ECLI:NL:RBOBR:2017:5260, Rechtbank Oost-Brabant, 05-10-2017, SHE 17/1885
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2017-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Mantelzorg. Vergunning van de rechtbank
        Eiser wil graag een chalet bij zijn woonhuis bouwen. De bedoeling is dat hij en zijn vrouw daar gaan wonen en dat de nieuwe bewoners van het woonhuis mantelzorg gaan bieden. De gemeente Eersel heeft eerst een vergunning verleend voor het bouwen van het chalet in afwijking van het bestemmingsplan, maar vervolgens in de bezwaarfase weer ingetrokken. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente te zware eisen heeft gesteld aan de behoefte aan mantelzorg. Verder heeft de gemeente Eersel haar eigen beleidsregels verkeerd toegepast. De rechtbank verleent zelf een vergunning en legt in de uitspraak uit waarom zij dit doet.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 17/1885
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 oktober 2017 in de zaak tussen
    
    
      
        [eiser] , te [woonplaats] , eiser
      (gemachtigde: M.A.M. Jonkers),
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eersel, verweerder
      (gemachtigde: mr.  P.M.H.M. Bakermans).
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [persoon] en [persoon] [persoon] , te  [woonplaats] . 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 25 juli 2016 heeft verweerder aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een mantelzorgwoning aan [adres] .
    
    
    
      In een besluit verzonden op 23 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [persoon] gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit van 25 juli 2016 herroepen.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 september 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij is niet verschenen.
    
    
    
      Na de zitting heeft eiser een verklaring van de derde-partij overgelegd. De derde-partij verklaart dat zij geen bezwaar  hebben tegen het bouwen van een mantelzorgwoning aan [adres] op de plek die op de tekening bij de verklaring staat. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        feiten
      
    
    
      1.1
      Eiser was eigenaar van het perceel [adres] . Daar woont hij ook met zijn vrouw in een huis. Op 31 mei 2016 heeft eiser een omgevingsvergunning gevraagd voor de bouw van een mantelzorgwoning voor hemzelf en zijn vrouw op hetzelfde perceel, vlakbij het huis. De mantelzorgwoning is een chalet. Het huis en het perceel zijn verkocht aan een bevriende familie die mantelzorg wil gaan verlenen aan eiser en zijn vrouw. Als bewijs heeft eiser een (ongedateerde) handgeschreven verklaring van een arts aan de gemeente gegeven. De bedoeling was om het chalet te bouwen op 1.50 meter van de perceelgrens. 
      
    
    
      1.2
      Het perceel valt onder het bestemmingsplan ‘Kom Vessem’(bestemmingsplan). Een deel van het perceel heeft de bestemming ‘woonbos’ en de rest van het perceel heeft de bestemming “bos”. Op de plek waar het chalet zou komen geldt de bestemming ‘bos’. Daarop mag niet worden gebouwd want dat is in strijd met het bestemmingsplan. In het primaire besluit heeft verweerder ook toestemming gegeven om af te wijken van het bestemmingsplan. Dit gebeurt met toepassing van artikel 2.12, eerste lid onder a2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
      
    
    
      1.3
      De buurman van eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende vergunning. Hij is daarna overleden en vervolgens heeft [persoon] als erfgename de procedure voortgezet. De woning van eiser is op 1 mei 2017 verkocht en geleverd aan de familie die de mantelzorg willen gaan verlenen aan eiser en zijn echtgenote. Inmiddels heeft ook [persoon] haar woning verkocht. Deze is geleverd aan de derde partij. 
      
      2. In het bestreden besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning herroepen. Verweerder heeft geen nieuw besluit op de aanvraag van eiser genomen. Daarop moet nog worden beslist. Op de zitting heeft verweerder verteld dat dit besluit wordt voorbereid.
      
      
        
          vergunningvrij of niet?
        
      
      3. De rechtbank heeft ter zitting uit eigen beweging (ambtshalve) gevraagd of er wel een omgevingsvergunning nodig is voor de bouw van het chalet. Voor een aantal soorten bouwwerken heb je namelijk geen omgevingsvergunning voor bouwen nodig. Hiervoor is onder meer van belang of de grond waarop het chalet zou komen, moet worden gerekend tot het erf van het huis. In het Besluit omgevingsrecht (Bor) wordt onder ‘erf’ het volgende verstaan: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden. Met andere woorden, als de grond feitelijk bij het huis hoort en dit gebruik niet in het bestemmingsplan is verboden, dan hoort de grond bij het erf. 
      Op de zitting heeft de rechtbank met partijen naar een luchtfoto gekeken. Die is niet helemaal duidelijk maar het chalet lijkt deels op een verhard stuk grond komen te staan. Het verharden van deze grond is in het bestemmingsplan zonder aanlegvergunning toegestaan met een maximum van 100 m². Voor grotere oppervlakken is een aanlegvergunning nodig. Deze feitelijke inrichting is dus niet verboden in het bestemmingsplan al is niet duidelijk wat de oppervlakte van de verharding is. Het is ook niet duidelijk of het chalet helemaal op de verharding komt te staan. De rechtbank gaat er daarom van uit dat er wel een omgevingsvergunning nodig is omdat het chalet mogelijk deels buiten het erf wordt gebouwd. 
      
      
        
          bespreking van de beroepsgronden
        
      
    
    
      4.1
      Eiser heeft in de eerste plaats er over geklaagd dat hij helemaal geen kopie heeft gekregen van het bestreden besluit.
      
    
    
      4.2
      De rechtbank neemt aan dat het bestreden besluit is genomen op de (gestempelde) datum van verzending (23 mei 2017) en dat het is verzonden aan [persoon] . Daarmee is het bestreden besluit genomen en bekend gemaakt. Of het bestreden besluit ook is verzonden aan eiser, kan de rechtbank niet vaststellen. In het dossier zit geen brief aan eiser met het bestreden besluit. Mocht dat niet zijn gebeurd, dan is dat niet netjes, maar het heeft geen gevolgen. Eiser heeft namelijk wel op tijd beroep ingesteld en door een eventuele fout in de bekendmaking na het bestreden besluit, wordt het besluit zelf niet onrechtmatig. 
      
    
    
      5.1
      Eiser heeft ook gesteld dat op het moment dat verweerder het bestreden besluit nam, [persoon] haar woning had verkocht en niets meer met de procedure te maken had.
      
    
    
      5.2
      De rechtbank heeft in het dossier een akte van levering aangetroffen waarop twee data staan, één voor en één na 23 mei 2017. Ook is er een bericht van inschrijving van de akte van levering in het kadaster (na 23 mei 2017). De rechtbank gaat er van uit dat het huis van [persoon] na het bestreden besluit is geleverd en dat zij op het moment van het bestreden besluit nog een procesbelang had bij het nemen van het besluit. Verweerder heeft het bezwaar van [persoon] inhoudelijk moeten behandelen.
      
    
    
      6.1
      Eiser merkt op dat verweerder in het bestreden besluit is vergeten om alsnog op zijn aanvraag te beslissen. 
      
    
    
      6.2
      Verweerder had inderdaad in het bestreden besluit of kort daarna een nieuw besluit moeten nemen op de aanvraag van eiser. Die aanvraag zweeft nu nog rond. Het bestreden besluit is niet volledig. Daarom is het bestreden besluit onrechtmatig. Deze beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      7.1
      Volgens eiser worden in het bestreden besluit de beleidsregels die de gemeente hanteert bij het afwijken van het bestemmingsplan, verkeerd uitgelegd. 
      
    
    
      7.2
      De commissie bezwaarschriften van de gemeente Eersel heeft verweerder geadviseerd voor het nemen van het bestreden besluit. Verweerder heeft dit advies overgenomen. In het advies staat dat, om af te wijken op basis van artikel 15 van de beleidsregels sprake moet zijn van bijzondere omstandigheden en dat deze niet geldt voor afwijken van de bestemming ‘Bos’. 
      
    
    
      7.3
      De beleidsregels waaraan partijen verwijzen, zijn de ‘beleidsregels kleine afwijkingen bestemmingsplannen en planschade 2015’(beleidsregels). In de artikelen 2 tot en met 12 worden beleidsregels gegeven bij een aantal afwijkingsmogelijkheden uit artikel 4 van bijlage II van het Bor. Als verweerder afwijkt van het bestemmingsplan in een geval zoals dit, zal hij zich aan zijn eigen beleidsregels moeten houden. Artikel 15 van de beleidsregels heeft als kopje ‘afwijking in bijzondere gevallen’ en luidt als volgt: “Het college van burgemeester en wethouders kan gemotiveerd afwijken van het hiervoor in artikel 2 tot en met 14 van deze beleidsnotitie opgenomen beleid”.
      
    
    
      7.4
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder zijn beleidsregels verkeerd uitlegt. Artikel 15 van de beleidsregels geldt volgens de rechtbank in alle gevallen waarin niet wordt voldaan aan de voorwaarden in de artikelen 2 tot en met 14, maar waarbij wél kan worden afgeweken op grond van artikel 2.12, eerste lid onder a2 van de Wabo. Dat betekent dat artikel 15 van de beleidsregels ook van toepassing is als wordt afgeweken voor de bouw van een chalet dat niet (helemaal) op een erf komt te staan. Bovendien hoeft er geen sprake te zijn van een zeer bijzondere omstandigheid of geval. Verweerder lijkt aan te haken bij artikel 4:84 van de Awb, maar heeft niet in de gaten dat artikel 15 van de beleidsregels een veel ruimere mogelijkheid biedt. Verweerder kan afwijken zolang hij het maar motiveert. Verweerder heeft wel gezegd dat dit niet de bedoeling is, maar dan had hij de beleidsregels anders moeten formuleren. Verweerder heeft dus te zware eisen gesteld bij de toepassing van artikel 15 van de beleidsregels. Deze beroepsgrond slaagt
      
    
    
      8.1
      Eiser is ook van mening dat verweerder veel te zware eisen stelt aan de behoefte aan mantelzorg. Een verklaring van een huisarts is voldoende.
      
    
    
      8.2
      In het bestreden besluit merkt verweerder in navolging van de commissie bezwaarschriften op dat eiser met de verklaring van de huisarts niet heeft onderbouwd waarom mantelzorg noodzakelijk is. Verder houdt verweerder rekening met de dingen die eiser heeft gezegd op de hoorzitting in de bezwaarfase.
      
    
    
      8.3
      Ook hier heeft verweerder in het bestreden besluit de lat veel te hoog gelegd. De beleidsregels zijn gebaseerd op bijlage II van het Bor. In artikel 1 van bijlage II van het Bor wordt ook een definitie van mantelzorg gegeven: “mantelzorg: intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvan de behoefte met een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond”. Verweerder kan niet zelf in de bezwaarfase zomaar zwaardere eisen stellen aan de behoefte aan mantelzorg terwijl bij het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring van de huisarts voldoende was. De commissie bezwaarschriften (en in navolging daarvan verweerder) zijn geen artsen en kunnen niet zelf inschatten of eiser mantelzorg nodig heeft of niet. Verweerder heeft in de bezwaarfase een deskundige ingeschakeld, maar dit rapport is niet gebruikt voor het nemen van het bestreden besluit na protest van eiser. Volgens eiser was de deskundige met een verkeerde opdracht op pad is gestuurd. Dat heeft verweerder niet betwist op zitting. De rechtbank hecht dan ook geen waarde aan het rapport en laat het verder buiten beschouwing.
      
    
    
      9.1
      Eiser heeft ook in de bezwaarfase aangegeven dat hij bereid is het chalet op 3 meter van de perceelgrens te bouwen.
      
    
    
      9.2
      Verweerder stelt dat het bouwen van het chalet onevenredige gevolgen heeft voor bezwaarmaker. 
      
    
    
      9.3
      De verschuiving van het chalet naar 3 meter van de perceelgrens is een kleine aanpassing van de omgevingsvergunning. Dat mag in de bezwaarfase. Daarmee moet verweerder rekening houden en dat heeft hij niet gedaan. Als het chalet op 3 meter van de perceelgrens staat, is dat niet in strijd met de regels van het burenrecht en worden de buren niet zwaar getroffen. Verweerder heeft de bereidheid om het chalet te verplaatsen ten onrechte niet betrokken bij het nemen van het bestreden besluit. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          conclusie
        
      
    
    
      10.1
      De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Maar ja, wat nu? 
      
    
    
      10.2
      De rechtbank vindt dat deze zaak niet al te lang meer moet duren. Eiser heeft immers al twee en half jaar geleden aan de gemeente Eersel gevraagd of hij in aanmerking komt voor een vergunning. De rechtbank kan zelf een omgevingsvergunning verlenen. Dit is ook op de zitting besproken en dit gaat de rechtbank ook doen. De rechtbank houdt rekening met de volgende omstandigheden:
      
        
          Het is een bijzonder geval als bedoeld in de beleidsregels (want de beleidsregels voorzien niet in een gebouw dat mogelijk deels niet op het erf staat). Het gaat hier bovendien om een mantelzorgwoning. Dat laatste vindt de rechtbank wel belangrijk. De rechtbank zal daarom ook bepalen dat het chalet alleen als mantelzorgwoning mag worden gebruikt en nergens anders voor. Als op een gegeven moment de eigenaren van het perceel het chalet voor iets anders willen gaan gebruiken, zullen zij hier opnieuw vergunning voor moeten aanvragen. 
        
        
          Verweerder heeft aangegeven dat de gemeente Eersel er veel aan is gelegen om het karakter van het woonbos te behouden. Als er teveel van het bestemmingsplan wordt afgeweken en er wordt teveel gebouwd, dan is het geen bos meer en dat is niet de bedoeling. Daar kan de rechtbank zich best iets bij voorstellen. Hier is echter een deel van het perceel al verhard. Er hoeft geen boom te worden gekapt om het chalet te plaatsen. In dit geval gaat het karakter van het woonbos daarom niet verloren. Voor alle duidelijkheid merkt de rechtbank op dat de verlening van de omgevingsvergunning niet wil zeggen dat andere bewoners in het woonbos ook in aanmerking komen voor een omgevingsvergunning. Dit zal van geval tot geval moeten worden bekeken. 
        
        
          Als het chalet op drie meter afstand van de perceelgrens wordt geplaatst, hebben de nieuwe buren geen bezwaar. De rechtbank begrijpt hieruit wel dat de nieuwe buren mogelijk wel bezwaar hebben tegen de plaatsing van het chalet op de plek die in de (oude) omgevingsvergunning van 25 juli 2016 staat. De nieuwe buren nemen daarmee het procesbelang van [persoon] over. De oude plek is binnen twee meter van de perceelgrens. In het chalet zit een raam dat uitkijkt op het perceel van de buren en een raam binnen twee meter, dat is in strijd met het burenrecht. De bezwaren tegen het chalet op de oude plek zijn gegrond. De omgevingsvergunning voor het chalet op de nieuwe plek op drie meter afstand van de perceelgrens kan wel worden verleend.
        
      
      
    
    
      10.3
      De rechtbank zal opnieuw een omgevingsvergunning verlenen voor het bouwen van het chalet en het afwijken van het bestemmingsplan. Voor het onderdeel bouwen gelden de voorschriften in het besluit van 25 juli 2016. Daarnaast bepaalt de rechtbank dat de tekening die aan deze uitspraak is gehecht deel uitmaakt van de omgevingsvergunning, dat het chalet op drie meter afstand van de perceelgrens moet worden geplaatst en dat het chalet alleen als mantelzorgwoning mag worden gebruikt.
      
      
        11 Het beroep van eiser slaagt. Daarom moet verweerder hem het griffierecht terugbetalen. Verweerder moet ook de kosten van de advocaat van eiser betalen die zijn gemaakt in de beroepsfase. De rechtbank bepaalt deze kosten volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht op € 990,00. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit; 
      
    
    
      
        herroept het besluit van 25 juli 2016; 
      
      
        verleent een omgevingsvergunning voor het bouwen van het bouwwerk met de voorschriften in het besluit van 25 juli 2016 en de volgende extra voorschriften:
      
    
    
      1. het bouwwerk mag uitsluitend als mantelzorgwoning worden gebruikt
      2. het bouwwerk moet op de locatie worden gebouwd die is aangegeven op de tekening bij deze uitspraak
      3. de tekening bij deze uitspraak maakt deel uit van de omgevingsvergunning;
    
    
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,-.
      
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. I.M.C. van Og, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 oktober 2017.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.