ECLI:NL:RBGEL:2025:9768, Rechtbank Gelderland, 18-11-2025, ARN 24/684
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroep tegen handhavingsbesluit. Handhavend optreden niet onevenredig. Schadeverzoek 8:88 e.v. Awb afgewezen. Schadeverzoek redelijke termijn 6 EVRM toegewezen.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 24/684 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
  
  
    in de zaak tussen
    
      
      
        [eiseres]
      , uit [plaats], eiseres
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Duiven, het college 
    (gemachtigden: mr. M.J. van Poorten en mr. D. Mols).
  
  
    Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde-partij 1] en [derde-partij 2], uit [plaats], hierna: derde-partij; en 
  
  
    de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid), hierna: de Staat.
  
  
    
      Inleiding
    
  
  1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing van het college om haar een last onder dwangsom op te leggen. Verder beoordeelt de rechtbank het verzoek van eiseres om een schadevergoeding.
  
    1.1.	Het college heeft op het beroep en het verzoek gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook gereageerd. 
  
  
    1.2.	De rechtbank heeft de beroepen op 3 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres met haar zoon [naam zoon], de gemachtigden van het college en [derde-partij 2] met haar dochter [naam dochter].
  
  
    
      Totstandkoming van het besluit
    
  
  2. Derde-partij heeft op 21 december 2020 een handhavingsverzoek ingediend en het college verzocht om handhaving in verband met een gestelde tweetal overtredingen: 1. Eiseres heeft in strijd met het bestemmingsplan op haar perceel aan de [locatie] in [plaats] (het perceel) een paardenbak gerealiseerd, en 2. Het huidige gebruik van de grond (het paardrijden) is in strijd met het bestemmingsplan.
  
    2.1.	Het perceel ligt binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Duiven-Noord’ (het bestemmingsplan). De bestemming ter plaatse is ‘Agrarisch’.
  
  
    2.2.	Op 22 maart 2021 heeft het college besloten op het handhavingsverzoek van derde-partij en aangegeven dat het gedeeltelijk handhavend gaat optreden tegen de bovengenoemde overtredingen (het primaire besluit). Het college treedt alleen op tegen de aanwezigheid van de paardenbak.
  
  
    2.3.	Derde-partij is tegen het primaire besluit in bezwaar gegaan op 29 april 2021. Volgens de derde-partij was geen sprake van recreatief medegebruik en was dit niet besloten in het handhavingsbesluit. 
  
  
    2.4.	Op 2 september 2021 heeft het college gereageerd op het bezwaarschrift van derde-partij. In deze brief heeft het college aan derde-partij en eiseres laten weten dat het primaire besluit wordt herroepen. De reden voor deze herroeping is dat het college alsnog heeft besloten dat het huidige gebruik van de grond in strijd is met de planregels. Daarnaast wordt in het vooruitzicht gesteld dat het college gaat onderzoeken of de situatie alsnog voor legalisatie in aanmerking komt. Indien dat niet het geval is, zal het college alsnog besluiten tot handhavend optreden ter beëindiging van de zich voordoende overtredingen onder oplegging van een last onder dwangsom of bestuursdwang.
  
  
    2.5.	Eiseres heeft tegen deze brief van 2 september 2021 beroep ingesteld bij de rechtbank.
  
  
    2.6.	Op 16 juni 2023 heeft de rechtbank het beroep van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de brief van 2 september 2021 geen (volledige) beslissing op bezwaar is. In die brief is volgens de rechtbank alleen opgenomen dat het bezwaar gegrond is, maar is geen gelijktijdig handhavingsbesluit genomen. 
  
  
    2.7.	Op 22 december 2023 heeft het college alsnog een (volledige) beslissing op bezwaar genomen (de beslissing op bezwaar). In deze beslissing op bezwaar heeft het college eiseres gelast om het weiland niet meer te gebruiken voor het paardrijden, de voorzieningen voor het paardrijden te verwijderen en de omheining te verwijderen en verwijderd te houden.
  
  
    2.8.	 Op 1 februari 2024 heeft eiseres beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. Eiseres beperkt haar beroep tot de last dat zij het weiland niet mag gebruiken voor het paardrijden. Verder heeft eiseres in haar beroep verzocht om vergoeding van haar kosten die zij in deze procedure heeft gemaakt.
  
  
    2.9.	Op 6 februari 2024 heeft het college eiseres schriftelijk in kennis gesteld dat de overtredingen inmiddels zijn beëindigd. Verder heeft het college eiseres geschreven dat wel het bestemmingsplan dan wel de last onder dwangsom nageleefd dient te blijven worden om verbeuring van de dwangsommen te voorkomen. Er zijn geen dwangsommen verbeurd.
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  3. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar van 22 december 2023 en het verzoek om schadevergoeding. Zij oordeelt ook op de verzoeken van eiseres en derde-partij om een schadevergoeding  vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
  4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is omdat eiseres geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd waardoor het college moest afzien van handhaving. Daarnaast wijst de rechtbank de verzoeken om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn toe. Voor het overige wijst de rechtbank het verzoek om schadevergoeding van eiseres af. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
    I. Beslissing op bezwaar
    
    
      
        Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
      
    
    
    
      5.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
    
    
      5.1.
      Bij besluit van 22 december 2023 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      6. Voor de beoordeling van het beroep is van belang om vast te stellen wat de omvang van het geding is. In beroep wordt de buitengrens van het geding gevormd door het voorliggende bestreden besluit, in dit geval de beslissing op bezwaar. Dat wil zeggen dat de rechtbank niet mag treden in onderwerpen waar geen beslissing over is genomen in het besluit waar beroep tegen is ingesteld.
      
      7. De rechtbank stelt vast - en dat is tussen partijen ook niet in geschil - dat op het moment van de beslissing op bezwaar sprake was van een overtreding, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden. De enkele vraag die de rechtbank moet beantwoorden is de vraag of het college moest afzien van handhaving, omdat sprake was van bijzondere omstandigheden.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhavend optreden
        
      
      8. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) als uitgangspunt geldt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Dit laat onverlet dat handhavingsbesluiten wel aan het evenredigheidsbeginsel getoetst dienen te worden, waarbij de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak geldt.
      
    
    
      8.1.
      Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is sprake van een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Had het college van handhavend optreden moeten afzien omdat sprake was van bijzondere omstandigheden?
        
        9.	Eiseres betoogt dat het college ten onrechte heeft besloten tot handhavend optreden. Eiseres voert daartoe aan dat het paardrijden in de paddock geen overlast tot gevolg heeft en de paarden in de paddock bereden moeten worden. Dit laatste komt volgens eiseres het welzijn van de paarden ten goede. 
      
      
    
    
      9.1.
      De derde-partij stelt dat het paardrijden in de paddock wel overlast veroorzaakt. Zo ervaart de derde-partij stof- en geluidhinder als gevolg van het paardrijden in de paddock. Verder betwist de derde-partij dat het berijden van paarden in de paddock bijdraagt aan het welzijn van de paarden. Een paddock is volgens de derde-partij bedoeld om de paarden in te laten rusten en niet om in te rijden.  
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank oordeelt dat eiseres geen zodanig bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die voor het college reden hadden moeten zijn om van handhaving af te zien. Gelet op de in overweging 8 beschreven beginselplicht tot handhaving moet het college in beginsel optreden tegen een overtreding. De aangevoerde omstandigheden door eiseres brengen hierin geen verandering. Hierbij acht de rechtbank van belang dat eiseres haar stellingen niet met stukken heeft onderbouwd. Daar komt bij dat dat de derde-partij de stellingen van eiseres betwist en eiseres ter zitting ook heeft erkend dat overlast kan ontstaan door het paardrijden in de paddock. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Conclusie beroep
        
        10.	Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    II. Verzoek om schadevergoeding
    
    
      
        Schadevergoeding artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    11. Eiseres heeft verzocht om veroordeling van het college tot een schadevergoeding. De rechtbank wijst dit verzoek af. Daargelaten dat eiseres de hoogte van de gestelde immateriële en financiële schade niet heeft onderbouwd, is niet gebleken van schade als gevolg van één van de in artikel 8:88 van de Awb genoemde omstandigheden. Zoals onder 10 is geconcludeerd is het beroep van eiseres ongegrond en blijft de beslissing op bezwaar in stand. Hiermee staat vast dat de beslissing op bezwaar een rechtmatig besluit is. Omdat artikel 8:88 van de Awb (voor zover hier van belang) alleen ruimte biedt voor een schadevergoeding op grond van een onrechtmatig besluit, is er in deze zaak in zoverre geen recht op vergoeding van schade. 
    
    
      
        Schadevergoeding redelijke termijn
      
    
    12. Ter zitting hebben eiseres en de derde-partij geklaagd over de lengte van de gehele procedure. De rechtbank vat dat op als verzoeken om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    
    
      12.1.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is in beginsel de redelijke termijn overschreden als in een zaak als deze, met een bezwaar, een beroep en een hoger beroep, de totale procedure meer dan vier jaar heeft geduurd. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. Als de redelijke termijn is overschreden, heeft voor de toerekening van die termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan, respectievelijk de rechter, als uitgangspunt te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan een half jaar heeft geduurd, de fase bij de rechtbank onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan anderhalf jaar heeft geduurd en de fase in hoger beroep onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan twee jaar heeft geduurd.
      
    
    
      12.2.
      De redelijke termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De behandeling van de totale procedure heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 29 april 2021 tot aan deze uitspraak bijna 4 jaar en 7 maanden geduurd. De redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsfase gezamenlijk is twee jaar, zodat die met 2 jaar en bijna 7 maanden (in totaal 31 maanden) is overschreden. Dus hebben eiseres en de derde-partij ieder recht op vergoeding van schade. Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt voor zowel de aan eiseres en de derde-partij toe te kennen schadevergoeding € 3.000,-.
      
    
    
      12.3.
      Vervolgens is de vraag wie die schadevergoeding moet betalen. Bij de toerekening van deze termijnoverschrijding en de daarvoor toe te kennen schadevergoeding heeft te gelden dat, waarin een besluit na een eerdere vernietiging opnieuw, althans voor een gedeelte, aan de rechter wordt voorgelegd, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Indien echter in één van de rechterlijke procedures sprake is van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie, dan in overweging 12.1 genoemd, dan komt de periode waarmee die behandelingsduur is overschreden niet voor rekening van het bestuursorgaan maar voor rekening van de Staat.
      
    
    
      12.4.
      In dit geval is er geen eerder besluit vernietigd. Daarentegen is er wel in een eerder stadium, dat uiteindelijk heeft geresulteerd in de beslissing op bezwaar, een beroep ingediend bij de rechtbank. De rechtbank beoordeelt daarom of ieder van deze rechterlijke procedures langer dan anderhalf jaar heeft geduurd. 
      
    
    
      12.5.
      De eerste rechterlijke procedure is gestart op 2 september 2021. Op die datum heeft eiseres beroep ingesteld tegen de brief van 2 september 2021. Deze procedure is vervolgens beëindigd op 16 juni 2023, omdat op die dag de rechtbank uitspraak deed op het beroep van eiseres. Hiermee heeft de eerste rechterlijke procedure ongeveer een jaar en negen en een halve maand geduurd. Dit heeft tot gevolg dat de eerste rechterlijke procedure drie en een halve maand te lang heeft geduurd. De tweede rechterlijke procedure is gestart op 1 februari 2024. Op die datum heeft eiseres beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. Deze procedure is vervolgens beëindigd middels deze uitspraak. Hiermee heeft de tweede rechterlijke procedure ongeveer een jaar en negen en een halve maand geduurd. Dit heeft tot gevolg dat de tweede rechterlijke procedure ook drie en een halve maand te lang heeft geduurd. Dit voorgaande heeft tot gevolg dat de overschrijding van de redelijke termijn gedeeltelijk (zeven maanden) is veroorzaakt in de rechterlijke fase. Voor het overige is de overschrijding veroorzaakt in de bezwaarfase (24 maanden). 
      
    
    
      12.6.
      Uit het voorgaande volgt dat de overschrijding van de redelijke termijn in dit geval zowel aan het college als aan de rechtbank is toe te rekenen. In dat geval wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid verdeeld over het college en de Staat. Het overschrijden van de redelijke termijn moet daarom voor 24/31 deel aan het college worden toegerekend en voor 7/31 deel aan de rechtbank. De Staat betaalt het deel dat aan de rechtbank wordt toegerekend. Omdat het bedrag onder de € 5.000,00 blijft, blijkt uit de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 (Staatscourant 2014, 20210), dat de Minister af ziet van het voeren van verweer.
      
    
    
      12.7.
      Het college wordt veroordeeld tot vergoeding aan zowel eiseres als de derde-partij afzonderlijk van een bedrag van € 2.322,58 en de Staat tot een vergoeding van een bedrag van € 677,42.
      
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:  
      
      - verklaart het beroep ongegrond;
      - veroordeelt het college tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseres tot een bedrag van € 2.322,58;
      - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseres tot een bedrag van € 677,42;
      - wijst het verzoek van eiseres voor het overige af;
      - veroordeelt het college tot het betalen van een schadevergoeding aan de derde-partij tot een bedrag van € 2.322,58;
      - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van een schadevergoeding aan de derde-partij tot een bedrag van € 677,42.
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier.
        Uitgesproken in het openbaar op 
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      
      
    
  
  
     Uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juni 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:3422, r.o. 2.3.
  
  
     Als bedoeld in artikelen 8:88 en 8:91 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
    Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 1 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4650.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4650. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, r.o. 4.3.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3407, r.o. 6.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:797, r.o. 2.5.
  
  
     Artikel 1, eerste lid, in samenhang met artikel 1, tweede lid, aanhef onder a, van de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014, nr. 436935 over het voeren van verweer in procedures bij een bestuursrechtelijk college waarin verzocht wordt om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter.