ECLI:NL:RVS:2024:1716, Raad van State, 24-04-2024, 202300773/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van de bovenste verdieping van zijn woning aan [locatie 1] [locatie 2]-[locatie 3] in Amsterdam. Bij besluit van 8 februari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 28 april 2021 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering van dat besluit. [wederpartij] is eigenaar van de woning aan [locatie 1] [locatie 2]-[locatie 3], gelegen op de derde en vierde verdieping. De vierde verdieping is de bovenste verdieping en het gebouw waarvan deze woning deel uitmaakt heeft een plat dak. [wederpartij] heeft in 2018 en 2020 onder meer omgevingsvergunningen verkregen voor het aan de achterzijde van het pand vergroten van de vierde verdieping. Tijdens de bouw is [wederpartij] gebleken dat het vergunde bouwplan bouwtechnisch niet goed realiseerbaar was. Daarom heeft hij op 4 februari 2021 een omgevingsvergunning voor een wat gewijzigd bouwplan aangevraagd.

202300773/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 december 2022 in zaak nr. 22/1689 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Amsterdam
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 april 2021 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van de bovenste verdieping van zijn woning aan [locatie 1] [locatie 2]-[locatie 3] in Amsterdam.
    Bij besluit van 8 februari 2022 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 28 april 2021 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering van dat besluit.
    Bij uitspraak van 28 december 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 februari 2022 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 21 maart 2023 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 28 april 2021 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog verleend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 februari 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.G. Spiegelenburg, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. D. Quakernaat, rechtsbijstandverlener te Leusden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 4 februari 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] is eigenaar van de woning aan [locatie 1] [locatie 2]-[locatie 3], gelegen op de derde en vierde verdieping. De vierde verdieping is de bovenste verdieping en het gebouw waarvan deze woning deel uitmaakt heeft een plat dak. [wederpartij] heeft in 2018 en 2020 onder meer omgevingsvergunningen verkregen voor het aan de achterzijde van het pand vergroten van de vierde verdieping.
    Tijdens de bouw is [wederpartij] gebleken dat het vergunde bouwplan bouwtechnisch niet goed realiseerbaar was. Daarom heeft hij op 4 februari 2021 een omgevingsvergunning voor een wat gewijzigd bouwplan aangevraagd. Met dit plan zal de achterkant van de reeds vergunde daklaag aan één zijde van de woning 50 centimeter dichter bij de dakrand van de achtergevel komen te liggen dan eerder vergund.
    Ter plaatse gold ten tijde van de besluiten het bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 2012". Het perceel heeft daarin de enkelbestemming "Wonen", de dubbelbestemming "Waarde-Architectonische Eenheid" en de dubbelbestemming "Waarde-Cultuurhistorie 3".
    Niet in geschil is dat de op grond van dit bestemmingsplan voor het pand toegestane maximale bouwhoogte van 15 meter met dit bouwplan niet wordt overschreden. Het college heeft bij besluit van 28 april 2021 de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat het bouwplan volgens hem in strijd is met artikel 22.2, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 2012" en het college niet bereid is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2˚, van de Wabo, af te wijken van het bestemmingsplan. Bij het besluit op bezwaar van 8 februari 2022 heeft het college deze weigering met een aanvullende motivering gehandhaafd.
    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 22.2, aanhef en onder a, van de planregels. Volgens de rechtbank ziet die bepaling niet op gebouwen met een plat dak. Voor het bouwplan was volgens de rechtbank daarom geen omgevingsvergunning voor het van het bestemmingsplan afwijkende gebruik nodig.
    Het college kan zich niet met het oordeel van de rechtbank verenigen en is daarom hiertegen in hoger beroep gegaan.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan?
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens het college is artikel 22.2 van het bestemmingsplan ook van toepassing op gebouwen met platte daken, ondanks dat bij een dergelijk dak niet voldaan wordt aan de definitie van het begrip ‘kap’, te weten een bijzondere bouwlaag waarvan de dakconstructie bestaat uit ten minste één hellend dakvlak. Dat deze bepaling ondanks deze definitie ook betrekking heeft op platte daken kan volgens het college namelijk worden afgeleid uit de in het plan opgenomen afwijkingsbevoegdheid van artikel 22.3, welke bevoegdheid volgens het college ook het bouwen op platte daken omvat. Die bevoegdheid zou niet nodig zijn als artikel 22.2 niet van toepassing zou zijn op platte daken.
    Het college wijst er verder op dat uit de toelichting van het huidige bestemmingsplan en het bestemmingsplan "Stadion- Beethovenbuurt 1996" blijkt dat de planwetgever alle dakvormen waaronder ook platte daken heeft willen beschermen met de in artikel 22.2, onder a, van de planregels opgenomen kapprofielregeling.
    4.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607 zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank een juiste uitleg gegeven aan artikel 22.2 van de planregels en terecht geoordeeld dat deze bepaling bescherming biedt aan gebouwen met een kapprofiel, maar niet van toepassing is op gebouwen met platte daken. Omdat het gebouw waarvan de woning van [wederpartij] deel uitmaakt een plat dak heeft, is het bouwplan niet in strijd met artikel 22.2 van de planregels van het bestemmingsplan. In artikel 22.2, onder a, is de hoofdregel neergelegd dat de hoofdvorm van bouwwerken, bepaald door het kapprofiel, gehandhaafd dient te worden.
    In de planregels wordt onder ‘kapprofiel’ begrepen de doorsnede van de kap (van) een gebouw, waarbij verschillen in hoogte, hellingshoek en architectonische vormgeving worden weergegeven. Het begrip ‘kap’ wordt op zijn beurt gedefinieerd als: een bijzondere bouwlaag waarvan de dakconstructie bestaat uit ten minste één hellend vlak. De Afdeling overweegt dat bij gebouwen met een plat dak, zoals hier aan de orde, niet wordt voldaan aan de definitie van het begrip ‘kap’ en dus ook niet aan de definitie van het begrip ‘kapprofiel’. Gebouwen met een plat dak hebben immers geen dakconstructie met ten minste één hellend vlak. Ook kan de bovenste verdieping van het gebouw niet worden beschouwd als bijzondere bouwlaag; die verdieping onderscheidt zich immers (nagenoeg) niet van de daaronder gelegen verdiepingen en voldoet daarmee aan de definitie van bouwlaag in de planregels.
    Alleen al omdat artikel 22.2, aanhef en onder a, van de planregels op zichzelf duidelijk is, is de plansystematiek, waarop het college een beroep heeft gedaan, niet relevant. Overigens blijkt uit de aanhef van artikel 22.3 van de planregels, waarnaar het college heeft verwezen, dat ook de in deze bepaling opgenomen afwijkingsbevoegdheid alleen betrekking heeft op het wijzigen van het ‘kapprofiel’. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 22.2.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotoverwegingen
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       Het college moet de proceskosten van [wederpartij] voor de behandeling van het hoger beroep vergoeden. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2024
    163-1083
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 2012"
    Artikel 1
    In deze regels wordt verstaan onder:
    […];
    27. bouwlaag: Een doorlopend gedeelte van een gebouw dat door op gelijke of bij benadering gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met inbegrip van de eerste bouwlaag en met uitsluiting van bijzondere bouwlagen.
    […];
    33. daklaag: Een bouwwerk op het platte dak dat dient ter vergroting van het bestaande oppervlak al dan niet in combinatie met toegang tot een dakterras.
    34. dakopbouw: Een bouwwerk op het platte dakvlak, dat uitsluitend dient als toegang tot een dakterras.
    35. dakuitbouw: Een bouwwerk in het schuine dak, niet zijnde een dakkapel, dat dient ter vergroting van het bestaande oppervlak al dan niet in combinatie met toegang tot een dakterras.
    […];
    56. kap: Een bijzondere bouwlaag waarvan de dakconstructie bestaat uit ten minste één hellend dakvlak.
    […];
    58. kapprofiel: Doorsnede van de kap een gebouw, waarbij verschillen in hoogte, hellingshoek en architectonische vormgeving worden weergegeven.
    […].
    Artikel 22.2
    Op en onder de in 22.1 genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd in aanvulling op het bepaalde bij de andere daar voorkomende bestemming(en), met inachtneming van de volgende regels:
    a. de hoofdvorm van bouwwerken, bepaald door het kapprofiel, zoals aanwezig ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan en zoals die is gebouwd dan wel mag worden gerealiseerd krachtens een voor dat tijdstip verleende omgevingsvergunning (voorheen bouwvergunning) dient gehandhaafd te worden;
    b. in afwijking van het bepaalde onder a, mag een dakuitbouw gerealiseerd worden mits er voldaan word aan de volgende voorwaarden:
    1. de hoogte van de dakuitbouw moet minimaal 0,3 meter minder zijn dan de bestaande bouwhoogte van het betreffende hoofdgebouw;
    2. de afstand tot de zijdelingse perceelsgrenzen dient groter dan 0,5 meter te zijn;
    3. de dakuitbouw dient in de dakvoet geplaatst te worden;
    4. indien binnen het betreffende bouwblok reeds dakuitbouwen aanwezig zijn, dient de dakuitbouw in maatvoering en positionering in het dakvlak aan te sluiten bij de al aanwezige dakuitbouwen;
    5. indien binnen het betreffende bouwblok nog geen dakuitbouwen aanwezig zijn, mag de eerste dakuitbouw, en dakuitbouwen die daaropvolgend op grond van het bepaalde onder 4 gerealiseerd kunnen worden, geen onevenredige aantasting van het daklandschap tot gevolg hebben;
    6. indien de dakuitbouw zichtbaar is vanaf de openbare ruimte, mag geen sprake zijn van een onevenredige aantasting van de cultuurhistorische waarde;
    7. door het bouwen van de dakuitbouw mag het aantal woningen of zelfstandige niet-woonfuncties niet toenemen;
    c. in afwijking van het bepaalde onder a zijn ondergeschikte overschrijdingen van het kapprofiel ten behoeve van ornamenten, dakkapellen en daklijsten toegestaan, op voorwaarde dat ter plaatse van de dubbelbestemming Waarde - architectonische eenheid deze in samenhang worden ontworpen en gerealiseerd binnen de op de verbeelding aangegeven architectonische eenheid, voor zover de ornamenten, dakkapellen en daklijsten zichtbaar zijn vanaf de openbare ruimte.
    Artikel 22.3
    Het dagelijks bestuur is bevoegd, […], om in afwijking van het bepaalde in lid 22.2 een omgevingsvergunning te verlenen ten behoeve van het wijzigen van het kapprofiel in die zin dat:
    a. een daklaag wordt gerealiseerd, op voorwaarde dat:
    1. de hoogte van de daklaag moet minimaal 0,3 meter minder zijn dan de bestaande bouwhoogte van het betreffende hoofdgebouw;
    2. de afstand tussen de daklaag en de dakrand van de achtergevel moet ten minste 2 meter zijn;
    3. indien binnen het betreffende bouwblok reeds daklagen aanwezig zijn, dient de daklaag in maatvoering en positionering in het dakvlak aan te sluiten bij al aanwezige daklagen;
    4. indien binnen het betreffende bouwblok nog geen daklagen aanwezig zijn, mag de eerste daklaag, en daklagen die daaropvolgend op grond van het bepaalde onder 3 gerealiseerd kunnen worden, geen onevenredige aantasting van het daklandschap tot gevolg hebben;
    5. indien de daklaag zichtbaar is vanaf de openbare ruimte, mag geen sprake zijn van een onevenredige aantasting van de cultuurhistorische waarde;
    6. door het bouwen van de daklaag mag het aantal woningen of zelfstandige niet-woonfuncties niet toenemen;
    b. een dakopbouw wordt toegestaan, op voorwaarde dat:
    1. de op de verbeelding toegestane maximale bouwhoogte niet wordt overschreden;
    2. de afstand tussen de dakopbouw en de dakrand van de achtergevel ten minste 2 meter is;
    3. indien de dakopbouw zichtbaar is vanaf de openbare ruimte, mag geen sprake zijn van een onevenredige aantasting van de cultuurhistorische waarde;
    4. als de indeling van de woning geen andere mogelijkheid biedt om het dakterras te ontsluiten.