ECLI:NL:RBDHA:2025:25986, Rechtbank Den Haag, 23-12-2025, 24/5573
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: geluidshinder / verzoek om handhaving terecht afgewezen / geen sprake van een overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden / laad- en losactiviteiten / bestemmingsplan / Activiteitenbesluit / artikelen 7:21 en 7:22 van het Bouwbesluit / zorgvuldigheidsbeginsel

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 24/5573 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Westland, het college 
    (gemachtigden: mr. S.D. van Reenen en [naam]).
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het verzoek van eiser om handhaving tegen het niet naar behoren werken van de schuifdeuren van de expeditieruimte schuin tegenover zijn woning. Het college heeft dit verzoek afgewezen. Eiser is het niet eens met de afwijzing. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college het handhavingsverzoek van eiser heeft mogen afwijzen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het handhavingsverzoek heeft mogen afwijzen. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiser heeft het college op 24 maart 2018 verzocht om handhavend op te treden tegen het niet naar behoren functioneren van de deuren van de expeditieruimte ter hoogte van [adres] te [plaats]. In deze ruimte komen vrachtauto’s voorraad laden en lossen voor winkels in het daar aanwezige winkelcentrum. Eiser ondervindt met enige regelmaat geluidsoverlast en lichthinder van het laden en lossen in de expeditieruimte op het moment dat de deuren niet (goed) sluiten. De overlast doet zich uitsluitend voor als de deuren in storing zijn. Als het laden en lossen inpandig plaatsvindt terwijl de deuren gesloten zijn, ervaart eiser geen overlast.
    
    
    
      2.1.
      In het besluit van 18 maart 2021 (primair besluit) heeft het college het verzoek om handhaving van eiser afgewezen. 
      
    
    
      2.2.
      Met het besluit van 5 augustus 2021 op het bezwaar van eiser heeft het college de afwijzing in stand gelaten. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingediend. 
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep van eiser in de uitspraak van 1 mei 2023 gegrond verklaard en de beslissing op het bezwaar van eiser van 5 augustus 2021 vernietigd. Daarin heeft de rechtbank geoordeeld dat het college met de twee controles die hadden plaatsgevonden op 7 januari en 4 maart 2021 niet deugdelijk had onderzocht of sprake was van een overtreding. Die controles vonden namelijk plaats toen de deuren normaal functioneerden, terwijl het eiser juist om de overlast gaat die hij ervaart bij het laden en lossen wanneer de deuren niet goed functioneren. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser, gebaseerd op deugdelijk onderzoek naar de feitelijke situatie ter plaatse, bijvoorbeeld door vaker en/of langduriger te controleren, al dan niet met de inzet van technische hulpmiddelen. 
      
    
    
      2.4.
      Het college heeft de Omgevingsdienst Haaglanden (ODH) gevraagd om ter plaatse geluidsmetingen uit te voeren. De ODH heeft op 14 februari 2024 en op 22 april 2024 geluidsmetingen uitgevoerd. De metingen vonden plaats toen de deuren defect waren. Uit beide metingen blijkt volgens de ODH dat de geluidsnorm uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) (50 dB(A) in de dagperiode) niet wordt overschreden. 
      
    
    
      2.5.
      Met het besluit van 15 mei 2024 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek om handhaving in stand gelaten. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat uit de geluidsmetingen van de ODH voldoende blijkt dat geen sprake is van een overtreding van een geluidsnorm. Van een overtreding van een ander wettelijk voorschrift met betrekking tot het gebruik van de deuren is ook geen sprake. 
      
    
    
      2.6.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser heeft nadere stukken ingediend.
      
    
    
      2.7.
      De rechtbank heeft het beroep op 24 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
    
    3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Eiser heeft op 24 maart 2018 om handhaving verzocht, zodat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
      
        Is het college bevoegd om handhavend op te treden? 
      
    
    4. De rechtbank stelt voorop dat het college alleen handhavend op kan en mag treden als er sprake is van een overtreding als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tussen partijen is in geschil of sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend kan optreden tegen de defecte deuren. 
    
    
      
        Bestemmingsplan 
      
    
    5. Eiser meent dat het college op basis van het bestemmingsplan “[bestemmingsplan]” (bestemmingsplan) kan handhaven. Eiser wijst op hoofdstuk 2.3 van de toelichting bij het bestemmingsplan, specifiek op de pagina’s 26-27 en de pagina’s 34-36. Daaruit blijkt volgens eiser dat de deuren van de expeditieruimte tijdens het laden en lossen gesloten horen te zijn om een goed woon- en leefklimaat te waarborgen. Eiser stelt dat in het bestemmingsplan ook is beoogd de geluidspieken van het laden en lossen zoveel mogelijk te beperken.
    
      5.1.
      De rechtbank volgt eiser niet in dit betoog. Het is vaste rechtspraak dat de plantoelichting, in tegenstelling tot de planregels, geen juridisch bindend onderdeel van het bestemmingsplan is. Aan de toelichting kan slechts betekenis toekomen als de bestemming en de bijbehorende planregels op zichzelf of in samenhang onduidelijk zijn. Dat is hier niet het geval. Het bestemmingsplan bevat geen planregel op grond waarvan handhavend kan worden opgetreden tegen de defecte deuren. 
    
    
      5.2.
      Het betoog van eiser slaagt daarom niet.
      
      
        
          Omgevingsvergunning
        
        6. Eiser betoogt dat het laden en lossen met open deuren in strijd is met de bouwvergunning die voor de expeditieruimte is verleend.
      
    
    
      6.1.
      In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de vergunning van de eigenaar van het gebouw waarin de expeditieruimte zich bevindt geen voorschrift bevat over het laden en lossen in de expeditieruimte met gesloten deuren. 
    
    
      6.2.
      Ter zitting is namens het college toegelicht dat met de vergunning is bedoeld de omgevingsvergunning het voor bouwen van het pand van het winkelcentrum. Van het niet juist uitvoeren van deze vergunning of het handelen in strijd met een voorschrift van deze vergunning is niet gebleken. De rechtbank is daarom van oordeel dat deze omgevingsvergunning geen grondslag biedt om handhavend op te treden tegen de defecte deuren.
    
    
      6.3.
      Het betoog van eiser slaagt niet.
      
      
        
          Activiteitenbesluit milieubeheer 
        
        7. Eiser betoogt dat artikel 2.17, eerste lid, en onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) wordt overtreden.
      
    
    
      7.1.
      Op grond van artikel 2.17, eerste lid en onder a, van het Activiteitenbesluit geldt tussen 07:00 en 19:00 uur op de gevel van de woning van eiser voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau veroorzaakt door een inrichting de norm van 50 dB(A) en voor het maximale geluidsniveau de norm van 70 dB(A). 
    
    
      7.2.
      Op grond van artikel 2.17, eerste lid en onder b, van het Activiteitenbesluit is in de periode tussen 07.00 en 19.00 uur de norm voor het maximale geluidsniveau niet van toepassing op laad- en losactiviteiten. 
    
    
      7.3.
      De twee geluidsmetingen door de ODH hebben plaatsgevonden met open (defecte) deuren. Tijdens de geluidsmeting van 14 februari 2024 is de norm voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 50 dB(A) op de gevel van eiser niet overschreden. Tijdens de geluidsmeting van 22 april 2024 werd een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau gemeten van 52 dB(A). Gelet op de nauwkeurigheidsmarge van 2 dB(A) kan niet gesteld worden dat sprake is van een overtreding van de norm voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in artikel 2.17, eerste lid en onder a, van het Activiteitenbesluit. 
    
    
      7.4.
      De rechtbank overweegt daarnaast dat het Activiteitenbesluit voor het maximale geluidsniveau, dus voor piekgeluiden, van laad- en losactiviteiten nadrukkelijk geen norm stelt, zodat ook geen sprake kan zijn overtreding daarvan. 
    
    
      7.5.
      Het college stelt zich dus terecht op het standpunt dat het Activiteitenbesluit geen grondslag biedt om handhavend op te treden tegen de defecte deuren.
    
    
      7.6.
      Het betoog van eiser slaagt niet.
      
      
        
          Artikelen 7.21 en 7.22 Bouwbesluit 2012
        
        8. Eiser voert aan dat artikel 7.21 van het Bouwbesluit 2012 (Bouwbesluit) een grondslag biedt voor het college om handhavend op te treden. Door het slechte onderhoud aan de schuifdeuren ontstaat volgens eiser een ontregelde en onveilige verkeerssituatie in de straat. Volgens eiser kan het college ook op grond van artikel 7.22, aanhef en onder c, van het Bouwbesluit handhaven. Eiser verwijst naar de toelichting bij dit artikel, waarin is beschreven dat dit artikel een kapstok is waarmee het bevoegd gezag kan ingrijpen wanneer het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein (ook indien het gebruik voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit) leidt tot overlast, gezondheidsrisico’s en veiligheidsrisico’s. 
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank is van oordeel dat artikel 7.21 van het Bouwbesluit geen grondslag biedt voor handhavend optreden tegen de defecte deuren.  
      
    
    
      8.2.
      
        Artikel 7.21 luidt: 
        
          “Een bouwwerk, open erf en terrein bevindt zich in een zodanig zindelijke staat, dat dit geen hinder voor personen en geen gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van personen oplevert.”
          
        
      
    
    
      8.3.
      In de nota van toelichting bij het Bouwbesluit is vermeld dat met artikel 7.21 van het Bouwbesluit is beoogd dat een open erf in een dusdanig nette staat is dat daardoor geen hinder voor personen of gevaar voor de veiligheid en gezondheid ontstaat. Als voorbeeld van een geval waarin op grond van dit artikel kan worden opgetreden, wordt in de nota van toelichting gewezen op de situatie dat in een woning of op een erf overmatig veel last is van schadelijk of hinderlijk gedierte of wanneer de algemene reinheid dat betaamt. Verder is daarin vermeld dat een open erf geen gevaar behoort op te leveren voor de veiligheid of gezondheid van personen door onder meer begroeiing, waarbij het dient te gaan om ernstige gevallen.
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank overweegt dat uit het dossier weliswaar voldoende blijkt dat de deuren van de expeditieruimte met enige regelmaat in storing zijn en niet goed werken en dus niet sluiten, maar is van oordeel dat van een ernstig geval als bedoeld in de nota van toelichting bij het Bouwbesluit geen sprake is. Uit de geluidsmetingen van de ODH blijkt immers dat de geluidsbelasting op de gevel van eiser niet zodanig hoog is dat gesproken kan worden van ernstige overlast.
      
    
    
      8.5.
      
        Artikel 7.22, aanhef en onder c, van het Bouwbesluit luidt: 
        
          “Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
        
        
          c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein”.
        
      
      
    
    
      8.6.
      Uit vaste rechtspraak volgt dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit, gelet op de nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling is die door het bevoegd gezag kan worden toegepast, indien naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden. Uit artikel 7.22 van het Bouwbesluit vloeit niet voort wanneer moet worden gesproken van overmatige hinder. Het is aan het college om dit in een concrete situatie vast te stellen.
      
    
    
      8.7.
      Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door eiser ervaren geluidoverlast van het laden en lossen niet zodanig is, dat sprake is van overlast als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit. De rechtbank betrekt daarbij dat uit de geluidsmetingen van de ODH blijkt dat, rekening houdend met de onzekerheidsmarge, wordt voldaan aan de norm van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau. De wetgever heeft er verder in artikel 2.17,  eerste lid en onder b, van het Activiteitenbesluit bewust voor gekozen om laad- en losactiviteiten uitgezonderd te houden van de norm voor het maximaal geluidsniveau. Daarom kan voor deze vorm van geluid slechts in uitzonderlijke gevallen worden aangenomen dat zich overlast, als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit, voordoet. Uit de geluidsmetingen van de ODH blijkt dat het piekgeluidniveau slechts incidenteel en in beperkte mate de (voor laden en lossen dus niet geldende) norm van 70 dB(A) overschrijdt. Het college heeft zich gelet daarop naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ook gelet op het gemeten piekgeluidniveau niet gesproken kan worden van overmatige hinder. Artikel 7.22 van het Bouwbesluit biedt dus ook geen grondslag om handhavend op te treden tegen de defecte deuren.
      
    
    
      8.8.
      Het betoog van eiser slaagt niet.
      
      
        
          Omgevingswet
        
        9. Eiser meent dat de Omgevingswet wel een specifieke mogelijkheid biedt om op te treden tegen het niet sluiten van deuren door bedrijven. Hij wijst op de Handreiking Bruidsschat 3.0 en de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving om geluidshinder zoveel mogelijk te voorkomen. 
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank volgt eiser niet in dit betoog. Gelet op het in overweging 3 besproken overgangsrecht, is niet de Omgevingswet maar de Wabo van toepassing op het verzoek om handhaving van eiser. De Omgevingswet kan hier daarom geen grondslag bieden om handhavend op te treden.
      
      
        
          Zorgvuldigheidsbeginsel
        
        10. Eiser betoogt dat er geen gedegen onderzoek is uitgevoerd naar de overlast, zodat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid. Hij vindt het bestreden besluit onzorgvuldig, omdat er in 2021 geluidscontroles zijn uitgevoerd bij gesloten deuren. Hij vindt ook dat het college onderzoek had moeten doen naar de oorzaak voor het niet goed functioneren van de deuren. Het college had ook aandacht moeten besteden aan de door eiser ervaren lichthinder bi het laden en lossen met open deuren. Ten slotte vindt eiser dat het college de procedure jarenlang rekt om maar niet te hoeven handhaven.
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet in is strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Na de metingen uit 2021 bij gesloten deuren, heeft het college ter voorbereiding van het bestreden besluit in 2024 geluidsmetingen laten uitvoeren met open deuren, waaruit blijkt dat geen sprake is van overschrijding van de geluidsnormen. 
    
    
      10.2.
      De rechtbank is, anders dan eiser, van oordeel dat het college niet hoefde te onderzoeken waardoor de storing aan de deuren wordt veroorzaakt. De door eiser gestelde geluidsoverlast is door het college terecht onderzocht door middel van geluidsmetingen. Voor het vaststellen of sprake is van een handhaafbare overtreding is immers niet de oorzaak van het slecht functioneren van de deuren van belang, maar de mate van geluidhinder op de gevel van eiser. 
    
    
      10.3.
      Ten aanzien van de door eiser gestelde lichthinder overweegt de rechtbank dat eisers handhavingsverzoek van 24 maart 2018 ziet op geluidsoverlast veroorzaakt door laden en lossen met open deuren van de expeditieruimte. Daarin heeft eiser niet verzocht om handhavend optreden tegen lichthinder, zodat er voor het college geen aanleiding was dit te onderzoeken. De reikwijdte van een handhavingsverzoek kan niet na het besluit daarop worden uitgebreid. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan ten aanzien van lichthinder door het gebruik van de expeditieruimte al (impliciet) een afweging heeft gemaakt in het kader van een goede ruimtelijke ordening.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr.Y. Al-Qaq, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Zaaknummer SGR 21/6058
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4020.
  
  
     Stb. 2011, nrs. 416 en 676. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:798.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 22 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4319 en 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3441.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569.