ECLI:NL:RVS:2026:204, Raad van State, 14-01-2026, 202207144/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 16 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1735, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak de raad van de gemeente Groningen opgedragen om binnen 16 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 28 september 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Brandenburgerstraat 7-11", te herstellen. In de tussenuitspraak, in overweging 5.3, heeft de Afdeling overwogen dat de raad het besluit van 28 september 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid heeft genomen, omdat de raad het belang van [appellant] bij het behoud van de bestemming "Wonen" niet heeft meegewogen. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad een aanvullende motivering gegeven. [appellant] betoogt dat de belangenafweging die de raad in het besluit van 2 juli 2025 heeft gemaakt onbehoorlijk is.

202207144/2/R3.
    Datum uitspraak: 14 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Groningen,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Groningen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 16 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1735, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 16 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 28 september 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Brandenburgerstraat 7-11", te herstellen.
    Op 2 juli 2025 heeft de raad een aanvullende motivering van het besluit van 28 september 2022 gegeven.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant] een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop de raad het gebrek heeft hersteld.
    [appellant] en [persoon] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), heeft de Afdeling bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 2 juni 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Tussenuitspraak
    2.       In de tussenuitspraak, in overweging 5.3, heeft de Afdeling overwogen dat de raad het besluit van 28 september 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid heeft genomen, omdat de raad het belang van [appellant] bij het behoud van de bestemming "Wonen" niet heeft meegewogen. De Afdeling heeft overwogen dat niet anders kan worden geconcludeerd dan dat de raad ten tijde van de vaststelling van het plan op de hoogte was van het feit dat [appellant] voornemens was om, in overeenstemming met de op dat moment geldende bestemming "Wonen", woningen te realiseren op de gronden binnen het plangebied. De Afdeling komt tot deze conclusie door een informerende brief die omwonenden op 21 april 2021 aan de gemeente hebben verstuurd, de haalbaarheidsstudie van 29 januari 2021 die [appellant] op 5 juli 2021 naar de gemeente heeft gemaild en het feit dat er op 5 juli 2021 ook een gesprek heeft plaatsgevonden over de haalbaarheidsstudie tussen [appellant] en ambtenaren van de gemeente. Het had daarom volgens de Afdeling op de weg van de raad gelegen om het belang van [appellant] bij het behoud van de bestemming "Wonen" af te wegen bij de vaststelling van het plan. Dat het belang van [appellant] is afgewogen, blijkt volgens de Afdeling echter niet uit het bestreden besluit. Ook op de zitting heeft de raad niet kunnen toelichten hoe het belang van [appellant] is afgewogen.
    Aanvullende motivering
    3.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad een aanvullende motivering gegeven. De raad heeft toegelicht dat het ruimtelijk beleid van de gemeente in algemene zin is gericht op het bewaken van het woon- en leefklimaat in de binnenstad. Zo bleek al uit de Woonvisie Wonen in stad van de gemeente Groningen van mei 2015 het beleidsvoornemen om te zorgen voor een woningaanbod in de stad dat aansluit op de vraag, betaalbaar en duurzaam is en zorgt voor evenwicht in de wijken. Dit voornemen is bevestigd in de Woonvisie Een thuis voor iedereen van de gemeente Groningen van mei 2020.
    De raad heeft toegelicht dat iedere vorm van woningbouw op het binnenterrein onwenselijk is. In dit kader heeft de raad toegelicht dat de druk op de omgeving door het toevoegen van extra woningen op het binnenterrein onevenredig zal toenemen. Het gaat om een wijk met relatief kleine woningen en tuinen ingebed in smalle straatjes. De bevolkingsdichtheid in de wijk is nu al hoog. Ter illustratie wijst de raad erop dat de parkeerdruk in de omgeving reeds 97% bedraagt.
    Daarnaast heeft de raad toegelicht dat iedere vorm van woningbouw zal leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van zowel de huidige omwonenden als de toekomstige bewoners van het binnenterrein. Het gaat namelijk om een relatief klein binnenterrein dat alzijdig is omgeven door woningen. Woningbouw zal daarom leiden tot aantasting van privacy, een verminderd uitzicht en tot schaduwwerking als gevolg van een overvol bebouwingsbeeld. In dit kader wijst de raad naar vergelijkbare wijken in Groningen waar woningbouwprojecten op binnenterreinen vanwege onevenredige gevolgen voor het woon- en leefklimaat achteraf niet aanvaardbaar bleken, zoals aan de Balistraat 6, de Oosterweg 83 en het Pythagorascomplex. De raad vindt dit soort projecten dan ook al jaren onwenselijk. Ook is er in het plangebied sprake van bodemverontreiniging.
    Verder merkt de raad specifiek over de modellen voor woningbouw uit de haalbaarheidsstudies van [appellant] van 29 januari 2021 en augustus 2021 (hierna: de haalbaarheidsstudies) op dat wordt uitgegaan van 7 tot 24 kleine tot zeer kleine wooneenheden. Deze wooneenheden zullen vanwege het kleine oppervlakte met name gericht zijn op jongeren. Door jongerenhuisvesting op deze locatie en in deze omvang zal het evenwicht in de wijk zoek raken, zodat specifiek deze modellen voor woningbouw ook daarom onwenselijk zijn.
    De raad erkent vervolgens dat het verdwijnen van de woonbestemming als gevolg van het plan nadelige (financiële) gevolgen zal hebben voor [appellant]. Gelet op de economische mogelijkheden binnen de nieuwe bestemming, worden die (financiële) gevolgen door de raad echter niet onoverkomelijk geacht. De raad komt dan ook tot de conclusie dat de (financiële) belangen van [appellant] minder zwaar wegen dan de hiervoor genoemde ruimtelijke belangen die zijn gemoeid met het tegengaan van woningbouw op het binnenterrein.
    4.       De Afdeling zal hierna aan de hand van de door [appellant] naar voren gebrachte zienswijze over de wijze van het herstel beoordelen of de raad met deze aanvullende motivering heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak.
    Zienswijze van [appellant]
    5.       [appellant] betoogt dat de belangenafweging die de raad in het besluit van 2 juli 2025 heeft gemaakt onbehoorlijk is.
    Ter onderbouwing hiervan betoogt [appellant] dat de raad een onjuist uitgangspunt aan de aanvullende motivering ten grondslag heeft gelegd. Zo beoordeelt de raad volgens [appellant] ten onrechte alleen de modellen voor woningbouw uit de haalbaarheidsstudies. De raad had moeten motiveren waarom woningbouw in het algemeen niet wenselijk is op het binnenterrein. Daarnaast betoogt [appellant] dat de raad een onjuiste voorstelling van de feitelijke situatie ter plaatse en van zijn bouwplannen schetst. Zo gaat de raad er ten onrechte vanuit dat het plangebied een kleine omvang heeft en in de huidige situatie open is. Verder gaat de raad er ten onrechte vanuit dat het realiseren van woningen in het plangebied altijd leidt tot een intensivering van de bebouwing. [appellant] is niet voornemens om het plangebied intensiever te bebouwen. Hij wil alleen de bestaande bebouwing verbouwen ten behoeve van de realisatie van woningen. Ook betwist [appellant] het standpunt van de raad dat er in het plangebied sprake is van bodemverontreiniging.
    Verder betoogt [appellant] dat de raad zijn bouwplan ten onrechte vergelijkt met oude projecten voor jongerenhuisvesting, die achteraf niet aanvaardbaar bleken. Volgens [appellant] had de raad zijn bouwplan moeten beoordelen aan de hand van recentere en vergelijkbare projecten voor woningbouw op binnenterreinen, zoals het project aan beide zijden van de Jullensstraat, de Tuinbouwdwarsstraat en de Hoefijzerfabriek.
    Tot slot betoogt [appellant] dat de raad er ten onrechte vanuit gaat dat [appellant] enkel een financieel belang heeft. De raad heeft in dit kader geen poging gedaan om de belangen van [appellant] verder vast te stellen. Ook heeft de raad het maatschappelijk belang van woningbouw gebagatelliseerd.
    5.1.    Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    5.2.    De Afdeling overweegt dat de raad heeft toegelicht dat iedere vorm van woningbouw op het binnenterrein in het kader van een goede ruimtelijke ordening onwenselijk wordt geacht. Zo heeft de raad toegelicht dat het toevoegen van extra woningen op het binnenterrein leidt tot een onaanvaardbare druk op de omgeving, onder andere vanwege het aspect parkeren. Daarnaast heeft de raad toegelicht dat woningbouw op het binnenterrein zowel voor de huidige omwonenden als de toekomstige bewoners leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor het woon- en leefklimaat. Specifiek voor de modellen voor woningbouw uit de haalbaarheidsstudies van [appellant] heeft de raad toegelicht dat deze, vanwege het kleine oppervlakte, vooral gericht zullen zijn op jongerenhuisvesting. De raad heeft toegelicht dat jongerenhuisvesting het evenwicht in de wijk verstoort. Gelet op de gegeven toelichting heeft de raad, anders dan [appellant] betoogt, niet alleen de modellen voor woningbouw uit de haalbaarheidsstudies beoordeeld.
    Het betoog van [appellant] dat de raad een onjuist beeld schetst van de feitelijke situatie ter plaatse en de bouwplannen van [appellant] volgt de Afdeling eveneens niet. De raad heeft toegelicht dat er in de huidige situatie sprake is van een overdekte autostalling. De Afdeling leest in de aanvullende motivering niet terug dat de raad het binnenterrein in de huidige situatie beschrijft als open, anders dan [appellant] stelt. De toelichting van de raad dat het binnenterrein in het kader van woningbouw klein is en daarom zal leiden tot een overvol bebouwingsbeeld kan de Afdeling volgen. Verder overweegt de Afdeling dat de raad heeft vastgesteld dat de modellen voor woningbouw uit de haalbaarheidsstudies van [appellant] zien op 7 tot 24 wooneenheden met een oppervlakte van tussen de 50 en 75 m2. Dit volgt uit de haalbaarheidsstudies zelf. Daarnaast merkt de Afdeling nog op dat het betoog van [appellant] dat er geen sprake is van bodemverontreiniging niet wordt onderbouwd.
    Ook het betoog van [appellant] dat de raad het plangebied niet had mogen vergelijken met eerdere projecten aan de Balistraat 6, de Oosterweg 83 en het Pythagorascomplex volgt de Afdeling niet. Bij deze projecten ging het namelijk eveneens om woningbouw op binnenterreinen die qua omvang en vorm vergelijkbaar zijn met het binnenterrein van [appellant]. Verder overweegt de Afdeling dat de raad de hiervoor genoemde ruimtelijke belangen, zoals het waarborgen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, heeft afgewogen tegen de (financiële) belangen van [appellant] en tot de conclusie is gekomen dat deze ruimtelijke belangen zwaarder wegen. De Afdeling overweegt dat de raad weliswaar geen nader onderzoek heeft gedaan naar de (financiële) belangen van [appellant], maar [appellant] heeft zelf ook niet onderbouwd dat hij onevenredig in zijn (financiële) belangen wordt geraakt. Ook heeft [appellant] niet onderbouwd in welke andere belangen hij door het plan wordt geraakt.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in de aanvullende motivering een ondeugdelijke belangenafweging heeft gemaakt. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de raad het in de tussenuitspraak vastgestelde gebrek met het besluit van 2 juli 2025 heeft hersteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Omdat de Afdeling in de tussenuitspraak heeft geoordeeld dat het besluit van 28 september 2022 in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid is genomen, is het beroep gegrond. Het besluit van 28 september 2022 moet worden vernietigd.
    7.       Gelet op wat de Afdeling in overweging 5.2 heeft overwogen, ziet de Afdeling in de zienswijze van [appellant] geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad niet heeft voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht. Omdat de raad op 2 juli 2025 de motivering van het besluit van 28 september 2022 heeft aangevuld maar het bestemmingsplan niet opnieuw of gewijzigd heeft vastgesteld en het gebrek met deze aanvulling is hersteld, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 28 september 2022 in stand blijven.
    8.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 28 september 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Brandenburgerstraat 7-11" gegrond;
    II.       vernietigt het onder I genoemde besluit;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder I genoemde besluit in stand blijven;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Groningen tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.335,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Groningen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2026
    884