ECLI:NL:RVS:2023:3506, Raad van State, 15-09-2023, 202301198/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.

202301198/1/V3.
    Datum uitspraak: 15 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    [de vreemdeling],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 februari 2023 in zaak nr. NL23.2682 in het geding tussen:
    de vreemdeling
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 januari 2023 heeft de staatssecretaris de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
    Bij besluit van 28 januari 2023 heeft de staatssecretaris de vreemdeling opnieuw een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
    Bij uitspraak van 16 februari 2023 heeft de rechtbank het door de vreemdeling ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het gericht was tegen de eerste vrijheidsontnemende maatregel en ongegrond verklaard voor zover het gericht was tegen de tweede vrijheidsontnemende maatregel en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M. van Werven, advocaat te Gouda, hoger beroep ingesteld.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling heeft de Haïtiaanse nationaliteit. Zij is op 27 januari 2023 per vliegtuig aangekomen op de luchthaven Schiphol en heeft daar om 13:50 uur een asielaanvraag ingediend. Daarbij verklaarde ze dat ze zeven maanden zwanger was en dat ze zich niet goed voelde. De vreemdeling is vervolgens onderzocht door de medische dienst, waarna ze om 18:10 uur aankwam bij het bureau asielzaken.
    De staatssecretaris heeft bepaald dat het besluit omtrent de toegangsweigering werd uitgesteld op grond van artikel 3, vierde lid, van de Vw 2000. Om 23:07 uur heeft hij de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. Daarin staat dat de maatregel wordt opgelegd in het Aanmeldcentrum van het Justitieel Complex Schiphol (hierna: het JCS). Verder is daarin vermeld dat de vreemdeling één nacht in het JCS zal verblijven en dat ze de dag daarna naar het detentiecentrum in Zeist zal worden gebracht, omdat daar speciale voorzieningen zijn voor zwangere vrouwen. Uit het proces-verbaal van bevindingen van 27 januari 2023 blijkt echter dat de medewerkers van het JCS weigerden om de vreemdeling aan te nemen, omdat het JCS onvoldoende medische voorzieningen zou hebben voor zwangere vrouwen.
    De staatssecretaris heeft de vreemdeling daarop om 23:30 uur krachtens artikel 4.6 van het Vb 2000 de aanwijzing gegeven zich op te houden in de internationale lounge van de luchthaven Schiphol tot 07:00 uur de volgende dag. Op 28 januari 2023 om 08:28 uur heeft de staatssecretaris de vreemdeling een nieuwe vrijheidsontnemende maatregel opgelegd in het detentiecentrum in Zeist.
    1.1.    Deze uitspraak gaat over de vraag of de vreemdeling tijdens haar verblijf in de internationale lounge van de luchthaven Schiphol gedurende de nacht van 27 op 28 januari 2023 feitelijk haar vrijheid was ontnomen en of daar een rechtsgeldige titel voor was. Ook zal de Afdeling ingaan op de rechtmatigheid van de maatregel van 28 januari 2023.
    De uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4201, overwogen dat een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.6 van het Vb 2000 slechts is aan te merken als vrijheidsontneming als het verblijf in de lounge langer duurt dan 24 uur. Omdat dat niet het geval was, was volgens de rechtbank sprake van vrijheidsbeperking. De rechtbank heeft zich niet bevoegd geacht om daarover te oordelen in de procedure tegen de vrijheidsontnemende maatregelen, omdat voor vrijheidsbeperking een aparte procedure openstaat. Daarnaast heeft de rechtbank het beroep tegen de vrijheidsontnemende maatregel van 27 januari 2023 niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang, omdat deze maatregel volgens haar niet ten uitvoer is gelegd. Tot slot heeft de rechtbank het beroep tegen de vrijheidsontnemende maatregel van 28 januari 2023 ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    Hoger beroep
    3.       De vreemdeling betoogt in haar eerste en tweede grief dat de rechtbank ten onrechte de totale duur van het verblijf in de lounge doorslaggevend heeft geacht bij de beantwoording van de vraag of sprake was van vrijheidsontneming. Volgens haar is voor het antwoord op die vraag bepalend of het verblijf in de lounge door toedoen van de overheid onredelijk lang heeft voortgeduurd. Dat is volgens de vreemdeling het geval, omdat het verblijf in de lounge gedurende een nacht is veroorzaakt door onduidelijkheid over de werkafspraken. Zij betoogt dat het verblijf in de lounge voorkomen had kunnen worden als de medewerkers van de verschillende locaties tijdig afstemming hadden gezocht over de plaats waar zij diende te verblijven. De vreemdeling betoogt dat hierdoor sprake was van vrijheidsontneming, dat daar geen rechtsgeldige titel voor was en dat dit de vrijheidsontnemende maatregel van 28 januari 2023 eveneens onrechtmatig maakt.
    Beoordeling
    Beoordelingskader vrijheidsontneming
    4.       De rechter die over de vrijheidsontnemende maatregel oordeelt, treedt in beginsel niet in de rechtmatigheid van een aanwijzing op grond van artikel 4.6 van het Vb 2000, omdat tegen een dergelijke aanwijzing administratief beroep openstaat (uitspraak van de Afdeling van 4 december 2007 in zaak nr. 200707552/1, onder 2.1.1).
    Een aanwijzing krachtens artikel 4.6 van het Vb 2000 om in de lounge te verblijven, mag niet dienen als alternatief voor een vrijheidsontnemende maatregel krachtens artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. De wetgever heeft deze bevoegdheid niet zo bedoeld en de lounge heeft geen adequate opvangfaciliteiten (uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6799, onder 2.8.3).
    De staatssecretaris mag artikel 4.6 van het Vb 2000 ook anderszins niet gebruiken als grondslag voor vrijheidsontneming, omdat die bepaling daarvoor onvoldoende precies is. Als de aanwijzing op grond van artikel 4.6 van het Vb 2000 feitelijk toch vrijheidsontneming is, staat daartegen beroep open bij de vreemdelingenrechter (uitspraak van de Afdeling van 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6364, onder 6.2.1 en 6.2.4).
    De feitelijke beperking van de bewegingsvrijheid van een vreemdeling op grond van artikel 4.6 van het Vb 2000 wordt onder meer als vrijheidsontneming gezien als de beperking door toedoen van de overheid onredelijk lang heeft voortgeduurd (uitspraken van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2424, onder 2.1 en van 20 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4201, onder 4-5.2).
    Was sprake van vrijheidsontneming?
    5.       Uit de laatstgenoemde uitspraken volgt dat de vreemdeling terecht betoogt dat de rechtbank ten onrechte de enkele duur van het verblijf in de lounge doorslaggevend heeft geacht bij de beantwoording van de vraag of sprake was van vrijheidsontneming. Zoals zij terecht betoogt, is het antwoord op die vraag niet alleen afhankelijk van de duur van het verblijf in de lounge, maar van alle relevante omstandigheden van het geval. Die kunnen maken dat sprake is van vrijheidsontneming, bijvoorbeeld als het verblijf in de lounge door toedoen van de overheid onredelijk lang heeft voortgeduurd.
    5.1.    Uit het proces-verbaal van bevindingen van 27 januari 2023 blijkt dat de Koninklijke Marechaussee een werkafspraak heeft met de IND Schiphol. Die houdt in dat zwangere vrouwen tussen 08:00 uur en 17:00 uur naar het detentiecentrum in Zeist worden gebracht. Blijkens het
    proces-verbaal staat verder in de werkafspraak dat zwangere vrouwen buiten die tijden voor een nacht naar het JCS worden gebracht, waarna zij de volgende dag alsnog naar het detentiecentrum in Zeist gaan.
    5.2.    De vreemdeling betoogt terecht dat het verblijf in de lounge gedurende de nacht van 27 op 28 januari 2023 niet had plaatsgevonden als de betrokken medewerkers van het JCS bekend waren geweest met deze werkafspraak en daarnaar hadden gehandeld. In dat geval had de vreemdeling namelijk overeenkomstig de werkafspraak kunnen overnachten in het JCS.
    Daar komt bij dat de staatssecretaris, toen bleek dat de vrijheidsontnemende maatregel niet ten uitvoer gelegd kon worden in het JCS, de vreemdeling in plaats daarvan de aanwijzing heeft gegeven om zich gedurende de nacht op te houden in de lounge. Hieruit blijkt dat de staatssecretaris de aanwijzing krachtens artikel 4.6 van het Vb 2000 als alternatief voor de vrijheidsontnemende maatregel heeft gebruikt. Zoals de Afdeling in onder meer haar uitspraak van 22 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6799, heeft overwogen, is dat niet wat de wetgever met deze bevoegdheid heeft beoogd en zijn er geen adequate opvangfaciliteiten in de lounge. Dat klemt te meer nu de vreemdeling ten tijde van haar verblijf in de lounge zeven maanden zwanger was.
    Uit het voorgaande volgt dat het verblijf in de lounge door toedoen van de overheid onredelijk lang heeft voortgeduurd.
    5.3.    Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, is sprake geweest van vrijheidsontneming. De rechtbank heeft zich ten onrechte onbevoegd geacht om daarover te oordelen. De Afdeling beoordeelt daarom alsnog de rechtmatigheid van deze vrijheidsontneming.
    Was de vrijheidsontneming rechtmatig?
    6.       De vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 van 27 januari 2023 moet in dit geval worden geacht te zijn ingetrokken door de aanwijzing krachtens artikel 4.6 van het Vb 2000. De staatssecretaris heeft dat artikel gebruikt als grondslag voor het verblijf in de lounge, maar die bepaling kan niet als rechtsgeldige titel voor vrijheidsontneming dienen (uitspraak van de Afdeling van 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6364). Daarom was er geen rechtsgeldige titel voor de vrijheidsontneming gedurende de nacht van 27 januari 2023 op 28 januari 2023 en was de vrijheidsontneming gedurende die periode onrechtmatig.
    Gevolgen voor de vrijheidsontnemende maatregel van 28 januari 2023
    7.       Omdat voor het verblijf van de vreemdeling in de lounge gedurende de nacht van 27 januari 2023 op 28 januari 2023 een rechtsgeldige titel ontbrak, had de staatssecretaris in dit geval het grensbewakingsbelang moeten prijsgeven (uitspraak van de Afdeling van 20 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4201, onder 5.1). Dit betekent dat aan de vreemdeling op 27 januari 2023 de toegang tot Nederland had moeten worden verleend. Omdat de maatregel krachtens artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 alleen in het kader van het grensbewakingsbelang kan worden opgelegd (zie artikel 5.1a, derde lid, van het Vb 2000), betoogt de vreemdeling terecht dat die maatregel niet op 28 januari 2023 aan haar kon worden opgelegd.
    Slotsom
    8.       Grieven 1 en 2 slagen.
    8.1.    Omdat de vrijheidsontneming op 27 januari 2023 vanaf het moment van intrekking van de vrijheidsontnemende maatregel van die datum en de grensdetentie van 28 januari 2023 vanaf het begin onrechtmatig zijn geweest, bestaat voor verdere (ambtshalve) toetsing geen aanleiding. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover zij het beroep tegen de vrijheidsontnemende maatregel van 28 januari 2023 ongegrond heeft verklaard en het verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen. Het beroep tegen de vrijheidsontnemende maatregel van 28 januari 2023 is gegrond. Omdat de vrijheidsontnemende maatregel al is opgeheven, is een bevel tot opheffing niet nodig. De vreemdeling heeft op grond van het voorgaande recht op schadevergoeding vanaf 27 januari 2023 (artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000). Deze vergoeding wordt daarom aan de vreemdeling toegekend. Het is niet nodig wat de vreemdeling verder heeft aangevoerd te bespreken. Bij deze stand van zaken heeft de vreemdeling namelijk geen belang bij beoordeling van het beroep tegen de ingetrokken vrijheidsontnemende maatregel van 27 januari 2023. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, van 16 februari 2023 in zaak nr. NL23.2682, voor zover daarin het beroep tegen de vrijheidsontnemende maatregel van 28 januari 2023 ongegrond is verklaard en het verzoek om schadevergoeding is afgewezen;
    III.      verklaart het beroep tegen de vrijheidsontnemende maatregel van 28 januari 2023 gegrond;
    IV.     kent aan de vreemdeling een vergoeding toe van € 1.300,00 over de periode van 27 januari 2023 tot en met 8 februari 2023, ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de griffier van de Raad van State;
    V.      veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.511,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Buntjer, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Buntjer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2023
    191-962