ECLI:NL:CBB:2024:393, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 11-06-2024, 21/569
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet, hoger beroep, boete wegens overtreding gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm en het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. Bestuursorgaan mag in beginsel uitgaan van de bevindingen in het rapport van bevindingen, de maatschap heeft niet met succes aangevoerd dat dit rapport onjuistheden bevat, de rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de minister de betwiste vrachten buiten beschouwing heeft mogen laten. De minister heeft ook de aangepaste BEX-berekening buiten beschouwing mogen laten vanwege de tegenstrijdigheden en afwijkingen. Matiging boete wegens overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/569
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juni 2024 op het hoger beroep van:
    
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] (maatschap) 
    (gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 april 2021, kenmerk BRE 20/6687, in het geding tussen
    
    
    de maatschap ende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (rechtbank) van 9 april 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:1696, ook wel: aangevallen uitspraak).
      
        De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De maatschap heeft een aanvullend stuk ingediend en verzocht om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
    
      De zitting was op 29 maart 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Aan de zijde van de minister was ook aanwezig [naam 2] . 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De maatschap exploiteert een melkveehouderij. 
      
    
    
      1.3
      In de periode 2015-2017 heeft de politie in samenwerking met de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar fraude met dierlijke meststoffen. In dat onderzoek kwamen de naam en vestiging van de maatschap naar voren. Er heeft daar een bedrijfscontrole plaatsgevonden op 5 april en 1 juni 2018. De resultaten van het onderzoek zijn vastgelegd in het rapport van bevindingen van 8 juni 2018 van de NVWA (rapport van bevindingen).
      
    
    
      1.4
      In het rapport van bevindingen staat, voor zover voor deze zaak van belang, dat uit de bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) geregistreerde vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) blijkt dat de intermediair [naam 3] B.V. op 31 juli 2015 twee vrachten en op 29 oktober 2015 één vracht vaste rundveemest (mestcode 10, vrachtnummers 21, 22 en 64) van het bedrijf van de maatschap heeft afgevoerd, maar dat uit de controle is gebleken dat deze afvoer in werkelijkheid niet heeft plaatsgevonden.
      
    
    
      1.5
      Met de brief van 14 juni 2019 heeft de minister de maatschap meegedeeld het voornemen te hebben om meerdere bestuurlijke boetes met een totaalbedrag van € 64.314,50 op te leggen voor verschillende overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2015. Deze boetes zijn bij het boetebesluit van 26 augustus 2019 gematigd tot € 59.709,10 vanwege overschrijding van de beslistermijn.
      
    
    
      1.6
      Met zijn besluit van 25 februari 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van de maatschap ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, onder meer overwogen dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen. De minister heeft volgens de rechtbank ten aanzien van de betwiste vrachten overtuigend uiteengezet dat deze niet door de desbetreffende voertuigen geladen, vervoerd en gelost konden worden omdat deze voertuigen op de relevante data elders aan het lossen waren dan wel niet geschikt hiervoor waren. De minister mocht de aangepaste berekening van de bedrijfsspecifieke excretie (BEX-berekening) buiten beschouwing laten bij de berekening ter bepaling of is voldaan aan de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. Hij is terecht uitgegaan van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten die eerder bepaald zijn aan de hand van de bemonstering en analyse van de in het jaar 2015 van het bedrijf van de maatschap afgevoerde hoeveelheden rundveedrijfmest. De rechtbank concludeert dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de maatschap zowel de gebruiksnorm dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm heeft overtreden én dat zij niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde groei melkveehouderij (VGM). Omdat voor twee stelsels boetes zijn opgelegd, te weten het gebruiksnormenstelsel en de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM, is in beide stelsels terecht (niet meer dan) eenmaal gematigd.
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      De maatschap stelt zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister mocht uitgaan van de juistheid van het rapport van bevindingen. Waarom de rechtbank de schriftelijke verklaringen en beroepsgronden van de maatschap niet aannemelijk dan wel ongeloofwaardig acht, is voor de maatschap niet duidelijk. De maatschap heeft de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm niet overschreden en zij heeft tevens voldaan aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. Een administratieve fout (verkeerd kenteken) betekent nog niet dat het mesttransport niet heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft miskend dat de minister niet voldoende aanleiding had om de aangepaste BEX-berekening buiten beschouwing te laten. De boete had bovendien verder gematigd moeten worden, voor alle overtredingen afzonderlijk.
      
    
    
      3.2
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de hogerberoepsgronden worden besproken.
      
      
        4	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
      
      
      
        
          Is sprake van overtredingen?
        
      
      
      
        
          Rapport van bevindingen
        
      
      
    
    
      5.1
      De rechtbank heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
      
    
    
      5.2
      Het College is met de rechtbank van oordeel dat in wat de maatschap aanvoert geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in het rapport van bevindingen. Dat het onderzoek voornamelijk administratief is geweest, maakt nog niet dat aan de juistheid van de bevindingen zou moeten worden getwijfeld. De administratie speelt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, namelijk een belangrijke rol bij de controle op de naleving van de Msw.
      
    
    
      5.3
      Verder volgt het College het oordeel van de rechtbank dat de minister heeft aangetoond dat de betwiste vrachten (nrs. 21, 22 en 64) niet door de desbetreffende voertuigen geladen, vervoerd en gelost konden worden omdat deze voertuigen op de relevante data elders aan het lossen waren dan wel niet geschikt hiervoor waren. De maatschap heeft zelf ook erkend dat de vrachten niet zijn uitgevoerd met de voertuigen die vermeld waren op de VDM’s. Volgens de maatschap is sprake van een administratieve fout waarbij een verkeerd kenteken is ingevuld. Uit de in bezwaar overgelegde verklaringen is, zonder onderbouwing met stukken, niet zonder meer af te leiden dat de vrachten geladen, vervoerd en gelost zijn door een ander voertuig of dat het rapport van bevindingen ten aanzien van deze bevindingen onjuist is. Daarnaast heeft de rechtbank terecht betekenis toegekend aan de verklaring van veehouder [naam 4] tijdens de controle op 5 april 2018 dat hij in 2015 nooit vaste rundveemest via de intermediair heeft afgevoerd en dat hij nooit vaste rundveemest aflevert. Dat [naam 4] in een latere schriftelijke verklaring verklaart dat hij zich bij de eerdere verklaring onder druk gezet voelde, dat hij door privéomstandigheden niet goed in zijn vel zat, dat hij heeft bedoeld te zeggen dat met de desbetreffende auto geen mest is afgevoerd en dat hij wel degelijk de opdracht had gegeven om mest af te voeren, wat [naam 3] vervolgens heeft gedaan, betekent niet dat aan deze latere verklaring meer bewijskracht toekomt dan aan de eerdere ten overstaan van de toezichthouder gegeven verklaring. De privéomstandigheden waarop [naam 4] zich beroept zijn niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd. Ook van het zich onder druk gezet voelen door de toezichthouder heeft de maatschap geen objectieve en verifieerbare gegevens kunnen overleggen. Het is aan de beboete persoon om aan te tonen dat en waarom niet van de eerder afgelegde verklaring mag worden uitgegaan. De maatschap is daarin niet geslaagd. 
      
    
    
      5.4
      Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat de minister de betwiste vrachten buiten beschouwing mocht laten bij de berekening ter bepaling of is voldaan aan de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm.
      
      
        
          Aangepaste BEX-berekening
        
      
      
    
    
      6.1
      De maatschap herhaalt in hoger beroep het standpunt dat de minister ten onrechte de aangepaste BEX-berekening niet heeft meegenomen. Zij voert aan dat als wordt uitgegaan van de aangepaste BEX-berekening er geen sprake is van een overschrijding van de gebruiksnormen en ook niet van overtreding van de mestverwerkingsplicht. Het is logisch dat de aangepaste BEX-berekening verschilt van de oorspronkelijke BEX-berekening omdat de oorspronkelijke BEX-berekening was gebaseerd op onjuiste gegevens (verschil in beweidingsuren en verschil eindvoorraad 2015 en beginvoorraad 2016 van de mais).
      
    
    
      6.2
      De minister heeft nader toegelicht dat het om het totaal van onregelmatigheden in de BEX-berekening gaat en niet om afzonderlijke punten. Er zijn verschillende excreties in de berekeningen in ‘CRV mineraal’ en de verschillende ‘KringloopWijzers’ van de maatschap. Daarnaast zijn er verschillen in de duur van het beperkt beweiden opgenomen in de verschillende berekeningen en is een onaannemelijk hoog tonnage droge stof gevoederd op basis van de opgegeven eindvoorraad maiskuil 2015 (namelijk 15,8 ton gedurende de laatste dertien dagen van 2015 ten opzichte van een gemiddelde van circa 2 ton per dag over heel 2015). De maiskuil is in strijd met de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (Handreiking) eerder aangebroken dan de monstername en de beginvoorraad 2016 was niet gelijk aan de eindvoorraad 2015. 
      
    
    
      6.3
      
        Met de rechtbank is het College van oordeel dat de minister op basis van deze geconstateerde tegenstrijdigheden en afwijkingen van de Handreiking de aangepaste BEX-berekening buiten beschouwing heeft mogen laten bij de berekening ter bepaling of is voldaan aan de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de fosfaatgebruiksnorm en de mestverwerkingsplicht. De nadere berekening in hoger beroep maakt dit niet anders. Een 
        afdoende onderbouwde verklaring voor de afwijkingen ontbreekt nog steeds.
      
      
      
        
          Conclusie ten aanzien van overtredingen
        
      
      
      7 De conclusie is dat de rechtbank met juistheid heeft geconcludeerd dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de maatschap zowel de gebruiksnorm dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm heeft overtreden en dat zij niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. De minister was dus bevoegd om de maatschap daarvoor een boete op te leggen.
      
      
      
        
          Matiging boete
        
      
      
      8 Het beroep van de maatschap op verdergaande matiging dan toegepast in het boetebesluit slaagt niet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, hanteert de minister op grond van het ‘Boetebeleid Meststoffenwet RVO’ een matiging per stelsel in gevallen zoals het onderhavige, waarbij tussen de dagtekening van het controlerapport en de oplegging van de bestuurlijke boete meer dan 26 weken zijn verstreken. In deze zaak zijn voor twee stelsels boetes opgelegd, te weten het gebruiksnormenstelsel en de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. Daarom is terecht in beide stelsels (niet meer dan) eenmaal gematigd.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      9.1
      Over het verzoek van de maatschap om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden in hoger beroep overweegt het College als volgt. 
      
    
    
      9.2
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 14 juni 2019, de datum waarop de minister aan de maatschap heeft meegedeeld voornemens te zijn haar bestuurlijke boetes op te leggen wegens overtreding van de Msw. In dit geval is deze termijn ten tijde van deze uitspraak met (bijna) één jaar overschreden. 
      
    
    
      9.3
      
        Het College ziet in het gegeven dat de minister de boetes al heeft gematigd wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boetes (dan wel het voornemen daartoe), aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 24 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:454 onder 5.12). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden is plaats voor een matiging van de boetes met 5% per half jaar, in dit geval dus één maal 5%, met een maximum van 
        € 2.500,-. Dit betekent dat de opgelegde boetes dienen te worden gematigd met 5%, wat neerkomt op een verlaging met een totaalbedrag van het maximum van € 2.500,-.
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      10 Dit leidt tot de conclusie dat het College de aangevallen uitspraak zal vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Hij zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit in zoverre vernietigen, het boetebesluit in zoverre herroepen en de boete vaststellen op € 57.209,10. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.
      
      11 Het College zal de minister verder veroordelen in de door de maatschap in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 4.694,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, met een waarde per punt van € 597,- en een wegingsfactor 1, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting in beroep, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 875,-). Omdat het hoger beroep alleen slaagt ten aanzien van het beroep op overschrijding van de redelijke termijn en niet ten aanzien van inhoudelijke gronden, bestaat geen aanleiding voor een vergoeding van de kosten gemaakt door de deskundige.
      
      12 Het College zal de minister opdragen het griffierecht in beroep van € 354,- en het griffierecht in hoger beroep van € 541,- aan de maatschap te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 57.209,10;
    - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 4.694,-;
    - draagt de minister op het door de maatschap betaalde griffierecht van € 895,- te vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. A. Venekamp en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek						w.g. C.S. de Waal
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      Meststoffenwet
    
    
    
      
        Artikel 3, eerste lid
      
      Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt geen rekening gehouden met handelingen waarvan, op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden, moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.
    
    
    
      
        Artikel 7
      
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      
        Artikel 8
      
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
    b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
    c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
    
    
      
        Artikel 33a, eerste lid
      
      Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren.
    
    
    
      
        Artikel 57, eerste lid, aanhef en onder c
      
      Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.