ECLI:NL:RVS:2025:2646, Raad van State, 11-06-2025, 202300115/1/R2 en 202300228/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 januari 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de Stichting Faunabeheereenheid Overijssel een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend voor het verjagen van kolganzen, grauwe ganzen en brandganzen met ondersteunend afschot in en rond een aantal Overijsselse Natura 2000-gebieden in de periode van 1 oktober tot 1 maart. Aan de natuurvergunning zijn voorschriften verbonden. De voorschriften en de daarin opgenomen beperkingen verschillen per Natura 2000-gebied. Voor zes van de negen Natura 2000-gebieden zijn zogenoemde bufferzones aangewezen. De Faunabescherming en de Vogelbescherming hebben verschillende bezwaren naar voren gebracht tegen de natuurvergunning. Het college heeft bij besluit van 8 juli 2020 de bezwaren ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd en het primaire besluit waarbij de natuurvergunning werd verleend herroepen. De rechtbank komt op basis van het deskundigenverslag, dat door de STAB is uitgebracht op verzoek van de rechtbank, tot het oordeel dat de natuurvergunning om de volgende redenen niet in stand kan blijven.

202300115/1/R2 en 202300228/1/R2.
    Datum uitspraak: 11 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    appellant,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 29 november 2022 in zaken nrs. 20/1639 en 20/1640 in de gedingen tussen:
    1.       Stichting de Faunabescherming (hierna: de Faunabescherming), gevestigd in Amstelveen;
    2.       Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (hierna: de Vogelbescherming), gevestigd te Zeist,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 januari 2020 heeft het college aan de Stichting Faunabeheereenheid Overijssel (hierna: FBE) een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor het verjagen van kolganzen, grauwe ganzen en brandganzen met ondersteunend afschot in en rond een aantal Overijsselse Natura 2000-gebieden in de periode van 1 oktober tot 1 maart.
    Bij besluit van 8 juli 2020 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar van de Faunabescherming en van de Vogelbescherming ongegrond verklaard.
    Bij uitspraken van 29 november 2022 heeft de rechtbank de beroepen van de Faunabescherming en de Vogelbescherming gegrond verklaard, het besluit van 8 juli 2020 vernietigd, het besluit van 17 januari 2020 herroepen en bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag.
    Tegen deze uitspraken heeft het college hoger beroep ingesteld.
    De Faunabescherming en de Vogelbescherming hebben elk een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op 20 mei 2025 op zitting behandeld. Daar zijn het college, vertegenwoordigd door H.G. Bos, A.G. van der Wal en H.L. van Gerrevink, de Faunabescherming, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat in Amsterdam, en de Vogelbescherming, vertegenwoordigd door mr. H.M. Dotinga, verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 27 september 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college heeft op 27 augustus 2019 aan de FBE een soortenontheffing verleend voor het doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer ter voorkoming van belangrijke schade aan agrarische gewassen op agrarische percelen (de ontheffing). Op grond van de ontheffing heeft de FBE toestemming om onder bepaalde voorwaarden grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen af te schieten in de provincie Overijssel. De ontheffing is verleend tot 1 september 2024.
    2.1.    Het schieten op ganzen in en nabij Natura 2000-gebieden kan leiden tot het verstoren van andere dier- en vogelsoorten, ter bescherming waarvan die gebieden zijn aangewezen. Daarom heeft de FBE op 27 september 2019 een natuurvergunning aangevraagd om de activiteit waarvoor zij de ontheffing heeft gekregen, ook in en nabij Natura 2000-gebieden te kunnen uitvoeren.
    2.2.    Het college heeft de natuurvergunning op 17 januari 2020 verleend. De natuurvergunning is verleend voor het doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer voor schadebeheer en -bestrijding van 1 oktober tot 1 maart op agrarische percelen in en rond de Natura 2000-gebieden De Wieden, Engbertsdijksvenen, Ketelmeer & Vossemeer, Rijntakken (deelgebied Uiterwaarden IJssel), Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht, Zwarte Meer, Weerribben, Sallandse Heuvelrug en Veluwerandmeren (de Natura 2000-gebieden). De natuurvergunning is verleend tot 1 maart 2024. Aan de vergunning ligt een passende beoordeling ten grondslag, die is opgesteld door advies- en ingenieursbureau Tauw B.V.
    2.3.    Aan de natuurvergunning zijn voorschriften verbonden. De voorschriften en de daarin opgenomen beperkingen verschillen per Natura 2000-gebied. Voor zes van de negen Natura 2000-gebieden zijn zogenoemde bufferzones aangewezen. Binnen die zones geldt een verbod op afschot als binnen een bepaalde afstand van de afschotlocatie een bepaalde vogelsoort of een beverburcht aanwezig is. Deze afstanden zijn gebaseerd op de verstoringsafstanden van de desbetreffende diersoorten. De bufferzones zijn vastgesteld op basis van waarnemingen van de desbetreffende soorten in een periode van vijf jaar voorafgaand aan het besluit van 17 januari 2020.
    2.4.    De Faunabescherming en de Vogelbescherming hebben verschillende bezwaren naar voren gebracht tegen de natuurvergunning. Het college heeft bij besluit van 8 juli 2020 de bezwaren ongegrond verklaard.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd en het primaire besluit waarbij de natuurvergunning werd verleend herroepen. De rechtbank komt op basis van het deskundigenverslag, dat door de STAB is uitgebracht op verzoek van de rechtbank, tot het oordeel dat de natuurvergunning om de volgende redenen niet in stand kan blijven.
    1. De vergunde activiteit is volgens de rechtbank naar ruimte, tijd en intensiteit onvoldoende beschreven, waardoor de gevolgen van de vergunde activiteit in de passende beoordeling niet volledig zijn beoordeeld.
    2. De in de vergunning opgenomen voorschriften over het afschot binnen een bufferzone zijn gebaseerd op verstoringsafstanden die niet representatief zijn voor de verstoringsgevoeligheid voor de soorten waarvoor deze zijn opgenomen. Ook hebben de voorschriften over het afschot binnen de bufferzone niet het mitigerend karakter waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan. De in de vergunning opgenomen voorschriften over afschot binnen de bufferzones verzekeren daarom niet dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.
    3. In de passende beoordeling is onvoldoende gekeken naar de mogelijke cumulatieve effecten van andere projecten, waaronder het afschot in de zomerperiode.
    De hoger beroepen van het college
    De verstoringsafstanden
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de voorschriften die in de vergunning zijn opgenomen over het afschot binnen een bufferzone, zijn gebaseerd op verstoringsafstanden die niet representatief zijn. Het college verwijst ter onderbouwing van zijn betoog naar de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3909, over de goedkeuring van een Faunabeheerplan voor afschot van ganzen in de provincie Friesland. Het college leidt uit die uitspraak af dat bij het aanhouden van een afstand van 150 meter om Natura 2000-gebieden valt uit te sluiten dat het afschieten van ganzen in de periode 1 oktober tot 31 mei tot significante negatieve effecten voor de ganzensoorten en voor andere voor Natura 2000-gebieden aangewezen doelsoorten leidt. Die uitspraak is volgens het college voor deze zaak relevant, omdat het over dezelfde activiteit (afschot) gaat, de soorten waarvoor de Natura 2000-gebieden in Overijssel en Friesland zijn aangewezen in grote lijnen overeenkomen, de verstoringsafstanden waarvan in de natuurvergunning is uitgegaan veel groter zijn dan 150 meter, het aantal ganzen dat in Overijssel wordt afgeschoten veel kleiner is dan in Friesland en het afschot aan verschillende beperkingen is gebonden.
    4.1.    De uitspraak van 21 december 2022 waarnaar het college verwijst, gaat over het (hoger) beroep van de Vogelbescherming tegen de goedkeuring van het Faunabeheerplan "Winterganzen Fryslân 2018-2020". In dit faunabeheerplan is aangegeven onder welke voorwaarden het verstoren en doden van kolganzen, brandganzen en grauwe ganzen, als dit gebeurt ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, is vrijgesteld van de ontheffingplicht. Een van die voorwaarden is dat kolganzen, brandganzen en grauwe ganzen in een zone van 150 meter, gerekend vanaf de grens van de nachtelijke slaapplaatsen, of indien die zijn gelegen in een speciale beschermingszone, de grens van die zone, niet worden verontrust, verjaagd of afgeschoten. Die voorwaarde is ontleend aan artikel 5.6, eerste lid, onder 1.4, van de Verordening Wet natuurbescherming Fryslân 2017 (hierna: Verordening).
    Het college verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar de overwegingen 7.8 - 7.10 in de uitspraak van 21 december 2022. In die overwegingen is de vraag aan de orde of met het aanhouden van de zone van 150 meter en de overige voorwaarden uit artikel 5.6 van de Verordening wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb, waaronder een ontheffing of vrijstelling voor het opzettelijk doden van vogels kan worden verleend. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of met de voorwaarden uit artikel 5.6 van de Verordening wordt voldaan aan het vereiste dat het afschot niet mag leiden tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de kolgans, brandgans en grauwe gans.
    4.2.    In de zaak die nu aan de orde is, gaat het niet over een soortenontheffing, maar over de natuurgunning die nodig is vanwege de gevolgen van het afschot van ganzen voor soorten waarvoor Natura 2000-gebieden in Overijssel zijn aangewezen. Voor de natuurvergunning geldt een ander toetsingskader dan voor de soortenontheffing. In deze zaak ligt dan ook een andere rechtsvraag voor dan in de uitspraak van 21 december 2022.
    De Afdeling heeft in de uitspraak van 21 december 2022, anders dan het college kennelijk veronderstelt, niet beoordeeld of bij een aan te houden verstoringsafstand van 150 meter rond Natura 2000-gebieden de gevolgen door afschot van ganzen voor andere vogelsoorten waarvoor Natura 2000-gebieden zijn aangewezen, zozeer worden beperkt of weggenomen dat verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. Het oordeel over de zone van 150 meter ziet in die uitspraak op de regeling in de Verordening in relatie tot de vraag of het afschot niet zou leiden tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de ganzen die mogen worden afgeschoten. De Afdeling volgt het college dan ook niet in zijn standpunt dat de overwegingen over de zone van 150 meter in de uitspraak van 21 december 2022 relevant zijn voor deze zaak. Het betoog van het college leidt dan ook niet tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de in de vergunning opgenomen voorschriften over het afschot binnen een bufferzone zijn gebaseerd op verstoringsafstanden die niet representatief zijn voor de verstoringsgevoeligheid voor de soorten waarvoor deze zijn opgenomen, en daarom niet verzekeren dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.
    Het betoog slaagt niet.
    Meewegen landbouwbelang
    5.       Het college voert aan dat de rechtbank bij haar oordeel ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het belang van de landbouwsector bij bestrijding van schade door ganzen en met de bijdrage van de landbouwsector in de gebiedsprocessen op basis van het Provinciaal Programma Landelijk Gebied (hierna: PPLG). Het college mist in de uitspraak van de rechtbank een bredere maatschappelijke afweging.
    5.1.    Op de zitting heeft het college toegelicht dat de opgave voor het landelijk gebied, waarvoor de gebiedsprocessen zijn opgestart, een integrale aanpak vergt van de kansen en mogelijkheden voor natuur, landbouw, recreatie, landschap en andere onderwerpen die in het landelijk gebied een rol spelen. Afspraken met de landbouwsector over op welke percelen schadebestrijding kan plaatsvinden, passen in die aanpak en dragen bij aan het draagvlak om andere landbouwpercelen aan te wijzen als leefgebied voor vogels waar geen schadebestrijding mag plaatsvinden. Het college zou graag zien dat de integrale afweging van de verschillende belangen, of anders gezegd, de bredere maatschappelijke afweging, die plaatsvindt in de gebiedsprocessen wordt betrokken bij de vraag of een natuurvergunning kan worden verleend voor een activiteit in het landelijk gebied.
    5.2.    De Afdeling onderkent dat de aanpak van de opgave voor het landelijk gebied een bijdrage van alle betrokkenen bij het landelijk gebied vraagt en een integrale benadering van alle betrokken belangen vergt. De Afdeling begrijpt ook dat het college graag zou zien dat de integrale afweging die in het kader van die aanpak wordt gemaakt, betrokken kan worden bij de beoordeling van besluiten die dienstig zijn voor die aanpak. Maar een integrale afweging van belangen kan er niet toe leiden dat afbreuk wordt gedaan aan het toetsingskader voor de natuurvergunning. Op grond van dat kader kan een natuurvergunning worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het aangevraagde project de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Aan die voorwaarde is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet voldaan. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank bij de beoordeling van de beroepen tegen de natuurvergunning ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de belangen van de landbouwsector bij schadebestrijding en de bijdrage van de landbouwsector bij de uitvoering van het PPLG.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroepen
    6.       De hoger beroepen van het college zijn ongegrond. Omdat de termijn waarvoor de natuurvergunning is aangevraagd, is verlopen zal de Afdeling bepalen dat het college geen nieuw besluit op de aanvraag hoeft te nemen.
    6.1.    Het college moet de proceskosten van de Faunabescherming vergoeden.
    6.2.    Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen van het college ongegrond;
    II.       bepaalt dat het college geen nieuw besluit op de aanvraag hoeft te nemen;
    III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij Stichting de Faunabescherming in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.360,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Overijssel een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, mr. J. Gundelach en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Verbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025
    388