ECLI:NL:RBROT:2025:4867, Rechtbank Rotterdam, 18-04-2025, ROT 24/131
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet dieren. Fecale bezoedeling. Levensmiddelen niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging. De algemene hygiënevoorschriften van Bijlage II van Vo. 852/2004 (waaronder punt 3, van hoofdstuk IX) en de specifieke voorschriften van Verordening nr. 853/2004 (waaronder punt 7 en 10 van hoofdstuk IV, sectie I, Bijlage III) sluiten elkaar niet uit en kunnen naast elkaar bestaan. De minister heeft de norm van punt 3 van Vo. 852/2004 ten grondslag kunnen leggen aan de overtreding.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/131 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 april 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder 
      (gemachtigde: mr. B.M. Kleis).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 23 november 2023 (het bestreden besluit) waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het boetebesluit van 18 augustus 2023 ongegrond heeft verklaard. Bij het boetebesluit heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 15.000,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 6 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. Ook is verschenen [persoon 1], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 3 maart 2023 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd bij het door eiseres geëxploiteerde slachthuis. De bevindingen van de toezichthouder zijn vastgelegd in een rapport van bevindingen van 15 maart 2023 (het rapport). Op basis daarvan heeft verweerder de bij het bestreden besluit gehandhaafde boete opgelegd.
    
    
      2.1.
      
        In het rapport heeft de toezichthouder, voor zover hier van belang, het volgende beschreven:“Bevinding(en):
        Datum en tijdstip van de bevinding: 3 maart 2023 omstreeks 07:45 uur.
      
      
      
        In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [persoon 2], functie: manager.
        Tijdens mijn inspectie bevond ik mij, omstreeks 07:45 uur, in de koudvleesafdeling van [eiseres] Ik zag daar op een kalverkarkasdeel, zijnde een voorschenkel, bruin vezelig materiaal met een diameter van ongeveer 5 centimeter (zie foto 1, fotobijlage). Deze bezoedeling heb ik herkend als mest.
        Ik zag daar op een ander kalverkarkasdeel, zijnde een voorschenkel, bruin vezelig materiaal met een diameter van ongeveer 4 centimeter (zie foto 2, fotobijlage). Deze bezoedeling heb ik herkend als mest.
        Alle controles die het bedrijf heeft gedaan in het kader van hun op HACCP gebaseerde procedures waren afgerond op het moment dat ik de verontreiniging aantrof. Ik zag tevens dat de kalver karkasdelen goedgekeurd waren voor humane consumptie. Dit bleek mij uit het aanwezige EG- merk '9' die aanwezig was op de etiketten welke bevestigd waren aan de verontreinigde karkasdelen.”
      
      
      
        3. Verweerders besluitvorming berust op het standpunt dat de toezichthouder heeft waargenomen dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijs niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in verbinding met artikel 4, tweede lid, in verbinding met Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening (EG) 852/2004. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 15.000,-. Dit betreft een verhoging van de standaardboete omdat sprake is van recidive. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    5. Eiseres voert aan dat haar ten onrechte een boete wordt opgelegd wegens overtreding van de norm van Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG)  852/2004. Daartoe betoogt zij dat fecale bezoedeling is geconstateerd, zonder dat op enige wijze duidelijk is geworden hoe die bezoedeling is ontstaan. Als die oorzaak niet is komen vast te staan, kan geen boete worden opgelegd wegens het onvoldoende beschermen van levensmiddelen. Er had een andere norm moeten worden toegepast, namelijk de norm van de punten 7 en/of 10 van hoofdstuk IV, sectie I van bijlage III van Vo. 853/2004. Dat beide bepalingen naast elkaar kunnen bestaan moge zo zijn, maar als de bepaling van de bescherming wordt gebruikt zal toch minstens aangetoond moeten worden dat eiseres die bescherming niet heeft geboden, en daarvoor is nodig dat de oorzaak van de bezoedeling is vastgesteld. Door nu een andere, ruimere bepaling ten grondslag te leggen wordt die bescherming van eiseres ten onrechte omzeild. Eiseres heeft de kans niet gekregen om de bezoedeling zelf te constateren en te verwijderen. Dat de toezichthouder de bezoedeling eerder heeft geconstateerd dan eiseres wil niet zeggen dat zij het niet geconstateerd zou hebben voordat de levensmiddelen in de voedselketen terecht kwamen.
    
    
      5.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      5.2.
      De rechtbank stelt voorop dat de norm van Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Vo. 852/2004 voorschrijft dat levensmiddelen in alle stadia worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging. Daarbij merkt de rechtbank op dat dit voorschrift een ruime norm bevat; het gaat om elke vorm van verontreiniging en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Vo. 852/2004 is sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Daarnaast hoeft gelet op het woord ‘kunnen’ niet vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd of niet meer geschikt zijn voor menselijke consumptie. Dat de karkassen na het einde van het slachtproces indien nodig worden opgeknapt doet daar niet aan af.
    
    
      5.3.
      In dit geval is de bezoedeling geconstateerd in de koudvleesafdeling. Dit is een punt in het productieproces na het aanbrengen van het gezondheidsmerk dat het einde van het slachtproces markeert. Daarmee zijn de bezoedelingen aangetroffen na de uitslachtfase waarop de punten 7 en 10 specifiek zien. Tegen deze achtergrond volgt de rechtbank eiseres niet in het standpunt dat verweerder punten 7 en 10 van Vo. 853/2004 ten grondslag had moeten leggen aan de overtreding.
    
    
      5.4.
       Het betoog van eiseres dat verweerder het standpunt inneemt dat fecale bezoedeling enkel in de uitslachtfase kan ontstaan, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. In de eerste plaats gaat het hier om constateringen die zijn gedaan ná de uitslachtfase, en daarmee in een ander stadium. Daarnaast heeft eiseres zelf betoogd dat er ook oorzaken denkbaar zijn voor het ontstaan van fecale bezoedelingen ná de uitslachtfase en heeft zij betoogd dat het mogelijk is dat bezoedelingen pas later in het proces zichtbaar worden. Tot slot geldt dat punt 3 spreekt van alle stadia van de productie. Daaronder valt naar het oordeel van de rechtbank ook de uitslachtfase waarop de punten 7 en 10 zien. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de algemene hygiënevoorschriften van Bijlage II van Vo. 852/2004 (waaronder punt 3, van hoofdstuk IX) en de specifieke voorschriften van Verordening nr. 853/2004 (waaronder punt 7 en 10 van hoofdstuk IV, sectie I, Bijlage III) elkaar niet uitsluiten en naast elkaar kunnen bestaan.
    
    
      5.5.
      
        Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder de norm van punt 3 van Verordening (EG) 852/2004 ten grondslag heeft kunnen leggen aan de overtreding. Niet in geschil is dat de bezoedelingen met mest zijn aangetroffen. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat de fecale bezoedeling in deze gevallen zo ver in het productieproces zijn aangetroffen, dat evident is dat de levensmiddelen op het moment van de bevinding in elk geval niet beschermd bleken te zijn (geweest) tegen elke vorm van verontreiniging.
        6. Eiseres betoogt dat zij weet dat er na het opdelen nog bezoedelingen zichtbaar kunnen worden en is daar alert op. Het feit dat de toezichthouder het eerder heeft gezien dan eiseres, maakt niet dat eiseres een beboetbaar verwijt gemaakt kan worden en maakt in ieder geval dat de boetes niet evenredig zijn. Verder is er geen enkele overweging gewijd aan een mogelijk beleid als het gaat om het blijven stapelen van bestuurlijke boetes. In dit geval is de boete van € 2.500,- inmiddels zes keer verhoogd, door telkens eerdere verhogingen weer te verhogen. Daarbij is niet komen vast te staan of de eerste boete of eerste verhoging ook binnen de termijn van vijf jaren valt, of al eerder is opgelegd. Een verhoging is er als extra sanctie, maar dezelfde verhoging wordt telkens weer opgelegd en dat is niet wat de recidiveregeling toestaat. Het bedrag loopt dan ook volledig uit de pas met hetgeen in het strafrecht zou worden opgelegd voor dergelijke overtredingen. Niet is gemotiveerd waarom er zonder beperking steeds maar weer verhoogd mag worden, en waarom de opgelegde boete nog in verhouding staat tot het geconstateerde feit. Omstandigheden als de grootte van het bedrijf en het aantal slachtingen per jaar zijn niet meegenomen in de overwegingen, terwijl van belang is vast te stellen hoeveel er wél goed gaat.
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      6.2.
      Ten aanzien van de hoogte van de boete stelt de rechtbank voorop dat de wetgever een afweging heeft gemaakt welke boete bij deze overtreding passend moet worden geacht. De rechtbank acht het standaardbedrag van € 2.500,- voor deze overtreding niet onredelijk. Het met Verordening (EG) 852/2004 gediende doel - het beschermen van de volksgezondheid - staat voorop. Dat het volgens eiseres om een kleine bezoedeling zou gaan doet hier niet aan af. Nu het gaat om twee verschillende bezoedelingen aan de buitenzijde van een karkas, acht de rechtbank niet aannemelijk dat de fecale bezoedeling niet eerder zichtbaar is geweest. Nu het bovendien de verantwoordelijkheid van eiseres is om bezoedelingen weg te nemen, kan het haar worden verweten dat haar medewerkers de bezoedelingen niet hebben opgemerkt voordat de toezichthouder dat deed. Omdat alle controles van eiseres op het moment van het aantreffen van de bezoedeling waren afgerond bestaat geen grond voor het oordeel dat de toezichthouder zijn inspectie te vroeg in het proces heeft gedaan. 
      
    
    
      6.3.
      Verweerder heeft een boete van € 15.000,- aan eiseres opgelegd. Dit betreft een verhoging van het standaardboetebedrag, omdat sprake is van recidive. Verweerder heeft verwezen naar een eerder boetebesluit van 19 augustus 2022 waarop de verhoging is gebaseerd. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Eiseres heeft ter zitting haar beroepsgrond dat verweerder deze recidivebepaling onjuist heeft toegepast laten vallen. Ook overigens ziet de rechtbank daarvoor geen aanknopingspunten. De rechtbank verwijst in dit verband nog op de uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juni 2023 waarin toepassing van de recidiveregeling op zichzelf niet onevenredig wordt geacht. De rechtbank sluit zich aan bij deze uitspraak. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Eiseres heeft opnieuw een overtreding begaan en juist die herhaling van de overtreding is een ernstige situatie en biedt grond voor het verhogen van de boete.
    
    
      6.4.
      De rechtbank vindt de aan eiseres opgelegde boete in dit geval evenredig, gelet op de aard en ernst van de geconstateerde overtreding en de omstandigheid dat eiseres deze meerdere malen heeft begaan. De rechtbank is bovendien niet gebleken dat het voor eiseres onmogelijk zou zijn om overtreding van deze norm te voorkomen en daarmee een verhoging van een boete voor een herhaalde overtreding te voorkomen. Voor zover eiseres in haar beroepschrift wijst op de omvang van haar bedrijf, heeft verweerder hierin geen aanleiding hoeven zien de boete te matigen. Dit laat immers onverlet dat de bescherming van de volksgezondheid voorop staat en dat iedere onderneming zich dient te houden aan de gestelde normen en de wetgever de vaststelling van de boetehoogte niet afhankelijk heeft gesteld van de grootte van een onderneming of van het aantal door haar uitgevoerde slachtingen. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. Het beroep is ongegrond. 
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. N.S.J. Letschert, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2025.
    
    
    
    
    
      
        De rechter is verhinderd de 
      
      
        						uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     Uitspraak van 13 juni 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:4949.