ECLI:NL:CRVB:2006:AZ0644, Centrale Raad van Beroep, 12-10-2006, 04/3359 AW + 04/4991 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2006-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Overschrijding redelijke termijn. Geen geldelijke vergoeding voor immateriële schade.

04/3359 AW
      04/4991 AW
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 9 juni 2004, 03/1101 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    [betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
    
    en
    
    appellant
    
    Datum uitspraak: 12 oktober 2006
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellant is hoger beroep ingesteld.
    
    Appellant heeft op 18 juni 2004 een nieuw besluit op bezwaar genomen.
    
    Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend en gereageerd op het nieuwe besluit.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2005. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. Krijgsman, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv). Betrokkene is in persoon verschenen. 
      Na heropening heeft hernieuwd onderzoek plaatsgevonden ter zitting van 9 maart 2006. Appellant heeft zich daar laten vertegenwoordigen door mr. C. van den Berg, werkzaam bij het Uwv, die was gemachtigd door KPMG Management Services. Betrokkene is in persoon verschenen. 
    
    
    Na de zitting van 9 maart 2006 heeft de Raad het onderzoek heropend. Betrokkene heeft enkele van haar stellingen schriftelijk nader toegelicht. Na ontvangst van de toestemming van partijen tot afdoening buiten zitting, heeft de Raad bepaald dat het verdere onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft hij het onderzoek gesloten.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Voor een uitgebreidere weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat thans met het navolgende. 
    
    1.1. Met ingang van 1 augustus 1991 is aan betrokkene een uitkering ingevolge het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel toegekend. Bij besluit van 20 januari 1994 (hierna: besluit 1) is deze uitkering met ingang van 1 oktober 1992 vervallen verklaard, onder vermelding dat de na 1 oktober 1992 uitbetaalde bedragen teruggevorderd zullen worden. Bij ’s Raads uitspraak van 23 mei 2001, nrs. 99/745 AW en 99/748 AW is de, door de rechtbank uitgesproken, niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen besluit 1 bevestigd.
    
    1.2. Blijkens de uitkeringsspecificatie van december 1993 had betrokkene in december 1993 een schuld jegens appellant van f 20.160,70. Ten gevolge van de afspraak gemaakt tijdens een hoorzitting over het bezwaar tegen besluit 1 heeft appellant bij brief van 20 oktober 1994 een uitvoerig overzicht op schrift gesteld van de sedert 1987 aan betrokkene toegekende uitkeringen en de daaruit ontstane terugvorderingen en verrekeningen. Aan het slot van de opsomming is vermeld dat het teruggevorderde bedrag is verhoogd tot f 38.704,46. De brief van 20 oktober 1994 is na twee keer naar een onjuist adres te zijn verzonden, als bijlage bij een brief van 28 juni 1995, op 13 juli 1995 naar het juiste adres van betrokkene gezonden.
    
    1.3. In reactie hierop heeft betrokkene bij brief van 9 augustus 1995 onder meer gesteld absoluut niet akkoord te gaan met het verschuldigd zijn van enig bedrag. Zij heeft dit standpunt nadien herhaald. Bij brief van 2 juli 2003 is namens betrokkene verzocht om te beslissen op het in de brief van 9 augustus 1995 vervatte bezwaar tegen de beslissing van 20 oktober 1994 (hierna ook: besluit 2) om de terugvordering te verhogen naar f 38.704,46.
    
    1.4. Bij het thans in geding zijnde besluit op bezwaar van 23 juli 2003 (hierna: besluit 3) heeft appellant aanvaard dat de brief van 9 augustus 1995 een bezwaarschrift was. Het bezwaar is niet-ontvankelijk verklaard, omdat - voor zover thans nog van belang - de brief van 20 oktober 1994 voor zover betrekking hebbend op de terugvordering behorende bij besluit 1, niet als besluit gericht op rechtsgevolg, maar als een informatieve brief moet worden aangemerkt.
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak is het beroep tegen besluit 3 gegrond verklaard voor zover het is gericht is tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen besluit 2. Besluit 3 is in zoverre vernietigd met de opdracht aan appellant om een nieuw besluit te nemen en met bepalingen omtrent griffierecht en proceskosten.
    
    3. Het hoger beroep is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de ontvankelijkheid van het bezwaar en tegen de door de rechtbank genoemde hoogte van de bij besluit 2 vastgestelde terugvordering. 
    
    3.1. De Raad schaart zich achter het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de ontvankelijkheid van het bezwaar. De gedingstukken laten niet zien dat over de (hoogte van de) terugvordering ten gevolge van besluit 1 op een eerder tijdstip dan bij de brief van 20 oktober 1994 een besluit is genomen en aan betrokkene bekend is gemaakt. Appellant heeft dienaangaande gesteld dat zodanige beslissing was neergelegd in de uitkeringsspecificatie van januari 1994. Nu appellant desgevraagd echter geen afschrift van die specificatie heeft kunnen overleggen en betrokkene heeft ontkend die specificatie te hebben ontvangen, kan dit standpunt van appellant niet worden gevolgd. 
    
    3.2. De zienswijze van appellant ter zitting dat het (in rechte vaststaande) besluit op bezwaar van 20 maart 1997 tegen besluit 1 mede de beslissing behelst over de (hoogte van de) terugvordering, kan de Raad niet volgen. Een besluit tot het vervallen verklaren van een uitkering met aankondiging van een terugvordering en een besluit tot terugvordering zijn separate beslissingen met te onderscheiden grondslagen en rechtsgevolgen. De samenhang tussen deze besluiten brengt niet het door appellant genoemde gevolg mee, ook niet nu het besluit op bezwaar over de vervallenverklaring tot stand is gekomen na het nemen van het terugvorderingsbesluit.
    
    
      3.3. Nu de brief van 20 oktober 1994 dus de eerste (kenbare) mededeling behelst van de terugvordering voortvloeiend uit besluit 1, ziet de Raad met de rechtbank voldoende grond om hierin het besluit tot terugvordering gelegen te zien. 
      De Raad is overigens met partijen van oordeel dat het door de rechtbank op f 1.726,59 becijferde bedrag van de onderhavige terugvordering onjuist is. De terugvordering  betreft een bedrag van f 18.543,76. namelijk het verschil tussen f 38.704,46 en het schuldrestant per ultimo 1993 ten bedrage van f 20.160,70. 
    
    
    3.4. Het vorenstaande brengt mee dat de aangevallen uitspraak met verbetering van gronden voor bevestiging in aanmerking komt.
    
    4. Bij het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 18 juni 2004 (hierna: besluit 4) is, met ontvankelijkverklaring van het bezwaar van 9 augustus 1995, de terugvordering tot het bedrag van f 18.543,76 gehandhaafd. Nu besluit 4 niet aan het bezwaar van betrokkene tegemoet komt, wordt het beroep op de voet van de artikelen 6:19, eerste lid en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht mede gericht te zijn tegen besluit 4.
    
    4.1. Betrokkene heeft de hoogte van het teruggevorderde bedrag betwist en daarbij, onder vermelding van de bedragen die in die periode op de haar toegezonden specificaties waren vermeld, met name gewezen op de onduidelijkheid van de bruto component. Voorts heeft betrokkene aangevoerd dat appellant bij de behandeling van het bezwaar de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) heeft overschreden. Betrokkene heeft ook meer in het algemeen gewezen op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur die een bestuursorgaan in acht behoort te nemen en in dat verband de handelwijze van appellant bij eerdere besluiten over haar uitkering aan de orde gesteld.
    
    4.2. Met betrekking tot het bedrag van de terugvordering heeft appellant ter zitting  verwezen naar de aan betrokkene gezonden toelichting van 30 januari 1997 en de daarbij gevoegde bijlagen. Daaruit kan volgens appellant de juiste hoogte van de teveel uitbetaalde bedragen worden afgeleid. Appellant heeft desgevraagd over de berekening van de bruto component voor het overige ter zitting geen duidelijkheid kunnen verschaffen. 
     
    4.3. De Raad overweegt het navolgende.
    
    4.3.1. De Raad stelt vast, dat de vervallenverklaring van de uitkering vanaf 1 oktober 1992 zoals neergelegd in besluit 1 de grondslag is voor de onderhavige terugvordering. Dit besluit 1 is ten gevolge van ’s Raads onder 1.1. genoemde uitspraak in rechte onaantastbaar geworden. Dat brengt mee dat de grieven van betrokkene over besluit 1 in dit geding niet meer aan de orde kunnen komen. Dit geldt evenzeer voor de zienswijze van betrokkene dat haar bezwaar tegen besluit 1 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. 
    
    4.3.2. Op grond van besluit 1 staat vast dat appellant van 1 oktober 1992 tot en met 31 december 1993 ten onrechte uitkering aan betrokkene heeft betaald. Appellant is bevoegd om hetgeen daardoor onverschuldigd is betaald terug te vorderen, tenzij algemene rechtsbeginselen zich daartegen verzetten. Naar vaste jurisprudentie - zie de uitspraak van 24 oktober 1996, LJN ZB6391, TAR 1997, 17, - is een bestuursorgaan voorts in het algemeen gerechtigd om de terugvordering van ten onrechte uitbetaalde bedragen naar het bruto bedrag te laten geschieden. Dat de onverschuldigd gedane betalingen in dit geval niet (alle) op betrokkenes rekening zijn gestort, maar gebruikt zijn ter verrekening met een reeds eerder bestaande schuld van betrokkene maakt het vorenstaande niet anders.
     
    
      4.3.3. Het onverschuldigd betaalde en teruggevorderde uitkeringsbedrag bedraagt blijkens de gedingstukken f 18.543,76 bruto. De Raad kan appellant in die berekening niet volgen.
      Uit de onder 4.2. genoemde bijlage bij de brief van 30 januari 1997 met als opschrift: “Bruto/Netto tabel, DV: alle DV’s, jaar 1992” - uit welke tabel naar namens appellant ter zitting is meegedeeld de juiste hoogte van de teveel uitbetaalde bedragen kan worden afgeleid - blijkt dat aan betrokkene over de maanden oktober 1992 tot en met december 1992 steeds f 1.407,97 bruto, derhalve in totaal over die maanden f 4.223,91 bruto is uitbetaald. Uit dit overzicht blijkt tevens dat over die maanden aan betrokkene werkelijk f 2.928,12 is uitbetaald.
    
    
    
      4.3.4. Op de vergelijkbare bijlage over het jaar 1993 zijn alleen netto betalingen van f 1.232,50 vermeld over de maanden februari tot en met juni 1993. Dit overzicht leidt tot de conclusie dat aan betrokkene in 1993 in totaal f 6.162,50 netto teveel aan uitkering is betaald. Optelling van deze netto uitbetaalde bedragen over 1992 en 1993 leidt tot een netto onverschuldigd betaalde uitkering van f 9.090,62. 
      De Raad merkt op dat dit bedrag spoort met het in de civiele procedure van betrokkene over die periode ingevorderde bedrag van f 9.090,62 netto.
    
    
    
      4.3.5. Met betrekking tot het jaar 1993 bevinden zich onder de gedingstukken enkele uitkeringsspecificaties. Uit die specificaties blijkt dat bij een netto uitkeringsbedrag van f 1.232,50, een bruto uitkering behoort van f 1.422,01. 
      Het vorenstaande leidt de Raad tot de conclusie dat uit de in januari 1997 aan betrokkene gezonden toelichting volgt dat aan betrokkene over de periode oktober 1992 tot en met december 1993 (f 4.223,91 + f 7.110,05 = ) f 11.333,96 bruto teveel aan uitkering is betaald.
    
    
    4.3.6. Nu appellant geen verder inzicht heeft gegeven in het bedrag van f 18.543,76 en geen verklaring heeft gegeven voor de discrepantie tussen dat bedrag en de onder 4.3.4. en 4.3.5. genoemde bedragen, kan het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit 4 van 18 juni 2004 wegens een motiveringsgebrek ten aanzien van de hoogte van het bedrag in rechte geen stand houden.  
    
    4.4. Nu de terugvordering echter betrekking heeft op 1992 en 1993 en de invordering inmiddels onderwerp is van een civiele procedure, acht de Raad het geraden te bezien of hij met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het geschil finaal kan beëindigen.
    
    
      4.4.1. De Raad stelt daartoe allereerst het onverschuldigd betaalde bedrag ten gevolge van besluit 1, gelet op het onder 4.2. en 4.3.5. overwogene, vast op f 11.333,96, thans 
      € 5.143,13. Voor zover het onverschuldigd betaalde bedrag in genoemde periode hoger is geweest zal de Raad dit voor rekening van appellant laten komen. In aanmerking genomen dat appellant zijn besluiten voldoende moet motiveren en dat de grieven van betrokkene tegen besluit 4 steeds mede tegen de onduidelijkheid van het teruggevorderde bedrag waren gericht, heeft appellant voldoende tijd gehad om de opbouw van het bedrag van f 18.543,76 afdoende te verklaren.
    
    
    4.5. Vervolgens zal de Raad de vraag beantwoorden of een terugvordering ten bedrage van € 5.143,13 wegens strijd met regels van geschreven of ongeschreven recht in rechte niet houdbaar is. 
    
    4.5.1. De Raad stelt in dit verband allereerst vast dat het primaire terugvorderingbesluit van 20 oktober 1994 bekend is gemaakt binnen de volgens vaste jurisprudentie geldende termijn waarbinnen een bestuursorgaan in een geval als het onderhavige tot terugvordering van hetgeen onverschuldigd is betaald kan overgaan. De Raad ziet dan ook geen aanleiding de terugvorderingsbevoegdheid als zodanig aangetast te achten, zoals betrokkene heeft bepleit. 
    
    4.5.2. Betrokkene heeft voorts met verwijzing naar jurisprudentie van deze Raad aangevoerd dat appellant in strijd heeft gehandeld met artikel 6 van het EVRM, nu appellant er bijna acht jaar over heeft gedaan om tot afgifte van een besluit op bezwaar over te gaan. Betrokkene meent dat een dergelijke overschrijding niet zonder gevolgen kan blijven en tot immateriële schadevergoeding ter compensatie van deze schending dient te leiden. Betrokkene heeft in dat verband gewezen op haar frustratie, die mede het gevolg was van ondeugdelijk gemotiveerde besluiten en het gebruik van onjuiste gegevens. 
     
    4.5.3. Onder verwijzing naar zijn uitspraken van 8 december 2004, LJN AR7273, AB 2005, 73 en 11 maart 2005, LJN AT1576, AB 2005, 241 is de Raad van oordeel dat de omstandigheid dat de besluiten op bezwaar pas 8 en 9 jaar na het indienen van het bezwaarschrift zijn genomen, er inderdaad toe moet leiden dat appellant, zelfs ongeacht een eigen aandeel van betrokkene in die trage besluitvorming, de redelijke termijn voor het nemen van een besluit op bezwaar heeft overschreden, waardoor betrokkene ervan is afgehouden om het in artikel 6 van het EVRM neergelegde recht op berechting binnen een redelijke termijn te effectueren. Besluit 4 komt derhalve ook op die grond voor vernietiging in aanmerking.
    
    4.6. Onder verwijzing naar de in 4.5.3. genoemde uitspraken ziet de Raad met betrekking tot een eventuele toekenning van schadevergoeding, gebaseerd op een op artikel 13 van het EVRM afgestemde toepassing van artikel 8:73 van de Awb, in de omstandigheden van het geval geen aanleiding een geldelijke vergoeding toe te kennen voor door betrokkene geleden immateriële schade. 
    
    4.6.1. De Raad overweegt daartoe dat hij heeft moeten vaststellen dat betrokkene het onverschuldigd betaalde bedrag van - naar thans is vastgesteld - € 5.143,13, ondanks verzoeken tot terugbetaling vele jaren onder zich heeft gehouden en daarvan voordeel heeft kunnen genieten. Pas medio 2003 heeft de Staat der Nederlanden een civiele procedure aangespannen teneinde betaling van onder meer dit bedrag en de wettelijke rente af te dwingen, waarna betrokkene in 2005 tot betaling is overgegaan. Onder die omstandigheden acht de Raad de immateriële schade voldoende gecompenseerd met de vaststelling dat inbreuk is gemaakt op artikel 6 van het EVRM en de vaststelling dat de vernietiging van besluit 4 mede op deze grond is geschied. 
    
    4.7. Gelet op al het hiervoor overwogene ziet de Raad voldoende aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Het bezwaar tegen besluit 2 zal gegrond verklaard worden, besluit 2 zal worden herroepen voor zover daarbij van betrokkene f 18.543,76 is teruggevorderd en de terugvordering voortvloeiend uit de beëindiging van de uitkering per 1 oktober 1992 zal worden vastgesteld op € 5.143,13.  
    
    5. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding appellant op grond van artikel 8:75 van de Awb in verbinding met het Besluit proceskosten bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 483,- aan kosten wegens verleende rechtsbijstand, € 504,35 aan verletkosten en € 25,- aan reiskosten, in totaal derhalve € 1.012,35.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak met verbetering van de gronden;
      Verklaart het beroep dat betrokkene geacht moet worden te hebben ingesteld tegen het besluit van 18 juni 2004 gegrond en vernietigt dat besluit;
      Verklaart het bezwaar tegen het besluit van 20 oktober 1994 gegrond en herroept het besluit van 20 oktober 1994 voor zover van betrokkene f 18.543,76 wordt teruggevorderd;
      Stelt het bedrag van de terugvordering uit hoofde van de vervallenverklaring van het wachtgeld bij besluit van 20 januari 1994 vast op € 5.143,13 en bepaalt dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 18 juni 2004;
      Wijst het verzoek om schadevergoeding af;
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 1.012,35, te betalen door de Staat der Nederlanden.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en A. Beuker-Tilstra en M. Greebe als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van P.J.W. Loots als griffier, uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2006.
    
    
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    
    
    (get.) P.J.W. Loots.
    
    
    
      HD
      09.10