ECLI:NL:RBNNE:2023:2161, Rechtbank Noord-Nederland, 26-05-2023, LEE 22/704
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De genoemde feiten en omstandigheden bieden onvoldoende grondslag voor de conclusie dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen eiser en derde.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/704 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 mei 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. L.C.A.C. Hoogewerf),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van Leeuwarden, de burgemeester 
    (gemachtigde: mr. M.E. van der Helm).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering van de exploitatievergunning voor de seksinrichting aan de [adres].
    
    
    
      1.1.
      Eiser heeft op 13 maart 2020 een exploitatievergunning aangevraagd op grond van artikel 3:4 van de Algemene Plaatselijke Verordening Leeuwarden (APV) voor een seksinrichting aan de [adres]. De burgemeester heeft deze aanvraag op 18 juni 2021 afgewezen op grond van artikel 7 en artikel 3, eerste lid, sub a en sub b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob). Volgens de burgemeester is er een zakelijk samenwerkingsverband tussen eiser en (het concern van) [derde]. Er zijn strafbare feiten gepleegd door [derde], [derde] Beheer BV en [derde] BV waardoor er ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen. Aan de besluitvorming van de burgemeester ligt een advies van het Landelijk Bureau Bibob (LBB) van 24 november 2020, ten grondslag. Het advies is op verzoek van de burgemeester aangevuld op 30 april 2021.
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 13 december 2021 op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.3.
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser heeft aanvullende stukken opgestuurd. De burgemeester heeft hierop gereageerd. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 16 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de burgemeester. 
      
    
    
      1.5.
      
        Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen. 
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      2. De rechtbank beoordeelt de weigering van de exploitatievergunning voor de seksinrichting aan de [adres]. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
      
      3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      4. Eiser stelt – samengevat – dat de burgemeester het advies van het LBB niet zonder meer had mogen overnemen omdat in het advies een deel van de vragen van de burgemeester niet concreet zijn beantwoord. Volgens eiser is er geen sprake van een zakelijk samenwerkingsverband tussen eiser en [derde] en blijkt uit het bestreden besluit ook niet waaruit het actuele zakelijke samenwerkingsverband bestaat. Er is geen sprake van een overname van de bedrijfsvoering. De relatie tussen eiser en [derde] is een huurder-verhuurder relatie en [derde] is niet betrokken bij de bedrijfsvoering. Verder stelt eiser dat de burgemeester niet heeft gekeken naar de aard van de relatie in het kader van de mate van gevaar.
      
        Er is geen sprake van ernstig gevaar dat de vergunning zal worden aangewend om op geld waardeerde voordelen te benutten. De overtredingen van de belastingwetgeving hebben minder voordeel opgeleverd dan waarvan de burgemeester uitgaat en dit voordeel wordt voldaan aan de belastingdienst. In het advies van het LBB is verder niet gemotiveerd waarom de handelingen van [derde] in strijd met de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) zwaarder wegen dan de overige strafbare feiten. Het is niet duidelijk waarom de strafbare feiten die de burgemeester als zwaarwegend heeft aangemerkt leiden tot een ernstig gevaar. Eiser vormt ook geen onderdeel van het vermeende ernstige gevaar. Bovendien was er ten tijde van het primaire besluit ten aanzien van de meest recente, als minder zwaarwegend gekwalificeerde feiten, 3 en 5 jaar verstreken. Gezien het tijdsverloop kunnen de vermeende feiten dan ook niet zwaar meewegen in de beoordeling van de mate van gevaar.  
        Daar komt bij dat de burgemeester, in afwijking van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, de proportionaliteit van de weigering in het besluit op bezwaar, niet is onderbouwd. De enkele verwijzing naar het dat advies volstaat niet.
        Eiser stelt ten slotte dat hij ten onrechte door de burgemeester niet gewezen is op het risico dat bestond ten aanzien van het pand en diens eigenaar. 
      
      
      5. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak een bestuursorgaan, gelet op de deskundigheid van het LBB, in beginsel van het advies van het LBB mag uitgaan. Dit neemt niet weg dat het bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen, dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten, op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval, indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
      
      
      
        
          Zakelijk samenwerkingsverband
        
      
    
    
      5.1.
      Het LBB baseert in het aanvullend advies de conclusie dat eiser en (het concern van) [derde] tot elkaar in een zakelijk samenwerkingsverband staan, op een geheel van feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, waaronder:
      
        
          de huurovereenkomst tussen eiser en (het concern van) [derde];
        
        
          overname bedrijfsvoering:
        
      
      
        o de seksinrichting waarvoor eiser een exploitatievergunning heeft aangevraagd betreft dezelfde seksinrichting welke [derde] BV tot 2 oktober 2020 exploiteerde;
        o de seksinrichting zal geëxploiteerd worden in hetzelfde pand als waar [derde] BV een seksinrichting exploiteerde;
        o de gemeente heeft op 11 februari 2020 en 11 juni 2020 het voornemen geuit tot het intrekken van de vergunning voor de seksinrichting van [derde] BV;
        o eiser heeft zijn aanvraag op 13 maart 2020 ingediend;
        o eiser heeft in een e-mail aan de gemeente gemeld dat [derde] wilde stoppen en hem heeft gevraagd de exploitatie over te nemen;
        o eiser hanteert in zijn bedrijfsplan dezelfde handelsnamen als [derde] BV;
      
      
        
          eiser heeft het voornemen gehad om als beheerder werkzaam te zijn bij [derde] BV. Dit blijkt onder andere uit de ‘Verklaring beheerder seksinrichting’ van 25 juni 2020;
        
        
          de vergunning van [derde] BV is op 2 oktober 2020 ingetrokken. [derde] heeft op 3 november 2020 aan een gemeenteambtenaar aangegeven dat hij in de toekomst als beheerder werkzaam wil zijn voor de seksinrichting aan de [adres]. 
        
      
      Het LBB is van oordeel dat eiser de seksinrichting aan de [adres] feitelijk voortzet nu [derde] BV hoogstwaarschijnlijk zelf niet meer in aanmerking komt voor de vergunningen die nodig zijn voor het exploiteren van een seksinrichting.
      
      
        5.1.1.
        De rechtbank is van oordeel dat de hiervoor genoemde feiten en omstandigheden onvoldoende grondslag bieden voor de conclusie dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen eiser en (het concern van) [derde]. De rechtbank licht dat oordeel hierna verder toe.
        
      
      
        5.1.2.
        Voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband moet een zakelijke relatie bestaan die is gericht op samenwerking en een zeker duurzaam en structureel karakter heeft. Niet in geschil is dat er sprake is van een (ver)huurrelatie tussen eiser en [derde] Beheer BV. Dat tussen partijen een financiële relatie bestaat, betekent op zichzelf echter niet dat er sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband. Het LBB constateert niet dat er bijvoorbeeld sprake is van een ongebruikelijk lage huursom of andere afwijkende financiële voorwaarden in de huurovereenkomst waardoor (het concern van) [derde] een vorm van vermogen zou verschaffen aan eiser. 
        
      
      
        5.1.3.
        
          Ten aanzien van de omstandigheid dat sprake zou zijn van overname van de bedrijfsvoering/voortzetting van de inrichting door eiser overweegt de rechtbank als volgt. Naar het oordeel van de rechtbank is de omstandigheid dat eiser de seksinrichting wilde exploiteren in hetzelfde pand en dat hij in zijn bedrijfsplan dezelfde namen hanteert als [derde] BV op zichzelf onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een voortzetting van de inrichting door eiser. Eiser heeft daarover aangevoerd dat het pand geschikt is voor het exploiteren van een seksinrichting en dat prostitutie slechts op een beperkt aantal plekken – waaronder deze locatie  - toegestaan is op grond van het bestemmingsplan. De rechtbank stelt verder vast dat de burgemeester inmiddels een exploitatievergunning heeft verleend voor een seksinrichting in hetzelfde pand onder dezelfde handelsnaam en daarin blijkbaar geen reden heeft gezien aan te nemen dat sprake was van voortzetting van de inrichting. 
          Ten aanzien van het tijdstip waarop eiser zijn aanvraag heeft ingediend overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat dat tijdstip verband hield met het voornemen tot intrekking van de exploitatievergunning van [derde] BV. Eiser heeft gesteld dat hij van dat voornemen niet op de hoogte was. Eiser heeft verder gesteld dat hij van de heer [derde] heeft begrepen dat hij wilde stoppen met de exploitatie van de seksinrichting en dat dat de reden is dat hij een aanvraag heeft ingediend. Dat hij de intentie had de exploitatie van de seksinrichting voort te zetten heeft hij betwist. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet enkel uit het tijdstip van indienen van de aanvraag door eiser worden afgeleid dat hij de onderneming wilde voortzetten. 
          Eiser heeft niet betwist dat hij het voornemen had als beheerder bij [derde] BV te gaan werken. Volgens het LBB is echter de vraag of eiser al dan niet als beheerder heeft gewerkt voor (het concern van) [derde], geen bepalend element in het geheel van alle feiten en omstandigheden. Over de mededeling van [derde] dat hij als beheerder werkzaam zou willen zijn, merkt het LBB op dat dit een toekomstige situatie is ten aanzien waarvan niet gesteld kan worden dat deze situatie zich zal voordoen. Dit is bovendien een uitspraak van de voormalig exploitant en niet van eiser. Het LBB merkt ook expliciet op dat niet voldoende is gebleken dat [derde] naast verhuur van het pand betrokken is of zal zijn bij de bedrijfsvoering van eiser.
          Naar het oordeel van de rechtbank zijn er te weinig (directe) aanwijzingen voor de conclusie dat er sprake is van een samenwerking tussen eiser en (het concern van) [derde] en heeft de burgemeester zich voor de conclusie dat er sprake is van een zakelijke relatie die is gericht op samenwerking en een zeker duurzaam en structureel karakter heeft, niet op het LBB-advies mogen baseren. 
        
        
      
      
        5.1.4.
        Daarbij is ook van belang dat eiser twee adviezen van het LBB van 17 september 2021 aan de burgemeester van [plaats 2] heeft overgelegd. Die adviezen hebben betrekking op de aanvraag van een exploitatievergunning door eiser voor twee seksinrichtingen in [plaats 2] die eerder geëxploiteerd werden door (het concern van) [derde]. Ook in die gevallen was er een huurovereenkomst, zij het tussen door eiser opgericht BV’s en [derde] Beheer BV.  In die adviezen concludeert het LBB echter dat er onvoldoende aanwijzingen zijn om te concluderen dat eisers BV’s in een zakelijk samenwerkingsverband staan tot (het concern van) [derde]. De burgemeester heeft niet kunnen motiveren op welke punten er sprake is van een relevant en doorslaggevend verschil tussen de situaties in [plaats 2] en de situatie in [plaats]. Dat de vergunningen in [plaats 2] zijn aangevraagd door een andere entiteit, namelijk de door eiser opgerichte BV’s, is volgens het LBB niet relevant omdat een opvolgende exploitatie heel goed binnen een andere onderneming en/of rechtspersoon kan plaatsvinden. De burgemeester heeft op de zitting de relevantie van dit verschil ook niet nader kunnen onderbouwen. Zowel in [plaats 2] als in [plaats] was ten tijde van het primaire besluit geen sprake meer van een lopende exploitatie door (het concern van) [derde]. Het standpunt van de burgemeester dat doorslaggevend is dat eiser in [plaats 2] niet als beheerder heeft gewerkt, staat haaks op het standpunt van het LBB dat de vraag of eiser al dan niet als beheerder heeft gewerkt voor (het concern van) [derde], geen bepalend element is in het geheel van alle feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang bezien. Het feit dat eiser in [plaats] als beheerder op de exploitatievergunning van [derde] BV bijgeschreven is geweest, is volgens het LBB ook geen bepalend element geweest.  
        
        
          
            Uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen benutten (a-grond)
          
        
      
    
    
      5.2.
      Eiser heeft aangevoerd dat het LBB bij het bepalen van de mate van gevaar in het kader van de a-grond het door (het concern van) [derde] behaalde voordeel onjuist heeft vastgesteld door niet aan te sluiten bij het bedrag van € 5.500,000 dat in de vaststellingsovereenkomst is overeengekomen maar van een voordeel van € 6.133,592 uit te gaan. Bovendien is volgens eiser inmiddels 85% van de vordering voldaan. Gelet daarop is volgens eiser niet duidelijk op welke wijze de vergunning zou worden aangewend om op geld waardeerbare voordelen te benutten In het bestreden besluit is daarop niet ingegaan. De burgemeester is daarop in het bestreden besluit niet ingegaan. Ook op dit punt is het bestreden besluit dan ook onvoldoende gemotiveerd. 
      
      
        
          Strafbare feiten plegen (b-grond)
        
      
    
    
      5.3.
      Daargelaten dat gelet op het voorgaande onvoldoende is gemotiveerd dat aan het samenhangcriterium is voldaan, is de rechtbank verder van oordeel dat de burgemeester de aard van de relatie onvoldoende betrokken heeft bij de vaststelling van de mate van gevaar. Het LBB heeft over die relatie gesteld dat niet voldoende gebleken is dat [derde] naast de verhuur van het pand, betrokken zal zijn bij de bedrijfsvoering van eiser. Niet duidelijk is waarom het LBB daarom bij het bepalen van de mate van gevaar het handelen in strijd met de Arbeidstijdenwet en de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag minder zwaar heeft meegewogen maar niet het handelen in strijd met de AWR nu deze alle gepleegd zijn in het kader van de bedrijfsvoering. De burgemeester heeft daarover in het verweerschrift gesteld dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen eiser en (het concern van) [derde] en dat daarom de overtredingen van de AWR zwaar hebben meegewogen bij de bepaling van de mate van gevaar en de overige strafbare feiten van [derde] minder zwaar maar heeft nagelaten te motiveren op welke wijze de aard van de relatie daarin een rol heeft gespeeld. Daarnaast blijkt uit het bestreden besluit niet op welke wijze de burgemeester het tijdsverloop sinds het plegen van de strafbare feiten heeft betrokken. Het LBB heeft zich in haar advies op het standpunt gesteld dat het tijdsverloop niet dermate lang is dat het afbreuk doet aan de conclusie dat er ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen en is daarbij uitgegaan van nog geen drie jaar tijdsverloop. Tussen het moment waarop de volgens het LBB meest zwaarwegende strafbare feiten zijn begaan - de overtredingen van de Algemene wet inzake rijksbelastingen gedurende 2009-2015 – was ten tijde van het advies echter vijf jaar verstreken. Op het moment van besluitvorming op 13 december 2021, was sindsdien zes jaar verstreken. 
      
    
    
      5.4.
      Gelet op het voorgaande is het standpunt van de burgemeester dat er sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband en er ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en komt niet toe aan een bespreking van de overige beroepsgronden.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt daarom het besluit van 13 december 2021. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het bezwaar te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan de burgemeester op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Volgens de rechtbank is dit geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen.
    
    
    
      6.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de burgemeester een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      6.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
        De burgemeester moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend.  De vergoeding bedraagt dan in totaal € 837,-. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 13 december 2021;
    - draagt de burgemeester op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 837,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Waaronder de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:661.