ECLI:NL:RVS:2025:3555, Raad van State, 30-07-2025, 202200949/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 11 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek de bouwwerkzaamheden op het perceel [locatie 1] en [locatie 2]-[locatie 3] in Diessen stilgelegd. Het college heeft [appellante sub 1] bij besluit van 18 maart 2020 een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en handelen in strijd met de regels voor de ruimtelijke ordening, voor de verbouwing van de supermarkt op het perceel. In een controlerapport van 11 mei 2020 is vermeld dat er funderingsstroken met bekisting, onderwapening en ankers waren gelegd die niet voldeden aan de bij de vergunning behorende funderingstekening. Ook in een controlerapport van 12 mei 2020 is vermeld dat op dat moment bekisting voor de fundering werd gemaakt op andere plaatsen dan volgens de bij de vergunning behorende tekening toegestaan. Op 11 en 12 mei 2020 hebben controleurs van de gemeente geconstateerd dat ter plaatse bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd die niet in overeenstemming waren met de verleende omgevingsvergunning.

202200949/1/R2.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellante sub 1], gevestigd in [plaats],
    2.       Het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 15 december 2021 in zaken nrs. 20/8197, 20/9598 en 21/2705 in het geding tussen:
    [appellante sub 1]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek.
    Procesverloop
    Op 11 mei 2020 heeft het college de bouwwerkzaamheden op het perceel [locatie 1] en [locatie 2]-[locatie 3] in Diessen (hierna: het perceel) stilgelegd.
    Bij besluit van 13 mei 2020 heeft het college dat besluit op schrift gesteld en [appellante sub 1] gelast de bouwwerkzaamheden op het perceel gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 35.000,- per constatering dat de bouwwerkzaamheden op het perceel worden voortgezet, met een maximum van € 280.000,-.
    Bij besluit van 14 juli 2020 (besluit I) heeft het college het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 1 september 2020 (besluit II) heeft het college de bouwwerkzaamheden op het perceel opnieuw stilgelegd. Het heeft bij dit besluit [appellante sub 1] ook opnieuw gelast de bouwwerkzaamheden op het perceel gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,- per constatering dat de bouwwerkzaamheden worden voortgezet, met een maximum van € 400.000,-.
    Bij besluit van 11 mei 2021 (besluit III), is het college overgegaan tot invordering van verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 280.000,-.
    Bij besluit van 7 september 2021 (besluit IV) is het college overgegaan tot invordering van verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 400.000,-.
    Bij de uitspraak van 15 december 2021 heeft de rechtbank de door [appellante sub 1] tegen de bestreden besluiten ingestelde beroepen gegrond verklaard en die besluiten vernietigd voor zover deze zien op de hoogte van de (verbeurde) dwangsommen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 25 januari 2022 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, opnieuw op het bezwaar van [appellante sub 1] besloten.
    Bij dit besluit zijn de bedragen van de verbeurde en ingevorderde dwangsommen opnieuw berekend en aangepast. De besluiten zijn voor het overige niet gewijzigd.
    [appellante sub 1] heeft gronden van beroep tegen dit besluit ingediend.
    Het college heeft daarop een schriftelijke reactie gegeven.
    [appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 november 2024, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. V. Leijh, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders, advocaat in Breda, vergezeld door mr. J. Gielen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluiten van 13 mei 2020 en 1 september 2020 heeft het college aan [appellante sub 1] lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante sub 1] is eigenaar van de percelen [locatie 1] en [locatie 2]-[locatie 3] in Diessen, waar onder meer een Plus supermarkt is gevestigd. Het college heeft [appellante sub 1] bij besluit van 18 maart 2020 een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en handelen in strijd met de regels voor de ruimtelijke ordening, voor de verbouwing van de supermarkt op het perceel.
    3.       Op 11 en 12 mei 2020 hebben controleurs van de gemeente geconstateerd dat ter plaatse bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd die niet in overeenstemming waren met de verleende omgevingsvergunning.
    In een controlerapport van 11 mei 2020 is vermeld dat er funderingsstroken met bekisting, onderwapening en ankers waren gelegd die niet voldeden aan de bij de vergunning behorende funderingstekening. Ook in een controlerapport van 12 mei 2020 is vermeld dat op dat moment bekisting voor de fundering werd gemaakt op andere plaatsen dan volgens de bij de vergunning behorende tekening toegestaan. Bij de constateringen zijn foto’s gevoegd. In het rapport van 11 mei 2020 is verder vermeld dat op de bouwplaats tekeningen werden gevonden volgens welke op dat moment werd gebouwd, die niet bekend waren bij de gemeente. Deze weken volgens de rapportage sterk af van de funderingstekening zoals vergund. Daarop is de bouw op 11 mei 2020 stilgelegd.
    Het oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft over het besluit van 1 september 2020 (besluit II) geoordeeld via het rechtstreeks beroep, zoals geregeld in artikel 7:1a van de Awb. De beide invorderingsbesluiten (besluiten III en IV) zijn onderdeel van het geding volgens het bepaalde in artikel 5:39, eerste lid, van de Awb.
    De rechtbank heeft over de besluiten tot het opleggen van de bouwstops en de lasten onder dwangsom geoordeeld dat het college deze terecht heeft genomen. Het betoog van [appellante sub 1] dat zich geen overtreding voordeed, omdat voor de van de vergunning afwijkende delen van het bouwwerk geen omgevingsvergunning nodig is, heeft zij niet gevolgd.
    Zij heeft overwogen dat voor die bouwdelen wel een vergunning is vereist omdat het, anders dan [appellante sub 1] stelt, niet gaat om bijbehorende bouwwerken zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), omdat deze niet in achtererfgebied zijn gebouwd. Zij heeft daarbij in aanmerking genomen dat de bestemmingen "Wonen" en "Bedrijf", die ingevolge het bestemmingsplan "Kern Diessen" gelden ter plaatse van de van de vergunning afwijkende bouwdelen, gebruik van die gronden ten dienste van de supermarkt niet toestaan. Daarom is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van erf en dus ook niet van achtererfgebied.
    De rechtbank heeft [appellante sub 1] gevolgd in het betoog dat het college de dwangsommen onevenredig hoog heeft vastgesteld. Zij heeft om die reden het beroep van [appellante sub 1] gegrond verklaard en de besluiten I tot en met IV uitsluitend in zoverre vernietigd.
    De gronden van het hoger beroep van [appellante sub 1]
    Over de vraag of sprake is van een overtreding
    5.       [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen overtreding is begaan, omdat de niet vergunde bouwdelen vergunningvrije bijbehorende bouwwerken in achtererfgebied zijn. De rechtbank is er volgens [appellante sub 1] ten onrechte vanuit gegaan dat toen de bouwstops werden opgelegd, er een koelcel en een emballageruimte voor de supermarkt werden gebouwd. Volgens hem was dat op dat moment niet het geval en ging het om vergunningvrije bijbehorende bouwwerken ten behoeve van de bestemming "Bedrijf".
    De rechtbank heeft volgens [appellante sub 1] verder ten onrechte alleen de supermarkt als het hoofdgebouw op het perceel aangemerkt. Er is ter plaatse volgens hem ook (andere) bedrijvigheid. Van alle aanwezige functies ligt de voorzijde aan de Julianastraat, zodat de van de vergunning afwijkende bouwdelen volgens [appellante sub 1] in achtererfgebied liggen. De rechtbank heeft, gelet op de aanwezigheid van de andere bedrijfsfuncties, ten onrechte geconcludeerd dat de betreffende bouwdelen werden gebouwd voor de supermarkt.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geconstateerd dat volgens het geldende bestemmingsplan "Partiële herziening vestiging supermarkt Diessen" voor de gronden waar de supermarkt zich bevindt, de bestemming "Detailhandel" met de functieaanduiding "supermarkt" geldt. De rechtbank heeft gelet op deze bestemming voor deze gronden terecht de supermarkt als het hoofdgebouw aangemerkt. De niet vergunde bouwdelen zijn gebouwd op gronden waar volgens het bestemmingsplan "Kern Diessen" de bestemmingen "Wonen" en "Bedrijf" gelden.
    5.2.    Anders dan [appellante sub 1] betoogt, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor vergunningvrij bouwen in artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor.
    Het betoog dat ten tijde van het opleggen van de bouwstops de betrokken bouwdelen niet werden gebouwd voor de supermarkt, maar ten behoeve van de bestemming "Bedrijf", volgt de Afdeling niet.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de betreffende bouwdelen werden gebouwd voor de supermarkt. Zij zijn gebouwd tijdens de verbouwing van de supermarkt, zij zijn daar direct tegenaan gebouwd en zij maken ook onderdeel uit van de supermarkt. Op een later moment zijn zij ook feitelijk voor de supermarkt in gebruik genomen. [appellante sub 1] heeft zich in zijn bezwaarschrift van 14 mei 2020 en volgens het advies van de commissie bezwaarschriften van 1 juli 2020 destijds overigens ook zelf op het standpunt gesteld dat deze werden gebouwd ten behoeve van de Plus supermarkt.
    Dit betekent dat de betreffende bouwdelen functioneel zijn verbonden met de supermarkt zoals bedoeld in de definitie van bijbehorend bouwwerk in artikel 1 van bijlage II van het Bor. Zij zijn dus niet functioneel verbonden met een ander mogelijk (hoofd)gebouw op gronden met de bestemming "Bedrijf". Dat het gaat om vergunningvrije bijbehorende bouwwerken ten behoeve van de bestemming "Bedrijf" slaagt daarom niet.
    De rechtbank heeft ook terecht geoordeeld dat het evenmin gaat om vergunningvrije bijbehorende bouwwerken bij de supermarkt. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank hierover in de overwegingen 5.4 en 5.5 van de uitspraak, waarin de rechtbank tot de conclusie is gekomen dat het bestemmingsplan "Kern Diessen" ter plaatse van de niet vergunde bouwdelen op de bestemmingen "Bedrijf" en "Wonen" de inrichting van het erf ten dienste van de supermarkt verbiedt. De rechtbank heeft daarbij wat betreft de bestemming "Wonen" het beroep van [appellante sub 1] op het overgangsrecht met betrekking tot gebruik in artikel 26.2 van de planregels terecht verworpen. Daargelaten of [appellante sub 1] daarop een geslaagd beroep zou toekomen, strekt dit gebruiksovergangsrecht er niet toe een bouwwerk in afwijking van het bestemmingsplan mogelijk te maken (uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:283).
    Ter plaatse van die bouwdelen op de genoemde bestemmingen is dan ook geen sprake van erf en dus ook niet van achtererfgebied als bedoeld in artikel 1, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor.
    5.3.    Het rechtbankoordeel dat voor de niet vergunde bouwdelen een omgevingsvergunning was vereist, is dus terecht. Bij gebreke van die vergunning handelde [appellante sub 1] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Het betoog slaagt niet.
    Over de besluiten tot het opleggen van een bouwstop en een last onder dwangsom (de besluiten I en II).
    6.       [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank bij haar oordeel over deze besluiten heeft miskend dat voor de niet vergunde bouwdelen geen omgevingsvergunning was vereist.
    Dit betoog slaagt niet. Voor de motivering van dit oordeel wordt verwezen naar overweging 5.2 hiervoor.
    Over de hoogte van de opgelegde dwangsommen
    7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de opgelegde dwangsommen onredelijk hoog heeft vastgesteld. Zij heeft daarom het beroep van [appellante sub 1] op dit punt gegrond verklaard en de besluiten I en II in zoverre vernietigd.
    8.       [appellante sub 1] stelt dat hij het eens is met het oordeel dat de dwangsommen te hoog zijn vastgesteld. Hij betoogt echter dat de rechtbank er bij dit oordeel ten onrechte vanuit is gegaan dat destijds koelcellen en een emballageruimte ten behoeve van de supermarkt werden gebouwd.
    8.1.    De rechtbank heeft over de hoogte van de dwangsom geoordeeld dat zij het niet redelijk acht om die hoogte te baseren op de kosten van de vergunde verbouwing van het bedrijfspand tot supermarkt. Dit, omdat die kosten vele malen hoger zijn dan de kosten van de bouw van alleen de niet vergunde bouwdelen, aangeduid als de koelcel en emballage.
    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante sub 1] zo, dat hij stelt dat de hoogte van de dwangsom ook niet gebaseerd zou mogen zijn op de kosten van (alleen) de zonder vergunning gebouwde bouwgedeelten, omdat die gedeelten volgens hem niet ten behoeve van de supermarkt werden gebouwd.
    8.2.    Ook dit betoog slaagt niet. Voor de motivering van dit oordeel wordt ook verwezen naar overweging 5.2 hiervoor.
    Over de invorderingsbesluiten van 11 mei 2021 en 7 september 2021 (de besluiten III en IV).
    9.       [appellante sub 1] betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat omdat de lasten ten onrechte zijn opgelegd, er geen dwangsommen zijn verbeurd. Verder betoogt hij dat de aan de invorderingsbesluiten onderliggende controlerapporten, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet aantonen dat in strijd met de vergunning, dan wel met de regels voor vergunningvrij bouwen is gehandeld. [appellante sub 1] heeft ter onderbouwing van dit betoog verwezen naar een schriftelijke onderbouwing van T. [appellante sub 1].
    9.1.    Aan het invorderingsbesluit van 11 mei 2021 zijn controlerapporten van 29 mei, 14 juli, 20 juli, 21 juli, 22 juli, 23 juli, 24 juli en 27 juli 2020 ten grondslag gelegd. Aan het invorderingsbesluit van 7 september 2021 zijn de controlerapporten van 8 tot en met 11 september, en 14, 16, 24 en 30 september 2020 ten grondslag gelegd.
    De rechtbank heeft in de overwegingen 7.2 en 9.1 van de uitspraak over de afzonderlijke invorderingsbesluiten uiteengezet wat volgens de genoemde rapporten bij deze controles is geconstateerd. Daarbij is gebleken dat ondanks het opleggen van de beide lasten onder dwangsom, verschillende bouwwerkzaamheden buiten het kader van de verleende omgevingsvergunning om, onverminderd doorgang vonden. De rechtbank heeft, nadat zij tevens heeft beoordeeld of de controlerapporten als zodanig voldoen aan de eisen die daaraan volgens de rechtspraak van de Afdeling worden gesteld en zij daarbij tot een positief oordeel was gekomen, geoordeeld dat op basis van de genoemde rapporten de ingevorderde dwangsommen zijn verbeurd.
    Zij heeft verder, eveneens in lijn met rechtspraak van de Afdeling, waarin is geoordeeld dat aan het belang van de invordering zwaarwegend gewicht moet worden toegekend en dat slechts in uitzonderingsgevallen aanleiding kan bestaan om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien, geconcludeerd dat een dergelijk uitzonderingsgeval zich hier niet voordoet.
    9.2.    De Afdeling onderschrijft de hiervoor weergegeven oordelen van de rechtbank over de beide invorderingsbesluiten. Wat hiertegen in hoger beroep is aangevoerd, ook in de schriftelijke onderbouwing van T. [appellante sub 1],  zoals dat slechts vergunningvrij een muur werd gebouwd en dat de bouwdelen pasten binnen de bestemmingen "Bedrijf" en "Wonen", geeft geen grond voor een ander oordeel. Dit vormt namelijk een herhaling van de argumenten die hiervoor onder 5.2 al zijn besproken. Zoals onder 5.2 is overwogen, is het oordeel van de rechtbank dat de lasten terecht zijn opgelegd juist. Er volgt uit het aangevoerde ook niet dat de rechtbank de controlerapporten die aan de invordering ten grondslag liggen, verkeerd heeft gewaardeerd of ten onrechte de daarin opgenomen conclusies heeft gevolgd.      Het betoog slaagt daarom niet.
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    Over de hoogte van de dwangsommen.
    10.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de dwangsommen te hoog zijn vastgesteld. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling moet van een dwangsom een zodanige prikkel uitgaan dat de last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Alleen al de omstandigheid dat [appellante sub 1] willens en wetens heeft doorgebouwd ondanks de hoogte van de dwangsommen, toont volgens het college aan dat deze niet te hoog waren. Verder stelt het college dat hij bij het vaststellen van de hoogte heeft gehandeld conform de "Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen" (hierna: de Handreiking). Deze geeft als objectief aanknopingspunt de totale bouwkosten. Daarnaast zou, als alleen zou worden uitgegaan van de kosten van het zonder vergunning gebouwde deel, een te lage prikkel uitgaan van de last, aldus het college.
    10.1.  Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moet het bedrag van een dwangsom in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    De rechtbank heeft op juiste gronden geoordeeld dat de hoogte van de dwangsommen in de bestreden besluiten I en II, tot een totaal maximumbedrag van € 680.000,-, deze toets niet kan doorstaan. De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat het in dit geval niet redelijk is om de totale bouwkosten van het project als geheel als uitgangspunt te nemen voor de bepaling van de hoogte van de dwangsom. De Handreiking verplicht daar niet toe en er is in de besluiten onvoldoende gemotiveerd waarom daartoe in dit geval is overgegaan. Dat [appellante sub 1] heeft doorgebouwd en dat reeds daarom de dwangsommen kennelijk niet te hoog waren, volgt de Afdeling niet. Uiteindelijk is de toets of de hoogte van een dwangsom in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom, als bedoeld in artikel 5:32b, derde lid, van de Awb. Dat is niet het geval.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over de hoger beroepen
    11.     Het hoger beroep van [appellante sub 1] en het incidenteel hoger beroep van het college zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    Het besluit van 25 januari 2022
    12.     Het college heeft ter uitvoering van de rechtbankuitspraak op 25 januari 2022 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit heeft betrekking op alle door de rechtbank beoordeelde besluiten. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang artikel 6:24 van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Bij het besluit van 25 januari 2022 zijn alleen de bedragen van de verbeurde en ingevorderde dwangsommen opnieuw berekend en aangepast. Daarmee zijn de besluiten I tot en met IV gewijzigd. Voor het overige zijn deze ongewijzigd gebleven.
    Het college heeft zich bij dit besluit voor de hoogte van de dwangsommen opnieuw op de Handreiking gebaseerd, maar nu alleen de bouwkosten van de zonder vergunning gebouwde bouwgedeelten als uitgangspunt genomen.
    De gronden van beroep van [appellante sub 1] tegen het nieuwe besluit
    Over het horen
    13.     [appellante sub 1] betoogt dat hij ten onrechte niet is gehoord voordat het besluit van 25 januari 2022 is genomen. Bij dit besluit zijn zoals vermeld alleen de bedragen van de verbeurde en ingevorderde dwangsommen opnieuw berekend en aangepast.
    13.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2017; ECLI:NL:RVS:2017:1261), is in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb geen algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, ter voldoening aan een rechterlijke uitspraak waarbij het eerdere besluit op bezwaar is vernietigd. Dit neemt echter niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om een belanghebbende vóór het nemen van een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te horen. Zo’n situatie doet zich hier naar het oordeel van de Afdeling echter niet voor.
    Het college heeft in het besluit vermeld dat inmiddels een omgevingsvergunning is verleend voor de betrokken bouwdelen en dat het de dwangsommen opnieuw heeft berekend op basis van de door [appellante sub 1] zelf bij de aanvraag aangeleverde gegevens. Het heeft daarom geen aanleiding gezien om [appellante sub 1] opnieuw te horen.
    De Afdeling is van oordeel dat het college zich op het standpunt kon stellen dat deze gegevens [appellante sub 1] bekend waren en niet kunnen worden beschouwd als nieuwe feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb, die van aanmerkelijk belang waren voor het te nemen besluit op bezwaar. Het betoog slaagt niet.
    Over de opnieuw vastgestelde hoogte van de dwangsom
    14.     [appellante sub 1] betoogt dat het college in strijd met de uitspraak van de rechtbank heeft gehandeld, door niet de herstelkosten in de zin van de sloopkosten van de zonder vergunning gebouwde bouwdelen tot uitgangspunt te nemen. Van dit laatste moest worden uitgegaan, omdat het handhavend optreden volgens hem was gericht op herstel in de oude situatie. Dit had volgens [appellante sub 1] tot een maximale dwangsom van € 2000,- geleid.
    Verder betoogt hij dat als toch mocht worden uitgegaan van de bouwkosten, dan hooguit van de bouwkosten van een scheidingsmuur van circa € 11.000, omdat volgens [appellante sub 1] alleen deze muur in strijd met de omgevingsvergunning is gebouwd.
    Als toch mocht worden uitgegaan van de bouwkosten van het zonder vergunning gebouwde deel, dan stelt hij dat niet mocht worden uitgegaan van het deel supermarkt, magazijn, koelcel en emballage, maar alleen van koelcel en emballage. Volgens een berekening van de architect van [appellante sub 1] zijn daarvan de bouwkosten circa € 36.000. Dat leidt tot een maximale dwangsom van € 45.000.
    14.1.  Bij het besluit van 25 januari 2022 zijn als bijlagen een berekening en een bouwtekening gevoegd waaruit, gelezen tezamen met een toelichting in het besluit zelf, blijkt hoe de hoogte van de nieuw opgelegde dwangsommen tot stand is gekomen. Het college merkt in het besluit op dat het een detailberekening heeft gemaakt van de bouwkosten van de zonder vergunning gebouwde gedeelten. Deze kosten werden volgens het college bij de omgevingsvergunning, die blijkens het besluit van 25 januari 2022 inmiddels voor de betrokken bouwdelen was verleend, vastgesteld op € 176.700,-.
    Het college is niet van laatstgenoemd bedrag uitgegaan, maar heeft bij zijn berekening de aantallen kubieke meters van de zonder vergunning gebouwde bouwgedeelten op basis van de bouwtekening bepaald op 620 m³, waarvan 272 m³ dient ten behoeve van het gebruik als supermarkt en 348 m³ voor gebruik als magazijn en koelcellen, ofwel als bedrijfshal. 272 m³ is vermenigvuldigd met € 285,- bouwkosten per m³ voor de winkel. 348 m³ is vermenigvuldigd met € 59,- bouwkosten per m³ voor een bedrijfshal. De bouwkosten per m³ zijn gebaseerd op de zogenoemde ROEB-lijst, ofwel de Bouwkostentabel, die als bijlage bij de gemeentelijke Legesverordening 2020 hoort. Op die wijze zijn de totale bouwkosten van de zonder vergunning gebouwde bouwdelen op € 98.052,- vastgesteld.
    Conform de Handreiking is een toeslag van 25% toegepast, zodat de maximale dwangsom als eerder opgelegd in besluit I, nu op € 122.565 is berekend. Dit geeft een hoogte van de dwangsom van € 15.320,63 per constatering, welke dwangsommen volgens besluit III allen zijn verbeurd.
    De berekende maximale dwangsom zoals eerder opgelegd in besluit II, is een verhoging van het bedrag van € 122.565 met 43%, tot een maximaal bedrag van € 175.268,-. Ook deze dwangsom, van € 21.908,49 per constatering, is volgens besluit IV geheel verbeurd.
    De verhoging met 43% is volgens het college dezelfde procentuele verhoging als eerder toegepast bij besluit II, naar aanleiding van de niet-nakoming van besluit I. Volgens het college heeft de rechtbank daar in de uitspraak geen bezwaren tegen geuit, zodat dezelfde verhoging is toegepast.
    14.2.  De Afdeling overweegt het volgende. Het is aan het college om de hoogte van de dwangsom vast te stellen, waarbij het beleidsruimte heeft. Het bedrag moet in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Volgens de door het college toegepaste Handreiking wordt bij bouwen zonder of in afwijking van de vergunning de hoogte van de dwangsom bepaald door de hoogte van de bouw- en/of herstelkosten, inclusief een toeslag van 25%.
    Het betoog dat het college ten onrechte niet de herstelkosten als uitgangspunt heeft genomen bij de bepaling van de gewijzigde dwangsom, volgt de Afdeling niet. Anders dan [appellante sub 1] stelt, luidde het rechtbank-oordeel niet zo. De rechtbank heeft geoordeeld dat het onredelijk is om de totale bouwkosten van het project als geheel tot uitgangspunt te nemen, omdat die vele malen hoger zijn dan de bouwkosten van alleen de zonder vergunning gebouwde gedeelten. De rechtbank heeft verder in aanmerking genomen dat het college bij de motivering van de dwangsom de herstelkosten niet heeft onderzocht.
    Het college heeft over dit laatste gesteld dat het uitgaan van de herstelkosten niet in de rede ligt, omdat in dit geval niet is gelast tot herstel in de oude situatie, maar tot het staken en gestaakt houden van de bouw. Daarnaast heeft het college gewezen op de beoogde werking van de dwangsom. De bouwkosten geven volgens het college, veel meer dan de herstelkosten, een prikkel om de overtreding te staken. 
    De Afdeling acht daarmee voldoende toegelicht waarom het college er in dit geval voor heeft gekozen om niet uit te gaan van de herstelkosten.
    Dat, zoals [appellante sub 1] betoogt, de dwangsom gebaseerd moet zijn op alleen de kosten van een scheidingsmuur, wordt niet gevolgd. Zoals hiervoor is geoordeeld, is terecht handhavend opgetreden tegen het maken van funderingen voor niet vergunde bouwdelen op twee plaatsen, namelijk een deel op de bestemming "Wonen" en een deel op de bestemming "Bedrijf". Het college heeft deze bouwdelen bij de berekening van de bouwkosten in aanmerking genomen zoals deze volgens het college daadwerkelijk waren bedoeld en worden gebruikt, namelijk een bedrag per m³ voor de winkel en een bedrag per m³ voor een bedrijfshal, voor het gebruik als magazijn en koelcellen.
    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college de hoogte van de dwangsom niet op deze wijze mocht vaststellen.
    [appellante sub 1] heeft weliswaar gesteld dat zijn architect heeft berekend dat de relevante bouwkosten veel minder bedragen dan € 98.052,-, namelijk € 36000,-, maar hij heeft die stelling niet onderbouwd. Het college heeft de berekening onderbouwd met de hiervoor besproken toelichting en de twee bij het besluit behorende bijlagen. Het heeft daarmee gemotiveerd van welke gegevens is uitgegaan en waarom. De enkele stelling van [appellante sub 1] dat zijn architect heeft berekend dat de relevante bouwkosten lager zijn, leidt niet tot twijfel aan de juistheid daarvan.
    Voor zover [appellante sub 1] verder heeft gesteld dat de procentuele verhoging van de dwangsom in besluit II niet is gemotiveerd, stelt de Afdeling vast dat dezelfde procentuele verhoging is toegepast als eerder in besluit II, en dat dit is gedaan omdat aan de eerste last niet werd voldaan. De rechtbank heeft zich over deze procentuele verhoging niet uitgelaten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijv. de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019; ECLI:NL:RVS:2019:772) kan, indien een last onder dwangsom niet wordt nageleefd, een daaropvolgende last een hoger bedrag bevatten. De Afdeling ziet geen reden om de hierover gegeven motivering onjuist te achten. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    15.     Het beroep tegen het besluit van 25 januari 2022 is ongegrond.
    16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 25 januari 2022 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    w.g. De Poorter
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bolleboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    641
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:24, eerste lid:
    De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    Tweede lid:
    De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd.
    Derde lid:
    De last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager.
    Artikel 5:31, eerste lid:
    Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
    Tweede lid:
    Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
    Artikel 5:32, eerste lid:
    Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    Artikel 5:32b, eerste lid:
    Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    Derde lid:
    De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    Artikel 5:39, eerste lid:
    Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    Artikel 7:1a, eerste lid:
    In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zulks in afwijking van artikel 7:1.
    Derde lid:
    Het bestuursorgaan kan instemmen met het verzoek indien de zaak daarvoor geschikt is.
    Artikel 7:2, eerste lid:
    Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    Artikel 7:9:
    Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
    Wabo
    Artikel 2.1, eerste lid:
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…).
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1, eerste lid, van bijlage II:
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    bebouwingsgebied: achtererfgebied alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw;
    Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, luidt:
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    (…).
    Bestemmingsplan "Kern Diessen"
    Artikel 4.1  Bestemmingsomschrijving.
    Artikel 4.1.1 De voor "bedrijf" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.       bedrijven als vermeld in de staat van bedrijfsactiviteiten behorende tot ten hoogste milieucategorie 2;
    b.       ter plaatse van de aanduiding "nutsvoorziening": uitsluitend openbare nutsvoorzieningen, waaronder inbegrepen een bergbezinkbassin;
    c.       ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf 1": een hoveniersbedrijf;
    alsmede voor:
    d         bedrijfswoningen, met aan huis verbonden beroepen;
    e         productiegebonden detailhandel;
    f          erven en terreinen;
    g         nutsvoorzieningen;
    h         paden, parkeervoorzieningen, groen en water;
    i          overige bijbehorende voorzieningen;
    met bijbehorende:
    j       hoofdgebouwen;
    k      aan- en uitbouwen;
    l       bijgebouwen;
    m     overkappingen;
    n      overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    Artikel 4.1.3     
    Ten aanzien van de in artikel 4.1.1 genoemde functies gelden de volgende beperkingen:
    a        detailhandel en zelfstandige kantoren zijn niet toegestaan, met uitzondering van productiegebonden detailhandel;
    b        geluidszoneringsplichtige inrichtingen zijn niet toegestaan;
    c        bedrijfswoningen zijn uitsluitend toegestaan daar waar dat met een aanduiding "bedrijfswoning" op de verbeelding is aangegeven, met dien verstande dat per aanduiding maximaal één bedrijfswoning is toegestaan.
    Artikel 16.1 Bestemmingsomschrijving
    Artikel 16.1.1 De voor "wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor het wonen met:
    a        Ter plaatse van de aanduiding "vrijstaand": vrijstaande woningen;
    b        Ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding 1": vrijstaande en dubbele woningen;
    c        Ter plaatse van de aanduiding "aaneengebouwd": minimaal 3 aaneengebouwde woningen;
    d        Ter plaatse van de aanduiding "gestapeld": gestapelde woningen;
    alsmede voor:
    e        ter plaatse van de aanduiding "karakteristiek": behoud van een cultuurhistorisch waardevol element;
    f        aan huis verbonden beroepen;
    g        erven en tuinen;
    met bijbehorende:
    h        hoofdgebouwen;
    i         onderbouwen;
    j         aan- en uitbouwen;
    k        bijgebouwen;
    l         overkappingen;
    m       overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    Artikel 26 Overgangsrecht
    Overgangsrecht voor gebruik
    Artikel 26.2.1:
    Het gebruik van gronden en bouwwerken, dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    Artikel 26.2.2:
    Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    Artikel 26.2.3:
    Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    Artikel 26.2.4:
    Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen