ECLI:NL:RVS:2024:1034, Raad van State, 13-03-2024, 202207255/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 mei 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel de aanvraag van [appellant] voor een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming voor het houden van 44 melkkoeien en 10 stuks jongvee afgewezen. [appellant] heeft een melkveehouderij aan de [locatie 1] in Zwolle. Oorspronkelijk was de melkveehouderij gevestigd aan de [locatie 2] (hierna: de melkveehouderij op nr. [locatie 2]). Op 5 september 1994 is een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting aan de [locatie 2] ten behoeve van een veehouderij en het houden van 45 melkkoeien, 42 stuks jongvee, 3 vleesstieren en 1 geit. Op 8 juni 2000 heeft [appellant] de melkveehouderij verplaatst naar de [locatie 1]. Partijen zijn het erover eens dat dit perceel aan de overzijde van de Hasselterdijk ligt, op ongeveer 150 m afstand van de [locatie 2]. Op 8 juni 2000 heeft [appellant] een melding gedaan op grond van het Besluit melkveehouderijen milieubeheer voor het oprichten van een melkrundveehouderij aan de Hasselterdijk (ongenummerd).

202207255/1/R2.
    Datum uitspraak: 13 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zwolle,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 4 november 2022 in zaak nr. 21/959 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 mei 2021 heeft het college de aanvraag van [appellant] voor een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: natuurvergunning) voor het houden van 44 melkkoeien en 10 stuks jongvee afgewezen.
    Bij uitspraak van 4 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 18 december 2023, waar [appellant], bijgestaan door J. Pot, rechtsbijstandverlener in Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door H.G. Bos en T. Nicolai, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 2 september 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft een melkveehouderij aan de [locatie 1] in Zwolle (hierna: de melkveehouderij op nr. [locatie 1]).
    Oorspronkelijk was de melkveehouderij gevestigd aan de [locatie 2] (hierna: de melkveehouderij op nr. [locatie 2]). Op 5 september 1994 is een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting aan de [locatie 2] ten behoeve van een veehouderij en het houden van 45 melkkoeien, 42 stuks jongvee, 3 vleesstieren en 1 geit (hierna: de milieuvergunning).
    Op 8 juni 2000 heeft [appellant] de melkveehouderij verplaatst naar de [locatie 1]. Partijen zijn het erover eens dat dit perceel aan de overzijde van de Hasselterdijk ligt, op ongeveer 150 m afstand van de [locatie 2]. Op 8 juni 2000 heeft [appellant] een melding gedaan op grond van het Besluit melkveehouderijen milieubeheer voor het oprichten van een melkrundveehouderij aan de Hasselterdijk (ongenummerd) (hierna: de melding). De melding heeft betrekking op het houden van 44 melkkoeien en 50 stuks jongvee.
    3.       Op 2 september 2020 heeft [appellant] een natuurvergunning aangevraagd voor het houden van 44 melkkoeien en 10 stuks jongvee op de melkveehouderij op nr. [locatie 1]. Het college heeft deze aanvraag afgewezen.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de referentiedatum 10 juni 1994 is, dat er op die datum geen milieutoestemming gold voor de melkveehouderij van [appellant] en dat er daarom geen sprake is van een referentiesituatie. Het college heeft zich volgens de rechtbank dus terecht op het standpunt gesteld dat de realisatie van het project zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden. Daarom kan niet op voorhand worden uitgesloten dat het project zal leiden tot significante, negatieve gevolgen voor deze Natura 2000-gebieden, zo heeft de rechtbank overwogen.
    Toetsingskader
    5.       Artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming luidt als volgt:
    "[…]
    2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
    […]."
    Hoger beroep
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college zijn aanvraag voor een natuurvergunning terecht heeft afgewezen. Een toename van stikstofdepositie op relevante Natura 2000-gebieden als gevolg van het project is namelijk uitgesloten.
    In dit verband is van belang dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de melkveehouderij op nr. [locatie 2] op 10 juni 1994 geen referentiesituatie had, zo stelt [appellant]. Volgens hem had de rechtbank de bestaande situatie op die datum als referentiesituatie moeten aanmerken. Feitelijk was deze melkveehouderij met instemming van het bevoegd gezag namelijk al ver vóór 10 juni 1994 aanwezig. Dat blijkt volgens [appellant] uit verschillende stukken, zoals de bouwvergunning uit 1960 voor de bouw van een landbouwschuur en uit de diertelgegevens van Accountantskantoor Arends van 22 juli 1987. De milieuvergunning, die al op 13 april 1994 voor de bestaande situatie is aangevraagd, was dus niet de eerste toestemming voor de melkveehouderij op nr. [locatie 2]. Daarbij komt dat hij voor die melkveehouderij op 10 juni 1994 niet over een vergunning op grond van de Hinderwet of de Wet milieubeheer kon beschikken. Voor melkveehouderijen bestond onder het regime van de Hinderwet namelijk geen vergunningplicht. Toen vervolgens op 1 maart 1993 de Wet milieubeheer in werking trad, kon aan de melkveehouderij op nr. [locatie 2] gelet op haar locatie nabij een voor verzuring gevoelig gebied en dichtbij een burgerwoning niet direct een vergunning op grond van die wet worden verleend. Dit was pas na de inwerkingtreding van de Interimwet ammoniak en veehouderij op 26 augustus 1994 en de Richtlijn ammoniak en veehouderij 1991 mogelijk.  [appellant] wijst er daarnaast nog op dat het in de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656, waarnaar het college verwijst, ging om een bedrijf waarvoor, anders dan voor zijn bedrijf, wel een vergunningplicht op grond van de Hinderwet gold en dat de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2449, overweging 6.1, ruimte biedt om de referentiesituatie vast te stellen aan de hand van het aantal gehouden dieren op de referentiedatum.
    Verder betoogt [appellant] dat het aantal stuks jongvee volgens de aanvraag met 40 stuks zal afnemen ten opzichte van de huidige situatie op basis van de melding, die zonder problemen kan worden voortgezet. De referentiedatum van 10 juni 1994 is in dit geval niet relevant, omdat de huidige situatie volledig in de landelijke berekeningen wordt meegenomen. De aangevraagde situatie zal daarom in vergelijking met de huidige situatie juist tot minder stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden leiden.
    Tot slot had het college gelet op de motie Bisschop moeten zoeken naar een oplossing om de natuurvergunning wel te verlenen. Anders dan het college aangeeft, heeft deze motie een veel groter bereik dan alleen maar het legaliseren van de PAS-melders, zo betoogt [appellant].
    7.       Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt bij het ontbreken van een natuurvergunning ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum. Onder het verlenen van een milieutoestemming moet in een geval als dit de vergunning of de melding op basis van de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet worden verstaan. Wanneer daarna een toestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de op de referentiedatum toegestane activiteit, dan geldt die latere toestemming als referentiesituatie.
    Als de wijziging of uitbreiding van een bestaand project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging of uitbreiding significante gevolgen heeft (vergelijk de uitspraak van 13 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1891).
    8.       Voor het bedrijf van [appellant] is niet eerder een natuurvergunning verleend. Daarom is in dit geval relevant of de aangevraagde situatie leidt tot een toe- of afname van emissie en depositie ten opzichte van de situatie waarvoor op de relevante referentiedatum een milieutoestemming is verleend.
    Uit de berekening met AERIUS Calculator van 24 februari 2021 volgt dat de aangevraagde situatie stikstofdepositie tot gevolg zal hebben op verschillende Natura 2000-gebieden, waaronder de Weerribben, de Engbertsdijksvenen en het Bargerveen. Omdat deze gebieden vóór 10 juni 1994 zijn aangewezen als Vogelrichtlijngebieden, werd artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn op die datum van toepassing op die gebieden. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de referentiedatum 10 juni 1994 is.
    Dat de stikstofdepositie van het aangevraagde project zal afnemen ten opzichte van de situatie op grond van de melding uit 2000 en dat die situatie in de landelijke berekeningen wordt meegenomen, zoals [appellant] betoogt, is daarom hier niet relevant.
    9.       Op de referentiedatum was de melkveehouderij nog gevestigd aan de [locatie 2] en niet, zoals op het moment van de indiening van de vergunningaanvraag, aan de [locatie 1]. Nog daargelaten of een milieutoestemming die op die datum gold voor de melkveehouderij op nr. [locatie 2] kan worden aangemerkt als referentiesituatie voor de melkveehouderij op nr. [locatie 1], stelt de Afdeling vast dat de melkveehouderij op nr. [locatie 2] op 10 juni 1994 niet over een milieutoestemming beschikte.
    Voor zover het bevoegd gezag heeft ingestemd met de melkveehouderij op nr. [locatie 2] zoals die feitelijk op die datum aanwezig was, zoals [appellant] betoogt, gaat het hier niet om een milieutoestemming waaraan een referentiesituatie kan worden ontleend. Gelet op wat onder 7 is overwogen, is een milieutoestemming waaraan een referentiesituatie kan worden ontleend in dit geval namelijk een vergunning of een melding op basis van de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet. Dit volgt ook uit overweging 6.1 van de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2449. Anders dan [appellant] betoogt, biedt die uitspraak geen aanknopingspunten om de referentiesituatie vast te stellen aan de hand van het aantal gehouden dieren op de referentiedatum.
    Voor zover [appellant] aanvoert dat de melkveehouderij op nr. [locatie 2] op 10 juni 1994 niet over een vergunning op grond van de Hinderwet of de Wet milieubeheer kon beschikken, overweegt de Afdeling dat de melkveehouderij in ieder geval vanaf de inwerkingtreding van de Wet milieubeheer op 1 maart 1993 een milieutoestemming nodig had. Dit betekent dat de omstandigheid dat die melkveehouderij volgens [appellant] niet voldeed aan de voorwaarden om een vergunning op grond van de Wet milieubeheer te verkrijgen, er niet aan afdoet dat in dit geval alleen aan een milieutoestemming op de referentiedatum een referentiesituatie kan worden ontleend. Dat het in de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656, ging om een bedrijf waarvoor, anders dan voor zijn bedrijf, een Hinderwetvergunningplicht gold, zoals [appellant] betoogt, maakt dit dus niet anders.
    Gelet hierop heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de melkveehouderij op nr. [locatie 2] op 10 juni 1994 geen referentiesituatie had. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat het project zal leiden tot significante gevolgen voor omliggende Natura 2000-gebieden.
    10.     Over zijn betoog over de motie Bisschop heeft [appellant] op de zitting toegelicht dat dit moet worden begrepen als een oproep aan de Tweede Kamer om met een oplossing te komen voor gevallen zoals het zijne. De rechtbank heeft over deze motie overwogen dat deze niet heeft geleid tot een wetswijziging op grond waarvan het college een natuurvergunning aan [appellant] had moeten verlenen. In wat [appellant] hierover in hoger beroep heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel.
    11.     Gelet op het voorgaande is de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht tot de conclusie gekomen dat het college de aanvraag van [appellant] voor een natuurvergunning terecht heeft afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     Het hoger beroep is ongegrond.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.E.H.J. Vollaers, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vollaers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024
    880