ECLI:NL:RBAMS:2022:7600, Rechtbank Amsterdam, 15-12-2022, AWB - 19 _ 3693
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet openbare manifestaties, demonstraties, Dam, Palestina, Israël

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 19/3693 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 december 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [plaats 1] , eiser
    (gemachtigde: mr. A.W. Eikelboom),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Amsterdam, verweerder
    (gemachtigde: mr. H.H.L. Krans en mr. M.I. Houben).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 1 februari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Wet openbare manifestaties (Wom) eisers recht op betoging beperkt door voorschriften te verbinden aan zijn periodieke demonstraties op de [plaats 2] . 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en daarnaast de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, ertoe strekkende het primaire besluit te vernietigen. Met de uitspraak van 7 maart 2019 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen.  
    
    
    
      Met het besluit van 6 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft vervolgens tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Op 10 juni 2021 heeft een zitting van de enkelvoudige kamer plaatsgevonden. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen om te bepalen of het bestreden besluit wordt ingetrokken. Vervolgens is de zaak, na de schriftelijke reacties van partijen, voor verdere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank.
    
    
    
      De zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 3 november 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
  
  
    Feiten en omstandigheden
    
    
      
        Sinds 2015 vinden er op de [plaats 2] regelmatig demonstraties plaats door pro-Palestina- en pro-Israël demonstranten. Sinds 2016 leiden deze demonstraties vaak tot onderlinge spanningen, confrontaties en overlast, waarbij de politie moet optreden. 
      
      
        Naar aanleiding hiervan heeft verweerder op 8 juli 2016 aan de demonstraties het voorschrift verbonden dat tussen de tegengestelde kampen op de [plaats 2] een afstand van ten minste 25 meter blijft (het afstandscriterium). Omdat het afstandscriterium na verloop van tijd niet meer goed werd nageleefd en dit in toenemende mate gepaard ging met geweldsincidenten, heeft verweerder op 28 april 2017 besloten om op grond van artikel 5 van de Wom verdergaande voorschriften aan de demonstraties te verbinden. Deze voorschriften waren opgenomen in de zogenoemde “Wom-brieven” en golden voor verschillende organisatoren van zowel pro-Israël als pro-Palestinademonstraties.
      
    
    
  
  
    Besluitvorming door verweerder
    
    3. Naar aanleiding van eisers kennisgeving aan verweerder in september 2018 als organisator van een pro-Palestinademonstratie op de [plaats 2] , heeft verweerder met het primaire besluit voorschriften verbonden aan deze demonstraties. Eiser mag uitsluitend op de zondagen in de even weken aldaar demonstreren in een afgebakend gebied, voor ten hoogste drie uur per dag. 
    
    4. Verweerder heeft eisers bezwaren hiertegen in het bestreden besluit ongegrond verklaard. Volgens verweerder zijn de voorschriften noodzakelijk en opgelegd in het belang van het verkeer en ter voorkoming van (verdere) wanordelijkheden en dienen zij een dringende maatschappelijke behoefte om wanordelijkheden op de [plaats 2] tegen te gaan. Aangezien geen integraal demonstratieverbod geldt, de voorschriften gelijkelijk gelden voor demonstranten van beide partijen en het afstandscriterium in het verleden onvoldoende effect heeft gesorteerd, wordt volgens verweerder ook voldaan aan het subsidiariteit- en proportionaliteitsvereiste.
    
    5. Naar aanleiding van eisers kennisgeving aan verweerder op 4 december 2020 voor een demonstratie op de [plaats 2] op 8 december 2020 heeft verweerder eiser met de brief van 8 december 2020 bericht dat hij heeft besloten deze demonstratie zonder beperkingen toe te staan op basis van recente informatie van de politie. 
    
    6. Bij brief van 11 juni 2022, dus daags na de zitting van de enkelvoudige kamer, heeft verweerder aan eiser expliciet bevestigd dat ‘het beleid van de even en oneven weken’ sinds 8 december 2020 niet meer is gehanteerd. “Het besluit van 1 februari 2019 geldt met ingang van 8 december 2020 dan ook niet meer.”, aldus verweerder in de brief. In de brief van 22 juni 2021 gericht aan de rechtbank informeert verweerder de rechtbank dat “het besluit van 1 februari 2019 met ingang van 8 december 2020 niet meer geldt en is geëxpireerd. (…) Tot 8 december 2020 heeft het besluit naar het oordeel van verweerder terecht bestaan.”
    
  
  
    Beroepsgronden
    
    
      7. Volgens eiser voldoet het bestreden besluit – kort samengevat – niet aan de eisen die internationaal en volgens de jurisprudentie worden gesteld aan een overheid die het grondwettelijk recht op betoging wil beperken. De voorschriften die op 1 februari 2019 aan de demonstraties zijn verbonden zijn disproportioneel, want niet noodzakelijk in een democratische samenleving. Enkel zwaarwegende omstandigheden kunnen een beperking van het recht op betoging rechtvaardigen, welke omstandigheden voorts moeten blijken uit objectieve maatstaven en waarbij de inzet van gewone middelen niet toereikend is gebleken. Concreet stelt eiser dat verweerder ontoereikend heeft gemotiveerd dat verdergaande voorschriften dan het reeds ingestelde afstandscriterium noodzakelijk waren, terwijl uit de stukken niet volgt dat eisers aanwezigheid heeft geleid tot wanordelijkheden, laat staan dat hij er deel vanuit maakte. Als de politie beter op het afstandscriterium had gehandhaafd, dan waren aanvullende maatregelen niet nodig geweest. Nu sprake is van een ‘hostile audience’ (pro-Israël demonstranten) dient het demonstratierecht van eiser juist te worden beschermd, niet beperkt.  
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Procesbelang
      
    
    
    8. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiser nog procesbelang heeft bij de inhoudelijke beoordeling van zijn beroep, nu zijn recht op betoging sinds 8 december 2020 niet langer wordt beperkt door de op 1 februari 2019 ingestelde voorschriften. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Eiser is blijkens een arrest van het Hof Amsterdam op 4 oktober 2022 veroordeeld voor overtreding van de opgelegde Wom-voorschriften. Procesbelang is reeds hierdoor gegeven. 
    
    
      
        Burgemeester bevoegd en beperkingen gerechtvaardigd?
      
    
    
    9. Het recht op betogen is een grondrecht, dat is neergelegd in artikel 11, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 9, eerste lid, van de Grondwet. Uit artikel 9, tweede lid, van de Grondwet volgt dat de wet regels kan stellen aan een betoging onder meer in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
    
    10. Uit artikel 5, eerste lid, van de Wom volgt dat de burgemeester voorschriften kan verbinden en beperkingen kan stellen aan een demonstratie. Gelet op de tekst van artikel 5, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 2, komt de burgemeester daarbij beoordelingsvrijheid toe. De burgemeester dient aan de hand van de lokale omstandigheden een inschatting te maken of, en zo ja, welke voorschriften en beperkingen aan een demonstratie moeten worden gesteld ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.De rechtbank dient het gebruik van deze bevoegdheden dan ook met terughoudendheid te toetsen.
    
    
      
        Bevoegdheid
      
    
    
    11. Naar het oordeel van de rechtbank ondersteunen de rapportages in het dossier voldoende de conclusie dat sprake is van wanordelijkheden op de [plaats 2] naar aanleiding van de demonstraties georganiseerd door pro-Palestinademonstraten en pro-Israëldemonstranten. Uit de overgelegde bestuurlijke rapportages, zoals het rapport van de politie van 19 februari 2019, blijkt dat in de maanden december 2018, januari en februari 2019 bij de demonstraties die tegelijkertijd plaatsvonden er over en weer naar elkaar gescholden en geschreeuwd werd. Ook was er fysiek contact tussen deelnemers van beide demonstraties. Volgens de verbalisanten waren in de genoemde periode intimidatie, bedreigingen en beledigingen aan de orde van de dag. De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan de rapportages en voor zover eiser stelt dat de agressie vooral komt vanuit de andere groep, doet dit niet af aan het feit dat op de [plaats 2] wanordelijkheden plaatsvinden. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het voorgaande dat verweerder, gelet op de belangen genoemd in artikel 2 van de Wom, aanleiding heeft kunnen zien tot het verbinden van voorschriften aan de demonstraties van eiser op de [plaats 2] .
    
    
      
        Subsidiariteit en proportionaliteit
      
    
    
    12. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of de voorschriften in de Wom-brieven voldeden aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. Uit het dossier blijkt dat verweerder naar aanleiding van de wanordelijkheden in de periode van juli 2016 tot april 2017 minder vergaande beperkingen heeft getroffen, namelijk dat partijen 25 meter afstand tot elkaar houden op de [plaats 2] . Ook is verweerder meerdere keren in gesprek gegaan met de demonstranten om de wanordelijkheden aan te kaarten en te bespreken om zo gezamenlijk tot een oplossing te komen. Deze maatregelen, waarbij tevens politiecapaciteit op de [plaats 2] werd ingezet, hebben enige tijd gewerkt, maar blijkens de politierapportages is sinds 2017 weer sprake van toenemende agressie en geweld over en weer waarbij de politie daadwerkelijk moet optreden. 
    
    13. Gelet op het voorgaande was verweerder naar het oordeel van de rechtbank genoodzaakt om verdergaande beperkingen en voorschriften te stellen aan de demonstraties die op de [plaats 2] georganiseerd worden, waaronder de demonstraties van eiser. Verweerder kon, gelet op de belangen van openbare orde, de ontstane situatie op de [plaats 2] niet voort laten duren. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat verweerder meer had moeten inzetten op (politie)handhaving om de wanordelijkheden te bestrijden. Uit het dossier blijkt dat de politie veelvuldig heeft opgetreden op de [plaats 2] om beide kampen uit elkaar te halen en te houden en wanordelijkheden te voorkomen. Dit heeft echter de gespannen situatie en wanordelijkheden in die periode niet doen verminderen en er bleven ernstige (gewelds)incidenten plaatsvinden. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de frequentie van eisers demonstraties (elke zaterdag en zondag), de locatie waar de demonstaties worden gehouden (de druk bezochte [plaats 2] , waar veel toeristen komen en elk weekend ook andere demonstraties moeten worden begeleid), alsmede de noodzaak van constante politiebegeleiding, een dermate onevenredige belasting op de politiecapaciteit legden, dat verdergaande maatregelen op zijn plaats waren. Daarbij is ook geen sprake geweest van het verbieden van demonstraties. Eiser mocht nog steeds om de week op de [plaats 2] demonstraties organiseren en mocht zo vaak hij zou willen ook op andere plaatsen in de stad demonstreren. Aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit is daarmee voldaan. 
    
    14. De omstandigheid dat het momenteel met inachtneming van het afstandscriterium wel weer goed gaat op de [plaats 2] , doet aan het voorgaande niet af. De burgemeester heeft de bescherming van de vrijheden en (grond)rechten van andere gebruikers en bezoekers van de [plaats 2] tot december 2020 zwaarder kunnen laten wegen dan het individuele belang van eiser dat hij heeft bij het onbeperkt gebruik kunnen maken van zijn recht tot betoging op de [plaats 2] . Hierbij wegen het beschermingsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, de frequentie van de demonstraties en de bijzondere omstandigheden van de [plaats 2] als locatie zwaar mee. 
    
    15. Gelet op het voorgaande, komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het beperken van eisers recht op betoging gebruik heeft kunnen maken door daaraan de onderhavige voorschriften te verbinden. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
    
    
      
        Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
      
    
    
    16. Eiser heeft om schadevergoeding verzocht in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. 
    
    17. Volgens vaste rechtspraak mag in een procedure als deze de behandeling van het bezwaar hoogstens een half jaar en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, indien de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd, tenzij er omstandigheden zijn die een langere behandelduur rechtvaardigen. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,-- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden. De te beoordelen periode vangt in beginsel aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan.
    
    18. Naar het oordeel van de rechtbank hebben zich omstandigheden voorgedaan die in de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk een behandelduur van twee jaar en zes maanden rechtvaardigen. Het beroep van eiser is namelijk op 10 juni 2021 behandeld door de enkelvoudige kamer van de rechtbank. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank aanleiding gezien om het onderzoek ter zitting te schorsen en de behandeling van het beroep te verwijzen naar de meervoudige kamer van de rechtbank. Het voorgaande rechtvaardigt een behandelduur van twee jaar bij de rechtbank in plaats van anderhalf jaar.
    
    19. Eiser heeft op 1 februari 2019 bezwaar ingediend. De uitspraak in eerste aanleg wordt heden gedaan. Uitgaande van een redelijke termijn van twee jaar en zes maanden, zou de procedure uiterlijk op 1 augustus 2021 in eerste aanleg afgerond moeten zijn. De redelijke termijn is – naar boven afgerond – overschreden met een jaar en vijf maanden. Dit betekent dat eiser recht heeft op een schadevergoeding van €1000,-. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig is toe te rekenen aan de rechtbank, zal de rechtbank de Staat veroordelen om deze schadevergoeding aan eiser te betalen. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt de Staat om aan eiser een vergoeding voor immateriële schade te betalen van € 1.000,-
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, voorzitter, mr. E. de Rooij en mr. B.C. Langendoen, leden, in aanwezigheid van mr. F. Moafi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2022.
    
    
    
      griffier voorzitter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
  
  
    Verzonden per email op 12 juni 2022.
  
  
     Zie hiervoor de uitspraken van de Afdeling van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2437 en 
     20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1569.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188.