ECLI:NL:RVS:2018:1270, Raad van State, 18-04-2018, 201707305/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling afgewezen en haar uitstel van betaling verleend onder de voorwaarde dat zij gedurende 24 maanden een bedrag van € 720,00 per maand betaalt.

201707305/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 augustus 2017 in zaak nr. 17/788 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling afgewezen en haar uitstel van betaling verleend onder de voorwaarde dat zij gedurende 24 maanden een bedrag van € 720,00 per maand betaalt.
    
    Bij besluit van 7 januari 2016 (lees: 7 januari 2017) heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2018, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. drs. J.H.E. van der Meer, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] dient een bedrag van in totaal € 17.277,00 aan te veel ontvangen voorschotten kinderopvangtoeslag over het berekeningsjaar 2010 terug te betalen aan de Belastingdienst/Toeslagen. Omdat [appellante] dit bedrag niet in een keer kan terugbetalen, heeft zij de Belastingdienst/Toeslagen verzocht om een persoonlijke betalingsregeling gebaseerd op haar betalingscapaciteit.
    
        De Belastingdienst/Toeslagen heeft dat verzoek afgewezen, omdat het ontstaan van de toeslagschuld volgens de dienst is te wijten aan opzet of grove schuld van [appellante]. Daaraan heeft de dienst ten grondslag gelegd dat aan de juistheid en echtheid van de door [appellante] overgelegde jaaropgaven en overeenkomsten moet worden getwijfeld. Daarbij is in aanmerking genomen dat [appellante] op 8 november 2010 kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd voor de gastouderopvang van [kind A] en [kind B]. Dit is gebeurd met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010. Op 10 november 2010 is vervolgens kinderopvangtoeslag aangevraagd voor de opvang van [kind C]. Dit is gebeurd met terugwerkende kracht tot 17 augustus 2010, de datum waarop [kind C] is geboren. [appellante] heeft in 2011 op verzoek van de Belastingdienst/Toeslagen stukken overgelegd om de kinderopvangtoeslag te kunnen vaststellen. Gebleken is dat een en ander niet juist is. De daarbij overgelegde jaaropgaven zijn gedateerd op 1 januari 2010. Jaaropgaven kunnen evenwel pas na afloop van een toeslagjaar worden opgesteld. Voorts dateert ook de jaaropgave die betrekking heeft op de opvang van [kind C] van 1 januari 2010, terwijl dat kind op dat moment nog niet geboren was. De door [appellante] overgelegde overeenkomst met de gastouder is ook gedateerd op 1 januari 2010, terwijl [kind C] toen nog niet geboren was. Bij brieven van 28 oktober 2013 en 16 april 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] meegedeeld dat de overgelegde gegevens niet volledig of niet juist zijn en haar om aanvullende informatie verzocht. De gevraagde stukken zijn niet aangeleverd. In bezwaar tegen het besluit van 15 juli 2014, waarbij het voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2010 is herzien, heeft [appellante] een overeenkomst met het gastouderbureau overgelegd, ondertekend op 17 augustus 2010. Het is onwaarschijnlijk dat op de dag van de geboorte van [kind C] een overeenkomst is ondertekend. Gelet op de wisselende data op belangrijke stukken bestaat er twijfel over de echtheid en juistheid daarvan. [appellante] is laakbaar slordig geweest bij de aanvraag van het voorschot voor 2010 en bij het overleggen van de gevraagde gegevens in het kader van de vaststelling van de kinderopvangtoeslag. [appellante] had dan ook kunnen en moeten weten dat zij het door haar over het toeslagjaar 2010 ontvangen voorschot kinderopvangtoeslag zou moeten terugbetalen, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
    
        Ingevolge artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Uitvoeringsregeling Awir) is een betalingsregeling niet mogelijk indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld. De Belastingdienst/Toeslagen voert in aanvulling op die bepaling het beleid, neergelegd in artikel 79.8a van de Leidraad Invordering 2008, dat onder omstandigheden bij opzet of grove schuld het bedrag van de terugvordering in het geheel binnen ten hoogste 24 maanden mag worden afbetaald. De Belastingdienst/Toeslagen heeft voor [appellante] in overeenstemming met dat beleid een betalingsregeling van € 720,00 per maand gedurende 24 maanden vastgesteld.
    
    Het geschil en het oordeel van de rechtbank
    
    2.    Het geschil betreft de vraag of de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het ontstaan van de terugvordering van de toeslagen is te wijten aan opzet of grove schuld van [appellante].
    
    3.    De rechtbank heeft die vraag bevestigend beantwoord. Daartoe heeft zij overwogen dat [appellante] redelijkerwijs had moeten of kunnen begrijpen dat het overleggen van een overeenkomst met het gastouderbureau die is gedateerd op 1 januari 2010, terwijl het kind waarvoor de kinderopvang is aangevraagd op dat moment nog niet geboren was, tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan kinderopvangtoeslag zou worden toegekend, zodat de Belastingdienst/Toeslagen terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van grove onachtzaamheid aan de zijde van [appellante]. Dat [appellante] niet opzettelijk de Belastingdienst/Toeslagen heeft benadeeld is niet relevant, aangezien zij zelf verantwoordelijk is voor het voldoen aan de gestelde wettelijke vereisten en het overleggen van juiste documenten. Dat zij het gastouderbureau heeft gemachtigd om alle werkzaamheden die samenhangen met de aanvraag, de bemiddeling en de financiële afwikkeling verband houden, te verrichten en dat de voorschotten rechtstreeks aan het gastouderbureau zijn overgemaakt doet aan die verantwoordelijkheid niet af. De gevolgen daarvan komen dan ook voor haar rekening en risico, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    4.    [appellante] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat sprake is van grove schuld. Daartoe voert zij aan dat de toepasselijke wet- en regelgeving zodanig complex is dat een fout snel gemaakt is en niet te snel moet worden geoordeeld dat sprake is van grove schuld. Tegen deze achtergrond is het onredelijk om, nu de aan haar toekomende voorschotten rechtstreeks naar het gastouderbureau zijn gegaan, deze volledig van haar terug te vorderen, aangezien zij een inkomen heeft van slechts € 1.200,00 per maand. Nu van haar wordt verwacht mee te werken aan regelgeving waarvan zij helemaal niets begrijpt is er op zijn minst sprake van medeschuld aan de zijde van de Belastingdienst/Toeslagen, aldus [appellante].
    
    4.1.    De voor deze uitspraak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    4.2.    Het uitgangspunt, neergelegd in de artikelen 26 en 28 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen  (hierna: de Awir) is dat de belanghebbende, indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, het bedrag van de terugvordering in zes weken moet terugbetalen. In artikel 31 van de Awir wordt de mogelijkheid gegeven om nadere regels te stellen met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling. Hiervan is gebruik gemaakt in artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir. De mogelijkheid tot het treffen van een persoonlijke betalingsregeling is volgens het zesde lid van deze bepaling echter niet van toepassing indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner. In een zodanig geval staat alleen de regeling van artikel 79.8a van de Leidraad Invordering 2008 nog open voor een belanghebbende en kan de Belastingdienst/Toeslagen onder omstandigheden een betalingsregeling van ten hoogste 24 maanden toestaan, waarbij de volledige schuld dient te worden voldaan.
    
    4.3.    Voor de invulling van de begrippen opzet en grove schuld zoekt de Belastingdienst/Toeslagen aansluiting bij de tekst van paragraaf 2, eerste en tweede lid, van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen. In het eerste lid is vermeld dat grove schuld een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid is en mede grove onachtzaamheid omvat. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had belanghebbende redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou kunnen worden toegekend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:686) heeft de dienst hiermee een redelijke uitleg aan het begrip grove schuld gegeven.
    
    4.4.    De rechtbank is op juiste gronden tot het oordeel gekomen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan grove schuld van [appellante]. Daartoe is van belang dat [appellante] als de aanvrager van kinderopvangtoeslag verantwoordelijk is voor het overleggen van juiste, voor het vaststellen van de aanspraak op kinderopvangtoeslag relevante documenten, zoals jaaropgaven en overeenkomsten. [appellante] bestrijdt niet dat de door haar overgelegde documenten niet juist waren. Zij had dan ook kunnen en moeten begrijpen dat dit zou leiden tot terugvordering van de over 2010 betaalde voorschotten. Haar betoog dat haar niet kan worden verweten dat zij niet de juiste gegevens heeft overgelegd, omdat de van toepassing zijnde regelgeving complex is en voor haar niet te begrijpen, volgt de Afdeling niet. Daarbij is van belang dat zij zich kan laten bijstaan door een derde die haar helpt met het aanvragen van kinderopvangtoeslag, het doorgeven van wijzigingen en het reageren op correspondentie van de Belastingdienst/Toeslagen. [appellante] heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt en zich laten bijstaan door het gastouderbureau. Dit ontslaat haar evenwel niet van de verantwoordelijkheid om de juiste voor het vaststellen van de kinderopvangtoeslag relevante documenten over te leggen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat haar geen verwijt te maken valt. Haar betoog dat mede sprake is van schuld bij de Belastingdienst/Toeslagen kan niet worden gevolgd, reeds omdat, anders dan zij stelt, niets haar ertoe verplicht om kinderopvangtoeslag aan te vragen en zij derhalve niet wordt gedwongen om mee te werken aan de uitvoering van een regeling die zij niet begrijpt.
    
    4.5.    De Afdeling heeft eerder overwogen (uitspraak van 26 april 2016; ECLI:NL:RVS:2016:1111) dat in een geval als dit, waarin de terugvordering is te wijten aan grove schuld van [appellante], gelet op artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir een persoonlijke betalingsregeling waarbij rekening wordt gehouden met haar draagkracht niet mogelijk is. Daar komt bij dat de Uitvoeringsregeling Awir het niet toestaat om bij de vaststelling van een betalingsregeling op basis van artikel 79.8a van de Leidraad Invordering 2008 rekening te houden met de persoonlijke financiële situatie van [appellante]. Uit de Leidraad volgt dat in dit geval de gehele toeslagschuld in maximaal 24 maanden moet worden terugbetaald.
    
        De Afdeling heeft voorts eerder overwogen (uitspraak van 16 december 2015; ECLI:NL:RVS:2015:3886) dat in een geval waarin een persoonlijke betalingsregeling niet aan de orde is omdat de toeslagschuld door opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner is ontstaan, in het invorderingstraject rekening kan worden gehouden met de beslagvrije voet en niet direct tot dwanginvordering hoeft te worden overgegaan. De belanghebbende moet bij de Belastingdienst/Toeslagen dan wel verzoeken om rekening te houden met de beslagvrije voet.
    
        Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen bij zijn besluitvorming verder rekening had moeten houden met de financiële situatie van [appellante].    
    
    4.6.    De conclusie is dat het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Dit betekent dat [appellante] gedurende 24 maanden een bedrag van € 720,00 aan de Belastingdienst/Toeslagen dient te betalen.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
    
    w.g. Minderhoud    w.g. Wieland
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2018
    
    502.  BIJLAGE
    
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    
    Artikel 18
    
    1. Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
    
    2. De gegevens en inlichtingen worden verstrekt binnen een door de Belastingdienst/Toeslagen te stellen termijn.
    
    3. Indien de gegevens of inlichtingen niet op tijd zijn verstrekt door de persoon aan wie dit is gevraagd, maant de Belastingdienst/Toeslagen hem aan onder het stellen van een nadere termijn om alsnog de gevraagde gegevens en inlichtingen te verstrekken.
    
    4. Indien niet aan de in de vorige leden genoemde verplichtingen is voldaan, bepaalt de Belastingdienst/Toeslagen ambtshalve de hoogte van de tegemoetkoming. (…)
    
        
    
    Artikel 26
    
    Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
    
        
    
    Artikel 28
    
    1. De belanghebbende heeft de verplichting om het bedrag van een terugvordering alsmede de op de voet van artikel 27 verschuldigde rente binnen zes weken na de dagtekening van de beschikking tot terugvordering te betalen aan de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Artikel 31
    
    Bij ministeriële regeling worden regels gesteld met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling.
    
    Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    
    Artikel 7
    
    (…)
    
    4. Op schriftelijk verzoek van de belanghebbende die aangeeft niet in staat te zijn de terugvordering overeenkomstig de voorgaande leden te betalen kan de Belastingdienst/Toeslagen, in afwijking in zoverre van de voorgaande leden, een betaling in termijnen toestaan gebaseerd op de betalingscapaciteit. De berekening van de betalingscapaciteit vindt plaats op de voet van artikel 13 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990, met dien verstande dat de Belastingdienst/Toeslagen het netto-besteedbare inkomen van de belanghebbende vermeerdert met het netto-besteedbare inkomen van de persoon die ten tijde van de indiening van het verzoek als partner in de zin van artikel 3 van de wet kan worden beschouwd.
    
    (…)
    
    6. De voorgaande leden zijn niet van toepassing indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner.
    
    Leidraad Invordering 2008
    
    Artikel 79.8a
    
    Voor toeslagschulden regelt artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir het uitstel van betaling in verband met betalingsproblemen. De leden 1 tot en met 6 van dat artikel 7 zijn niet van toepassing als het ontstaan van de terugvordering te wijten is aan opzet of grove schuld (artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir). In aanvulling op
    
    dat zesde lid geldt het volgende.
    
    Voor een toeslagschuld die is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner kan de Belastingdienst/Toeslagen een betalingsregeling van ten hoogste 24 maanden toestaan als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    
    —     De belanghebbende verzoekt de Belastingdienst/Toeslagen om zo'n     regeling.
    
    —     De belanghebbende of diens partner maakt aannemelijk dat zij niet     meer beschikken over het ten onrechte geïnde voorschot, belichaamd     in de toeslagschuld.
    
    —     De regeling leidt tot betaling van de volledige schuld binnen 24     maanden.
    
    Als het mogelijk is om een regeling van korter dan 24 maanden te treffen, moet die kortere regeling worden overeengekomen, afhankelijk van de betalingscapaciteit.
    
    Een toeslagschuld die is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner en waarvoor geen betalingsregeling overeengekomen kan worden, moet geheel worden ingevorderd. Als belanghebbende of diens partner aannemelijk maakt dat zij niet meer beschikken over het ten onrechte ontvangen voorschot, belichaamd in de
    
    toeslagschuld, houdt de Belastingdienst/Toeslagen, op verzoek, bij de verrekening van een voorschot met die toeslagschuld, er rekening mee dat belanghebbende een bedrag aan bestaansmiddelen overhoudt dat overeenkomt met de voor hem geldende beslagvrije voet.
    
    Artikel 79.9
    
    Als de belanghebbende een betalingsregeling is toegestaan, als bedoeld in artikel 79.8 van de Leidraad, die rekening houdt met een betalingscapaciteit die ontoereikend is om het teruggevorderde bedrag binnen 24 maanden te voldoen, zal de Belastingdienst/Toeslagen na afloop van die regeling de belanghebbende meedelen geen invorderingsmaatregelen te zullen nemen voor de nog openstaande schuld.
    
    Als aan de hand van de gegevens op het door de belanghebbende ingevulde vragenformulier is vastgesteld dat hij niet over enige betalingscapaciteit beschikt, dan zal Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende na die vaststelling meedelen geen invorderingsmaatregelen te zullen nemen voor de toeslagenschuld in kwestie.
    
    In beide situaties wordt aan de mededeling de voorwaarde verbonden dat gedurende 3 jaar te rekenen vanaf de datum van de mededeling, eventuele toeslagen en teruggaven inkomstenbelasting — voor zover die niet in maandelijkse termijnen worden uitbetaald — zullen worden verrekend met de buiten de invordering gelaten schuld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen ziet niet af van het nemen van invorderingsmaatregelen als de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner.
    
    Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen 2009
    
    §2. Algemene bepalingen inzake grove schuld en opzet
    
    1. Grove schuld is een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid en omvat mede grove onachtzaamheid. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had belanghebbende redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat bijvoorbeeld een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou worden toegekend.
    
    2. Opzet is het willens en wetens handelen of nalaten. Onder opzet wordt mede verstaan voorwaardelijk opzet. Onder voorwaardelijk opzet wordt verstaan het willens en wetens aanvaarden van de aanmerkelijke kans dat een handelen of nalaten tot gevolg heeft dat de beboetbare gedraging wordt begaan.
    
    3. De Belastingdienst/Toeslagen dient de aanwezigheid van opzet of grove schuld te stellen en te bewijzen. De Belastingdienst/Toeslagen kan zich voor het bewijs van opzet of grove schuld baseren op door hem gestelde, en door belanghebbende niet of onvoldoende ontzenuwde vermoedens die gebaseerd zijn op feiten.
    
    4. Indien slechts een gedeelte van het teruggevorderde bedrag door opzet of grove schuld van belanghebbende teveel is ontvangen, berekent de Belastingdienst/Toeslagen de boete over dat - naar evenredigheid
    
    bepaalde - gedeelte.
    
    (…)