ECLI:NL:RVS:2025:5194, Raad van State, 29-10-2025, 202406690/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 april 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht een verzoek van [appellant] om handhaving met betrekking tot de woning aan de [locatie] in Utrecht, waarvan [partij] eigenaar is, afgewezen. [appellant] heeft op 27 januari 2021, onder verwijzing naar een eerder verzoek, het college verzocht handhavend op te treden in verband met de bouw van afzonderlijke wooneenheden in de woning. Het college heeft dat verzoek bij het besluit van 8 april 2021, gehandhaafd bij het besluit van 24 augustus 2021, afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uit het rapport van een inspectie op 7 juli 2021 volgt dat er weliswaar twee appartementen in de woning aanwezig zijn, maar dat slechts één van de appartementen wordt bewoond. Volgens het college was daarom geen sprake van overtreding van het verbod om woonruimte tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden, als bedoeld in het toen geldende artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2019, gemeente Utrecht.

202406690/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Utrecht,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 april 2021 heeft het college een verzoek van [appellant] om handhaving met betrekking tot de woning aan de [locatie] in Utrecht (hierna: de woning), waarvan [partij] eigenaar is, afgewezen.
    Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3205, heeft de Afdeling de door [appellant] en [partij] ingestelde hoger beroepen gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het tegen het besluit van 24 augustus 2021 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van die uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen. Zij heeft daarbij bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 23 september 2024 heeft het college het besluit van 8 april 2021, onder aanpassing van de motivering, in stand gelaten.
    Tegen het besluit van 23 september 2024 heeft [appellant] beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 september 2025, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. M.T. Smits, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft op 27 januari 2021, onder verwijzing naar een eerder verzoek, het college verzocht handhavend op te treden in verband met de bouw van afzonderlijke wooneenheden in de woning.
    2.       Het college heeft dat verzoek bij het besluit van 8 april 2021, gehandhaafd bij het besluit van 24 augustus 2021, afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uit het rapport van een inspectie op 7 juli 2021 volgt dat er weliswaar twee appartementen in de woning aanwezig zijn, maar dat slechts één van de appartementen wordt bewoond. Volgens het college was daarom geen sprake van overtreding van het verbod om woonruimte tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden, als bedoeld in het toen geldende artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) en artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2019, gemeente Utrecht (hierna: de Hv 2019).
    3.       In de uitspraak van 7 augustus 2024 heeft de Afdeling overwogen dat de omstandigheid dat beide woonruimten al dan niet bewoond zijn, geen criterium vormt bij de bovengenoemde verbodsbepalingen. Aangezien niet in geschil is dat ten tijde van de inspectie op 7 juli 2021 de woning was verbouwd tot twee woonruimten zonder dat daarvoor de benodigde vergunning was verleend, is sprake van overtreding van het bovengenoemde verbod. Het college heeft daarom ten onrechte aan zijn besluit van 24 augustus 2021 ten grondslag gelegd dat daarvan géén sprake was. Het besluit berust daarmee niet op een deugdelijke motivering. De Afdeling heeft dat besluit daarom vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
    Besluit van 23 september 2024
    4.       Het college heeft bij het besluit van 23 september 2024 de afwijzing van het verzoek om handhaving in stand gelaten, omdat volgens het college niet langer sprake is van een overtreding.
    5.       Het college heeft gewezen op wijzigingen in de regelgeving in juli 2024. Inmiddels is het verbod om zonder de benodigde vergunning woonruimte tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden, neergelegd in het ten tijde van het besluit van 24 augustus 2021 geldende artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d, van de Hw en artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Hv 2019, vervangen door het verbod om zonder de benodigde vergunning woonruimte tot twee of meer zelfstandige woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden, neergelegd in respectievelijk artikel 21, eerste lid, aanhef en onder e, van de Hw, en artikel 49, eerste lid, aanhef en onder e, van de Huisvestingsverordening gemeente Utrecht (hierna: de Hv 2024). Het is dus niet meer verboden om zonder vergunning te verbouwen tot twee of meer onzelfstandige woonruimten of in die verbouwde staat te houden. Het verbod geldt nog wel voor het verbouwen van woonruimte tot twee of meer zelfstandige woonruimten, of het in die verbouwde staat houden. Het college heeft toegelicht dat onder zelfstandige woonruimte een woonruimte wordt verstaan, die een eigen toegang heeft en die de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, zoals een keuken, toilet en wasruimte. Of sprake is van een zelfstandige woonruimte moet worden beoordeeld aan de hand van de feitelijke situatie.
    6.       Volgens het college zijn er geen twee of meer zelfstandige woonruimten in de woning. Het college heeft gewezen op een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van 8 maart 2024, waarin het verslag is vastgelegd van een inspectie van de woning op 5 maart 2024, naar aanleiding van een ander handhavingsverzoek van [appellant] (hierna: het rapport). De inspecteurs hebben tijdens de inspectie gesproken met twee van de drie bewoners van de woning. Zij hebben verklaard dat de drie bewoners ieder een eigen kamer hebben op respectievelijk de begane grond, de eerste verdieping en de tweede verdieping van de woning. Op de eerste verdieping bevindt zich de gemeenschappelijke woonkamer en keuken. Eén van de bewoners heeft op de tweede verdieping een badkamer. De andere twee delen de badkamer op de eerste verdieping. Verder hebben zij verklaard dat de keuken op de tweede verdieping onklaar is gemaakt en gebruikt wordt als kledingkast. Tijdens het bezoek zijn foto’s gemaakt van de woning, die zijn opgenomen in het rapport.
    Volgens het college volgt uit het rapport dat er slechts één keuken beschikbaar is in de woning, waarop alle bewoners zijn aangewezen. De voormalige keuken op de tweede verdieping is getransformeerd naar een kledingkast. Daarnaast zijn de kookplaat dan wel het fornuis en de spoelbak verwijderd en is het aanrechtblad volledig afgetimmerd. Er is geen plaats waar eten bereid kan worden, zodat niet meer van een keuken gesproken kan worden.    
    Beroep
    7.       [appellant] betoogt dat sprake is van overtreding van het verbod om zonder vergunning woonruimte te verbouwen tot twee of meer zelfstandige woonruimten of in die verbouwde staat te houden en dat het college daarop moet handhaven. Het college heeft niet ontkend dat de woning al in 2019 tot (ten minste) twee zelfstandige woonruimten is verbouwd. Bouwkundig gezien is er sindsdien niets veranderd. [appellant] voert aan dat op alle verdiepingen keukens, toiletten en wasgelegenheden aanwezig zijn. Bij de afwijzing van het handhavingsverzoek is het college er weliswaar van uitgegaan dat op de tweede verdieping de spoelbak uit de keuken is verwijderd en dat het aanrechtblad is afgetimmerd, maar dat blijkt niet uit het rapport.
    Oordeel Afdeling
    Nadere stukken 22 september 2025
    8.       Het college heeft na afloop van de tiendagentermijn, als bedoeld in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, op 22 september 2025 nadere stukken ingediend. [appellant] heeft op de zitting van de Afdeling, op 23 september 2025, te kennen gegeven dat hij onvoldoende gelegenheid heeft gehad om inhoudelijk op een deel van deze stukken te reageren. Gelet op het voorgaande en gelet op de goede procesorde, heeft de Afdeling de stukken van het college van 22 september 2025 buiten beschouwing gelaten.
    Beoordeling beroep
    9.       In beroep gaat het over de vraag of in de woning een keuken en een wasruimte op de begane grond aanwezig zijn en of een keuken op de tweede verdieping aanwezig is. Er is geen definitie opgenomen van ‘keuken’ of ‘wasruimte’ in de Hv 2024 of in de Hw. De Afdeling gaat daarom uit van de betekenis die daaraan in dit verband - wezenlijke voorzieningen in een woonruimte - normaal gesproken wordt gegeven.
    10.     Partijen zijn het erover eens dat op de begane grond een slaapruimte, een toilet en een spoelbak met een kraan aanwezig zijn. Anders dan [appellant] op de zitting heeft gesteld, is de spoelbak met de kraan geen keuken en ook geen wasruimte in vorenbedoelde zin.
    11.     Partijen zijn het erover eens dat op de tweede verdieping voorheen een functionele keuken aanwezig was. In geschil is of dat nog steeds zo is. Op de foto’s die in het rapport zijn opgenomen is te zien dat er een plaat op het aanrechtblad is bevestigd. [appellant] heeft erop gewezen dat op de foto’s niet de hele keuken is te zien en dat uit de foto’s niet blijkt in hoeverre de keuken onklaar is gemaakt. [partij] heeft desgevraagd op de zitting naar voren gebracht dat de kraan en de spoelbak die voorheen aanwezig waren zijn verwijderd, dat er geen oven en geen kookplaat meer aanwezig zijn en dat de gas- en waterleidingen zijn afgedopt. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze verklaring te twijfelen. Omdat op de tweede verdieping geen aanrecht met een spoelbak en een kraan en geen kookplaat of fornuis aanwezig zijn, is op die verdieping geen sprake van een keuken in vorenbedoelde zin.
    12.     Het voorgaande brengt mee dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in de woning geen sprake is van twee of meer zelfstandige woonruimten als bedoeld in artikel 49, eerste lid, aanhef en onder e, van de Hv 2024 en dat dus geen sprake is van overtreding van het daarin neergelegde verbod.
    Slotsom
    13.     Het beroep is ongegrond.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. M. Soffers, voorzitter, en mr. J.F. de Groot en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Soffers
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2025
    994