ECLI:NL:RBROT:2025:15324, Rechtbank Rotterdam, 18-12-2025, ROT 25/8505 en ROT 25/8507 (verzoeken) en ROT 25/8506 en ROT 25/8508 (hoofdzaken)
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De voorzieningenrechter verklaart de beroepen ongegrond en de verzoeken om een voorlopige voorziening af. Bij uitspraak van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2447 heeft de Afdeling het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de verzetsrechter van 20 december 2022 vernietigd, de verzetten tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van 29 augustus 2022 en 26 oktober 2022 gegrond verklaard, geconstateerd dat daardoor de uitspraken van de voorzieningenrechter van 29 augustus 2022 en 26 oktober 2022 van rechtswege vervallen en de hoofdzaken en de voorlopige voorzieningen naar de rechtbank terugverwezen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er geen sprake is van besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, maar van privaatrechtelijk handelen door de gemeente. Omdat geen sprake is van besluiten en de bezwaren van eiseres terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard door het college komt de voorzieningenrechter niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de intrekking van de parkeervoorziening door het college.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 25/8505 en ROT 25/8507 (verzoeken) en ROT 25/8506 en ROT 25/8508 (hoofdzaken)
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 december 2025 op de beroepen en de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
    
  
  
    
      
      [persoon A] , uit [plaats] , verzoekster, tevens eiseres,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, het college,
      (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      
        ROT 22/3240 en ROT 22/3777
      
    
    
    
      1.1.
      Bij brief van 19 mei 2022 heeft het college het abonnement van eiseres voor de gemeentelijke parkeergarage Benthuizerstraat per 31 juli 2022 beëindigd. 
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 9 augustus 2022 (het bestreden besluit I) heeft het college het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. 
      
    
    
      1.3.
      Bij uitspraak van 29 augustus 2022 heeft de voorzieningenrechter na vereenvoudigde behandeling het beroep ongegrond verklaard en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
      
      
        
          ROT 22/4313 en 22/4314
        
      
      
    
    
      1.5.
      Bij brieven van 28 en 29 juni 2022 heeft het college het abonnement van eiseres voor de gemeentelijke parkeergarage Benthuizerstraat per 1 augustus 2022 beëindigd. 
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 23 augustus 2022 (het bestreden besluit II) heeft het college het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. 
      
    
    
      1.7.
      Bij uitspraak van 26 oktober 2022 heeft de voorzieningenrechter na vereenvoudigde behandeling het beroep ongegrond verklaard en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
      
      
        
          ROT 22/3777 en ROT 22/4313
        
      
      
    
    
      1.8.
      Bij uitspraak van 20 december 2022 heeft de verzetrechter de door eiseres tegen die uitspraken gedane verzetten ongegrond verklaard.
    
    
      1.9.
      Bij uitspraak van 14 september 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zich na vereenvoudigde behandeling onbevoegd verklaard om van het hoger beroep kennis te nemen en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. 
      
    
    
      1.10.
      Bij uitspraak van 8 mei 2024 heeft de Afdeling het door eiseres daartegen gedane verzet gegrond verklaard. 
      
    
    
      1.11.
      Bij uitspraak van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2447 heeft de Afdeling het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de verzetrechter van 20 december 2022 vernietigd, de verzetten tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van 29 augustus 2022 en 26 oktober 2022 gegrond verklaard, geconstateerd dat daardoor de uitspraken van de voorzieningenrechter van 29 augustus 2022 en 26 oktober 2022 van rechtswege vervallen en de hoofdzaken en de voorlopige voorzieningen naar de rechtbank terugverwezen. Deze zaken zijn bij de rechtbank geregistreerd onder de zaaknummers ROT 25/8505 en ROT 25/8507 (verzoeken) en ROT 25/8506 en ROT 25/8508 (hoofdzaken). 
      
      
        
          ROT 25/8505, ROT 25/8507, ROT 25/8506 en ROT 25/8508
        
      
      
    
    
      1.12.
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 4 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en de gemachtigde van het college.
      
    
    
      1.13.
      Partijen hebben de voorzieningenrechter verzocht om ook uitspraak te doen in de hoofdzaken. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op de beroepen van eiseres. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Wat is er gebeurd?
      
    
    
      2.1.
      Op 10 februari 2014 en 13 mei 2014 is eiseres overeenkomsten aangegaan met het college om haar auto te mogen parkeren in parkeerterrein Benthuizerstraat, dat eigendom is van de gemeente Rotterdam. 
      
    
    
      2.2.
      Bij brief van 19 mei 2022 heeft het college het stallingsabonnement van 13 mei 2014 opgezegd omdat de gemeente zich op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet binnen de doelgroep van het stallingsabonnement valt. Bij brieven van 28 en 29 juni 2022 heeft het college de overeenkomst tot ingebruikgeving van 10 februari 2014 beëindigd vanwege ‘parkeertechnische redenen’. 
      
    
    
      2.3.
      Tegen deze drie brieven heeft eiseres bezwaar gemaakt. Het college heeft de bezwaren ongegrond verklaard omdat volgens het college geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
      
      
      
      
        
          Wat vinden partijen?
        
      
    
    
      3.1.
      Eiseres is van oordeel dat haar bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard omdat de brieven van het college wel degelijk zijn aan te merken als besluiten. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat het college op grond van het parkeerbeleid de bevoegdheid heeft om parkeervoorzieningen toe te kennen of in te trekken. Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat het college het verstrekken/bieden van gesubsidieerde lagere tarieven in een gemeentelijke openbare parkeergarage als publiekrechtelijke taak heeft en de gemeente beleid voert op dat vlak. Meer subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat niet van belang is of een bestuursorgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid heeft maar of bestuursorgaan pretendeert deze bevoegdheid uit te oefenen of een rechtsgevolg heeft beoogd. Hiervan is in dit geval ook sprake volgens eiseres. Het intrekken van de parkeervoorziening in een gemeentelijke openbare garage is volgens eiseres gelijk te stellen met de intrekking van de bezoekersvergunning, de bewonersparkeervergunning, het opleggen van een parkeerbon. Verder voert eiseres aan dat sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht en van rechtsongelijkheid. Ook zou sprake zijn van een bestuursrechtelijke sanctie. Eiseres leidt uit uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025 af dat ook de Afdeling van oordeel is dat er sprake is van besluiten. Inhoudelijk voert eiseres tegen de intrekking van de parkeervoorziening samengevat aan dat een ongerechtvaardigde inbreuk wordt gemaakt op haar eigendomsrecht, dat in strijd is gehandeld met het gelijkheids-, rechtszekerheid- en vertrouwensbeginsel, met het verbod op willekeur en het verbod op détournement de pouvoir en dat sprake is van een schending van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en van de hoorplicht. 
      
    
    
      3.2.
      Het college blijft bij zijn standpunt dat geen sprake is van besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb en dat de bezwaren van eiseres daarom terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard.
      
      
        
          De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af en verklaart beroepen ongegrond
        
        4.	De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af en verklaart de beroepen van eiseres ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
      
        
          Is er een spoedeisend belang?
        
      
    
    
      5.1.
      Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Een voorlopige voorziening kan alleen worden getroffen als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift. De voorzieningenrechter dient eerst te bepalen of er sprake is van een spoedeisend belang, voordat de zaak inhoudelijk kan worden beoordeeld.
      
    
    
      5.2.
      Eiseres heeft aangevoerd dat om medische redenen een parkeerplaats in de buurt wenselijk is. Daarnaast wijst eiseres op de lange tijd dat zij al geen gebruik kan maken van de parkeervoorziening en op de terugverwijzing door de Afdeling van de verzoeken om voorlopige voorziening. Het college heeft ter zitting aangegeven het spoedeisend belang niet (langer) te betwisten. De voorzieningenrechter acht om deze redenen een spoedeisend belang aanwezig.
      
      
      
        
          Wat vindt de voorzieningenrechter inhoudelijk van deze zaak? 
        
      
    
    
      6.1.
      De vraag die de voorzieningenrechter moet beantwoorden is of de brieven van 19 mei en 28 en 29 juni 2022 zijn aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het antwoord op die vraag is bepalend voor de beoordeling van de besluiten van het college om de door eiseres gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk te verklaren. 
      
    
    
      6.2.
      Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
      
    
    
      6.3.
      Niet in geschil is dat de hiervoor genoemde brieven van het college schriftelijke beslissingen van een bestuursorgaan zijn. Partijen zijn verdeeld over de vraag of die beslissingen moeten worden aangemerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
      
    
    
      6.4.
      Uit rechtspraak volgt dat een rechtshandeling publiekrechtelijk is als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verricht van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift (zie de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2222). In zeer bijzondere gevallen kan een beslissing van een bestuursorgaan die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust, toch als een besluit aangemerkt (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2684). Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan wordt geacht op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, wel pretendeert een publiekrechtelijke bevoegdheid en daarmee openbaar gezag uit te oefenen (zie de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1950).
      
    
    
      6.5.
      
        De intrekking van de parkeervoorziening in kwestie is niet op een wettelijk voorschrift gebaseerd. De exploitatie van parkeervoorzieningen waar abonnementen voor worden uitgegeven wordt genormeerd door de tussen eiseres en de gemeente gesloten overeenkomst en de "Algemene Voorwaarden geldende
        voor door de gemeente Rotterdam geëxploiteerde parkeervoorzieningen" (de algemene voorwaarden). Eiseres heeft ook zelf naar die algemene voorwaarden verwezen. Die algemene voorwaarden zijn gebaseerd op artikel 160, eerste lid onder e (thans eerste lid onder d), Gemeentewet. Oftewel deze zien op de bevoegdheid om tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente te besluiten, niet op een publiekrechtelijke bevoegdheid.  Ook het feit dat in die - privaatrechtelijke - algemene voorwaarden de Wegenverkeerswet en het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens van toepassing worden verklaard on de parkeergarage verandert niets aan de privaatrechtelijke basis voor de parkeervoorziening. Ook privaatrechtelijke exploitanten van parkeervoorzieningen kunnen die verkeersregels van toepassing verklaren in de algemene voorwaarden die zij hanteren. Van een intrekking als sanctie, laat staan een bestuursrechtelijke sanctie, is niet gebleken. Ook van een andere publiekrechtelijke grondslag is de voorzieningenrechter niet gebleken. Dit is daarmee anders dan de intrekking van een bezoekersvergunning of van een bewonersparkeervergunning en het opleggen van een parkeerbon (naheffing parkeerbelasting) waarop eiseres wijst en die wel een publiekrechtelijke grondslag kennen, namelijk in de Verordening parkeerregulering en parkeerbelasting.
      
      
    
    
      6.6.
      Van een aan het college toegekende publieke taak voor het ter beschikking stellen van de parkeervoorziening is de voorzieningenrechter ook niet gebleken. Dat de gemeente de parkeervoorziening exploiteert en daarbij volgens eiseres lagere tarieven hanteert dan ‘commerciële’ aanbieders maakt niet dat sprake is van de uitoefening van een bevoegdheid in het kader van een aan het college opgedragen wettelijke taak. De vergelijking door eiseres met de uitspraak van de Afdeling van 18 september 1980 (ECLI:NL:RVS:1980:AM5663) gaat, nog daargelaten dat deze uitspraak dateert van voor de Awb, niet op omdat daar wel sprake was van een specifieke wettelijke taak (aanleg van wisselwoningen op het parkeerterrein) waarmee verweerder in die zaak was belast. 
      
    
    
      6.7.
      Anders dan in de uitspraak van Afdeling van 21 juli 2010 die eiseres heeft aangehaald is hier ook geen sprake van een gepretendeerde bevoegdheid. Uit de brieven van 19 mei en 28 en 29 juni 2022 blijkt juist dat het college uitgaat van een privaatrechtelijke beëindiging, onder verwijzing naar de gesloten overeenkomst met eiseres.
      
    
    
      6.8.
      Tot slot leest de voorzieningenrechter in de uitspraak van 28 mei 2025, anders dan eiseres, geen beoordeling van het besluitkarakter van de brieven in kwestie. De Afdeling heeft slechts geoordeeld over hoe de procedure bij de rechtbank heeft plaatsgevonden en om gebreken in die procedure de zaken terugverwezen naar de rechtbank. 
      
    
    
      6.9.
      Gelet op het voorgaande is er geen sprake van besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, maar van privaatrechtelijk handelen door de gemeente. Of zoals eiseres stelt sprake is van doorkruising van het publiekrecht kan onbesproken blijven, aangezien ook dan geen sprake is van besluiten waartegen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat.
      
    
    
      6.10
      Omdat geen sprake is van besluiten en de bezwaren van eiseres terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard door het college komt de voorzieningenrechter niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de intrekking van de parkeervoorziening door het college.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.	De voorzieningenrechter zal de beroepen ongegrond verklaren. Dat betekent dat het college de bezwaren tegen de brieven van 19 mei en 28 en 29 juni 2022 niet inhoudelijk hoeft te beoordelen. Eiseres kan zich tot de burgerlijke rechter wenden als zij de intrekking van de parkeervoorziening door de rechter wil laten toetsen. Omdat de beroepen ongegrond zijn, is er geen aanleiding voorlopige voorzieningen te treffen. Er is geen aanleiding voor een vergoeding van de proceskosten en het griffierecht. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      
        verklaart de beroepen ongegrond;
      
      
        wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af;
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A. Kleinhout, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van G.L. Bolkestein, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2025.
    
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter is verhinderd
      
      
        					     de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.