ECLI:NL:RVS:2025:1284, Raad van State, 26-03-2025, 202200627/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2020 heeft de burgemeester van Rotterdam met onmiddellijke ingang de exploitatievergunning van [appellant] voor de horeca-inrichting [bedrijf], gevestigd aan de [locatie] in Rotterdam, ingetrokken voor onbepaalde tijd en het café gesloten voor drie maanden. Op 1 november 2019 heeft de politie in het kader van preventief fouilleren onderzoek gedaan in het café. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de politie een bestuurlijke rapportage opgesteld. Daarin staat het volgende vermeld. In de eerste ruimte heeft de politie vier mannen aangetroffen die online aan het gokken waren op een tablet. Hiervan zijn ook gokbonnen aangetroffen. Twee van deze mannen hadden een contant geldbedrag bij zich van € 1.000,00 en € 6.500,00. Op de grond heeft de politie een blauw plastic zakje met daarin een witte stof gevonden. Na onderzoek en weging bleek dit 3,1 gram cocaïne te zijn. In de tweede ruimte, de rokersruimte, zaten 28 personen, waaronder [appellant] en het personeel. Zij hadden geen zicht op wat in de eerste ruimte gebeurde. In de rokersruimte heeft de politie twee messen aangetroffen.

202200627/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], uit Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 december 2021 in zaak nr. 20/6528 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 februari 2020 heeft de burgemeester met onmiddellijke ingang de exploitatievergunning van [appellant] voor de horeca-inrichting [bedrijf] (hierna: het café), gevestigd aan de [locatie] in Rotterdam, ingetrokken voor onbepaalde tijd en het café gesloten voor drie maanden.
    Bij besluit van 2 november 2020 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 mei 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.S. Wijling, advocaat in Rotterdam, en mr. L.E.P. Huisman, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.W. de Jong en B. Dogan, beleidsmedewerker bij Directie Veiligheid, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 november 2019 heeft de politie in het kader van preventief fouilleren onderzoek gedaan in het café. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de politie een bestuurlijke rapportage opgesteld. Daarin staat het volgende vermeld. In de eerste ruimte heeft de politie vier mannen aangetroffen die online aan het gokken waren op een tablet. Hiervan zijn ook gokbonnen aangetroffen. Twee van deze mannen hadden een contant geldbedrag bij zich van € 1.000,00 en € 6.500,00. Op de grond heeft de politie een blauw plastic zakje met daarin een witte stof gevonden. Na onderzoek en weging bleek dit 3,1 gram cocaïne te zijn. In de tweede ruimte, de rokersruimte, zaten 28 personen, waaronder [appellant] en het personeel. Zij hadden geen zicht op wat in de eerste ruimte gebeurde. In de rokersruimte heeft de politie twee messen aangetroffen.
    2.       De burgemeester heeft naar aanleiding hiervan per brief van 21 november 2019 aan [appellant] te kennen gegeven dat hij overweegt om een bestuurlijke maatregel op te leggen. Op 5 december 2019 heeft een zienswijzengesprek plaatsgevonden, zodat [appellant] zijn zienswijze kon geven over de politierapportage en het voornemen een bestuurlijke maatregel te nemen. [appellant] heeft hiervan gebruik gemaakt en liet zich bijstaan door zijn advocaat.
    2.1.    Bij brief van 26 februari 2020 heeft de burgemeester zijn besluit om met onmiddellijke ingang de exploitatievergunning van [appellant] voor het café in te trekken en het café te sluiten voor drie maanden, kenbaar gemaakt. In bezwaar heeft de Algemene Bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) een advies opgesteld. De commissie heeft de burgemeester geadviseerd om de sluiting nader te motiveren en aan te vullen met de wettelijke grondslag, de intrekking van de exploitatievergunning voor onbepaalde tijd te wijzigen in het schorsen van de exploitatievergunning, en de duur van die schorsing te bepalen.
    2.2.    De burgemeester heeft bij besluit van 2 november 2020 aan de sluiting van het café artikel 2:28, zesde lid, onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (hierna: de APV) en artikel 2:30, eerste lid, van de APV ten grondslag gelegd. De burgemeester heeft verder het advies van de commissie om de exploitatievergunning te schorsen niet opgevolgd en heeft de intrekking van de exploitatievergunning in bezwaar gehandhaafd.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het besluit van 2 november 2020 ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank ten eerste geoordeeld dat de burgemeester de gebreken van het besluit van 26 februari 2020 met betrekking tot de sluiting mocht herstellen op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Ten tweede heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid om de horeca-inrichting voor de duur van drie maanden te sluiten. De rechtbank heeft ten derde geoordeeld dat uit de Horecanota Rotterdam 2017 - 2021 (hierna: de Horecanota) voldoende duidelijk blijkt onder welke omstandigheden de burgemeester kan oordelen dat hij zijn vertrouwen in de desbetreffende ondernemer is kwijtgeraakt. Voor [appellant] is hiermee voldoende duidelijk onder welke omstandigheden de burgemeester tot intrekking van de exploitatievergunning kan overgaan. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester, gelet op de feiten en omstandigheden en zijn beoordelingsruimte, bij afweging van alle betrokken belangen, gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid tot intrekking van de exploitatievergunning voor onbepaalde tijd.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       Het wettelijk kader van deze zaak is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Herstellen van de gebreken in het besluit van 26 februari 2020
    5.       [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de burgemeester de gebreken van het besluit van 26 februari 2020 in het besluit op bezwaar mocht herstellen. Hiertoe voert hij aan dat uit het besluit van 26 februari 2020 niet duidelijk valt af te leiden dat de burgemeester beoogde om het café te sluiten. In bezwaar kon de burgemeester niet alsnog tot sluiting overgaan omdat het een deels andere wettelijke grondslag en ander feitencomplex betreft. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het verdedigingsbeginsel, aldus [appellant].
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 7 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2206, kan de burgemeester bij een besluit op bezwaar, in het kader van de volledige heroverweging van het primaire besluit die volgt uit artikel 7:11 van de Awb, de motivering van een besluit wijzigen, indien de uitkomst van het primaire besluit wordt gehandhaafd.
    In dit geval heeft de burgemeester in het besluit van 26 februari 2020 opgenomen dat [appellant] met deze brief een besluit tot sluiting aantreft van het café voor de duur van drie maanden. In de conclusie van het besluit is twee keer opgeschreven dat de burgemeester heeft besloten om de exploitatievergunning in te trekken. Verderop in de conclusie staat dat de intrekking van de exploitatievergunning en de sluiting tot gevolg hebben dat de exploitatie van het café per direct dient te worden beëindigd. Weliswaar was in het besluit van 26 februari 2020 nog geen wettelijke grondslag opgenomen voor de sluiting, maar uit de bewoordingen in de inleiding en de conclusie valt af te leiden dat de burgemeester met dit besluit weldegelijk een sluiting heeft beoogd. Nu de intrekking van de exploitatievergunning twee keer in de conclusie is vermeld, stelt de Afdeling vast dat in het besluit van 2 november 2020 het besluit van 26 februari 2020 is gehandhaafd. In het besluit van 2 november 2020 is de motivering van het besluit van 26 februari 2020 aangevuld door de wettelijke grondslag alsnog toe te voegen. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester daarmee binnen de kaders van artikel 7:11 van de Awb is gebleven.
    Daarnaast is de Afdeling op dezelfde gronden als de rechtbank van oordeel dat aan de heroverweging geen ander feitencomplex ten grondslag is gelegd. In het door [appellant] aangevoerde bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de heroverweging van de burgemeester in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Dat de heroverweging in strijd is met het verdedigingsbeginsel, heeft [appellant] niet nader onderbouwd en dit is de Afdeling ook anderszins niet gebleken.
    Het betoog slaagt niet.
    Sluiting van het café
    6.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid tot sluiting van het café voor drie maanden. Hiertoe voert hij aan dat de sluiting niet noodzakelijk en niet evenredig is. De burgemeester heeft het café pas vier maanden na het incident gesloten. Verder is er geen verband tussen het café, de aangetroffen harddrugs, het illegaal gokken en de voorkoming van verdere aantasting van de openbare orde, aldus [appellant]. Tot slot voert hij in dit kader aan dat er geen andere concrete overlastmeldingen beschikbaar zijn dan de Meld Misdaad Anoniem-meldingen (hierna: de MMA-meldingen) die in de bestuurlijke rapportage zijn opgenomen.
    6.1.    De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester op grond van artikel 2:28, zesde lid, onder a, van de APV en artikel 2:30, eerste lid, van de APV het café heeft mogen sluiten voor drie maanden. Vast staat dat de wijk waarin het café zich bevindt, Feijenoord, is aangemerkt als veiligheidsrisicogebied voor in ieder geval de periode van 10 september 2019 tot 10 maart 2020. Verder wordt niet betwist dat de politie op de dag van het preventief fouilleren vier mannen heeft aangetroffen die aan het gokken waren. Van de vier mannen hadden twee mannen contante geldbedragen bij zich van € 1.000,00 en € 6.500,00. Ook heeft de politie gokbonnen, twee messen en 3,1 gram cocaïne aangetroffen. Cocaïne is een harddrug en staat op lijst I van de Opiumwet. Het Openbaar Ministerie heeft als criterium dat 0,5 gram harddrugs voor eigen gebruik wordt aangemerkt. Als uitgangspunt wordt aanvaard dat bij aanwezigheid van meer dan 0,5 gram harddrugs de aangetroffen hoeveelheid harddrugs in beginsel (mede) bestemd wordt geacht voor de verkoop, aflevering of verstrekking. Naast het bovenstaande is in de bestuurlijke rapportage een aantal registraties van het café uit de periode van 22 mei 2018 tot 9 november 2019 opgenomen. In een van de registraties staat dat de politie is aangesproken door een man die heeft verklaard dat er wel eens wordt gegokt in het café. De burgemeester heeft in zijn besluit daarnaast ook meegewogen dat er meerdere MMA-meldingen zijn binnengekomen bij de politie in de periode tussen 19 november 2019 en 26 januari 2020. De meerderheid van deze meldingen gaat over illegaal gokken en dealen van drugs in het café. De burgemeester heeft deze omstandigheden allemaal bij zijn beoordeling betrokken.
    6.2.    De burgemeester heeft zijn besluitvorming mede gebaseerd op de Horecanota. Daarin is uitgewerkt welke feiten in elk geval worden verstaan onder strafbare feiten, wat het uitgangspunt is voor de sluiting van een horecabedrijf en welke feiten en omstandigheden meewegen bij de sluiting en de duur daarvan. In de Horecanota is opgenomen dat onder andere illegale kansspelen en de aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs worden aangemerkt als strafbare feiten. Mede vanwege het georganiseerde en/of ondermijnende karakter van dergelijke strafbare feiten en de impact die deze activiteiten hebben op de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat, wordt in de Horecanota in beginsel uitgegaan van een sluiting van drie maanden. In de Horecanota staat verder dat dit zeker het geval is wanneer aannemelijk is dat in drugs wordt gehandeld in of vanuit de inrichting, ook indien dit gebeurt buiten medeweten van de ondernemer of zijn personeel om.
    6.3.    Het uitgangspunt van het beleid dat de burgemeester hanteert in dergelijke gevallen, is dus het sluiten van het pand voor drie maanden indien deze strafbare feiten zich hebben voorgedaan in een horecabedrijf. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester hier redelijkerwijs kunnen concluderen dat zich in of vanuit het café strafbare feiten hebben voorgedaan waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van het café nadelig worden beïnvloed. Het betreft hier namelijk meerdere strafbare feiten die zijn gepleegd in een veiligheidsrisicogebied, waarbij over dezelfde type strafbare feiten meerdere MMA-meldingen zijn gedaan.
    6.4.    De Afdeling is verder van oordeel dat er geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb zijn die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. De enkele verklaring van een aangetroffen bezoeker over de bestemming van de drugs als zijnde voor eigen gebruik is geen dusdanige bijzondere omstandigheid dat de burgemeester geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid tot sluiting van het café. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de burgemeester gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid tot sluiting van het café voor drie maanden ter herstel van de openbare orde en/of het woon- of leefklimaat in de buurt van het café.
    Het betoog slaagt niet.
    Intrekking van de exploitatievergunning
    7.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de criteria voor het intrekken van de exploitatievergunning in de Horecanota duidelijk, ondubbelzinnig en objectief zijn. Volgens hem is de Horecanota in strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Ook voert hij aan dat de burgemeester had moeten kiezen voor een lichtere maatregel dan de intrekking van de exploitatievergunning voor onbepaalde tijd. Het betreft immers één incident en hij heeft geen antecedenten op zijn naam staan. De intrekking van de exploitatievergunning is volgens [appellant] niet evenredig en noodzakelijk.
    7.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3620, is de exploitatie van een horecabedrijf het verrichten van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dergelijke dienstenactiviteiten reguleren, heeft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking. Op grond van het eerste lid van dit artikel moet een vergunningstelsel gebaseerd zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie haar beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefent. Op grond van het tweede lid van dit artikel, onder d, e en f, moeten deze criteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend gemaakt zijn. Dat de burgemeester beoordelingsruimte heeft betekent niet dat alleen al daarom moet worden gevreesd voor een willekeurige bevoegdheidsuitoefening, die in strijd zou zijn met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn. Dat is pas het geval indien van die vrijheid op inconsistente, niet inzichtelijke en niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik wordt gemaakt. Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn verzet zich dus in beginsel niet tegen criteria bij de toepassing waarvan het bevoegd gezag beoordelingsruimte toekomt. Wel vereist artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn dat in zo’n geval vooraf duidelijk is wanneer aan die criteria wordt voldaan. Die specificatie kan zijn vastgelegd in de wettelijke regeling van het vergunningstelsel, maar dit kan ook plaatsvinden op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel of een ander beleidsstuk. De Dienstenrichtlijn en de rechtspraak van het Hof van Justitie staan daaraan niet in de weg.
    7.2.    In de Toelichting bij artikel 2:28 van de APV staat dat de burgemeester strenge eisen stelt aan de exploitanten of beheerders voor wat betreft het exploiteren van een inrichting. Zo dienen zij te beschikken over het nodige "gezag" om baas in eigen inrichting te kunnen blijven. Exploitanten of beheerders die ter zake in gebreke blijven, lopen daarom voorzienbaar het risico, dat indien zij niet aan deze eisen voldoen, hun exploitatievergunning door de burgemeester wordt ingetrokken.
    In de Horecanota is opgenomen dat de burgemeester kan besluiten dat intrekking van de exploitatievergunning wenselijk is wanneer de exploitatie van een ondernemer leidt tot al dan niet ernstige incidenten of wanneer de ondernemer of zijn personeel bij deze incidenten op een ontoelaatbare wijze betrokken zijn geweest of op enigerlei wijze verwijtbaar hebben gehandeld. Ook is in de Horecanota vermeld dat meerdere maatregelen gelijktijdig kunnen worden getroffen. Een concreet voorbeeld is de sluiting van een horecapand vanwege drugshandel en intrekking van de exploitatievergunning, omdat het vertrouwen in de horecaondernemer is weggevallen.
    Gelet op deze toelichting in de Horecanota is het naar het oordeel van de Afdeling in algemene zin duidelijk en vooraf kenbaar wat van een exploitant wordt verwacht om intrekking van de exploitatievergunning te voorkomen. De burgemeester heeft voldoende duidelijk gemaakt dat hij daarbij van belang acht dat de exploitant en zijn personeel niet bij incidenten betrokken zijn, daarin geen laakbare rol spelen en voldoende in het werk stellen om een incident te stoppen of te voorkomen. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat hiermee ook voor [appellant] voldoende duidelijk was onder welke omstandigheden de burgemeester tot intrekking van de exploitatievergunning zou overgaan.
    7.3.    De burgemeester heeft de exploitatievergunning ingetrokken omdat [appellant] het vertrouwen van de burgemeester heeft beschaamd. De burgemeester beschouwt de feiten uit de bestuurlijke rapportage als zeer ernstig. Volgens de burgemeester is de bedrijfsvoering van [appellant] niet gericht geweest op het voorkomen dat in en/of vanuit het café strafbare feiten plaatsvinden. Uit het intrekkingsbesluit blijkt verder dat de burgemeester ook in zijn besluitvorming heeft betrokken dat de bestuurlijke rapportage vermeldt dat het café van [appellant] was overgenomen door Albanezen en dat [appellant] niets meer te zeggen had. Ook overweegt de burgemeester in dat besluit dat [appellant] op 1 november 2019 onvoldoende toezicht heeft gehouden. Op de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester toegelicht dat in de Horecanota voorbeelden zijn opgenomen van situaties waarin hij over kan gaan tot intrekking van de exploitatievergunning, maar dat ook in andere omstandigheden dan die in de Horecanota zijn genoemd, een exploitatievergunning kan worden ingetrokken. In dit geval heeft hij ervoor gekozen om de exploitatievergunning van [appellant] in te trekken omdat [appellant] zijn zorgplicht heeft geschonden.
    Gelet op deze feiten en omstandigheden en de toelichting van de burgemeester op de zitting, is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid tot intrekking van de exploitatievergunning. [appellant] heeft geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb aangevoerd die maken dat het handelen van de burgemeester gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de door de burgemeester te dienen doelen. Zulke omstandigheden zijn de Afdeling ook niet gebleken.
    Het betoog slaagt niet.
    Aard van de sluiting van het café en de intrekking van de exploitatievergunning
    8.       [appellant] betoogt verder dat de sluiting van het café en de intrekking van de exploitatievergunning in dit geval een punitief karakter hebben en dus van strafrechtelijke aard zijn. [appellant] verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 4 mei 2023, ECLI:EU:C:2023:371 (hierna: het MV-98-arrest). In dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat de verzegeling van een bedrijfsruimte een sanctie van strafrechtelijke aard kan zijn, als daarmee in het bijzonder een repressief doel wordt nagestreefd. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de door de burgemeester genomen maatregelen in dit geval als doel hebben om een einde te maken aan de overtreding, en niet zijn gericht op herstel van de schade die door de overtreding zijn veroorzaakt. Daarom zou volgens [appellant] rechtsbescherming geboden moeten worden als in het strafrecht, bijvoorbeeld door het geven van de cautie.
    8.1.    In rechtsoverwegingen 38 en 39 van het MV-98-arrest staat dat het aan de nationale rechter is om te beoordelen of een maatregel een strafrechtelijk karakter heeft. Daarbij zijn volgens vaste rechtspraak van het Hof drie niet-cumulatieve criteria relevant. Het eerste criterium is de juridische kwalificatie van de overtreding in het nationale recht en het tweede de aard van de overtreding zelf. Het derde criterium is de zwaarte van de maatregel, waarbij de zwaarte wordt beoordeeld aan de hand van de maximumstraf waarin de relevante bepalingen voorzien.
    8.2.    De burgemeester heeft de maatregelen genomen op grond van de artikelen 2:28, zesde lid, onder a, en 2:30, eerste lid, van de APV. Deze bepalingen zijn naar nationaal recht bestuursrechtelijk van aard. In deze bepalingen staat dat de burgemeester de in dit geval genomen maatregelen kan nemen indien zich feiten hebben voorgedaan waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig wordt beïnvloed. In het besluit van 2 november 2020 heeft de burgemeester ook toegelicht dat de in deze zaak genomen maatregelen zijn gericht op het herstel van de openbare orde en het woon- of leefklimaat in de omgeving van het café. Dit heeft hij bevestigd op de zitting bij de Afdeling. Gelet op de aard van de bevoegdheid en de door de burgemeester gegeven toelichting, is de Afdeling van oordeel dat de maatregelen enkel beogen om de nadelige beïnvloeding van de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van het café te herstellen. Naar Nederlands recht hebben de sluiting en de intrekking in dit geval dus geen strafrechtelijk karakter en met deze maatregelen wordt ook niet beoogd [appellant] te straffen of extra leed toe te voegen. Tot slot stelt de Afdeling vast dat de burgemeester de sluiting voor de duur van drie maanden in overeenstemming met de Horecanota heeft vastgesteld en hij beide maatregelen noodzakelijk heeft geacht. De burgemeester heeft daarbij de gevolgen voor [appellant] van de genomen maatregelen betrokken. [appellant] heeft niet betoogd waarom de opgelegde maatregelen alleen op basis van de zwaarte daarvan strafrechtelijk van aard zijn. Gelet op al het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de door de burgemeester genomen maatregelen niet van strafrechtelijke aard zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom hoger beroep
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    10.     Tot slot verzoekt [appellant] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    10.1.  De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2312. Daarbij wordt uitgegaan van een vergoeding van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij de overschrijding naar boven wordt afgerond.
    10.2.  Sinds de ontvangst van het pro-forma bezwaarschrift op 16 maart 2020 door de burgemeester tot de uitspraak van vandaag zijn afgerond vijf jaar verstreken. Dit betekent dat de redelijke termijn is overschreden met twaalf maanden. [appellant] komt daarom in aanmerking voor een schadevergoeding ten bedrage van € 1.000,00.
    10.3.  De burgemeester heeft op 2 november 2020 het besluit op bezwaar genomen. Dat is acht maanden na ontvangst van het pro-forma bezwaarschrift, zodat hij de termijn van een half jaar met twee maanden heeft overschreden. De rechtbank heeft de termijn voor de behandeling van het beroep niet overschreden. De Afdeling heeft met haar uitspraak van vandaag, de termijn van twee jaar overschreden met dertien maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is daarom zowel aan de burgemeester als aan de Afdeling toe te rekenen. De Afdeling zal daarom de burgemeester en de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,00 aan [appellant] als vergoeding van de door haar geleden immateriële schade (2/15 deel te voldoen door de burgemeester en 13/15 deel te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
    11.     Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan de burgemeester en de Afdeling is toe te rekenen, worden ieder voor de helft van het totaal bedrag van de proceskosten vanwege de behandeling van het verzoek veroordeeld. Bij de berekening van de kosten gaat de Afdeling wat betreft de zwaarte van de zaak uit van de wegingsfactor licht (0,5), omdat het hier alleen gaat om beantwoording van de vraag of de redelijke termijn is overschreden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot betaling van een schadevergoeding aan [appellant] van € 133,33;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van een schadevergoeding aan [appellant] van € 866,67;
    IV.      veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 226,75 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 226,75 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025
    314-990
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    De Dienstenrichtlijn
    Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden
    1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    a) niet-discriminatoir;
    b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredig met die reden van algemeen belang;
    d) duidelijk en ondubbelzinnig;
    e) objectief;
    f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
    g) transparant en toegankelijk.
    […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 7:11
    1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    […]
    Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012
    Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting
    6. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien:
    a. in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed;
    […]
    Artikel 2:30 Sluiting van openbare inrichtingen
    1. De burgemeester kan een openbare inrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren:
    b. indien een van de in artikel 2:28, vijfde of zesde lid, genoemde situaties zich voordoet;
    Horecanota Rotterdam 2017-2021
    Meerdere maatregelen/overtredingen & incidenten gedurende een maatregel
    Het kan zijn dat op bepaalde feiten en omstandigheden meerdere bestuurlijke maatregelen of verschillende handhavingsstappen van toepassing zijn. In dat geval wordt de zwaarste bestuurlijke maatregel opgelegd.
    […]
    Ook kunnen meerdere maatregelen gelijktijdig worden getroffen. Een concreet voorbeeld is de sluiting van een horecapand vanwege drugshandel en intrekking van de exploitatievergunning, omdat het vertrouwen in de horecaondernemer is weggevallen. Stapeling van bestuurlijke maatregelen is in het bestuursrecht toegestaan. Het gaat dan wel telkens om verschillende maatregelen (sluiting en intrekking van de vergunning bijvoorbeeld).
    Strafbare feiten in of vanuit horecabedrijf
    Rotterdam tolereert niet dat horecabedrijven het toneel zijn van strafbare handelingen of een uitvalsbasis vormen voor criminelen. Daarom treedt zij streng op tegen horecabedrijven waar dergelijke praktijken plaatsvinden. Van horecaondernemers wordt verwacht dat zij ervoor zorgen dat in hun bedrijf geen strafbare feiten plaatsvinden. Onder strafbare feiten worden in elk geval (niet uitsluitend) de volgende feiten verstaan:
    […]
    illegale kansspelen;
    [...]
    aanwezigheid handelshoeveelheid drugs
    […].
    Mede vanwege het georganiseerde en/of ondermijnende karakter van dergelijke strafbare feiten en de impact die dit heeft op de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat, wordt in beginsel uitgegaan van een sluiting van 3 maanden.
    […]
    Wanneer een handelshoeveelheid drugs wordt aangetroffen in een horeca-inrichting is de openbare orde per definitie in het geding. Dit is zeker het geval wanneer aannemelijk is dat in drugs wordt gehandeld in of vanuit de inrichting, ook indien dit gebeurt buiten medeweten van de ondernemer of zijn personeel om.
    Geen vertrouwen in ondernemer
    Wanneer de exploitatie van een ondernemer leidt tot al dan niet ernstige incidenten of wanneer de ondernemer of zijn personeel bij deze incidenten op een ontoelaatbare wijze betrokken zijn geweest of op enigerlei wijze verwijtbaar hebben gehandeld kan de burgemeester, besluiten dat intrekking van de exploitatievergunning wenselijk is. De burgemeester meent dan dat de ondernemer met zijn exploitatie een gevaar vormt voor de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat en treft maatregelen om een verstoring daarvan in de toekomst tegen te gaan.
    […]