ECLI:NL:RVS:2025:3972, Raad van State, 20-08-2025, 202307683/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd om aan FEBO een omgevingsvergunning te verlenen voor onder meer het gebruik van het open terrein op de locatie Tijnmuiden 51 in Amsterdam als een "drive through". FEBO exploiteert een fastfoodrestaurant/snackbar (hierna: fastfoodrestaurant) met automatiek op het perceel Tijnmuiden 51 in Amsterdam. In de zaak is een zitgelegenheid aanwezig om de snacks direct te nuttigen. Naast en voor het pand van FEBO zijn parkeerplaatsen aanwezig. Voor het pand is ook een groenstrook aanwezig. FEBO heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om haar vestiging te kunnen uitbreiden met loketverkoop aan automobilisten (een "drive through"). De gemeente Amsterdam is eigenaar van de gronden die voor het pand liggen. FEBO was met het Projectteam Sloterdijk III van de Afdeling Grond &amp; Ontwikkeling van de gemeente Amsterdam in een vergevorderd stadium wat betreft de voorwaarden tot huur van de gronden vóór het pand. Toen bleek dat het college de "drive through" in strijd achtte met het bestemmingsplan, heeft FEBO een aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan om af te wijken van het bestemmingsplan.

202307683/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Automatiek FEBO B.V., gevestigd in Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 november 2023 in zaak nr. 23/2323 in het geding tussen:
    FEBO
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 oktober 2022 heeft het college geweigerd om aan FEBO een omgevingsvergunning te verlenen voor onder meer het gebruik van het open terrein op de locatie Tijnmuiden 51 in Amsterdam als een "drive through".
    Bij besluit van 30 maart 2023 heeft het college het door FEBO daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 1 november 2023 heeft de rechtbank het door FEBO daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft FEBO hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2025, waar FEBO, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan mr. R.G. Meester, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.D. Hosper, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 30 augustus 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       FEBO exploiteert een fastfoodrestaurant/snackbar (hierna: fastfoodrestaurant) met automatiek op het perceel Tijnmuiden 51 in Amsterdam. In de zaak is een zitgelegenheid aanwezig om de snacks direct te nuttigen. Naast en voor het pand van FEBO zijn parkeerplaatsen aanwezig. Voor het pand is ook een groenstrook aanwezig. FEBO heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om haar vestiging te kunnen uitbreiden met loketverkoop aan automobilisten (een "drive through").
    De gemeente Amsterdam is eigenaar van de gronden die voor het pand liggen. FEBO was met het Projectteam Sloterdijk III van de Afdeling Grond & Ontwikkeling van de gemeente Amsterdam in een vergevorderd stadium wat betreft de voorwaarden tot huur van de gronden vóór het pand. Toen bleek dat het college de "drive through" in strijd achtte met het bestemmingsplan, heeft FEBO een aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan om af te wijken van het bestemmingsplan.
    Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Volgens het college is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan en het college is niet bereid om daarvan af te wijken. De rechtbank heeft het beroep van FEBO ongegrond verklaard. FEBO is het daarmee niet eens. Volgens FEBO heeft de rechtbank ten onrechte het standpunt van het college gevolgd dat er strijd is met het bestemmingsplan. FEBO stelt dat het college een onjuiste uitleg aan het bestemmingsplan geeft.
    3.       Op het moment van de besluitvorming gold ter plaatse het bestemmingsplan "Sloterdijk III". Het pand waarin FEBO is gevestigd heeft de bestemming "Bedrijf - 3" en de functieaanduiding "horeca". De ten noorden van het pand liggende groenstrook en de parkeerplaatsen hebben ook deze bestemming en functieaanduiding.
    4.       De aanvraag ziet op de activiteit "bouwen" voor het wijzigen van de gevel voor loketverkoop en het aanbrengen van reclame. Ook ziet de aanvraag op het bouwen van een hoogtebegrenzer, een stopbord, een menukast, een bestelzuil en een zuil met daarop aan de ene kant "bedankt voor uw bezoek" en aan de ander kant "geen toegang" op de gronden waar de groenstrook en de verkeersruimte vóór de parkeerplaatsen aanwezig zijn. Verder ziet de aanvraag op de activiteit "gebruiken in strijd met een bestemmingsplan" voor het gebruik van deze gronden als "drive through".
    5.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 5.1 van de planregels. Het college is niet bereid van het bestemmingsplan af te wijken met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    Hoger beroep
    6.       FEBO betoogt dat de rechtbank ten onrechte het college heeft gevolgd in zijn standpunt dat de aangevraagde "drive through" in strijd is met het bestemmingsplan. Daarover voert zij aan dat het perceel de functieaanduiding "horeca" heeft waar een zelfstandige horecavestiging in de categorie "horeca I" is toegestaan. De aangevraagde "drive through" is volgens FEBO een uitbreiding van haar bestaande vestiging die ter plaatse is toegestaan. Aangezien uit artikel 1.30 van de planregels volgt dat onder "horeca I" fastfood valt, waaronder loketverkoop, is er volgens FEBO dus geen strijd met het bestemmingsplan.
    6.1.    Artikel 5.1 van de planregels luidt: "De op de plankaart voor "Bedrijf - 3" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. bedrijven die vallen in categorieën 2 tot en met 4 van de van deze regels deel uitmakende Staat van Inrichtingen Sloterdijk III;
    met daarbij behorende en daaraan ondergeschikte voorzieningen zoals:
    b. kantoor- en andere vergelijkbare nevenruimten;
    c. bergingen en andere vergelijkbare nevenruimten;
    d. laad- en losvoorzieningen;
    e. erven;
    f. groenvoorzieningen;
    g. parkeervoorzieningen;
    h. nutsvoorzieningen;
    i. ontsluitingswegen en -paden;
    j. water;
    k. waterstaatkundige voorzieningen;
    l. reclameuitingen;
    m. kunstobjecten;
    n. infrastructurele voorzieningen;
    o. niet-zelfstandige horecavoorzieningen;
    alsmede
    p. een zelfstandige horecavestiging in de categorieën "horeca I" en "horeca IV" met een totale brutovloeroppervlakte van maximaal 300 m2 uitsluitend ter plaatse van de functieaanduiding "horeca";
    […]."
    In artikel 1.30 is "horeca I" gedefinieerd als: "fastfood (waaronder begrepen automatiek, snackbar, loketverkoop, fastfoodrestaurant en naar de aard daarmee te vergelijken bedrijven)."
    Artikel 5.2 luidt: "Op de in lid 5.1 genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met in achtneming van de volgende bepalingen:
    […]
    b. voor de reclamemast geldt een maximale hoogte van 30 meter;
    c. voor overige reclameobjecten geldt een maximale bouwhoogte van 15 meter;
    […]
    e. voor overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, geldt een maximale bouwhoogte van 15 meter;
    [...]."
    6.2.    Op grond van artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn ter plaatse bedrijven toegestaan uit de categorieën 2 tot en met 4 van de als bijlage van het bestemmingsplan deel uitmakende Staat van Inrichtingen. Omdat fastfoodrestaurants en snackbars zoals die van FEBO zijn ingedeeld in categorie 1, is het huidige gebruik door FEBO niet op grond van artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels toegestaan.
    De huidige FEBO-vestiging is een zelfstandige horecavestiging in de categorie "horeca I" als bedoeld in artikel 5.1, aanhef en onder p, van de planregels gelezen in verbinding met artikel 1.30. Het fastfoodrestaurant van FEBO met een oppervlakte van ongeveer 90 m2 is ter plaatse dus toegestaan, gelet op de aanduiding "horeca" op het perceel. Dat is tussen partijen ook niet in geschil.
    6.3.    Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de aangevraagde "drive through" onderdeel is van een zelfstandige horecavestiging voor fastfood als bedoeld in artikel 5.1, aanhef en onder p, van de planregels. Het college stelt zich op het standpunt dat de "drive through" een bijbehorende voorziening is bij een al bestaande horecavestiging. Omdat er ter plaatse geen bijbehorende voorziening is toegestaan maar alleen een zelfstandige horecavestiging, stelt het college zich op het standpunt dat het bouwplan in strijd is met artikel 5.1, aanhef onder p, van de planregels. Het college acht loketverkoop ter plaatse wel in overeenstemming met het bestemmingsplan, maar niet als automobilisten hun auto niet hoeven te verlaten zoals bij een "drive through".
    6.4.    Het bestemmingsplan bevat geen definitie van de begrippen "zelfstandige horecavestiging" en "daarbij behorende en daaraan ondergeschikte voorzieningen". De Afdeling volgt de redenering van de rechtbank in die zin dat de "drive through" zoals hier aangevraagd, voor de bereiding van voedsel afhankelijk is van de keuken van FEBO. Dat bestrijdt FEBO ook niet. De "drive through" is op zichzelf beschouwd dus geen zelfstandige horecavestiging in de zin van artikel 5.1 van de planregels, zoals de rechtbank heeft overwogen.
    De Afdeling volgt de rechtbank echter niet in haar redenering dat de "drive through", omdat die slechts voorziet in een aanvullende mogelijkheid om fastfood te serveren, alleen kan worden aangemerkt als een bij het fastfoodrestaurant behorende en daaraan ondergeschikte voorziening in de zin van artikel 5.1 van de planregels. De Afdeling ziet niet in waarom een "drive through" niet ook, zoals FEBO betoogt, na realisering daarvan onderdeel kan uitmaken van de bestaande zelfstandige horecavestiging. Het fastfoodrestaurant met zitgedeelte en de "drive through" maken gebruik van dezelfde keuken, maar hebben een andere "ingang" om de producten uit de keuken te kopen. Uit de systematiek van de planregels volgt dat "zelfstandige horecavestiging" zo moet worden uitgelegd dat zo’n vestiging meer dan één verkoopkanaal kan hebben. In artikel 1.30 van de planregels is "horeca I" namelijk zo gedefinieerd dat ter plaatse zowel automatiek, snackbar, loketverkoop als een fastfoodrestaurant is toegestaan. Het college bestrijdt in dat verband dan ook terecht niet dat naast de automatiek die in de FEBO aanwezig is, ook verkoop aan de balie en loketverkoop vanuit een gevelopening is toegestaan. De stelling van het college dat een "drive through" ruimer is dan ter plaatse toegestane loketverkoop omdat daarvoor is vereist dat bepaalde objecten worden gebouwd, volgt de Afdeling niet. Artikel 5.2, aanhef en onder e, van de planregels verzet zich immers niet tegen het bouwen van objecten zolang die maar passen binnen de bestemming, en dat is hier het geval.
    Concluderend is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte de uitleg van het college over het bestemmingsplan heeft gevolgd. Het gebruik van de gronden voor de "drive through" bij een horecavestiging als deze is niet in strijd met het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt.
    7.       Gelet op het hiervoor gegeven oordeel dat de rechtbank met het college niet heeft onderkend dat de "drive through" in overeenstemming is met het bestemmingsplan, komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van het betoog van FEBO dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college er redelijkerwijs van mocht afzien om van het bestemmingsplan af te wijken.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond en het besluit van 30 maart 2023 wordt vernietigd vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    9.       Dit betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar dient het college het bouwplan voor het overige te toetsen aan artikel 2.10 van de Wabo.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 november 2023 in zaak nr. 23/2323;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 30 maart 2023 met kenmerk JB.22.020800.001;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Automatiek FEBO B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Automatiek FEBO B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 913,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2025
    672-1134