechtbank ook anderszins niet gebleken.   
      
      
      
        Ten slotte ziet de rechtbank geen reden om te oordelen dat de betreffende informatie niet openbaar mag worden gemaakt, omdat BOOT in het aanvullend formulier voor het nasturen van bijlagen heeft aangegeven dat de stukken vertrouwelijk worden overgelegd. Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat dit geen reden is om, in afwijking van de Woo, die informatie niet openbaar te maken. 
      
      
    
    
      9.5
      Wat GGG aanvoert tegen de openbaarmaking van document 0002 slaagt niet. 
      
      
        
          Documenten 0005, 0006 en 0007
        
      
      
    
    
      10.1
      De documenten 0005, 0006 en 0007 bevatten e-mails van de provincie en BOOT. Verweerder heeft in het bestreden besluit besloten om de in de documenten 0005 en 0006 genoemde afroomfactoren alsnog openbaar te maken. Over document 0007 had verweerder in het primaire besluit al besloten om de daarin genoemde afroomfactoren openbaar te maken. Volgens verweerder zijn de afroomfactoren geen bedrijfs- en fabricagegegevens en is daarop geen uitzonderingsgrond uit de Woo van toepassing. Over document 0007 heeft verweerder in het bestreden besluit ook geconcludeerd dat daarin geen bedrijfs- en fabricagegegevens staan die op grond van de Woo niet openbaar gemaakt kunnen worden.    
      
    
    
      10.2
      GGG voert in beroep aan dat het openbaar maken van de afroomfactoren in document 0007 en het alsnog openbaar maken van die factoren in de documenten 0005 en 0006 voor haar onevenredig nadeel kan opleveren, omdat derden die informatie kunnen gebruiken voor een Wnb-aanvraag. Als verweerder als gevolg van een vergunningverlening aan die derde besluit om aan GGG geen vergunning te verlenen, leidt dat tot onevenredige benadeling van haar. Ten aanzien van document 0007 voert GGG verder nog aan dat verweerder dat document niet feitelijk bij het bestreden besluit heeft gevoegd, waardoor het voor haar niet mogelijk is om de inhoud daarvan te beoordelen. Het bestreden besluit is daarom op dat punt onzorgvuldig genomen. 
      
    
    
      10.3
      De rechtbank stelt vast dat het bij de documenten 0005, 0006 en 0007 in hoofdzaak gaat om de vraag of verweerder de afroomfactoren die bij extern salderen worden gebruikt openbaar mag maken. GGG vindt dat dit niet mag, omdat de afroomfactoren bedrijfs- en fabricagegegevens zijn. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat de hoogte van de afroomfactoren in de regel worden bepaald op basis van de beleidsregels Natuur Overijssel 2024. Verder wijst verweerder erop dat de documenten 0005 en 0006 een e-mail van een medewerker van de provincie bevatten waarin wordt gesteld dat in mogelijk toekomstig beleid voor GGG de afwijkende afroomfactor gaat gelden. 
      
    
    
      10.4
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de afroomfactoren geen bedrijfs- en fabricagegegevens zijn waarvoor op grond van de Woo een uitzonderingsgrond geldt. Niet valt in te zien hoe uit die gegevens wetenschap kan worden afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces van GGG. Ook heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat en waarom het openbaar maken van de afroomfactoren haar onevenredig zou benadelen. Wat GGG aanvoert tegen het openbaar maken van de afroomfactoren slaagt daarom niet. 
      
    
    
      10.5
      Verder acht de rechtbank het bestreden besluit niet onzorgvuldig vanwege de omstandigheid dat met dat besluit document 0007 niet direct aan GGG is verstrekt. GGG heeft niet onderbouwd waarom dat had gemoeten en de rechtbank ziet daarvoor ook geen wettelijke grondslag. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Overigens heeft verweerder in het verweerschrift onweersproken gesteld dat GGG document 0007 in de zienswijzefase vóór het primaire besluit onder een ander nummer (document 006; zienswijze) al heeft ontvangen. Indien dat het geval is, mist deze beroepsgrond feitelijke grondslag. 
      
      
        
          Document 0022
        
      
      
    
    
      11.1
      Dit document betreft eveneens een vergunningenoverzicht van een bedrijf waarvan GGG ammoniakrechten heeft gekocht. In het bestreden besluit heeft verweerder besloten om, net als bij document 0002, de bedrijfsnaam die in het document staat openbaar te maken.  
      
    
    
      11.2
      
        GGG wijst erop dat zij op 9 januari 2024, in de bezwaarfase, een zienswijze heeft ingediend naar aanleiding van het voornemen van verweerder om document 0022 met het bestreden besluit gedeeltelijk openbaar te maken. Volgens GGG heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende acht geslagen op wat zij in die zienswijze heeft aangevoerd. GGG herhaalt daarom in beroep de paragrafen 2.1 tot en met 2.3 uit haar zienswijze van 
        9 januari 2024. In deze paragrafen is aangevoerd dat verweerder het Woo-verzoek op grond van artikel 4.6 van de Woo niet in behandeling had mogen nemen, dat de correspondentie met BOOT niet onder het Woo-verzoek valt omdat daarin alleen is gevraagd om correspondentie tussen verweerder, de ODT en/of GGG en dat openbaarmaking op grond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo achterwege moet worden gelaten, omdat dat tot onevenredige benadeling leidt. Verder voert GGG in beroep ten aanzien van document 0022 aan dat verweerder in het bestreden besluit over het openbaar maken van de bedrijfsnaam een onvoldoende belangenafweging heeft gemaakt. Ook is verweerder niet consequent geweest in het weglakken van de bedrijfsnamen. 
      
      
    
    
      11.3
      De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit wel degelijk is ingegaan op wat GGG in haar zienswijze van 9 januari 2024 heeft aangevoerd tegen de openbaarmaking van document 0022 (met name op de pagina’s 6 tot en met 10 van het bestreden besluit). Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarop in het bestreden besluit voldoende gereageerd. De rechtbank ziet dan ook geen reden om te oordelen dat het bestreden besluit op dit punt onzorgvuldig tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd. Verder is de rechtbank in overweging 4.2 al ingegaan op de stelling van GGG dat verweerder het Woo-verzoek op grond van artikel 4.6 van de Woo niet in behandeling had mogen nemen. Die stelling slaagt niet en voor de motivering daarvan verwijst de rechtbank naar overweging 4.2 van deze uitspraak. De stelling van GGG dat de correspondentie met BOOT niet onder het Woo-verzoek  valt, slaagt ook niet. BOOT handelde in dit geval als adviseur van GGG en verzorgde namens haar de Wnb-aanvraag. Dat betekent dat de stukken die BOOT in dat kader heeft verstrekt moeten worden toegerekend aan GGG. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de stukken die BOOT in het kader van de Wnb-aanvraag heeft ingediend onder het Woo-verzoek vallen. Voor het oordeel dat ten aanzien van document 0022 sprake is van onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo, ziet de rechtbank geen aanleiding. Dat heeft GGG niet aannemelijk gemaakt. Zie ook wat de rechtbank daarover heeft overwogen in overweging 5.2 van deze uitspraak. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat verweerder, net als bij document 0002, heeft kunnen besluiten om de bedrijfsnaam die in document 0022 staat openbaar te maken. Hiervoor geldt hetzelfde als wat de rechtbank daarover heeft geoordeeld in overweging 9.4, eerste alinea, van deze uitspraak. Dat verweerder in het primaire besluit niet consequent is geweest bij het weglakken van de bedrijfsnamen heeft verweerder in het bestreden besluit erkend en hersteld. Wat GGG hierover in beroep aanvoert, slaagt ook niet. 
      
    
    
      11.4
      Uit het voorgaande volgt dat wat GGG aanvoert tegen de openbaarmaking van document 0022 niet slaagt. 
      
      
        
          Tussenconclusie over het beroep van GGG
        
      
      
      
        12.	Wat GGG aanvoert tegen het openbaar maken van de tonnages in document 0001 slaagt. De overige beroepsgronden van GGG slagen niet. 
      
      
    
  
  
    Het beroep van [eiser 1]
    
    
      13.1
       voert in beroep aan dat hij op dit moment niet kan beoordelen in welke van de nog niet (verder) openbaar gemaakte documenten de weigeringsgrond uit artikel 5.1, zesde lid, van de Woo, is toegepast en, als die weigeringsgrond is toegepast, of dat terecht is gedaan. Daarbij wijst [eiser 1] met name op document 0001, mede vanwege wat verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen over het openbaar maken van de tonnages die in dat document worden genoemd. Daarnaast gaat het [eiser 1] bij deze beroepsgrond specifiek om de documenten 0005 en 0006. Verder is volgens [eiser 1] onduidelijk welke weigeringsgrond verweerder precies ten grondslag heeft gelegd aan het niet volledig openbaar maken van document 0022. Ten slotte voert hij aan dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de openbaarmaking van bepaalde informatie in de documenten 0008 en 0021 is geweigerd op grond van artikel 5.2 van de Woo. Voor zover het daarbij zou gaan om beleid over het wel of niet toestaan van extern salderen, valt volgens [eiser 1] niet in te zien waarom dat niet openbaar hoeft te worden gemaakt. 
      
    
    
      13.2
      De rechtbank stelt vast dat verweerder in de documenten 0005 en 0006 de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, zesde lid, van de Woo, zoals die met het bestreden besluit openbaar zijn gemaakt, niet meer heeft toegepast. In document 0001, zoals openbaar gemaakt met het bestreden besluit, heeft verweerder die uitzonderingsgrond nog wel toegepast. Zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend, geldt echter voor de informatie die met toepassing van artikel 5.1, zesde lid, van de Woo niet openbaar is gemaakt hetzelfde als wat de rechtbank in overweging 8.4 heeft geoordeeld over de tonnages die in document 0001 staan. Die informatie is naar aanleiding van het eerdere Woo-verzoek van [eiser 1] met het besluit van verweerder van 23 januari 2023 al openbaar gemaakt. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet onderkend dat de informatie waarop hij de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, zesde lid, van de Woo van toepassing heeft verklaard ten tijde van het primaire besluit al openbaar was en daarom niet onder het Woo-verzoek valt. Het bestreden besluit is in zoverre onjuist en het beroep is in zoverre gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin is besloten over openbaarmaking van de informatie waarop verweerder de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, zesde lid, van de Woo van toepassing heeft verklaard en het primaire besluit in zoverre herroepen.     
      
    
    
      13.3
      De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft besloten om alleen een naam die wordt genoemd op de pagina’s 20 en 23 niet openbaar te maken op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo. Voor zover [eiser 1] van mening is dat verweerder ten onrechte daartoe heeft besloten, slaagt dat niet. Dat heeft [eiser 1] niet nader onderbouwd en aannemelijk gemaakt. 
      
    
    
      13.4
      Verder stelt de rechtbank vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft besloten om één zin, die zowel in document 0008 als in document 0021 staat, niet openbaar te maken op grond van artikel 5.2 van de Woo. Volgens verweerder betreft die zin een persoonlijke beleidsopvatting die is opgesteld ten behoeve van intern beraad. 
      
    
    
      13.5
      De rechtbank volgt verweerder hierin. Beide documenten bevatten e-mails van een medewerker van de ODT aan medewerkers van de provincie ten behoeve van de beoordeling van of advisering over de Wnb-aanvraag van GGG. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de betreffende zin en is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat die een persoonlijke beleidsopvatting is ten behoeve van intern beraad. Verweerder heeft daarom terecht geweigerd om deze zin openbaar te maken. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Tussenconclusie over het beroep van [eiser 1]
        
      
      
      
        14.	Wat [eiser 1] aanvoert tegen het toepassen van uitzonderingsgrond 5.1, zesde lid, van de Woo in document 0001 slaagt. De overige beroepsgronden van [eiser 1] slagen niet. 
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15.1
      De beroepen zijn gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin is besloten over openbaarmaking van de tonnages in document 0001 en over openbaarmaking van de informatie in document 0001 waarop verweerder de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, zesde lid, van de Woo van toepassing heeft verklaard. Ook zal de rechtbank het primaire besluit in zoverre herroepen. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand.      
      
    
    
      15.2
      Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder zowel aan GGG als aan [eiser 1] het betaalde griffierecht vergoeden. Daarnaast moet verweerder aan beide partijen een proceskostenvergoeding betalen. De hoogte van de proceskostenvergoeding stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor elk van de partijen vast op € 907,- (1 punt voor het indienen van het beroep; waarde per punt: € 907,-; wegingsfactor 1). 
      
    
    
      15.3
      Voor de bezwaarfase hoeft geen kostenvergoeding meer te worden toegekend, omdat verweerder dat in het bestreden besluit al heeft gedaan.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen van GGG en [eiser 1] gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit zover daarin is besloten over openbaarmaking van de tonnages in document 0001 en over openbaarmaking van de informatie in document 0001 waarop verweerder de uitzonderingsgrond uit artikel 5.1, zesde lid, van de Woo van toepassing heeft verklaard;
      
      
        herroept het primaire besluit in zoverre;
      
      
        gelast verweerder aan GGG het griffierecht van € 371,- te vergoeden;
      
      
        gelast verweerder aan [eiser 1] het griffierecht van € 187,- te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van GGG tot een bedrag van € 907,-;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 1] tot een bedrag van € 907,-.    
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                            de rechter is verhinderd deze  
                            uitspraak te ondertekenen
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Zaaknummer ZWO 23/1770. 
  
  
     Zaaknummer ZWO 24/1928, ECLI:NL:RBOVE:2024:3389.
  
  
     De uitspraken van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:153, en 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4059.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1125.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2679 (rechtsoverwegingen (r.o.) 6 en 6.1).
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:153 (r.o. 6.2 en 6.3).