ECLI:NL:GHSHE:2010:BN9659, Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 07-10-2010, 09/00474
Gerechtshof 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2010-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Van belanghebbende is voor de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart en een rijbewijs een bedrag aan leges geheven. Heffing vindt plaats op grond van de gemeentelijke legesverordening, waarin staat dat rechten worden geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten. Belanghebbende bestrijdt de legesheffing ter zake van het identiteitsbewijs omdat aan het verkrijgen daarvan geen individueel belang ten grondslag ligt. Het Hof oordeelt aan de hand van de parlementaire geschiedenis van de Wet op de identificatieplicht en de Wet op de uitgebreide identificatieplicht dat het publieke belang van een Nederlandse identificatiekaart zozeer is gaan overheersen dat het individuele belang bij het bezit daarvan van ondergeschikte betekenis is. Het Hof overweegt verder dat het woord "diensten" in de verordening kennelijk in dezelfde zin wordt gebruikt als in artikel 229 van de Gemeentewet en dat brengt naar het oordeel van het Hof mee dat slechts leges kunnen worden geheven als het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en  in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het Hof acht dat bij een identiteitsbewijs niet het geval, maar wel bij een rijbewijs. De leges voor het identiteitsbewijs vervallen, die van het rijbewijs blijven gehandhaafd. Het hoger beroep is gegrond

GERECHTSHOF 's-HERTOGENBOSCH
      Sector belastingrecht
      Eerste meervoudige Belastingkamer
      Kenmerk: 09/00474
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van
    
    
      de heer X, 
      wonende te Y,
      hierna: belanghebbende  
    
    
    tegen de schriftelijke uitspraak van de Rechtbank Roermond (hierna: de Rechtbank) van 16 juli 2009, nummer AWB 05/831 in het geding tussen
    
    belanghebbende 
    
    en 
    
    
      de heffingsambtenaar van de gemeente Z,
      hierna, evenals de heffingsambtenaar van de gemeente A, die thans ten aanzien van belanghebbende bevoegd is: de heffingsambtenaar,  
    
     
    betreffende na te noemen schriftelijke kennisgeving.
    
    
    1. Ontstaan en loop van het geding
    
    1.1.	Van belanghebbende is voor de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart en een rijbewijs met dagtekening 16 juli 2004 bij schriftelijke kennisgeving een bedrag van € 55,55 aan leges geheven. Na daartegen gemaakt bezwaar, heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak van 6 juni 2005 het bij de schriftelijke kennisgeving in rekening gebrachte bedrag aan leges gehandhaafd.   
    
    
      1.2.	Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank een griffierecht geheven van € 37. 
      Bij schriftelijke uitspraak heeft de Rechtbank het beroep ongegrond verklaard.  
    
    
    1.3.	Tegen deze uitspraak heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld bij het Hof. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van belanghebbende een griffierecht geheven van € 110. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    1.4.	Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 26 augustus 2010 te 's-Hertogenbosch. Aldaar zijn de heffingsambtenaar verschenen en gehoord. Belanghebbende is met bericht daaromtrent niet verschenen.   
    
    1.5. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat in afschrift aan partijen is verzonden.
    
    1.6.	Het Hof heeft vervolgens het onderzoek gesloten. 
    
    
    2. Feiten
    
    Op grond van de stukken van het geding en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan.
    
    2.1. Belanghebbende heeft op 16 juli 2004 bij (destijds) de gemeente Z (thans de huidige gemeente A, hierna te noemen: de gemeente) een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart en een rijbewijs. 
    
    2.2. Voor het in behandeling nemen van deze aanvraag zijn ingevolge de Legesverordening 2004 van de gemeente (hierna: de verordening) aan belanghebbende bij schriftelijke kennisgeving leges in rekening gebracht tot een bedrag van € 55,55 (€ 25 voor het in behandeling nemen van de aanvraag voor het rijbewijs en € 30,55 voor het in behandeling nemen van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart). 
    
    2.3. De verordening is  door de gemeente vastgesteld op 25 november 2003 en is gepubliceerd in het gemeenteblad van 17 december 2003. 
    
    2.4. De verordening luidt, voor zover hier van belang, als volgt: 
    
    
      "(...)
      Artikel 2 Belastbaar feit 
      Onder de naam 'leges' worden rechten geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel. 
    
    
    
      Artikel 3 Belastingplicht
      Belastingplichtige is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.  
    
    
    
    (...) 
    
    
      Artikel 5 Tarieven
      1  De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel. 
      2  Voor de berekening van de leges wordt een gedeelte van een in de tarieventabel genoemde eenheid als een volle eenheid aangemerkt. 
    
    
    
      Artikel 6 Wijze van heffing
      De leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur. 
    
    
    (...)
    
    
      Artikel 11 Inwerkingtreding, overgangsbepaling en citeertitel
      1. (...)
      2. Deze verordening treedt in werking met ingang van de achtste dag na die van de bekendmaking. 
      (...)
       4. De datum van ingang van de heffing is 1 januari 2004.
    
    
    (...)." 
    
    2.5. De in artikel 5 van de verordening vermelde tarieventabel,voor zover hier van belang, luidt als volgt: 
    
    "Tarieventabel, behorende bij de "legesverordening 2004"
    
    (...) 
    
    Hoofdstuk 9 Reisdocumenten
    
    
      9.1  Het tarief bedraagt voor het in behandeling 
      nemen van een aanvraag:
    
    
    (...)
    
    
      9.1.6 tot het verstrekken van een Nederlandse 
      identiteitskaart (NIK)					(€) 30,55                                       
    
    
    (...)
    
    Hoofdstuk 10 Rijbewijzen
    
    
      10.1. Het tarief bedraagt voor het in behandeling 
      nemen van een aanvraag: 
    
    
    
      10.1.1 tot het afgeven, vernieuwen of 
      omwisselen van een rijbewijs				(€) 25,00
    
    
    (...)."
    
    
    3. Geschil, standpunten en conclusies van partijen
    
    
      3.1.	In hoger beroep is in geschil het antwoord op de volgende vragen:
      A. Moet de schriftelijke kennisgeving worden vernietigd op de grond dat aan de aanvraag voor het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart geen individueel belang ten grondslag ligt?
      B. Moet de schriftelijke kennisgeving worden vernietigd op de grond dat aan de aanvraag voor het verkrijgen van een rijbewijs geen individueel belang ten grondslag ligt?
      C. Moet de schriftelijke kennisgeving worden vernietigd op de grond dat niet op controleerbare wijze is vastgelegd tot dekking van welke uitgaven de onderhavige leges strekken?
    
    
    Belanghebbende is van oordeel dat de vragen A, B en C bevestigend moeten worden beantwoord. De heffingsambtenaar is de tegenovergestelde opvatting toegedaan. 
    
    3.2.	Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Ter zitting zijn geen andere gronden aangevoerd. 
    
    
      3.3.	Belanghebbende concludeert tot gegrondverklaring van het hoger beroep en tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, van de uitspraak van de heffingsambtenaar en van de schriftelijke kennisgeving. 
      De heffingsambtenaar concludeert tot ongegrondverklaring van het hoger beroep en tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank. 
    
    
    
    4. Gronden 
    
    
    Ten aanzien van het geschil
    
    
    Overwegingen inzake de Nederlandse identiteitskaart
    
    4.1. In de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel inzake de Aanwijzing van documenten dienende ter vaststelling van de identiteit van personen, alsmede van enige gevallen waarin de identiteit van personen aan de hand van deze documenten kan worden vastgesteld (Wet op de identificatieplicht) (Kamerstukken II 1991/92, 22 694, nr. 3) is onder meer gesteld:
    
    
      "Een algemeen identiteitsbewijs wordt totdusverre in Nederland niet door de overheid verstrekt. Aan de behoefte die in de praktijk aan zo'n algemeen bewijs bestaat, wordt tot op zekere hoogte tegemoet gekomen door paspoort en rijbewijs. Beide documenten worden door de overheid uitgegeven, hebben een brede verspreiding en zijn in redelijke mate tegen vervalsing beschermd. De functie van algemeen identiteitsbewijs kunnen zij echter niet vervullen door de beperkingen waaraan hun verstrekking is onderworpen. Daarom zal een aanvullend identiteitsbewijs beschikbaar moeten komen, dat verkrijgbaar dient te zijn voor iedere Nederlander die aan de voorgestelde identificatieverplichtingen zal kunnen worden onderworpen.
      (...)
      In het concept-wetsvoorstel was aanvankelijk voorzien in de invoering van een facultatieve identiteitskaart waarvan het gebruik zou zijn beperkt tot Nederland. Inmiddels lijkt op grond van recente jurisprudentie van het EG-Hof de verwachting gerechtvaardigd dat een dergelijke beperking onder het EG-recht niet zal zijn te effectueren. Het gaat om de uitleg die het EG-Hof in zijn uitspraak van 5 maart 1991 in de zaak C-376/89 (Giagounidis tegen de stad Reutlingen) geeft aan artikel 4, eerste lid, van de richtlijn inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing van het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap, van 15 oktober 1968 (PbEG L 257). Volgens het Hof moet dit artikel in die zin worden uitgelegd dat een lidstaat verplicht is om op zijn grondgebied verblijfsrecht toe te kennen aan de in artikel 1 bedoelde werknemers, indien zij een geldige nationale identiteitskaart overleggen, zelfs als deze de houder niet het recht geeft het grondgebied van de lidstaat van afgifte te verlaten. Bij brief van 16 augustus 1991 heeft de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken de Tweede Kamer over deze kwestie bericht (Kamerstukken II 1990/91, 22 151, nr. 2). Aan het genoemde arrest wordt in de brief de conclusie verbonden dat een binnenlandse nationale identiteitskaart tevens als identificatiemiddel in de andere EG-lidstaten zal kunnen worden gebruikt en dat dus de invoering van een afzonderlijke binnenlandse nationale identiteitskaart naast een reisdocument voor het reizen binnen Europa niet zinvol meer is.
      (...)
      Waar in het vervolg van deze memorie wordt gesproken over (nationale) identiteitskaart, wordt gedoeld op het reisdocument waarmee binnen Europa zal kunnen worden gereisd."
    
    
    4.2. Uit deze toelichting leidt het Hof af dat de Nederlandse identiteitskaart, die in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet is omschreven als reisdocument van Nederland, geldig voor de landen die partij zijn bij de op 13 december 1957 te Parijs tot stand gekomen Europese Overeenkomst nopens het verkeer van personen tussen de Lid-Staten van de Raad van Europa (Trb. 1960, 103), met name is bedoeld identiteitsbewijs te zijn. Dit laat onverlet dat de identiteitskaart ook kan worden gebezigd als reisdocument binnen de Europese Unie.
    
    
      4.3. Het vorenbedoelde wetsvoorstel heeft geleid tot de invoering van de Wet op de identificatieplicht van 9 december 1993, Stb. 1993, 660, met ingang van 1 juni 1994. Het Hof laat in het midden of met de invoering van de beperkte identificatieplicht bij de Wet op de identificatieplicht het bezit van de Nederlandse identiteitskaart, teneinde te kunnen voldoen aan de in die wet opgenomen identificatieverplichtingen, al zozeer publieke belangen dient dat niet meer gesproken kan worden dat het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van deze kaart kan worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, lid 1, onderdeel van de Gemeentewet, hoewel daarvoor reeds zwaarwegende argumenten zouden kunnen worden aangevoerd.
      De in de Wet op de identificatieplicht opgenomen en aangescherpte identificatieverplichtingen, waaraan enkel door het tonen van de Nederlandse identiteitskaart of een ander aangewezen document kan worden voldaan, zien onder meer op het tegengaan van financiële fraude, het witwassen van geld, sociale verzekeringsfraude, illegale tewerkstelling, zwart rijden en voetbalvandalisme. Deze identificatieverplichtingen betreffen alle het publieke domein. De Nederlandse identiteitskaart is daarmee in belangrijke mate dienstbaar geworden aan publieke belangen.
    
    
    4.4. Naar het oordeel van het Hof is in ieder geval met de invoering van de algemene identificatieplicht bij de Wet op de uitgebreide identificatieplicht van 24 juni 2004, Stb. 2004, 300, het publieke belang bij het bezit van de Nederlandse identiteitskaart zozeer gaan overheersen dat het individuele belang bij het bezit daarvan van ondergeschikte betekenis is. In dat verband verwijst het Hof naar de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel inzake de Wijziging van de Wet op de identificatieplicht, het Wetboek van Strafrecht, de Algemene wet bestuursrecht, de Politiewet 1993 en enige andere wetten in verband met de invoering van een identificatieplicht van burgers ten opzichte van ambtenaren van politie aangesteld voor de uitvoering van de politietaak en van toezichthouders (Wet op de uitgebreide identificatieplicht) (Kamerstukken II 2003/04, 29 218, nr. 3) waarin is gesteld dat de bestaande beperkte identificatieplichten niet meer toereikend zijn en daarom moeten worden uitgebreid opdat de bestrijding van de criminaliteit en de rechtshandhaving doeltreffender zullen worden. Door invoering van een plicht tot het dragen en tonen van een geldig identiteitsbewijs voor personen die in Nederland verblijven kan een bijdrage worden geleverd aan een betere handhaving van regels en een verbetering van het toezicht in de openbare ruimte, aldus die toelichting.
    
    
      4.5. Nu in artikel 2 van de verordening het begrip "diensten" kennelijk in dezelfde zin wordt gebruikt als in artikel 229, lid 1, onderdeel b van de Gemeentewet, kunnen ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart alleen leges worden geheven indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het Hof is gelet op het voorgaande van oordeel dat het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart zozeer dienstbaar is aan identificatieplichten die liggen in de sfeer van de publieke taakuitoefening, en zozeer ondergeschikt is aan een individualiseerbaar belang, dat het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van deze kaart niet meer kan worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, lid 1, onderdeel b van de Gemeentewet.
      De tarieventabel, behorende bij de verordening, moet derhalve voor zoveel het betreft het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een Nederlandse identiteitskaart onverbindend worden verklaard. Vraag A dient bevestigend te worden beantwoord.
    
    
    4.6. Ten overvloede wijst het Hof er in dit kader op dat de overheersing van het publieke belang bij het bezit van de Nederlandse identiteitskaart met ingang van 1 januari 2010 nog verder is vergroot door de wijziging van artikel J 24 van de Kieswet bij de Wet van 22 oktober 2009, houdende wijziging van de Kieswet en enkele andere wetten houdende invoering van het stemmen met een stempas in een stembureau naar keuze binnen de eigen gemeente (Stb. 2009, 452), op grond waarvan tot de stemming slechts wordt toegelaten de kiezer die bevoegd is aan de verkiezing deel te nemen, voor zover de voorzitter van het stembureau de identiteit van de kiezer heeft vastgesteld aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht.
     
    
    Overwegingen inzake het rijbewijs
    
    4.7. Het Hof is van oordeel dat het bezit van een rijbewijs het besturen van motorrijtuigen legitimeert en dat aldus het in behandeling nemen van een aanvraag tot het afgeven, vernieuwen of omwisselen van een rijbewijs een werkzaamheid betreft die ligt buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. De onder B bedoelde vraag dient ontkennend te worden beantwoord.
    
    
    Overwegingen inzake de kostendekking
    
    4.8. In zijn beroepschrift in de procedure bij de Rechtbank heeft belanghebbende aangevoerd dat hij voor de hem in rekening gebrachte leges voor het in behandeling nemen van zijn aanvraag van een rijbewijs naar genoegen een kostenraming heeft aangetroffen in de toelichting bij de verordening, getiteld "overzicht berekende kosten en oude en nieuwe (voorgestelde) tarieven". Een kostenraming voor het tarief van de Nederlandse identiteitskaart is kennelijk niet gemaakt, aldus belanghebbende. 
    
    4.9. Uit het in 4.8 vermelde leidt het Hof af dat vraag C alleen nog voor de in verband met het in behandeling nemen van de aanvraag van de Nederlandse identiteitskaart geheven leges moet worden beantwoord. Gelet op hetgeen in 4.5 is overwogen, behoeft deze vraag geen behandeling meer.
    
    Ten aanzien van het griffierecht
    
    4.10. Nu de uitspraak van de Rechtbank wordt vernietigd, dient de heffingsambtenaar aan belanghebbende het door hem ter zake van het de behandeling van het beroep bij de Rechtbank en het hoger beroep bij het Hof betaalde griffierecht ten bedrage van € 37 respectievelijk € 110, in totaal € 147, te vergoeden.
    
    Ten aanzien van de proceskosten
    
    4.11. Hoewel het door belanghebbende ingestelde hoger beroep gegrond is, acht het Hof geen termen aanwezig de heffingsambtenaar te veroordelen in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. Belanghebbende heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt, en het Hof is ook ambtshalve niet gebleken, dat hij voor vergoeding in aanmerking komende kosten heeft gemaakt als bedoeld in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
    
    
    5. Beslissing
    
    
      Het Hof: 
      - verklaart het hoger beroep gegrond,
      - vernietigt de uitspraak van de Rechtbank,
      - vernietigt de uitspraak van de heffingsambtenaar,
      - vermindert de schriftelijke kennisgeving tot een bedrag 
           van € 25, en
      - gelast dat de heffingsambtenaar aan belanghebbende het
           door deze ter zake van de behandeling van het beroep bij
           de Rechtbank en het hoger beroep bij het Hof betaalde
           griffierecht ten bedrage van, in totaal, € 147 vergoedt. 
    
    
    
    Aldus gedaan op 7 oktober 2010 door P.A.G.M. Cools, voorzitter, J.W.J. Huige en J.C.K.W. Bartel, in tegenwoordigheid van A.W.J. Strik, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.   
    
    
    
    
    
    
    
    Het aanwenden van een rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. 
      Daarbij moet het volgende in acht worden genomen.
      1. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      2. Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      a) de naam en het adres van de indiener;
      b) een dagtekening;
      c) een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      d) de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.