ECLI:NL:RVS:2025:5998, Raad van State, 10-12-2025, 202504488/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2023 heeft de Dienst Wegverkeer een aanvraag van [wederpartij] om een Nederlands rijbewijs afgewezen. [wederpartij] heeft in het verleden zijn Nederlandse rijbewijs omgewisseld voor een Tsjechisch rijbewijs, omdat hij toen in Tsjechië woonde en werkte. De geldigheid van het Tsjechische rijbewijs is door de Tsjechische autoriteiten opgeschort, omdat [wederpartij] niet volledig heeft voldaan aan alimentatieverplichtingen in Tsjechië. [wederpartij] woont inmiddels weer in Nederland en wenst in het bezit te komen van een Nederlands rijbewijs, omdat hij voor zijn werk een rijbewijs nodig heeft. De RDW heeft de aanvraag om een Nederlands rijbewijs afgewezen, omdat het Tsjechische rijbewijs nog steeds ongeldig is. Volgens de RDW is het op grond van Europese en nationale regelgeving daarom niet mogelijk om een Nederlands rijbewijs te verstrekken.

202504488/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 juli 2025 in zaak nr. 23/3747 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in [woonplaats],
    en
    de RDW.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juli 2023 heeft de RDW een aanvraag van [wederpartij] om een Nederlands rijbewijs afgewezen.
    Bij besluit van 9 november 2023 heeft de RDW het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 juli 2025 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2023 vernietigd en de RDW opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de RDW hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 oktober 2025, waar de RDW, vertegenwoordigd door mr. M. Arends, en [wederpartij], bijgestaan door mr. L.A.W. Hermans, advocaat in Venlo, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] heeft in het verleden zijn Nederlandse rijbewijs omgewisseld voor een Tsjechisch rijbewijs, omdat hij toen in Tsjechië woonde en werkte. De geldigheid van het Tsjechische rijbewijs is door de Tsjechische autoriteiten opgeschort, omdat [wederpartij] niet volledig heeft voldaan aan alimentatieverplichtingen in Tsjechië. [wederpartij] woont inmiddels weer in Nederland en wenst in het bezit te komen van een Nederlands rijbewijs, omdat hij voor zijn werk een rijbewijs nodig heeft.
    2.       De RDW heeft de aanvraag om een Nederlands rijbewijs afgewezen, omdat het Tsjechische rijbewijs nog steeds ongeldig is. Volgens de RDW is het op grond van Europese en nationale regelgeving daarom niet mogelijk om een Nederlands rijbewijs te verstrekken.
    3.       Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt hiervan deel uit.
    Oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft vastgesteld dat [wederpartij] al eerder om omwisseling van zijn Tsjechische rijbewijs heeft verzocht en dat die aanvraag is afgewezen, welke afwijzing is bevestigd in bezwaar en beroep.
    5.       De rechtbank heeft verder vastgesteld dat [wederpartij] vervolgens zijn Tsjechische rijbewijs heeft laten vernietigen door de Tsjechische autoriteiten en in Nederland met goed gevolg een nieuw rijexamen heeft afgelegd. Daarna heeft [wederpartij] een nieuwe aanvraag om een Nederlands rijbewijs ingediend bij de RDW, waarvan de afwijzing in deze procedure voorligt. De rechtbank heeft deze aanvraag in navolging van de RDW aangemerkt als een tweede aanvraag om omwisseling van het Tsjechische rijbewijs, aangezien de aanvraag tot de RDW is gericht en de RDW slechts bevoegd is een rijbewijs om te wisselen. Een aanvraag om een geheel nieuw rijbewijs moet weliswaar bij de burgemeester worden gedaan, maar de rechtbank acht het onwenselijk de RDW onbevoegd te verklaren, gezien de duidelijkheid die [wederpartij] wenst te verkrijgen over zijn rijbewijs.
    6.       De rechtbank heeft verder overwogen dat artikel 11, vierde lid, van de Rijbewijsrichtlijn bepaalt dat een lidstaat geen rijbewijs afgeeft als de geldigheid van het rijbewijs van de aanvrager in een andere lidstaat is beperkt, geschorst of ingetrokken, maar dat die bepaling binnen de context van die richtlijn moet worden bezien. Volgens de rechtbank volgt uit die context, bezien in het licht van de overwegingen over het doel van de richtlijn, en uit Europese rechtspraak dat het de bedoeling van de richtlijn is om het vrije verkeer te stimuleren (onder meer) door ervoor te zorgen dat Unieburgers met hun rijbewijzen ook in andere lidstaten kunnen autorijden. Ook is het de bedoeling de verkeersveiligheid te verbeteren. Dit gebeurt onder meer door ervoor te zorgen dat als er aan iemand een maatregel is opgelegd, deze maatregel in beginsel ook gevolgen heeft in de rest van de Europese Unie. Uit het doel en de overwegingen van de richtlijn volgt volgens de rechtbank dat het daarbij gaat over een maatregel die betrekking heeft op de verkeersveiligheid. De rechtbank begrijpt dat de achterliggende gedachte hierachter is dat, als het onveilig is voor iemand om in Tsjechië een auto te besturen, dat ook in Nederlands gevaar oplevert. De rechtbank overweegt verder dat volgens de toelichting bij artikel 112 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) in de nationale wetgeving ruimte is gelaten voor de afgifte van een rijbewijs, ook als in een andere lidstaat een beperkende maatregel is opgelegd.
    De beperkende maatregel die in dit geval door de Tsjechische autoriteiten is opgelegd is een civiele maatregel, bedoeld om [wederpartij] aan te sporen een alimentatieverplichting na te komen. Dit doel is niet in lijn met de doelen van de richtlijn, waarin de verkeersveiligheid en het vrije verkeer van Unieburgers centraal staan. Op geen enkele manier is gebleken dat [wederpartij] niet geschikt zou zijn om veilig deel te nemen aan het verkeer als automobilist. Het omwisselen van het rijbewijs druist dus niet in tegen het doel van de Rijbewijsrichtlijn, aldus de rechtbank. De rechtbank gaat ervan uit dat artikel 11 van de richtlijn ziet op beperkingen, schorsingen en intrekkingen die te maken hebben met de verkeersveiligheid. Een andere interpretatie zou immers afbreuk doen aan het doel en de nuttige werking van de richtlijn.
    [wederpartij] heeft in Nederland opnieuw met goed gevolg rijexamen afgelegd. In de uitwerking van artikel 112 van de Wvw 1994 in artikel 45 van het Reglement rijbewijzen lijkt niet te zijn voorzien in de situatie van [wederpartij]. Volgens de rechtbank is het in deze situatie in strijd met het evenredigheidbeginsel om het rijbewijs niet om te wisselen en zij heeft aanleiding gezien de voorwaarden uit artikel 45 van het Reglement rijbewijzen buiten toepassing te laten.
    De rechtbank heeft het besluit van 9 november 2023 daarom vernietigd en de RDW opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Tenzij er andere redenen zijn om het rijbewijs niet om te wisselen dan in deze procedure naar voren zijn gekomen, is de enige rechtmatige uitkomst van het te nemen nieuwe besluit dat de RDW het besluit van 17 juli 2023 herroept en het rijbewijs omwisselt, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    7.       De RDW betoogt dat de rechtbank, door de context van de Rijbewijsrichtlijn in ogenschouw te nemen, impliceert dat artikel 11, vierde lid, van de richtlijn alleen zou gelden in situaties waarin de geldigheid van het rijbewijs is geschorst omwille van de verkeersveiligheid. Die opvatting is onjuist, aangezien de bewoordingen van artikel 11, vierde lid, van de Rijbewijsrichtlijn geen ruimte laten voor omwisseling van een rijbewijs als dat in een andere lidstaat is geschorst, om welke reden dan ook.
    Voor zover (de toelichting bij) artikel 112, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wvw 1994, volgens de rechtbank ruimte laat voor afgifte van een Nederlands rijbewijs, terwijl een andere lidstaat een beperkende maatregel heeft verbonden aan een door die lidstaat afgegeven rijbewijs, is dat in strijd met artikel 11, vierde lid, van de Rijbewijsrichtlijn, aldus de RDW.
    7.1.    De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank en de hiervoor onder 6 weergegeven motivering waarop dat oordeel berust. Zij voegt daaraan het volgende toe.
    7.2.    Het gaat in deze zaak om de inwisseling van een Europees rijbewijs, zodat de Rijbewijsrichtlijn van toepassing is. In de overwegingen 2 en 15 van de preambule bij de Rijbewijsrichtlijn staat: "De voorschriften betreffende het rijbewijs zijn onontbeerlijke elementen van het gemeenschappelijk vervoersbeleid, dragen bij tot de veiligheid van het wegverkeer en vergemakkelijken het vrije verkeer van personen die zich in een andere lidstaat vestigen dan de lidstaat die het rijbewijs heeft afgegeven. Gezien het belang van individuele vervoermiddelen, bevordert het bezit van een door de gastlidstaat naar behoren erkend rijbewijs aldus het vrije verkeer van personen. […] Het is passend dat de lidstaten, om redenen die verband houden met de veiligheid van het wegverkeer, hun nationale bepalingen inzake de intrekking, schorsing, verlenging en nietigverklaring van het rijbewijs, kunnen toepassen op iedere houder van een rijbewijs die zijn gewone verblijfplaats op hun grondgebied heeft verworven."
    7.3.    Artikel 11, eerste lid, van die richtlijn bepaalt dat personen in beginsel hun rijbewijs kunnen laten inwisselen wanneer zij verhuizen naar een andere lidstaat. Uit overweging 2 van de preambule van de Rijbewijsrichtlijn blijkt dat het doel daarvan is het vrije personenverkeer te bevorderen. In Nederland zijn deze mogelijkheid en de voorwaarden die daarvoor gelden geïmplementeerd in de Wvw 1994 en in het Reglement rijbewijzen.
    Artikel 11, vierde lid, van de Rijbewijsrichtlijn bevat een uitzondering op het eerste lid. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moeten uitzonderingen restrictief worden uitgelegd. Uit de overwegingen 2 en 15 van de preambule bij de Rijbewijsrichtlijn volgt dat de Rijbewijsrichtlijn kennelijk tot primair doel heeft het bevorderen van de veiligheid van het wegverkeer binnen de Europese Unie en daarnaast het vrij verkeer van personen. Ook bij schorsing van de geldigheid van een rijbewijs moet het gaan om "redenen die verband houden met de verkeersveiligheid". De rechtbank heeft uit deze bewoordingen terecht afgeleid dat de uitzondering in artikel 11, vierde lid, van de Rijbewijsrichtlijn alleen geldt voor maatregelen die zijn opgelegd in verband met de veiligheid van het wegverkeer.
    In dit geval is niet in geschil dat de Tsjechische autoriteiten het rijbewijs niet hebben geschorst omdat [wederpartij] het wegverkeer in gevaar bracht, maar als pressiemiddel om aan alimentatieverplichtingen te voldoen. Omdat de schorsing van de geldigheid van het rijbewijs in dit geval niet zag op de verkeersveiligheid, staat artikel 11, vierde lid, van de Rijbewijsrichtlijn er niet aan in de weg dat de RDW overgaat tot afgifte van een rijbewijs aan [wederpartij]. Voor zover het op grond van artikel 112 van de Wvw 1994 mogelijk is om een rijbewijs af te geven aan [wederpartij], is die bepaling dan ook niet in strijd met de rijbewijzenrichtlijn.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    7.4.    De volgende vraag is of de rechtbank in artikel 112, eerste lid, onder f, van de Wvw terecht ruimte heeft gezien voor omwisseling van het Tsjechische rijbewijs. Ingevolge die bepaling wordt een rijbewijs niet afgegeven aan iemand van wie het rijbewijs in een andere lidstaat van de Europese Unie is geschorst, tenzij is voldaan aan bij algemene maatregel van bestuur gestelde voorwaarden. Die algemene maatregel van bestuur is het Reglement rijbewijzen. Artikel 45 van het Reglement rijbewijzen regelt de afgifte van een Nederlands rijbewijs als de aanvrager in het bezit is van een rijbewijs afgegeven door een andere lidstaat. In het vierde lid is geregeld aan welke voorwaarden moet worden voldaan als het over te leggen rijbewijs zijn geldigheid heeft verloren doordat in een andere lidstaat een maatregel is opgelegd in verband met ontbrekende geschiktheid of rijvaardigheid. Het vijfde lid gaat over de situatie dat een rijbewijs wegens vermissing of diefstal niet kan worden overgelegd. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat geen van deze situaties in dit geval aan de orde is en dat [wederpartij] dus niet kan voldoen aan de "bij algemene regel van bestuur gestelde voorwaarden" als bedoeld in artikel 112, eerste lid, onder f, van de Wvw 1994.
    De RDW heeft op de zitting bij de Afdeling desgevraagd erkend dat de situatie van [wederpartij] uitzonderlijk is. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het in dit uitzonderlijke geval in strijd is met het evenredigheidsbeginsel om strikte toepassing te geven aan de in artikel 45 van het Reglement rijbewijzen genoemde voorwaarden, terwijl artikel 112, eerste lid, onder f, van de Wvw 1994 op zichzelf ruimte biedt voor omwisseling van een in een andere lidstaat geschorst rijbewijs. Daarbij acht de Afdeling, net als de rechtbank, van doorslaggevend belang dat [wederpartij] voldoet aan alle eisen op het gebied van rijgeschiktheid en rijvaardigheid en hem geen beperking is opgelegd die te maken heeft met de verkeersveiligheid. De rechtbank heeft de in artikel 45 van het Reglement rijbewijzen genoemde voorwaarden daarom terecht buiten toepassing gelaten en met juistheid geoordeeld dat de RDW de aanvraag van [wederpartij] niet onder verwijzing naar die bepaling had mogen afwijzen.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    7.5.    De conclusie is dat de RDW geen reden had om de aanvraag om omwisseling van het Tsjechische rijbewijs voor een Nederlands rijbewijs af te wijzen. Gelet op het belang van een spoedige beëindiging van dit geschil, zal de Afdeling die aanvraag daarom alsnog inwilligen en de RDW opdragen het rijbewijs om te wisselen. Anders dan de RDW aanvoert is niet de burgemeester, maar de RDW daarvoor de bevoegde instantie, gelet op artikel 28, onder c, van het Reglement rijbewijzen. Verder hoeft [wederpartij] zijn Tsjechische rijbewijs niet aan de RDW te verstrekken, omdat vaststaat dat het fysieke document door de Tsjechische autoriteiten is vernietigd.
    Eindoordeel
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 17 juli 2023 te herroepen en de aanvraag van [wederpartij] om omwisseling van zijn Tsjechische rijbewijs voor een Nederlands rijbewijs in te willigen. Dit betekent dat de RDW geen uitvoering hoeft te geven aan de opdracht van de rechtbank om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De RDW moet wel binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een fysiek Nederlands rijbewijs aan [wederpartij] verstrekken. Uiteraard mag de RDW [wederpartij] het daarvoor vastgestelde tarief in rekening brengen.
    9.       De RDW moet de proceskosten van [wederpartij] voor het hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak, met uitzondering van de opdracht aan de Dienst Wegverkeer om binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar van [wederpartij] te nemen;
    II.       herroept het besluit van de Dienst Wegverkeer van 17 juli 2023, kenmerk 3 S 0505h;
    III.      willigt de aanvraag van [wederpartij] om omwisseling van zijn Tsjechische rijbewijs voor een Nederlands rijbewijs in;
    IV.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van de Dienst Wegverkeer van 9 november 2023, kenmerk BZW.23.0872;
    V.       draagt de Dienst Wegverkeer op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een fysiek Nederlands rijbewijs aan [wederpartij] te verstrekken;
    VI.      veroordeelt de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     bepaalt dat van de Dienst Wegverkeer een griffierecht van € 579,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
    611
     
    BIJLAGE
     
    WETTELIJK KADER
    Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs
    Artikel 11
    1. Indien de houder van een door een lidstaat afgegeven geldig rijbewijs zijn gewone verblijfplaats naar een andere lidstaat heeft overgebracht, kan hij om inwisseling van zijn rijbewijs tegen een gelijkwaardig rijbewijs verzoeken. De lidstaat die tot inwisseling overgaat, moet nagaan voor welke categorie het
    overgelegde rijbewijs nog geldig is.
    […]
    4. Een lidstaat weigert een rijbewijs af te geven aan een aanvrager wiens rijbewijs in een andere lidstaat is beperkt, geschorst of ingetrokken.
    Een lidstaat weigert de geldigheid te erkennen van een rijbewijs dat door een andere lidstaat aan een persoon is verstrekt, wanneer het rijbewijs van die persoon op het grondgebied van de eerstgenoemde staat is beperkt, geschorst of ingetrokken.
    Een lidstaat kan eveneens weigeren een rijbewijs af te geven aan een aanvrager wiens rijbewijs in een andere lidstaat nietig is verklaard.
    […]
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 112
    1. Onverminderd artikel 111 wordt een rijbewijs niet afgegeven aan degene:
    […]
    f. ten aanzien van wie is gebleken dat in een andere lidstaat van de Europese Unie […] het rijbewijs is geschorst of een beperkende maatregel met betrekking tot het rijbewijs of de rijbevoegdheid onherroepelijk is geworden, tenzij is voldaan aan bij algemene maatregel van bestuur gestelde voorwaarden.
    […]
    Reglement rijbewijzen
    Artikel 27
    Indien de aanvrager woonachtig is in Nederland, dient de aanvraag te zijn gericht tot en te worden ingediend bij de burgemeester van de gemeente waar hij als ingezetene met een adres is ingeschreven in de basisregistratie personen.
    Artikel 28
    Indien de aanvraag betrekking heeft op de afgifte van
    a. een rijbewijs tegen overlegging van een rijbewijs, aan de aanvrager afgegeven door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland,
    […]
    c. een rijbewijs dat geldig is voor een categorie of categorieën waarvoor een rijbewijs, aan de aanvrager afgegeven door het daartoe bevoegde gezag in een andere lid-staat van de Europese Unie ongeldig is verklaard,
    […]
    dient de aanvraag in afwijking van artikel 27 te zijn gericht tot de Dienst Wegverkeer en te worden ingediend bij de burgemeester van de gemeente waar de aanvrager als ingezetene met een adres is ingeschreven in de basisregistratie personen. De burgemeester geleidt de aanvraag terstond door naar de Dienst Wegverkeer.
    Artikel 45
    1. Indien de aanvraag betrekking heeft op de afgifte van een rijbewijs tegen overlegging van een rijbewijs, aan de aanvrager afgegeven door het daartoe bevoegde gezag in een andere lidstaat van de Europese Unie of in een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of Zwitserland, dient bij de aanvraag aan de volgende vereisten te worden voldaan:
    […]
    3. Het over te leggen rijbewijs dient op het moment van de aanvraag hetzij nog geldig te zijn hetzij, indien het zijn geldigheid heeft verloren door het verstrijken van de geldigheidsduur, vergezeld te gaan van een door het gezag dat het rijbewijs heeft afgegeven gewaarmerkte verklaring waaruit blijkt dat door dat gezag tegen de aanvrager geen maatregelen van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke aard betreffende de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid zijn getroffen en dat bij dat gezag ook overigens geen bezwaar tegen afgifte van een rijbewijs bestaat.
    4. Indien het over te leggen rijbewijs op het moment van de aanvraag zijn geldigheid heeft verloren doordat in een andere lidstaat van de Europese Unie […] een maatregel met betrekking tot het rijbewijs is opgelegd in verband met ontbrekende geschiktheid, respectievelijk rijvaardigheid, is artikel 42, eerste respectievelijk tweede lid, van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat, als op het tijdstip van de aanvraag dan wel uiterlijk op het tijdstip van uitreiking van dat rijbewijs aan de aanvrager blijkt dat er in een andere lidstaat van de Europese Unie […] door het daartoe bevoegde gezag aan de aanvrager een verbod is opgelegd om gedurende een bepaalde periode een rijbewijs te verkrijgen, geen afgifte plaatsvindt gedurende die termijn.
    5. Indien het rijbewijs wegens vermissing of diefstal niet kan worden overgelegd worden in plaats daarvan de volgende documenten overgelegd:
    a. een proces-verbaal ter zake van vermissing of diefstal, in Nederland op ambtseed opgemaakt door een daartoe bevoegd algemeen of buitengewoon opsporingsambtenaar, waarin de omstandigheden waaronder het rijbewijs verloren is geraakt of teniet is gegaan, worden omschreven;
    b. een door het gezag dat het rijbewijs heeft afgegeven, gewaarmerkte verklaring waaruit van de afgifte en de geldigheid blijkt en waaruit tevens blijkt dat door dat gezag tegen de aanvrager geen maatregelen van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke aard betreffende de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid zijn getroffen en dat bij dat gezag ook overigens geen bezwaar tegen afgifte van een rijbewijs bestaat, tenzij dit reeds op geautomatiseerde wijze is vastgesteld met gebruikmaking van het EU-rijbewijzennetwerk, genoemd in artikel 15 van richtlijn 2006/126/EG.
    […]