ECLI:NL:RBMNE:2025:6210, Rechtbank Midden-Nederland, 21-11-2025, C/16/598570 / KG ZA 25-442
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Aanbestedingsrecht

Samenvatting: Kort geding. Intrekking aanbestedingsprocedure. Toetsen aan Croce Amica arrest. Op grond van algemene beginselen van behoorlijk bestuur geen zwaardere maatstaf dan die volgens het aanbestedingsrecht geldt.

RECHTBANK Midden-Nederland
    
    
      Civiel recht
    
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Zaaknummer: C/16/598570 / KG ZA 25-442
    
    
    
      
        Vonnis in kort geding van 21 november 2025
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        
          [eisende partij] B.V., 
      te [vestigingsplaats] ,
      eisende partij,
      hierna te noemen: [eisende partij] ,
      advocaten: mrs. S.C. Brackmann en J.H.J. Bax,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        GEMEENTE LELYSTAD, 
      te Lelystad,
      gedaagde partij,
      hierna te noemen: de Gemeente,
      advocaten: mrs. M. van der Feltz en M. Snoek.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      
        Het verloop van de procedure blijkt uit:
        - de dagvaarding,- de producties 1 tot en met 27 van [eisende partij] ,- de conclusie van antwoord,- de producties 1 tot en met 4 van de Gemeente,- de mondelinge behandeling van 13 november 2025, waarvan door de griffier   aantekeningen zijn gemaakt,- de pleitnota van [eisende partij] ,- de pleitnota van de Gemeente.
      
      
    
  
  
    2De kern van dit kort gedingHet gaat in dit kort geding om de beantwoording van de vraag of de Gemeente de door haar georganiseerde aanbestedingsprocedure voor de uitvoering van gladheidsbestrijding heeft mogen intrekken. Geoordeeld wordt dat dit mocht.
   
  
    
      3De achtergrond van dit kort geding
    
      3.1.
      
        
          [eisende partij] verzorgt sinds 2015 de gladheidsbestrijding in de Gemeente Lelystad. De overeenkomst met [eisende partij] loopt op 1 september 2026 af. 
        
          3.2.	De Gemeente heeft daarom een nieuwe opdracht voor gladheidsbestrijding in de markt gezet. Zij heeft dat dit keer gedaan door het organiseren van twee Europese openbare aanbestedingsprocedures, namelijk:1.	een opdracht voor het sluiten van een raamovereenkomst met één contractant voor 	de levering en onderhoud van gladbestrijdingsmaterieel voor een periode van 	minimaal 6 jaar en maximaal 10 jaar, en
        2.	een opdracht voor het sluiten van een raamovereenkomst met één contractant voor              de uitvoering van de gladheidsbestrijding voor een periode van minimaal 6 jaar en              maximaal 10 jaar.Het gaat in dit kort geding om de tweede aanbestedingsprocedure (hierna: de aanbesteding of de aanbestedingsprocedure). 
        
      
    
    
      3.3.
      
        [eisende partij] heeft als enige op deze aanbesteding ingeschreven. Er zijn in de inlichtingenfase nog wel vragen gesteld door andere ondernemers, maar deze ondernemers hebben geen inschrijving ingediend.  
      
    
    
      3.4.
      De Gemeente heeft daarna een begin gemaakt met de beoordeling van de inschrijving van [eisende partij] . In dat kader heeft op 17 juli 2025 een gesprek tussen [eisende partij] en de Gemeente plaatsgevonden, waarin onder andere is ingegaan op de prijs van de inschrijving van [eisende partij] en het budget van de Gemeente. De beoordeling van de inschrijving van [eisende partij] is nog niet afgerond, omdat in het kader van die beoordeling nog een presentatie moet plaatsvinden. Deze presentatie is opgeschort, omdat de Gemeente  heeft besloten om de aanbestedingsprocedure in te trekken. 
      
    
    
      3.5.
      Op 18 juli 2025 heeft de Gemeente op TenderNed gepubliceerd dat er geen winnaar is gekozen en dat de mededinging is gesloten wegens gewijzigde behoeften (hierna: de eerste intrekkingsbeslissing). [eisende partij] heeft, nadat zij de Gemeente om een nadere onderbouwing van deze intrekkingsbeslissing had gevraagd, bezwaar gemaakt tegen de intrekking van de aanbesteding bij het klachtenmeldpunt van de Gemeente. Het klachtenmeldpunt heeft in een brief van 29 juli 2025 de klacht gegrond bevonden, omdat sprake was van een onbevoegd genomen intrekkingsbesluit en het intrekkingsbesluit volgens haar niet voldoende was gemotiveerd.
      
    
    
      3.6.
      
        De Gemeente heeft op 31 juli 2025 een nieuwe intrekkingsbeslissing genomen (hierna: de tweede intrekkingsbeslissing). In deze tweede intrekkingsbeslissing is, onder andere, het volgende vermeld:“ De aanbestedende dienst heeft besloten de aanbestedingsprocedure voor Uitvoering
        gladheidsbestrijding Gemeente Lelystad met kenmerk 526181 in te trekken. Deze beslissing is
        genomen op grond van artikel 2.28 van de Aanbestedingswet 2012.
        Tijdens de beoordeling van de ontvangen inschrijving heeft de gemeente Lelystad besloten de
        lopende aanbesteding in te trekken. Er is slechts maar één inschrijving ontvangen, waardoor het
        concurrentieniveau te laag is. Daarnaast heeft de inschrijving ertoe geleid dat wij tot hernieuwde
        strategische inzichten zijn gekomen. 
        Er is een gewijzigde behoeften in de uitvoering van de gladheidsbestrijding binnen de gemeente. Naar aanleiding hiervan is besloten om de opdracht op een andere manier vorm te geven, met een wezenlijke wijziging in de logistieke uitvoering. Om die reden is besloten de aanbesteding in te trekken. Wij benadrukken dat de intrekking van de procedure op objectieve gronden plaatsvindt en niet het gevolg is van een beoordeling of afwijzing van de ontvangen inschrijving.”
         
      
    
    
      3.7.
      
        [eisende partij] is het niet eens met deze tweede intrekkingsbeslissing en heeft daarom dit kort geding aanhangig gemaakt. [eisende partij] voert daarvoor in de kern genomen aan dat de  door de Gemeente opgegeven redenen voor de intrekking van de aanbestedingsprocedure niet (voldoende) dragend zijn. De vorderingen van [eisende partij] strekken ertoe dat de Gemeente wordt:
      
        
          geboden om de tweede intrekkingsbeslissing in te trekken,  
        
        
          geboden om de aanbesteding te vervolgen in de stand waarin deze zich bevindt en een voorlopige gunningsbeslissing te nemen waarbij de opdracht aan [eisende partij] wordt gegund,
        
        
          verboden om een nieuwe intrekkingsbeslissing te nemen.
          
            
          
        
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      
        Het oordeel
      
    
    
      4.1.
      De vorderingen van [eisende partij] worden afgewezen. Hierna wordt uitgelegd waarom.
      
      
        
          Kernvraag
          4.2.	De vraag die in dit kort geding moet worden beantwoord, is of de tweede intrekkingsbeslissing van de Gemeente (on)rechtmatig is. De eerste intrekkingsbeslissing is immers vervallen door het nemen van de tweede intrekkingsbeslissing.
        
          
          Toetsingskader
          4.3.	Deze vraag moet worden beantwoord aan de hand van het hierna te noemen toetsingskader.
      
      
      
        
          Croce Amica arrest
          
          4.4.	De vraag moet in het bijzonder worden beantwoord aan de hand van de maatstaven zoals die volgen uit het “Croce Amica” arrest. In dit arrest is beslist dat een aanbestedende dienst niet gehouden is een opgestarte aanbestedingsprocedure te voltooien en de betrokken opdracht te gunnen, mits hij daarbij de beginselen van transparantie en gelijke behandeling in acht neemt (zie rechtsoverweging 36 van het arrest). In dat verband is overwogen dat:
      
      
        
          de gegadigden en inschrijvers zo spoedig mogelijk in kennis moeten worden gesteld van het besluit tot intrekking van de aanbestedingsprocedure met opgave van de redenen ervoor (zie rechtsoverweging 4.30 van het arrest),
        
        
          het niet is vereist dat sprake is van een uitzonderlijk geval of van gewichtige redenen (zie rechtsoverweging 31 van het arrest),
        
        
          een besluit tot intrekking kan zijn ingegeven door redenen die met name verband houden met de beoordeling of het uit het oogpunt van het algemeen belang opportuun is om een aanbestedingsprocedure te voltooien, onder meer gelet op het feit dat de economische context of de feitelijke omstandigheden dan wel de behoeften van de betrokken aanbestedende dienst zijn gewijzigd. 
        
      
      Aan een dergelijk besluit kan ook de vaststelling ten grondslag liggen dat het concurrentieniveau te laag was, gelet op het feit dat aan het einde van de procedure voor het plaatsen van de betrokken opdracht nog slechts één inschrijver geschikt bleek om deze uit te voeren (zie rechtsoverweging 35 van het arrest),
      de rechter integraal (vol) moet toetsen of de intrekking van de aanbestedings-procedure rechtmatig is (zie rechtsoverweging 4.38 van het arrest). 
      
      
        De onder a bedoelde mededelingsverplichting (het noemen van de redenen voor intrekking) is ingegeven door de zorg om een minimaal transparantieniveau en de naleving van het beginsel van gelijke behandeling te waarborgen (zie rechtsoverweging 4.33 van het arrest). Deze mededelingsverplichting strekt niet verder dan het noemen van de redenen voor intrekking. 
        
          
          Ontbreken feitelijke grondslag voor reden(en)
        
      
    
    
      4.5.
      Ook als er een gerechtsvaardigde reden is voor intrekking van de aanbestedings-procedure kan die intrekking nog onrechtmatig zijn. Dat is het geval als:
      
        
          de door de aanbestedende dienst opgegeven redenen feitelijke grondslag missen, 
        
        
          sterk de indruk wordt gewekt dat de aanbestedende dienst de aanbestedings-procedure alleen maar wil intrekken, omdat zij de opdracht om onzuivere redenen niet aan de “winnende” inschrijver wil gunnen en daarmee een gelijke behandeling schaadt. 
          
            
          
        
      
      
        Intrekkingsbeslissing ook toetsen aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
      
    
    
      4.6.
      
        [eisende partij] stelt zich op het standpunt dat de Gemeente zich bij de intrekking van de aanbesteding ook moet houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel. Deze beginselen brengen volgens [eisende partij] mee dat de Gemeente zorgvuldig een beslissing moet nemen en de redenen van deze beslissing moet onderbouwen. De onderbouwingsverplichting houdt volgens [eisende partij] ook in dat de Gemeente moet onderzoeken waarom de door haar aan de intrekking ten grondslag gelegde redenen zich voordoen. Zo moet de Gemeente volgens [eisende partij] onderzoeken waarom er maar één inschrijver op de aanbesteding heeft ingeschreven en of die oorzaak aan haar te wijten te is en/of tot haar risicosfeer behoort. Als dat laatste het geval is dan is de Gemeente niet bevoegd om de aanbesteding in te trekken, aldus nog steeds het standpunt van [eisende partij] . 
      
    
    
      4.7.
      Dit standpunt van [eisende partij] gaat niet op. Als [eisende partij] in haar standpunt zou worden gevolgd dan zou er, via de band van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, een zwaardere maatstaf voor intrekking van de aanbestedingsprocedure gelden dan de maatstaf die daarvoor volgens het aanbestedingsrecht (Croce Amica arrest) geldt. Immers, bij het intrekken van een aanbesteding op grond van het aanbestedingsrecht speelt de vraag of de reden voor intrekking aan de aanbestedende dienst te wijten is en/of tot de risicosfeer van de aanbestedende dienst hoort geen rol. De aanbestedende dienst mag de aanbesteding ook intrekken als de reden voor die intrekking aan haar te wijten is en/of tot haar risicosfeer hoort. Er is geen reden om deze door [eisende partij] bepleite strengere maatstaf toe te passen. Het aanbestedingsrecht houdt via het transparantie- en gelijkheidsbeginsel voldoende rekening met de zorgvuldigheid die de aanbestedende dienst in acht moet nemen bij de intrekking van een aanbestedingsprocedure en de motivering van die intrekkingsbeslissing. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur spelen daarom in een aanbestedingszaak alleen een rol als sprake is van een leemte in het aanbestedingsrecht. Die leemte is er in dit geval niet, aangezien het Croce Amica arrest de maatstaf geeft voor het intrekken van een aanbestedingsprocedure. Bovendien zou er afbreuk worden gedaan aan de contractsvrijheid van een aanbestedende dienst als [eisende partij] in haar standpunt zou worden gevolgd. Een aanbestedende dienst zou dan geen fout kunnen herstellen.
      
      
        
          Conclusie
          4.8.	De conclusie is dat, kort gezegd, moet worden beoordeeld of:
      
      
        
          sprake is van een gerechtvaardigde reden voor intrekking (Croce Amica arrest),
        
        
          aannemelijk is dat die reden zich ook werkelijk voordoet (feitelijke grondslag).
        
      
      
        
        De redenen voor intrekking van de Gemeente 
        4.9.	De Gemeente heeft in de tweede intrekkingsbeslissing twee redenen voor de intrekking van de aanbestedingsprocedure gegeven. Die redenen zijn:
      
        
          er is sprake van een te laag concurrentieniveau, omdat er maar één inschrijving (die van [eisende partij] ) is ingediend,
        
        
          er is sprake van een gewijzigde behoefte bij de Gemeente, in die zin dat zij een deel van de aanbestede opdracht, namelijk het zoutopslagpunt, in eigen beheer wil uitoefenen. (zie 3.6.)
          
        
      
    
    
      4.10.
      
        
          [eisende partij] voert aan dat de echte reden dat de Gemeente de aanbestedingsprocedure wil intrekken, is dat [eisende partij] te duur is. De prijs die de Gemeente aan [eisende partij] zou moeten betalen, zou ver boven het budget van de Gemeente liggen. De Gemeente heeft dit echter niet als reden voor de intrekking van de aanbestedingsprocedure opgevoerd. Overigens zou de Gemeente de aanbestedingsprocedure ook om die volgens [eisende partij] “echte” reden mogen intrekken. Het maakt daarbij niet uit of het aan de Gemeente te verwijten valt dat zij de inschrijving van [eisende partij] “duur” vindt. De verwijtbaarheid en/of risicosfeer is immers niet bepalend voor intrekking van de aanbesteding (zie 4.7).
        
          De door de Gemeente opgegeven redenen rechtvaardigen de intrekking van de aanbestedingsprocedure 
        
      
    
    
      4.11.
      De door de Gemeente opgegeven redenen (zoals genoemd in 4.9.) zijn allebei redenen die een intrekking van de aanbestedingsprocedure kunnen rechtvaardigen. Er hoeft volgens het Croce Amica arrest immers geen sprake te zijn van een uitzonderlijk geval of van een gewichtige redenen (zie rechtsoverweging 31 van het arrest), en het Croce Amica arrest benoemt ook specifiek dat dit redenen voor intrekking kunnen zijn (zie rechtsoverweging 35 van het arrest).
      
    
    
      4.12.
      
        Het standpunt van [eisende partij] dat de reden “te laag concurrentieniveau” alleen een dragende reden voor intrekking kan zijn als de oorzaak dat deze reden zich voordoet niet aan Gemeente Lelystad te wijten is en/of tot de risicosfeer van Gemeente Lelystad hoort, gaat niet op. Verwezen wordt naar wat daarover in rechtsoverweging 4.7. is overwogen. 
        Alles wat in dit verband nog door [eisende partij] is aangevoerd, kan onbesproken blijven. Zoals bijvoorbeeld het standpunt van [eisende partij] dat de Gemeente niet heeft onderzocht waarom er maar één inschrijver heeft ingeschreven. De (on)rechtmatigheid van de intrekking van de aanbestedingsprocedure hangt immers niet af van de reden waarom sprake is van een te laag concurrentieniveau.
        
          
          Uitgangspunt: één reden is genoeg voor intrekking van de aanbestedingsprocedure
          4.13.	Uitgangspunt is dat het voldoende is dat het aannemelijk is dat één van deze twee redenen zich voordoet ofwel dat daarvoor een feitelijke grondslag aanwezig is.
      
      
      
        
          Reden: te laag concurrentieniveau
        
      
    
    
      4.14.
      
        De conclusie is dat sprake is van een te laag concurrentieniveau. [eisende partij] heeft als enige inschrijver op de aanbesteding ingeschreven. Er heeft daardoor geen daadwerkelijke mededinging plaatsgevonden. De Gemeente heeft immers de inschrijving van [eisende partij] niet op basis van objectieve criteria kunnen vergelijken met die van andere inschrijvers. Dat is wel vereist om van concurrentie/mededinging te kunnen spreken. De aanbestedingswet 2012 (waarin een aantal Richtlijnen zijn geïmplementeerd) beoogt immers de daadwerkelijke mededinging op het gebied van overheidsopdrachten te bevorderen. Om dat doel te bereiken moet de aanbestedende dienst in staat zijn verschillende aanbiedingen te vergelijken op basis van objectieve criteria. Als er maar één aanbieding is of overblijft, is de aanbestedende dienst daartoe niet in staat. Zo heeft ook het Hof van Justitie in het “Fracasso Leitschutz” arrest geoordeeld. Van belang is ook dat de vergelijking nodig is om er zeker van te zijn dat de economisch meest voordelige inschrijving op basis van de beste prijs kwaliteitsverhouding wordt verkregen. Het standpunt van [eisende partij] dat haar inschrijving onder concurrentie, althans de indruk daarvan tot stand is gekomen, gaat dus niet op. Het gaat er niet om dat [eisende partij] , zoals zij meent, concurrentie voelde van de ondernemers die vragen hadden gesteld tijdens de inlichtingenrondes, maar of daadwerkelijke mededinging als hiervoor bedoeld heeft plaatsgevonden en dat is niet geval doordat alleen [eisende partij] heeft ingeschreven. 
        
          
          De uitkomst
        
      
    
    
      4.15.
      De uitkomst is dat de Gemeente de aanbesteding vanwege een te laag concurrentieniveau mocht intrekken. De intrekking is niet onrechtmatig tegenover [eisende partij] . De vorderingen van [eisende partij] , die ervan uitgaan dat dit wel het geval is, worden daarom afgewezen.
      
    
    
      4.16.
      
        De beoordeling van de vraag of de Gemeente de aanbesteding ook mocht intrekken vanwege de door haar gestelde wijziging in de behoefte, kan onbesproken blijven.Overigens zijn er onvoldoende concrete aanknopingspunten dat deze reden feitelijke grondslag mist. De Gemeente heeft gesteld dat zij aan het onderzoeken is of zij delen van de opdracht (het zoutsteunpunt) in eigen beheer kan uitvoeren en dat zij daarom de opdracht anders in de markt wil zetten. Volgens de Gemeente is er voor het zoutsteunpunt al een geschikte locatie gevonden en er zijn al vergaande voorbereidingen getroffen voor het te nemen raadsbesluit. Er is geen reden om daaraan te twijfelen. Dat de Gemeente haar gewijzigde behoefte mogelijk eerder (vóór de inschrijfdatum van de aanbestedings-procedure) naar voren had kunnen brengen, betekent, anders dan [eisende partij] meent, niet dat de Gemeente de aanbestedingsprocedure niet wegens de gewijzigde behoefte mag intrekken.  
        
          Proceskosten
        
      
    
    
      4.17.
      
        [eisende partij] is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) van de Gemeente betalen. Deze proceskosten worden begroot op:
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                - griffierecht
              
              
                €
              
              
                714,00
              
              
                
              
            
            
              
                - salaris advocaat
              
              
                €
              
              
                1.107,00
              
              
                
              
            
            
              
                - nakosten
              
              
                €
              
              
                178,00
              
              
                (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
              
            
            
              
                Totaal
              
              
                €
              
              
                1.999,00
              
              
                
              
            
          
        
      
      
    
    
      4.18.
      
        De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.
        
        
          5.	De beslissing
        
      
      
      
        De voorzieningenrechter
      
      
    
    
      5.1.
      wijst de vorderingen van [eisende partij] af,
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt [eisende partij] in de proceskosten van de Gemeente van € 1.999,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als [eisende partij] niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,
      
    
    
      5.3.
      veroordeelt [eisende partij] tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,
      
    
    
      5.4.
      verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Praamstra en in het openbaar uitgesproken op 21 november 2025.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          4374
      
    
  
  
    
      [eisende partij] heeft van dit gesprek een opname gemaakt en een uitgewerkt transcript en de opname als productie 26 en 27 in het geding gebracht. 
  
  
     Zie productie 17 van [eisende partij] 
  
  
     Zie productie 19 van [eisende partij] 
  
  
     ECLI:EU:C:2014:2435 
  
  
     Zie arrest “Fracasso en Leitschutz” van het Hof van Justitie ECLI:EU:C:1999:420