ECLI:NL:RBDHA:2023:12379, Rechtbank Den Haag, 16-08-2023, C/09/636615 / HA ZA 22-865
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Aanbestedingsrecht

Samenvatting: Overheid. Aanbestedingsrecht. Nationaalrechtelijke verjaringstermijn van 5 jaar niet in strijd met Europees recht (effectiviteitsbeginsel). Geen sprake van overheidsopdracht in de zin van Richtlijn EU/2014/24.

RECHTBANK Den Haag
    
    
      Team Handel
    
    
    
    
      
        Vonnis van 16 augustus 2023 (bij vervroeging)
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        
          [de B.V.]
        , te [plaats] ,
      eisende partij,
      advocaat: mr. P.A.J.M. Lodestijn te Nijmegen,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        STAAT DER NEDERLANDEN, te Den Haag,
      gedaagde partij,
      advocaat: mr. J.H.C.A. Muller te Den Haag.
    
    
    
      Partijen worden hierna [de B.V.] en de Staat genoemd.
    
    
    
  
  
    
      1Samenvatting
    
    
      1.1.
      
        [de B.V.] is een onderneming die zich heeft toegelegd op de taxatie van gebruikte motorvoertuigen voor de aangifte van de Belasting van Personenauto's en Motorrijwielen (BPM). De Belastingdienst kan een belastingplichtige vragen om het voertuig te mogen schouwen. Bij een schouw laat de Belastingdienst het voertuig ter controle hertaxeren. Vanaf 1 december 2013 verricht Domeinen Roerende Zaken (DRZ) de hertaxaties voor de Belastingdienst. Tot 1 december 2013 werden de hertaxaties verricht door twee private partijen, CED en Dekra. 
      
    
    
      1.2.
      
        [de B.V.] wil ook de hertaxaties voor de Belastingdienst verrichten en heeft in het verleden daartoe juridische actie ondernomen. [de B.V.] heeft in 2013 na overleg met haar toenmalig advocaat besloten om geen verdere juridische actie te ondernemen. In 2022 is [de B.V.] hiervan teruggekomen en heeft zij hierover de Staat een e-mail gestuurd.
      
    
    
      1.3.
      In deze zaak vordert [de B.V.] een verklaring voor recht dat de Staat gehouden is om de schade van [de B.V.] te vergoeden omdat de Belastingdienst de hertaxaties voor de BPM ten onrechte niet heeft aanbesteed.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank oordeelt dat de vordering tot schadevergoeding deels is verjaard, namelijk voor het deel tot 14 januari 2017. Voor dat deel van de vordering komt de rechtbank daarom niet toe aan een inhoudelijk oordeel over de aanbestedingsplicht van de hertaxaties. Het deel van de vordering dat ziet op de schade van na 14 januari 2017 is niet verjaard maar wordt afgewezen. De hertaxatie door DRZ kwalificeert op grond van de Richtlijn EU/2014/24 niet als een overheidsopdracht. De Staat is daarom niet verplicht om de hertaxaties aan te besteden.
      
    
  
  
    
      2De procedure
    
    
      2.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      
        
          de dagvaarding van 28 september 2022 met producties 1 tot en met 10;
        
        
          de conclusies van antwoord van 30 november 2022 zonder producties;
        
        
          het tussenvonnis van 5 april 2023;
        
        
          de akte overlegging producties van 13 juli 2023 met producties 11 en 12;
        
        
          de pleitnotities van [de B.V.] ;
        
        
          de pleitnotities van de Staat.
        
      
      
    
    
      2.2.
      De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 13 juli 2023. Partijen zijn verschenen, vergezeld door hun advocaten. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat er ter zitting is besproken; die aantekeningen zitten in het griffiedossier. 
      
    
    
      2.3.
      
        [de B.V.] heeft aan haar pleitnotities de memorie van grieven in de zaak met nummer [nummer] gehecht. De Staat heeft pas op de mondelinge behandeling kennis kunnen nemen van het beroep van [de B.V.] op dat stuk. De rechtbank slaat er daarom geen acht op. De Staat zou anders in zijn belangen worden geschaad.
      
    
    
      2.4.
      Ten slotte is de datum bepaald waarop dit vonnis wordt gewezen.
      
    
  
  
    
      3De feiten
    
    
      3.1.
      De Belastingdienst kan een aangever van de BPM vragen om het voertuig te schouwen om de aangifte te controleren. Bij de schouw laat de Belastingdienst een hertaxatie verrichten. Tot 1 december 2013 verrichtten CED en Dekra deze hertaxaties voor de Belastingdienst. 
      
    
    
      3.2.
      
        [de B.V.] wilde deze hertaxaties ook verrichten voor de Belastingdienst. In een brief van 20 augustus 2008 heeft [de B.V.] daarom haar diensten aangeboden aan de Belastingdienst. Deze brief van [de B.V.] heeft niet geleid tot het gunnen van (een deel van) de hertaxaties aan [de B.V.] . CED en Dekra bleven de enige twee partijen die de hertaxaties voor de Belastingdienst mochten verrichten.
      
    
    
      3.3.
      Bij dagvaarding van 1 november 2013 heeft [de B.V.] in kort geding een verbod gevorderd op hertaxaties door marktpartijen, zoals CED en Dekra. In een brief van 25 november 2013 heeft de Belastingdienst aan de toenmalige advocaat van [de B.V.] aangegeven uit eigen beweging over te gaan tot het inwilligen van de vordering in kort geding. Voor [de B.V.] was deze toezegging na overleg met zijn advocaat aanleiding om het kort geding in te trekken. Vanaf 1 december 2013 verricht DRZ de hertaxaties voor de Belastingdienst. Op 1 april 2014 zijn de afspraken tussen de Belastingdienst en DRZ over de hertaxaties vastgelegd in het ‘Convenant Belastingen en Dienst Roerende Zaken’.
      
    
    
      3.4.
      In een e-mail van 14 januari 2022 heeft [de B.V.] bij de Belastingdienst geklaagd dat de hertaxaties exclusief aan DRZ zijn gegund en niet zijn aanbesteed. In de brief van 2 februari 2022 heeft het ministerie van Financiën, namens de Belastingdienst, geantwoord dat de hertaxaties door DRZ niet hoeven te worden aanbesteed.
      
    
  
  
    
      4Het geschil
    
    
      4.1.
      
        [de B.V.] vordert – samengevat – dat de rechtbank voor recht verklaart dat de Staat verplicht is tot vergoeding aan [de B.V.] van de nader bij staat op te maken schade. De te vergoeden schade moet worden berekend vanaf 1 januari 2009, althans vanaf 1 april 2014, dan wel vanaf het moment dat de rechtbank goeddunkt; tot aan de dag van volledige vergoeding moet die schade worden vermeerderd met een cumulatieve rente van 8 % op jaarbasis en een factor ter correctie van de inflatie. Tot slot vordert [de B.V.] dat de Staat wordt veroordeeld in de kosten van deze procedure.
      
    
    
      4.2.
      Aan haar vordering legt [de B.V.] ten grondslag dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door de hertaxaties voor de BPM niet aan te besteden. Als de hertaxaties waren aanbesteed dan was de kans volgens [de B.V.] 80 % geweest dat de opdracht aan haar was gegund. Door het niet aanbesteden van de hertaxaties is zij jarenlang winst misgelopen.
      
    
    
      4.3.
      De Staat voert verweer. De Staat concludeert tot niet-ontvankelijkheid van [de B.V.] , dan wel tot afwijzing van haar vorderingen, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van [de B.V.] in de kosten van deze procedure. 
      
    
    
      4.4.
      In de kern komt het verweer van de Staat erop neer dat de vordering van [de B.V.] is verjaard. Verder voert de Staat aan niet onrechtmatig te handelen omdat de hertaxaties door DRZ niet aanbestedingsplichtig zijn. 
      
    
    
      4.5.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.
      
    
  
  
    
      5De beoordeling
    
    
      5.1.
      Relevant voor deze zaak zijn de Richtlijnen 2004/18/EG en 2014/24/EU. De eerste richtlijn is met de invoering van richtlijn 2014/24/EU op 18 april 2016 ingetrokken. Richtlijn 2014/24/EU is geïmplementeerd in de Aanbestedingswet 2012. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank zal hierna de Aanbestedingswet 2012 aanduiden als “de wet” en Richtlijn 2014/24/EU als “de richtlijn”. De hertaxaties door DRZ duidt de rechtbank verder aan als “de hertaxaties”.
      
    
    
      5.3.
      Op grond van de wet en de richtlijn is de Staat, waaronder de Belastingdienst als aanbestedende dienst, verplicht om overheidsopdrachten met een waarde boven een bepaalde drempel aan te besteden. Voordat de rechtbank toekomt aan de vraag of er een aanbestedingsverplichting geldt voor de hertaxaties, beoordeelt de rechtbank eerst het beroep van de Staat op verjaring.
      
      
        
          Is de vordering van [de B.V.] verjaard?
        
      
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank is van oordeel dat de vordering van [de B.V.] deels is verjaard, en wel voor het deel dat ziet op de periode vóór 14 januari 2017. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen.
      
      
        5.4.1.
        De grondslag van de vordering van [de B.V.] is dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door niet aan te besteden. Als blijkt dat de Staat verplicht was om de hertaxaties aan te besteden, dan pleegt de Staat elke dag dat hij niet tot aanbesteding overgaat een onrechtmatige daad. Elke dag dat ten onrechte niet is aanbesteed, begint dus een nieuwe verjaringstermijn te lopen.
        
      
      
        5.4.2.
        Voor de vordering tot schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad geldt volgens artikel 3:310 lid 1 BW een verjaringstermijn van vijf jaar. Deze termijn begint te lopen op de dag nadat een benadeelde bekend wordt met zijn schade én de aansprakelijke persoon. De verjaring kan op grond van artikel 3:317 BW worden gestuit door een schriftelijke aanmaning of mededeling waarbij de benadeelde zich ondubbelzinnig het recht op vergoeding van de gestelde schade voorbehoudt. De email van 14 januari 2022 is zo een stuitingshandeling. Tussen de intrekking van het kort geding in 2013 en de e-mail van 14 januari 2022 heeft [de B.V.] echter geen stuitingshandelingen verricht. Met de email van 14 januari 2022 is alleen de verjaring van de vijf jaren daarvoor gestuit. 
        
      
      
        5.4.3.
        Nationale verjaringsregels mogen er niet toe leiden dat het onmogelijk of uiterst moeilijk is om rechten gebaseerd op Unierecht uit te oefenen. Dat noemt men het effectiviteitsbeginsel of doeltreffendheidsbeginsel.
        
        
          De rechtbank is van oordeel dat de nationale verjaringstermijn van vijf jaar het uitoefenen van Unierechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt. De verjaringstermijn van vijf jaar begint pas te lopen op het moment dat een benadeelde zowel de schade, als de aansprakelijke partij kent. [de B.V.] stelt de Belastingdienst er in 2007 en 2008 regelmatig op te hebben gewezen dat de hertaxaties moesten worden aanbesteed. [de B.V.] was op die momenten dus bekend met de schade die in deze procedure aan de orde is en ook met de persoon die zij daarvoor aansprakelijk achtte. [de B.V.] kon toen bij de nationale rechter een schadevordering indienen; zij heeft hier destijds ook een aanzet toe gedaan, maar heeft die actie in overleg met haar advocaat niet doorgezet. [de B.V.] heeft ook niet van de mogelijkheid gebruik gemaakt om haar vordering vóór 14 januari 2022 stuiten. Het was dus niet de toepasselijke verjaringsregel die [de B.V.] heeft gehinderd om effectief schade te kunnen vorderen bij de nationale rechter.
        
        
      
      
        5.4.4.
        De heer [Naam] heeft tijdens de mondelinge behandeling verklaard dat zijn bedrijf in de periode 2005 -2010 onbetwist marktleider was op het gebied van taxaties voor de BPM-aangifte. De werkrelatie met de ambtenaren van de Belastingdienst was destijds goed; er vond ook regelmatig vakoverleg plaats met de Belastingdienst. Door die goede werkrelatie had hij de indruk dat de Belastingdienst op enig moment wel tot aanbesteding van de hertaxaties zou overgaan. Toen de aanbesteding uitbleef, is [de B.V.] in 2013 het kort geding gestart. De toezegging dat de hertaxaties niet meer door marktpartijen zouden worden verricht, heeft [de B.V.] doen besluiten het kort geding in te trekken. Na overleg met de toenmalige advocaat heeft [de B.V.] ook besloten geen verdere juridische actie meer te ondernemen. Na advies van een andere jurist is [de B.V.] hiervan teruggekomen; toen is ook de e-mail van 14 januari 2022 gestuurd. Achteraf heeft [de B.V.] spijt dat in 2013 geen schadevergoeding is gevorderd en dat hij het erbij heeft laten zitten.
        
        
          
            Geen strijd met redelijkheid en billijkheid
          
        
        
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank maakt op uit hetgeen de heer [Naam] heeft verklaard dat bij hem een vervelend gevoel overheerst over het handelen van de Belastingdienst. De rechtbank begrijpt uit deze nadere toelichting dat het beroep op verjaring volgens [de B.V.] in strijd is met de redelijkheid en billijkheid. De door [de B.V.] gestelde feiten en omstandigheden leiden naar het oordeel van de rechtbank echter niet tot een andere uitkomst. [de B.V.] heeft in 2013 na overleg met een advocaat besloten om geen schadevergoeding te vorderen. Vervolgens heeft het bedrijf de zaak acht jaar laten rusten. [de B.V.] is een professionele partij die bovendien juridische bijstand had; of het juridische advies geheel juist is geweest, kan de rechtbank niet beoordelen. Ook als het advies van haar advocaat niet geheel juist was, komt dat in het maatschappelijk verkeer voor rekening en risico van [de B.V.] . Het beroep op de redelijkheid en billijkheid slaagt daarom niet.
      
      
        
          Moesten de hertaxaties na 14 januari 2017 worden aanbesteed?
        
      
      
    
    
      5.6.
      
        [de B.V.] stelt dat de hertaxaties als overheidsopdracht moeten worden gekwalificeerd en dat waarde boven het drempelbedrag ligt, zodat de Belastingdienst de hertaxaties moet aanbesteden. 
      
      
        
          Juridisch kader
        
      
      
    
    
      5.7.
      Bij de beoordeling van dit deel van de vordering, is artikel 1:1 van de Aanbestedingswet 2012 relevant. Dit artikel definieert de overheidsopdracht voor diensten als “een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel die is gesloten tussen een of meer dienstverleners en een of meer aanbestedende diensten en die betrekking heeft op het verlenen van andere diensten dan die welke vallen onder overheidsopdracht voor werken.”. Deze definitie is gelijk aan artikel 2 lid 5 jo. lid 8 van de richtlijn, met dien verstande dat in de richtlijn wordt gesproken over ondernemers in plaats van dienstverleners. 
      
    
    
      5.8.
      Bij de kwalificatie van de hertaxaties als overheidsopdracht zijn twee elementen relevant: de overeenkomst moet worden gesloten tussen een aanbestedende dienst en een ander lichaam dat a) formeel van de aanbesteden dienst is te onderscheiden en b) zelfstandig beslissingen kan nemen.
      
      
        
          DRZ is niet van Belastingdienst te onderscheiden en neemt niet zelfstandig beslissingen
        
      
      
    
    
      5.9.
      Per 1 januari 2015 is DRZ een reguliere ambtelijke dienst geworden van het ministerie van Financiën. Daarvoor was DRZ een agentschap van dat ministerie. Alhoewel een ambtelijke dienst en een agentschap organisatorisch van elkaar verschillen, is DRZ in beide gevallen een onzelfstandig onderdeel van de publiekrechtelijke rechtspersoon, de Staat. Ook de Belastingdienst valt onder het ministerie van Financiën en is net als DRZ onderdeel van de Staat. Tussen de Belastingdienst en DRZ bestaat daarom geen onderscheid in de zin van de wet of de richtlijn. 
      
    
    
      5.10.
      Verder valt DRZ binnen het ministerie van Financiën onder de verantwoordelijkheid van de Secretaris-Generaal. Een bevoegdheid om onafhankelijk van de Staat beslissingen te nemen, heeft DRZ daarom niet. 
      
    
    
      5.11.
      Het ontbreken van het onderscheid en de zelfstandige beslissingsbevoegdheid van DRZ heeft tot gevolg dat de afspraken tussen de Belastingdienst en DRZ niet leiden tot een overeenkomst in de zin van de wet of de richtlijn. De hertaxaties kwalificeren zich om die reden niet als overheidsopdracht en zijn daardoor niet aanbestedingsplichtig. De gemeenschapsregels inzake overheidsopdrachten behoeven dan niet te worden toegepast.
      
      
        
          Geen overheidsopdracht, dus regels voor uitzonderingen op aanbestedingsplicht niet relevant
        
      
      
    
    
      5.12.
      
        [de B.V.] stelt verder dat de hertaxaties niet aan artikel 12 van de richtlijn voldoen. Een overheidsopdracht is op grond van artikel 12 niet aanbestedingsplichtig als wordt voldaan aan het gezags- en merendeelcriterium. Concreet houdt dat in dat de Belastingdienst toezicht moet uitoefenen op DRZ als ware het een eigen onderdeel en dat DRZ het merendeel van zijn werkzaamheden voor de Belastingdienst moet verrichten. De Staat heeft volgens [de B.V.] niet gesteld dat de hertaxaties voldoen aan beide criteria. De Staat voert aan dat artikel 12 van de richtlijn niet van toepassing is op de hertaxaties.
      
    
    
      5.13.
      Artikel 12 van de richtlijn bepaalt dat een overheidsopdracht tussen entiteiten in overheidssector buiten het toepassingsgebied van de richtlijn valt. Onder 5.11 heeft de rechtbank al overwogen dat de afspraken over de hertaxaties niet leiden tot een overeenkomst in de zin van de wet of de richtlijn. Om die reden is geen sprake van een overheidsopdracht en geldt geen aanbestedingsplicht op grond van de richtlijn. Aan de bespreking en beoordeling van de uitzondering op de aanbestedingsplicht van artikel 12 van de richtlijn komt de rechtbank daarom niet toe. Hetzelfde geldt voor het beroep van [de B.V.] op de uitspraak “Asl di Lecce/Provincia di Lecce”. Deze uitspraak ziet op de uitzonderingen die gelden als een overeenkomst in aanbestedingsrechtelijke zin wordt aangenomen. 
      
    
    
      5.14.
      Tot slot heeft [de B.V.] aangevoerd dat DRZ een onderneming is in de zin van artikel 101 WVEU. Een eventuele kwalificatie van DRZ als onderneming in de zin van het mededingingsrecht maakt echter geen verschil voor de vraag of de hertaxaties een overheidsopdracht zijn in de zin van de wet of de richtlijn. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      5.15.
      De conclusie is dat de Staat niet onrechtmatig handelt door de hertaxaties niet aan te besteden. De Staat is dus niet aansprakelijk voor de schade die [de B.V.] zou kunnen leiden door het mislopen van de hertaxaties. De rechtbank komt daarom niet toe aan een beoordeling van de opgevoerde schade; zij zal de vorderingen van [de B.V.] afwijzen.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
    
    
      5.16.
      
        [de B.V.] is de partij die ongelijk krijgt en zij zal daarom in de proceskosten worden veroordeeld. Tot aan dit vonnis worden de proceskosten aan de zijde van de Staat als volgt begroot:
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                - griffierecht
              
              
                €
              
              
                676,00
              
              
                
              
            
            
              
                - salaris advocaat
              
              
                €
              
              
                1.196,00
              
              
                (2,00 punten × € 598,00)
              
            
            
              
                
                Totaal
              
              
                €
              
              
                1.872,00
              
              
                
              
            
          
        
      
      
    
    
      5.17.
      Onder de proceskosten vallen ook de nakosten, die worden begroot op het bedrag genoemd in het liquidatietarief civiel (per 1 februari 2023: € 173). In geval van betekening worden een extra bedrag aan salaris (per 1 februari 2023: € 90) en de explootkosten van betekening toegekend. 
      
    
  
  
    
      6De beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      6.1.
      wijst de vorderingen van [de B.V.] af;
      
    
    
      6.2.
      veroordeelt [de B.V.] in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot dit vonnis vastgesteld op € 1.872,00, te vermeerderen met de nakosten als bedoeld in 5.17 en met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over alle kosten vanaf de vijftiende dag nadat deze uitspraak is gewezen tot de dag van volledige betaling;
      
    
    
      6.3.
      verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door C.J-A. Seinen en in het openbaar uitgesproken op 16 augustus 2023.
      
    
  
  
     Artikel 90 van Richtlijn 2014/24/EU.
  
  
     Vgl. HR 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:677, r.o. 3.4.2.
  
  
     HvJ EG 13 juli 2006, ECLI:EU:C:2006:461 (Manfredi), r.o. 77-82.
  
  
     HvJ EG 18 november 1999, ECLI:EU:C:1999:562 (Teckal), r.o. 51.
  
  
     HvJ EU 11 januari 2005, ECLI:EU:C:2005:5 (Stadt Halle), r.o. 48.
  
  
     HvJ EU 19 december 2012, ECLI:EU:C:2012:817 (Lecce).