ECLI:NL:RBMNE:2025:6695, Rechtbank Midden-Nederland, 16-12-2025, UTR_25_6408
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Afwijzing Vovo-verzoek hangende bezwaar. Last onder dwangsom 1: beëindigen bedrijfsactiviteiten die in strijd met de planologische functie zijn. Last onder dwangsom 2: beëindigen exploitatie van een horecabedrijf zonder vereiste exploitatievergunning. Besluit niet evident onrechtmatig. Belangenafweging.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 25/6408
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 december 2025 in de zaak tussen
    
    
      
        de vennootschap onder firma [verzoeker sub 1], 
      
      
        de besloten vennootschap [verzoeker sub 2] B.V., allebei uit Utrecht, verzoekers
      
    
    (gemachtigde: mr. D. de Jong),
    
    
      en
    
    1.  	het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (het college), 2. de burgemeester van de gemeente Utrecht (de burgemeester), gezamenlijk verweerders 
    (gemachtigde: mr. M.J.W. Gorissen).
    
    
  
  
    Inleiding 
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening tegen twee lasten onder dwangsom die aan [verzoeker sub 1] zijn opgelegd. Het college heeft [verzoeker sub 1] een last onder dwangsom opgelegd, omdat zij in het pand aan de [adres 1] in [plaats] (het pand) bedrijfsactiviteiten verricht die in strijd zijn met de ter plaatse planologisch geldende “Wijkcentrumfunctie”. Daarnaast heeft de burgemeester een last onder dwangsom aan [verzoeker sub 1] opgelegd, omdat zij zonder een vereiste exploitatievergunning een horecabedrijf in het pand exploiteert. Verzoekers zijn het niet eens met beide lasten. [verzoeker sub 2] B.V. is de eigenaar van het pand en verhuurt het pand aan [verzoeker sub 1] .
    
    
    
      1.1.
      Op 16 mei 2025 hebben inspecteurs van de afdeling Toezicht en Handhaving van de gemeente Utrecht een controle uitgevoerd in het pand bij [verzoeker sub 1] . Daarbij is geconstateerd dat ter plaatse in strijd met het Omgevingsplan en zonder de benodigde exploitatievergunning een bedrijf wordt uitgeoefend (een afhaalzaak). 
      
    
    
      1.2.
      Op 17 juni 2025 hebben verweerders een voornemen tot het opleggen van de lasten onder dwangsom aan [verzoeker sub 1] gestuurd wegens het handelen in strijd met de Omgevingswet en de Verordening horeca gemeente Utrecht (Horecaverordening). 
      
    
    
      1.3.
      Op 4 september 2025 hebben [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 2] B.V. een zienswijze tegen dit voornemen ingediend.  
      
    
    
      1.4.
      Met het besluit van 8 oktober 2025:- Heeft het college aan [verzoeker sub 1] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat zij binnen vier weken de bedrijfsactiviteiten in strijd met de ter plaatse geldende functie “Wijkcentrumfunctie” moet beëindigen en beëindigd moet houden. Dit op straffe van een dwangsom van € 1.250,- per overtreding, maximaal één constatering per dag, met een maximum van € 5.000,-. - Heeft de burgemeester een last onder dwangsom aan [verzoeker sub 1] opgelegd, inhoudende dat zij binnen vier weken het ter plaatse exploiteren van een horecabedrijf in de zin van de Horecaverordening zonder vereiste exploitatievergunning moet beëindigen en beëindigd moet houden, dit ook op straffe van een dwangsom van € 1.250,- per overtreding, maximaal één constatering per dag, met een maximum van € 5.000,-.
      
    
    
      1.5.
      Op 31 oktober 2025 heeft [verzoeker sub 1] een exploitatievergunning aangevraagd voor het wijzigen van het soort horecabedrijf. [verzoeker sub 1] wil het pand gebruiken voor detailhandel (het verkopen van een groot assortiment aan Japanse producten) met aanvullend ondergeschikte horeca. Na een mailwisseling met de gemeente heeft [verzoeker sub 1] deze aanvraag op 26 november 2025 ingetrokken. 
      
    
    
      1.6.
      Op 6 november 2025 hebben verzoekers een bezwaarschrift ingediend bij het college tegen de opgelegde last onder dwangsom. Op dezelfde datum heeft de bestuurder en enig aandeelhouder van [verzoeker sub 2] B.V. een omgevingsvergunning aangevraagd voor het afwijken van regels in het Omgevingsplan: het toevoegen van een beperkte afhaal- en bezorgservice bij detailhandel met ondergeschikte horeca. 
      
    
    
      1.7.
      Op 7 november 2025 hebben verzoekers een bezwaarschrift ingediend bij de burgemeester tegen de opgelegde last onder dwangsom. Op dezelfde datum hebben verzoekers de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
      
    
    
      1.8.
      Op 13 november 2025 hebben verweerders de begunstigingstermijnen opgeschort in afwachting van de uitspraak over de voorlopige voorziening.
      
    
    
      1.9.
       Op 27 november 2025 hebben verweerders op het verzoek om een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift. Verzoekers hebben op 28 november 2025 producties 10 tot en met 17 en op 1 december 2025 producties 18, 19 en 20 ingebracht. Op 1 december 2025 hebben verweerders een proces-verbaal van bevindingen van 26 november 2025 ingediend. 
      
    
    
      1.10.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 2 december 2025 op zitting behandeld. Hierbij waren namens [verzoeker sub 1] aanwezig de vennoten [A] en [B] . Namens [verzoeker sub 2] B.V. was bestuurder en enig aandeelhouder [C] aanwezig. Verder waren de gemachtigden van verzoekers en verweerders op de zitting verschenen. 
      
    
    
      1.11.
      Op de zitting hebben verweerders de begunstigingstermijn verlengd tot één week na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
      
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Het verzoek
      
    
    
    2. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat zij spoedeisend belang hebben bij de beoordeling van hun verzoek. Om geen dwangsommen te verbeuren, zal [verzoeker sub 1] haar bedrijfsactiviteiten moeten staken. [verzoeker sub 1] stelt dat zij daardoor goodwill zal verliezen en financiële schade zal lijden. Er komen geen inkomsten meer binnen, terwijl de huurbetalingsverplichting en de loonbetalingsverplichting van de werknemer met een jaarcontract blijven doorlopen. Ook de (gezinnen van de) vier vennoten van [verzoeker sub 1] zijn afhankelijk van de inkomsten van [verzoeker sub 1] . Voor [verzoeker sub 2] leiden de lasten onder dwangsom tot schade als haar huurder [verzoeker sub 1] de deuren moet sluiten. 
    De rechtmatigheid van het besluit
    
    3. De voorlopige voorziening is verzocht tijdens de fase van bezwaar bij het college en bij de burgemeester. Verweerders zullen naar aanleiding van de (nog door verzoekers aan te vullen) bezwaargronden moeten beslissen of zij de lasten onder dwangsom mochten opleggen. Die beslissingen hebben verweerders nog niet genomen. 
    4. De voorzieningenrechter heeft daarom alleen beoordeeld of er, zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht te doen, zeer ernstig moet worden betwijfeld of het door verweerders ingenomen standpunt juist is en of het besluit in stand zal blijven. Daarvan is geen sprake: het besluit is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet evident onrechtmatig. Kern van het geschil tussen partijen is of [verzoeker sub 1] moet worden aangemerkt als ‘detailhandel met onderschikte horeca’ zoals verzoekers vinden of als ‘afhaalzaak’ zoals verweerders vinden. De voorzieningenrechter oordeelt dat het bestreden besluit niet evident onrechtmatig is op basis van de processen-verbaal van bevindingen van 16 mei 2025 en 26 november 2025 en de daarin beschreven activiteiten op grond waarvan verweerders concluderen dat sprake is van een afhaalzaak. Dat betekent dat de door de bestuurder en enig aandeelhouder van [verzoeker sub 2] B.V. op 6 november 2025 aangevraagde omgevingsvergunning de overtreding van de Omgevingswet niet ongedaan kan maken en niet tot legalisering kan leiden, omdat die uitgaat van detailhandel met ondergeschikte horeca. Als sprake is van een afhaalzaak, ontbreekt ook de vereiste exploitatievergunning. 
    
    
      
        Het wegen van de belangen door de voorzieningenrechter 
      
    
    
    5. Verzoekers voeren aan dat de lasten onder dwangsom een zware financiële wissel op het bedrijf trekken, omdat de bedrijfsactiviteiten moeten worden gestaakt. [verzoeker sub 1] heeft betalingsverplichtingen zoals de betaling van loon aan een werknemer met een jaarcontract en de betaling van huur van het pand. De gezinnen van de vier vennoten van [verzoeker sub 1] zijn afhankelijk van de inkomsten van dit bedrijf. Verder voeren verzoekers aan dat er voor verweerders geen belang is om de onherroepelijkheid van de lasten onder dwangsom niet af te wachten. Er zijn geen misstanden of problemen rond [verzoeker sub 1] . Er is geen dringende reden om de activiteiten van [verzoeker sub 1] per direct te doen beëindigen. Verzoekers wijzen er in het kader van de belangenafweging ook nog op dat in het pand aan de [adres 2] in [plaats] “Wok-to-go” is gevestigd, waarvoor het college een omgevingsvergunning heeft verleend. Dit pand ligt schuin tegenover het pand waar [verzoeker sub 1] nu zit. De onderneming “Wok-to-go” is veel meer gericht op het afhalen en bezorgen van etenswaar dan [verzoeker sub 1] . Verzoekers voeren ten slotte aan dat het sluiten van het bedrijf verlies aan goodwill betekent. Verder betekent het staken van de bedrijfsactiviteiten door [verzoeker sub 1] schade voor [verzoeker sub 2] B.V. zodra haar huurder de huur niet meer kan betalen wegens gebrek aan inkomsten en verliest het pand huurwaarde. 
    
    6. Verweerders vinden dat het algemeen belang dat is gediend met handhaving zwaarder moet wegen dan de belangen van verzoekers bij voortzetting/instandhouding van de overtredingen. Verweerders kunnen zich voorstellen dat het bestreden besluit negatieve gevolgen voor verzoekers zal hebben, maar vindt dat deze geen bijzondere omstandigheden opleveren die maken dat van handhaving moet worden afgezien. [verzoeker sub 1] exploiteert zonder de daartoe vereiste vergunningen een activiteit die planologisch als afhaalzaak moet worden gekwalificeerd en waarvoor bovendien een exploitatievergunning is vereist die niet is verleend. In de Handhavingsstrategie Horeca van het college wordt bepaald dat bij exploitatie zonder benodigde horecavergunning een sluiting volgt in de vorm van een last onder dwangsom, waarbij geen voorafgaande waarschuwing wordt gegeven. Dit hangt samen met de belangen die de Horecaverordening beoogt te beschermen. De exploitatievergunning ziet op bescherming van de openbare orde, veiligheid, gezondheid, zedelijkheid en het woon- en leefklimaat en maakt een preventieve toetsing ter bescherming van deze belangen mogelijk. Deze preventieve toets op grond van de Horecaverordening ontbreekt hier volledig zolang zonder vergunning wordt geëxploiteerd, aldus verweerders. 
    
    7. Daar komt volgens verweerders bij dat de Damstraat/Kanaalstraat een gebied is met een hoge druk op de leefomgeving, die een structurele handhavingsopgave behoeft. De drukte in dit gebied vereist handhavend optreden. Consistent handhaven is noodzakelijk voor de doeltreffendheid van het gemeentelijk beleid. Dit geldt voor zowel de nakoming van de planologische wet- en regelgeving als voor de horecaregels. Indien in dit geval niet zou worden gehandhaafd, zou een ongewenst precedent ontstaan waarbij een inschrijving als winkel met beperkte horeca wordt gebruikt om feitelijk een afhaalzaak te exploiteren op een locatie waar dit planologisch niet is toegestaan. Verweerders voegen hier nog aan toe dat er geen concreet zich op legalisatie bestaat. 
    
    8. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het algemeen belang van verweerders in het gebied Damstraat/Kanaalstraat in dit geval zwaarder weegt dan de financiële belangen van verzoekers. De rechtbank neemt daarbij mee dat het op de weg van een [verzoeker sub 1] als onderneming ligt om bij de vestiging van haar bedrijf van tevoren te onderzoeken welke vergunningen er nodig zijn voor de bedrijfsvoering. 
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat verzoekers binnen één week na verzending van deze uitspraak moeten voldoen aan beide lasten onder dwangsom. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.M.T. Bouwman, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 
      16 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Ingevolge artikel 19.3, tweede lid, van het Chw bestemmingsplan Kanaleneiland – Transwijk.
  
  
     Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Horecaverordening.