ECLI:NL:RVS:2025:5684, Raad van State, 03-12-2025, 202306212/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 april 2020 heeft de voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland voorschriften verbonden aan de door [appellante] aangemelde demonstratie bij de abortuskliniek aan de Sarphatistraat in Amsterdam op 2 april 2020. [appellante] demonstreert, als deelnemer aan de beweging ‘Pro Life Amsterdam’, regelmatig bij de abortuskliniek door daar te bidden, bezoekers aan te spreken en/of aan hen bloemen en folders uit te delen. Zij heeft de voorzitter laten weten dat zij van plan waren om op 2 april 2020 weer te demonstreren. Bij besluit van 1 april 2020, in stand gelaten bij besluit van 12 april 2021, heeft de voorzitter voorschriften verbonden aan de demonstratie. Het voorschrift dat hier relevant is, houdt in dat alleen gedemonstreerd mag worden aan de overzijde van de abortuskliniek en dat het niet is toegestaan om het gebouw, of bezoekers van het gebouw, te benaderen.

202306212/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 augustus 2023 in zaak nr. 21/2874 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 april 2020 heeft de voorzitter voorschriften verbonden aan de door [appellante] aangemelde demonstratie bij de abortuskliniek aan de Sarphatistraat in Amsterdam op 2 april 2020.
    Bij besluit van 12 april 2021 heeft de voorzitter het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 25 november 2022 (hierna: de tussenuitspraak)
    heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de voorzitter in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
    Bij stuk van 23 december 2022 heeft de voorzitter de onderbouwing van het besluit van 12 april 2021 aangevuld.
    Bij uitspraak van 15 augustus 2023 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 12 april 2021 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten.
    Tegen de einduitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Stichting Abortuskliniek Amsterdam en de voorzitter hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken ECLI:NL:RVS:2025:5681, ECLI:NL:RVS:2025:5682 en ECLI:NL:RVS:2025:5683, op de zitting van 10 juni 2025 behandeld. [appellante] is verschenen, vertegenwoordigd door mr. M.J.N. Vermeij, advocaat in Den Haag. Daarnaast is de voorzitter verschenen, vertegenwoordigd door mr. M. Kappelhof, mr. R. Nomden en T.C. Temminck Tuinstra. Ter zitting is verder Stichting Abortuskliniek Amsterdam, vertegenwoordigd door mr. C.J. ten Loggen-ten Hoopen, advocaat in Hoofddorp, als partij gehoord. Na afloop van de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Ten tijde van belang was de voorzitter gelet op artikel 39, eerste lid, onder d Wet veiligheidsregio’s bevoegd besluiten over de toepassing van artikel 5 van de Wet openbare manifestaties (hierna: de Wom) te nemen.
    2.       [appellante] demonstreert, als deelnemer aan de beweging ‘Pro Life Amsterdam’, regelmatig bij de abortuskliniek door daar te bidden, bezoekers aan te spreken en/of aan hen bloemen en folders uit te delen. Zij heeft de voorzitter laten weten dat zij van plan waren om op 2 april 2020 weer te demonstreren. Bij besluit van 1 april 2020, in stand gelaten bij besluit van 12 april 2021, heeft de voorzitter voorschriften verbonden aan de demonstratie. Het voorschrift dat hier relevant is, houdt in dat alleen gedemonstreerd mag worden aan de overzijde van de abortuskliniek en dat het niet is toegestaan om het gebouw, of bezoekers van het gebouw, te benaderen.
    De rechtbank oordeelde in haar tussenuitspraak dat de voorzitter niet goed had gemotiveerd waarom het nodig was om voorschriften aan de demonstratie te verbinden. Bij nader stuk van 23 december 2022 heeft de voorzitter vervolgens onder andere nader gemotiveerd waarom zij de voorschriften nodig vindt om wanordelijkheden te voorkomen. Naar aanleiding van deze aanvulling op de motivering heeft de rechtbank in haar einduitspraak geoordeeld dat het besluit van 12 april 2021 weliswaar vernietigd moet worden vanwege een motiveringsgebrek, maar dat de rechtsgevolgen daarvan wel in stand kunnen blijven omdat de voorzitter alsnog een toereikende motivering heeft overgelegd.
    [appellante] is het niet eens met het in stand laten van de rechtsgevolgen. In hoger beroep is enkel aan de orde of de burgemeester om wanordelijkheden te voorkomen mocht voorschrijven dat alleen op de aangewezen locatie en zonder mensen te benaderen gedemonstreerd mocht worden.
    Wettelijk kader
    3.       De wettelijke bepalingen die in deze uitspraak worden genoemd, staan in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Mocht de voorzitter voorschriften over de locatie aan de demonstratie verbinden?
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de voorzitter redelijkerwijs kon vrezen voor wanordelijkheden. [appellante] voert als eerste aan dat gedragingen alleen als ‘wanordelijkheden’ kunnen worden gekwalificeerd, als het gaat om strafbare gedragingen. Daarvan is bij deze demonstraties geen sprake.
    Ook verder bestond er volgens haar geen aanleiding om te denken dat de demonstraties tot wanordelijkheden zouden leiden. Het bidden, aanspreken van bezoekers van de abortuskliniek en uitdelen van bloemen en folders kan niet als ‘wanordelijkheden’ worden beschouwd. Zij wijst erop dat er geen klachten over haar eerdere demonstraties bekend zijn en voert aan dat ook uit de observaties van toezichthouders niet blijkt dat in haar geval eerder sprake was van wanordelijkheden. De omstandigheid dat andere demonstrantengroeperingen zich wellicht in het verleden hebben misdragen, betekent niet dat haar demonstraties tot wanordelijkheden zullen leiden. De rechtbank heeft verder ten onrechte overwogen dat bezoekers van een abortuskliniek meer bescherming nodig hebben dan bezoekers van andere openbare locaties en dat daarom bij abortusklinieken gedragingen eerder als wanordelijkheden kunnen worden gekwalificeerd. Tot slot brengt zij naar voren dat door het doel van de demonstraties bij de afdoening te betrekken, de rechtbank in navolging van de voorzitter zich ten onrechte heeft bemoeid met de inhoud van de demonstraties.
    4.1.    Iedereen heeft het recht om te demonstreren. Dat is bepaald in artikel 9 van de Grondwet. Het recht om te demonstreren is echter niet onbeperkt. Uit artikel 9, tweede lid, van de Grondwet volgt dat een demonstratie beperkt mag worden ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en/of ter voorkoming van wanordelijkheden. Deze normen zijn verder uitgewerkt in de Wom, in het bijzonder in artikel 5, eerste en tweede lid, aanhef en onder c, van de Wom in samenhang met artikel 2 van de Wom.
    Gelet op de tekst van artikel 5, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 2 van de Wom, komt aan de burgemeester een zekere beoordelingsruimte toe. Het is daarom in eerste instantie aan de burgemeester om aan de hand van de lokale omstandigheden een inschatting te maken of, en zo ja welke, beperkingen en voorschriften aan een demonstratie moeten worden gesteld. De rechter moet vervolgens bepalen of deze inschatting redelijk is.
    4.2.    [appellante] wil direct voor de deur van de abortuskliniek demonstreren. De voorzitter vreest dat dit tot wanordelijkheden zal leiden, omdat bezoekers van de abortuskliniek op een kwetsbaar moment direct langs de demonstranten moeten lopen, wat als intimiderend wordt beschouwd. Het recht van betoging houdt onder meer in dat bezoekers van abortusklinieken geconfronteerd mogen worden met demonstranten. Zij moeten echter wel, zoals uiteengezet in overweging 8.2 van de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2025:5683, gelet op de specifieke omstandigheden rondom een abortuskliniek en het bezoek daaraan, zelf kunnen beslissen of zij een directe confrontatie aan willen gaan of dat zij zich hieraan willen onttrekken. De voorzitter mag bij een demonstratie bij een abortuskliniek vrezen voor wanordelijkheden als de bezoekers zich niet aan een directe confrontatie met de demonstranten kunnen onttrekken.
    Over het betoog van [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de voorzitter zich, in strijd met artikel 5, derde lid, van de Wom, heeft uitgelaten over de inhoud van de demonstratie, overweegt de Afdeling dat op grond van dit artikel geen voorschriften mogen worden gesteld die betrekking hebben op de inhoud van de demonstratie. Het hier aan de orde zijnde voorschrift stelt echter slechts ruimtelijke beperkingen aan de demonstratie.
    Gelet op het voorgaande mocht de voorzitter voorschriften stellen over de locatie van de demonstratie ter voorkoming van wanordelijkheden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Voor zover [appellante] betoogt dat door niet op de stoep van de abortuskliniek te mogen demonstreren, de demonstratie te ver van de abortuskliniek plaats moet vinden, overweegt de Afdeling als volgt.
    De voorzitter heeft als voorschrift opgenomen dat er niet gedemonstreerd mag worden op de stoep voor de abortuskliniek, maar alleen aan de overzijde daarvan. Tussen de stoep voor de abortuskliniek liggen achtereenvolgens een fietspad, één autorijbaan, twee tramrijbanen en nog een fietspad. Een demonstratie aan de overzijde van de abortuskliniek is goed zichtbaar voor en binnen gehoorafstand van de bezoekers van de abortuskliniek. Tegelijkertijd biedt deze locatie de bezoekers van de abortuskliniek de mogelijkheid om zich aan een directe confrontatie met de demonstranten te onttrekken. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat de voorzitter deze locatie mocht aanwijzen.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het stellen van een beperking aan de locatie in strijd met artikel 11 van het Verdrag tot bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden (hierna: het EVRM)?
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het verbod om te demonstreren op de stoep voor de abortuskliniek en om bezoekers van de kliniek te benaderen, in strijd is met het recht op vrijheid en vergadering (het demonstratierecht) uit artikel 11 van het EVRM. Zij voert daartoe aan dat demonstranten het recht hebben om zelf het tijdstip, de plaats en de vorm van de demonstratie te kiezen. Het voorschrift maakt het voor haar onmogelijk om bezoekers aan te spreken, terwijl dit juist de kern van haar demonstratie is. Het voorschrift is bovendien niet nodig, omdat haar demonstraties de rechten van anderen niet aantasten. Maar ook al zou dat wel zo zou zijn, dan nog volgt uit de rechtspraak van het EHRM dat demonstraties enig ongemak mogen veroorzaken.
    6.1.    Op grond van artikel 11, tweede lid, van het EVRM, mag een demonstratie beperkt worden als deze beperking bij wet is voorzien, een legitiem doel kent en noodzakelijk is in een democratische samenleving.  [appellante] stelt zich op het standpunt dat aan deze laatste twee voorwaarden niet is voldaan.
    6.2.    In artikel 11, tweede lid, van het EVRM staat opgesomd welke doelen grondslag voor legitieme beperking kunnen zijn. Eén van de daarin opgenomen doelen is de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De voorzitter heeft het voorschrift onder meer opgelegd om ervoor te zorgen dat mensen in de abortuskliniek gebruik kunnen maken van hun fundamentele rechten en dus niet onevenredig beperkt worden in de uitoefening van hun privéleven. De Afdeling is van oordeel dat, gelet hierop, de beperking van het demonstratierecht de rechten en vrijheden van anderen beschermt. Het dient daarom een legitiem doel in het kader van artikel 11 van het EVRM.
    6.3.    De Afdeling is ook van oordeel dat de beperking, mede gezien de beoordelingsruimte van de voorzitter, geacht kan worden noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving. Er worden geen voorschriften gesteld aan de inhoud van de demonstratie, maar slechts aan de locatie. De voorzitter heeft bij het bepalen van het gebied waarbinnen niet gedemonstreerd mag worden op redelijke wijze rekening gehouden met zowel de belangen van de demonstranten als de belangen van de bezoekers. De kwetsbaarheid van de bezoekers van de kliniek en de omstandigheid dat zij, door daarnaartoe te gaan, gebruikmaken van hun recht op bescherming van hun persoonlijke levenssfeer, maken dat een reële mogelijkheid geboden moet worden om zich aan een directe confrontatie met de demonstranten te onttrekken. Doordat de demonstranten op redelijk korte afstand, recht tegenover de abortuskliniek, wel mogen demonstreren, is het voor hen nog steeds mogelijk om binnen zicht- en gehoorafstand hun mening kenbaar te maken aan de bezoekers van de kliniek. Indien bezoekers dat wensen, kunnen zij vervolgens naar de demonstranten toelopen om het gesprek aan te gaan. Het voorschrift maakt het demonstratierecht dan ook niet illusoir.
    6.4.    Het beperken van de locatie waar gedemonstreerd mag worden is niet in strijd is met artikel 11 van het EVRM. De rechtbank is terecht niet tot een andere conclusie gekomen.
    Is het stellen van een beperking aan de locatie in strijd met artikel 10 van het EVRM?
    7.       [appellante] betoogt verder dat de beperking ook in strijd is met artikel 10 EVRM, omdat het uitdelen van flyers en het geven van informatie in de nabijheid van een abortuskliniek speciale bescherming behoeft omdat het om een gevoelige kwestie gaat. Ter onderbouwing van haar betoog wijst zij op de uitspraak van het EHRM, Annen tegen Duitsland, arrest van 26 november 2015, ECLI:CE:ECHR:2015:1126JUD000369010, par. 62. De rechtbank heeft ten onrechte nagelaten om het besluit op bezwaar om deze reden te vernietigen.
    7.1.    Veronderstellend dat de demonstratie ook onder artikel 10 van het EVRM valt, oordeelt de Afdeling als volgt. De beperking is bij wet voorzien. Onder verwijzing naar hetgeen onder 6.2 en 6.3 is overwogen, is met de beperking bovendien een legitiem doel gediend en kan de beperking noodzakelijk worden gevonden in een democratische samenleving. De verwijzing naar de uitspraak inzake Annen tegen Duitsland maakt dit niet anders, alleen al omdat die uitspraak niet ziet op een belangenafweging tussen de vrijheid van meningsuiting van anti-abortusdemonstranten en de rechten van de bezoekers van een abortuskliniek. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit op bezwaar in zoverre niet in strijd is met artikel 10 van het EVRM.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 10 van het EVRM is geschonden, omdat daarmee de bezoekers van de kliniek het recht wordt ontnomen om informatie in ontvangst te nemen.
    8.1.    [appellante] beroept zich op een recht dat niet strekt ter bescherming van haar eigen belang. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de eis heeft willen stellen dat er een verband moet zijn tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt. Gelet hierop kan het betoog van [appellante], wat daar verder ook van zij, alleen al op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit. De rechtbank heeft daarom terecht ook in zoverre geen aanleiding gezien om het besluit op bezwaar te vernietigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de voorzitter ter voorkoming van wanordelijkheden mocht besluiten dat er niet gedemonstreerd mag worden op de stoep voor de abortuskliniek en aan de demonstratie een daartoe strekkend voorschrift mocht verbinden.
    10.     Het hoger beroep is ongegrond.
    11.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Huijts
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025
    811
     
    BIJLAGE
     
    Grondwet
    Artikel 9 luidt:
    1.       Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
    2.       De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
    Wet openbare manifestaties
    Artikel 2 luidt:
    De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
    Artikel 5 luidt:
    1.       De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven.
    2.       Een verbod kan slechts worden gegeven indien:
    a.       de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan;
    b.       de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt;
    c.       een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert.
    3.       Een voorschrift, beperking of verbod kan geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen wordt beleden, onderscheidenlijk van de te openbaren gedachten of gevoelens.
    4.       Beschikkingen als bedoeld in het eerste lid worden zo spoedig mogelijk bekendgemaakt aan degene die de kennisgeving heeft gedaan.
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 10 luidt:
    1.       Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
    2.       Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
    Artikel 11 luidt:
    1.       Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
    2.       De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.