ECLI:NL:RVS:2025:4814, Raad van State, 08-10-2025, 202401200/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 januari 2022, aangevuld bij besluit van 4 maart 2022, heeft het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet beslist op een verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur en een aantal documenten openbaar gemaakt. De uitspraak gaat over de toepassing van artikel 5.2, derde lid, van de Woo op een document, de memo, waarin onder meer persoonlijke beleidsopvattingen staan van een ambtenaar over de procespositie van de gemeente in een bestemmingsplanprocedure. Bij brief van 23 november 2021 heeft [wederpartij] het college op grond van de Wob verzocht documenten openbaar te maken die ten grondslag liggen aan het ontwerpbestemmingsplan "Veelhorsterweg 21/23". Het college heeft bij het besluit van 2 augustus 2022 op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo geweigerd de memo openbaar te maken, omdat deze is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de memo in zijn geheel uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaat.

202401200/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet (hierna: het college),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 januari 2024 in zaak nr. 22/4472 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 januari 2022, aangevuld bij besluit van 4 maart 2022, heeft het college beslist op een verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) en een aantal documenten openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 2 augustus 2022 heeft het college met toepassing van de Wet open overheid (hierna: de Woo) het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de besluiten van 20 januari en 4 maart 2022 gedeeltelijk herroepen en een aantal documenten openbaar gemaakt.
    Bij uitspraak van 11 januari 2024 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 augustus 2022 vernietigd, voor zover het college daarbij heeft geweigerd de memo "bestemmingsplan Veelhorsterweg 21/23" van 27 september 2021 (hierna: de memo) openbaar te maken, en het college opgedragen de memo openbaar te maken nadat zes weken zijn verstreken na verzending van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [wederpartij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 17 april 2024 heeft het college de memo gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Verder heeft hij beroepsgronden ingediend tegen het besluit van 17 april 2024.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 oktober 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat in Den Haag, en [wederpartij] zijn verschenen. Aan de kant van [wederpartij] is [gemachtigde] verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek heropend.
    Op 9 juli 2025 heeft staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel op verzoek van de voorzitter van de Afdeling een conclusie (ECLI:NL:RVS:2025:3096) genomen als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Zowel het college als [wederpartij] heeft schriftelijk gereageerd op het verzoek van de voorzitter van de Afdeling en de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal.
    De Afdeling heeft het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Waar gaat deze uitspraak over?
    1.       De uitspraak gaat over de toepassing van artikel 5.2, derde lid, van de Woo op een document, de memo, waarin onder meer persoonlijke beleidsopvattingen staan van een ambtenaar over de procespositie van de gemeente in een bestemmingsplanprocedure.
    In artikel 5.2, eerste lid, van de Woo is geregeld dat over persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie wordt verstrekt. In artikel 5.2, derde lid, wordt op deze hoofdregel een uitzondering gemaakt. Voor informatie over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming geldt in beginsel dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen openbaar wordt gemaakt in niet tot personen herleidbare vorm. Wat moet worden verstaan onder ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ is in de wettekst of de wetsgeschiedenis niet duidelijk omlijnd. Hierop bevat het slot van artikel 5.2, derde lid, weer een uitzondering. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming wordt niet openbaar gemaakt, als het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. Wat moet worden verstaan onder ‘tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad’ is in de wettekst of de wetsgeschiedenis ook niet duidelijk omlijnd.
    Omdat voor de afdoening van de zaak een uitleg van de hiervoor genoemde bewoordingen nodig is en die van groot belang is voor de uitvoeringspraktijk, heeft de voorzitter van de Afdeling aan staatsraad advocaat-generaal Wattel gevraagd een conclusie te nemen. Daarbij heeft de voorzitter gevraagd wat de betekenis is van het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’, in welke soort situaties het belang van het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad en tot welke resultaten de antwoorden op die vragen zouden leiden in deze zaak.
    De uitleg die de Afdeling in deze uitspraak geeft aan het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ is tamelijk ruim, in navolging van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal. De uitleg die de Afdeling geeft aan de formulering dat ‘het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad’ is daarentegen minder ruim dan de staatsraad advocaat-generaal heeft voorgesteld. De uitkomst van de zaak is, kort gezegd, dat het college de memo in zijn geheel openbaar moet maken.
    Besluitvorming en uitspraak van de rechtbank
    2.       Bij brief van 23 november 2021 heeft [wederpartij] het college op grond van de Wob verzocht documenten openbaar te maken die ten grondslag liggen aan het ontwerpbestemmingsplan "Veelhorsterweg 21/23" (hierna: het ontwerpbestemmingsplan). In de loop van de procedure heeft het college steeds meer documenten openbaar gemaakt en is de Woo van toepassing geworden. Het college heeft bij het besluit van 2 augustus 2022 op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo geweigerd de memo openbaar te maken, omdat deze is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de memo in zijn geheel uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaat. Volgens de rechtbank bevat de memo ook feiten en informatie met een overwegend objectief karakter, en had het college per zelfstandig onderdeel van de memo moeten beoordelen of van een persoonlijke beleidsopvatting sprake is. Het college heeft daarom ten onrechte artikel 5.2, eerste lid, van de Woo ten grondslag gelegd aan de weigering om de memo in zijn geheel openbaar te maken, aldus de rechtbank.
    Tegen dit onderdeel van de uitspraak komt het college in hoger beroep niet op.
    Hoger beroep
    4.       Het college komt in hoger beroep wel op tegen het oordeel van de rechtbank dat het de memo, voor zover deze persoonlijke beleidsopvattingen bevat, op grond van artikel 5.2, derde lid, van de Woo in niet tot personen herleidbare vorm openbaar moet maken, omdat de memo is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming en het kunnen voeren van intern beraad door openbaarmaking niet onevenredig wordt geschaad.
    Hierbij voert het college aan dat de memo niet is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, maar in het kader van onderlinge afstemming tussen de wethouder Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting en zijn ambtenaren zoals die dagelijks in talrijke aangelegenheden kan plaatsvinden. De memo is immers opgesteld door een behandelend ambtenaar om de teamleider Ruimtelijke Ordening en de wethouder te informeren over de juridische risico's die worden gelopen als geen aanvullend onderzoek zou worden verricht of de toelichting op het ontwerpbestemmingsplan niet zou worden verbeterd. De ambtenaar heeft de memo gemaild aan de teamleider die deze per e-mail heeft doorgezonden aan de wethouder met de vraag hoe hij ertegenaan kijkt. De wethouder heeft vervolgens laten weten dat de onderzoeken wat hem betreft in gang kunnen worden gezet. Volgens het college doelt artikel 5.2, derde lid, uitsluitend op de documenten die worden opgesteld op het moment dat een bestuursorgaan of een bestuurder wordt gevraagd een formeel besluit te nemen en is hiervan in dit geval geen sprake. Het college leidt dit af uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Woo. In de toelichting bij het op 26 januari 2021 ingediende amendement waarbij het derde lid in de Woo is opgenomen (Kamerstukken II, 2020/21, 35 112, nr. 27), is verwezen naar het op 17 december 2020 verschenen verslag ‘Ongekend onrecht’ van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. In haar reactie van 15 januari 2021 op dit verslag (Kamerstukken II, 2020/21, 35 510, nr. 4) heeft de regering aangekondigd voortaan de departementale nota’s die horen bij een brief aan de Tweede Kamer, "beslisnota’s" genoemd, openbaar te maken. In een beslisnota zijn de overwegingen, alternatieven, relevante feiten en risico’s ambtelijk op een rij gezet voor de bewindspersoon (Kamerstukken II, 2020/21, 28 362, nr. 56). Het lijkt er volgens het college op dat de indiener van het amendement eveneens het oog had op beslisnota’s en wilde aansluiten bij de toezegging van de regering om beslisnota’s voortaan openbaar te maken. Hierbij verwijst het college naar de toelichting op het derde lid die de initiatiefnemers van de Woo, nadat de Woo door de Tweede Kamer was aangenomen, in de Eerste Kamer hebben gegeven (Kamerstukken I, 2020/21, 33 328, Q, p. 4 en 13).
    Voor het geval de Afdeling van oordeel is dat de memo wel is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, voert het college aan dat door openbaarmaking van de memo, voor zover deze persoonlijke beleidsopvattingen bevat, het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. De memo is volgens het college mede opgesteld naar aanleiding van de zienswijzen die waren ingediend op het ontwerpbestemmingsplan. De ambtenaar heeft in de memo de relevante onderdelen van de zienswijzen uiteengezet en zijn reactie op ieder van de zienswijzen gegeven of zijn opmerkingen daarbij vermeld. Die reacties en opmerkingen zijn aan te merken als juridische adviezen in het kader van een procedure en behelzen tevens persoonlijke beleidsopvattingen. Ze zijn in de memo opgenomen om de teamleider en de wethouder te informeren over de juridische risico's die worden gelopen als geen nader aanvullend onderzoek zou worden verricht of de toelichting op het ontwerpbestemmingsplan niet zou worden verbeterd. Het is volgens het college essentieel dat ambtenaren zich in deze fase van het totstandkomingsproces van een bestemmingsplan vrij voelen om alle denkbare juridische risico's naar voren te brengen, zonder er rekening mee te hoeven houden dat hun persoonlijke beleidsopvattingen op enig moment openbaar worden en het college hierop in eventuele opvolgende juridische procedures wordt aangesproken. Zouden zij dat wel moeten doen, dan bestaat het risico dat zij terughoudender worden bij het schriftelijk adviseren van het college. Het interne beraad zal hierdoor onevenredig worden geschaad, omdat een individuele wethouder of in voorkomend geval het college als geheel minder goed geïnformeerd zal worden. Daarbij voert het college aan dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van het derde lid niet kan worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd het bestuur zijn procespositie te laten prijsgeven. Hierbij wijst het op de Beleidslijn actieve openbaarmaking Nota’s 2022, waarin staat dat informatie die de procespositie van de Staat kan schaden niet via een beslisnota aan de Kamer hoeft te worden verstrekt. Ter vergelijking wijst het college op de uitspraken van de Afdeling van 24 april 1998 in zaak nr. H01.96.0308, ECLI:NL:RVS:1998:AH6607, JB 1998/145, en 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1897, en de conclusie van advocaat-generaal Wattel van 3 april 2007, ECLI:NL:PHR:2008:BA3823, waaruit volgens het college volgt dat een bestuursorgaan de interne advisering over juridische aangelegenheden in een daarop volgende juridische procedure niet als op de zaak betrekking hebbend stuk aan de andere procespartijen kenbaar hoeft te maken.
    Het wettelijk kader
    5.       Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo, luidt:
    "Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen [het belang van] het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen."
    Artikel 5.2, eerste lid, luidt:
    "In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter."
    Het tweede lid luidt:
    "Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt."
    Het derde lid luidde tot 1 juli 2025:
    "Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad."
    5.1.    Artikel 5.2, derde lid, van de Woo is bij amendement (Kamerstukken II, 2020/21, 35 112, nr. 27) in de wet opgenomen. De toelichting op het amendement luidt als volgt:
    "Dit amendement wijzigt artikel 5.2 van de Wet open overheid over persoonlijke beleidsopvattingen. Uit het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag is gebleken, dat verbetering van de informatievoorziening essentieel is voor het functioneren van het parlement, van de media en van de rechtsbescherming. Democratische controle van het openbaar bestuur vergt dat de totstandkoming van het beleid transparant is, met inbegrip van de persoonlijke beleidsopvattingen die daarin naar voren zijn gebracht.
    De bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgenomen in documenten, opgesteld voor intern beraad, is bedoeld om de deelnemers aan het intern beraad te beschermen tegen het bekend worden van hun bijdrage aan dat beraad, om zo te vermijden dat de deelnemers zich in het intern beraad terughoudend opstellen en dat het beraad daarmee niet volledig wordt gevoerd.
    De bepaling in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), die in de Wet open overheid is overgenomen, is niet bedoeld om persoonlijke beleidsopvattingen af te schermen, maar om deelnemers aan intern beraad te beschermen. De Wob biedt nu al de mogelijkheid om persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar te maken. Van deze bevoegdheid wordt in de praktijk door bestuursorganen echter zeer terughoudend gebruik gemaakt. Daarom is wijziging van de bepaling over persoonlijke beleidsopvattingen noodzakelijk om bestuursorganen te dwingen meer transparantie te betrachten over de verschillende inhoudelijke overwegingen die een rol hebben gespeeld in de bestuurlijke besluitvorming.
    In artikel 5.2 van de Wet open overheid wordt een derde lid ingevoegd, dat bestuursorganen verplicht informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Het begrip formele bestuurlijke besluitvorming heeft betrekking op alle besluiten die de betrokken bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Met het oog op de uitvoerbaarheid worden de bedoelde bestuursorganen met name genoemd. Het kunnen voeren van intern beraad wordt gewaarborgd door de informatie over persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm."
    Bespreking van het hoger beroep: formele bestuurlijke besluitvorming
    6.       In hoger beroep heeft het college de memo als op de zaak betrekking hebbend stuk overgelegd. Ingevolge artikel 8:29, zesde lid, van de Awb neemt alleen de Afdeling hiervan kennis.
    7.       De Afdeling stelt vast, in navolging van de staatsraad advocaat-generaal (zie 1.6 en 10.12 van de conclusie), dat niet duidelijk is omlijnd wat in artikel 5.2, derde lid, van de Woo onder formele bestuurlijke besluitvorming wordt verstaan. Wel is uit de wetsgeschiedenis duidelijk dat zowel de amendeur als de initiatiefnemers de wens hadden om het beroep op persoonlijke beleidsopvattingen te beperken (zie 10.17 van de conclusie) en het begrip formele bestuurlijke besluitvorming een ruim toepassingsbereik te geven (zie 10.18 van de conclusie). In de toelichting op het amendement staat alleen dat het begrip formele bestuurlijke besluitvorming betrekking heeft op alle besluiten die de betrokken bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Of een document ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming is opgesteld, zal daarom, zoals de staatsraad advocaat-generaal ook heeft vastgesteld in 1.6 van de conclusie, van geval tot geval moeten worden beoordeeld. Daarbij dient de door de staatsraad advocaat-generaal gegeven algemene beschrijving van documenten die niet zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming als houvast (zie 1.6 en 10.21(i) van de conclusie). Het gaat in die beschrijving om documenten die niet of nog niet zijn bedoeld om aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen voor een keuze uit mogelijkheden van bestuurlijk handelen of nalaten bij de taakuitoefening door die ambtsdrager of dat bestuursorgaan, die nog niet rijp zijn, of die nog circuleren in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen waarin er de ruimte moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen. Daarbij geldt dat het voor de kwalificatie als een ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming opgesteld document van belang kan zijn of het document aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan is voorgelegd, maar dat dit niet doorslaggevend is. Verder geldt, zoals de staatsraad advocaat-generaal ook heeft vastgesteld in 10.16 van de conclusie, dat het begrip formele bestuurlijke besluitvorming niet wordt begrensd door het besluitbegrip in artikel 1:3 van de Awb.
    7.1.    In dit geval was sprake van interne advisering aan de wethouder Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting in het kader van het traject om een bestemmingsplan vast te stellen. In de memo wordt de wethouder geadviseerd om aanvullend onderzoek te laten doen, de toelichting aan te passen en het ontwerpbestemmingsplan opnieuw ter inzage te leggen. Niet in geschil is dat dit handelingen zijn die tot de taakuitoefening van de wethouder behoren. De memo is verder bedoeld om de wethouder in staat te stellen een beslissing te nemen. De wethouder heeft op grond van het advies en in lijn daarmee ook daadwerkelijk een beslissing genomen. De memo valt niet onder de beschrijving van niet ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming opgestelde documenten, want de memo was, kort gezegd, rijp om ten behoeve van besluitvorming aan de wethouder te worden voorgelegd. De memo is dus opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming.
    Voor zover het college aanvoert dat de wethouder zijn beslissing niet heeft neergelegd in een "formeel besluit", bijvoorbeeld door een beslisnota te paraferen, stelt de Afdeling vast dat, anders dan het college suggereert, uit de toelichting op het amendement of de overige door het college vermelde stukken niet blijkt dat de wetgever eisen heeft willen stellen aan de vorm van een beslissing.
    Het betoog slaagt niet.
    Bespreking van het hoger beroep: onevenredige schade aan het kunnen voeren van intern beraad
    8.       Dat het kunnen voeren van intern beraad door openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm van documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming onevenredig wordt geschaad, moet naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk worden gemaakt door het betrokken bestuursorgaan (vergelijk 10.9 van de conclusie). Het bestuursorgaan moet in dat kader aannemelijk maken dat het kunnen voeren van intern beraad door openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm daadwerkelijk wordt gehinderd (vergelijk 1.7 en 11.3 van de conclusie). De mening over eventuele hinder, ondervonden door de betrokken ambtenaar of ambtenaren, kan daarbij een rol spelen, maar is niet beslissend, nu, meer in het algemeen, het bestuur dient te zorgen voor een goede besluitvorming en voldoende ‘beleidsintimiteit’ (vergelijk 10.10 van de conclusie).
    8.1.    Het laatste zinsdeel van art. 5.2, derde lid, van de Woo sluit toepassing van de weigeringsgronden in art. 5.1 van de Woo niet uit (vergelijk 10.22 en 10.31 van de conclusie). Dit betekent dat ook andere belangen dan het kunnen voeren van intern beraad kunnen rechtvaardigen dat documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming niet openbaar worden gemaakt. Anders dan de staatsraad advocaat-generaal (zie 10.31 van de conclusie), kiest de Afdeling er niet voor om het belang van het kunnen voeren van intern beraad in te vullen met alle belangen die worden gediend met de in art. 5.1 Woo opgesomde weigeringsgronden. De Afdeling ziet daar vanuit wetstechnisch oogpunt geen reden toe. Voor zover andere belangen nopen tot het weigeren van openbaarmaking, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om die andere weigeringsgrond of -gronden daadwerkelijk in te roepen. In het geval van informatie over de procespositie van een bestuursorgaan of publiekrechtelijk lichaam kan het bestuursorgaan de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo inroepen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3870, vanaf r.o. 4).
    8.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht niet aannemelijk geacht dat door openbaarmaking van de memo in niet tot personen herleidbare vorm het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. Het college heeft niet met concrete omstandigheden onderbouwd dat het kunnen voeren van intern beraad in dit geval door openbaarmaking daadwerkelijk wordt gehinderd. Voor zover het college aanvoert dat het de procespositie van de gemeente of een of meer van haar bestuursorganen in het kader van de bestemmingsplanprocedure niet hoeft prijs te geven, omdat daardoor hun goed functioneren onevenredig wordt geschaad, had het dit in het kader van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo kunnen doen. Het college heeft die bepaling echter niet aan de weigering van de openbaarmaking ten grondslag gelegd.
    In zoverre slaagt het betoog evenmin.
    Uitkomst hoger beroep
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    10.     [wederpartij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is. Nu het hoger beroep van het college ongegrond is, is de voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan komt de Afdeling daarom niet toe.
    Beroep tegen het ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank genomen besluit
    11.     Het college heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank het besluit van 17 april 2024 genomen. Daarbij heeft het college de onderdelen van de memo die volgens hem geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten openbaar gemaakt. Van de onderdelen die volgens hem wel persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, heeft het college met toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo openbaarmaking geweigerd. Tegen dit besluit is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege een beroep voor [wederpartij] ontstaan. [wederpartij] heeft beroepsgronden ingediend.
    12.     [wederpartij] betoogt onder meer dat het college de memo bij het besluit van 17 april 2024 ten onrechte slechts gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt.
    12.1.  Uit de ongegrondverklaring van het hoger beroep van het college volgt dat het college op grond van artikel 5.2, derde lid, van de Woo de onderdelen van de memo waarin persoonlijke beleidsopvattingen staan in niet tot personen herleidbare vorm openbaar had moeten maken. Ook bij het besluit van 17 april 2024 heeft het college dat niet gedaan.
    Het betoog slaagt.
    Uitkomst beroep
    13.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 17 april 2024 moet worden vernietigd. De Afdeling zal het college opdragen binnen twee weken na verzending van deze uitspraak de memo in zijn geheel en, voor zover het om persoonlijke beleidsopvattingen gaat, in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken.
    Proceskosten en griffierecht
    14.     Het college moet de proceskosten vergoeden. Het gaat om door [wederpartij] gemaakte reiskosten en verletkosten voor het bijwonen van de zitting.
    Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb, wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 17 april 2024, kenmerk 1112911, gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit;
    IV.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet op binnen twee weken na verzending van deze uitspraak de memo in zijn geheel en, voor zover het om persoonlijke beleidsopvattingen gaat, in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 17 april 2024 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 283,04;
    VI.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet een griffierecht van € 559,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Hartsuiker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2025
    620