ECLI:NL:RBGEL:2024:5829, Rechtbank Gelderland, 28-08-2024, ARN 22/4208
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Weigering handhaving PAS-melder. Intern salderen. Beroep gegrond vanwege motiveringsgebrek m.b.t. bemesten en beweiden. Het college heeft in beroep een nadere motivering gegeven. Daarmee is afdoende gemotiveerd dat er geen sprake is van een overtreding. De rechtbank laat daarom de rechtsgevolgen in stand.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/4208
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
  
  
    in de zaak tussen
    
      
      
        [eiser 1] en [eiser 2], beide uit [plaats 1], eisers,
    (gemachtigde: mr. V. Wösten),
  
  
    en
  
  
    
      het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (het college),
    (gemachtigde: [naam gemachtigde]).
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: 
    
      
        [derde-partij] uit [plaats 2] (de veehouderij).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    Eisers hebben het college bij brief van 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen de derde-partij vanwege een overtreding van de Wet natuurbescherming. 
  
  
    Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 17 december 2021 afgewezen omdat er volgens het college geen sprake is van een overtreding.
  
  
    Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 1 juli 2022 dit bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
    Eisers hebben tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld. 
  
  
    Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
    De rechtbank heeft het beroep op 23 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en [persoon A] namens het college en namens de derde-partij [persoon B] en [persoon C].
  
  
    
      Voorgeschiedenis en besluitvorming
    
  
  1. De derde-partij exploiteert op het perceel [locatie] te [plaats 2] een veehouderij. De veehouderij ligt op ongeveer 4,8 kilometer van het Natura 2000-gebied “Rijntakken”, op ongeveer 4,8 kilometer van het Natura 2000 gebied “Lingedijk & Diefdijk Zuid” en op ongeveer 8,5 kilometer van het Natura 2000-gebied “Loevestein, Plompveld & Kornsche Boezem”. Het college heeft op 5 juli 2013 een natuurvergunning verleend voor de exploitatie van een veehouderij met 69 melkkoeien, 61 stuks jongvee en 3.612 vleesvarkens. In de natuurvergunning staat het volgende:
  
    
      
      
      
      
      
      
      
        
          
            
          
          
            Diersoort
          
          
            RAV-code
          
          
            Huisvestingssysteem
          
          
            Emissiefactor
          
          
            Totale emissie (kg NH3/jaar)
          
        
        
          
            Stal 1a
          
          
            69 melkkoeien 
          
          
            A 100.1
          
          
            overige huisvestingssystemen
          
          
            9,5 kg
          
          
            655,5 kg
          
        
        
          
            Stal 1a
          
          
            5 jongvee
          
          
            A 3
          
          
            overige huisvestingssystemen
          
          
            3,9 kg
          
          
            19,5 kg
          
        
        
          
            Stal 1b
          
          
            22 jongvee
          
          
            A 3
          
          
            overige huisvestingssystemen
          
          
            3,9 kg
          
          
            86 kg
          
        
        
          
            Stal 2 
          
          
            34 jongvee
          
          
            A 3
          
          
            overige huisvestingssystemen
          
          
            3,9 kg
          
          
            133 kg
          
        
        
          
            Stal 3
          
          
            576 vleesvarkens
          
          
            D 3.100.1
          
          
            overige huisvestingssystemen
          
          
            2,5 kg
          
          
            1.440 kg
          
        
        
          
            Stal 4
          
          
            1.416 vleesvarkens
          
          
            D 3.2.7.2.1
          
          
            mestkelder met (water- en) mestkanaal met een emitterend mestoppervlak van maximaal 0,18 m² per varken
          
          
            1,2 kg
          
          
            1.699 kg
          
        
        
          
            Stal 5
          
          
            1.620 vleesvarkens
          
          
            D 3.2.8.2
          
          
            biologisch luchtwassysteem met 70% emissiereductie
          
          
            1,1 kg
          
          
            1.782 kg
          
        
        
          
            Totaal
          
          
            
          
          
            
          
          
            
          
          
            
          
          
            5.815 kg
          
        
      
    
  
  2. De veehouderij heeft een melding bij het college ingediend op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) voor het wijzigen van de veehouderij. 
  3. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 29 mei 2019 het PAS vernietigd omdat dit in strijd was met Europese natuurwetgeving. 
  4. Eisers hebben het college op 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen een groep van 50 zogenoemde PAS-melders, waaronder derde-partij. 
  5. Het college heeft dit handhavingsverzoek in het primaire besluit van 17 december 2021 afgewezen. Het college heeft voor wat betreft de emissies uit de stallen overwogen dat de PAS-melding niets afdoet aan de bestaande rechten op grond van de natuurvergunning van 5 juli 2013. 
  Het college heeft met betrekking tot bemesting en beweiding verwezen naar het rapport van de commissie Remkes en de daarin opgenomen conclusies. Vanwege strengere regelgeving ten aanzien van deze activiteiten worden significant negatieve effecten op de natuurgebieden in dit geval niet aannemelijk geacht. Het bemesten en beweiden geven daarom ook geen aanleiding om tegen dit bedrijf handhavend op te treden, aldus het college. 
  6. Eisers hebben tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. 
  7. Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 1 juli 2022 het bezwaarschrift ongegrond verklaard en een nadere motivering aan het besluit ten grondslag gelegd voor wat betreft het intern salderen met de natuurvergunning van 5 juli 2013. 
  
    Het college heeft voor wat betreft de stalemissies in de nieuwe situatie een berekening van de stikstofemissie gemaakt aan de hand van een controle van een toezichthouder op 22 februari 2022. Bij deze berekening is het college zowel in de feitelijke situatie als in de referentiesituatie uitgegaan van de huidige (hogere) emissiefactoren uit de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). In het controleverslag staat dat er 55 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar, 1 fokstier/overig rundvee ouder dan 2 jaar en 2.966 vleesvarkens werden gehouden. Er worden dus minder dieren gehouden dan vergund in de natuurvergunning van 5 juli 2013. De ammoniakemissie van deze dieren bedraagt 5.170,2 kg. 
    De ammoniakemissie in de referentiesituatie bedraagt 6.475,4 kg.
    Omdat de emissie in de nieuwe situatie minder bedraagt dan de emissie in de referentiesituatie, is er vanwege intern salderen geen sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), aldus het college.
  
  
    Het college concludeert daarnaast dat het beweiden en het bemesten niet vergunningplichtig zijn en dat er daarom ook op deze punten geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. 
    Het college gaat daarom niet over tot handhavend optreden.
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    
      Toepasselijk wettelijk kader
    
  
  8. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
  Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 16 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
  
    
      Beoordelingskader
    
  
  9. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. 
  10. Om te beoordelen of een project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, en dus een natuurvergunning noodzakelijk is, moet een vergelijking worden gemaakt tussen de stikstofdepositie in de referentiesituatie en de stikstofdepositie in de nieuwe situatie. Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft en dan is geen natuurvergunning nodig. Dit wordt intern salderen genoemd.
  11. In deze zaak zijn zowel het bemesten, beweiden als de stalemissies aan de orde. 
  
    De Afdeling heeft in overwegingen 11.4 en 20.2 van de uitspraak van 29 mei 2019 overwogen dat het bemesten van gronden een zelfstandig project is. De gevolgen daarvan worden niet, zoals bij het weiden van vee in samenhang met de exploitatie, oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf beoordeeld, maar op zichzelf. 
    De rechtbank zal vanwege de omstandigheid dat het twee projecten betreft eerst ingaan op het project “bemesten” en daarna op het project “veehouderij”. Het project “veehouderij” is weer te onderscheiden in de stalemissies en het beweiden.
  
  
    Bemesten
    12. Eisers betogen dat het college niet heeft onderzocht welke agrarische percelen onderdeel hebben uitgemaakt van het voorliggende project. Percelen die ten tijde van de referentiesituatie geen onderdeel uitmaakten van het project kunnen niet tot de referentiesituatie worden gerekend, aldus eisers. 
    
    
      12.1.
      Op 12 oktober 2022 heeft de Afdeling een richtinggevende uitspraak gedaan over het bemesten en het beweiden, waarin aan de hand van een stappenplan wordt toegelicht hoe de referentiesituatie voor het bemesten en het beweiden kan worden vastgesteld. 
      
    
    
      12.2.
      
        Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting erkend dat de motivering in het bestreden besluit onvoldoende is. Het college heeft in het verweerschrift een nadere motivering opgenomen voor wat betreft het bemesten aan de hand van het stappenplan uit de uitspraak genoemd onder 12.1. In de nadere stukken bij het verweerschrift heeft het college ook aangegeven welke percelen bij het agrarisch bedrijf horen. 
        Omdat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het motiveringsbeginsel, slaagt de beroepsgrond. De rechtbank zal in de conclusie van deze uitspraak in het kader van finale geschillenbeslechting ingaan op de nieuwe motivering. 
      
      
    
  
  
    Veehouderij (stalemissies)
    
      
        Referentiesituatie (I)
      
      13. Eisers betogen dat de natuurvergunning van 5 juli 2013 alleen betrekking heeft op de Gelderse Natura 2000-gebieden en niet op, bijvoorbeeld, het Utrechtse Natura 2000gebied “Lingegebied & Diefdijk-Zuid”. Er is ten onrechte niet gekeken of er ook door het college van gedeputeerde staten van Utrecht of Noord-Brabant een natuurvergunning is verleend. Ten onrechte is alleen de Gelderse natuurvergunning als referentiesituatie betrokken in de beoordeling. 
    
    
    
      13.1.
      
        Artikel 2, vijfde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 luidde als volgt:
        “Gedeputeerde staten beslissen niet op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, dan in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincies waarin het Natura 2000-gebied mede is gelegen voorzover die vergunning betrekking heeft op delen van het gebied, gelegen in die andere provincies.”
      
      
      
        Artikel 2a, tweede lid van de Natuurbeschermingswet 1998 luidde als volgt:
        “Indien een aanvraag van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, betrekking heeft op een project dat of andere handeling die hoofdzakelijk gevolgen kan hebben voor een deel van een Natura 2000-gebied dat is gelegen binnen de grenzen van één provincie, beslissen gedeputeerde staten van de provincie waarin dat deel van het Natura 2000-gebied is gelegen over de aanvraag.”
      
      
      
        Artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 luidde als volgt:
        “Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vierde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.”
      
      
      
        Artikel 9.4, eerste lid, van de Wnb luidde als volgt:
        “Vergunningen als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 gelden als vergunningen als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid.”
      
      
    
    
      13.2.
      
        Ten tijde van de verlening van de natuurvergunning op 5 juli 2013 was de Natuurbeschermingswet 1998 van kracht. In de Natuurbeschermingswet 1998 was, anders dan in de Wet natuurbescherming, de vergunningplicht niet gekoppeld aan de locatie waar het project plaatsvindt maar aan de ligging van de Natura 2000-gebied(en) waarop de significante verstorende effecten plaatsvonden. Dit had tot gevolg dat het mogelijk was dat voor één project door meerdere provincies natuurvergunningen moesten worden verleend. In de memorie van toelichting staat hierover het volgende:
        “Gelet op artikel 2, eerste lid, zijn gedeputeerde staten van de provincie waar het grootste gedeelte van het beschermd gebied gelegen is, bevoegd gezag ten aanzien van alle handelingen waar de wet bevoegdheden bij gedeputeerde staten legt. Dit houdt in dat gedeputeerde staten van de provincie waar, in vergelijking met de andere provincies waarin het gebied gelegen is, procentueel het grootste gedeelte van het oppervlakte ligt (dit hoeft niet de absolute meerderheid van de oppervlakte van het beschermd gebied te betreffen) bevoegd zijn landschapsgezichten aan te wijzen, het beheerplan vast te stellen, vergunningen te verlenen).
        Op dit uitgangspunt wordt in artikel 2a een uitzondering gemaakt voor de gevallen waarin een project of andere handeling hoofdzakelijk gevolgen kan hebben voor een deel van een beschermd natuurgebied dat is gelegen binnen de grenzen van één provincie. In dat geval is de provincie waarin dat deel van het gebied is gelegen bevoegd gezag. Hiervoor wordt gekozen om gedeputeerde staten van een provincie zo veel mogelijk zeggenschap te geven over de activiteiten die binnen de grenzen van die provincie plaatsvinden. Wanneer een activiteit hoofdzakelijk gevolgen heeft voor een deel van een natuurgebied binnen één provincie, kennen gedeputeerde staten van die provincie de natuurwaarden die in dat deel aanwezig zijn goed. Het is dan niet nodig om gedeputeerde staten van (een) andere provincie(s) daarbij te betrekken vanwege hun kennis van andere delen van het natuurgebied.” 
      
      
      
        Deze systematiek is gewijzigd in de Wet natuurbescherming. Daarin is waar het project wordt uitgevoerd bepalend en niet waar het Natura 2000-gebied is gelegen. 
      
      
    
    
      13.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de referentiesituatie voor dit project wordt gevormd door de Nbw-vergunning van 5 juli 2013. Deze Nbw-vergunning wordt op grond van artikel 9.4, eerste lid, van de Wnb aangemerkt als een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en deze vergunning heeft formele rechtskracht. Dit betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat dit besluit, zowel wat betreft de inhoud als wat betreft de wijze van totstandkoming, rechtmatig is. Het hierin vergunde project bepaalt de omvang van de referentiesituatie. Aan de vraag of destijds ook nog Nbw-vergunningen van andere provincies nodig waren, wordt daarom niet toegekomen. Deze (mogelijke) vergunningplichten hadden eisers vóór de inwerkingtreding van de Wnb op 1 januari 2017 aan de orde kunnen stellen door bij de andere provincies een handhavingsverzoek in te dienen. 
        Voor wat betreft het Natura 2000-gebied “Lingegebied & Diefdijk-Zuid” overweegt de rechtbank dat dit Natura 2000-gebied grotendeels in de provincie Gelderland ligt en voor een kleiner deel in de provincie Utrecht. Omdat het grootste deel van het Natura 2000gebied in Gelderland ligt was het college ook in 2013 voor dit Natura 2000-gebied het bevoegd gezag. In de natuurvergunning van 5 juli 2013 zijn ook de gevolgen op dit natuurgebied betrokken. 
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Referentiesituatie (II)
        
        14. Eisers geven aan dat de natuurvergunning van 5 juli 2013 een lagere emissie dan de op basis van het controlerapport berekende emissie van 6.475 kg noemt. Daarom kan het college niet beweren dat van dit project op voorhand kan worden uitgesloten dat het significante gevolgen heeft voor de omliggende Natura 2000-gebieden. 
      
      
    
    
      14.1.
      In de vergunning van 5 juli 2013 staat dat er sprake is van een totale ammoniakemissie van 5.815 kg. Deze emissie is berekend op basis van de toen geldende Rav-emissiefactoren. In de vergelijking in het bestreden besluit heeft het college voor zowel de referentiesituatie als de nieuwe situatie de huidige Rav-emissiefactoren gehanteerd. Omdat de emissiefactoren in de tussentijd hoger zijn geworden komt het college voor de referentiesituatie op basis van dezelfde dieraantallen en stalsystemen uit op een hogere ammoniakemissie van 6.475 kg. 
      
    
    
      14.2.
      
        Bij intern salderen wordt een vergelijking gemaakt tussen de berekening van de stikstofdepositie ten gevolge van de stikstofemissie van het veebestand op stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden in de referentiesituatie en een berekening hiervan in de beoogde situatie. De beoordeling van de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de toestemming voor het project in de referentiesituatie dient te geschieden aan de hand van de meest recente wetenschappelijke inzichten. Dit heeft tot gevolg dat de referentiesituatie moet worden beoordeeld op basis van de Rav-emissiefactoren zoals die gelden op het moment dat op het verzoek om handhaving wordt beslist, zodat die eerder vergunde bedrijfssituatie kan worden vergeleken met de bedrijfssituatie ten tijde van het primaire besluit.
        De referentiesituatie bestaat uit de natuurvergunning van 5 juli 2013. In deze natuurvergunning is niet de ammoniakemissie vergund, maar het houden van een bepaald veebestand in een bepaald stalsysteem. Er wordt weliswaar een emissie in kilo’s ammoniak weergegeven in de berekening die onderdeel uitmaakt van de natuurvergunning, maar dit betekent geen begrenzing van de toegestane activiteiten. 
        De rechtbank is daarom van oordeel dat het college in het bestreden besluit terecht zowel in de referentiesituatie als in de situatie ten tijde van de beslissing op de aanvraag is uitgegaan van de ten tijde van het primaire besluit geldende Rav-emissiefactoren. 
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Emissie varkensstallen
        
        15. Eisers betogen tot slot dat de werkelijke emissiereductie van de luchtwassers op de varkensstallen niet bekend is en dat het college hiernaar onvoldoende onderzoek heeft gedaan. 
      
      
    
    
      15.1.
      
        Uit de stukken blijkt dat op stal 5 in de vergunning die de referentiesituatie vormt een biologisch luchtwassysteem met 70 % emissiereductie is vergund. Over de emissiereductie van deze luchtwasser overweegt de rechtbank dat – ook al zou er sprake zijn van minder emissiereductie dan 70 % – deze emissiereductie zowel geldt voor de referentiesituatie als de nieuwe situatie, zodat per saldo geen sprake kan zijn van een toename van stikstofemissie door het al dan niet disfunctioneren van de luchtwasser. 
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    Veehouderij (beweiden)
    16. Eisers stellen dat de emissies voor wat betreft het beweiden zijn toegenomen omdat meer dieren worden beweid ten opzichte van de referentiesituatie. Volgens eisers kan niet worden teruggevallen op de natuurvergunning van 5 juli 2013 aangezien die natuurvergunning de beweidingsemissies niet toeliet. Omdat stalemissies en beweidingsemissie onlosmakelijk zijn gekoppeld mogen deze emissies niet buiten beschouwing worden gelaten in het beoordelen van de stalemissies, aldus eisers. 
    
    
      16.1.
      
        In overweging 12.1 is al ingegaan op de uitspraak van de Afdeling met betrekking tot beweiden en bemesten en het stappenplan dat daarin is opgenomen om te bepalen hoe de referentiesituatie voor het bemesten en het beweiden kan worden vastgesteld. 
        Het college heeft erkend dat de motivering in het besluit niet voldoet en in het verweerschrift aangegeven welke percelen bij het agrarisch bedrijf horen, om vervolgens aan de hand van het stappenplan uit de uitspraak een nadere motivering gegeven. 
        Omdat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het motiveringsbeginsel, slaagt de beroepsgrond. De rechtbank zal in de conclusie van deze uitspraak ingaan op de vraag of de nieuwe motivering voldoet. 
      
      
      
      
        
          Ingetrokken beroepsgronden
        
      
      
      17. Eisers hebben op de zitting hun beroepsgronden met betrekking tot de 25 kmgrens in AERIUS en de proceskosten in bezwaar ingetrokken en deze gronden behoeven dan ook geen bespreking meer. 
      Over wat in het beroepschrift is aangegeven over het algemeen reductiebeleid, het cumulatief effect van stikstofemissies, het nationaal belang van spoedig optreden en de decennialange historie van illegale ammoniakemissies hebben eisers op de zitting aangeven dat zij het belangrijk vonden om deze aspecten te belichten, maar dat dit geen beroepsgronden zijn. De rechtbank gaat hier in de uitspraak dus niet verder op in. 
      
      
      
        
          Conclusie en verdere beoordeling finale geschilbeslechting
        
      
      
      18. Het beroep is gegrond vanwege een motiveringsgebrek met betrekking tot het project “bemesten” en een motiveringsgebrek met betrekking tot het project “veehouderij” voor wat betreft het beweiden. Het college heeft in het verweerschrift een nadere motivering gegeven op deze punten. De rechtbank zal hierna ingaan op deze nadere motivering. Als met deze nadere motivering alsnog afdoende is gemotiveerd dat er geen sprake is van een overtreding, dan kan de rechtbank de rechtsgevolgen in stand laten en het geschil daarmee definitief beslechten. 
      
      
        
          Bemesten
        
      
      19. In het verweerschrift is het college aan de hand van de onder overweging 12.1 genoemde uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022 ingegaan op de referentiesituatie voor het beweiden en het bemesten en het daarin opgenomen stappenplan om te bepalen of aan het planologische regime (lees: bestemmingsplan) een referentiesituatie voor deze activiteiten kan worden ontleend. 
      
        In deze uitspraak staat hierover in overweging 23 het volgende: 
        “Uit het voorgaande volgt dat de referentiesituatie van bemesten in het concrete geval aan de hand van de volgende stappen kan worden vastgesteld:
      
      1. Volgt uit het planologisch regime dat op de referentiedatum van kracht was dat bemesten was toegestaan?
      2. Werden de gronden voor de referentiedatum bemest? Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren.
      3. Is na de referentiedatum een planologisch regime van kracht geworden waaruit volgt dat bemesten niet langer is toegestaan?
      
      
        Onder referentiedatum wordt verstaan: 10 juni 1994. Daarvan kan gemotiveerd worden afgeweken.
        Bij een positieve beantwoording van de eerste twee vragen en een negatieve beantwoording van de derde vraag kan een referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.
        Bij een negatieve beantwoording van de eerste of de tweede vraag of een positieve beantwoording van de derde vraag kan geen referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.
      
      
      
        De omvang van de referentiesituatie kan vervolgens in het concrete geval aan de hand van de volgende stappen worden vastgesteld.
        Staat het planologisch regime sinds 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toe?
        Zo ja: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.
        Zo nee: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan.
        Onder stikstofgebruiksnorm wordt verstaan de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.”
      
      
      
        De Afdeling heeft verder in die uitspraak overwogen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het (gaan) weiden van vee significante gevolgen heeft als dat plaatsvindt op gronden waarvoor een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.
        De Afdeling heeft in haar uitspraak van 21 december 2022, daaraan toegevoegd dat significante gevolgen van het bemesten van gronden op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten als voor die gronden een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.
      
      
    
    
      19.1.
      
        Het college heeft allereerst de agrarische percelen die bij het agrarische bedrijf in gebruik zijn in kaart gebracht, op basis van informatie van de Gecombineerde opgave 2022 van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Vervolgens heeft het college onderzocht of het bestemmingsplan dat gold voor deze percelen op de referentiedatum van 10 juni 1994 het bemesten toestond. Het college concludeert dat het destijds vigerende bestemmingsplan het bemesten van de percelen toestond. (stap 1)
        Het college heeft vervolgens aangegeven dat de percelen op de referentiedatum werden bemest. Voor de onderbouwing van dit gebruik heeft het college het programma LGN2 gebruikt. LGN staat voor “Landelijk Grondgebruiksbestand Nederland”. Het LGN2 is gebaseerd op satellietbeelden uit 1990, 1992 en 1994, het Basisbestand Ruimtelijke Structuren van de Rijks Planologische Dienst en diverse overige bronnen. Volgens het college volgt hieruit dat de gronden als landbouwgrond in gebruik waren ten tijde van de referentiedatum. (stap 2)
        Het college heeft vervolgens aangegeven dat in een later bestemmingsplan het bemesten niet is verboden (stap 3). 
        Volgens het college kan daarom aan het bestemmingsplan een referentiesituatie worden ontleend. 
      
      
    
    
      19.2.
      Eisers hebben aangegeven dat het college in de motivering van welke percelen bij de veehouderij in gebruik zijn, ten onrechte de meitellingen en diertelgegevens niet heeft betrokken. Deze gegevens kunnen volgens eisers door de jaren heen veranderen. Eisers hebben in hun reactie op de verdere motivering van de gehanteerde referentiedatum (10 juni 1994) of de referentiesituatie (het vigerende bestemmingsplan) niet betwist (stap 1). Ook stap 2 en 3 zijn door eisers niet betwist.
      
    
    
      19.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college afdoende heeft gemotiveerd welke gronden bij het agrarisch bedrijf feitelijk in gebruik waren ten tijde van de referentiedatum. Hierbij overweegt de rechtbank dat de in gebruik zijnde percelen zijn bepaald aan de hand van gegevens uit de “gecombineerde opgave”, waarin onder andere de meitelgegevens zijn meegenomen. Eisers hebben verder geen concrete informatie aangeleverd waaruit blijkt dat niet alle relevante percelen betrokken zouden zijn.
      
    
    
      19.4.
      
        Gelet op het voorgaande kan aan het bestemmingsplan een referentiesituatie worden ontleend voor het bemesten. Door eisers is verder niet betwist dat het bestemmingsplan sinds 2006 onafgebroken het gebruik van de percelen als grasland toestaat. Hierdoor is de omvang van de referentiesituatie voor bemesten gelijk aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht. In dat geval zijn significante gevolgen van het bemesten van gronden op grond van objectieve gegevens uitgesloten. 
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college gelet op het voorgaande afdoende gemotiveerd dat is uitgesloten dat het bemesten van de gronden leidt tot significante effecten op Natura 2000-gebieden. Voor wat betreft het project “bemesten” is dus geen sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. 
      
      
      
        
          Stalemissies en beweiden
        
      
      20. Zoals hiervoor is overwogen geldt voor de percelen op grond van het bestemmingsplan voor het bemesten een referentiesituatie die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien. Deze referentiesituatie geldt ook voor het beweiden. Significante gevolgen van het weiden van vee zijn uitgesloten als de gronden die worden beweid, daarvóór maximaal mochten worden bemest.
      
        Omdat de gronden maximaal mochten worden bemest, geldt dat ook voor het beweiden significante gevolgen kunnen worden uitgesloten. 
        Nu voor wat betreft het project “veehouderij” ook voor wat betreft de stalemissies vast staat dat er sprake is van een afname van emissies, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank ook voor het project “veehouderij” afdoende gemotiveerd dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het college het zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd was handhavend op te treden.
      
      
      
        
          Conclusie finale geschilbeslechting
        
      
      21. Omdat het college alsnog afdoende heeft gemotiveerd dat er voor beide projecten geen sprake is van een overtreding, en er dus geen bevoegdheid is om handhavend op te treden, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. 
      Dit betekent dat deze handhavingsprocedure tot een einde is gekomen.
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
      
      22. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht en de proceskosten aan eisers vergoeden. 
      De rechtbank merkt de zaken met zaaknummers 22/4208, 22/4209, 22/4225, 22/4233, 22/4324 en 22/4580 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank zal daarom slechts éénmaal proceskosten toekennen in deze zes zaken. Deze proceskosten bedragen € 3.937,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen op de zittingen van 23 en 28 mei 2024, met een waarde per punt van € 875 en een wegingsfactor van 1,5 omdat het meer dan vier samenhangende zaken betreft).
      
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond.
        
        
          vernietigt het besluit van 1 juli 2022;
        
        
          bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
        
        
          bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden;
        
        
          veroordeelt het college tot betaling van € 3.937,50 aan proceskosten aan eisers.
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzitter, mr. D. Bruinse-Pot en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                
                  De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
                
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
      
      
    
  
  
     Deze natuurvergunning is verleend op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1603
  
  
     Dit is het rapport “Bemesten en beweiden in 2020” van het Adviescollege Stikstofproblematiek
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:171) (Logtsebaan)
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1604
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:2874
  
  
     Zie kamerstukken 31038, nr. 3, p. 18 (memorie van toelichting bij wijziging Nbw 1998)
  
  
     Zie overweging 16 en verder van de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874).
  
  
     Zie ter vergelijking overweging 6.2 van de uitspraak van 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3694).
  
  
     RAV-code D 3.2.8.2, BWL 2006.02
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:3889
  
  
     Zie overweging 24.1 uit de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874)
  
  
     Zie overweging 26.5 uit de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874)