ECLI:NL:RVS:2025:3567, Raad van State, 30-07-2025, 202400263/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Katwijk geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor de legalisering van het bestaande dakterras op de woning aan de [locatie 1] in Katwijk. [appellant] is eigenaar en bewoner van de woning aan de [locatie 1] in Katwijk. Hij heeft een dakterras gerealiseerd dat ongeveer de helft van het dakoppervlak van de woning beslaat. [partij A], [partij B] en [partij C] wonen in de woningen aan de [locatie 2] en [locatie 3] in Katwijk. Zij vrezen voor overlast van het dakterras vanwege een inbreuk op hun privacy. Op 11 november 2021 heeft [appellant] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend om de bestaande situatie te legaliseren. [appellant] voert aan dat het begrip "dakterras" niet in de planregels is gedefinieerd en dat de omgevingsvergunning daarom niet kan worden geweigerd.

202400263/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Katwijk,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 november 2023 in zaak nr. 22/5684 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Katwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 april 2022 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor de legalisering van het bestaande dakterras op de woning aan de [locatie 1] in Katwijk.
    Bij besluit van 16 augustus 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, vastgehouden aan de weigering van de vergunning en de motivering van het besluit van 22 april 2022 aangepast.
    Bij uitspraak van 29 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college, [partij A] en [partij B] en [partij C] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 20 juni 2025 behandeld, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.C. van der Gugten, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A] en [partij B] en [partij C], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 11 november 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar en bewoner van de woning aan de [locatie 1] in Katwijk. Hij heeft een dakterras gerealiseerd dat ongeveer de helft van het dakoppervlak van de woning beslaat. [partij A], [partij B] en [partij C] wonen in de woningen aan de [locatie 2] en [locatie 3] in Katwijk. Zij vrezen voor overlast van het dakterras vanwege een inbreuk op hun privacy.
    Op 11 november 2021 heeft [appellant] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend om de bestaande situatie te legaliseren.
    3.       Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Katwijk aan Zee 2015". Aan het perceel zijn de bestemming "Wonen", en de maatvoeringen "maximum bouwhoogte: 6,5 m" en "maximum goothoogte: 6,5 m" toegekend.
    4.       Bij besluit van 22 april 2022, zoals dat gewijzigd in stand is gelaten bij het besluit op bezwaar van 16 augustus 2022, heeft het college geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college is het bouwplan in strijd met artikel 26.2.1, onder d, van de planregels in samenhang bezien met de verbeelding, omdat de maximaal toegestane bouw- en goothoogte wordt overschreden. Ook zijn de gronden van het perceel [locatie 1] niet bestemd voor een dakterras. Het college is verder niet bereid met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 4, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) van het bestemmingsplan af te wijken, vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het toestaan van een dakterras leidt volgens het college namelijk tot een onevenredige aantasting van het dorpse karakter van Katwijk en van de privacy van omwonenden. Ook is er volgens het college een risico op ongewenste precedentwerking.
    Toetsingskader
    5.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    6.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Omvang van het geding
    7.       [appellant] voert aan dat het begrip "dakterras" niet in de planregels is gedefinieerd en dat de omgevingsvergunning daarom niet kan worden geweigerd. Hij heeft dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk bespreken.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Beleid kruimelgevallen 2015
    8.       Volgens [appellant] heeft de rechtbank zijn beroepsgrond over het "Beleid kruimelgevallen 2015" (hierna: de Beleidsregels) verkeerd begrepen. Hij heeft namelijk niet aangevoerd dat de aanvraag niet in strijd is met de Beleidsregels, maar dat het college de aanvraag ten onrechte aan deze Beleidsregels heeft getoetst. Hij wijst erop dat het dakterras zich op het hoofdgebouw bevindt, terwijl de Beleidsregels juist zien op dakterrassen gesitueerd op aan- en uitbouwen.
    8.1.    De rechtbank heeft onder 4.1 van de aangevallen uitspraak overwogen dat de gemeente Katwijk voor het afwijken van het bestemmingsplan voor activiteiten zoals genoemd in artikel 4, van bijlage II van het Bor de Beleidsregels heeft vastgesteld. De rechtbank heeft overwogen dat in de Beleidsregels staat dat wanneer een aanvraag binnen dit beleid past, medewerking zal worden verleend aan een afwijking van het bestemmingsplan en er geen nadere afweging noodzakelijk is. De rechtbank heeft vervolgens onder 4.2 overwogen dat de aanvraag, vanwege de situering van het dakterras op een hoofdgebouw, niet aan de voorwaarden van de Beleidsregels voldoet en dat het college zich om die reden terecht op het standpunt heeft gesteld dat de omgevingsvergunning niet met toepassing van de Beleidsregels kan worden verleend.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarmee niet beoordeeld of het bouwplan in strijd is met de Beleidsregels. De rechtbank heeft beoordeeld of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet met toepassing van de Beleidsregels de omgevingsvergunning kon worden verleend. De rechtbank is er naar het oordeel van de Afdeling terecht van uitgegaan dat het college aan de Beleidsregels moest toetsen. Deze Beleidsregels gaan immers over het afwijken van het bestemmingsplan voor de activiteiten genoemd in artikel 4, van bijlage II van het Bor, waarvan hier sprake is.
    Het betoog slaagt niet.
    Dorpse karakter
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat het dakterras zorgt voor een aantasting van het dorpse karakter van Katwijk. Daarbij wijst hij erop dat, anders dan waar de rechtbank van uit is gegaan, het dakterras niet zichtbaar is vanaf de straat omdat het schuine dak op de aangrenzende woning aan de [locatie 4] het zicht daarop ontneemt, en omdat het dakterras op een afstand van 1,5 m vanaf de dakrand is gesitueerd.
    9.1.    Voor de beroepsgrond van [appellant] over de aantasting van het dorpse karakter verwijst de Afdeling kortheidshalve naar de onder 5.3 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overweging. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. De Afdeling ziet geen aanleiding daar anders over te oordelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Privacy
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat het dakterras leidt tot een onevenredige aantasting van de privacy van omwonenden. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat de zichtlijnen vanaf het dakterras minder ver naar beneden reiken vanwege de korte afstand tot de woningen aan de [locatie 2] en [locatie 3]. De rechtbank heeft volgens [appellant] bovendien miskend dat hij bereid is om schermen te plaatsen of het dakterras te verkleinen zodat de inkijk bij omwonenden kan worden beperkt. Hij voert tot slot aan dat de rechtbank zijn verwijzing naar de dakopbouw op de woning aan de [locatie 5] ten onrechte heeft opgevat als een beroep op het gelijkheidsbeginsel. [appellant] stelt dat hij naar de dakopbouw op de woning aan de [locatie 5] heeft verwezen om aan te tonen dat de aantasting van de privacy vandaaruit niet minder is dan vanaf het dakterras op zijn woning.
    10.1.  De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college een groter gewicht had moeten toekennen aan het belang van [appellant] dan aan de privacy van omwonenden. De Afdeling verwijst in de eerste plaats kortheidshalve naar de uitspraak van de rechtbank onder 5.4. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd, geen aanleiding daar anders over te oordelen. Daarbij overweegt de Afdeling dat de enkele stelling van [appellant] dat het dakterras de privacy van omwonenden niet verder aantast dan de dakopbouw op de woning aan de [locatie 5], onvoldoende is voor een ander oordeel. Ook als, zoals [appellant] betoogt, in de omgeving van het dakterras al weinig privacy bestaat, betekent dat namelijk niet dat het college een verdergaande aantasting van de privacy van de huidige bewoners en de toekomstige bewoners van de woningen aan de [locatie 2] en [locatie 3] mogelijk zou moeten maken. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2425, onder 3.3.
    Het betoog slaagt niet.
    Precedentwerking
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de verlening van de omgevingsvergunning kan leiden tot precedentwerking. Er zijn volgens [appellant] nauwelijks gelijke gevallen in de omgeving denkbaar zodat de weigering vanwege de precedentwerking niet opgaat. Er zijn volgens [appellant] weliswaar woningen met een plat dak in de omgeving, maar deze woningen hebben, anders dan zijn woning, geen kleine tuin en voldoende zoninval.
    11.1.  De rechtbank is gemotiveerd op de grond van [appellant] over het risico op precedentwerking ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.5 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat het college bij zijn besluit om geen omgevingsvergunning te verstrekken wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening van belang heeft kunnen achten dat er veel waarde toekomt aan het behoud van het dorpse karakter van Katwijk, en de wens van de planwetgever om dit karakter te behouden. Het realiseren van dakterrassen op hoofdgebouwen doet daaraan volgens het college afbreuk omdat dit bijdraagt aan een meer stadse uitstraling. Daarbij heeft het college belang mogen toekennen aan de omstandigheid dat het toestaan van een dakterras op de woning aan de [locatie 1] een precedent schept, met mogelijk onwenselijke gevolgen voor de uitstraling van Katwijk. [appellant] heeft tegenover dit belang ook geen zwaarwegende belangen gesteld, anders dan vergroting van zijn woongenot.
    Het betoog slaagt niet.
    Volledige heroverweging
    12.     [appellant] betoogt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij bij de heroverweging van het primaire besluit is teruggekomen op het eerder ingenomen standpunt dat een dakterras gezien de locatie en het pand onder voorwaarden voorstelbaar is.
    12.1.  De rechtbank is gemotiveerd op de grond van [appellant] over de heroverweging van het primaire besluit ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 8.1 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat het college in reactie op de in het bezwaarschrift voorgestelde wijziging van het bouwplan heeft toegelicht dat een wijziging weliswaar zorgt voor een verminderde zichtbaarheid van het dakterras vanaf de straat, maar dat er ook dan nog steeds sprake is van een onaanvaardbare aantasting van de privacy van omwonenden en een risico op precedentwerking. Van strijd met het motiveringsbeginsel is dan ook geen sprake.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.R. Mosterd, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Mosterd
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    1091
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 7:11
    "1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    […]"
    Artikel 8:69
    "1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
    2. De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan.
    […]"
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c.  het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]"
    Artikel 2.12
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    […]"
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    4. een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte aan of op een gebouw, een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, de uitbreiding van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard dan wel voorzieningen gericht op het isoleren van een gebouw; […]"