ECLI:NL:RVS:2023:4746, Raad van State, 20-12-2023, 202205520/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een dakterras op [locatie] in Amsterdam. [partij A] was eigenaar van de woning. [appellant A] en [appellant B] zijn de rechtsopvolgers van [partij A]. Het bouwplan voorziet in het realiseren van een dakterras op de aanbouw aan de achtergevel van de woning. Aan [partij A] is aanvankelijk de gevraagde omgevingsvergunning verleend, waarbij het college gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Naar aanleiding van de ingediende bezwaren heeft het college besloten om de vergunning niet in stand te laten, omdat het bouwplan niet voldoet aan de voorwaarden voor afwijking. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college de omgevingsvergunning niet hoefde te verlenen. Hiertegen zijn [appellant A] en [appellant B] in hoger beroep gegaan.

202205520/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 augustus 2022 in zaak nr. 21/5455 in het geding tussen:
    [partij A], wonend te Amsterdam,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 maart 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een dakterras op het adres [locatie] in Amsterdam.
    Bij besluit van 7 oktober 2021 heeft het college de door [partij B] en [partij C] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard en het besluit van 5 maart 2021 niet in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 5 augustus 2022 heeft de rechtbank het door de rechtsvoorganger van [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 oktober 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    [partij B] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2023, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. J. Geelhoed, advocaat te Honselersdijk, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij A] was eigenaar van de woning. [appellant A] en [appellant B] zijn de rechtsopvolgers van [partij A]. Het bouwplan voorziet in het realiseren van een dakterras op de aanbouw aan de achtergevel van de woning. Aan [partij A] is aanvankelijk de gevraagde omgevingsvergunning verleend, waarbij het college gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Naar aanleiding van de ingediende bezwaren heeft het college besloten om de vergunning niet in stand te laten, omdat het bouwplan niet voldoet aan de voorwaarden voor afwijking. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college de omgevingsvergunning niet hoefde te verlenen. Hiertegen zijn [appellant A] en [appellant B] in hoger beroep gegaan.
    2.       Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Buitenveldert 2013". Het perceel heeft de bestemming "Wonen" en de dubbelbestemming "Waarde-Cultuurhistorie".
    Bouwvlak en bouwhoogte
    3.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de omgevingsvergunning had moeten verlenen. Volgens hen is het bouwplan in overeenstemming met het bestemmingsplan wat betreft het bouwvlak en de bouwhoogte. Over het bouwvlak voeren zij aan dat het bouwplan daarbinnen is voorzien. De rechtbank is er volgens [appellant A] en [appellant B] ten onrechte niet op ingegaan hoeveel centimeter het bouwvlak wordt overschreden. Over de bouwhoogte voeren [appellant A] en [appellant B] enerzijds aan dat het nulpeil hoger ligt dan de terreinhoogte van het gebouw, waardoor er geen overschrijding is van de maximale bouwhoogte. Ter onderbouwing van dit standpunt wijzen zij op de hoogte van de kruin van de weg, die volgens de gegevens op het Actueel Hoogtebestand enige decimeters hoger ligt dan de drempel van de hoofdtoegang van het gebouw en van het maaiveld achter het gebouw. Anderzijds voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat een eventuele overschrijding ziet op een ondergeschikt bouwdeel en daardoor niet meetelt bij de bepaling van de bouwhoogte. Ook is hun rechtsvoorganger volgens [appellant A] en [appellant B] ten onrechte niet door het college in de gelegenheid gesteld om het bouwplan aan te passen.
    3.1.    Volgens artikel 19.2.1 van de planregels mag uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd. In artikel 19.2.2, aanhef en onder a, van de planregels is bepaald dat de op de verbeelding aangegeven bouwhoogte daarbij als maximale bouwhoogte geldt. Op de verbeelding zijn in het bouwvlak twee bouwhoogtes aangegeven. Er geldt een maximale bouwhoogte van 9 m voor het voorste deel van het bouwvlak en van 3,5 m voor het achterste deel van het bouwvlak. Het college heeft bij e-mail van 25 april 2022 toegelicht wat de afmetingen hiervan zijn, namelijk een diepte van 10,6 m voor het voorste deel van het bouwvlak en een diepte van 2,5 m voor het deel erachter. Deze afmetingen komen, anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, overeen met de afmetingen op de verbeelding. Dat betekent dat er ter plaatse bebouwing is toegestaan tot een diepte van 13,1 m.
    Het bouwplan van [appellant A] en [appellant B] voorziet in de realisering van een dakterras met een diepte van 2,0 m achter hun woning. De woning van [appellant A] en [appellant B] heeft een diepte van 11,8 m, aangezien zij het oorspronkelijke balkon met een diepte van 1,2 m bij de woning hebben getrokken. Realisering van het bouwplan leidt er dus toe dat het bouwvlak met 0,7 m wordt overschreden. De rechtbank heeft het college daarom terecht in zijn standpunt gevolgd dat het dakterras gedeeltelijk buiten het bouwvlak is voorzien.
    3.2.    In artikel 19.2.2 van de planregels is bepaald dat voor het bouwen een maximale bouwhoogte geldt zoals aangegeven op de verbeelding. Het dakterras is voorzien op het deel van het perceel waarvoor volgens de verbeelding een maximale bouwhoogte van 3,5 m geldt.
    Het peil is volgens artikel 1.68, onder a, van de planregels gelijk aan de hoogte van de kruin van de weg ter plaatse van de hoofdtoegang voor gebouwen waarvan de toegang onmiddellijk aan de weg grenst. De bouwhoogte moet volgens artikel 2, aanhef en onder 2.2, van de planregels worden gemeten vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwdelen, zoals schoorstenen, antennes en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.
    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:60) vindt de beslissing over de omgevingsvergunning plaats op grond van de daartoe strekkende aanvraag. Volgens de bij de aanvraag behorende bouwtekening is het hekwerk van het dakterras voorzien op een uitbouw met een hoogte van 2,75 m boven peil. De hoogte van het hekwerk van het dakterras is volgens de bouwtekeningen 1 m, hetgeen met zich brengt dat de totale hoogte van het dakterras 3,75 m boven peil is. Dat betekent dat de rechtbank terecht het standpunt van het college heeft gevolgd dat de bouwhoogte in strijd is met artikel 19.2.2 van de planregels. De rechtbank heeft in dat verband ook terecht overwogen dat het hekwerk geen ondergeschikt bouwdeel is als bedoeld in de artikelen 2, aanhef onder 2.2, en 26.1 van de planregels, aangezien het dakterras inclusief hekwerk één geheel is.
    Het betoog over het bepalen van het nulpeil aan de hand van de gegevens op het Actueel Hoogtebestand is hier dus niet relevant. Als [appellant A] en [appellant B] menen dat een deel van het gebouw waarop het dakterras is voorzien, feitelijk onder het nulpeil ligt, dan hadden zij dit moeten weergeven op de bouwtekening. Het bouwplan dient immers beoordeeld te worden op basis van de bouwtekening die onderdeel uitmaakt van de aanvraag.
    3.3.    Het bouwplan overschrijdt het bouwvlak met 1,2 m en overschrijdt de bouwhoogte met 0,25 m. De rechtbank heeft dus terecht geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. [appellant A] en [appellant B] voeren in dit verband nog aan dat het college hun rechtsvoorganger ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om het bouwplan aan te passen, zodat het wel in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Een dergelijke regel is inderdaad vervat in vaste rechtspraak, zoals in de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2329. Daarvoor is echter vereist dat het moet gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geen nieuwe aanvraag is vereist. Die situatie is hier niet aan de orde, gelet op de totale afmetingen van het dakterras in vergelijking met de vereiste aanpassingen.
    Het betoog slaagt niet.
    Afwijken van het bestemmingsplan
    4.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college medewerking aan het bouwplan had moeten verlenen door af te wijken van het bestemmingsplan. Volgens hen voldoet het bouwplan aan de voorwaarden voor afwijking.
    4.1.    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan [..]: met toepassing van de in het bestemmingsplan [..] opgenomen regels inzake afwijking."
    Artikel 29, aanhef en onder a, van de planregels luidt: "Indien niet met toepassing van een andere bepaling van deze regels afgeweken kan worden, is het dagelijks bestuur bevoegd [..] een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van de desbetreffende regels van dit bestemmingsplan, ten behoeve van: [..]
    het overschrijden van bouwvlak- en bestemmingsgrenzen met ten hoogste 2,5 meter [..];
    het overschrijden van de in de regels toegestane maximale bouwhoogten met maximaal 1,5 meter."
    4.2.    Volgens de "Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning", vastgesteld door het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid op 2 juli 2019, wordt in het hele stadsdeel voor het bouwen en gebruiken van dakterrassen op eenlaagse aanbouwen en uitbouwen (bijbehorende bouwwerken) die in strijd zijn met het bestemmingsplan, een afwijking verleend onder de volgende voorwaarden: "[..] 3. het dakterras mag maximaal 2 meter diep zijn vanaf de vlakke achtergevel van het hoofdgebouw (voor uitleg van dit begrip: zie afbeelding p. 18)."
    Het college heeft deze beleidsregels bij zijn besluitvorming betrokken. Hoewel deze beleidsregels zijn opgesteld voor afwijkingen van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, gelden de beleidsregels in sommige gevallen ook voor afwijkingen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo. Volgens paragraaf 1.6 van de beleidsregels gelden deze regels als afwegingskader voor binnenplanse afwijkingen, indien in het bestemmingsplan geen (of maar in beperkte mate) stedenbouwkundige toetsingscriteria zijn opgenomen. Het doel hiervan is om soortgelijke aanvragen op gelijke wijze te behandelen.
    4.3.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de aan hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. Voor zover het college met de beleidsregels invulling heeft gegeven aan de beleidsruimte die hem in een geval als hier aan de orde toekomt, zal de Afdeling de beleidsregels bij haar beoordeling betrekken.
    4.4.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het dakterras de maximale diepte van 2 m vanaf de maximale achtergevel met 1,1 m overschrijdt, aangezien moet worden uitgegaan van de oorspronkelijke achtergevel. Omdat het bouwplan in strijd is met de beleidsregels en er geen bijzondere omstandigheden zijn om af te wijken van de beleidsregels, is het college niet bereid om af te wijken van het bestemmingsplan. De Afdeling ziet met de rechtbank in het aangevoerde geen reden om te oordelen dat het college niet tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    [appellant A] en [appellant B] hebben ter zitting van de Afdeling een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan, onder verwijzing naar de op 31 januari 2023 verleende omgevingsvergunning voor een dakterras op de Van Nijenrodeweg 903. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, alleen al omdat de desbetreffende omgevingsvergunning dateert van een latere datum dan de beslissing op bezwaar in deze procedure.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023
    672-1083