ECLI:NL:RVS:2025:3228, Raad van State, 16-07-2025, 202303402/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van de twee bedrijfswoningen op het adres [locatie 1] en [locatie 2] in Egmond-Binnen in het gebruik als burgerwoningen. [appellante] is een groothandel in bloemen en planten en is gevestigd op het adres [locatie 3] in Egmond-Binnen. Zij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om haar twee bedrijfswoningen op het adres [locatie 1] en [locatie 2] in Egmond-Binnen als burgerwoningen te gebruiken. [partij] heeft een tuincentrum op het naastgelegen adres [locatie 4] in Egmond-Binnen. Zij vreest dat de verruiming van de mogelijkheid om de woningen te bewonen haar zal beperken in haar bedrijfsvoering. De rechtbank heeft de omgevingsvergunning vernietigd naar aanleiding van het daartegen door [partij] ingestelde beroep. [appellante] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. [partij] heeft daartegen voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft, hangende deze procedure, opnieuw de omgevingsvergunning verleend.

202303402/1/R1.
    Datum uitspraak: 16 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in Egmond-Binnen, gemeente Bergen (NH),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 20 april 2023 in zaak nr. 21/3642 in het geding tussen:
    [partij], gevestigd in Egmond Binnen, gemeente Bergen (NH),
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH).
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juli 2021 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van de twee bedrijfswoningen op het adres [locatie 1] en [locatie 2] in Egmond-Binnen in het gebruik als burgerwoningen.
    Bij uitspraak van 20 april 2023 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 juli 2021 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van [appellante] met inachtneming van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 23 mei 2025 heeft het college uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank en de omgevingsvergunning opnieuw en met gewijzigde voorschriften verleend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. R. Visser, rechtsbijstandverlener in Heiloo, en [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door ir. S. Boonstra, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.D.P. Guarracino, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 oktober 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] is een groothandel in bloemen en planten en is gevestigd op het adres [locatie 3] in Egmond-Binnen. Zij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om haar twee bedrijfswoningen op het adres [locatie 1] en [locatie 2] in Egmond-Binnen (hierna: de woningen) als burgerwoningen te gebruiken.
    [partij] heeft een tuincentrum op het naastgelegen adres [locatie 4] in Egmond-Binnen. Zij vreest dat de verruiming van de mogelijkheid om de woningen te bewonen haar zal beperken in haar bedrijfsvoering. De rechtbank heeft de omgevingsvergunning vernietigd naar aanleiding van het daartegen door [partij] ingestelde beroep.
    [appellante] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. [partij] heeft daartegen voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft, hangende deze procedure, opnieuw de omgevingsvergunning verleend.
    De vraag die partijen in deze procedure verdeeld houdt is of het verlenen van de omgevingsvergunning ter afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied 1998" in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    Het hoger beroep
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het besluit van 7 juli 2021 niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet gebaseerd is op een deugdelijke motivering. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de woningen al geluidgevoelige objecten waren. Daarom is volgens haar een onderzoek naar de geluidbelasting afkomstig van het tuincentrum van [partij] niet noodzakelijk. Volgens [appellante] heeft de rechtbank dan ook ten onrechte overwogen dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom in dit geval van de richtafstand van 10 meter kan worden afgeweken. Volgens [appellante] is het verlenen van de omgevingsvergunning in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening.
    3.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    3.2.    Volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied 1998" heeft het perceel de bestemming "Agrarisch aanverwante bedrijven". Hoewel er in 1948 en 1981 bouwvergunningen zijn verleend voor de bouw van [locatie 1] en [locatie 2], zijn deze bedrijfswoningen nadien niet in het thans geldende bestemmingsplan bij recht voorzien. Ter plaatse is alleen gebruik toegestaan ten dienste van de bestemming. Om het gebruik van de bedrijfswoningen als burgerwoningen mogelijk te maken heeft [appellante] een ruimtelijke onderbouwing "Herbestemming bedrijfswoningen [locatie 1] en [locatie 2] Egmond-Binnen" van 21 februari 2021 opgesteld. Ook is door BuroDB op 2 december 2020 een akoestisch onderzoek opgesteld. Uit het besluit van 7 juli 2021 en de daarbij horende nota van zienswijzen blijkt dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend omdat het de wijziging van het gebruik van de woningen in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening. Het leidt volgens het college tot een ruimtelijke verbetering van de omgeving omdat als voorschrift aan de vergunning is verbonden dat een groot aantal bouwwerken achter de woningen gesloopt moet worden. Ondanks de bedrijfsactiviteiten van [partij] is er volgens het college een goed woon- en leefklimaat bij de woningen. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat dit bedrijf aan de eisen van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Abm) moet voldoen, ook zonder dat het gebruik van de woningen wijzigt.
    3.3.    [appellante] betoogt naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omgevingsvergunning ertoe leidt dat de woningen nieuwe geluidgevoelige gebouwen worden. Voor de toepassing van de milieuregels die gelden voor [partij] maakt het namelijk niet uit of de woningen van [appellante] bedrijfswoningen of burgerwoningen zijn. De woningen van [appellante] mogen op grond van het bestemmingsplan ten dienste van de bestemming "Agrarisch aanverwante bedrijven" als bedrijfswoning worden gebruikt. De in artikel 2.17 van het Abm opgenomen geluidgrenswaarden golden daarom ook al voor de woningen. Omdat de bewoners al beschermd werden tegen het geluid van het tuincentrum van [partij], heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het verlenen van de omgevingsvergunning niet tot gevolg heeft dat geluidgrenswaarden van toepassing worden op de bedrijfswoningen, terwijl dat vóór de vergunningverlening nog niet zo was. In zoverre verslechtert de vergunningverlening de positie van [partij] niet.
    Daarmee staat echter niet vast dat de vergunningverlening in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dat [partij] aan de normen uit het Abm moet voldoen is daarvoor niet voldoende. Dat zegt immers niets over de vraag of [partij] aan die normen kan voldoen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college moest onderzoeken of ter plaatse van de woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bestaat. Hierna gaat de Afdeling in op de manier waarop het college dat onderzoek heeft gedaan en hoe de rechtbank daarover heeft geoordeeld.
    3.4.    Bij de beoordeling van de mate van hinder ter plaatse van de bedrijfswoningen heeft het college aangesloten bij de aanbevolen afstanden in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure). Een tuincentrum heeft volgens de VNG-brochure een richtafstand van 30 meter vanwege geluid. Volgens het college kan deze afstand met één stap worden verlaagd, omdat de woningen zijn gelegen in "gemengd gebied" als bedoeld in de VNG-brochure. Het college heeft daarom vanwege geluid een richtstand van 10 meter aangehouden.
    Het terrein van [partij] met daarop haar koelcel grenst echter direct aan de woning [locatie 2]. Dat betekent dat wordt afgeweken van deze richtafstand uit de VNG-brochure. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1682, onder 17.3, en de uitspraak van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2146, onder 8.2) zijn de in de VNG-brochure opgenomen afstanden indicatief en kan hiervan gemotiveerd worden afgeweken. Volgens het college is dat in dit geval mogelijk omdat er weinig hinder uitgaat van de bedrijfsvoering van [partij]. Het college heeft de verwachting dat de geluidbelasting vanwege het tuincentrum van [partij] laag zal zijn, omdat het bedrijf vooral in de dagperiode actief is en het geluid ervan dan wegvalt tegen het geluid afkomstig van het verkeer op de Herenweg. Ook schermt tussenliggende bebouwing volgens het college het geluid van [partij] af. Het college gaat er daarmee echter aan voorbij dat het terrein van [partij] met daarop haar koelcel direct grenst aan de woning [locatie 2]. Gelet hierop, heeft het college de conclusie dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen is verzekerd, niet aan de hand van concrete, objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd. Het lag op de weg van het college om te onderzoeken wat de geluidbelasting door het tuincentrum van [partij] op de woning [locatie 2] is. Het college heeft zijn stelling dat dit niet nodig is, vanwege de aard van de bedrijfsvoering en omdat tussenliggende bebouwing voor voldoende afscherming zorgt, ook niet objectief onderbouwd.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht overwogen dat het college onvoldoende heeft onderbouwd waarom het heeft afgeweken van de VNG-richtafstand voor geluid.
    3.5.    De conclusie is dat de Afdeling met de rechtbank van oordeel is dat voorbereiding en de motivering van het besluit van 7 juli 2021 onvoldoende is, omdat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat er een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning [locatie 2] is. Wat [appellante] daarover voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    4.       Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. Het door [partij] ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is daarmee vervallen. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Het besluit van 23 mei 2025
    5.       Bij besluit van 23 mei 2025 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw en onder gewijzigde voorschriften verleend. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    6.       Het college heeft zich in het besluit 23 mei 2025 opnieuw op het standpunt gesteld dat het verlenen van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het heeft daarbij gewezen op een aanvullend voorschrift dat het aan de omgevingsvergunning heeft verbonden.
    7.       [appellante] heeft op de zitting naar voren gebracht dat haar gronden tegen het besluit van 23 mei 2025 inhoudelijk overeenkomen met wat zij in hoger beroep heeft aangevoerd. Dat betekent dat zij betoogt dat ook zonder nader onderzoek en zonder aanvullend voorschrift een goed woon- en leefklimaat is verzekerd. Zoals hiervoor onder 3.5 is geoordeeld, kon het college zich niet zonder nader onderzoek op het standpunt stellen dat bij de woning [locatie 2] een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is verzekerd. Het betoog slaagt dan ook niet.
    8.       [partij] heeft op de zitting betoogd dat het aanvullende voorschrift onvoldoende is om ter plaatse een goed woon- en leefklimaat te garanderen. Het voorschrift is onvoldoende gespecificeerd en er is niet geborgd dat een effectieve geluidwering wordt gerealiseerd, aldus [partij]. Hierdoor zal zij worden beperkt in haar bedrijfsvoering.
    8.1.    Het college heeft het besluit van 23 mei 2025 gebaseerd op een advies van de Omgevingsdienst van 15 augustus 2024. In dat advies is een advies van LBP | Sight van 19 juli 2024 betrokken. De conclusie van beide adviezen is dat [partij] bij voortzetting van haar bestaande bedrijfsvoering grotendeels kan voldoen aan de geluidregels die voor haar bedrijf gelden. Alleen haar koelcel maakt te veel geluid. Uit het geluidonderzoek van LBP | Sight blijkt dat door de koelcel de geluidnorm die geldt voor [partij] in de avond- en nachtperiode met 3 dB(A), respectievelijk 8 dB(A) wordt overschreden. Dit zou volgens het advies van LBP | Sight kunnen worden opgelost met een aanpassing van de koelcel, dan wel het plaatsen van een vrijstaande voorzetwand in de woning [locatie 2] die aan bepaalde eisen voldoet.
    Het aanvullend voorschrift dat het college aan de omgevingsvergunning heeft verbonden, luidt als volgt: "Dat de woning op [locatie 2] pas als burgerwoning conform dit besluit in gebruik mag worden genomen, nadat een maatregel in de woning is getroffen overeenkomstig het advies van de Omgevingsdienst Noord Holland Noord (bijlage 2). De maatregel moet ervoor zorgen dat het binnenklimaat aan de eisen uit het Bbl voldoet of uit een aanpassing van de bedrijfsvoering bij [partij] moet blijken dat sprake is van een geluidbelasting van maximaal 55 dB op de gevel van de woning op [locatie 2]"
    8.2.    [partij] betoogt naar het oordeel van de Afdeling terecht dat dit voorschrift onvoldoende duidelijk is. In de eerste plaats is onduidelijk wat wordt bedoeld met "het nemen van een maatregel overeenkomstig het advies van de Omgevingsdienst". Het advies van de Omgevingsdienst van 15 augustus 2024 dat het college als bijlage bij de omgevingsvergunning heeft gevoegd is namelijk niet specifiek genoeg om op basis daarvan te bepalen wat de vergunninghouder moet doen. Dit advies luidt: "Geadviseerd wordt om de initiatiefnemer te informeren dat er voor wat betreft het aspect geluid sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Hierbij wordt tevens geadviseerd om nader onderzoek te laten doen naar hoe het geluid veroorzaakt door de koelcel ter plaatse van de slaapkamer van de woning aan de [locatie 1]a beperkt kan worden dan wel in de slaapkamer een vrijstaande voorzetwand te laten plaatsen."
    Op de zitting heeft het college toegelicht dat het met het voorschrift heeft willen regelen dat [appellante] in beginsel de door LBP | Sight voorgestelde voorzetwand moet plaatsen, maar dat die verplichting vervalt als [partij] naar aanleiding van minnelijk overleg met [appellante] haar bedrijfsvoering aanpast. Er is echter niet in de omgevingsvergunning vastgelegd wanneer aanpassing van de bedrijfsvoering van [partij] toereikend zal zijn. Bovendien kan in de toekomst onduidelijkheid ontstaan over de vraag of de voorzetwand aanwezig moet zijn indien het gebruik op het perceel van [partij] weer op de oude voet wordt voortgezet en dus of het voorschrift uit de omgevingsvergunning wordt nageleefd.
    Daarnaast heeft het college kennelijk willen regelen dat de te plaatsen voorzetwand zorgt voor een aanvaardbaar akoestisch binnenklimaat. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het daarbij heeft willen aansluiten bij een normstelling uit het Besluit bouwwerken leefomgeving. Maar het is niet duidelijk naar welke norm het voorschrift verwijst. Ook daarom is het besluit van 23 mei 2025 onduidelijk. Dat [appellante], zoals zij op de zitting heeft toegelicht, begrijpt wat de bedoeling is, doet daar niets aan af. Het gaat er immers om dat het ook voor andere belanghebbenden duidelijk is of [appellante] aan de voorschriften van haar omgevingsvergunning voldoet.
    [partij] betoogt dus terecht dat het aanvullende voorschrift onvoldoende duidelijk is en dat daardoor onvoldoende is geborgd dat ter plaatse een goed woon- en leefklimaat aanwezig is.
    Het betoog slaagt.
    9.       Het besluit van 23 mei 2025 komt gelet op het voorgaande voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    Op de zitting is de Afdeling gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden verzekerd door in de woning [locatie 2] een voorzetwand te plaatsen met de eigenschappen zoals beschreven op pagina 12 van het rapport van LBP | Sight van 19 juli 2024. De Afdeling geeft het college in overweging om een verplichting tot realisatie en het in stand houden van een voorzetwand met de in het rapport van LBP | Sight genoemde eigenschappen in de omgevingsvergunning vast te leggen.
    Conclusie beroep
    10.     Het beroep van [appellante] tegen het besluit van 23 mei 2025 is ongegrond.
    11.     Het beroep van [partij] tegen het besluit van 23 mei 2025 is gegrond. Dit besluit moet vanwege strijd met het rechtszekerheidsbeginsel worden vernietigd. Dat betekent dat het college opnieuw op de aanvraag om een omgevingsvergunning zal moeten beslissen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Het college hoeft bij het voorbereiden van het nieuwe besluit afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw toe te passen.
    12.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    13.     Het college moet de proceskosten van [partij] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep van [appellante] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) van 23 mei 2025 met kenmerk DB867437 ongegrond;
    III.      verklaart het beroep van [partij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) van 23 mei 2025 met kenmerk DB867437 gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) van 23 mei 2025 met kenmerk DB867437;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) tot vergoeding van bij [partij] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) van 23 mei 2025 met kenmerk DB867437 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 948,81, waarvan € 907,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Bangma
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
    672-1136