ECLI:NL:RBLEE:2008:BC8620, Rechtbank Leeuwarden, 31-03-2008, AWB07/2369, 07/2370 en 07/2371
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2008-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges. Geen dienst, want niet aannemelijk gemaakt dat met de behandeling van een aanvraag voor een onttrekkingsvergunning in het kader van een stadsbreed en ingrijpend wijkvernieuwingsprogramma het belang van de aanvrager in overheersende mate is gediend.

RECHTBANK GRONINGEN
      Sector bestuursrecht, belastingkamer
      Procedurenummers: AWB07/2369, 07/2370 en 07/2371
    
    
    Uitspraakdatum: 31 maart 2008
    
    Uitspraak als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen
    
    [eiseres], gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres,
    
    en
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Groningen, verweerder. 
    
    
    
      Procesverloop
      1.1	Verweerder heeft aan eiseres op 5 november 2004 een legesfactuur (genummerd: [nummer]) gezonden betreffende de op 27 oktober 2004 aan haar verleende onttrekkingsvergunning voor de percelen [adres A]. Eiseres heeft op 16 november 2004 bezwaar gemaakt tegen de aan haar in rekening gebrachte leges. Verweerder heeft bij zijn uitspraak van 30 november 2005 het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft daartegen per fax op 11 januari 2006 beroep ingesteld.
      1.2	Verweerder heeft aan eiseres op 1 maart 2005 een legesfactuur (genummerd: [nummer]) gezonden betreffende de op 22 februari 2005 aan haar verleende onttrekkingsvergunning voor de percelen [adres B]. Eiseres heeft op 28 februari 2005 bezwaar gemaakt tegen de aan haar in rekening gebrachte leges. Verweerder heeft bij zijn uitspraak van 7 februari 2006 het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft daartegen bij brief van 20 maart 2006, ontvangen door de rechtbank op 21 maart 2006, beroep ingesteld.
      1.3	Verweerder heeft aan eiseres op 17 augustus 2005 een legesfactuur (genummerd: [nummer]) gezonden betreffende de op 2 augustus 2005 aan haar verleende onttrekkingsvergunning voor de percelen [adres C]. Eiseres heeft op 17 augustus 2005 bezwaar gemaakt tegen de aan haar in rekening gebrachte leges. Verweerder heeft bij zijn uitspraak van 7 februari 2006 het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft daartegen bij brief van 20 maart 2006, ontvangen door de rechtbank op 21 maart 2006, beroep ingesteld.
      1.4	Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en verweerschriften ingediend.
      1.5	Het onderzoek ter zitting in de zaken heeft gelijktijdig plaatsgevonden op 1 november 2006 te Groningen. Eiseres is daar verschenen bij haar gemachtigde mr. W.R. van der Velde, bijgestaan door de heer [naam]. Namens verweerder zijn verschenen de heer W.J. Oomkens en mr. J.P. Ketelaar, bijgestaan door mr. R.P.M.M. Mols. Het onderzoek is vervolgens geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen te reageren op door de rechtbank opgeworpen vragen. Daarbij is het onderzoek tevens verwezen naar de meervoudige kamer. Partijen hebben over en weer van die gelegenheid gebruik gemaakt en nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn telkens in afschrift verstrekt aan de wederpartij.
    
     
    
      1.6	Het nadere onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer heeft - met toestemming van partijen - plaatsgevonden op 23 januari 2008 te Leeuwarden. Eiseres is daar verschenen bij haar gemachtigde mr. W.R. van der Velde, bijgestaan door de heer 
      [naam]. Namens verweerder is verschenen mevrouw mr. drs. A. Hummel. 
    
    
    
    Motivering
    
    
      Feiten
      Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast: 
      2.1	In mei 1997 hebben zeven Groningse woningbouwcorporaties - waaronder de rechtsvoorgangster van eiseres - het rapport "Een nieuw Aanbod" gepubliceerd, waarin zij de contouren voor de herstructurering van de voorraad van sociale huurwoningen in de stad Groningen tot 2007 beschreven.
      2.2	De gemeente Groningen (gemeente) heeft eind 1997 de nota "Thuis in de Stad" opgesteld, waarin het volkshuisvestingsbeleid voor de stad Groningen tot 2010 wordt uitgezet. Na inspraak is deze nota door de gemeenteraad vastgesteld.
      2.3	In regioverband zijn de ontwikkelingen op de woningmarkt in kaart gebracht in de Regiovisie Groningen-Assen 2030. Naar aanleiding van deze Regiovisie zijn er tussen gemeenten en provincies afspraken gemaakt over de afstemming en afremming van de bouwstromen.
      2.4	Gebaseerd op de onder 2.1 tot en met 2.3 genoemde documenten heeft de gemeente op 24 juni 1998 met het merendeel van de te Groningen gevestigde corporaties -waaronder de rechtsvoorgangster van eiseres- het "Convenant Wijkvernieuwing Groningen" (convenant) gesloten. Dit convenant moet - aldus het voorwoord - worden gezien als het gemeenschappelijk voornemen van de gemeente Groningen en de betrokken corporaties om de komende 12 jaar in Groningen een ingrijpend programma van wijkvernieuwing door te voeren. De gemeente en de corporaties hebben dit initiatief genomen, omdat zonder forse ingrepen leegstand en verpaupering dreigen in diverse stadswijken, welke ontwikkeling slechts kan worden gestuit door een gezamenlijke krachtsinspanning van de betrokken partijen. Voor de stad Groningen is het van wezenlijk belang om te voorzien in de stijgende vraag naar kwaliteit van mensen die groter en beter willen wonen, omdat anders het beeld dreigt van een arme stad in een rijke regio met alle nadelige gevolgen voor het voorzieningenniveau in de stad van dien. In het convenant is aangegeven hoe de betrokken stadswijken ook in de toekomst aantrekkelijk kunnen worden voor een brede groep bewoners, onder wie, maar niet beperkt tot, de primaire doelgroep van de gezamenlijke corporaties.
      2.5	De gemeente en de betrokken corporaties hebben in 1999 met elkaar de overeenkomst Wijkvernieuwing gesloten. Deze overeenkomst is aangegaan om als juridische paragraaf te dienen voor het convenant. De gemeenteraad heeft in zijn vergadering van juni 1999 ingestemd met de overeenkomst. In de overeenkomst heeft de gemeente zich in het bijzonder verplicht om gedurende de door het convenant bestreken periode ieder jaar haar volkshuisvestingsbeleid maximaal af te stemmen op de daadwerkelijke realisatie van het in het convenant vastgelegde programma, terwijl de gezamenlijke corporaties zich gedurende die periode in het bijzonder hebben verplicht om ieder jaar hun activiteiten maximaal af te stemmen op de daadwerkelijke realisatie van dat programma. 
      2.6	In het convenant is aangegeven dat sloop van een aanzienlijk deel van de voorraad huurwoningen nodig zal zijn om leegstand te voorkomen. Het betreft huurwoningen die het slechtst in de markt liggen en die bij overschotten op de woningmarkt het eerst (structureel) leeg komen te staan. Het convenant voorziet in een sloop- en herpositioneringsprogramma voor 8.000 wooneenheden uit de woonvoorraad van 33.300 woningen.
      2.7	Het convenant heeft onder meer betrekking op de onder 1.1 - 1.3 aangeduide woningen, waar eiseres eigenaar van was en waarvan de verhuurbaarheid achteruit liep en zich enige leegstand voordeed. De relatief jonge woningen vertegenwoordigden een hoge boekwaarde; enkel op bedrijfseconomische gronden was sloop voor eiseres niet aan de orde. In het door de gemeente opgestelde stedenbouwkundige plan was de sloop van de [A-flat] opgenomen. Pas nadat de gemeente eiseres had overtuigd van de noodzaak daarvan, is eiseres akkoord gegaan met sloop en heeft zij de onttrekkingsvergunning voor die flat aangevraagd.
      2.8	De onder 1.1 genoemde legesfactuur, groot € 69.883,60, heeft betrekking op 172 naderhand in opdracht van eiseres gesloopte percelen tegen een in de bij de Legesverordening van de gemeente Groningen behorende tarieventabel vermeld bedrag van € 406,30 per perceel. Deze woningen lagen in de wijk [wijk A], waar blijkens het convenant ingrijpende maatregelen nodig waren in de woningvoorraad om een omslag te kunnen bereiken. Twee andere flats van eiseres, [D] en [E], zijn eveneens ter uitvoering van het convenant na verlening van de vereiste onttrekkingsvergunningen gesloopt. Voor deze vergunningen zijn geen leges geheven.
      2.9	De onder 1.2 genoemde legesfactuur, groot € 8.205,30, heeft betrekking op 18 naderhand in opdracht van eiseres gesloopte percelen tegen een in de bij de Legesverordening van de gemeente Groningen behorende tarieventabel vermeld bedrag van € 455,85 per perceel. Deze legesfactuur is naderhand gecrediteerd tot het enkelvoudige legesbedrag. Deze woningen lagen in de [B-wijk], waar blijkens het convenant minimaal een aantal blokken of een deel van de wijk moest worden herontwikkeld.
      2.10	De onder 1.3 genoemde legesfactuur, groot € 15.498,90, heeft betrekking op 74 naderhand in opdracht van eiseres gesloopte percelen tegen een in de bij de Legesverordening van de gemeente Groningen behorende tarieventabel vermeld bedrag van € 406,30 per perceel. Aangezien ten tijde van de legesheffing bekend was dat eiseres tevens voor 40 nieuwe woningen een bouwvergunning had aangevraagd of daar binnenkort toe zou overgaan, heeft de legesheffing per saldo plaatsgevonden voor 34 percelen. Deze woningen lagen in de wijk [C], waar blijkens het convenant de ingrepen in de woningvoorraad beperkt konden worden tot complexniveau, zonder dat een verandering in de stedenbouwkundige structuur noodzakelijk was, hetgeen blijkens het convenant overigens niet betekent dat er weinig gesloopt zou hoeven worden.
      2.11	Bij brief van 4 januari 2005 heeft de gemeente aan eiseres gemeld dat "tot op heden" bij de herstructurering - in het kader van de uitvoering van het convenant - ten onrechte geen leges werden geheven wanneer toegelaten instellingen - zoals eiseres - na sloop van meestal in het kader van de sociale woningbouw gerealiseerde woningen, daarvoor in de plaats koopwoningen werden teruggebouwd. Met de bedoelde brief maakt de gemeente kenbaar dat in de omschreven gevallen voortaan overeenkomstig de verordening leges zullen worden geheven, zij het dat de gemeente afziet van het achteraf verzenden van een nota voor verschuldigde legeskosten in het kader van de woningonttrekking, omdat die verzending in de opvatting van de gemeente niet correct zou zijn.
      2.12	Blijkens een brief van de gemeente van 21 februari 2006 hebben de corporaties tijdens bestuurlijk overleg met een wethouder van de gemeente afgesproken dat bij de aanvraag van onttrekkingsvergunningen voor woningcomplexen leges worden geheven over het saldo van het aan te slopen woningen minus het aantal te bouwen woningen. Wanneer tijdens de behandeling van de aanvraag woningonttrekking ook de bouwaanvraag wordt ingediend, zal alleen het verschil tussen het op die locatie te slopen en het aantal te bouwen woningen in rekening worden gebracht. Wanneer meer woningen worden gebouwd dan gesloopt, zal worden volstaan met een enkelvoudig legesbedrag. Wordt de bouwvergunning later ingediend, dan kan bij de gemeente een schriftelijk verzoek om teruggave van een deel van de leges worden ingediend. Bij dat verzoek moet een kopie van de legesnota worden gevoegd. De bestuurlijke afspraak geldt voor aanvragen woningonttrekking die na 1 januari 2004 zijn ingediend.
    
    
    
      Geschil
      3.1	Primair is in geschil het antwoord op de vraag of het gemeentebestuur met het verlenen van de onttrekkingsvergunningen een dienst heeft verricht. Subsidiair is in geschil het antwoord op de vraag of de legesheffing op grond van het vertrouwensbeginsel achterwege had moeten blijven althans tot een lager bedrag had moeten plaatsvinden. Meer subsidiair is in geschil het antwoord op de vraag of de hoogte van de leges in (wan)verhouding staat tot de omvang van de door het gemeentebestuur in het kader van de aangevraagde onttrekkingsvergunningen verrichte werkzaamheden.
      3.2	Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van de beroepen, vernietiging van de uitspraken op bezwaar en vernietiging althans vermindering van de belastingaanslagen.
      3.3	Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van de beroepen.
      3.4	Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken.
    
    
    
      Beoordeling van het geschil
      4.1	Krachtens artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet kunnen gemeenten leges heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. De gemeente maakt in de onder 2.13 genoemde Legesverordening 1995 gebruik van deze bevoegdheid.
      4.2	Krachtens de artikelen 1 en 2 van de voor de betreffende jaren geldende de Legesverordening 1995 worden onder de naam leges rechten geheven ter zake van het door of vanwege de gemeente verlenen van diensten, genoemd in die verordening en de daarbij behorende tarieventabel van de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
      4.3	In de tarieftabel bij de Legesverordening 1995 van de gemeente Groningen is bepaald dat voor het verlenen van een vergunning voor het onttrekken van woonruimte, voor elke woonruimte het bedrag aan leges € 406,30 (tekst 2004) respectievelijk € 455,85 (tekst 2005) bedraagt.
      4.4	In zijn arrest van 13 augustus 2004, nr. 37 836, gepubliceerd in onder andere BB 2004/957, heeft de Hoge Raad geoordeeld dat slechts als dienst kunnen worden aangemerkt door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
      4.5	Bij betwisting - zoals hier - rust op verweerder de last te bewijzen dat de gemeente een dienst heeft verricht met de verlening van elk van de onttrekkingsvergunningen.
    
     
    
      4.6	De rechtbank is van oordeel dat verweerder het van hem verlangde bewijs niet heeft geleverd. Zij overweegt dat uit de vastgestelde feiten volgt dat de gemeente zich ter behartiging van het algemeen belang sinds 1997 vanuit haar publieke verantwoordelijkheid voor het volkshuisvestingsbeleid in de stad, voortdurend heeft ingespannen een ingrijpend programma voor wijkvernieuwing te realiseren. De sloop en nieuwbouw van woningen heeft plaatsgevonden ter voorkoming van dreigende verpaupering en leegstand in diverse stadswijken met het oog op het verbeteren van de leefbaarheid van de wijken en het handhaven van het voorzieningenniveau in de stad. De in regioverband met de provincies Groningen en Drenthe en (andere) gemeenten gemaakte afspraken hebben als taakstelling gediend voor de bouwstroomdoelstelling van de gemeente. Gelet hierop is de rechtbank in het licht van de vastgestelde feiten van oordeel dat met de beoordeling van elk van de aanvragen voor de onttrekkingsvergunningen, het gemeentebestuur niet minder het publieke belang van de gemeente en de andere genoemde overheden heeft gediend dan het individuele belang van eiseres als aanvraagster van de vergunning. Dit oordeel treft alle in geding zijnde woningcomplexen, ook al waren die in verschillende stadwijken gelegen, omdat de sloop van elk complex voortvloeide uit het convenant. Derhalve houden de betrokken werkzaamheden van het gemeentebestuur niet in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, zodat het gemeentebestuur geen dienst heeft verricht en de grondslag voor legesheffing dus ontbreekt.
      4.7	Gelet op het vorenoverwogene dienen de beroepen gegrond te worden verklaard.
    
    
    
      Proceskosten
      De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op  € 966 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het geven van een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van de (eerste) zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van  €  322,- en een wegingsfactor 1). Vanwege de samenhang van de zaken kan worden volstaan met een kostenveroordeling voor één zaak.
    
    
    
      Griffierecht
      Alleen in de zaak geregistreerd onder AWB-nummer 07/2369 is griffierecht geheven.
    
     
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      -	verklaart de beroepen gegrond;
      -	vernietigt de uitspraken op bezwaar;
      -	vernietigt de belastingaanslagen en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 922 en wijst de gemeente Groningen aan dit bedrag aan eiseres te voldoen;
      -	gelast dat de gemeente Groningen het door eiseres betaalde griffierecht van € 276 vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan op 31 maart 2008 door mr. J.W. Keuning, voorzitter, mr. dr. P. van der Wal en mr. F.J.H.L. Makkinga, leden, en op dezelfde dag in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. M. Hiemstra, griffier. 
    
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Leeuwarden (belastingkamer), Postbus 1704, 8901 CA Leeuwarden.
    
    
      Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
      1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      a. de naam en het adres van de indiener;
      b. een dagtekening;
      c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
      d. de gronden van het hoger beroep.