ECLI:NL:RBLIM:2024:4581, Rechtbank Limburg, 19-07-2024, ROE 21/1890
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank verklaart het beroep tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten ongegrond. Er is geen sprake van een verleende omgevingsvergunning van rechtswege. Verweerde heeft in het licht van de aanvraag en het geldend beleid de omgevingsvergunning mogen weigeren. Van strijd met het vertrouwensbeginsel is geen sprake en ook de beroepsgrond dat verweerder tot een schadeloosstelling had moeten komen in verband met gemaakte afspraken slaagt niet.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21 / 1890 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. Q.W.J. de Ruijter),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder 
      (gemachtigden: mr. R.A.H.M. van der Steen, mr. N.J.A.G. Aalhofs, [gemachtigde 1] , [gemachtigde 2] ).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	Bij het (primaire) besluit van 29 januari 2021 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning afgewezen. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 3 juni 2021 (bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft op 18 maart 2024 een overzichtsdocument ingediend. 
      
    
    
      1.4.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 4 april 2024, gevoegd met de zaken 
        ROE 21/1891, ROE 21/2421 en ROE 21/2422 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. Tevens was ter zitting namens Metaal Flex Nederland B.V. aanwezig [gemachtigde 3] . Na de zitting heeft de rechtbank (een aantal van) de zaken gesplitst, zodat afzonderlijk uitspraak wordt gedaan.  
      
      
      
    
  
  
    (Totstandkoming van) het bestreden besluit
    
    
      2. Eiseres is eigenaar van het pand gelegen aan het [adres] te [plaats 1] (hierna: het pand). Dit betreft een voormalig hotel met 36 kamers en 2 appartementen. Metaal Flex Nederland B.V. huurt dit pand van eiseres en beheert en coördineert sinds 2004 de huisvesting van (tijdelijke) arbeidsmigranten in het pand. Het pand heeft op grond van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (hierna: het bestemmingsplan), vastgesteld op 16 juni 2015, de bestemming ‘Horeca’ met de functieaanduiding ‘Hotel’. Laatstelijk op 9 december 2020 heeft eiseres een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor de huisvesting van arbeidsmigranten in het pand. Bij het primaire besluit van 29 januari 2021 heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat het gebruik van het pand volgens verweerder in strijd is met het bestemmingsplan en ruimtelijk gezien niet past in het [centrum] en derhalve niet voldoet aan de voorwaarden van het beleid “huisvesting short stay arbeidsmigranten 2019” (hierna: de beleidsregels). Het tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar van eiseres heeft verweerder bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Eiseres is het hier niet mee eens, omdat zij - kort gezegd- van mening is dat het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand niet in strijd is met het bestemmingsplan en zij een gerechtvaardigd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel.    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend op 9 december 2020. Dat betekent dat in dit geval het vóór 1 januari 2024 geldende recht van toepassing blijft. Dat is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
    
    4. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Is er sprake van een omgevingsvergunning van rechtswege?
      
    
    
    6. Eiseres voert aan dat sprake is van een vergunning van rechtswege voor de huisvesting van arbeidsmigranten, omdat zij verweerder bij brieven van 1 oktober 2014 en 12 maart 2015 heeft verzocht om mee te werken aan het vastleggen van het huidige gebruik van het pand in het nieuwe voor te bereiden bestemmingsplan. Het verzoek tot gebruiksverandering valt onder de ‘kruimelgevallenregeling’. Daartoe heeft eiseres destijds een ruimtelijke onderbouwing toegevoegd, om aan te tonen dat wordt voldaan aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening (artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2º, van de Wabo).
    
    7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen van rechtswege verleende omgevingsvergunning is, omdat de genoemde brieven geen aanvraag voor een omgevingsvergunning betreffen. Volgens recente jurisprudentie dient een verzoek om omgevingsvergunning, al dan niet met toepassing van de kruimelgevallenregeling, duidelijk kenbaar te zijn en in een zelfstandig document te zijn opgenomen. Hiervan is geen sprake.
    
    8. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de brieven van 1 oktober 2014 en
    12 maart 2015 en de correspondentie tussen partijen geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Ter onderbouwing van dit oordeel verwijst de rechtbank naar de uitspraak van heden in zaaknummer ROE 21/1891. 
    
    
      
        Is er sprake van strijd met het bestemmingsplan?
      
    
    
    9. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het verblijf van arbeidsmigranten in het pand op basis van het bestemmingsplan is toegestaan. Hiertoe verwijst zij naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 26 mei 2021. Uit het bestemmingsplan blijkt niet dat het verstrekken van nachtverblijf beperkt is tot recreatieve doeleinden. In het pand mag op basis van de toegestane functie ‘hotel’ op zowel recreatieve als bedrijfsmatige wijze logies worden verstrekt. Deze functie laat ook een langer verblijf toe. Tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten is in het bestemmingsplan niet als strijdig gebruik aangemerkt. 
    
    10. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat los van het feit dat het huisvesten van arbeidsmigranten niet als een horeca-activiteit gekwalificeerd kan worden, horeca in de categorieën 1 en 2 geen huisvesting van arbeidsmigranten toestaat. Dat op het perceel de functieaanduiding “hotel” rust maakt eveneens niet dat het huisvesten van arbeidsmigranten is toegestaan, omdat dit niet hetzelfde is als het aanbieden van hotelovernachtingen. Wellicht kunnen zowel het huisvesten van arbeidsmigranten als het aanbieden van hotelovernachtingen in het algemeen gekwalificeerd worden als ‘het verschaffen van logies’, maar het verstrekken van logies in het algemeen is een activiteit die voorbehouden is voor gronden waar horeca in de categorie 5 geldt. Een dergelijke activiteit is evenwel niet ter plaatse toegestaan. 
    
    
      
        Juridisch kader 
      
    
    
    11. In artikel 1.53 van de regels van het bestemmingsplan is bepaald dat onder horeca wordt verstaan: “het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodaties en/of het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf.”
    
    
      Artikel 1.65 van de planregels bepaalt dat onder logies wordt verstaan:
      het bedrijfsmatig (nacht)verblijf aanbieden, waarbij de betreffende persoon het hoofdverblijf elders heeft.
    
    
    
      In artikel 11.1, onder a, van de planregels is bepaald dat de voor ‘Horeca’ aangewezen gronden bestemd zijn voor horeca van categorie 1 en 2 (zijnde, kort gezegd, inrichtingen die in overwegende mate zijn gericht op het verstrekken van etenswaren). 
    
    
    
      In artikel 11.1, onder d, van de regels van het bestemmingplan is bepaald dat de voor 'Horeca' aangewezen gronden bestemd zijn voor een hotel, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'hotel', met dien verstande dat de hotelfunctie ook op de verdieping is toegestaan.
    
    
    
      In artikel 11.3.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan is bepaald dat onder gebruiken of het laten gebruiken in strijd met de bestemming in ieder geval wordt verstaan: “het gebruik van gronden en bouwwerken voor en/of als permanente (zijnde blijkens artikel 1.76: bewoning van een ruimte als hoofdverblijf door eenzelfde persoon of een zelfde groep personen die niet elders over een hoofdverblijf beschikken en waardoor die ruimte als reguliere woning is aan te merken) of tijdelijke bewoning van vrijstaande bijbehorende bouwwerken en hoofdgebouwen, geen woning zijnde”. 
    
    
    
      In artikel 11.3.1, onder c. wordt “kamerverhuur” als strijdig gebruik genoemd (zijnde blijkens artikel 1.61: “het bedrijfsmatig (nacht)verblijf aanbieden, waarbij de kamerverhuurder ter plaatse het hoofdverblijf heeft”).
    
    
    
      Ingevolge artikel 1.76 van de planregels wordt onder permanente bewoning verstaan:
      bewoning van een ruimte als hoofdverblijf door eenzelfde persoon of een zelfde groep personen die niet elders over een hoofdverblijf beschikken en waardoor die ruimte als reguliere woning is aan te merken.
    
    
    12. De voorzieningenrechter heeft in zijn uitspraak van 26 mei 2021 (zie voetnoot 1) onder meer het volgende overwogen: 
    
    
      “20 	De voorzieningenrechter stelt vast dat in het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van ‘hotel’. Het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf, wat valt onder de algemene definitie van ‘horeca’, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een logische uitleg van de toegestane hotelfunctie, met dien verstande dat permanente of tijdelijke bewoning niet is toegestaan, evenmin als kamerverhuur. In het bestemmingsplan is bij de bestemming ‘Horeca’ niet, zoals bijvoorbeeld in artikel 4.3.1, onder h voor de bestemming ‘Agrarisch-Grondgebonden’ het geval is, huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten expliciet genoemd als verboden gebruik. Gelet op de genoemde bestemmingsplanregels is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerders standpunt in het primaire besluit 1 dat een hotelfunctie duidt op recreatief verblijf, onjuist is. In het bestemmingsplan is niet bepaald dat het verstrekken van nachtverblijf beperkt is tot recreatieve doeleinden, wat betekent dat ook nachtverblijf met een zakelijk doel in beginsel is toegestaan. Ter zitting heeft verweerder toegegeven dat bij een hotel ook sprake kan zijn van zakelijk verblijf, maar dat dit een andere ruimtelijke uitstraling heeft dan het huisvesten van arbeidsmigranten. Het huisvesten van arbeidsmigranten is volgens verweerder puur functioneel, dienstbaar aan het werk, en heeft geen toegevoegde waarde voor bijvoorbeeld het toerisme, terwijl mensen die zakelijk naar een hotel komen wel meerwaarde hebben voor de centrumvoorzieningen in de gemeente. Ook heeft verweerder ter zitting aangegeven dat het kort overnachten van arbeidsmigranten wel geacht kan worden te passen binnen de horecabestemming.
    
    
    21. Zoals ter zitting is besproken, ligt er kennelijk ergens een omslagpunt waarbij binnen de toegestane hotelfunctie passend nachtverblijf door arbeidsmigranten (zakelijke overnachting c.q. overnachting in relatie tot werkzaamheden in de omgeving) overgaat in niet binnen het bestemmingsplan passende huisvesting van/ bewoning door arbeidsmigranten. Waar dat omslagpunt ligt, blijkt echter niet uit het primaire besluit 1 en verweerder heeft dat evenmin ter zitting kunnen verduidelijken. Dat betekent dat onduidelijk is wanneer het overnachten van arbeidsmigranten op de betreffende locatie nog valt onder het verstrekken van nachtverblijf en wanneer sprake wordt van tijdelijke bewoning. Verweerder heeft over de vraag hoe het door de gemeenteraad vastgestelde bestemmingsplan op dit punt moet worden geïnterpreteerd geen (duidelijk) standpunt ingenomen, bijvoorbeeld door het bepalen van een maximale verblijfsduur voor nachtverblijf en/of door de inschrijving in de basisregistratie personen als maatstaf te nemen voor verblijf dat als bewoning moet worden gezien. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband ook naar de uitspraak van deze rechtbank van 21 november 2019 (ECLI:NL:RBLIM:2019:10515), onder 5.2 en 5.3. Nu verweerder niet duidelijk heeft gemaakt welke maatstaf of welk criterium wordt gehanteerd bij de vraag wanneer verblijf nog onder het toegestane nachtverblijf valt en wanneer het als niet toegestane bewoning moet worden gezien, is logischerwijs ook niet inzichtelijk gemaakt hoe is geconstateerd en getoetst dat het verblijf dat ter plaatse feitelijk plaatsvindt, wel of niet voldoet aan deze maatstaf.” (…).
    
    
      Gelet op het voorgaande is het primaire besluit 1 niet voldoende gemotiveerd. De voorzieningenrechter kan niet beoordelen in hoeverre dit gebrek in bezwaar hersteld kan worden, omdat verweerder immers eerst duidelijk zal moeten maken hoe hij het bestemmingsplan in dit verband uitlegt en vervolgens aan de hand van die uitleg feitelijk zal moeten onderzoeken en toetsen in hoeverre ter plaatse dan sprake is van strijd met het bestemmingsplan.”
    
    
    
      12.1.
      De rechtbank maakt deze overwegingen van de voorzieningenrechter tot de hare en overweegt hiertoe dat, gelet op de genoemde bestemmingsplanregels, verweerders standpunt in het bestreden besluit dat het verschaffen van logies ter plaatse niet is toegestaan en het überhaupt huisvesten van arbeidsmigranten strijdig is met het bestemmingsplan, onjuist is. Immers, een hotelfunctie staat nachtverblijf toe en in het bestemmingsplan is niet bepaald dat het verstrekken van nachtverblijf beperkt is tot recreatieve doeleinden, wat betekent dat ook nachtverblijf met een zakelijk doel is toegestaan. Aangezien de arbeidsmigranten met een zakelijk doel, namelijk ten behoeve van het verrichten van arbeid, in het pand overnachten, is het verblijf van arbeidsmigranten voor een beperkte duur niet in strijd met het bestemmingsplan. Het betoog slaagt in die zin dat het huisvesten van arbeidsmigranten op zich niet in strijd is met het bestemmingplan. Echter, op grond van artikel 11.3.1, onder a en c, van de regels van het bestemmingsplan is permanente en/of tijdelijke bewoning en kamerverhuur niet toegestaan. Blijkens de van de aanvraag deel uitmakende ruimtelijke motivering van 8 december 2020 is het uitgangspunt dat de arbeidsmigrant maximaal 18 maanden in het pand verblijft, mocht de arbeidsmigrant langer dan 18 maanden in het pand wensen te verblijven dan kan dat, echter zo kort mogelijk. Ter zitting is gebleken dat de arbeidsovereenkomsten met de arbeidsmigranten voor maximaal 18 maanden worden gesloten. Het begrip ‘tijdelijke bewoning’ is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan. Dat betekent dat onduidelijk is wanneer het overnachten van arbeidsmigranten in het pand nog valt onder het verstrekken van nachtverblijf en wanneer sprake wordt van tijdelijke bewoning. Naar het oordeel van de rechtbank is een verblijfsduur van 18 maanden in strijd met artikel 11.3.1, onder a, van de planregels, omdat dit gezien dient te worden als tijdelijke bewoning en niet passend is bij een gebruik als hotelfunctie. Gelet hierop is het aangevraagde gebruik van het pand voor het huisvesten van arbeidsmigranten voor de duur van (maximaal) 18 maanden in strijd met het bestemmingsplan. Het betoog slaagt niet. 
      
      
        
          Is de weigering van de omgevingsvergunning ondeugdelijk onderbouwd en in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel?
        
      
      
      13. Eiseres stelt dat de omgevingsvergunning niet geweigerd kan worden en verweerder de weigering ondeugdelijk heeft onderbouwd. Dat de huisvesting van arbeidsmigranten in het pand ruimtelijk gezien niet passend is omdat niet voldaan zou worden aan de doelstellingen van de ‘Structuurvisie kernen en bedrijventerreinen’ en ‘Peelbeeld [plaats 3] ’, komt voor eiseres volledig uit de lucht vallen. In de correspondentie en gesprekken kwam de ruimtelijke aanvaardbaarheid immers niet eerder naar voren als argument om niet mee te werken aan de vergunningaanvraag. Tijdens een overleg met onder meer de wethouder is besproken dat eiseres een omgevingsvergunning zal aanvragen die naar alle waarschijnlijkheid verleend kan worden, met als vergunningsvoorwaarde dat meegewerkt zal worden om de arbeidsmigrant, na een verblijf van 18 maanden, richting een zelfstandige woning te helpen. Dat blijkens een artikel van dagblad De Limburger, de wethouder in juni 2022 heeft besloten voorlopig geen aanvragen voor huisvesting van arbeidsmigranten meer te behandelen wegens de werkdruk onder de ambtenaren, kan geen reden zijn om eiseres ‘klem’ te zetten bij de aanvraag van een omgevingsvergunning, waar bovendien zoveel voorbereidend overleg en werk aan is vooraf gegaan. Verder is eiseres van mening dat verweerder niet kan volstaan met een algemene verwijzing naar genoemd beleid. Hiertoe verwijst eiseres naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 14 februari 2018. Dit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
      
      14. De rechtbank overweegt dat de beslissing - om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo - tot de bevoegdheden van verweerder behoort, waarbij deze beleidsruimte heeft en de rechtbank terughoudend moet toetsen. Verweerder moet daarbij de betrokken belangen afwegen. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Vereist is dat de omgevingsvergunning niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht.
      
      15. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen door toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, mits de aanvraag niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
      
    
    
      15.1.
      Verweerder heeft zich in het besteden besluit op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet voldoet aan het ‘Beleid huisvesting short stay arbeidsmigranten 2019’ en de Structuurvisie ‘Kernen en Bedrijventerreinen’ (structuurvisie), omdat hieruit blijkt dat het [plein] met name bedoeld is voor functies en voorzieningen die een bijdrage leveren aan recreatie en toerisme in de [bestemmingsplan] . Op en rond het [plein] bestaat ruimte voor de verdere ontwikkeling van horecavoorzieningen en daarmee verwante voorzieningen, waarmee wordt gestreefd naar een herkenbaar dorpscentrum met een geconcentreerd winkelaanbod. Het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand draagt niet bij aan de realisatie hiervan. De ruimtelijke uitstraling van een pension of daarmee vergelijkbaar bedrijf doet afbreuk aan de herkenbaarheid van het dorpscentrum als gebied waarin het voor toeristen en recreanten goed toeven is. Dit wordt niet anders doordat het uiterlijk van het pand niet wijzigt. 
      
    
    
      15.2.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op deze motivering, heeft mogen besluiten niet mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan. Dat in de correspondentie en gesprekken de ruimtelijke aanvaardbaarheid niet eerder naar voren zou zijn gekomen als argument om niet mee te werken aan de vergunningaanvraag, maakt dit niet anders, omdat ten tijde van het indienen van de aanvraag de structuurvisie en het ‘Beleid huisvesting short stay arbeidsmigranten 2019’ reeds van toepassing waren en verweerder bij zowel het primaire als het bestreden besluit dient te toetsen aan het op dat moment geldende beleid. Het betoog slaagt niet. 
      
      
        
          Is het vertrouwensbeginsel geschonden?
        
      
      
      16. Eiseres voert vervolgens aan dat sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen op basis van een toezegging van een ambtenaar op basis waarvan zij ervan mocht uitgaan dat verweerder niet handhavend zou optreden tegen het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand / het planologisch regime deze huisvesting toeliet. Dit baseert eiseres op het volgende. Op 3 juli 2012 is door de gemeente Peel en Maas een algemene brief gestuurd aan onder andere eiseres waarin staat dat er een planologische regeling komt voor de huisvesting van arbeidsmigranten en dat daarna daarvoor een omgevingsvergunning kan worden aangevraagd. In een mail van 5 juli 2012 geeft een adviseur omgevingsontwikkeling van de gemeente Peel en Maas aan dat een omgevingsvergunning niet nodig is aangezien de huisvestingslocatie [adres] al planologisch geregeld is en dat al een bouwvergunning is verleend. In deze mail staat dat de brief van 3 juli 2012, voor zover daarin staat dat naast het nemen van de planologische maatregel een omgevingsvergunning nodig is voor de huisvestingslocatie [adres] , als niet geschreven kan worden beschouwd. Verweerder moet op basis van de derde stap van het vertrouwensbeginsel een schadeloosstelling toekennen, althans in ieder geval daarover een afweging maken. 
      
      17. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het gestelde in de e-mail van 5 juli 2012 niet correct is. Het huisvesten van arbeidsmigranten was ook destijds niet in overeenstemming met het oude bestemmingsplan. Was dat wel het geval geweest, dan zou dat in het bestemmingsplan ook als zodanig zijn opgenomen en dat is dus niet het geval geweest. Het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand was en is strijdig met het bestemmingsplan. In het verweerschrift is aanvullend opgenomen dat de gevoerde correspondentie met de eigenaren van de locatie ook aantoont dat deze op de hoogte waren van het feit dat het huisvesten van arbeidsmigranten strijdig was (en is) met het bestemmingsplan en dat er, buiten een ruimtelijke procedure, ook een omgevingsvergunning nodig is. Verzoeken hiertoe zijn immers in het verleden ook ingediend. 
      
      18. De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling, dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel allereerst vereist is dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Als hiervan sprake is moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
      
      19. In de mail van 5 juli 2012 is het volgende geschreven:
      
      
        “U hebt een brief van de gemeente ontvangen over de huisvesting van arbeidsmigranten. Daarin is vermeld dat er een planologische regeling getroffen zal worden m.b.t. de huisvestingslocaties en dat vervolgens een omgevingsvergunning kan worden aangevraagd. Deze brief had in uw situatie aangepast moeten zijn. Uw huisvestingslocatie in [plaats 2] is namelijk al planologisch geregeld en er is ook een bouwvergunning verleend. Genoemde zinsneden in de brief zijn dan ook niet van toepassing op uw huisvestingslocatie in [plaats 2] . U kunt deze dan ook als niet geschreven beschouwen”.
      
      
      20. De rechtbank is van oordeel dat de in de mail van 5 juli 2012 opgenomen uitlatingen moeten worden gekwalificeerd als uitlating van de kant van de overheid, namelijk van een adviseur omgevingsontwikkeling, werkzaam bij de gemeente Peel en Maas, waaruit eiseres redelijkerwijs kon afleiden dat zij geen omgevingsvergunning aan hoefde te vragen voor de huisvesting van arbeidsmigranten in het pand, aangezien de huisvesting van arbeidsmigranten in het pand al planologisch is geregeld en genoemde zinsneden uit de brief niet van toepassing zijn op het pand van eiseres. In dit licht ligt dan handhavend optreden ook niet voor de hand.
      
    
    
      20.1.
      Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang om conform het bestemmingsplan te handelen / om te voorkomen dat handelen in strijd met een geode ruimtelijke ordening wordt toegestaan of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gerechtvaardigde verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van die verwachtingen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
      
    
    
      20.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is gesteld, noch gebleken dat eiseres op basis van de gerechtvaardigde verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Uit de eerder genoemde brieven van 1 oktober 2014 en 15 maart 2015 blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat eiseres aan de mail van 5 juli 2012 (uiteindelijk) niet het vertrouwen heeft ontleend dat de huisvesting van de arbeidsmigranten voldoende planologisch geregeld is of zal worden en dat dus sprake is van een situatie die in overeenstemming is met het bestemmingsplan. In die brieven vraagt eiseres immers om de huisvesting (alsnog) planologisch te regelen in het op dat moment in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. De arbeidsmigranten verblijven reeds vanaf 2004 in het pand en eiseres heeft de huisvesting niet gestaakt op het moment dat voor haar, blijkens de brieven van 1 oktober 2014 en 15 maart 2015, duidelijk was dat de huisvesting niet planologisch was geregeld. Gesteld noch gebleken is namelijk dat de huisvesting van de arbeidsmigranten op enig moment tussen 2004 en heden niet meer heeft plaatsgevonden. Ook heeft eiseres in dit verband (vroeger of later) geen (onderbouwd) verzoek om schadevergoeding ingediend. Voor zover eiseres stelt dat in dit verband van belang is dat er op 12 april 2016 een omgevingsvergunning brandveilig gebruik is verleend voor het pand, dan is die van een latere datum en ziet die niet op een toezegging om al dan niet handhavend op te treden tegen het huisvesten van arbeidsmigranten / het planologische regime hierover. Daaraan gaat de rechtbank dus voorbij.
    
    
      20.3.
      Gelet hierop is de rechtbank van oordeel - zij volgt in dit verband de uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 mei 2021- dat andere (zwaarder wegende) belangen aan het honoreren van de gerechtvaardigde verwachtingen van eiseres in de weg staan. Dit betekent dat de rechtbank geen grond ziet voor het oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning moest verlenen in verband met een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Schadeloosstelling vanwege gemaakte afspreken
        
      
      
      21. Eiseres stelt dat verweerder voorbij gaat aan eerder gemaakte afspraken en dat verweerder een schadeloosstelling moet toekennen. Uit het op 22 februari 2016 gevoerde overleg kwam naar voren dat de huisvesting van arbeidsmigranten in het pand zoals in de huidige situatie, zonder specifieke bepalingen ten aanzien van ‘short-stay’ en ‘mid-stay’ zou worden vastgelegd. De raadswerkgroep heeft zich op 22 april 2016 positief uitgelaten over een positie tussen ‘short-stay’ en ‘mid-stay’ als uitzondering op het beleid. Dit zou tot de mogelijkheden behoren vanwege de ligging en het feit dat het om een bestaand pand gaat waar al 17 jaar arbeidsmigranten worden gehuisvest. Verweerder gaat aan deze afspraken voorbij door nieuw beleid vast te stellen dat uitsluitend ziet op ‘short-stay’ en vervolgens op grond hiervan de aanvraag van eiseres af te wijzen. 
      
      22. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat niet gehandeld is in strijd met gemaakte afspraken. Er is volgens verweerder op geen enkele wijze een afspraak gemaakt dat medewerking zou worden verleend aan een permanente omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand. Na de wijziging van het beleid huisvesting arbeidsmigranten is aan eiseres aangegeven dat de enige mogelijkheid om medewerking te verlenen aan de huisvestigingssituatie gelegen was in een tijdelijke omgevingsvergunning. Een aanvraag hiertoe is echter, voordat deze vergund kon worden, ingetrokken. 
      
      23. Niet betwist is en de rechtbank stelt vast dat meerdere jaren tussen partijen is geprobeerd de huidige huisvestigingssituatie te legaliseren, echter zonder succes. De rechtbank is van oordeel dat niet gebleken is dat tussen partijen een afspraak is gemaakt dat medewerking zou worden verleend aan een permanente omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand. Uit de eerder genoemde brieven van 1 oktober 2014 en 15 maart 2015 blijkt dat eiseres aan de mail van 5 juli 2012 (uiteindelijk) niet het vertrouwen heeft ontleend dat de huisvesting van de arbeidsmigranten voldoende planologisch geregeld is of zal worden en dat dus sprake is van een situatie die in overeenstemming is met het bestemmingsplan. In die brieven vraagt eiseres immers om de huisvesting (alsnog) planologisch te regelen in het op dat moment in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. Verder is, blijkens de brief van eiseres van 11 februari 2016 (ingebrekestelling en reactie op brief gemeente d.d. 28 januari 2016), niet betwist dat verweerder bij brief van 28 januari 2016 heeft aangegeven dat de locatie niet voldoet aan het gemeentelijk beleid ‘Huisvesting tijdelijke arbeidskrachten Peel en Maas’ en dat de situatie planologisch niet geregeld kan worden. Dat, als door eiseres in haar brief van 25 februari 2016 aangegeven, in het gesprek van 22 februari 2016 met twee ambtenaren zou zijn aangegeven dat de situatie ‘ [adres] ’ in de evaluatie over het ‘short-midstay-beleid’ in de gemeenteraad zal worden betrokken en de ambtelijke insteek is dat de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten in het pand zal worden vastgelegd, betekent niet dat daadwerkelijk medewerking wordt verleend aan een permanente omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand. Immers, het betreft enkel een insteek en het gaat over een evaluatie van de gemeenteraad, terwijl verweerder bevoegd is om een omgevingsvergunning te verlenen. Het vastleggen van de situatie heeft dan ook hoogstwaarschijnlijk betrekking op het vastleggen hiervan in het bestemmingsplan en gaat niet over het verlenen van een omgevingsvergunning. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      24.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. P.M. van den Brekel, griffier. 
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 19 juli 2024
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ROE 21/1080 en ROE 21/1081, ECLI:NL:RBLIM:2021:4287.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:515.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, en 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1407. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:820 en 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:729.
  
  
     Zie ro 16 van de in voetnoot 1 genoemde uitspraak.