ECLI:NL:RVS:2025:3094, Raad van State, 09-07-2025, 202405402/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend om het gebruik van de horecagelegenheid [bedrijf] aan de [locatie 1] in IJsselstein, in strijd met het bestemmingsplan, te wijzigen van horecacategorie 1c naar horecacategorie 2. [vergunninghouder] is eigenaar van de horecagelegenheid. In de horecagelegenheid kunnen gasten een drankje drinken en op schermen naar sportevenementen kijken, poolbiljarten, darten of een bordspel doen. Op grond van het bestemmingsplan ‘Binnenstad’ heeft de horecagelegenheid de bestemming 'Centrum'. Binnen deze bestemming zijn horeca-activiteiten tot ten hoogste categorie 1c toegestaan. De horecagelegenheid valt met zijn activiteiten onder de horecacategorie 2 ‘middelzware horeca’ als bedoeld in de Staat van horeca-activiteiten, bijlage 2 bij het bestemmingsplan. Daarom heeft [vergunninghouder] bij het college een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit gebruik van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

202405402/1/R4.
    Datum uitspraak: 9 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in IJsselstein,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 11 juli 2024 in zaak nr. 24/257 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 november 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend om het gebruik van de horecagelegenheid [bedrijf] aan de [locatie 1] in IJsselstein (hierna: de horecagelegenheid), in strijd met het bestemmingsplan, te wijzigen van horecacategorie 1c naar horecacategorie 2.
    Bij besluit van 28 november 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellant]  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 18 juni 2025, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mrs. M.R. Buyse en M. Maliepaard, zijn verschenen. Verder is op de zitting [vergunninghouder], bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 26 mei 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [vergunninghouder] is eigenaar van de horecagelegenheid. In de horecagelegenheid kunnen gasten een drankje drinken en op schermen naar sportevenementen kijken, poolbiljarten, darten of een bordspel doen. Op grond van het bestemmingsplan ‘Binnenstad’ heeft de horecagelegenheid de bestemming 'Centrum'. Binnen deze bestemming zijn horeca-activiteiten tot ten hoogste categorie 1c toegestaan. De horecagelegenheid valt met zijn activiteiten onder de horecacategorie 2 ‘middelzware horeca’ als bedoeld in de Staat van horeca-activiteiten, bijlage 2 bij het bestemmingsplan. Daarom heeft [vergunninghouder] bij het college een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit gebruik van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    2.1.    [appellant] woont aan de [locatie 2] in IJsselstein, in dezelfde bouwrij als de horecagelegenheid op ongeveer 10 m afstand. Tussen beide panden zit op nummer 6 een kapsalon. Aan de andere zijde van de woning van [appellant] op nummers 2A en 2 zijn er woningen. Het pand daarnaast op de hoek is café De Punt. In de Voorstraat bevinden zich zes percelen waar volgens het bestemmingsplan horecacategorie 2 is toegestaan en vier percelen waar horecacategorie 3 is toegestaan.
    2.2.    De Afdeling verwijst voor de voorgeschiedenis naar de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 25 juni 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:2861, 5 november 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:5389, en 16 juli 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:2878.  In de uitspraak van 16 juli 2023 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de wijziging van gebruik van de horecagelegenheid voor bedrijfsactiviteiten naar horecacategorie 2 geen onevenredige hinder oplevert voor het woon- en leefmilieu. De rechtbank heeft het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    2.3.    Bij besluit van 28 november 2023 heeft het college de op 14 november 2019 verleende omgevingsvergunning in stand gelaten, de motivering aangevuld en het aan de omgevingsvergunning verbonden geluidsvoorschrift dat luidde "Zonder een "Kennisgeving Incidentele Festiviteiten" is alleen zachte achtergrondmuziek mogelijk" gewijzigd in "Uitsluitend zachte achtergrondmuziek is toegestaan tot maximaal 60-65 dB(A) en zonder kenmerkende bastonen".
    Toetsingskader
    3.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    4.       De horeca in IJsselstein is met name gevestigd in de winkelstraten waaronder de Voorstraat. Volgens de Staat van horeca-activiteiten vallen onder categorie 1 ‘lichte horeca’ (a tot en met c) bedrijven die in beginsel alleen overdag en 's avonds zijn geopend en die daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Horecabedrijven van categorie 2 ‘middelzware horeca’ en 3 ‘zware horeca’ zijn uitsluitend ter plaatse van een functieaanduiding in het bestemmingsplan toegestaan. In de Staat van horeca-activiteiten is beschreven dat onder categorie 2 bedrijven vallen die normaal gesproken ook delen van de nacht geopend zijn en die daardoor aanzienlijke hinder voor omwonenden kunnen veroorzaken, zoals een biljartcentrum of een café.
    5.       Het perceel van de horecagelegenheid heeft geen functieaanduiding. Op het perceel is volgens het bestemmingsplan alleen horeca toegestaan tot ten hoogste categorie 1c. Het college heeft voor de omgevingsvergunning voor het wijzigen van de horecacategorie toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo en artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Het college heeft met betrekking tot zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingplan ‘Beleidsregels voor toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht’ opgesteld. Sinds 25 februari 2022 is hierin bepaald dat het college via een omgevingsvergunning afwijking van het bestemmingsplan kan toestaan voor een gebruikswijziging voor andere bouwwerken dan woningen, mits het uitsluitend bedrijfsmatige activiteiten betreft die geen onevenredige hinder opleveren voor het woon- en leefmilieu. Voor 25 februari 2022 was in de Beleidsregels bepaald dat het via een omgevingsvergunning afwijken van het bestemmingsplan toegestaan is, als het gaat om uitsluitend bedrijfsmatige activiteiten die geen hinder opleveren voor het woon- en leefmilieu en die niet leiden tot een beperking van de bedrijfsvoering van omliggende functies.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat de wijziging van gebruik van de horecagelegenheid naar horecacategorie 2 geen onevenredige hinder oplevert voor het woon- en leefmilieu. Hij voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het een subjectieve aanname is van het college dat er geen onevenredige hinder is. Verder voert hij aan dat uit de Herbeoordeling aanvaardbaarheid vestiging [bedrijf], [locatie 1]-[locatie 3] (hierna: de Herbeoordeling), van 20 november 2023, volgt dat het college tegen de horecagelegenheid moest optreden. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij met name overlast ervaart van bezoekers van horecagelegenheden in de Voorstraat die buiten praten of roken. Tot slot voert hij aan dat er geen overleg met bewoners heeft plaatsgevonden.
    6.1.    Het college heeft bij de besluitvorming betrokken dat de horecagelegenheid, gelet op de activiteiten, past onder horecacategorie 2. Het college heeft verder bij de besluitvorming betrokken dat de horecagelegenheid is gelegen midden in het uitgaansgebied van IJsselstein en dat het tot 24.00 uur geopend is. Daarbij heeft het college zijn besluitvorming mede gebaseerd op de Herbeoordeling. In de Herbeoordeling heeft het college het volgende betrokken: het gemeentelijk beleid voor de Voorstraat, overlastklachten in de Voorstraat gedaan bij de politie en de Omgevingsdienst regio Utrecht, een onaangekondigd bedrijfsbezoek van een geluidsspecialist van de Omgevingsdienst regio Utrecht en praktijkgegevens van [vergunninghouder] sinds de opening van de horecagelegenheid in 2019. Uit de Herbeoordeling volgt dat het aantal klachten over horecabedrijven in de Voorstraat in de periode van 2019 tot en met oktober 2023 beperkt is en dat er in die periode in totaal twaalf keer is geklaagd over geluidsoverlast door de horecagelegenheid. Op 2 juli 2022, 15 januari en 17 maart 2023 is handhavend opgetreden tegen de horecagelegenheid vanwege het overtreden van de sluitingstijd. Verder is er door een melder in die periode 39 keer geklaagd over café De Punt. Op 11 januari 2023 is aan café De Punt een last onder dwangsom opgelegd voor het overtreden van de geluidsnormen. Daarna zijn er geen meldingen meer gemaakt. Verder volgt uit de Herbeoordeling dat de Omgevingsdienst regio Utrecht in september 2023 vier indicatieve metingen heeft uitgevoerd naar het muziekgeluid en klanten voor de deur van de horecagelegenheid. De medewerker kwam tot de conclusie dat er tijdens een representatieve avond vrij weinig publiek is in de horecagelegenheid. De deur is gesloten. Er is geen muziekgeluid of TV geluid hoorbaar op straat nabij de voordeur. Er is ook geen sprake van groepen luidruchtige bezoekers voor de deur van de horecagelegenheid. De horecagelegenheid is op maandag, dinsdag en woensdag gesloten, tenzij er bijzondere sportevenementen zijn. Het aantal bezoekers op de donderdag is tussen de 15-25 personen, op vrijdag tussen de 30-40 personen, op zaterdag tussen de 40-50 personen en op zondag tussen de 20-30 personen. Soms zijn het 60 personen bij bijzondere sportevenementen. Bij speciale evenementen die de horecagelegenheid volgens artikel 4:3 van de Algemene plaatselijke verordening maximaal acht keer per jaar mag organiseren, zijn er tussen 50-80 personen aanwezig. Verder geldt dat op grond van artikel 2:29, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening horecabedrijven tussen 01.00 uur en 06.00 uur gesloten moeten zijn. In de omgevingsvergunning is bepaald dat de horecagelegenheid tot 24.00 uur open is.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat de wijziging van gebruik van de horecagelegenheid naar horecacategorie 2 geen onevenredige hinder oplevert voor het woon- en leefmilieu. Het college heeft zijn besluitvorming gebaseerd op objectieve informatie. De Afdeling volgt [appellant] dan ook niet in zijn stelling dat de motivering is gebaseerd op een subjectieve aanname.
    6.3.    Dat het college volgens de Herbeoordeling moest optreden tegen de horecagelegenheid vanwege het overtreden van de sluitingstijd, maakt niet dat sprake is van onevenredige hinder voor het woon- en leefmilieu.
    6.4.    Voor zover het [appellant] gaat om overlast die hij ervaart ten gevolge van andere horecagelegenheden in de Voorstraat, overweegt de Afdeling dat de beoordeling van die overlast in deze procedure niet voorligt.
    6.5.    Anders dan [appellant] aanvoert, maakt de omstandigheid dat het college niet met bewoners heeft overlegd over de wijziging van gebruik van de horecagelegenheid naar horecacategorie 2 niet dat het college niet mocht overgaan tot verlening van de omgevingsvergunning. Het gemeentelijke beleid dat gold op het moment van de indiening van de aanvraag, verplichtte niet tot het voeren van dat overleg.
    Het betoog slaagt niet.
    Verzoek om schadevergoeding
    7.       [appellant] verzoekt om een schadevergoeding voor verspilde tijd, zijn inzet de afgelopen jaren en zijn verstoorde nachtrust. Ingevolge artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit, een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit, het niet tijdig nemen van een besluit of een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, van de Awb zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn. Omdat hiervan geen sprake is, wijst de Afdeling het verzoek om schadevergoeding van [appellant] af.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.D.J.D. van der Heijden, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025
    954