ECLI:NL:RVS:2024:959, Raad van State, 06-03-2024, 202203717/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 20 mei 2021 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.250,00 en haar een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven. In de fabriek van [appellante] heeft zich op 10 december 2019 een arbeidsongeval voorgedaan waarbij een werknemer blijvend letsel heeft opgelopen. De werknemer, een onderhoudsmonteur, had opdracht gekregen om een onderdeel van een palletiseermachine op te meten, zodat een nieuw onderdeel besteld kon worden ter vervanging. Hoewel het apparaat bij aanvang van de werkzaamheden was stilgezet - wat automatisch gebeurt zodra de deur van het hekwerk om het apparaat wordt geopend - is het apparaat op een gegeven moment weer in werking getreden omdat buiten het hekwerk op het bedieningspaneel de resetknop werd ingedrukt. De werknemer is bekneld geraakt en heeft hierdoor het eerste kootje van zijn rechterduim verloren en een nacht in het ziekenhuis doorgebracht.

202203717/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 2 mei 2022 in zaken nrs. 21/5240 en 21/5243 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 20 mei 2021 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.250,00 en haar een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven.
    Bij besluiten van 24 november 2021 heeft de staatssecretaris de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 mei 2022 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [bestuurder], bijgestaan door mr. J.M.P. Blom, advocaat te Lelystad, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.W.J. Crommelin, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader en het beleidskader, voor zover van belang, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       In de fabriek van [appellante] heeft zich op 10 december 2019 een arbeidsongeval voorgedaan waarbij een werknemer blijvend letsel heeft opgelopen. De werknemer, een onderhoudsmonteur, had opdracht gekregen om een onderdeel van een palletiseermachine op te meten, zodat een nieuw onderdeel besteld kon worden ter vervanging. Hoewel het apparaat bij aanvang van de werkzaamheden was stilgezet - wat automatisch gebeurt zodra de deur van het hekwerk om het apparaat wordt geopend - is het apparaat op een gegeven moment weer in werking getreden omdat buiten het hekwerk op het bedieningspaneel de resetknop werd ingedrukt. De werknemer is bekneld geraakt en heeft hierdoor het eerste kootje van zijn rechterduim verloren en een nacht in het ziekenhuis doorgebracht.
    2.1.    Naar aanleiding van een melding van dit ongeval heeft een arbeidsinspecteur van de Nederlandse Arbeidsinspectie een onderzoek ingesteld naar de naleving op de werkplek van regels die bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet zijn gesteld. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport. Volgens de staatssecretaris was er sprake van een overtreding van artikel 7.5, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit), omdat er onderhoudswerkzaamheden zijn uitgevoerd terwijl de palletiseermachine niet druk- of spanningsloos was gemaakt middels het omzetten van de hoofdschakelaar. Hij heeft daarom een bestuurlijke boete van € 20.250,00 opgelegd.
    2.2.    Omdat bij [appellante] al eerder overtredingen van artikel 7.5 van het Arbobesluit zijn geconstateerd, heeft de staatssecretaris ook een bestuurlijke waarschuwing gegeven. De waarschuwing brengt met zich dat de staatssecretaris bij een herhaling van de vastgestelde of een soortgelijke overtreding kan besluiten om [appellante] te bevelen werkzaamheden te staken of niet aan te vangen om verdere herhaling van overtredingen te voorkomen.
    2.3.    De staatssecretaris heeft beide besluiten in bezwaar gehandhaafd en de rechtbank heeft deze besluiten in stand gelaten.
    Hoger beroep met betrekking tot de overtreding
    3.       [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte is gevolgd in zijn standpunt dat tijdens het ongeval sprake was van onderhoudswerkzaamheden. Volgens haar heeft de rechtbank buiten beschouwing gelaten dat naar normaal spraakgebruik onder onderhoudswerkzaamheden geen meetwerkzaamheden worden begrepen. Ook heeft zij ten onrechte geen aandacht besteed aan het betoog van [appellante] dat een dergelijk oprekken van het begrip onderhoudswerkzaamheden voor haar niet voorzienbaar was. Tot slot heeft de rechtbank ten onrechte niet betrokken dat dit begrip in artikel 1.19 van het Arbobesluit ten aanzien van schepen en luchtvaartuigen wordt uitgebreid met ‘andere daarmee verband houdende werkzaamheden’, wat een indicatie is dat het opmeten van te vervangen onderdelen als zodanig in artikel 7.5 van het Arbobesluit niet wordt geschaard onder ‘onderhoudswerkzaamheden’.
    3.1.    Anders dan [appellante] aanvoert, heeft de rechtbank wel beslist op de beroepsgronden dat onder onderhoudswerkzaamheden in het normale spraakgebruik geen meetwerkzaamheden worden begrepen en dat een dergelijk oprekken van dat begrip voor haar niet voorzienbaar was. De rechtbank heeft immers overwogen dat een redelijke uitleg van het begrip ‘onderhoudswerkzaamheden’ - dus ook in het normale spraakgebruik - met zich brengt dat ook het opmeten van een te vervangen onderdeel hieronder valt. Dit is ook terecht. In het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal wordt ‘onderhoud’ onder meer omschreven als: het in goede staat houden van zaken. Zonder het vooraf opmeten van een te vervangen en in te kopen onderdeel, is het niet mogelijk een machine in goede staat te houden. Ook het opmeten van een te vervangen onderdeel valt dus onder ‘onderhoudwerkzaamheden’. Overigens zou de door [appellante] voorgestane uitleg meebrengen dat het Arbobesluit niet voorziet in enige bescherming voor werknemers bij mogelijk risicovolle handelingen aan een arbeidsmiddel, zoals in dit geval het opmeten van een onderdeel ten behoeve van onderhoud. Nu het Arbobesluit juist een vergaande bescherming voor werknemers voorstaat, kan een dergelijke strikte uitleg van het begrip ‘onderhoudswerkzaamheden’ ook om die reden niet gevolgd worden (vergelijk de uitspraak van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2582, onder 5).
    3.2.    Verder heeft de rechtbank, anders dan [appellante] aanvoert, aandacht besteed aan het betoog dat een dergelijk oprekken van het begrip voor haar niet te voorzien was. De rechtbank heeft namelijk - terecht - overwogen dat met vorenstaande uitleg het begrip ‘onderhoudswerkzaamheden’ niet zodanig wordt opgerekt dat dit strijd oplevert met het lex certa-beginsel. Hiermee is zij impliciet ingegaan op de beroepsgrond. Het lex certa-beginsel verlangt immers van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid - en daarmee dus de voorzienbaarheid van overtredingen - zo duidelijk mogelijk verboden gedragingen of met sancties te handhaven voorschriften omschrijft (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2493, onder 7.1).
    3.3.    Tot slot heeft [appellante] in beroep bij de rechtbank geen gronden aangevoerd tegen het door de staatssecretaris ingenomen standpunt over de in bezwaar gemaakte vergelijking tussen artikel 1.19 en 7.5 van het Arbobesluit. [appellante] verwijt de rechtbank dan ook ten onrechte dat zij hier niets over heeft overwogen. Deze grond faalt.
    4.       Verder betoogt [appellante] tevergeefs dat de rechtbank niet de termen ‘op ongecontroleerde wijze’ en ‘op gecontroleerde wijze’ had mogen gebruiken in relatie tot het druk- of spanningsloos maken van de palletiseermachine. De rechtbank heeft dit gedaan om te beschrijven op welke wijze het apparaat in dit geval is stil gezet en op welke manier dit volgens de staatssecretaris had moeten gebeuren. Het gebruik van deze begrippen doet niet af aan en speelt verder geen rol bij de toetsing door de rechtbank of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 7.5 van het Arbobesluit is overtreden omdat de machine tijdens de onderhoudswerkzaamheden niet druk- of spanningsloos was gemaakt. Ditzelfde geldt voor het gebruik van het begrip ‘herverbinden’. Daarmee heeft de rechtbank alleen duidelijk gemaakt dat de eis dat een apparaat tijdens onderhoud spanningsloos moet worden gemaakt niet alleen tot doel heeft te voorkomen dat iemand in aanraking komt met elektriciteit, zoals [appellante] heeft bepleit, maar óók, zoals de rechtbank direct na het gebruik van deze term aangeeft, om te voorkomen dat het apparaat ongewild weer in werking treedt tijdens de werkzaamheden. Ook voert [appellante] tevergeefs aan dat de rechtbank voor de uitleg van het begrip ‘spanningsloos’ niet heeft gekeken naar de tekst van en de nota van toelichting bij het Arbobesluit. Weliswaar spreekt de rechtbank over ‘wettekst’, maar uit haar overweging blijkt duidelijk dat zij met inachtneming van het betoog van [appellante] heeft getoetst of uit het Arbobesluit en de nota van toelichting daarbij volgt dat het spanningsloos maken van een apparaat uitsluitend ziet op het voorkomen van het in aanraking komen met elektriciteit. Het oordeel van de rechtbank in dat verband is dan ook juist.  Het Arbobesluit en de nota van toelichting bieden geen aanknopingspunten voor de door [appellante] voorgestane lezing. Met het spanningsloos maken van een apparaat heeft de wetgever mede voor ogen gehad dat een machine tijdens de werkzaamheden niet ongewild weer in werking treedt of kan treden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het omzetten van de hoofdschakelaar daardoor een toegevoegde waarde boven het stilzetten van de machine door middel van het openen van de deur van het hekwerk.
    5.       De rechtbank heeft, mede gelet op het vorenstaande terecht overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de palletiseermachine tijdens de onderhoudswerkzaamheden niet druk- of spanningsloos was gemaakt. Deze conclusie volgt, anders dan [appellante] zonder verdere toelichting aanvoert, ook logisch uit de daaraan voorafgaande overwegingen van de rechtbank.
    Hoger beroep met betrekking tot de boete
    6.       [appellante] voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat haar in het geheel geen verwijt valt te maken voor het bedrijfsongeval en de boete dus niet gematigd hoeft te worden. Volgens haar heeft het slachtoffer - een ervaren onderhoudsmonteur en zelf ook toezichthouder - de veiligheidsvoorzieningen opzettelijk en welbewust omzeild door de deur van het hekwerk achter zich te sluiten en een medewerknemer te verzoeken de resetknop in te drukken. Het doet er dan dus niet meer toe of [appellante] een veilige werkwijze had ontwikkeld. Volgens haar gaat de rechtbank er ten onrechte vanuit dat wanneer een werknemer weet wat een veilige werkwijze is, hij daar ook daadwerkelijk naar handelt, zodat de toedracht en de rol van het slachtoffer zelf wel degelijk van belang zijn.
    6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, bevat artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel. Daarom staat de overtreding van dat artikellid vast als niet is voldaan aan het daarin vervatte voorschrift en mag in beginsel van de verwijtbaarheid met betrekking tot de overtreding worden uitgegaan. Als een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt valt te maken en hij in dat verband schulduitsluitingsgronden aanvoert, waartoe hij door het bestuursorgaan in de gelegenheid moet worden gesteld, zal door hem aannemelijk gemaakt moeten worden dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen, zoals ook is neergelegd in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel; vergelijk de uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3856, onder 3.3).
    6.2.    De rechtbank heeft in dit verband - inhoudelijk verder onbestreden - overwogen dat [appellante] geen veilige werkwijze heeft vastgesteld voor het spanningsloos maken van de palletiseermachine tijdens onderhoudswerkzaamheden. Daarom wordt niet voldaan aan onderdeel a van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. In het verlengde daarvan heeft de rechtbank terecht overwogen dat de precieze toedracht en de rol van het slachtoffer zelf irrelevant is, omdat voorzienbaar is dat letsel veroorzaakt kan worden wanneer niet de veiligste werkwijze wordt voorgeschreven en toegepast. Het gaat er bij de vraag of er reden is voor matiging van een boete niet om hoe het slachtoffer zou hebben gehandeld als die veilige werkwijze wél was voorgeschreven. Dit kan doorgaans ook niet vastgesteld worden. Het gaat erom of de werkgever alles heeft gedaan wat redelijkerwijs verwacht mag worden om de concrete overtreding te voorkomen. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft [appellante] in dit geval geen veilige werkwijze vastgesteld en voorgeschreven, waardoor zij het gevaar niet zoveel als mogelijk heeft beperkt. Door het ontbreken van een ontwikkelde en voorgeschreven veilige werkwijze zal de werknemer immers zelf een werkwijze kiezen, die verkeerd kan uitpakken. Daarbij wijst de Afdeling er ook op dat een vastgestelde veilige werkwijze niet alleen betrekking heeft en invloed kan hebben op het gedrag van de onderhoudsmonteur, maar ook op andere betrokkenen. Zo was er in dit geval volgens [appellante] ook een andere medewerker betrokken die op de resetknop heeft gedrukt, en was er ergens op de werkvloer een toezichthouder aanwezig, voor wie, zoals de staatssecretaris terecht heeft opgemerkt in het kader van onderdeel d van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel, het zonder een vastgestelde veilige werkwijze niet duidelijk was waar hij bij onderhavige onderhoudswerkzaamheden toezicht op moest houden. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar in het geheel geen of een verminderd verwijt valt te maken, zodat geen aanleiding bestond de boete verder te matigen.
    Hoger beroep met betrekking tot de bestuurlijke waarschuwing
    7.       [appellante] heeft tot slot in een aanvulling op het hogerberoepschrift tevergeefs aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bestuurlijke waarschuwing terecht is gegeven. Het betreft hier immers een herhaalde overtreding. Voorts gaat [appellante] eraan voorbij dat de staatssecretaris wel degelijk is ingegaan op de door haar gestelde gevolgen van een eventuele stillegging voor de werkzaamheden bij een hernieuwde overtreding van artikel 7.5, tweede of derde lid, van het Arbobesluit. [appellante] onderbouwt in haar reactie op dit standpunt van de staatssecretaris overigens nog altijd niet concreet de door haar gestelde gevolgen van een eventuele stillegging.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
    802
     
    BIJLAGE
     
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 28a. Bevel stillegging van werk in verband met recidive
    1 Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. De artikelen 24, tweede lid, en 27, vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
    […]
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 1.19. Toepasselijkheid
    1 De wet is niet van toepassing op arbeid verricht in respectievelijk op een zeeschip dat niet op grond van Nederlandse rechtsregels gerechtigd is de Nederlandse vlag te voeren en dat zich bevindt in de exclusieve economische zone, in de territoriale zee, op een van de in artikel 10, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet bedoelde scheepvaartwegen, op de Westerschelde, haar mondingen of op het in Nederland gelegen gedeelte van het Kanaal van Gent naar Terneuzen.
    2 Het eerste lid geldt niet ten aanzien van aanbouw, verbouwing, herstelling of sloping dan wel onderhouds- of reinigingswerkzaamheden en hiermee verband houdende andere werkzaamheden aan de in het eerste lid bedoelde schepen die zich in Nederland bevinden alsmede ten aanzien van laden en lossen, tenzij deze arbeid wordt verricht door een werknemer die behoort tot de bemanning van een zeeschip als bedoeld in het eerste lid.
    3 De wet is niet van toepassing op arbeid verricht in respectievelijk op een luchtvaartuig als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet Luchtvaart, dat ter beschikking is gesteld aan een niet in Nederland gevestigde werkgever, tenzij:
    a. deze werkgever daarin of daarop door in meerderheid in Nederland woonachtige werknemers arbeid doet verrichten;
    b. het betreft laden en lossen, aanbouw, verbouwing, herstelling of sloping dan wel onderhouds- of reinigingswerkzaamheden en hiermee verband houdende andere werkzaamheden aan bedoelde luchtvaartuigen die zich in Nederland bevinden.
    […]
    Artikel 7.5 Montage, demontage, onderhoud, reparatie en reiniging van arbeidsmiddelen
    […]
    2 Onderhouds-, reparatie- en reinigingswerkzaamheden aan een arbeidsmiddel worden slechts uitgevoerd indien het arbeidsmiddel is uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos is gemaakt. Indien dit niet mogelijk is worden doeltreffende maatregelen genomen om die werkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren.
    […]
    Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten
    Artikel 4. Het achterwege laten van een waarschuwing of van een bevel tot preventieve stillegging
    1 Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden wordt onder meer rekening gehouden met het type overtreding en de omvang van de overtreding.
    2 Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de gevolgen van de overtreding wordt onder meer rekening gehouden met de maatschappelijke gevolgen en met de economische gevolgen voor derden.
    […]
    Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
    Artikel 1. Boeteoplegging
    […]
    11 Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    d. als er adequaat toezicht is gehouden.