ECLI:NL:CRVB:2025:1800, Centrale Raad van Beroep, 04-12-2025, 23/3039 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2025-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontslag wegens een verstoorde arbeidsverhouding onterecht. De Raad is van oordeel dat het ontslag geen stand houdt, omdat het dagelijks bestuur te snel tot ontslag overging terwijl minder ingrijpende oplossingen mogelijk waren, zoals het al dan niet (gedeeltelijk) afwijzen van het verlofverzoek, voortzetting van de re-integratie of inzet van mediation. Vergoeding proceskosten en griffierecht

Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 27 september 2023, 21/653 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het Dagelijks Bestuur van de Veiligheidsregio Limburg-Noord (dagelijks bestuur)
    
    
    
    
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 4 december 2025
    
    
    SAMENVATTING
    
    
      De Raad is van oordeel dat aan appellante ten onrechte ontslag is verleend vanwege verstoorde arbeidsverhoudingen. Dit betekent dat het dienstverband van appellante bij de Veiligheidsregio Limburg-Noord voortduurt.
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellante heeft [gemachtigde] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het dagelijks bestuur heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Op het incidenteel hoger beroep en het verweerschrift is namens appellante gereageerd.
    
    
    
      De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 23 oktober 2025. Appellante is verschenen, bijgestaan door [gemachtigde] . Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.P.T. Boers en mr. P.C.T.W. Medendorp.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
    
    
    
      1.1.
      Appellante was werkzaam sinds [datum] 2007 bij (de rechtsvoorganger van) de Veiligheidsregio Limburg-Noord in de functie van [functie 1] op de afdeling [naam afdeling] . Met ingang van 1 januari 2013 is de aanstelling van appellante van rechtswege omgezet in een aanstelling in algemene dienst. Met ingang van [datum] 2016 is appellante op de functie geplaatst van “ [functie 2] ” (schaal 11) voor 36 uur per week.
      
    
    
      1.2.
      Op 24 mei 2018 heeft een functioneringsgesprek plaatsgevonden. Daarin is onder meer kritiek geuit op de resultaatgerichtheid van appellante en haar wijze van samenwerken met collega’s en leidinggevende. Op 28 juni 2018 heeft appellante zich ziek gemeld. De bedrijfsarts vond appellante weliswaar volledig inzetbaar voor het eigen werk, maar adviseerde een afkoelingsperiode tot 15 juli 2018. Na die periode zouden partijen in overleg moeten treden over de ontstane situatie met als doel te komen tot oplossingsgerichte afspraken en werkhervatting. In de periode juli tot en met december 2018 zijn er verschillende gesprekken geweest tussen appellante en haar toenmalige leidinggevende, waarbij de leidinggevende heeft ingezet op het zoeken van een oplossing buiten de organisatie. Ondertussen heeft appellante in augustus 2018 bij het Uwv een deskundigenoordeel gevraagd. Dat oordeel luidt dat appellante op 25 juli 2018 haar eigen werk niet kon doen.
      
    
    
      1.3.
      In oktober 2018 heeft de bedrijfsarts een probleemanalyse opgesteld. De conclusie is dat appellante om medische redenen nog niet haar eigen of aangepaste werkzaamheden kan verrichten. Inzet van werk belemmert het herstel van een medische aandoening. De bedrijfsarts heeft geadviseerd om met elkaar in gesprek te blijven en te zoeken naar oplossingen voor de werkgerelateerde factoren van het verzuim.
      
    
    
      1.4.
      In februari 2019 is appellante gedeeltelijk arbeidsgeschikt verklaard door de bedrijfsarts, waarop appellante en haar nieuwe leidinggevende enkele gesprekken hebben gevoerd om te komen tot nadere afspraken over de toekomst. In één van die gesprekken is appellante – naar later bleek onterecht – meegedeeld dat haar functie niet meer zou bestaan. 
      
    
    
      1.5.
      Eind april 2019 is in samenspraak met appellante en haar volgende nieuwe leidinggevende een plan van aanpak opgesteld. Het doel is werkhervatting in de eigen functie door middel van een opbouwschema naar 36 uur per week. Appellante is sinds 10 februari 2020 voor 32 uur werkzaam. Appellante is vervolgens met haar leidinggevende in gesprek gegaan voor de resterende stap van 32 naar 36 uur in de re-integratie. Begin april 2020 heeft appellante een WIA-aanvraag ingediend. Vervolgens heeft appellante haar wens kenbaar gemaakt om in aanmerking te komen voor een lange periode van (on)betaald verlof. Haar leidinggevende heeft hierop negatief gereageerd en appellante twee keuzes voorgelegd: het toewerken naar een volledig en goed functioneren of het beëindigen van het dienstverband. 
      
    
    
      1.6.
      Op 30 april 2020 heeft appellante bij het dagelijks bestuur een formele aanvraag ingediend om haar voor een periode van vijf maanden (van 1 juni 2020 tot en met 30 oktober 2020) deels betaald en deels onbetaald verlof te verlenen om na een aantal impactvolle gebeurtenissen in de privésfeer de batterij weer te kunnen opladen en er daarna weer vol energie tegenaan te gaan. 
      
    
    
      1.7.
      Na een voornemen kenbaar te hebben gemaakt, waarop appellante haar zienswijze heeft gegeven, heeft het dagelijks besluit met een besluit 15 juni 2020 het verlofverzoek afgewezen. Verder is met dit besluit aan appellante met ingang van 1 januari 2021 eervol ontslag verleend op basis van artikel 8:8 van de CAR-UWO wegens een verstoorde arbeidsverhouding. Appellante is daarbij gedurende de periode van 12 mei 2020 tot aan de ontslagdatum vrijgesteld van werkzaamheden. Het besluit deelt verder nog mee, dat het saldo verlof- en meeruren wordt geacht te zijn opgenomen in de periode van 12 mei 2020 tot aan de einddatum.
      
    
    
      1.8.
      Met een besluit van 15 januari 2021 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van appellante tegen het besluit van 15 juni 2020 ongegrond verklaard.
      
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank
        
      
      
    
    
      2.1.
      De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, voor zover het dagelijks bestuur daarbij de weigering aan appellante een ontslagvergoeding toe te kennen heeft gehandhaafd. Het primaire besluit is in zoverre herroepen en aan appellante is een ontslagvergoeding toegekend zoals weergegeven in de uitspraak. Verder is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. Daarnaast is een veroordeling uitgesproken tot vergoeding van het griffierecht en proceskosten van appellante. De rechtbank heeft in de eerste plaats overwogen dat niet anders kan worden geconcludeerd dan dat in dit geval sprake was van een impasse en dat voortzetting van het dienstverband daarom van het dagelijks bestuur in redelijkheid niet kon worden verlangd. Aan deze impasse ligt een verschil in beleving van de situatie en van onderlinge verwachtingen ten grondslag, aldus de rechtbank. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat het dagelijks bestuur een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en met name het voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Dit aandeel van het dagelijks bestuur is door de rechtbank bepaald op een percentage vallend binnen de bandbreedte van 80 tot 100%.
      
    
    
      2.2.
      Wat betreft de uitbetaling van de verlofuren stelt de rechtbank vast dat het dagelijks bestuur appellante over de periode van 12 mei tot en met 31 december 2020 heeft vrijgesteld van haar werkzaamheden en dat daarom het saldo aan verlofuren wordt geacht te zijn opgenomen in die periode. De rechtbank is van oordeel dat het dagelijks bestuur bij afweging van de belangen doorslaggevende betekenis heeft mogen toekennen aan zijn bestendige gedragslijn en aan zijn wens om geen budget te hoeven vrijmaken voor de betaling van de resterende verlofuren van appellante. Het dagelijks bestuur heeft dan ook kunnen beslissen om de openstaande verlofuren niet uit te betalen, aldus de rechtbank. 
      
      
        
          Het hoger beroep van appellante
        
      
      
    
    
      3.1.
      Het hoger beroep van appellante is gericht tegen het door de rechtbank in stand laten van het ontslag. Van onwil, een onredelijke opstelling of niet goed functioneren van haar kant was geen sprake. Het ontslagbesluit is rechtstreeks te herleiden tot een misverstand rondom haar verlofverzoek, aldus appellante. Het dagelijks bestuur had het verzoek formeel kunnen afwijzen en de re-integratie kunnen voortzetten in plaats van haar direct ontslag te verlenen. Temeer omdat appellante zich positief inzette voor de re-integratie en een WIAaanvraag had lopen. Door het geven van ontslag is haar mogelijk een derde ziektejaar conform artikel 8:5 CAR-UWO ontnomen, aldus appellante. Naar de mening van appellante was er geen sprake van een impasse.
      
    
    
      3.2.
      Voor zover het ontslag wel stand houdt, stelt appellante dat de verlofuren uitbetaald dienen te worden. Het dagelijks bestuur heeft de gestelde bestendige gedragslijn onvoldoende onderbouwd en op grond van de CAR-UWO heeft appellante recht op uitbetaling van deze uren. Appellante stelt nadrukkelijk dat zij geen instemming heeft verleend aan het opnemen van haar verlof voorafgaand aan haar ontslag.
      
      
        
          Het incidenteel hoger beroep van het dagelijks bestuur
        
      
      
      
        4.	Het dagelijks bestuur stelt zich primair op het standpunt dat, gelet op alle feiten en omstandigheden, hij geen overwegend aandeel (51% of meer) heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag van appellante heeft geleid en dus geen ontslagvergoeding verschuldigd is. Mocht het oordeel zijn dat het dagelijks bestuur wel een overwegend aandeel heeft gehad in de situatie die tot het ontslag heeft geleid, dan stelt het bestuur zich subsidiair op het standpunt dat dit in beperkte mate, in de bandbreedte van 51% tot 65% het geval is en meer subsidiair dat zijn aandeel lager is dan 80%. 
      
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    
      5.	De Raad beoordeelt of het oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit juist is aan de hand van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt en het incidenteel hoger beroep niet slaagt.
    
    
    
      5.1.
      Voor de toepasselijke wettelijke regels verwijst de Raad naar de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      5.2.
      Volgens vaste rechtspraak kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8 van de CARUWO worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding dan wel een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Dit impliceert dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing binnen de organisatie niet mogelijk is. 
      
    
    
      5.3.
      Uit het dossier rijst het beeld van een arbeidsrelatie die al langere tijd onder druk staat. Zo zijn er vanaf 2013 vraagtekens geplaatst bij het functioneren van appellante, is er vanaf 2018 sprake van een moeizame re-integratie en is er tot slot een verzoek om een lange periode van (on)betaald verlof vlak voor het veronderstelde volledige herstel in de eigen functie. Het formele verlofverzoek was voor het dagelijks bestuur de spreekwoordelijke druppel die de emmer deed overlopen. Tegelijkertijd laat het beeld ook zien dat appellante in deze re-integratie te maken had met drie opeenvolgende leidinggevenden, waarvan er zich twee niet alleen weinig coöperatief hebben opgesteld, maar al snel verwezen naar een passende functie buiten de organisatie. Daarmee heeft het dagelijks bestuur de druk die er toch al lag bij appellante onnodig verhoogd. Dat de arbeidsverhouding van partijen aldus in enige mate verstoord was is duidelijk.
      
    
    
      5.4.
      Maar juist omdat de langdurige re-integratie, waarin beide partijen de nodige tijd en energie hebben gestoken, op een haar na was afgerond en omdat de bedrijfsarts al eerder in het re-integratietraject mediation had geadviseerd, is de Raad het met appellante eens dat het niet op de weg van het dagelijks bestuur lag om in directe reactie op het verlofverzoek al naar het middel van ontslag te grijpen. Op dat moment was er geen sprake van een situatie dat van het dagelijks bestuur in redelijkheid niet meer kon worden verlangd de arbeidsverhouding met appellante voort te zetten. Er waren nog tal van andere, minder zwaar en verstrekkende, opties voorhanden. Het dagelijks bestuur had bijvoorbeeld de mogelijkheid om het gevraagde (on)betaalde verlof al dan niet te weigeren of voor een gedeelte te weigeren. Een andere mogelijkheid was om van appellante te verlangen dat zij haar re-integratieverplichtingen geheel zou nakomen en daarna verlof zou aanvragen. Ook bestond de mogelijkheid om door middel van mediation op basis van alle betrokken belangen te onderzoeken welke passende mogelijkheden nog binnen bereik lagen. 
      
    
    
      5.5.
      Uit 5.3 en 5.4 volgt dat het ontslag geen stand houdt. Aan een bespreking van de kwesties van de ontslagvergoeding en de uitbetaling van verlofuren komt de Raad niet toe.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.1.
      Het hoger beroep slaagt dus. Het incidenteel hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd, met uitzondering van de toegewezen proceskostenvergoeding en de vergoeding van het griffierecht. Het bestreden besluit wordt nu geheel vernietigd en het ontslagbesluit van 15 juni 2020 wordt herroepen. Dit betekent dat de arbeidsverhouding van partijen vanaf 1 januari 2021 ongewijzigd is blijven voortduren.
      
    
    
      6.2.
      Omdat het hoger beroep slaagt krijgt appellante een vergoeding voor haar proceskosten in hoger beroep en vergoeding van het in hoger beroep betaalde griffierecht. Deze worden begroot op € 2.267,50,- (1 punt voor het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en een half punt voor de nadere reactie in het incidenteel hoger beroep, met een waarde van € 907,- per punt). Ook krijgt appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht terug.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep:
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak, met uitzondering van de toegewezen proceskostenvergoeding en de vergoeding van het griffierecht;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 15 januari 2021;
      
      
        herroept het ontslagbesluit van 15 juni 2020;
      
      
        veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van € 2.267,50;
      
      
        bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellante het door haar in hoger beroep betaalde griffierecht van € 274,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en L.M. Tobé en J.P. Loof als leden, in tegenwoordigheid van M. Dafir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 december 2025.
    
    
    
    
  
  
    (getekend) H. Lagas
    
    
    
    
       						(getekend) M. Dafir
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke regels
    
    
    
      
        Ontslag
      
    
    
    
      
        Artikel 8:8 CAR-UWO
      
    
    1. Een ambtenaar die vast is aangesteld kan eervol worden ontslagen op een bij het besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van dit hoofdstuk genoemd.
    2. Ontslag op grond van dit artikel kan ook gedeeltelijk worden verleend.
  
  
     Uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137 en uitspraak van 21 september 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1823.