ECLI:NL:RBNHO:2025:11916, Rechtbank Noord-Holland, 20-10-2025, HAA 24/310 en HAA 24/312
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de lasten onder dwangsom die zijn opgelegd aan eiser en eiseres voor het laten gebruiken van hun recreatieverblijven op recreatiepark West-Friesland in Opmeer voor niet-recreatieve bewoning. Zij zijn het niet eens met de oplegging van de lasten onder dwangsom en voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen gedeeltelijk gegrond zijn, omdat de hoogte van de dwangsom in de bestreden besluiten op onvoldoende inzichtelijke en toereikende wijze is gemotiveerd. Het college heeft de motivering in het verweerschrift en op de zitting voldoende aangevuld. Hierom is de rechtbank van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Voor het overige zijn de beroepen ongegrond

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Alkmaar
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 24/310 en HAA 24/312
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 oktober 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser (HAA 24/310), eiser,
    
      en 
      
        
          [eiseres]
        , uit Zwaag, eiseres (HAA 24/312), eiseres,
      gezamenlijk: eisers
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opmeer 
    (gemachtigde: P.H.J. de Jonge).
    
    
  
  
    Samenvatting
    
    
      1.1.
      Deze uitspraak gaat over de lasten onder dwangsom die zijn opgelegd aan eiser en eiseres voor het laten gebruiken van hun recreatieverblijven op recreatiepark [naam 1] in Opmeer voor niet-recreatieve bewoning. Zij zijn het niet eens met de oplegging van de lasten onder dwangsom en voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college in redelijkheid aan eisers een last onder dwangsom heeft kunnen opleggen.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen gedeeltelijk gegrond zijn, omdat de hoogte van de dwangsom in de bestreden besluiten op onvoldoende inzichtelijke en toereikende wijze is gemotiveerd. Het college heeft de motivering in het verweerschrift en op de zitting voldoende aangevuld. Hierom is de rechtbank van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Voor het overige zijn de beroepen ongegrond. Eisers krijgen dus gedeeltelijk gelijk en het beroep is dus gedeeltelijk gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.3.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Totstandkoming van de bestreden besluiten
    
    
      
        De beheersverordening
      
      2. Voor het recreatiepark [naam 1] aan [adres] in Opmeer (hierna: het recreatiepark) geldt de beheersverordening ‘Recreatieparken Opmeer’ (hierna: de beheersverordening). In artikel 3.4.1, aanhef en sub a, van de beheersverordening is bepaald dat het niet is toegestaan om recreatieverblijven anders te gebruiken dan voor recreatieve bewoning. Recreatieve bewoning is in artikel 1.16 van de beheersverordening gedefinieerd als de bewoning die plaatsvindt in het kader van de verblijfsrecreatie en gericht is op ontspanning en vrijetijdsbesteding. 
    
    
    
      
        HAA 24/310
      
    
    
      3.1.
      Eiser is eigenaar van de percelen met opstal [perceel 1] , [perceel 2] en [perceel 3] op het recreatiepark. Naar aanleiding van meerdere controles door de toezichthouder, heeft het college bij het primaire besluit van 5 juni 2023 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. De toezichthouder heeft geconstateerd dat eiser recreatieverblijven [perceel 1] en [perceel 3] liet gebruiken voor huisvesting van arbeidsmigranten. Er was geen sprake van verblijf dat enkel gericht is op ontspanning of vrijetijdsbesteding. Dit is in strijd met de beheersverordening, en daarmee in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Hier heeft eiser bij brief van 14 juli 2023 bezwaar tegen gemaakt.
      
    
    
      3.2.
      
        Eiser is het volgende gelast:
        
          “
          Last:
        
        
          Met betrekking tot uw recreatieverblijven aan 
          
            [adres] – [perceel 1] en [perceel 3] te Opmeer
           gelasten wij u (ten einde herhaling van de eerste geconstateerde doch inmiddels beëindigde overtreding te voorkomen) om met onmiddellijke ingang (per dagtekening van dit besluit) het (laten) gebruiken ervan ten behoeve van niet-recreatieve bewoning 
          beëindigd te houden
          .
        
        
          Het beëindigd houden van de niet-recreatieve bewoning van uw recreatieverblijven wil in ieder geval zeggen dat u deze recreatieverblijven niet meer mag verhuren (of anderszins in gebruik geven) – noch rechtstreeks via een derde partij – aan (buitenlandse of Nederlandse) werknemers of permanente bewoners. (…) Evenmin mag u uw recreatieverblijven verhuren aan personen die daar verblijven met als doel het verrichten van arbeid (in de regio) of aan vluchtelingen. Dit vormt immers geen recreatief verblijf, dat gericht behoort te zijn op ontspanning en vrijetijdsbesteding. (…)
        
        
          Aan bovenstaande verbinden wij een dwangsom. de hoogte van deze dwangsom hebben wij vastgesteld op een bedrag van € 25.000,- ineens 
          per recreatieverblijf
          . U kunt daarmee maximaal 
          
          € 50.000,- verbeuren.”
        
      
      
      
        
          HAA 24/312
        
      
    
    
      4.1.
      Eiseres is eigenaresse van de percelen met opstal [perceel 4] , [perceel 5] , [perceel 6] , [perceel 7] en [perceel 8] op het recreatiepark. Naar aanleiding van meerdere controles door de toezichthouder heeft het college bij het primaire besluit van 5 juni 2023 aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. De toezichthouder heeft geconstateerd dat eiseres recreatieverblijf [perceel 8] liet gebruiken voor niet-recreatieve bewoning. Hier heeft eiseres bij brief van 14 juli 2023 bezwaar tegen gemaakt. 
      
    
    
      4.2.
      
        Aan eiseres is het volgende gelast:
        
          “
          Last:
        
        
          Met betrekking tot recreatieverblijf aan 
          
            [adres] – [perceel 8] te Opmeer 
          gelasten wij u (ten einde herhaling van de eerder geconstateerde doch inmiddels beëindigde overtreding te voorkomen) om met onmiddellijke ingang (per dagtekening van dit besluit) het (laten) gebruiken ervan ten behoeve van niet-recreatieve bewoning 
          beëindigd te houden.
        
        
          Het beëindigd houden van de niet-recreatieve bewoning van uw recreatieverblijven wil in ieder geval zeggen dat u deze recreatieverblijven niet meer mag verhuren (of anderszins in gebruik geven) – noch rechtstreeks via een derde partij – aan (buitenlandse of Nederlandse) werknemers of permanente bewoners. (…) Evenmin mag u uw recreatieverblijven verhuren aan personen die daar verblijven met als doel het verrichten van arbeid (in de regio) of aan vluchtelingen. Dit vormt immers geen recreatief verblijf, dat gericht behoort te zijn op ontspanning en vrijetijdsbesteding. (…)
        
        
          Aan bovenstaande verbinden wij een dwangsom. de hoogte van deze dwangsom hebben wij vastgesteld op een bedrag van € 25.000,- ineens voor uw recreatieverblijf. U kunt daarmee maximaal € 25.000,- verbeuren.”
        
      
      
      
        
          Bestreden besluiten
        
      
      5. Bij de bestreden besluiten van 11 december 2023 heeft het college zowel de last onder dwangsom aan eiser, als de last onder dwangsom aan eiseres in stand gelaten. Het college verwijst voor de (aanvullende) motivering naar het advies van de commissie bezwaarschriften, met uitzondering van het advies om aan eiser en eiseres een proceskostenvergoeding toe te kennen.
      
      
        
          Beroep
        
      
      6. Eiser heeft beroep bij de rechtbank ingesteld (HAA 24/310), en de beroepsgronden op 23 februari 2024 aangevuld. Eiseres heeft ook beroep bij de rechtbank ingesteld (HAA 24/312), en de beroepsgronden op 23 februari 2024 en 20 juli 2025 aangevuld. 
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
      
      7. De rechtbank heeft de beroepen op 31 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [eiser] , ook optredend namens eiseres [eiseres] , en de gemachtigde van het college, vergezeld door [naam 2] . Op de zitting heeft eiser foto’s van recreatieverblijf [perceel 3] overgelegd.
      
      8. De rechtbank heeft op 31 juli 2025 per post een aanvullend verweerschrift van het college ontvangen (gedateerd 28 juli 2025). Dit was een reactie op de aanvullende beroepsgronden van eiseres van 20 juli 2025. Dat stuk zal de rechtbank buiten beschouwing laten, omdat de rechtbank van de inhoud van dit stuk pas na de zitting kennis zou hebben kunnen nemen en dit stuk op dat moment pas door had kunnen sturen aan eisers. Het onderzoek was echter daarvoor op de zitting al gesloten.
      
    
  
  
    Behandeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
    
    
    
      9. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op onderhavige procedures de Wabo van toepassing, omdat de lasten onder dwangsom voor 1 januari 2024 aan eisers zijn opgelegd. De Wabo blijft van toepassing tot de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. 
    
    
    
      
        Moment van inwerkingtreding van de lasten onder dwangsom
      
    
    
    
      10.1.
      Eisers voeren beide aan dat het college ten onrechte het advies van de bezwarencommissie niet volledig heeft opgevolgd. De bezwarencommissie had geadviseerd dat de lasten onder dwangsom niet ineens konden aanvangen, omdat dit in strijd is met de beginselen van rechtszekerheid en zorgvuldigheid. Volgens eisers kunnen de lasten niet eerder in werking treden dan het moment van kennisneming daarvan.
      
    
    
      10.2.
      Het college stelt zich op het standpunt dat voor de inwerkingtreding van de lasten onder dwangsom gericht aan eisers vastgehouden kon worden aan de verzendtheorie uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens het college is het dus niet relevant wanneer de besluiten eisers daadwerkelijk hebben bereikt of zij daarvan kennis hebben genomen. De uitspraak waar de bezwarencommissie naar verwijst ter ondersteuning van het advies, gaat voor eisers niet op. Eisers dienden inmiddels genoegzaam bekend te zijn welk gebruik van de recreatieverblijven al dan niet is toegestaan. De gemeente voert immers al jarenlang (ongeschreven) handhavingsbeleid op het recreatiepark. De geldende wet- en regelgeving wordt gepubliceerd en er zijn brochures verstrekt met extra informatie. Eiser is sinds 17 oktober 2018 eigenaar van een recreatiewoning, en eiseres sinds 2 november 2016. Zij hebben als eigenaren en verhuurders een onderzoeksplicht. Al in een eerder stadium hadden eisers het toezicht op de recreatieverblijven actiever gestalte dienen te geven. Dat zij dit willens en wetens hebben nagelaten, komt voor hun eigen rekening en ondernemersrisico. Daarbij hebben eisers meerdere recreatieverblijven op het recreatiepark in bezit, waarvoor aan hun beide al eerder een last onder dwangsom is opgelegd. Tot slot hecht het college belang aan onmiddellijke inwerkingtreding van dwangsombesluiten uit het oogpunt van precedentwerking en het afdwingen van normconform gedrag. Er huist volgens het college op het recreatiepark veel criminaliteit. Om dit de kop in te drukken wil het college een duidelijk signaal afgeven aan de eigenaren/bewoners dat adequaat handhavend wordt opgetreden. Wanneer wordt gewacht met de inwerkingtreding van handhavingsbesluiten, dan zou dat afbreuk doen aan deze doelstellingen en de criminaliteit op het recreatiepark in de hand werken. Om deze redenen is het advies van de bezwarencommissie op dit punt niet overgenomen.
      
    
    
      10.3.
      De rechtbank overweegt dat een besluit in beginsel in werking treedt wanneer dat bekend wordt gemaakt. Voor de bekendmaking van het besluit geldt in het bestuursrecht de verzendtheorie (artikel 3:40 en 3:41, eerste lid, van de Awb). De bezwarencommissie heeft in zijn advies verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 26 januari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:243). Hierin geeft de Afdeling aan dat deze wijze van bekendmaking niet uitsluit dat in een besluit wordt bepaald dat het gehele besluit of een bepaald onderdeel ervan pas enige tijd na bekendmaking in werking treedt. Uit de aard van een besluit kan volgen dat een bestuursorgaan had moeten stilstaan bij de vraag of een besluit direct met de bekendmaking in werking moet treden. In die zaak heeft de Afdeling geoordeeld dat de onmiddellijke inwerkingtreding van een besluit tot schorsing van een rijbewijs, dat bekend is gemaakt door toezending per post, tot onwenselijke situaties kan leiden. Wie zonder geldig rijbewijs rijdt, stelt zich namelijk bloot aan bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties (op grond van de Wegenverkeerswet 1994). Het algemene uitgangspunt uit de Awb over de inwerkingtreding en de uitvoeringspraktijk onder de Wegenverkeerswet 1994 sluiten niet naadloos op elkaar aan. De rechtszekerheid en zorgvuldige besluitvorming vereisten dat het CBR zich rekenschap geeft van deze discrepantie tussen het bestuursrecht en het strafrecht, en met betrekking tot de inwerkingtreding een “veiligheidsmarge” in acht neemt.
      
    
    
      10.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college voor de inwerkingtreding van de lasten onder dwangsom uitgaan van de verzendtheorie uit de Awb. Anders dan in de situatie waar de uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2022 op ziet, is er in het geval van eisers geen sprake van een mogelijke discrepantie tussen het bestuursrecht en het strafrecht die tot een onwenselijke situatie heeft geleid. Bij de aan eisers opgelegde last onder dwangsom op grond van de Wabo, is eventuele strafrechtelijke vervolging niet aan de orde. Eisers zijn in de praktijk ook niet geconfronteerd met een verbeurde dwangsom, nog voordat zij bekend zijn geraakt met de inhoud van de lasten onder dwangsom. Eisers hebben dus geen nadeel ondervonden van de datum van inwerkingtreding. Daarbij kan de rechtbank de motivering in de bestreden besluiten volgen dat ook anderszins niet tot een uitgestelde inwerkingtreding is besloten. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Machtiging tot binnentreden
        
      
      
    
    
      11.1.
      Eiseres voert (in HAA 24/312) aan dat het college bij de controle van 7 juli 2022 geen rechtvaardigde aanleiding had om gebruik te maken van de aan de toezichthouder verleende machtiging tot binnentreden. Het binnentreden van het recreatieverblijf is een ingrijpend middel dat alleen kan worden ingezet wanneer het vermoeden van een illegale situatie voldoende serieus is. In het dossier zitten volgens eiseres geen aanwijzingen die het inzetten van dit middel rechtvaardigen. De motivering van het college in het bestreden besluit is daarom onvoldoende.
      
    
    
      11.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank geeft deze grond geen aanleiding om het controlerapport van 7 juli 2022 buiten beschouwing te laten. Uit het controlerapport volgt dat de bewoner zijn verklaring heeft gegeven nadat hij naar buiten kwam, oftewel voordat de bungalow door de toezichthouders werd betreden. Verder volgt uit het controlerapport dat de bewoner aan de toezichthouders toestemming had gegeven om het verblijf te betreden. Bovendien heeft de bewoner bij de controle op 29 september 2022 een verklaring afgegeven met dezelfde strekking. Toen is het verblijf niet betreden. De beroepsgrond kan dus niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. 
      
      
        
          Oplegging lasten onder dwangsom ter voorkoming van herhaling van een overtreding
        
      
      
      
        12.	De rechtbank overweegt dat aan eisers een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling van een overtreding is opgelegd. Dit is een herstelsanctie om te voorkomen dat een eerder vastgestelde en inmiddels beëindigde overtreding herhaald wordt. Volgens vaste rechtspraak kan dit wanneer 1) een overtreding heeft plaatsgevonden en 2) gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Bij beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen spelen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol. Het gaat om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan de orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding.
      
      
      
        
          Overtreding van de beheersverordening
        
      
    
    
      13.1.
      Eiseres voert aan dat geen sprake was van een overtreding van de beheersverordening. De bewoners van haar recreatieverblijf [perceel 8] waren geen arbeidsmigranten, maar vaste bewoners. Zij hadden hun hoofdverblijf in [perceel 8] .
      
    
    
      13.2.
      Eiser voert aan dat de door de toezichthouder in zijn recreatieverblijf [perceel 3] aangetroffen personen geen arbeidsmigranten waren, maar krakers. Hierdoor is geen sprake van een overtreding van de beheersverordening en kan eiser niet worden aangemerkt als overtreder. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat de controlerapporten niet uitsluiten dat de aangetroffen personen (ook) krakers konden zijn.
      
    
    
      13.3.
      Door de toezichthouder is geconstateerd dat geen sprake was van recreatieve bewoning. Bij [perceel 3] is geconstateerd dat het recreatieverblijf werd bewoond door een man en zijn broer. Die hebben verklaard dat zij in Middenmeer werken, en al een jaar in [perceel 3] wonen. Ze gaan weg zodra ze elders een huis hebben. De rest van hun gezin is terug naar Polen. Ten aanzien van [perceel 8] is door de toezichthouders geconstateerd dat de bewoners uit Polen komen en al vier jaar in het recreatieverblijf wonen. De man werkt in de bouw. Volgens het college volgt uit deze constateringen dat geen sprake is van bewoning met een recreatief karakter.
      
    
    
      13.4.
      In beginsel mag het college uitgaan van juistheid van bevindingen van de toezichthouders in de controlerapporten. Als de bevindingen worden betwist, moet worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
      
    
    
      13.5.
      De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 3.4.1, aanhef en sub a, van de beheersverordening alleen recreatieve bewoning in de recreatieverblijven is toegestaan. Wat er ook zij van het niet onderbouwde standpunt van eisers dat het zou gaan om vaste bewoning ( [perceel 8] ) en de bewoning door krakers ( [perceel 3] ), ook in dat geval zou sprake zijn van een overtreding van de beheersverordening. De bewoning is immers alleen in overeenstemming met de beheersverordening als het gaat om recreatieve bewoning. De stelling van eisers kan dus niet leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten. Tot slot heeft eiser zijn argument dat hij geen overtreder zou zijn, niet onderbouwd zodat die grond ook niet kan slagen.
      
    
    
      13.6.
      Op de zitting heeft eiser foto’s overgelegd die op 22 februari 2023 van verblijf [perceel 3] zouden zijn gemaakt. Op de foto’s is een caravan te zien die van binnen helemaal leeg is en waarin geen deuren en ramen (meer) zitten. Over een controle van [perceel 3] op 16 maart 2023 schreven de toezichthouders dat de caravan compleet donker was. Op 22 maart 2023 schreven de toezichthouders dat de caravan [perceel 3] onbewoonbaar oogt en het dak is ingestort. Voor zover eiser heeft willen bepleiten dat uit de foto’s blijkt dat het college niet uit had mogen gaan van de waarnemingen van de toezichthouders, volgt de rechtbank dat niet. Nog los van het feit dat op de foto’s niet staat dat deze op 22 februari 2023 zouden zijn genomen, maken deze de constatering van – meegaande in de stelling van eiser – kort daarna dat de caravan compleet donker is niet onmogelijk. Bovendien zijn de constateringen van de toezichthouders hoofdzakelijk relevant ten aanzien van de geconstateerde overtreding (niet-recreatieve bewoning). Op 7 november 2022 – dus ruim voor februari 2023 – is voor het laatst geconstateerd dat [perceel 3] werd bewoond.
      
      
        
          Gevaar voor herhaling?
        
      
    
    
      14.1.
      Eisers voeren aan dat het college heeft miskend dat een preventieve dwangsom niet aan de orde kan zijn, omdat deze slechts kan worden opgelegd om te voorkomen dat een herhaling van een overtreding plaatsvindt en het gevaar voor deze overtreding klaarblijkelijk dreigt. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond zo dat eisers daarmee doelen op de eisen uit artikel 5:7 van de Awb, waarin de preventieve last onder dwangsom is opgenomen. Aan eisers zijn echter geen preventieve lasten onder dwangsom opgelegd, maar – zoals hiervoor omschreven in overweging 12 – lasten ter voorkoming van herhaling van een overtreding. Deze vorm is vastgelegd in artikel 5.2, eerste lid, sub b, van de Awb. Voor de oplegging van een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling is niet vereist dat het gevaar van een overtreding klaarblijkelijke dreigt. In zoverre kan deze beroepsgrond dus al niet slagen. De bezwarencommissie heeft in het advies overigens gemotiveerd dat en waarom de vrees voor herhaling gerechtvaardigd is. Dit deel van het advies heeft het college overgenomen in de bestreden besluiten. 
      
    
    
      14.2.
      
        Eiseres heeft alleen tegen het aspect tijdsverloop een concrete grond aangevoerd. Zij voert aan dat de Poolse bewoners zich op 15 november 2022 hebben uitgeschreven van [perceel 8] . Het is voor eiseres onbegrijpelijk dat het college op 5 juni 2023 nog een last onder dwangsom heeft opgelegd ter voorkoming van herhaling van de overtreding. 
        De rechtbank volgt het standpunt van het college dat in beginsel een periode van 1 jaar als uitgangspunt kan worden aangehouden tussen de overtreding en de last ter voorkoming van herhaling. Tussen de overtreding van eiseres en de last onder dwangsom die daarna aan haar is opgelegd zit minder dan een jaar. In het enkele tijdsverloop tussen de overtreding en het besluit ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college onbevoegd was om een last ter voorkoming van herhaling op te leggen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Stappenplan in het Plan van Aanpak?
        
      
    
    
      15.1.
      Eisers voeren aan dat ten tijde van de vooraankondiging van de last onder dwangsom het Plan van Aanpak handhaving permanente bewoning recreatieobjecten 2013 (hierna: het Plan van Aanpak) nog in werking was (vervallen op 10 mei 2023). Hierdoor is het college gebonden aan deze beleidsregels. In het Plan van Aanpak is opgenomen dat indien de overtreding is beëindigd na de vooraankondiging, de handhaving ook wordt beëindigd. Hierdoor was het college niet langer bevoegd handhavend op te treden, aldus eisers.
      
    
    
      15.2.
      De rechtbank overweegt dat in beginsel de wet- en regelgeving die geldt ten tijde van het opleggen van het besluit van toepassing is. Op 5 juni 2023 gold het Plan van Aanpak niet meer. Daarbij heeft de Afdeling eerder geoordeeld dat het Plan van Aanpak alleen van toepassing was op permanente bewoning van recreatiewoningen, wat een andere situatie betreft dan tijdelijke bewoning door arbeidsmigranten, die niet ter plaatse hun hoofdverblijf hebben. Eisers hebben niet (met stukken) onderbouwd dat sprake was van vaste bewoning. Bovendien lijkt het stappenplan in het Plan van Aanpak te zien op de beëindiging van een voortdurende overtreding, en niet op de situatie – zoals bij eisers – dat wordt gehandhaafd ter voorkoming van herhaling van een reeds beëindigde overtreding. Het beëindigen van een handhavingstraject, nadat de overtreding na de vooraankondiging van handhaving wordt beëindigd, is bovendien niet verenigbaar met de aard van een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
      
        
          Formulering van de lasten onder dwangsom
        
      
      
    
    
      16.1.
      Eisers voeren aan dat voor hen nog onzeker is wanneer precies de last onder dwangsom zal worden overtreden. Daarom hebben zij het college verzocht om praktische en uitvoerbare werkafspraken. Eisers willen voorkomen dat de dwangsom wordt verbeurd terwijl zij in de veronderstelling verkeerden er alles aan gedaan te hebben om dat te voorkomen. Ook bij recreatieve verhuur lopen eisers het risico dat de huurders niet-recreatief gaan bewonen. Dit risico willen eisers niet lopen, omdat zij financiële schade zullen leiden en deze situatie kan leiden tot leegstand.
      
    
    
      16.2.
      De rechtbank overweegt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dient te worden dat degene toe wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
      
    
    
      16.3.
      
        Voor zover eisers hebben bedoeld aan te voeren dat de last onder dwangsom niet duidelijk genoeg is zodat dit strijd oplevert met het rechtzekerheidsbeginsel, is de rechtbank van oordeel dat de last voldoende duidelijk is. In de last staat expliciet dat het verblijf niet meer mag worden gebruikt voor niet-recreatieve bewoning. Alleen recreatieve bewoning is toegestaan. In de beheersverordening is recreatieve bewoning in artikel 1.16 gedefinieerd als ‘de bewoning die plaatsvindt in het kader van de verblijfsrecreatie en gericht is op ontspanning en vrijetijdsbesteding, waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben’. Deze vorm van bewoning is voldoende te onderscheiden van bewoning door arbeidsmigranten of permanente bewoning. 
        Eiser heeft op de zitting gewezen op de praktische uitvoerbaarheid van de last via de boekingsplatformen voor recreatieve verhuur. Soms is het onduidelijk of de bewoners tijdens de huurperiode ook in de buurt aan het werk gaan, ook al is het maar voor een week, en daarom op het park verblijven. Ook kan eiser niet structureel huurders uit een bepaald land of bepaalde regio weigeren. 
        De rechtbank overweegt dat eisers gelet op de definitie van recreatieve bewoning weten waar zij bij een boeking op kunnen letten of vragen over kunnen stellen. Daarbij heeft het college op de zitting de handreiking gedaan dat eiser direct contact kan opnemen wanneer hij twijfelt. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
      
      
        17.	De rechtbank is van oordeel dat sprake was van overtredingen van de beheersverordening en de Wabo, omdat de recreatieverblijven van eisers niet-recreatief werden bewoond. Het college was – na beëindiging van die overtredingen – bevoegd om een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling van die overtredingen op te leggen. De aan eiseres opgelegde lasten onder dwangsom zijn voldoende duidelijk, zodat die niet in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel.
      
      
      
      
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien
        
      
      
    
    
      18.1.
      
        Eisers voeren aan dat er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het college van handhaving af had moeten zien. Het standpunt van het college verenigt zich namelijk niet met het rapport ‘Locatieanalyse naar middelgrote locaties voor de huisvesting van buitenlandse werknemers’ van Sweco van 20 december 2022, met de vastgestelde regionale maatschappelijke opgave voor het realiseren van voldoende logiesplekken voor dergelijke huisvesting en het rapport ‘Actualisatieonderzoek arbeidsmigranten Noord-Holland-Noord van Decisio van 6 juli 2022. Uit deze onderzoeken van het college zelf volgt namelijk dat De Dreef valt in het voorkeursgebied met de hoogste score. Deze locatie wordt dus gezien als het meest geschikt om voldoende logiesplekken voor buitenlandse werknemers te realiseren. Daarnaast vindt volgens eisers nog concreet overleg plaats tussen het parkbestuur en het gemeentebestuur om permanente bewoning op het recreatiepark te legaliseren. 
        Daarnaast doet eisers een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Op het recreatiepark vindt al geruime tijd geen handhaving meer plaats. Aan andere eigenaren zijn geen lasten (meer) opgelegd, terwijl nog steeds het grootste deel van de verblijven niet-recreatief wordt bewoond. Uit de raadsbrief van 28 november 2023 volgt dat de gemeente hiervan op de hoogte is. Kennelijk leidt dit alleen bij eisers te handhaving, en niet bij anderen.
      
      
    
    
      18.2.
      De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel.
      
    
    
      18.3.
      
        Voor de rechtbank is niet gebleken van concreet zicht op legalisatie. Eisers hebben geen aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning ter legalisatie van het afwijkend gebruik van de recreatieverblijven. Het college heeft bovendien niet toegezegd bereid te zijn medewerking te verlenen aan die vergunning. 
        Daarnaast is niet gebleken van andere bijzondere omstandigheden die aanleiding hadden moeten zijn om af te zien van handhaving omdat het algemeen belang bij handhaving diende te wijken. Wat verder ook zij van de door eisers aangehaalde onderzoeken, dat maakt niet dat het overgaan tot handhaving in de specifieke situaties van eisers onevenredig is. Het uitgangspunt is immers om handhavend op te treden, waarbij het college de beoordelingsvrijheid heeft om in ieder concreet geval – afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden – te overwegen of handhavend optreden (on)evenredig is. 
        Verder heeft het college in het verweerschrift aangegeven dat sinds 5 juni 2023 talloze lasten onder dwangsom zijn opgelegd aan eigenaren van recreatieverblijven op hetzelfde park. Op de zitting heeft het college toegelicht dat op het recreatiepark sprake is van jarenlange stelselmatige illegale verhuur. Dat dit een structureel probleem is waardoor veel overlast ontstaat. Gelet op de toelichting van het college en het feit dat eisers bij hun beroep op het gelijkheidsbeginsel niet hebben gewezen op specifieke gevallen die gelijk zouden zijn, kan dit ook niet tot de conclusie leiden dat het handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Hoogte van de dwangsommen
        
      
      
    
    
      19.1.
      Eisers voeren aan dat het dwangsombedrag van € 25.000,- niet in redelijke verhouding staat tot enerzijds de zwaarte van het geschonden belang en anderzijds tot de beoogde werking ervan. De lasten onder dwangsom zijn daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Eisers verwijzen naar uitspraken van de Afdeling waaruit zou volgen dat de Afdeling een verhouding van 4,6 tussen het dwangsombedrag en de illegale huuropbrengst rechtvaardig acht. Uit een andere uitspraak van de Afdeling kan volgens eisers worden afgeleid dat de hoogte van de dwangsom (bijna) uitsluitend afhankelijk is van het voordeel dat de overtreder behaalt met de (voortzetting van) de overtreding. In ieder geval moet het college het gekozen dwangsombedrag deugdelijk motiveren, en de verhouding moet evenredig zijn.
      
    
    
      19.2.
      
        In het geval van eiser (HAA 24/310) had het dwangsombedrag voor [perceel 1] aldus maximaal € 7360,- mogen bedragen en voor [perceel 3] maximaal € 0,-. Het laatste recreatieverblijf is namelijk door eiser gesloopt zodat hij geen huurinkomsten meer kan ontvangen.
        In het geval van eiseres (HAA 24/312) had het dwangsombedrag voor [perceel 8] – gebaseerd op de kale huur – maximaal € 3500,- mogen bedragen. Uitgaande van de totale verhuurinkomsten, zou het college maximaal een dwangsom van € 5980,- mogen opleggen.
      
      
    
    
      19.3.
      Eisers doen in het kader van de hoogte van het dwangsombedrag een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Concreet wijzen zij op een situatie waarvoor een dwangsom van € 5000,- werd opgelegd. Dit bedrag had het college volgens eiser ook voor hen moeten hanteren.
      
    
    
      20.1.
      De rechtbank overweegt dat een aan een last verbonden dwangsom dient als prikkel om degene aan wie de last is opgelegd, te bewegen deze last uit te voeren. Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb bepaalt dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het gedwongen belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van voornoemd artikel speelt vooral een rol of het college op inzichtelijke en toereikende wijze de hoogte van de dwangsom heeft gemotiveerd. Hierbij kan de hoogte worden afgestemd op het te behalen financiële voordeel met het laten voortduren van de overtreding. Anders dan eisers menen volgt uit de rechtspraak van de Afdeling geen vaste verhouding tussen de hoogte van de dwangsom en de illegale huuropbrengst. 
      
    
    
      20.2.
      
        Het college stelt in de bestreden besluiten dat het dwangsombedrag van € 25.000,- niet onevenredig hoog is en motiveert dat als volgt. 
        Uit controles is gebleken dat voor recreatieverblijf [perceel 8] van eiseres € 1300,- per maand aan huur en voor [perceel 1] € 1600,- per maand aan huur werd betaald. In het verweerschrift vult het college aan dat het ervan uitgaat dat eiser € 1600,- aan huur per recreatieverblijf vroeg (dus ook voor [perceel 3] ). Het college gaat er gelet op het voorgaande vanuit dat eiseres per jaar € 15.600,- per recreatieverblijf verdient en eiser € 19.000,- per recreatieverblijf. Dit is het minimale uitgangspunt voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom. Om te werken als prikkel moet het dwangsombedrag hoger zijn dan dat bedrag. Daarbij kunnen eisers de recreatieverblijven blijven verhuren, maar dan aan recreanten zodat een dwangsom van € 25.000,- niet financieel onredelijk bezwarend is. Daarnaast is het dwangsombedrag van € 25.000,- een lang bestaande bestuurspraktijk in gemeente Opmeer. 
        Verder weegt voor het college mee dat strijdig gebruik van recreatiewoningen niet kan worden aangemerkt als een overtreding van geringe aard en ernst.
        In het verweerschrift voegt het college aan de motivering toe dat de overlast uitgaande van de overtreding ook van invloed is op de hoogte van de dwangsom. Er huist volgens het college veel criminaliteit op het recreatiepark, waarvan overlast uitgaat voor de aanwezige recreanten. Het college wenst de overlast de kop in te drukken door een duidelijk signaal af te geven aan eigenaren en bewoners door adequaat handhavend op te treden met een passende dwangsom. Tot slot zijn eisers volgens het college notoire overtreders. Bij eerdere lasten onder dwangsom voor dezelfde overtreding is ook het dwangsombedrag € 25.000,- gehanteerd. Dit heeft blijkbaar nog onvoldoende prikkel gegeven, zodat eisers weer een overtreding hebben begaan.
      
      
    
    
      20.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de hoogte van de dwangsom na de aanvulling in het verweerschrift op voldoende inzichtelijke en toereikende wijze voor de concrete gevallen gemotiveerd. De motivering in de bestreden besluiten is op zichzelf onvoldoende toegespitst op de voorliggende gevallen, en zodoende te algemeen geformuleerd. De beroepsgrond van eisers gericht tegen de motivering van de hoogte van het dwangsombedrag slaagt. Naar het oordeel van de rechtbank is het motiveringsgebrek met de aanvulling in het verweerschrift hersteld, zodat de rechtbank aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. 
      
    
    
      20.4
      Het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel in dit verband slaagt niet. Op de zitting heeft eiser uitgelegd dat het door eisers genoemde geval een kantoorunit betrof waar iemand in woonde. De gelijkenis zou volgens eiser zitten in het feit dat iemand ergens woont in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank kan het college volgen in het standpunt dat geen sprake is van een gelijk geval. Het college heeft toegelicht dat op de kantoorunit waar eiser op doelt een ander bestemmingsplan van toepassing is. Het gaat in dat geval dus om een andere overtreding, dan de overtreding van de beheersverordening voor het recreatiepark. Daarnaast legt het college uit dat het dwangsombedrag van € 5000,- in dat geval in verhouding staat tot de ruimtelijke impact van de overtreding op de buurt en dat de impact op het recreatiepark anders is (de stelselmatige illegale verhuur geeft structurele problemen en overlast). 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      21.1.
      De beroepen van eiser en eiseres zijn gegrond voor zover deze zijn gericht op de motivering van de hoogte van de dwangsommen in de bestreden besluiten. Eisers krijgen op dit punt dus gelijk. De rechtbank vernietigt dit deel van de bestreden besluiten. Voor het overige zijn de beroepen ongegrond.
      
    
    
      21.2.
      Het college heeft de motivering van de hoogte van de dwangsommen in het verweerschrift en op de zitting aangevuld. De motivering is naar het oordeel van de rechtbank met die aanvulling deugdelijk. Met het oog op definitieve geschilbeslechting laat de rechtbank daarom de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand. Dat betekent dat eisers nog steeds aan de aan hen opgelegde last onder dwangsom moeten voldoen, om te voorkomen dat zij een dwangsom verbeuren.
      
    
    
      21.3.
      De rechtbank veroordeelt het college eisers te vergoeden voor het door elk betaald griffierecht van € 187. Eiser heeft geen (onderbouwde) proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden (bijvoorbeeld voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen HAA 24/310 en HAA 24/312 gedeeltelijk gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten van 11 december 2023 voor wat betreft de motivering van de hoogte van de dwangsombedragen;
      
      
        stelt deze uitspraak in de plaats van de vernietigde delen;
      
      
        laat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand;
      
      
        veroordeelt het college tot een betaling aan eiser en eiseres van het door hen ieder betaalde griffierecht van € 187,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. de Regt, rechter, in aanwezigheid van mr.I.A. Bakker, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:40:
      Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
    
    
    
      Artikel 3:41, eerste lid:
    
    
      1 De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    
    
      Artikel 5:2, eerste lid, aanhef en sub b:
    
    
      1 In deze wet wordt verstaan onder:b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
    
    
      Artikel 5:32b, derde lid:
    
    
      3 De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    
      Artikel 8:73, derde lid, aanhef en sub a:De bestuursrechter kan bepalen dat:
    
    
      a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, […].
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en sub c:
    
    
      1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    
      
        Beheersverordening Recreatieparken Opmeer
      
    
    
    
      Artikel 1.16:
      de bewoning die plaatsvindt in het kader van de verblijfsrecreatie en gericht is op ontspanning en vrijetijdsbesteding, waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben.
    
    
    
      Artikel 3.4.1, aanhef en sub a:
      
        3.4.1 Bewoning van recreatieverblijven, stacaravans en bijbehorende bouwwerken
      
      Ter beperking van het bepaalde in lid 3.1 gelden ten aanzien van het bewonen van recreatieverblijven, kampeermiddelen en bijbehorende bouwwerken de volgende voorwaarden:
    
    a. het is niet toegestaan om recreatieverblijven en kampeermiddelen anders te gebruiken dan voor recreatieve bewoning;
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 28 oktober 2020, rechtsoverweging 6.2.8, ECLI:NL:RVS:2020:2571 (Greenpeace).
  
  
     Dit uitgangspunt volgt uit randnummers 0.5 en 7.7 van de conclusie van AG mr. P.J. Wattel in de Greenpeace-zaak van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:498.
  
  
     Zie Stap 3: (Her)controles, Stap 4: Aanschrijving met last onder dwangsom en Stap 5: (Her)controles, in paragraaf 4 van het Plan van aanpak handhaving permanente bewoning recreatieobjecten 2013.
  
  
     Dit volgt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2859.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Uitspraken van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:321, en van 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3954.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:361.
  
  
     Dit volgt uit vaste rechtspraak, zoals in rechtsoverweging 9.1 van de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2591, en rechtsoverweging 8.1 van de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3496.
  
  
     Het college verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:327.
  
  
     Artikel 8:72, derde lid, aanhef en sub a, van de Awb.