ECLI:NL:RVS:2026:620, Raad van State, 04-02-2026, 202404118/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 april 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellante] een boete van € 83.000,00 opgelegd wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet (Atw). appellante] is een internationaal transportbedrijf dat zich onder meer bezighoudt met het transport van trucks en tractoren. De Inspectie Leefomgeving en Transport van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (ILT) heeft op 19 januari 2019 een onaangekondigd bedrijfsonderzoek ingesteld. De ILT controleert namelijk of bedrijven en personen de regels van de Atw en het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv) naleven. In dat kader heeft de ILT onderzoek gedaan bij [appellante] over de periode 3 september 2018 tot en met 30 september 2018. De resultaten van dat onderzoek zijn aanleiding geweest om het boeterapport van 28 februari 2020 op te stellen. Uit dit boeterapport volgt dat [appellante] geen goede registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd, waardoor het toezicht op de naleving van de Atw niet mogelijk was. De minister heeft daarom een boete aan [appellante] opgelegd.

202404118/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 31 mei 2024 in zaak nr. 22/2719 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 april 2021 heeft de minister aan [appellante] een boete van € 83.000,00 opgelegd wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet (Atw).
    Bij besluit van 11 oktober 2022 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 mei 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep wegens overschrijding van de redelijke termijn gegrond verklaard, het besluit van 11 oktober 2022 vernietigd, het besluit van 14 april 2021 herroepen en de boete vastgesteld op € 66.400,00.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 december 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. K. Vierhout, advocaat in Haarlem, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.J.L. Langenberg en mr. L. Man, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is een internationaal transportbedrijf dat zich onder meer bezighoudt met het transport van trucks en tractoren. De Inspectie Leefomgeving en Transport van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (ILT) heeft op 19 januari 2019 een onaangekondigd bedrijfsonderzoek ingesteld. De ILT controleert namelijk of bedrijven en personen de regels van de Atw en het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv) naleven. In dat kader heeft de ILT onderzoek gedaan bij [appellante] over de periode 3 september 2018 tot en met 30 september 2018. De resultaten van dat onderzoek zijn aanleiding geweest om het boeterapport van 28 februari 2020 op te stellen. Uit dit boeterapport volgt dat [appellante] geen goede registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd, waardoor het toezicht op de naleving van de Atw niet mogelijk was. De minister heeft daarom een boete aan [appellante] opgelegd.
    Regelgeving
    2.       De regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Uitspraak rechtbank
    3.       De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2584, geoordeeld dat de minister voor alle 97 overtredingen een boete mocht opleggen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer 2016 niet onredelijk is en dat de minister geen lagere boete op had hoeven leggen. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat zij wegens overschrijding van de redelijke termijn aanleiding ziet om de boete te matigen tot een bedrag van € 66.400,00.
    De rechtbank heeft wegens overschrijding van de redelijke termijn het beroep van [appellante] gegrond verklaard, het besluit van 11 oktober 2022 vernietigd, het besluit van 14 april 2021 herroepen voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 83.000,00 en de boete vastgesteld op € 66.400,00.
    Hoger beroep
    Omvang geding
    4.       In hoger beroep wordt niet bestreden dat artikel 4:3, eerste lid, van de Atw is overtreden. In hoger beroep staat de vraag centraal of sprake is van 97 overtredingen of van één overtreding waarvoor een boete opgelegd mocht worden. Ook is in geschil of de rechtbank de matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn juist heeft berekend.
    Heeft [appellante] de Atw 97 keer of één keer overtreden?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw 97 keer heeft overtreden. Volgens [appellante] is sprake van één overtreding en mocht de minister daarom ook maar één boete van € 4.400 opleggen.
    Hiertoe voert zij aan dat de rechtbank de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2584, niet in haar oordeel mocht betrekken. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat de situatie waarin artikel 4:3, eerste lid, van de Atw is overtreden niet gelijkgesteld kan worden met de situatie die aan de orde was in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 24 maart 2021, ECLI:EU:C:2021:233. [appellante] is het niet met dit oordeel van de Afdeling eens. Volgens [appellante] is wel sprake van een gelijke situatie, omdat het in de zaak van het Hof en in een geval waarin artikel 4:3, eerste lid, van de Atw is overtreden feitelijk gaat om dezelfde gedraging. In beide gevallen is er namelijk sprake van één enkele overtreding van een administratieverplichting en in beide gevallen was het niet mogelijk om de juiste registratie over te leggen. In de zaak van het Hof ging het alleen om het overleggen van registratiekaarten en in het onderhavige geval om het niet aanleveren van M-bestanden, dan wel een deugdelijke registratie. Dit maakt volgens [appellante] niet uit omdat het in beide gevallen om overtreding van één administratieverplichting gaat waardoor het niet mogelijk was om de juiste registratie te overleggen. Als gevolg daarvan had de minister, in lijn met het arrest van het Hof van 24 maart 2021, moeten volstaan met één boete voor de overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2584, en in de uitspraak van 21 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2293, ging het in het arrest van het Hof van 24 maart 2021 om een overtreding van de voorganger van artikel 32 van Verordening (EU) nr. 165/2014. De boete aan [appellante] is niet opgelegd omdat de in die verordening gestelde regels zijn overtreden. Op deze zaak is Verordening (EG) nr. 561/2006 van toepassing. Uit artikel 10, vijfde lid, onder a, van de Verordening (EG) nr. 561/2006 volgt dat lidstaten een bepaalde mate van vrijheid toekomt om het sanctiestelsel voor elke inbreuk op het niet deugdelijk registreren van de M-bestanden en C-bestanden in te vullen. Dat is gebeurd in artikel 10:5, derde lid, van de Atw, waaruit volgt dat de gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan. In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om anders te oordelen dan in de uitspraak van 5 juli 2023.
    De Afdeling voegt hieraan toe dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding niet alleen moet worden gekeken naar de feitelijke gedraging, maar ook naar de formulering van de overtreden norm. In het arrest van het Hof ging het om een bepaling op grond waarvan de bestuurder wanneer deze rijdt op verzoek van de toezichthouder bepaalde documenten over een bepaald tijdvak moet kunnen tonen. Zoals het Hof ook overwoog, is dan in het geval dat de betrokken bestuurder op het tijdstip van de controle de vereiste documenten niet of niet allemaal kan overleggen, sprake van één enkele en eenmalige inbreuk. Bij de overtreden norm in deze zaak gaat het om een voortdurende verplichting van de werkgever om een deugdelijke registratie te voeren. Ook gelet hierop kan de situatie waarin artikel 4:3, eerste lid, van de Atw is overtreden niet gelijkgesteld worden met de situatie die aan de orde was in het arrest van het Hof van 24 maart 2021.
    Het betoog slaagt niet.
    Berekening matiging boete door de rechtbank
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank de matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn onjuist heeft berekend door niet het juiste startmoment te hanteren. Hiertoe voert zij aan dat de rechtbank de datum van het boeteverhoor van 13 juni 2019 als startpunt had moeten nemen in plaats van de datum van de boetekennisgeving van 7 mei 2020. Tijdens het boeteverhoor heeft de boeterapporteur namelijk aan [appellante] medegedeeld dat voor de overtredingen een boeterapport zou worden opgemaakt.
    6.1.    De redelijke termijn van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in eerste aanleg is uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak doet. De termijn begint te lopen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen.
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4181, volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling dat een bestuursorgaan in de regel pas met de boetekennisgeving een handeling heeft verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt.
    Uit het boeterapport volgt dat inspecteurs van de ILT [appellante] op 13 juni 2019 hebben gehoord en dat zij op die dag hebben aangekondigd dat een boeterapport zou worden uitgebracht. Die aankondiging is te onbepaald van aard om als handeling te worden aangemerkt waaraan [appellante] de verwachting mocht ontlenen dat de minister haar een boete zou opleggen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4181. De rechtbank heeft daarom terecht niet de aankondiging, maar de boetekennisgeving als tijdstip aangemerkt waarop de redelijke termijn is begonnen.
    Het betoog slaagt niet.
    Verdere matiging boete
    7.       [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling verzocht om verdere matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. De Afdeling ziet geen aanleiding om in hoger beroep de boete verder te matigen dan de rechtbank heeft gedaan. De redelijke termijn van de totale procedure van vier jaar en vijf maanden is met ruim één jaar en drie maanden overschreden. In boetezaken waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden wordt naar bevind van zaken gehandeld. De rechtbank heeft de boete met 20% gematigd. De Afdeling acht dit redelijk.
    Over het betoog van [appellante] dat de boete verder gematigd moet worden vanwege de onwenselijk lange tijd tussen het boeteverhoor van 13 juni 2019 en de boetekennisgeving van 7 mei 2020, overweegt de Afdeling dat zij zonder nadere toelichting, welke ontbreekt, geen aanleiding ziet om de boete om deze reden verder te matigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E. de Bakker, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. De Bakker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2026
    1031
     
    Bijlage
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 6 Recht op een eerlijk proces
    1 Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
    […]
    Verordening (EG) nr. 561/2006
    Artikel 10
    1. […]
    5. a) Een vervoersonderneming die gebruikmaakt van voertuigen die zijn uitgerust met een controleapparaat dat in overeenstemming is met bijlage I B van Verordening (EEG) nr. 3821/85 en die onder het toepassingsgebied en de bepalingen van deze verordening vallen:
    i.        zorgt ervoor dat alle relevante gegevens zo vaak als is voorgeschreven door de lidstaat, van de voertuigunit en de bestuurderskaart worden overgebracht. Tevens brengt de vervoersonderneming de relevante gegevens frequenter over om ervoor te zorgen dat alle door of voor die onderneming verrichte activiteiten worden overgebracht;
    ii.        zorgt ervoor dat alle gegevens die van de voertuigunit en de bestuurderskaart worden overgebracht gedurende ten minste twaalf maanden vanaf de registratie ervan worden bewaard en op verzoek van de met controle belaste ambtenaar in de vestigingen van de onderneming rechtstreeks of op afstand toegankelijk zijn;
    b) […]
    Verordening (EU) nr. 165/2014
    Artikel 32
    1. Vervoersondernemingen en bestuurders zorgen ervoor dat digitale tachografen en bestuurderskaarten correct werken en correct worden gebruikt. Vervoersondernemingen en bestuurders die gebruikmaken van analoge tachografen, zorgen ervoor dat deze correct werken en dat de registratiebladen correct wordt gebruikt.
    […]
    Arbeidstijdenwet
    Artikel 4:3
    1 Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
    […]
    Artikel 10:5
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    […]
    3. De ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
    […]