ECLI:NL:RBDOR:2010:BO1591, Rechtbank Dordrecht, 02-07-2010, AWB 09/1330
Rechtbank Dordrecht — Uitspraak 
Datum: 2010-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Onthouding kostentoedelingsverordening 2009 door GS. Uitleg artikel 120, derde lid, van de Waterschapswet. Financiële risico's waterschap en  belangenafweging.
      
      Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland hebben goedkeuring onthouden aan de Kostentoedelingsverordening 2009 als vastgesteld door de Verenigde Vergadering op 27 november 2008. Daarin was het ingezetenenpercentege op grond van artikel 120, derde lid, van de Waterschapswet vastgesteld op 50%. Volgens GS werd echter niet voldaan aan de ingevolge voormelde bepaling geldende vereisten voor toepassing van enig ingezetenenpercentage hoger dan 40%. De Verenigde Vergadering heeft zich daarop genoodzaakt gezien in een gewijzigde verordening dit laatste percentage te hanteren vanwege de grote financiële risico"s voor het waterschap indien zij vast zou houden aan het door haar redelijk geachte percentage van 50%. De rechtbank acht de beroepsgronden tegen de uitleg door GS van voormelde bepaling niet op voorhand onjuist. Aan een verdere beoordeling daarvan komt de rechtbank echter niet toe. Naar haar oordeel heeft de Verenigde Vergadering, ook in het geval dat zij wel bevoegd zou zijn het ingezetenenpercentage op grond van die bepaling te verhogen, voor het jaar 2009 mogen afzien van gebruikmaking van die bevoegdheid op grond van de – door eiseres niet betwiste – grote financiële risico’s als in 2.5.4 beschreven.

RECHTBANK DORDRECHT
      Sector Bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: AWB 09/1330
    
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) juncto artikel 26 Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) in het geding tussen
    
    
      [naam eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
      gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis,
    
    
    en
    
    
      de heffingsambtenaar van het Waterschap Hollandse Delta, verweerder,
      gemachtigden: mr. P. van de Berg en mr. J.K. Lanser, werkzaam bij Van den Bosch en Partners, te Sliedrecht.
    
    
    1. Ontstaan en loop van het geding
    
    Met dagtekening 31 mei 2009 heeft verweerder aan eiseres voor het belastingjaar 2009 een aanslag waterschapsbelastingen opgelegd ten bedrage van € 1.021,12.
    
    Tegen deze aanslag heeft eiseres bij brief van 9 juli 2009 bezwaar gemaakt bij verweerder.
    
    Bij uitspraak op bezwaar van 9 september 2009 heeft verweerder dit bezwaarschrift ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak heeft eiseres bij faxbericht van 12 oktober 2009 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
    
    
      De zaak is op 7 juni 2010 ter zitting van een meervoudige kamer behandeld.
      Eiseres is verschenen bij gemachtigde. 
      Verweerder is verschenen bij gemachtigden.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Wettelijk kader
    
    
      Artikel 73 van de Waterschapswet luidde ten tijde hier in geding als volgt:
      1. Besluiten van het waterschapsbestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, verbinden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt.
      2. Bekendmaking geschiedt door plaatsing in een vanwege het waterschapsbestuur tegen betaling van kosten algemeen verkrijgbaar gestelde publicatie en door het doen van mededeling daarvan in een plaatselijk verschijnend dag- of nieuwsblad.
      3. Bij de bekendmaking van een besluit dat aan goedkeuring is onderworpen, wordt tevens de dagtekening vermeld van het besluit waarbij de goedkeuring is verleend of wordt mededeling gedaan van de omstandigheid dat ingevolge artikel 10:31, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een besluit tot goedkeuring wordt geacht te zijn genomen.
      4. Besluiten als bedoeld in het eerste lid worden tegelijk met de bekendmaking voor een ieder ter inzage gelegd voor de tijd van twaalf weken, op de secretarie van het waterschap of op een andere door het waterschapsbestuur te bepalen plaats.
    
    
    
      Artikel 79 van de Waterschapswet luidt als volgt:
      1. Het algemeen bestuur stelt een verordening vast waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van het beleid van dat bestuur worden betrokken.
      2. De in het eerste lid bedoelde inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, voorzover in de verordening niet anders is bepaald.
    
    
    
      Artikel 120 van de Waterschapswet luidt als volgt:
      1. Het algemeen bestuur stelt ten behoeve van de in artikel 117 bedoelde heffing een verordening vast, waarin voor elk van de categorieën van heffingplichtigen de toedeling van het kostendeel is opgenomen. Bij die verordening kan worden bepaald dat kosten van heffing en invordering van de watersysteemheffing en kosten van de verkiezing van de leden van het algemeen bestuur rechtstreeks worden toegerekend aan de betrokken categorieën van heffingplichtigen.
      2. De toedeling van het kostendeel voor de categorie, bedoeld in artikel 117, onderdeel a, wordt bepaald aan de hand van de gemiddelde inwonerdichtheid per vierkante kilometer in het gebied van het waterschap. Het door het waterschap bij verordening, als bedoeld onder het eerste lid, te bepalen kostenaandeel bedraagt: 
      a. minimaal 20% en maximaal 30% wanneer het aantal inwoners per vierkante kilometer niet meer bedraagt dan 500;
      b. minimaal 31% en maximaal 40% wanneer het aantal inwoners per vierkante kilometer meer bedraagt dan 500, maar niet meer dan 1000;
      c. minimaal 41% en maximaal 50% wanneer het aantal inwoners per vierkante kilometer meer bedraagt dan 1000.
      3. Het algemeen bestuur kan de in het tweede lid genoemde maximale percentages verhogen tot 40, onderscheidenlijk 50 en 60 %.
      4. De toedeling van het kostendeel voor de categorieën, bedoeld in artikel 117, onderdelen b tot en met d, wordt bepaald op basis van de waarde van de onroerende zaken in het economische verkeer. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden hiertoe nadere regels gesteld.
      5. De in het eerste lid bedoelde verordening behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten. Het besluit tot vaststelling van de verordening wordt binnen vier weken na de vaststelling door het algemeen bestuur toegezonden aan gedeputeerde staten, met de naar voren gebrachte bedenkingen en overwegingen daaromtrent van het algemeen bestuur.
      6. De in het eerste lid bedoelde verordening wordt ten minste eenmaal in de vijf jaren herzien. 
    
    
    
      Artikel 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt:
      1. Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
      2. Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur is van overeenkomstige toepassing. Indien op grond daarvan bepaalde stukken niet ter inzage worden gelegd, wordt daarvan mededeling gedaan.
      3. Tegen vergoeding van ten hoogste de kosten verstrekt het bestuursorgaan afschrift van de ter inzage gelegde stukken.
      4. De stukken liggen ter inzage gedurende de in artikel 3:16, eerste lid, bedoelde termijn.
    
    
    2.2. De uitspraak op bezwaar
    
    Verweerder heeft bij de uitspraak op bezwaar de opgelegde aanslag waterschapsbelastingen 2009 gehandhaafd. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat met ingang van 1 januari 2009 de Waterschapswet voor wat betreft de waterschapsbelastingen ingrijpend is gewijzigd. Dit is een gevolg van de Wet modernisering waterschapsbestel. Het waterschap legt in de begroting vast welke kosten worden geraamd voor de uitvoering van de watersysteemtaak, de wegentaak en de zuiveringstaak. De wijze waarop deze toedeling moet plaatsvinden, is wettelijk geregeld en wordt vastgelegd in de Kostentoedelingsverordening. Deze verordening heeft ter inzage gelegen, waarbij voor burgers de mogelijkheid heeft bestaan om hun zienswijze te geven. De verordening is goedgekeurd door de Provincie. De tarieven zijn een uitvloeisel van een proces van bestuurlijke besluitvorming, waarvoor de wet eigen waarborgen kent en het is, op grond van artikel 8:2, van de Awb, niet mogelijk bezwaar te maken tegen de Kostentoedelingsverordening noch tegen de heffingsverordening. Eiseres is aan te merken als belastingplichtige voor de watersysteemheffing en de wegenheffing ongebouwd. De onderhavige aanslag is conform de verordening opgelegd. De stijging van de aanslag is een direct gevolg van de wijziging van de Waterschapswet. Er is dan ook geen sprake van een onwillekeurige belastingheffing en er is geen strijd met het consistente overheidsbeleid. In artikel 6:9 van het Waterschapsbesluit is voor de toedeling van de kosten in artikel 120, vierde lid, van de Waterschapswet via de methode Delfland bepaald dat de gemiddelde waarde per hectare van natuurterrein wordt gesteld op 20% van de gemiddelde waarde per hectare van de agrarische gronden binnen het gebied van het waterschap, in de kostentoedeling is dit ook als zodanig verwerkt. De Waterschapswet is tot stand gekomen na een zorgvuldig wetgevingsproces. Wellicht dat in de toekomst een aanpassing zal plaatsvinden. Dit kan geen gevolgen hebben voor de huidige aanslag. 
    
    2.3. Beroepsgronden
    
    Eiseres kan zich met de uitspraak op bezwaar niet verenigen en stelt zich daarbij op het volgende standpunt. De thans geldende kostentoedeling valt voor eiseres nadelig uit, omdat veel moet worden bijgedragen in de kosten voor infrastructuur, maar vooral omdat het kostenaandeel voor ongebouwde onroerende zaken relatief hoog is. Voorts stelt eiseres dat de Kostentoedelingsverordening Hollandse Delta 2009 en de Verordening watersysteemheffing Waterschap Hollandse Delta 2009 niet op de, in artikel 73 van de Waterschapswet, voorgeschreven wijze bekend zijn gemaakt. De Verordeningen zijn volgens eiseres dan ook niet in werking getreden en hebben geen verbindende kracht verkregen. De bevoegdheid tot verhoging van het percentage zoals vastgelegd in artikel 120, derde lid, van de Waterschapswet had naar de opvatting van eiseres benut moeten worden, omdat de kostentoedeling volgens de verordening in strijd is met de strekking van de wet als blijkend uit de Memorie van Toelichting. Volgens de Memorie van Toelichting zal de lastenverschuiving volgens de nieuwe wet met name een vermindering inhouden voor - onder anderen - de eigenaren van agrarische gronden. De kostentoedeling volgens de geldende kostentoedelingsverordening 2009 leidt dan ook tot onredelijke en onwillekeurige belastingheffing. Die verordening is op dit onderdeel dan ook onverbindend en Gedeputeerde Staten (hierna: GS) hadden daarom niet tot goedkeuring van de kostentoedeling mogen overgaan.
    
    2.4. De beoordeling door de rechtbank van de formele beroepsgronden
    
    2.4.1. De beroepsgrond dat de verordeningen niet op de voorgeschreven wijze zouden zijn bekendgemaakt is, blijkens de toelichting erop kennelijk gebaseerd op de tekst van artikel 73 van de Waterschapswet, zoals dit thans luidt. Echter, met de inwerkingtreding van de Wet elektronische bekendmaking op 1 juli 2009 is ook artikel 73 van de Waterschapswet gewijzigd. Gelet op de aard van deze bepaling en bij gebreke van een overgangsbepaling met een afwijkende strekking wordt evenwel, gelet op de datum van de onderhavige verordeningen en de datum van bekendmaking, die bekendmaking beheerst door de tekst van artikel 73 van de Waterschapswet zoals deze luidde voor 1 juli 2009. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat aan de bekendmakingsvereisten volgens deze bepaling als destijds geldend, is voldaan. De beroepsgrond hieromtrent dient dan ook te falen.
    
    2.4.2. In artikel 79, eerste lid, van de Waterschapswet is bepaald dat het algemeen bestuur een verordening vaststelt waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van het beleid van dat bestuur worden betrokken. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de hierboven bedoelde inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. 
    
    Artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor de beoordeling van het ontwerp, ter inzage legt.
    
    Niet in geschil is dat het eerste ontwerp van de Kostentoedelingsverordening, welke op 10 september 2008 in ontwerp door de Verenigde Vergadering van het waterschap Hollandse Delta (hierna: de Verenigde Vergadering) is vastgesteld, van 11 september 2008 tot 24 oktober 2008, ter inzage heeft gelegen op het waterschapshuis te Ridderkerk en op de regiosteunpunten. Nadat er verschillende zienswijzen waren ingediend heeft het algemeen bestuur van het waterschap, op 27 november 2008 de definitieve versie vastgesteld en ter goedkeuring toegezonden aan Gedeputeerde Staten. Na het onthouden van goedkeuring is op 18 december 2008 de Kostentoedelingsverordening gewijzigd vastgesteld, welke op 17 februari 2009 is goedgekeurd door Gedeputeerde Staten. 
    
    
      Verweerder heeft blijkens het bovenstaande aan de vereisten in artikel 3:11 van de Awb voldaan. Zowel het doel als de tekst van de wet brengen niet met zich dat een verordening die na de ter inzagelegging gewijzigd wordt vast gesteld eerst opnieuw ter inzage moet worden gelegd.
      Naar het oordeel van de rechtbank kan deze beroepsgrond van eiseres dan ook niet slagen. 
    
    
    2.5. De beoordeling door de rechtbank van de materiële beroepsgronden
    
    2.5. Bij de inhoudelijke beoordeling van het geschil gaat de rechtbank uit van de volgende feiten omtrent de geschiedenis van de totstandkoming van de Kostentoedelingsverordening watersysteembeheer 2009 als bedoeld in artikel 120 van de Waterschapswet.
    
    2.5.1. Overeenkomstig het amendement van 12 oktober 2006 (IIK 30601 nr. 18) van de leden Lenards en Van Lith is in artikel 120 het derde lid ingevoegd. Volgens de toelichting bij het amendement biedt dit de mogelijkheid om het kostenaandeel van de ingezetenen in bijzondere omstandigheden enigszins te verhogen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan waterschappen met een relatief groot aantal natuurterreinen en met een zeer grote inwonerdichtheid.  
    
    
      2.5.2. Bij nota van 26 oktober 2008 hebben Dijkgraaf en Heemraden de concept-kostentoedelingsverordening watersysteembeheer 2009 als bedoeld in artikel 120 van de Waterschapswet (hierna: Verordening I) ter vaststelling voorgelegd aan de Verenigde Vergadering. In Verordening I is de wegenheffing als bedoeld in de artikelen 112a en 122a van de Waterschapswet opgenomen, overeenkomstig het bepaalde in artikel 122b, derde lid, van deze wet. Blijkens de paragraaf "Toedeling van de kosten aan de categorieën" van deze nota, onder 4, zijn Dijkgraaf en Heemraden van opvatting, onder verwijzing naar het rapport van Tauw van 26 augustus 2008, dat het door de aanwezigheid van dure infrastructuur groter geworden aandeel van de categorie ongebouwd wordt opgebracht door een kleiner aantal agrarische hectaren. "In de effecten op het tarief ongebouwd komt de casus inzake de natuurgebieden uit het amendement dicht in de buurt van ons waterschap. Voor de categorie ongebouwd van waterschap Hollandse Delta stijgt het tarief - net als voor het aan het amendement ten grondslag liggende voorbeeld - onevenredig. (...) De facto kan geconstateerd worden dat het beheersgebied van waterschap Hollandse Delta specifieke gebiedskenmerken heeft als bedoeld door de wetgever. (...) Voorgesteld wordt om het aandeel voor de categorie ingezetenen te bepalen op 50%." 
      Op 27 november 2008 heeft de Verenigde Vergadering Verordening I conform dit voorstel vastgesteld. 
    
    
    2.5.3. Bij besluit van 16 december 2009 hebben GS van Zuid-Holland goedkeuring onthouden aan de kostentoedeling volgens Verordening I.
    
    
      2.5.4. Volgens het voorstel van Dijkgraaf en Heemraden aan de Verenigde Vergadering van 18 december 2009 is na deze onthouding van goedkeuring gepoogd de provincie te bewegen althans gedeeltelijk tegemoet te komen aan de wens van het waterschap. Daarbij is gebleken dat de provincie niet akkoord kan gaan met enig ingezetenenpercentage hoger dan 40%, omdat de provincie van mening is dat de motivatie van het waterschap voor een hoger percentage onvoldoende draagkrachtig is en dat niet is voldaan aan de wettelijke vereisten daarvoor. Hernieuwde besluitvorming waarbij slechts gedeeltelijk aan de eisen van de provincie tegemoet wordt gekomen zal, aldus dit voorstel van 18 december 2008, gezien de motivering van het provinciale besluit, wederom tot onthouding van goedkeuring leiden: "Slechts het geheel aan de eisen van de provincie tegemoetkomen kan de belastingheffing voor volgend jaar definitief veilig stellen. Waar rechtsmiddelen bestaan om de beslissing van de provincie aan te vechten ontbreekt de tijd om het gelijk voor de rechtbank af te dwingen. Zolang de procedure loopt kan geen belasting worden geheven voor het watersysteembeheer. De uitkomst van een procedure is ongewis. De financiële consequenties hiervan en het risico worden als groot ingeschat. Ten sterkste wordt ontraden om dit traject te starten zonder tenminste nu reeds een verordening vast te stellen.(...) Het vaststellen van een verordening staat in beginsel niet aan het starten van een juridisch traject in de weg. De tarieven voor 2009 zullen hierdoor echter niet meer kunnen veranderen. Voor de jaren 2010 en verder kan een positieve uitkomst van een procedure nut hebben. Het college heeft besloten, onverlet het voorliggende besluit een juridische procedure op te starten."
      Op 18 december heeft de Verenigde Vergadering de concept kostentoedelingsverordening 2009 als thans geldend vastgesteld (hierna: Verordening II). Daarin is de kostentoedeling opgenomen volgens het geheel van eisen van de provincie als in 2.5.2 bedoeld. 
    
    
    2.5.5. Bij besluit van 17 februari 2009 hebben GS Verordening II goedgekeurd.
    
    2.5.6. De heffing op basis van Verordening II heeft, naar eiseres onbetwist heeft gesteld, geleid tot verhogingen ten opzichte van het voorafgaande jaar van circa 50 % voor de categorie "eigenaars overig ongebouwd", welke categorie hoofdzakelijk landbouwgronden betreft en waartoe eiseres behoort.
    
    2.6. De rechtbank toetst verordeningen aan de wet en aan algemene rechtsbeginselen, waaronder het verbod op willekeurige belastingheffing. De belastingrechter stelt zich afstandelijk op bij de beoordeling van de keuzes die het bestuur heeft gemaakt bij de totstandkoming van de verordeningen van een waterschap. Voor rechterlijk ingrijpen is eerst plaats als wordt voldaan aan de criteria, inhoudende een zo hoge mate van onzorgvuldigheid dat moet worden gesproken van een onredelijke heffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad. 
    
    Mede gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van Verordening II als in 2.5 uiteengezet, acht de rechtbank de beroepsgronden tegen de uitleg die Gedeputeerde Staten geven aan artikel 120, derde lid, van de Waterschapswet, als weergegeven in 2.5.4, niet op voorhand onjuist. Aan een verdere beoordeling daarvan komt de rechtbank echter niet toe. Naar haar oordeel heeft de Verenigde Vergadering, ook in het geval dat zij wel bevoegd zou zijn het ingezetenenpercentage op grond van die bepaling te verhogen, voor het jaar 2009 mogen afzien van gebruikmaking van die bevoegdheid op grond van de - door eiseres niet betwiste - grote financiële risico's als in 2.5.4 beschreven. 
    
    Nu de belastingheffing gelet op het bovenstaande niet als onredelijk en willekeurig is aan te merken, en tussen partijen niet in geschil is dat eiseres ingevolge artikel 2, tweede lid, onder b van de Verordening op de watersysteemheffing en de verordening op de Wegenheffing als belastingplichtige is aan te merken en tevens niet in geschil is dat de aanslag is opgelegd conform de Verordening II,  is de aanslag naar het oordeel van de rechtbank rechtmatig opgelegd.
    
    Het beroep is derhalve ongegrond.
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Mitsdien beslist de rechtbank als volgt.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank Dordrecht,
    
    -	verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gegeven door mr. J.B. van den Beld, voorzitter, en mrs. W.M.P.M. Weerdesteijn en A. Hello, leden, en door de voorzitter en mr. N.M. Zandbergen, griffier, ondertekend.