ECLI:NL:HR:2009:BG4670, Hoge Raad, 17-04-2009, 42363
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2009-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Waterschapsbelasting, ingezetenenomslag wegenbeheer, taakgebiedafbakening in strijd met willekeurverbod?

nr. 42.363
      17 april 2009
    
    
    Arrest
    
    gewezen op het beroep in cassatie van X te Z (hierna: belanghebbende), alsmede het beroep in cassatie van het Dagelijks Bestuur van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (hierna: het Dagelijks Bestuur) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam van 26 mei 2005, nr. 03/03182, betreffende na te melden aanslag in de ingezetenenomslag.
    
    1. Het geding in feitelijke instantie
    
    
      De heffingsambtenaar van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (hierna: AGV) heeft voor het jaar 1998 aan belanghebbende (onder meer) een aanslag opgelegd in de ingezetenenomslag/wegenbeheer van het waterschap De Waterlanden (hierna: DW). Deze aanslag is, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de heffingsambtenaar van AGV gehandhaafd.
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
      Het Hof heeft het tegen die uitspraak ingestelde beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de heffingsambtenaar en de aanslag vernietigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      Zowel belanghebbende als het Dagelijks Bestuur heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. De beroepschriften in cassatie zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
      Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
      De Advocaat-Generaal R.L.H. IJzerman heeft op 21 oktober 2008 geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep in cassatie van belanghebbende, en tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie van het Dagelijks Bestuur.
      Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
      De Hoge Raad heeft de zaken ter behandeling gevoegd.
    
    
    3. Beoordeling van het door belanghebbende voorgestelde middel
    
    3.1. De Hoge Raad ziet aanleiding eerst het beroep van belanghebbende te behandelen. Gegrondbevinding daarvan heeft immers tot gevolg dat de beslissing van het Hof, die strekt tot vernietiging van de aanslag, in stand blijft, wat er zij van de door het cassatieberoep van het Dagelijks Bestuur bestreden grond waarop die beslissing steunt.
    
    3.2. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
    
    3.2.1. Belanghebbende had in het onderhavige jaar, 1998, het gebruik van een woonruimte in het zuidelijk gedeelte van Amsterdam-Noord (hierna: ZAN), dat gelegen is tussen het IJ en de Waterlandse zeedijk.
    
    3.2.2. Ingevolge het reglement van het waterschap DW en de daarbij behorende kaart maakt ZAN deel uit van het beheersgebied van DW, evenwel uitsluitend voor de taak wegenbeheer. In zijn taakgebied wegenbeheer is DW belast met het beheer van wegen buiten de bebouwde kom.
    
    3.2.3. Geheel ZAN is gelegen binnen de bebouwde kom. Feitelijk verricht DW binnen ZAN dan ook geen enkele taak.
    
    3.2.4. Alle overige binnen ZAN te verrichten waterschapstaken zijn niet opgedragen aan DW, maar aan AGV, wiens beheersgebied (afgezien van ZAN) bezuiden het IJ gelegen is. AGV is in geen enkel deel van zijn beheersgebied belast met de taak wegenbeheer.
    
    3.2.5. Aan de noordzijde wordt ZAN omsloten door stedelijk gebied, gelegen tussen de Waterlandse zeedijk en de Rijksweg A10 (Ring Amsterdam), hierna aangeduid als noordelijk Amsterdam-Noord, kortweg NAN. Ook NAN behoort tot het beheersgebied van DW, voor wat betreft de taak wegenbeheer uitsluitend voor wegen buiten de bebouwde kom. Ook NAN ligt geheel binnen de bebouwde kom. Ook binnen NAN verricht DW feitelijk niet de taak wegenbeheer.
    
    3.2.6. Aan de noordzijde van de Ring Amsterdam ligt landelijk gebied, waar DW daadwerkelijk wegen beheert, met uitzondering van de wegen die gelegen zijn binnen de bebouwde kom van dorpskernen die binnen dat landelijk gebied gelegen zijn.
    
    3.3. Voor het Hof heeft belanghebbende het geschil toegespitst op de vraag of DW terecht kon worden belast met de taak wegenbeheer voor ZAN. Het Hof heeft die vraag bevestigend beantwoord. Het heeft daarbij tot uitgangspunt genomen dat niet in geschil is dat belanghebbende ingezetene van DW is.
    
    3.4. Het middel betoogt dat het Hof aldus voorbijgegaan is aan de door belanghebbende aan het Hof voorgelegde stelling dat Provinciale Staten aan DW geen wegenbeheerstaak binnen ZAN mochten toewijzen, zodat die toewijzing geen rechtskracht heeft. Het middel klaagt hierover terecht. Die inderdaad door belanghebbende voor het Hof betrokken stelling laat geen andere uitleg toe dan dat belanghebbende het door Provinciale Staten vastgestelde reglement van DW onverbindend acht voor zover ZAN daarbij is begrepen in het taakgebied wegenbeheer. 
    
    3.5. De Hoge Raad heeft derhalve de vraag te beantwoorden of belanghebbende zich met vrucht erop beroept dat het reglement in zoverre onverbindend is.
    
    3.6. Uit de rechtspraak die de Advocaat-Generaal heeft geciteerd in onderdeel 6 van de bijlage bij zijn conclusie volgt dat er geen grond is om artikel 116, aanhef en letter d, van de Waterschapswet zo uit te leggen dat een ingezetene slechts dan in de heffing van de ingezetenenomslag kan worden betrokken indien de door hem gebruikte woonruimte een specifiek belang heeft bij de taakuitoefening van het waterschap. De wetgever heeft het algemene belang dat iedere ingezetene heeft bij "wonen-werken-leven" binnen het gebied waar het waterschap zijn taken uitoefent, voldoende geacht voor de ingezetenenomslag.
    
    3.7. Uit deze rechtspraak volgt echter niet - en evenmin is anderszins juist - dat de bevoegdheid van Provinciale Staten om bij reglement het beheersgebied van een waterschap af te bakenen, een louter discretionaire zou zijn. De wijze waarop Provinciale Staten deze bevoegdheid hanteren is vatbaar voor rechterlijke toetsing aan algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het willekeurverbod (HR 16 mei 1986, nr. 12818, NJ 1987, 251). In het onderhavige geval dringt zich de vraag naar willekeur vooral ook hierom op, omdat (a) sprake is van een taak buiten het gebied van de eigenlijke waterschapstaken, (b) geen sprake is van een landelijk dekkende waterschapstaak wegenbeheer, waarbij de wegenbeheerstaak van het ene waterschap ophoudt waar die van het naastliggende begint, en (c) het zojuist genoemde algemene belang "wonen-werken-leven" voor de taak wegenbeheer niet zonder enige territoriale begrenzing geldt.
    
    3.8. Belanghebbende betoogt, op zichzelf met juistheid, dat de incorporatie van ZAN in het taakgebied wegenbeheer van DW niet ertoe strekt DW te belasten met de taak wegenbeheer binnen ZAN, maar uitsluitend daartoe dat de inwoners van ZAN omslagplichtig worden voor de omslag-wegenbeheer.
    
    3.9. Dit leidt echter niet reeds aanstonds tot onverbindendheid van de gebiedsafbakening in het reglement. Het betoog van belanghebbende zou immers ook opgaan voor de dorpskernen (bebouwde kommen) die gelegen zijn in het taakgebied wegenbeheer van DW, maar (anders dan ZAN) geheel zijn omsloten door landelijk gebied. Onder die dorpskernen zijn er die slechts bereikt en verlaten kunnen worden met gebruikmaking van wegen die bij DW in beheer zijn. De inwoners van zulke dorpskernen delen daardoor onmiskenbaar in het algemene belang van "wonen-werken-leven" dat gediend wordt door de uitoefening van de taak wegenbeheer door DW. Ook zij die wonen langs de rand van het gebied waar DW daadwerkelijk wegenbeheer uitvoert, delen in zekere mate in dat algemene belang. De vraag is evenwel tot hoe ver een dergelijke schil langs de buitenrand zich in redelijkheid mag uitstrekken, en - in de onderhavige zaak in het bijzonder - of het taakgebied wegenbeheer van DW zich in redelijkheid mag uitstrekken tot over de Waterlandse zeedijk.
    
    3.10. In dat verband is het navolgende van belang.
    
    3.10.1. Dat het taakgebied wegenbeheer van DW zich zuidwaarts uitstrekt tot over de Waterlandse zeedijk, namelijk tot aan het IJ, dient in elk geval niet het doel het taakgebied wegenbeheer van DW naadloos te laten aansluiten op het taakgebied wegenbeheer van het aangrenzende waterschap, AGV, dat immers in geen enkel deel van zijn beheersgebied is belast met de taak wegenbeheer.
    
    3.10.2. ZAN (waar DW feitelijk geen wegen beheert) wordt gescheiden van het landelijk gebied (waar DW wel feitelijk wegen beheert) door NAN (waar DW evenmin wegen beheert). NAN beslaat een aanzienlijk oppervlak, vergelijkbaar met dat van ZAN. ZAN is dus niet gelegen langs de rand van het gebied waar DW daadwerkelijk wegenbeheer uitvoert, maar op afstand daarvan.
    
    3.10.3. De grens tussen ZAN en NAN, de Waterlandse zeedijk, is in historisch- en in fysisch-geografische zin een duidelijke scheidslijn. Zoals de naam zegt: de Waterlandse zeedijk vervulde ooit (namelijk tot aan de afsluiting van de Zuiderzee) de functie van zeewaterkering. ZAN was en is buitendijks gebied.
    
    3.10.4. Vóór de vaststelling (in 1996) van het thans te toetsen reglement vormde de Waterlandse zeedijk dan ook de zuidgrens van DW; ingevolge dat reglement geldt dat nog steeds voor alle andere taken van DW dan wegenbeheer.
    
    
      3.11.1. De omstandigheid dat evenbedoelde uitbreiding van DW met ZAN voor de taak wegenbeheer geen feitelijke uitbreiding van die taak behelsde, roept de vraag op welke motivering Provinciale Staten voor die gebiedsuitbreiding hebben gegeven. In de desbetreffende voordracht van het College van Gedeputeerde Staten (nummer 65, gedateerd 13 augustus 1996) is daaromtrent opgemerkt:
      "In dit verband merken wij op, dat het taakgebied wegen van het waterschap zich, bij het ontbreken van een functioneel-waterstaatkundige begrenzingsmogelijkheid, dient uit te strekken tot het volledige (gemeentelijke) territoir van Amsterdam-noord, dus ook tot het gebied van Amsterdam-noord ten zuiden van de Waterlandse Zeedijk. Het waterschap De Waterlanden heeft namelijk op basis van de Wet Herverdeling Wegenbeheer het beheer van wegen buiten de bebouwde kom in Amsterdam-noord."
    
    
    Het eerste argument, het ontbreken van een functioneel-waterstaatkundige begrenzingsmogelijkheid, is onverenigbaar met wat even eerder in de voordracht is opgemerkt, te weten dat ZAN "geen waterstaatkundige relatie heeft met het boezemstelsel van DW". Evenmin valt dit argument te verenigen met het gegeven dat het gebied waarin DW waterstaatkundige taken behartigt van oudsher werd begrensd, en nog steeds wordt begrensd door de Waterlandse zeedijk. Bij het tweede argument, ontleend aan de Wet Herverdeling Wegenbeheer, wordt verzuimd te vermelden dat ZAN in zijn geheel binnen de bebouwde kom ligt, zodat die wet (blijkens haar artikel 4, lid 6) DW niet belast met beheer van wegen in ZAN.
    
    3.11.2. Ofschoon het te toetsen reglement niet is vastgesteld door DW maar door Provinciale Staten, had het in de onderhavige procedure op de weg gelegen van DW om naar aanleiding van belanghebbendes hiervoor in 3.3-3.4 weergegeven grief - zo mogelijk - nadere argumenten aan te voeren die de incorporatie van ZAN in zijn taakgebied wegenbeheer zouden kunnen rechtvaardigen. DW heeft voor het Hof echter geen enkel argument voor die incorporatie aangevoerd. In cassatie heeft DW geen verweerschrift ingediend, noch een reactie op de conclusie van de Advocaat-Generaal.
    
    3.11.3. Ook ambtshalve heeft de Hoge Raad geen nadere argumenten kunnen vinden die de incorporatie van ZAN in het taakgebied wegenbeheer van DW zouden kunnen rechtvaardigen. 
    
    3.12. De slotsom luidt dat Provinciale Staten in redelijkheid niet hebben kunnen komen tot het besluit ZAN te incorporeren in het taakgebied wegenbeheer van DW, zodat het reglement in zoverre onverbindend is wegens strijd met het willekeurverbod. De in het middel van belanghebbende vervatte klacht is dus op zichzelf gegrond. De aanslag ontbeert derhalve een deugdelijke rechtsgrond.
    
    3.13. Nochtans dient het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond verklaard te worden, aangezien de beslissing van het Hof reeds strekte tot vernietiging van de aanslag.
    
    4. Beoordeling van het door het Dagelijks Bestuur voorgestelde middel
    
    4.1. Het Hof heeft de aanslag vernietigd op de grond dat deze aan belanghebbende is opgelegd door de heffingsambtenaar van AGV, die daartoe niet bevoegd was. Het middel van het Dagelijks Bestuur bestrijdt de juistheid van dit oordeel.
    
    4.2. Gegrondbevinding van het middel zou niet leiden tot vernietiging van 's Hofs beslissing tot vernietiging van de aanslag, aangezien die beslissing juist is op de (andere) grond dat de aanslag berust op een onverbindende regeling. Het middel ontbeert dus belang, zodat het cassatieberoep van het Dagelijks Bestuur niet-ontvankelijk verklaard dient te worden.
    
    5. Proceskosten
    
    5.1. Belanghebbende heeft verzocht hem een proceskostenvergoeding toe te kennen in verband met de tijd die hij in deze zaak heeft geïnvesteerd. Het Besluit proceskosten bestuursrecht voorziet echter niet in de mogelijkheid een vergoeding toe te kennen ter zake van de tijd die de belanghebbende zelf heeft besteed aan het opstellen van gedingstukken. 
    
    5.2. De omstandigheid dat de in het middel van belanghebbende vervatte klacht op zichzelf gegrond is bevonden, geeft aanleiding te gelasten dat hem het griffierecht wordt vergoed.
    
    6. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad:
      verklaart het cassatieberoep van het Dagelijks Bestuur niet-ontvankelijk, 
      verklaart het cassatieberoep van belanghebbende ongegrond, en
      gelast dat het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht aan belanghebbende vergoedt het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie verschuldigd geworden griffierecht ten bedrage van € 103.
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president J.W. van den Berge als voorzitter, en de raadsheren C.J.J. van Maanen, C. Schaap, J.W.M. Tijnagel en A.H.T. Heisterkamp, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 17 april 2009.
    
    Van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht wordt ter zake van het door zijn Dagelijks Bestuur ingestelde beroep in cassatie een griffierecht geheven van € 447.