ECLI:NL:RVS:2025:5738, Raad van State, 26-11-2025, 202403074/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2024 heeft de raad van de gemeente Hoogeveenhet bestemmingsplan "BG Noord Hoogeveen, deelplan Nijstad West, 2018" vastgesteld. Het plan voorziet in 29 woningen op en rondom twee voormalige zandwinningsplassen ten westen van Hoogeveen. Het gaat om 16 waterwoningen op de westelijke plas, 2 kangoeroewoningen aan de westelijke oever van die plas, en 11 grondgebonden woningen ten oosten van de oostelijke plas. Voor het overige gebied rondom de plassen is er een bestemmingsplan in voorbereiding: "Buitengebied Noord, deelplan Nijstad Vakantiepark", dat 124 recreatiewoningen en een hotel mogelijk maakt. Dat plan ligt in deze zaak niet ter beoordeling voor. [appellant] is eigenaar van een boerderij, gelegen ten noorden van de westelijke plas, aan de grens van het plangebied. Hij gebruikt de boerderij persoonlijk als recreatiewoning en verhuurt deze af en toe. Hij is het niet eens met het plan. Hij vindt onder andere dat de raad voor verwarring zorgt door de ontwikkeling van het gebied rondom de plassen in meerdere bestemmingsplannen op te splitsen en dat er geen behoefte is aan deze woningen.

202403074/1/R3.
    Datum uitspraak: 26 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Hoogeveen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 april 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "BG Noord Hoogeveen, deelplan Nijstad West, 2018" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Circum Conlectus B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en Circum Conlectus B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 juli 2025, waar [appellant A] en [appellant B] en de raad, vertegenwoordigd door F. Berting en H. Teijema, zijn verschenen. Verder is op de zitting Circum Conlectus B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 14 september 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Inleiding
    3.       Het plan voorziet in 29 woningen op en rondom twee voormalige zandwinningsplassen ten westen van Hoogeveen. Het gaat om 16 waterwoningen op de westelijke plas, 2 kangoeroewoningen aan de westelijke oever van die plas, en 11 grondgebonden woningen ten oosten van de oostelijke plas. Voor het overige gebied rondom de plassen is er een bestemmingsplan in voorbereiding: "Buitengebied Noord, deelplan Nijstad Vakantiepark", dat 124 recreatiewoningen en een hotel mogelijk maakt. Dat plan ligt in deze zaak niet ter beoordeling voor.
    [appellant] is eigenaar van een boerderij, gelegen ten noorden van de westelijke plas, aan de grens van het plangebied. Hij gebruikt de boerderij persoonlijk als recreatiewoning en verhuurt deze af en toe. Hij is het niet eens met het plan. Hij vindt onder andere dat de raad voor verwarring zorgt door de ontwikkeling van het gebied rondom de plassen in meerdere bestemmingsplannen op te splitsen, dat er geen behoefte is aan deze woningen, en dat er te veel woningen worden gebouwd in dit relatief kleine gebied, waardoor de in het provinciaal beleid gewaarborgde waarden van het landschap, de rust, natuur en cultuurhistorie teloorgaan.
    Omvang van het geding
    4.       [appellant] heeft in zijn nadere stuk van 3 juli 2025 betoogd dat voor het plangebied ten onrechte een hogere waarde van 53 dB is vastgesteld. In zijn beroepschrift heeft [appellant] echter geen beroep ingesteld tegen het besluit van 14 september 2023 van het college van burgemeester en wethouders van Hoogeveen waarbij deze hogere waarde is vastgesteld. De Afdeling kan daarom niet ingaan op dit betoog.
    De beroepsgronden
    Nieuwe beroepsgronden
    5.       [appellant] heeft in zijn nadere stuk van 3 juli 2025 verschillende nieuwe gronden aangevoerd, die hij niet in zijn beroepschrift heeft aangevoerd.
    5.1.    Op deze procedure is de Chw van toepassing. Dat staat echter niet in het besluit van 4 april 2024 of de bekendmaking daarvan. Aan [appellant] kan daarom niet worden tegengeworpen dat in artikel 1.6a van de Chw is bepaald dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. De Afdeling zal daarom ook een oordeel geven over de gronden die na de afloop van de termijn voor het instellen van beroep zijn aangevoerd.
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    6.       [appellant] betoogt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat er een actuele, kwalitatieve behoefte bestaat aan de voorziene woningen, en dat de ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied had kunnen worden gerealiseerd. In de plantoelichting wordt alleen verwezen naar de algemene woningdruk, maar wordt niet onderbouwd dat er een behoefte bestaat aan dit type woningen op deze locatie in het bijzonder. Evenmin blijkt volgens hem uit de toelichting dat alternatieve binnenstedelijke locaties zijn onderzocht of afgewogen.
    Om deze reden is het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) vastgesteld, aldus [appellant].
    6.1.    Artikel 3.1.6 van het Bro luidt:
    "[…]
    2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. […]"
    6.2.    Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bedoeld uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar zorgt ervoor dat de wens om een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken met het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het bevoegd gezag, dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over die ontwikkeling, moet beoordelen of het bereikte resultaat optimaal is.
    6.3.    In de plantoelichting staat dat er voldoende vraag is naar woningen in Hoogeveen: deze vraag komt van gezinnen die doorstromen vanuit bestaande woningen in Hoogeveen en vanuit de kernen in de regio Zwolle. Dit bestemmingsplan voorziet volgens de toelichting in de behoefte aan nieuwe kwalitatief hoogwaardige woningen in de vorm van waterwoningen, kangoeroewoningen en woningen ingepast in het groen. Hierbij wordt rekening gehouden met verschillende doelgroepen qua leeftijd, gezinssamenstelling en inkomen. Er wordt verwezen naar de gemeentelijke "Woon(zorg)visie 2023-2026", die op basis van onderzoek laat zien dat er in Hoogeveen een grote behoefte is naar kwalitatief goede grondgebonden woonmilieus.
    Daarnaast wordt in de plantoelichting verwezen naar een in december 2021 afgerond woningbehoefteonderzoek voor de regio zuidwest en midden Drenthe, waaruit volgt dat er behoefte is aan 1880 tot 2204 woningen tussen 2021 en 2030 in de gemeente Hoogeveen, waarvan ongeveer 1500 woningen in de kern van Hoogeveen moeten komen. Er is vervolgens een vergelijking gemaakt tussen de planvoorraad en de uitkomsten van dit onderzoek, waaruit volgt dat er in Hoogeveen planruimte moet komen voor ongeveer 400 grondgebonden huur-, en vooral, koopwoningen. In de toelichting staat dat de mogelijkheden om dit type woningen op inbreidingslocaties te realiseren beperkt zijn, en dat inwoners bovendien vragen om het creëren van kwalitatief hoogwaardige open ruimte in de bestaande stad, waardoor het nodig is om een uitbreidingslocatie te ontwikkelen.
    6.4.    De Afdeling heeft eerder overwogen (zie de overzichtsuitspraak over de ladder voor duurzame verstedelijking van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 9-9.6) dat de behoefte in het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro op objectieve wijze, aan de hand van voldoende actuele, concrete en zo mogelijk cijfermatige gegevens beschreven moet worden. Hierbij moet tot uitdrukking komen dat de behoefte is afgewogen tegen het bestaande aanbod, en kan bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt van provinciale, regionale en of gemeentelijke (woon-)visies en woningbouwprogramma's.
    Uit overweging 3.1 van die uitspraak volgt daarnaast dat, wanneer een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten stedelijk gebied mogelijk wordt gemaakt, moet worden gemotiveerd waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. Bij deze motivering kunnen de beschikbaarheid en geschiktheid van de ontwikkelingsmogelijkheden in bestaand stedelijk gebied een rol spelen.
    6.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in de plantoelichting voldoende gemotiveerd dat het plan voorziet in een actuele, kwalitatieve behoefte, en dat niet binnen bestaand stedelijk gebied in deze behoefte kon worden voorzien. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt.
    6.6.    De kwalitatieve behoefte aan de met het plan mogelijk gemaakte woningen is naar het oordeel van de Afdeling in de plantoelichting voldoende onderbouwd. Bij deze onderbouwing is gebruik gemaakt van een actueel woningbehoefteonderzoek, en de gemeentelijke woonvisie, waaruit volgt dat er in Hoogeveen een grote behoefte is aan kwalitatief hoogwaardige grondgebonden woonmilieus. Daarnaast is er een afweging gemaakt tussen deze behoefte en het bestaande aanbod. Anders dan [appellant] betoogt, wordt in de plantoelichting dus wel degelijk ingegaan op de concrete woningbehoefte in Hoogeveen, en op de kwalitatieve behoefte aan dit type woningen in het bijzonder. [appellant] heeft geen concrete aanknopingspunten aangevoerd om aan deze onderbouwing te twijfelen.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    6.7.    Ook heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in de plantoelichting en op de zitting voldoende onderbouwd dat niet binnen bestaand stedelijk gebied in deze behoefte kon worden voorzien. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat er binnen bestaand stedelijk gebied geen locaties beschikbaar zijn waar 29 woningen van dit formaat gerealiseerd zouden kunnen worden. Bijna alle mogelijke inbreidingslocaties zijn overigens volgens de raad volgebouwd. [appellant] heeft op de zitting desgevraagd evenmin concrete locaties binnen bestaand stedelijk gebied kunnen noemen waar de ontwikkeling gerealiseerd had kunnen worden.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    Plan in strijd met regelgeving provincie Drenthe
    7.       [appellant] betoogt dat het plan in strijd is met de kernkwaliteiten die voor het gebied zijn vastgesteld in
    de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe, (hierna: de Omgevingsverordening): zorg voor landschap, cultuurhistorie, rust, en natuur. Door in een klein gebied 134 recreatiewoningen, 16 waterwoningen, 2 kangoeroewoningen, een hotel met 60 kamers en 4 accommodaties voor groepen van 10 personen te bestemmen, wordt economisch gewin volgens hem boven deze kernwaarden verkozen. Er ontstaat zo congestie rondom de plas. Hij vreest in dit kader onder meer voor de verkeerssituatie die zal ontstaan als gevolg van de ontwikkelingen in het gebied, en geluidsoverlast van recreërende bezoekers van het gebied, vooral omdat het water het geluid extra ver draagt. Daarnaast wijst hij op de aantasting van het open landschap en de verstoring van zichtlijnen en het visueel evenwicht van het gebied, dat onder het vorige bestemmingsplan grotendeels een agrarische bestemming had.
    Het plan is op dit punt volgens [appellant] onvoldoende door de raad gemotiveerd. Het feit dat het ontwerpbestemmingsplan in overleg met de provincie tot stand is gekomen, betekent niet dat het niet in strijd is met de genoemde kernkwaliteiten.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van strijd met de geldende kernkwaliteiten. De raad stelt voorop dat het voorliggende plan slechts 29 woningen mogelijk maakt. De overige bouwmogelijkheden waar [appellant] naar verwijst vallen onder een ander bestemmingsplan. De 29 woningen waarin het voorliggende plan voorziet sluiten volgens de raad aan op de unieke kwaliteiten van de omgeving.
    Wat betreft de 16 drijvende waterwoningen en de 2 kangoeroewoningen in het westelijke deel van het plangebied, stelt de raad dat de kwaliteiten van het buitengebied als uitgangspunt zijn genomen. Daarom zijn de oevertuinen van de waterwoningen onderdeel van het landschap, zijn de bouwhoogtes beperkt, zijn de wegen informeel en smal, zijn de erfafscheidingen van de kangoeroewoningen gerealiseerd met natuurlijke materialen, en is de bebouwingsdichtheid laag, zodat zichtlijnen vanaf de weg behouden blijven. De 6 woningen in het oosten van het plangebied vormen de afronding van het al gerealiseerde wooncluster "Weidezicht West" aan de oevers van de oostelijke plas, en zullen qua uitstraling aansluiten bij de reeds gerealiseerde woningen. De overige 5 woningen in de locatie "Weidezicht Oost" zullen aansluiten op de boerenerven die in de aangrenzende woonwijk worden gerealiseerd.
    Alhoewel de functies "wonen" en "recreatie" in dit gebied volgens de raad goed samen gaan, zijn er diverse maatregelen opgenomen om de door [appellant] verwachte hinder te voorkomen. Zo is er een afstand geborgd tussen de functies en worden aspecten zoals privacy in de inrichting zoveel mogelijk gerespecteerd. De situering van de waterwoningen is in een eerder stadium aangepast om de zichtlijnen vanuit de woning van [appellant] te verbeteren.
    7.2.    Artikel 2.6 van de Omgevingsverordening Drenthe luidt:
    "1. Als kernkwaliteiten worden aangewezen de thema's en gebieden zoals die zijn neergelegd op de bij deze verordening behorende kaart A (kaartlaag stilte), kaart D3 (kaartlaag Natuurnetwerk Nederland), kaarten D4 t/m D7 waarbij voor de kaart D7 (Kernkwaliteit landschap) geldt dat van een provinciaal belang alleen sprake is in de situaties zoals in de omgevingsvisie (hoofdstuk 4) omschreven.
    2. Als bij een ruimtelijk plan kernkwaliteiten betrokken zijn:
    a. wordt in het ruimtelijk plan uiteengezet hoe het desbetreffende plan zich verhoudt tot het behoud en de ontwikkeling van de bij het plan betrokken kernkwaliteiten conform het provinciaal beleid, en de strategische opgaven en de sturingsniveaus zoals die zijn verwoord in de omgevingsvisie;
    b. maakt het desbetreffende ruimtelijk plan geen nieuwe activiteiten dan wel wijziging van bestaande activiteiten mogelijk die deze kernkwaliteiten significant aantasten."
    7.3.    Wat betreft de kernkwaliteit "rust", stelt de Afdeling vast dat uit de Omgevingsvisie 2022 (hierna: de Omgevingsvisie), volgt dat deze alleen geldt voor bepaalde gebieden die zijn aangewezen als stiltegebieden of natuurgebieden. Het plangebied ligt niet in of in de buurt van één van deze stilte- of natuurgebieden. Deze kernkwaliteit is daarom niet relevant voor dit bestemmingsplan, en de raad hoefde daar in de toelichting niet op in te gaan.
    Hetzelfde geldt voor de kernkwaliteit "natuur". De Afdeling stelt vast dat het plangebied buiten het Natuurnetwerk Nederland valt. Gelet op artikel 2.6 van de Omgevingsverordening, is deze kernkwaliteit daarom evenmin relevant voor dit bestemmingsplan.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    7.4.    Wat betreft de kernkwaliteit "cultuurhistorie", overweegt de Afdeling als volgt. Uit de Omgevingsvisie volgt dat het plangebied onder het deelgebied "Hollandscheveld en Hoogeveen" valt. Voor dit deelgebied geldt de laagst mogelijke beschermingscategorie: "betrekken bij", wat inhoudt dat de cultuurhistorische samenhang als randvoorwaarde dient voor ontwikkelingen. De ambitie in dit deelgebied is het behouden van het onderscheid tussen de verschillende ontginningsblokken, wat vooral zichtbaar is te maken op de grenzen van die blokken.
    In de plantoelichting staat dat er in het plan voor is gezorgd dat de waaierstructuur zichtbaar blijft, zodat de relatie met de Hoogeveense Vaart als ontginningsbasis zichtbaar wordt gemaakt. De haakse structuren zijn in het ontwerp aangezet door middel van perceelgrenzen en groenstructuren. Bij deelgebied Weidezicht-West is bijvoorbeeld de ontsluiting noordoostelijk georiënteerd, waardoor wordt bijgedragen aan de activering van de waaierstructuur. Daarnaast volgt uit de nota van het vooroverleg met de provincie, dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, dat naar aanleiding van advies van de provincie de ontsluitingsweg van Weidezicht-Oost is aangepast om de haakse structuren te activeren.
    Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee voldoende gemotiveerd dat de kernkwaliteit "cultuurhistorie" als gevolg van het bestemmingsplan niet significant wordt aangetast. Hierbij acht de Afdeling het van belang dat er een lage beschermingscategorie geldt, dat in de plantoelichting wordt gemotiveerd op welke manier de relevante cultuurhistorische waarden worden gewaarborgd, en dat deze toelichting door [appellant] niet concreet inhoudelijk is bestreden.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    7.5.    Wat betreft de kernkwaliteit "landschap", stelt de Afdeling vast dat in de Omgevingsverordening een deel van het plangebied is aangewezen als het landschapstype "Esdorpenlandschap" en een deel als "Beekdal". Uit de Omgevingsvisie volgt dat het provinciaal beleid wat betreft de essen gericht is op het behoud van open ruimte en het versterken van esrandbeplanting, en voor de beekdalen op het behoud van het onbebouwde karakter en het versterken van karakteristieke beekdal(rand)beplanting.
    In de plantoelichting wordt toegelicht dat het onderdeel van het plangebied dat onder het "Esdorpenlandschap" valt, aansluit op het landschap omdat deze wordt ingericht als een kleine korrel, in de vorm van een boerenerf. De vijf woningen in dat boerenerf worden ieder aan een utilitair erf geplaatst, ingeplant met een formele voortuin en beplanting daaromheen. Over de rest van het plangebied wordt opgemerkt dat het oorspronkelijke beekdallandschap niet meer te herkennen is, onder andere omdat een gedeelte van het plangebied is gebruikt als zandwinningslocatie. Op de zitting heeft de raad in dit kader toegelicht dat ten noorden van het plangebied een oud beekje ligt, maar dat het plangebied in fysieke zin is afgesneden van het beekdal, en als gevolg van de zandwinning ook niet meer herkenbaar is als onderdeel van dat landschap. Ook heeft de raad erop gewezen dat de provincie, alhoewel zij normaal gesproken terughoudend is wat betreft ontwikkelingen in het beekdal, er in dit geval mee ingestemd heeft.
    7.6.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee voldoende gemotiveerd dat het bestemmingsplan geen significante aantasting van de kernkwaliteit "landschap" oplevert.
    Wat betreft het landschapstype "Esdorpenlandschap", overweegt de Afdeling hiertoe dat in de plantoelichting en het verweerschrift van de raad uiteen is gezet hoe het plan zich verhoudt tot het behoud en de ontwikkeling van de in de Omgevingsvisie genoemde doelstelling op dit punt: de woningen sluiten aan op het landschap en de reeds bestaande woningen in dit gebied, zodat het open karakter niet significant wordt aangetast. [appellant] heeft dit in zijn beroepschrift en op de zitting niet bestreden.
    Wat betreft het landschapstype "Beekdal", acht de Afdeling het  ten eerste van belang dat de provincie in het vooroverleg over het bestemmingsplan met de raad in het kader van de waterhuishouding heeft aangegeven dat het gebied geen onderdeel meer is van een beekdal en dat het oorspronkelijke beekdallandschap niet meer te herkennen is. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat er desondanks sprake is van een significante aantasting van de te beschermen waarden van dit landschapstype als gevolg van het bestemmingsplan. De raad heeft namelijk gemotiveerd dat de woningen in dit deel van het plangebied aansluiten op het landschap, omdat de bouwhoogten beperkt zijn, de bebouwingsdichtheid laag is, en de erfafscheidingen tussen de kangoeroewoningen van natuurlijk materiaal worden gerealiseerd.
    Voor zover [appellant] er daarnaast in algemene zin op wijst dat het plangebied onder het vorige bestemmingsplan een agrarische bestemming had en dat de wijziging van het landschap in het voorliggende bestemmingsplan onvoldoende is gemotiveerd, overweegt de Afdeling dat het in beginsel aan de raad is om te besluiten om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd dat deze wijziging van het landschap in dit bestemmingsplan ten opzichte van het vorige bestemmingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    Ecologische aspecten
    8.       [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte geen milieueffectrapportage (hierna: m.e.r.) of passende beoordeling heeft opgesteld. Uit het verkennend ecologisch onderzoek van Sweco (hierna: het ecologisch onderzoek) volgt namelijk dat verschillende beschermde soorten, waaronder de watervleermuis, andere vleermuizen, en wilde broedvogels in het plangebied aanwezig zijn, en wordt geadviseerd om mitigerende maatregelen te treffen en, indien nodig, een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) aan te vragen.
    8.1.    Als bijlage bij de plantoelichting is de "Notitie vormvrije m.e.r-beoordeling Nijstad West" gevoegd. Hierin wordt geconcludeerd dat er, gelet op de aard en relatieve omvang van het project, de plaats hiervan en de kenmerken van de potentiële effecten, rekening houdend met de eventuele mitigerende maatregelen, geen belangrijke milieugevolgen aan de orde kunnen zijn die het opstellen van een m.e.r. nodig maken. [appellant] heeft geen concrete aanknopingspunten aangevoerd om aan deze conclusie te twijfelen.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    8.2.    Wat betreft de soortenbescherming in het kader van de Wnb, overweegt de Afdeling als volgt.
    De raad mag het plan niet vaststellen als en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] dit niet aannemelijk gemaakt. Uit het ecologisch onderzoek volgt dat een ontheffing van de Wnb moet worden aangevraagd voor het verstoren van belangrijk foerageergebied van de watervleermuis. In de plantoelichting staat dat deze ontheffing zal worden aangevraagd, en dat compenserende en mitigerende maatregelen zullen worden getroffen om de aanwezige diersoorten te beschermen. [appellant] heeft niets aangevoerd waaruit volgt dat deze ontheffing niet verleend zal kunnen worden. Daarom heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het wettelijke soortenbeschermingsregime op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat nader ecologisch onderzoek vereist was. De enkele omstandigheid dat het ecologisch onderzoek een verkennend onderzoek is, betekent niet dat er in het kader van het bestemmingsplan al nader onderzoek noodzakelijk was. In zoverre slaagt het betoog niet.
    Afwijking van eerder plan
    9.       [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte het voorliggende plan heeft vastgesteld in plaats van een eerdere versie van het plan. Hij verwijst naar een afbeelding uit de Hoogeveensche Courant van 15 juli 2016, waarop een andere invulling van het plangebied te zien is. In deze eerdere versie van het plan zou de oostelijke plas bestemd worden voor recreatie, terwijl de westelijke plas bestemd zou worden voor rust, ruimte en natuur. Vervolgens zijn deze plannen volgens hem ingrijpend gewijzigd: de rust van en rondom de westelijke plas zal in het voorliggende plan verdwijnen. Met deze manier van werken heeft de gemeente een verkeerde voorstelling van zaken gegeven, aldus [appellant].
    9.1.    De Afdeling overweegt dat de enkele omstandigheid dat er in een eerder stadium een ander (ontwerp)plan heeft bestaan, wat daar ook van zij, op zichzelf niet betekent dat de raad het voorliggende plan niet mocht vaststellen. Het is aan de raad om te beslissen welk plan hij vaststelt. De vraag die bij de Afdeling voorligt is of de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het uiteindelijk bij besluit van 4 april 2024 vastgestelde plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De inhoud van een eerdere versie van het plan is in zoverre daarom niet relevant.
    Het betoog slaagt niet.
    Samenhang ander bestemmingsplan
    10.     [appellant] betoogt dat de raad de ontwikkeling van het gebied ten onrechte heeft opgesplitst in twee bestemmingsplannen: het voorliggende bestemmingsplan en het bestemmingsplan "Buitengebied Noord Hoogeveen, deelplan Nijstad vakantiepark 2023". Het gaat volgens hem namelijk om één ontwikkeling. Door deze ontwikkeling in twee bestemmingsplannen op te splitsen, ontstaat er verwarring omdat de rechtszoekende burger niet weet met welke beroepsgronden hij zich tegen welk plan moet richten, aldus [appellant].
    10.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat er geen sprake kan zijn van verwarring als gevolg van het vaststellen van twee bestemmingsplannen voor dit gebied. De raad wijst erop dat [appellant] voor alle informatiebijeenkomsten over de ontwikkeling is uitgenodigd en daarbij ook aanwezig is geweest, en dat hij direct overleg heeft gehad met Circum Conlectus B.V., de initiatiefnemer van het plan.
    De raad stelt daarnaast dat beide bestemmingsplannen geheel andere ontwikkelingen mogelijk maken. Het voorliggende bestemmingsplan maakt 29 woningen mogelijk, terwijl het andere bestemmingsplan 124 recreatiewoningen en een hotel met 60 kamers mogelijk maakt. Ook hebben beide plannen andere initiatiefnemers en zijn zij op andere momenten opgestart. De keuze om de ontwikkeling van het gebied in twee bestemmingsplannen op te splitsen is daarom logisch, aldus de raad.
    10.2.  De Afdeling begrijpt dit betoog zo, dat [appellant] vindt dat de begrenzingen van het bestemmingsplan in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, omdat de ontwikkeling van het hele gebied in het voorliggende plan had moeten worden opgenomen. De Afdeling overweegt hierover als volgt.
    10.3.  De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Gelet op wat [appellant] heeft aangevoerd is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing een goede ruimtelijke ordening dient. Zij betrekt daarbij verschillende omstandigheden. Ten eerste het feit dat het twee inhoudelijk verschillende onderdelen van de ontwikkeling van het gebied betreft die door verschillende initiatiefnemers zijn opgestart. Het voorliggende plan maakt woningbouw mogelijk, terwijl het andere plan recreatiewoningen en een hotel mogelijk maakt. Daarnaast kennen beide ontwikkelingen een andere planning. Het andere bestemmingsplan bevindt zich nog in de ontwerpfase, en is nog niet door de raad vastgesteld.
    De Afdeling is daarom van oordeel dat er geen zodanige ruimtelijke samenhang tussen de gronden binnen het voorliggende bestemmingsplan en de gronden die onderdeel uitmaken van het andere bestemmingsplan bestaat, dat er geen sprake meer is van een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Gebrek aan regie
    11.     [appellant] betoogt dat de gemeente de regie van de ontwikkeling van het gebied ten onrechte aan de particuliere initiatiefnemers heeft overgelaten. Deze regie zou echter bij de gemeente moeten liggen, omdat zij de behartiger van het overstijgend algemeen belang is.
    11.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat de regie wel degelijk bij de gemeente ligt. Vanwege de bijzondere ligging van het plangebied, in de overgang tussen het stedelijke en het landelijke gebied, is de gemeente al sinds 2015 in overleg geweest met de initiatiefnemer en de provincie over de invulling van het voorliggende plan, met als doel om tot een uniek woonmilieu in Hoogeveen te komen. Hieruit volgt dat de regie van de planontwikkeling bij de gemeente ligt, aldus de raad.
    11.2.  De Afdeling overweegt dat het niet ongebruikelijk is dat een planprocedure op het initiatief van een particuliere partij op gang komt. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in deze procedure de regie te veel aan de initiatiefnemer zou hebben gelaten.
    Het betoog slaagt niet.
    Handhaving
    12.     [appellant] vreest dat er niet handhavend opgetreden zal worden tegen ongewenst gebruik van de delen van de westelijke plassen die in handen zijn van private partijen, waaronder hijzelf. Op de zitting heeft hij toegelicht dat hij doelt op de gehele ontwikkeling van het gebied, integraal gezien. Als gevolg hiervan zullen er volgens hem 1000 mensen in het gebied aanwezig zijn. De jongeren onder hen zullen daarbij veel lawaai maken, en mensen zullen bij zijn perceel aanmeren en in hun deel van de plas zwemmen, aldus [appellant]. Gelet op de tekorten bij de politie en het Openbaar Ministerie, verwacht hij dat van handhaving weinig of niets terecht zal komen. Dit kan er volgens hem toe leiden dat betrokkenen het recht in eigen hand zullen nemen.
    12.1.  De raad stelt dat de gemeente of de politie handhavend zal optreden als er in het plangebied illegale activiteiten worden geconstateerd en hier melding van wordt gemaakt.
    12.2.  De Afdeling stelt voorop dat het voorliggende plan enkel ziet op woningbouw, en niet op de recreatieontwikkeling die met een ander bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt. Voor zover [appellant] daarom betoogt dat er niet gehandhaafd zal worden wat betreft overlast als gevolg van recreanten, overweegt de Afdeling dat hij dat niet in het kader van dit plan kan aanvoeren.
    Voor zover [appellant] betoogt dat er niet zal worden gehandhaafd wat betreft overlast als gevolg van het voorliggende plan, heeft hij dat naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt. De enkele omstandigheid dat er tekorten zijn bij de politie en het Openbaar Ministerie, wat daar ook van zij, betekent niet dat er alleen al daarom niet handhavend opgetreden zal worden bij eventuele overtredingen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    13.     Het beroep is ongegrond.
    14.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep van [appellant A] en [appellant B] ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.G. Tricoli, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Tricoli
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
    1103