ECLI:NL:RVS:2024:2921, Raad van State, 17-07-2024, 202304081/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 april 2023 heeft de raad van de gemeente Enschede het bestemmingsplan "Onzelfstandige bewoning Enschede 2022" vastgesteld. Het plan voorziet in een regeling voor kamerverhuurpanden voor een groot deel van het grondgebied van de gemeente Enschede. Het gaat om een zogenoemd paraplubestemmingsplan. Op grond van artikel 5.1.1 van het plan is het ter plaatse van de aanduiding "overige zone - verbod onzelfstandige bewoning" verboden om zonder omgevingsvergunning woningen/wooneenheden of andere gebouwen te gebruiken of in gebruik te geven als kamerverhuurpand. In afwijking daarvan is bij bestaande kamerverhuurpanden wel onzelfstandige bewoning toegestaan. Het vergroten van het aantal kamers binnen een bestaand kamerverhuurpand is verboden zonder omgevingsvergunning. [appellant] is eigenaar van het pand op het perceel Rozenstraat 49 in Enschede. Dit pand is al jaren in gebruik als kamerverhuurpand en heeft zes kamers. Met het plan is aan het gebied waarin het pand ligt, de aanduiding "overige zone - verbod onzelfstandige bewoning" toegekend. Volgens [appellant] respecteert het plan zijn rechten niet.

202304081/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Enschede,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Enschede,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 april 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Onzelfstandige bewoning Enschede 2022" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 2 april 2024, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. L. Zuurbier, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 29 september 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in een regeling voor kamerverhuurpanden voor een groot deel van het grondgebied van de gemeente Enschede. Het gaat om een zogenoemd paraplubestemmingsplan. Op grond van artikel 5.1.1 van het plan is het ter plaatse van de aanduiding "overige zone - verbod onzelfstandige bewoning" verboden om zonder omgevingsvergunning woningen/wooneenheden of andere gebouwen te gebruiken of in gebruik te geven als kamerverhuurpand. In afwijking daarvan is bij bestaande kamerverhuurpanden wel onzelfstandige bewoning toegestaan. Het vergroten van het aantal kamers binnen een bestaand kamerverhuurpand is verboden zonder omgevingsvergunning. De afwijkingsbevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders staat in de artikelen 5.1.2, 5.1.3. en 5.1.4 van het plan.
    3.       [appellant] is eigenaar van het pand op het perceel Rozenstraat 49 in Enschede (hierna: het pand). Dit pand is al jaren in gebruik als kamerverhuurpand en heeft zes kamers. Met het plan is aan het gebied waarin het pand ligt, de aanduiding "overige zone - verbod onzelfstandige bewoning" toegekend. Volgens [appellant] respecteert het plan zijn rechten niet.
    Beroepsgronden
    4.       [appellant] betoogt dat het plan zijn bestaande rechten niet respecteert en doorkruist. [appellant] wil het pand verbouwen waardoor het in totaal zeven kamers krijgt. Hij stelt dat er onder de bestemmingsplannen "Laares 2014" en "Onzelfstandige Bewoning Enschede" uit 2017 geen maximum aan het aantal kamers was gesteld. Als hij daarom vóór de vaststelling van het "Voorbereidingsbesluit onzelfstandige bewoning 2021" een omgevingsvergunning had aangevraagd voor het vergroten van het aantal kamers van zijn pand, dan zou hij die omgevingsvergunning hebben gekregen. Het plan bevat ten onrechte niet deze mogelijkheid tot vergroting van het aantal kamers binnen een bestaand kamerverhuurpand uit het vorige plan. Volgens [appellant] is het plan ook te algemeen en wordt er geen rekening gehouden met individuele situaties waarin kwaliteitswinst voor de leefbaarheid van de omgeving behaald kan worden door kamerverhuurpanden te laten uitbreiden.
    Voor de uitbreiding van zijn pand met een extra kamer heeft [appellant] op 30 september 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd, maar deze is geweigerd. Het besluit tot weigering van de vergunning is bij besluit op bezwaar van 19 juni 2023 in stand gelaten. [appellant] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. [appellant] stelt er belang bij te hebben dat het plan hem niet wordt tegengeworpen als de rechtbank hem in het gelijk stelt.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat voor bestaande kamerverhuurpanden, zoals dat van [appellant], geldt dat deze ook onder dit plan als kamerverhuurpand gebruikt kunnen worden. Op grond van gewijzigde inzichten heeft de raad evenwel besloten om de mogelijkheid om het aantal kamers te vergroten binnen een bestaand kamerverhuurpand, die onder de bestemmingsplannen "Laares 2014" en "Onzelfstandige Bewoning Enschede" uit 2017 nog wel bestond, te beperken. De raad stelt dat dit in overeenstemming is met vaste rechtspraak van de Afdeling dat aan geldende bestemmingsplannen geen blijvende rechten ontleend kunnen worden. Volgens de raad is het plan vastgesteld met het doel om een duidelijk kader te geven voor de gevallen waarin medewerking kan worden verleend aan het realiseren van onzelfstandige bewoning. De regels van het vorige bestemmingsplan "Onzelfstandige bewoning Enschede" hadden volgens de raad enkele ongewenste effecten die genoemd zijn in paragraaf 1.1 van de plantoelichting. Tot slot stelt de raad dat de gemeente niet de capaciteit heeft om naar alle individuele gevallen te kijken en dat daarom algemene voorwaarden zijn gesteld waaronder een omgevingsvergunning voor het vergroten van het aantal kamers binnen een kamerverhuurpand kan worden verleend.
    4.2.    Artikel 1.6 van de planregels luidt:
    "Bestaand kamerverhuurpand: een kamerverhuurpand dat voor 24 december 2016 (het tijdstip van inwerkingtreding van het Voorbereidingsbesluit "Onzelfstandige Bewoning 2017") onzelfstandig werd bewoond en waarvan dit gebruik niet voor een periode langer dan een jaar is onderbroken." Artikel 5.1.1 luidt:
    "a.     Ter plaatse van de aanduiding "overige zone - verbod onzelfstandige bewoning" is, daar waar ter plaatse het gebruik als wonen is toegestaan, het verboden zonder omgevingsvergunning woningen/wooneenheden of andere gebouwen te gebruiken of in gebruik te geven als kamerverhuurpand.
    b.       in afwijking van het bepaalde onder a is onzelfstandige bewoning toegestaan bij een bestaand kamerverhuurpand.
    c.       Ter plaatse van de aanduiding "overige zone - verbod onzelfstandige bewoning" is het verboden zonder omgevingsvergunning het aantal kamers te vergroten binnen een bestaand kamerverhuurdpand."
    Artikel 5.1.2 luidt:
    "Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 5.1.1 onder a en het gebruik voor kamerverhuur toestaan, mits wordt voldaan aan de hieronder genoemde voorwaarden:
    […]"
    Artikel 5.1.4 luidt:
    "Bij het vergroten van het aantal kamers in een kamerverhuurpand gelden de voorwaarden zoals bedoeld onder artikel 5.1.2 en 5.1.3."
    4.3.    De Afdeling overweegt dat uit de artikelen 1.6 en 5.1.1, onder b, van de planregels volgt dat als een kamerverhuurpand voor 24 december 2016 onzelfstandig werd bewoond en het gebruik niet voor een periode van langer dan een jaar is onderbroken, onzelfstandige bewoning is toegestaan. Onbetwist is dat het pand van [appellant] een "bestaand kamerverhuurpand" met in ieder geval zes kamers is als bedoeld in de artikelen 1.6 en 5.1.1, onder b, van de planregels. Dit gebruik blijft daarom toegestaan onder het plan.
    4.4.    Daarnaast overweegt de Afdeling dat in het algemeen geen blijvende rechten aan een geldend bestemmingsplan kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
    De Afdeling overweegt dat uit de plantoelichting en het verweerschrift blijkt dat de raad tot gewijzigde planologische inzichten is gekomen en daarbij een deugdelijke belangenafweging heeft gemaakt. Het standpunt van de raad dat er een nieuw planologisch kader nodig is voor kamerverhuur omdat het vorige bestemmingsplan "Onzelfstandige bewoning Enschede" ongewenste effecten had, acht de Afdeling niet onredelijk. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het vorige bestemmingsplan volgens de raad onbedoeld meer kamerverhuur mogelijk maakte dan gewenst, geen rekening hield met andere aspecten die van invloed zijn op de leefbaarheid in de stad en geen rekening hield met de "zomerdip" door het uitschrijven van studenten. Verder werden er volgens de raad door het ontbreken van overzicht van kamerverhuurpanden afwegingen gebaseerd op onjuiste aannames.
    Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling tot het oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het algemene belang van het beperken van de nadelige effecten van kamerverhuurpanden belangrijker is dan het behouden van de mogelijkheid uit het vorige plan om zonder omgevingsvergunning het aantal kamers binnen een bestaand kamerverhuurpand te vergroten.
    4.5.    Voor zover [appellant] betoogt dat de raad met het verbod om het aantal kamers te vergroten geen rekening heeft gehouden met individuele situaties, overweegt de Afdeling het volgende. De raad maakt met het opnemen van een afwijkingsbevoegdheid in artikel 5.1.2, gelezen in samenhang met artikel 5.1.4, van de planregels het vergroten van het aantal kamers in een kamerverhuurpand met omgevingsvergunning onder voorwaarden mogelijk. De Afdeling acht het standpunt van de raad dat de gemeente niet naar alle individuele gevallen kan kijken en daarom algemene voorwaarden voor afwijken heeft gesteld in het plan, niet onredelijk. Daarom komt de Afdeling tot het oordeel dat de raad met de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 5.1.2, in samenhang met artikel 5.1.4, van de planregels voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van [appellant] als kamerverhuurder.
    4.6.    De Afdeling overweegt verder dat de procedure omtrent de omgevingsvergunning buiten de omvang van het geschil valt. Ten overvloede wijst de Afdeling erop dat de raad op de zitting heeft toegelicht dat als de procedure die [appellant] voert bij de rechtbank ertoe leidt dat de omgevingsvergunning voor de uitbreiding van het aantal kamers van het bestaande kamerverhuurpand toch moet worden verleend, deze onderdeel wordt van het bestaande gebruik van het kamerverhuurpand dat onder het nieuwe plan gerespecteerd zal (en moet) worden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het beroep is ongegrond.
    6.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
    288-1076