ECLI:NL:RVS:2008:BD3098, Raad van State, 04-06-2008, 200706462/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2006 heeft de burgemeester van Utrecht (hierna: de burgemeester) het bij Kafé België (hierna: het café) behorende terras gelegen aan de [locatie] te [plaats] gesloten voor publiek voor de duur van twee weken.

200706462/1.
    
    Datum uitspraak: 4 juni 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant a], wonend te [woonplaats], 
    
    [appellant b], wonend te [woonplaats] en 
    
    [appellant c], wonend te [woonplaats], gemeente Maasdonk, vennoten van de vennootschap onder firma Paniekeren, h.o.d.n. Kafé België, gevestigd te Utrecht,
    
    tegen de uitspraak in zaak nrs. 07/1589 en 07/1590 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 26 juli 2007 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    de burgemeester van Utrecht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 juli 2006 heeft de burgemeester van Utrecht (hierna: de burgemeester) het bij Kafé België (hierna: het café) behorende terras gelegen aan de [locatie] te [plaats] gesloten voor publiek voor de duur van twee weken.
    
    Bij besluit van 14 juni 2007 heeft de burgemeester het daartegen door [appellanten], vennoten van de vennootschap onder firma Paniekeren (hierna: de vennoten) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 juli 2007, verzonden op 27 juli 2007, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het door de vennoten daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 14 juni 2007 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de vennoten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 september 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 28 september 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 25 september 2007 heeft de burgemeester, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door de vennoten gemaakte bezwaar en na heroverweging het bij het café behorende terras gesloten voor publiek voor de duur van één week.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de vennoten bij brief van 1 november 2007 op het opnieuw genomen besluit op bezwaar gereageerd.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2008, waar de vennoten, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en mr. I.M. Hagg, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Ramdoelare Tewari, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 2, voor zover van belang, van de Horecaverordening Utrecht 2004 (hierna: de horecaverordening) wordt onder horecabedrijf ook verstaan een bij dit bedrijf behorend terras en andere aanhorigheden.
    
    Ingevolge voornoemd artikel, aanhef en onder 3, wordt onder terras verstaan het buiten de besloten ruimte van het horecabedrijf liggend deel, waar zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    Ingevolge artikel 13, tweede lid, kan de burgemeester één of meer horecabedrijven in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid, of als er naar zijn oordeel sprake is van bijzondere omstandigheden, voor een bepaalde duur sluiten.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Terrassenreglement van de gemeente Utrecht (hierna: het terrassenreglement) is het verboden op een terras dranken en/of spijzen te verstrekken aan personen die geen gebruik maken van de op het terras aanwezige zitplaatsen.
    
    Ingevolge artikel 2 mag een op de openbare weg gelegen terras geen afbreuk doen aan:
    
    a. de vrije doorgang van het verkeer, waaronder voetgangers;
    
    b. het doelmatig en veilig gebruik van de weg.
    
    2.2. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 juli 2006 heeft de burgemeester het bij het café behorende terras gesloten voor het publiek voor de duur van twee weken, wegens verstoring van de openbare orde als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de verordening. Het besluit is gebaseerd op een door de politie opgemaakt proces-verbaal van 3 mei 2006 volgens hetwelk op 2 mei 2006 is geconstateerd dat een aantal bezoekers van het café zich met drank afkomstig uit het café buiten het terras ophield, waardoor de doorgang van het verkeer werd belemmerd. Bij zijn besluit heeft de burgemeester tevens betrokken dat reeds eerder is geconstateerd dat bezoekers van het café zich buiten de terrasgrenzen ophielden en de openbare orde verstoorden, hetgeen er destijds toe heeft geleid dat de vennoten tijdens een gesprek op 25 oktober 2005 en bij brief van 2 november 2005 zijn gewaarschuwd voor de gevolgen van de uit deze overtredingen van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a en artikel 2 van het terrassenreglement blijkende gebrekkige bedrijfsvoering.
    
    Blijkens de op 7 november 2005 gewijzigde exploitatievergunning is het terras van het café gelegen direct tegen de gevel voor de zaak, op straatniveau en heeft het een omvang van vier meter breed bij één meter diep.
    
    2.3. De vennoten betogen in hoger beroep dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat een bestuurlijke maatregel voorafgegaan dient te worden door een waarschuwing. Dit klemt temeer, nu blijkens de verhoging van het aantal controles volgens de vennoten sprake moet zijn van een beleidswijziging die door de burgemeester niet kenbaar is gemaakt. De brief van 2 november 2005 die zij naar aanleiding van een door henzelf geïnitieerd gesprek omtrent de problematiek rondom het terras, van de burgemeester hebben ontvangen, kan daarom niet als een zodanige waarschuwing worden aangemerkt.
    
    2.4. Dit betoog faalt. De voorzieningenrechter heeft met juistheid geoordeeld dat de aanleiding voor het genomen besluit gelegen is in het voorval van 2 mei 2006, waarvan op 3 mei 2006 proces-verbaal is opgemaakt. Evenwel staat vast dat daaraan voorafgaand diverse malen is geconstateerd dat bezoekers van het café zich ophielden buiten het terras op de openbare weg. Naar aanleiding van deze voorvallen heeft het gesprek van 25 oktober 2005 plaatsgevonden en is de brief van 2 november 2005 verzonden. Daarmede zijn de vennoten afdoende gewaarschuwd om tijdig adequate maatregelen te treffen om verdere verstoring van de openbare orde en sluiting van de inrichting te voorkomen. De vennoten hebben dit ook zo begrepen, nu zij vervolgens een plan van aanpak ter voorkoming van overlast van het terras hebben opgesteld. Er is niet gebleken van een beleidswijziging. De omstandigheid dat de burgemeester in het verleden niet is opgetreden tegen deze situatie, betekent niet dat hij niet meer bevoegd is daar thans wel tegen op te treden.
    
    2.5. Voorts bestrijden de vennoten de overweging van de voorzieningenrechter, samengevat weergegeven, dat sprake is van een verstoring van de openbare orde nu gebleken is dat bezoekers van het café zich op 2 mei 2006 buiten het terras met consumpties van het café hebben opgehouden. Zij stellen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat een belangenafweging dient plaats te vinden tussen enerzijds de ernst van de overtreding en de mate waarin met deze overtreding de openbare orde wordt aangetast, en anderzijds de gevolgen voor de burger bij toepassing van een op te leggen maatregel. In dit verband wijzen zij op de ernstige financiële gevolgen die een sluiting met zich brengt. Ook wijzen zij op de toelichting bij artikel 13 van de verordening, waaruit blijkt dat het niet in de rede ligt gebruik te maken van een zware maatregel als sluiting in geval van een marginale overtreding van de voorschriften. Het enkele feit dat een cafébezoeker zich buiten de terrasgrenzen ophoudt, is onvoldoende voor de conclusie dat de openbare orde wordt verstoord, aldus de vennoten. In dit verband stellen de vennoten zich op het standpunt dat de bezoekers zich niet op de rijbaan bevonden, doch op het weggedeelte waar fietsen worden geplaatst.
    
    2.6. Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, is de bevoegdheid van de burgemeester om een tijdelijke sluiting te bevelen van discretionaire aard, zodat het gebruik van deze bevoegdheid door de rechter slechts terughoudend kan worden getoetst. Derhalve is aan de orde de vraag of de voorzieningenrechter met juistheid heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat in het belang van de openbare orde het terras voor bepaalde duur wordt gesloten en dat zij dat belang heeft mogen laten prevaleren boven de belangen van de vennoten.
    
    2.6.1. Aan de maatregel tot tijdelijke sluiting van het café liggen artikel 13, tweede lid, van de verordening en de artikelen 1 en 2 van het terrassenreglement ten grondslag. Hoewel de sluitingsbepaling een zekere beoordelingsmarge laat, blijkt uit de toelichting bij vermelde artikelen uit het terrassenreglement dat de in voormelde bepalingen neergelegde beperkingen van de verstrekking van drank en spijzen van bepalend belang zijn voor de bescherming van alle bij de exploitatie van een terras betrokken belangen en voorts dat bij het gebruik van de openbare weg het belang van de publieke functies dient te prevaleren.
    
    In het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van 3 mei 2006 is gerelateerd dat de doorgang van het verkeer op de Oude Gracht ter hoogte van het café werd belemmerd door een zestal personen die op het wegdek zaten, met tussen hen in meerdere glazen, gevuld met bier. In hetgeen door de vennoten is aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond waarop moet worden geoordeeld dat de burgemeester niet mocht uitgaan van de juistheid van deze beschrijving. Anders dan de vennoten stellen, heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat het gedrag van de bezoekers van het café zoals hiervoor aangegeven, valt aan te merken als verstoring van de openbare orde. Mede gezien de toelichting bij de genoemde regelingen heeft de burgemeester in redelijkheid kunnen besluiten het terras in het belang van de openbare orde voor bepaalde duur te sluiten. Het betoog van de vennoten dat bij sluiting van het terras voor de duur van twee weken een omzetverlies zal worden geleden van € 14.280,00 doet hieraan niet af, reeds omdat dit bedrag op geen enkele wijze is onderbouwd en, gelet op de omvang van het terras, niet op voorhand aannemelijk is. Het oordeel van de voorzieningenrechter is derhalve juist.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Op 25 september 2007 heeft de burgemeester opnieuw beslist op het door de vennoten gemaakte bezwaar. Bij dat besluit is de sluiting van het bij het café behorende terras teruggebracht tot een periode van één week. Ten tijde van het nemen van dit nieuwe besluit was bij de Afdeling het hoger beroep van de vennoten tegen de aangevallen uitspraak aanhangig. Ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, wordt het hoger beroep van de vennoten geacht mede een beroep in te houden tegen het nieuwe besluit van 25 september 2007.
    
    De vennoten hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, ter aanvulling daartegen aangevoerd dat ook dit besluit ter zake van de sluitingsduur een motivering ontbeert. Voorts stellen zij dat ook bij andere cafés aan de Oude Gracht cafébezoekers zich op de rijbaan bevinden, terwijl de politie daartegen niet optreedt.
    
    2.9. De vennoten hebben geen concrete gevallen genoemd waarin op een andere wijze is opgetreden tegen vergelijkbare overtredingen. Ook anderszins hebben zij hun stellingen hieromtrent niet onderbouwd.
    
    Op grond van hetgeen zij hiervoor heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat, nu de schending van de openbare orde ten gevolge van de gedragingen van de cafébezoekers van het café is komen vast te staan, en voorts niet is gebleken van omstandigheden die nopen tot een kortere sluitingsduur, niet kan worden geoordeeld dat de burgemeester niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot de sluiting voor de duur van één week.
    
    2.10. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep van de vennoten gericht tegen het besluit van 25 september 2007 ongegrond is.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van 25 september 2007 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. P.A. Offers, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Van Hardeveld
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2008
    
    312-384.