ECLI:NL:RVS:2025:3566, Raad van State, 30-07-2025, 202306837/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 mei 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag geweigerd aan Marmaris een omgevingsvergunning voor de duur van tien jaar te verlenen voor het in gebruik nemen van drie parkeerplaatsen als terras op het perceel dat kadastraal bekend is als gemeente Den Haag, sectie H, nummer 5719, naast het Teunisbloemplein 18 in Den Haag. Marmaris exploiteert een horecagelegenheid op het perceel aan het Teunisbloemplein 18 in Den Haag. Op het aangrenzende perceel H 5719 ten noorden van de horecagelegenheid liggen 13 parkeerplaatsen. Marmaris wil de drie parkeerplaatsen ter hoogte van de ingang van de horecagelegenheid voor de duur van tien jaar in gebruik nemen als terras. Daarvoor heeft zij de omgevingsvergunning aangevraagd. Marmaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college haar aanvraag mocht afwijzen. Volgens Marmaris kon het college ter motivering van het besluit op bezwaar van 16 september 2021 niet volstaan met een verwijzing naar het in de Commissiebrief opgenomen uitgangspunt dat het gebruik van een parkeerplaats als terras alleen in de hoofdwinkelstructuur is toegestaan.

202306837/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Marmaris Kijkduin B.V. (hierna: Marmaris), gevestigd in Den Haag,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 september 2023 in zaak nr. 21/6805 in het geding tussen:
    Marmaris
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 mei 2021 heeft het college geweigerd aan Marmaris een omgevingsvergunning voor de duur van tien jaar te verlenen voor het in gebruik nemen van drie parkeerplaatsen als terras op het perceel dat kadastraal bekend is als gemeente Den Haag, sectie H, nummer 5719 (hierna: perceel H 5719), naast het Teunisbloemplein 18 in Den Haag.
    Bij besluit van 16 september 2021 heeft het college het door Marmaris daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 september 2023 heeft de rechtbank het door Marmaris daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Marmaris hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Marmaris heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 20 juni 2025 behandeld, waar Marmaris, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door [persoon A], [persoon B] en [persoon C] en vergezeld door [persoon D], en het college, vertegenwoordigd door mr. W.J. Brakenhoff, advocaat in Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 februari 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Marmaris exploiteert een horecagelegenheid op het perceel aan het Teunisbloemplein 18 in Den Haag. Op het aangrenzende perceel H 5719 ten noorden van de horecagelegenheid liggen 13 parkeerplaatsen. Marmaris wil de drie parkeerplaatsen ter hoogte van de ingang van de horecagelegenheid voor de duur van tien jaar in gebruik nemen als terras. Daarvoor heeft zij de omgevingsvergunning aangevraagd.
    Ter plaatse geldt de beheersverordening "Meer en Bos - Duinlaan". Aan het perceel H 5719 is de bestemming "Groen" toegekend.
    3.       Bij besluit van 10 mei 2021, zoals dat in stand is gelaten bij het besluit op bezwaar van 16 september 2021, heeft het college geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college is het gebruik van de gronden als terras in strijd met artikel 5.1 van de regels van de beheersverordening. Het college is verder niet bereid met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) van de regels van de beheersverordening af te wijken. Onder verwijzing naar de "Commissiebrief soepeler terrassenbeleid" met kenmerk RIS 302730 (hierna: de Commissiebrief) en de "Horecavisie 2016-2019" met kenmerk RIS 288643 (hierna: de Horecavisie) heeft het college gemotiveerd dat het geen omgevingsvergunning wil verlenen in afwijking van de beheersverordening, vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college acht de realisatie van een terras op een parkeerplaats buiten de hoofdwinkelstructuur vanuit stedenbouwkundig oogpunt niet wenselijk. Ook wil het college geen ongewenst precedent scheppen.
    Toetsingskader
    4.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    5.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Omvang van het geding
    6.       De Afdeling begrijpt uit de stukken in het dossier dat er voor Marmaris als gevolg van de coronapandemie grote financiële belangen op het spel staan. Zij benadrukt echter dat in deze procedure alleen hoger beroepsgronden gericht tegen de aangevallen uitspraak over het besluit op bezwaar van 16 september 2021 ter beoordeling voorliggen. De betogen van Marmaris over bijvoorbeeld de bij besluit van 25 oktober 2024 buiten behandeling gestelde aanvraag om een terrasvergunning op grond van artikel 2:10 van de Algemene Plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: de APV) en lopende handhavingsprocedures, gaan daar niet over. Dit betekent dat die betogen buiten de omvang van het geding vallen en in deze uitspraak niet inhoudelijk worden beoordeeld.
    Beoordeling van het hoger beroep
    7.       Marmaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college haar aanvraag mocht afwijzen. Volgens Marmaris kon het college ter motivering van het besluit op bezwaar van 16 september 2021 niet volstaan met een verwijzing naar het in de Commissiebrief opgenomen uitgangspunt dat het gebruik van een parkeerplaats als terras alleen in de hoofdwinkelstructuur is toegestaan. Daarvoor voert zij twee argumenten aan.
    In de eerste plaats voert Marmaris aan dat het in de Commissiebrief neergelegde uitgangspunt geen rol kan spelen bij de beslissing op de aanvraag. Daarbij is volgens Marmaris van belang dat de Commissiebrief slechts betrekking heeft op horecagelegenheden in de hoofdwinkelstructuur, terwijl de horecagelegenheid van Marmaris daarbuiten ligt. Bovendien heeft het college ten onrechte de beoordeling die dient plaats te vinden in het kader van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, vervangen door een beoordeling die wordt verricht in het kader van de procedure met betrekking tot een terrasvergunning op grond van de APV. Dat het college zich daartoe heeft beperkt leidt Marmaris af uit het feit dat het in de Commissiebrief gehanteerde uitgangspunt ook bij de beoordeling van vergunningaanvragen op grond van de APV wordt toegepast. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst Marmaris naar de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:150, onder 3.4.2.
    In de tweede plaats voert Marmaris aan dat het college geen juiste belangenafweging heeft gemaakt. Zij wijst er in dat verband op dat het college het belang van een goed voorzieningenniveau ter plaatse en het financiële belang van Marmaris bij het exploiteren van het terras onvoldoende bij de besluitvorming heeft betrokken. Bovendien is de vrees voor precedentwerking volgens haar onterecht, aangezien er geen vergelijkbare horecagelegenheden buiten de hoofdwinkelstructuur aanwezig zijn.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat het college voor de beoordeling van de aanvraag toepassing heeft gegeven aan het in de Commissiebrief opgenomen uitgangspunt dat het gebruik van een parkeerplaats als terras alleen in de hoofdwinkelstructuur is toegestaan. Het college heeft daarover op de zitting toegelicht dat het een bestendig gebruik van het college is om dit uitgangspunt te hanteren bij de beoordeling van vergunningaanvragen voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan. De Commissiebrief is niet een bij besluit vastgestelde algemene regel. Dat betekent dat het uitgangspunt dat het gebruik van een parkeerplaats als terras alleen in de hoofdwinkelstructuur is toegestaan, een vaste gedragslijn is als bedoeld in artikel 4:82 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, mag een bestuursorgaan een vaste gedragslijn volgen, ook als die niet is neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, mits de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw wordt gemotiveerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:87, onder 7.3.).
    7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is de door het college gehanteerde gedragslijn, dat het gebruik van parkeerplaatsen als terras alleen in de hoofdwinkelstructuur wordt toegestaan, niet onredelijk. Hierbij acht de Afdeling van belang dat toepassing van de gedragslijn er, anders dan Marmaris kennelijk veronderstelt, niet toe leidt dat de ruimtelijke afweging als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo achterwege blijft. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan een omgevingsvergunning voor het gebruik van de gronden voor een terras in afwijking van het bestemmingsplan alleen worden verleend als deze activiteit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dat is een andere beoordeling dan die wordt verricht in het kader van de procedure met betrekking tot een terrasvergunning op grond van de APV. Dat het college de vaste gedragslijn ook in het kader van de beoordeling van een aanvraag om een terrasvergunning op grond van de APV hanteert, betekent - wat daar verder ook van zij - niet dat het college in dit geval geen ruimtelijke afweging heeft gemaakt. Daarbij betrekt de Afdeling dat de door het college gehanteerde gedragslijn er volgens het besluit op bezwaar toe strekt om de overzichtelijkheid en leefbaarheid van de openbare ruimte te bevorderen. Zoals het college daarnaast heeft toegelicht, draagt het bij aan de versterking van de winkelstraten in de hoofdwinkelstructuur en de concentratie van parkeerplaatsterrassen in de hoofdwinkelstructuur. Dit zijn ruimtelijk relevante aspecten. Aangezien niet in geschil is dat het perceel H 5719 buiten de hoofdwinkelstructuur ligt, betekent dit dat niet is voldaan aan de voorwaarde om in afwijking van het bestemmingsplan parkeerplaatsen voor een terras te gebruiken. Daarmee heeft het college de vaste gedragslijn op juiste wijze toegepast.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    7.3.    De Afdeling ziet verder in wat Marmaris heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college, na afweging van alle belangen, onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit concrete geval is gekozen voor toepassing van de gedragslijn. Dat het voor Marmaris financieel bezien belangrijk is om een terras op de parkeerplaatsen te exploiteren, maakt niet dat het college in dit geval had moeten afwijken van zijn gedragslijn. Het college heeft daarover in het besluit op bezwaar van 16 september 2021 toegelicht dat horecaondernemers buiten de hoofdwinkelstructuur tijdens de coronapandemie de mogelijkheid hadden om op grond van het gemeentelijk beleid één parkeerplaats als terras te gebruiken, om zo de vereiste afstand tussen de bezoekers te waarborgen. Dit was volgens het college al een uitzondering op de hoofdregel dat buiten de hoofdwinkelstructuur geen parkeerplaatsterrassen worden toegestaan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarbij belang mogen toekennen aan de omstandigheid dat het toestaan van een terras op drie parkeerplaatsen buiten de hoofdwinkelstructuur een precedent schept, met mogelijk onwenselijke gevolgen voor de uitstraling van de openbare ruimte. Anders dan Marmaris betoogt, is het voor wat betreft de precedentwerking niet noodzakelijk dat er binnen de gemeente al sprake is van een gelijk geval. Omdat het college heeft aangegeven waarom in dit geval is gekozen voor toepassing van de gedragslijn, is het besluit daarmee voldoende gemotiveerd.
    De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht overwogen dat het college redelijkerwijs heeft kunnen weigeren de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.R. Mosterd, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Mosterd
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    1091
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    "[…]
    4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan."
    Artikel 4:82
    "Ter motivering van een besluit kan slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel."
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c.  het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening […]"
    Artikel 2.12
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    […]"
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."