ECLI:NL:RBOVE:2024:4280, Rechtbank Overijssel, 12-08-2024, ak_23_1524
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2024-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Oplegging (tweede) last onder dwangsom i.v.m. zonder omgevingsvergunning geplaatst chalet. Beroep gegrond; bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank schorst de tweede last. Enkel de beperkte definitie van ‘bouwwerk’ in de planregels is hier relevant. Het standpunt dat de eerste last al was verbeurd en uitgewerkt is ontoereikend gemotiveerd.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 23/1524 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [woonplaats], eiseres,
    (gemachtigde: ir. [gemachtigde])
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de (in bezwaar gehandhaafde) aan haar opgelegde (tweede) last onder dwangsom betreffende een  chalet dat, zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend, op het perceel [adres] (hierna: [adres]) is geplaatst. 
    
    
    
      1.1.
      
        Met het besluit van 28 februari 2023 (primair besluit A) heeft het college eiseres onder oplegging van een dwangsom gelast het in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c,  van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en artikel 15.2.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Giethoorn" van 17 oktober 2017 (hierna: het bestemmingsplan) geplaatste chalet op [adres] te verwijderen en verwijderd te houden. 
        Met het besluit van 15 juni 2023 (primair besluit B) heeft het college de begunstigings-termijn van primair besluit A verlengd tot zes weken nadat op het bezwaar van eiseres is beslist. Met het bestreden besluit van 3 juli 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de besluiten van 28 februari 2023 en 15 juni 2023 gebleven.
      
      
    
    
      1.2.
      Met de uitspraak van 3 augustus 2023, zaaknummers AWB 23/1525 en AWB 23/1548, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de verzoeken van eiseres om hangende beroep voorlopige voorzieningen te treffen, afgewezen. 
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft op 15 mei 2024 nadere beroepsgronden ingediend en een verzoek om schadevergoeding bij de rechtbank ingediend. 
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.5.
      Met de brieven van 30 mei 2024 heeft de rechtbank partijen meegedeeld dat zij ter zitting de vraag aan de orde zal stellen of de (tweede) last al dan niet in strijd met artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is opgelegd. 
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 4 juni 2024 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde voornoemd. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam]. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toepasselijk wettelijk kader
      
    
    
    2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
    
      Bij besluit van 28 februari 2023 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
    
      
        Planologische situatie op [adres]
      
    
    
    3. Aan [adres] is in het bestemmingsplan de bestemming “Horeca” met de functieaanduiding ‘Horeca tot en met categorie 4’ toegekend. Op grond van artikel 15.2.1 van de planregels mogen op gronden met deze bestemming - voor zover relevant - uitsluitend worden gebouwd: a. gebouwen ten behoeve van de in artikel 15.1 genoemde bestemming, uitsluitend binnen de aanduiding ‘bouwvlak’.
    
    
      In artikel 1.70 van de planregels staat dat een gebouw een bouwwerk is dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    
    
    
      In artikel 1.50 van de planregels staat dat onder een bouwwerk wordt verstaan: een bouwkundige constructie van enige omvang die direct en duurzaam met de aarde is verbonden.
    
    
    
      
        Eerdere besluitvorming
      
    
    
    
      
        Eerste last
      
    
    
    4. Naar aanleiding van een melding heeft een toezichthouder op 27 maart 2020 geconstateerd dat op [adres], dat in eigendom is van eiseres, een chalet is geplaatst zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend. 
    
    
      4.1.
      Met het besluit van 31 december 2020 heeft het college eiseres onder oplegging van een dwangsom gelast het in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en/of c van de Wabo en artikel 5.2.1, van de regels van het bestemmingsplan geplaatste chalet op [adres] voor 1 maart 2021 te verwijderen en verwijderd te houden. Indien eiseres niet binnen deze  begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan, is zij een dwangsom van € 1.500,- verschuldigd. Hierna is zij een dwangsom van € 1.500,- verschuldigd voor elke week dat wordt vastgesteld dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 15.000,-.
      
      
        Met het besluit van 15 juni 2021 heeft het college het door eiseres gemaakte bezwaar tegen het besluit van 31 december 2020 ongegrond verklaard, onder wijziging van de motivering. Dit betreft de verduidelijking dat het gaat om een overtreding van zowel onderdeel a als van onderdeel c van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo. Verder betreft de verwijzing naar artikel 5.2.1 van de planregels een omissie; dit is gewijzigd in artikel 15.2.1 van de planregels. 
      
      
    
    
      4.2.
      Met de uitspraak van 11 augustus 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:3169, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het tegen het besluit van 15 juni 2021 gerichte beroep ongegrond verklaard. Voor zover hier van belang heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat voor het plaatsen van het chalet op [adres] geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is vereist. Er is wel een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo vereist. De reden hiervoor is dat het chalet een gebouw is dat buiten het bouwvlak is geplaatst, wat in strijd is met artikel 15.2.1, onder a, van de planregels. Omdat eiseres het chalet heeft geplaatst zonder te beschikken over een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, heeft het college zich terecht bevoegd geacht om hiertegen handhavend op te treden, aldus de voorzieningenrechter. 
      
    
    
      4.3.
      
        Met de uitspraak van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2736, heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het hiertegen gerichte hoger beroep ongegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank bevestigd. Voor zover hier van belang heeft de voorzieningenrechter het navolgende geoordeeld:
        
          “4.3.    De voorzieningenrechter overweegt dat alleen in geschil is of met het plaatsen van het chalet in strijd met artikel 15.2.1, aanhef en onder a, van de planregels een gebouw buiten het bouwvlak is gebouwd. Hierbij is relevant of het chalet kan worden aangemerkt als een gebouw zoals gedefinieerd in de definitiebepalingen van het bestemmingsplan. In artikel 1.70 van de regels van het bestemmingsplan staat dat een gebouw een bouwwerk is dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Een bouwwerk is in artikel 1.50 van de regels van het bestemmingsplan gedefinieerd als een bouwkundige constructie van enige omvang die direct en duurzaam met de aarde is verbonden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in de uitspraak van de rechtbank terecht is overwogen dat het chalet een bouwwerk/gebouw is. Hierbij wordt voor de directe verbinding gewezen op de leidingen in de grond en voor de duurzaamheid op het feit dat het chalet duidelijk langdurig op dezelfde plaats staat. Op dit punt bestaat dan ook geen aanleiding voor een vernietiging van de aangevallen uitspraak.”
        
      
      
      
        
          Invorderingsbeschikking
        
      
      
      
        5.	Na het verstrijken van de (verlengde) begunstigingstermijn zijn meerdere controles op [adres] uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat het chalet niet is verwijderd. 
      
      
    
    
      5.1.
      Het college heeft daarom met het besluit van 12 januari 2022 besloten tot invordering van de door eiseres verbeurde dwangsom van € 15.000,-. Dit besluit is in bezwaar gehandhaafd met het besluit van 21 april 2022. 
      
    
    
      5.2.
      Met de uitspraak van 21 juli 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:2108, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank geoordeeld dat het college terecht heeft geconcludeerd dat eiseres niet aan de last heeft voldaan en daarom bevoegd was om de verbeurde (maximale) dwangsom in te vorderen. Voor zover voor het geschil van belang heeft de voorzieningenrechter overwogen dat de last van 31 december 2020 ziet op het verwijderen en verwijderd houden van het illegaal geplaatste chalet. Dat ook andere mogelijkheden toelaatbaar zijn geacht, zoals eiseres stelt, is niet juist. Zij kon dan ook niet aan de last voldoen door zodanige aanpassingen aan te brengen aan de verbinding(en) van het chalet met de grond dat naar haar mening niet meer kan worden gesproken van een bouwwerk, aldus de voorzieningenrechter. Het beroep tegen het besluit van 21 april 2022 is ongegrond verklaard.
      
    
    
      5.3.
      
        Met de uitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4148, heeft de Afdeling beslist op het door eiseres ingestelde hoger beroep tegen voornoemde uitspraak  van 21 juli 2022. Het hoger beroep is gegrond verklaard en de bestreden uitspraak en het besluit van 21 april 2022 zijn vernietigd. Voor zover voor het geschil van belang heeft de Afdeling het navolgende geoordeeld. 
        
          “6.1.    In het besluit van 31 december 2020 heeft het college onder meer gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Daarbij is vermeld dat dit kan worden gedaan door het chalet te verwijderen en verwijderd te houden.
        
      
    
    
      6.2.
      
        De overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo doet zich slechts voor als het chalet is aan te merken als een bouwwerk als bedoeld in artikel 1.50 van het bestemmingsplan "Giethoorn". In dit artikel is een bouwwerk gedefinieerd als "een bouwkundige constructie van enige omvang die direct en duurzaam met de aarde is verbonden."
      
    
    
      6.3.
      
        Anders dan [appellante] meent, is een aansluiting op leidingen in de grond ook voldoende om een directe verbinding met de aarde aan te nemen. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2736. Uit het bezoekrapport van 7 juli 2022 blijkt dat er leidingen in de grond zijn geplaatst en dat deze leidingen door middel van ducttape aan het chalet zijn verbonden. Hetzelfde blijkt uit het bezoekrapport van 13 maart 2023. Maar uit het bezoekrapport van 14 december 2021, dat aan de invordering ten grondslag ligt en dat gaat over de hercontroles in oktober, november en december 2021, blijkt alleen dat het chalet nog aanwezig was maar niet of de leidingen op dat moment nog waren verbonden aan het chalet. Daarmee is niet zeker of er op dat moment nog een directe verbinding van het chalet met de aarde was en daarmee ook niet of aan de last was voldaan. Gelast is immers om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen. Het verwijderen en verwijderd houden van het chalet was een van de mogelijkheden om de overtreding te beëindigen, maar beëindiging van de overtreding kon ook door de leidingen los te koppelen van het chalet. Om deze reden zijn de besluiten van 12 januari 2022 en 21 april 2022 onzorgvuldig tot stand gekomen. De rechtbank heeft hier namelijk ten onrechte geoordeeld dat dat laatste niet genoeg is om de overtreding ongedaan te maken.”
      
      
      
        Ook heeft de Afdeling, zelf in de zaak voorziend, de primaire invorderingsbeschikking van 12 januari 2022 herroepen. De reden hiervoor is dat het niet meer mogelijk is om vast te stellen of ten tijde van dit besluit aan de last was voldaan. 
      
      
      
        
          Thans voorliggende besluitvorming 
        
      
      
      
        6.	Omdat eiseres niet heeft voldaan aan de eerste last en inmiddels de maximale dwangsom van € 15.000,- was verbeurd en ingevorderd, heeft het college besloten om aan eiseres een tweede last onder dwangsom op te leggen, met hogere dwangsombedragen.
      
      
    
    
      6.1.
      Met het besluit van 28 februari 2023 heeft het college eiseres onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en artikel 15.2.1 van de planregels te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kan zij doen door het geplaatste chalet op [adres] voor 1 juni 2023 te verwijderen en verwijderd te houden. Met het besluit van 15 juni 2023 is deze begunstigingstermijn verlengd tot zes weken nadat op het bezwaar van eiseres is beslist. Indien eiseres niet binnen deze begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan, is zij een dwangsom van € 3.000,- verschuldigd. Hierna is zij een dwangsom van € 3.000,- verschuldigd voor elke week dat wordt vastgesteld dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 30.000,-. 
      
    
    
      6.2.
      Met het bestreden besluit van 3 juli 2023 heeft het college deze (tweede) last onder dwangsom gehandhaafd. 
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
      
        
          Was het college bevoegd om de tweede last op te leggen?
        
      
      
      7. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft het college volgt dit uit artikel 125 Gemeentewet in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Awb.
      
      
        In artikel 5:6 van de Awb staat dat een bestuursorgaan geen herstelsanctie oplegt zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is. 
      
      
      8. De rechtbank heeft, na kennisneming van de hiervoor onder rechtsoverweging 5.3 genoemde uitspraak van de Afdeling van 8 november 2023, aanleiding gezien om aan partijen de vraag voor te leggen of de (tweede) last al dan niet in strijd met artikel 5:6 van de Awb is opgelegd. Met de herroeping van het invorderingsbesluit, omdat volgens de 
      Afdeling niet kon worden vastgesteld of aan de (eerste) last was voldaan, is de vraag opgekomen of de eerste last onder dwangsom ten tijde van het opleggen van de tweede last onder dwangsom wel was uitgewerkt.
      
      9. Ter zitting heeft het college betoogd dat artikel 5:6 van de Awb niet in de weg staat aan het opleggen van de tweede last. Ten tijde van het opleggen van de tweede last was de maximale dwangsom op basis van de eerste last verbeurd, zodat de eerste last op dat moment was uitgewerkt. Het is mogelijk dat een deel van de verbeurde dwangsommen ondertussen niet meer kan worden ingevorderd vanwege verjaring. Dit laatste laat onverlet dat de eerste last ten tijde van het opleggen van de tweede last was volgelopen/uitgewerkt. 
      
      
        Ter onderbouwing van dit standpunt heeft het college ter zitting aangevoerd dat er meerdere controles op [adres] zijn geweest en dat bij al die controles is vastgesteld dat het chalet niet van dit perceel was verwijderd, waardoor er dwangsommen zijn verbeurd. Of tijdens die controles al dan niet is vastgesteld of het chalet door middel van leidingen met de aarde was verbonden, is volgens het college niet bepalend voor de vraag of sprake is van een bouwwerk/gebouw c.q. of er een dwangsom is verbeurd. De Afdeling focust erg op deze leidingen, maar volgens het college is er ook sprake van een bouwwerk/gebouw vanwege het assenstelsel. Het college heeft ter zitting een aantal controledata genoemd, te weten december 2021, 7 juli 2022, 1 mei 2023, 17 mei 2023 en 23 mei 2024. Volgens het college is het niet nodig dat er 10 keer wordt gecontroleerd om vast te kunnen stellen dat er 10 keer een dwangsom is verbeurd. Het chalet is immers geplaatst op een assenstelsel en dat wordt niet zomaar afgekoppeld. Daarom staat vast dat in de weken tussen de controles, waarbij is geconstateerd/vastgesteld dat het chalet niet van [adres] was verwijderd, het chalet ook niet van [adres] was verwijderd. Hierdoor is er niet alleen tijdens de fysieke controles op het perceel een dwangsom van € 1.500,- verbeurd, maar ook iedere week in de periode  tussen deze controles. 
      
      
      10. De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat uit de uitspraken van de Afdeling volgt dat, als het chalet niet is aangesloten op de leidingen, er geen sprake is van een bouwwerk/gebouw. In het bestemmingsplan is immers een zeer beperkte definitie van de term ‘bouwwerk’ opgenomen. 
      
      
        Verder heeft de gemachtigde van eiseres aangegeven dat de rechtbank ten onrechte het bepaalde in artikel 5:6 van de Awb aan de orde stelt, omdat er hoe dan ook geen grondslag is voor het opleggen van een (tweede) last onder dwangsom. Het college heeft zich immers in het besluit op bezwaar van 21 april 2022 in de invorderingsprocedure op het standpunt gesteld dat er inzake het chalet met aangesloten riool- en nutsvoorzieningen geen omgevingsvergunning is vereist.
      
      
      11. De rechtbank stelt vast dat eiseres en het college de uitspraken van de Afdeling van 8 december 2021 en 8 november 2023 op een andere wijze interpreteren en hier andere conclusies aan verbinden. De rechtbank zal daarom eerst nader ingaan op deze uitspraken van de Afdeling. Die uitspraken hebben betrekking op de eerste last. 
      
    
    
      11.1.
      De eerste last ziet op het in strijd met zowel artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, als artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 15.2.1 van de planregels, plaatsen van een chalet op [adres]. 
      
      
        11.1.1.
        In artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo staat dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
        
        
          Voor een overtreding van deze bepaling is allereerst vereist dat sprake is van het bouwen van een bouwwerk op grond van de Wabo. De term ‘bouwwerk’ is in de Wabo niet gedefinieerd. Deze term is in de rechtspraak ingevuld en er wordt uitgegaan van de volgende definitie: ‘elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’. Als sprake is van een bouwwerk in de zin van de Wabo, is voor het plaatsen hiervan in beginsel een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo vereist. 
        
        
        
          Voor het plaatsen van het chalet op [adres] is evenwel deze omgevingsvergunning niet vereist. Dit volgt uit artikel 3, aanhef en tweede lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Het plaatsen van het chalet op [adres] resulteert dan ook niet in een overtreding van het verbod, neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Dit is tussen partijen ondertussen ook niet meer in geschil. 
        
        
        
          De tweede last ziet daarom terecht niet op het overtreden van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. 
        
        
      
      
        11.1.2.
        In artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo staat, voor zover hier van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Uit vaste rechtspraak volgt dat het hierbij niet alleen gaat over strijd met de gebruiksregels van een bestemmingsplan, maar ook om strijd met de bouwregels in een bestemmingsplan. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1640. 
        
        
          In artikel 15.2.1 van de planregels staat dat een gebouw binnen het bouwvlak moet worden geplaatst. Het chalet is geplaatst buiten het bouwvlak op [adres]. Dit is enkel in strijd met artikel 15.2.1 van de planregels als het chalet een gebouw in de zin van dit artikel is. Dan is voor het plaatsen van het chalet een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo vereist. 
        
        
        
          De term ‘gebouw’ is gedefinieerd in het bestemmingsplan (artikel 1.70 van de planregels). In deze definitie wordt verwezen naar de term ‘bouwwerk’. Bij beantwoording van de vraag of het chalet een bouwwerk in de zin van artikel 1.70 van de planregels is, kan er niet zonder meer aansluiting worden gezocht bij de in de rechtspraak geformuleerde definitie. Dat kan alleen als de term ‘bouwwerk’ in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd. Alsdan wordt er ‘teruggevallen’ op de in de rechtspraak geformuleerde definitie van deze term. In het bestemmingsplan is de term ‘bouwwerk’ echter wel degelijk gedefinieerd (zie artikel 1.50 van de planregels), zodat van deze in het bestemmingsplan opgenomen definitie moet worden uitgegaan. 
        
        
        
          In artikel 1.50 van de planregels is een - ten opzichte van de in de rechtspraak geformuleerde definitie - beperkte/enge definitie van de term ‘bouwwerk’ opgenomen, te weten ‘een bouwkundige constructie van enige omvang die direct en duurzaam met de grond is verbonden’. 
        
        
      
    
    
      11.2.
      De Afdeling heeft in haar uitspraak van 8 december 2021 over de eerste last onder dwangsom geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 15.2.1 van de planregels als het chalet kan worden aangemerkt als een gebouw in de zin van artikel 1.70 van de planregels. Daarvan is sprake als het chalet een bouwwerk is in de zin van artikel 1.50 van de planregels. De hierin neergelegde vereisten zijn direct en duurzaam met de aarde verbonden. Aan het vereiste van duurzaamheid wordt voldaan omdat het chalet langdurig op dezelfde plaats staat. De vereiste directe verbinding met de aarde bestaat uit een aansluiting van het chalet op leidingen in de grond. 
      
    
    
      11.3.
      Uit de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2023 volgt vervolgens dat, als het chalet wordt losgekoppeld van de leidingen in de grond, er geen directe verbinding meer is met de aarde. Hierdoor is het chalet niet langer een bouwwerk in de zin van artikel 1.50 van de planregels en, daaruit voortvloeiend, geen gebouw in de zin van artikel 1.70 van de planregels. Het bepaalde in artikel 15.2.1 van de planregels (gebouw moet binnen het bouwvlak worden geplaatst) wordt dan niet overtreden, want het chalet is dan immers geen gebouw meer. Er is dan geen bevoegdheid om op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo handhavend op te treden. Er kan dan ook aan de last worden voldaan door het enkel loskoppelen van het chalet van de leidingen in de aarde. Het geheel verwijderen van het chalet van [adres] is niet vereist om aan de last te voldoen. 
      
    
    
      11.4.
      De rechtbank concludeert dat uit beide uitspraken van de Afdeling volgt dat in deze zaak geen enkele betekenis toekomt aan de ruime definitie van de term ‘bouwwerk’ in de rechtspraak; enkel de beperkte/enge definitie van de term ‘bouwwerk’ in artikel 1.50 van de planregels is relevant. Eiseres heeft dit terecht aangevoerd.
      
      
        Dit betekent dat het enkele feit dat het chalet op [adres] op een assenstelsel staat en/of steunt op (beton)blokken, niet relevant is voor de vraag of het chalet een bouwwerk in de zin van artikel 1.50 van de planregels is. Door een assenstelsel en/of betonblokken is het chalet indirect verbonden met de aarde dan wel steunt het chalet direct of indirect op de grond. Artikel 1.50 van de planregels vereist daarentegen een directe verbinding tussen het chalet en de aarde. Daarvan is slechts sprake als het chalet door middel van een of meerdere leidingen in de grond is verbonden met de aarde. Het college heeft dit miskend.
      
      
      12. Het college heeft zijn standpunt dat de eerste last is uitgewerkt, gebaseerd op enkele controles. Uit wat het college ter zitting heeft meegedeeld (dat een aansluiting van het chalet op leidingen in de grond niet bepalend is voor de vraag of sprake is van een bouwwerk op het perceel en er een dwangsom is verbeurd), is het de rechtbank niet duidelijk geworden of er tijdens de genoemde controles is gecontroleerd op het al dan niet losgekoppeld zijn van het chalet van de leidingen in de grond. 
      
      
        De rechtbank verwijst naar het rapport van een controle op 1 mei 2023 (oftewel van na het opleggen van de tweede last op 28 februari 2023), dat het college als gedingstuk 6 heeft ingebracht. Uit dit rapport blijkt dat er wel is gecontroleerd op het al dan niet losgekoppeld zijn van de leidingen. In dit rapport staat dat het chalet is aangesloten op het riool en er zijn foto’s hiervan in het rapport opgenomen. Andere controlerapporten zijn niet in het geding gebracht. In de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2023 is verwezen naar controlerapporten van 7 juli 2022 (oftewel van voor het opleggen van de tweede last) en 13 maart 2023 (oftewel van na het opleggen van de tweede last). Tijdens die controles is geconstateerd dat het chalet was aangesloten op de leidingen in de grond. 
      
      
      
        Uit de controlerapporten van 7 juli 2022, 13 maart 2023 en 1 mei 2023 volgt dat (in beginsel, zolang de last nog niet is volgelopen/uitgewerkt) op basis van de eerste last drie dwangsommen van € 1.500,- zijn verbeurd. Of er, behalve de verbeurde dwangsom op 7 juli 2022, nog meer dwangsommen zijn verbeurd op basis van controles van vóór het opleggen van de tweede last op 28 februari 2023, is de rechtbank niet duidelijk geworden. Daarvoor is immers vereist dat wordt vastgesteld dat het chalet met de leidingen in de grond is verbonden. Of dit is vastgesteld, en hoe vaak dit vóór 28 februari 2023 is gebeurd, is de rechtbank niet duidelijk. Verder overweegt de rechtbank dat er ten minste 10 keer fysiek moet zijn vastgesteld dat het chalet met de leidingen in de grond was verbonden, wil er sprake zijn van een volgelopen/uitgewerkte eerste last. Het is immers relatief eenvoudig om het chalet af te koppelen van de leiding(en). Het college kan dan ook niet volstaan met de aanname dat tussen twee controles de situatie ter plaatse niet is gewijzigd. 
      
      
      13. Gelet hierop heeft het college zijn standpunt - dat ten tijde van het opleggen van de tweede last op 28 februari 2023 de maximale dwangsom op basis van de eerste last al was verbeurd en dat daarmee de eerste last was uitgewerkt - ontoereikend gemotiveerd. Daardoor kan de rechtbank nu niet beoordelen of het college bevoegd was om de tweede last aan eiseres op te leggen. 
      
      
        De rechtbank zal daarom het bestreden besluit, waarbij de opgelegde tweede last in bezwaar is gehandhaafd, vernietigen wegens een motiveringsgebrek, wat in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. 
      
      
      14. De rechtbank zal niet, zelf in de zaak voorziend, het primaire besluit van 28 februari 2023 herroepen. De reden hiervoor is dat het niet is uitgesloten dat het college alsnog kan motiveren dat de eerste last ten tijde van het opleggen van de tweede last al was uitgewerkt. Daarvoor is vereist dat er, in de periode tussen het verstrijken van de begunstigingstermijn van de eerste last en het moment van opleggen van de tweede last op 28 februari 2023, ten minste 10 keer is vastgesteld dat het chalet was verbonden aan de leidingen in de grond. 
      
      
        Als het college dit niet alsnog kan motiveren, bijvoorbeeld omdat er in deze periode geen 10 controles op [adres] hebben plaatsgevonden of omdat in de controlerapporten niet is vastgelegd of het chalet al dan niet via leidingen met de grond was verbonden, zal het college, opnieuw beslissend op het bezwaar van eiseres, de tweede last moeten herroepen. Dit vanwege strijd met artikel 5:6 van de Awb. 
      
      
      15. De rechtbank komt niet toe aan een bespreking van de overige beroepsgronden. Wel acht de rechtbank het nog van belang een reactie te geven op de stelling van eiseres dat een (tweede) last onder dwangsom hoe dan ook niet kan worden opgelegd, omdat het college zich in de invorderingsprocedure op het standpunt zou hebben gesteld dat er inzake het chalet met aangesloten riool- en nutsvoorzieningen geen omgevingsvergunning is vereist. Eiseres heeft hierbij gewezen op pagina 6, bovenaan, van het advies van de bezwaar-commissie dat op 4 april 2022 is uitgebracht in de invorderingsprocedure, welk advies het college heeft overgenomen in het besluit op bezwaar van 21 april 2022. 
      
      
        De rechtbank overweegt hieromtrent dat er wel degelijk een omgevingsvergunningplicht geldt voor het chalet met aangesloten riool- en nutsvoorzieningen. Dit staat in rechte vast met de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2021 en is in deze uitspraak ook uitgebreid besproken. Dat het college hierover een andersluidend standpunt zou hebben ingenomen in het besluit op bezwaar van 21 april 2022 volgt de rechtbank niet. Het college heeft in dit besluit enkel het standpunt ingenomen dat het loskoppelen van de leidingen niet betekent dat de overtreding is beëindigd. Dat dit standpunt onjuist is, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2023. Het chalet met aangekoppelde leiding(en) is echter wel degelijk omgevingsvergunningplichtig en dat standpunt heeft het college ook altijd ingenomen. Indien en voor zover het college kan onderbouwen dat de eerste last onder dwangsom is uitgewerkt en vervolgens wordt geconstateerd dat het chalet er nog altijd staat met aangekoppelde leiding(en), dan is het college bevoegd een tweede last onder dwangsom op te leggen.
      
      
      
        
          Verzoek om schadevergoeding
        
      
      
      16. Eiseres heeft een verzoek om schadevergoeding bij de rechtbank ingediend. Hierbij heeft zij verwezen naar artikel 8:88 van de Awb. Ook heeft eiseres verwezen naar een lopende schadeprocedure bij de Afdeling. Omdat niet zeker is wat de uitkomst van deze procedure is, wordt deze schade ook geclaimd bij de rechtbank. 
      
      17. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
      
    
    
      17.1.
      De bestuursrechter is enkel bevoegd om een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de betrokkene lijdt vanwege een onrechtmatig besluit. Dit staat in artikel 8:88 van de Awb. Nu de rechtbank het bestreden besluit van 3 juli 2023 vernietigt  wegens een motiveringsgebrek, staat vast dat dit besluit onrechtmatig is. De onrechtmatig-heid van het primaire besluit van 28 februari 2023 staat niet vast, reeds omdat de rechtbank dit besluit niet herroept. 
      
      
        Omdat vaststaat dat het bestreden besluit van 3 juli 2023 onrechtmatig is, is de rechtbank bevoegd het verzoek om schadevergoeding inhoudelijk te beoordelen.
      
      
    
    
      17.2.
      Ten eerste vraagt eiseres om vergoeding van het derven van inkomsten, omdat zij het chalet niet heeft kunnen verhuren (in de periode van april 2023 tot en met oktober 2023) vanwege de opgelegde last. 
      
      
        De rechtbank overweegt hierover dat het eventueel niet kunnen verhuren van het chalet is te relateren aan de eerste last, mits die nog niet was/is uitgewerkt. De eerste last is rechtmatig en onherroepelijk. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2021. Omdat op dit moment niet duidelijk is of de eerste last in de periode april tot en met oktober 2023 nog in werking was, is er aanleiding het verzoek om schadevergoeding reeds hierom in zoverre af te wijzen.
      
      
    
    
      17.3.
      Ten tweede vraagt eiseres om vergoeding van de kosten van de door haar ingehuurde gemachtigde, die zijn gemaakt in de voorfase/zienswijzefase. 
      
      
        De rechtbank overweegt hierover dat bij zowel de bestuursrechter als de burgerlijke rechter uitgangspunt is dat kosten die in de fase voorafgaand aan de bezwaarfase zijn gemaakt, voor rekening blijven van de inbrengers van de zienswijzen of bedenkingen. Uit de rechtspraak volgt dat slechts in bijzondere gevallen aanleiding voor vergoeding van in een voorbereidingsprocedure gemaakte kosten bestaat, bijvoorbeeld als door het uitbrengen van een voornemen c.q. het nemen van een ontwerpbesluit de belangen van een belanghebbende zodanig worden veronachtzaamd dat sprake is van een onrechtmatige daad. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 11 november 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3532. 
        De rechtbank ziet in deze zaak geen aanleiding een dergelijke grondslag aanwezig te achten, nu niet gebleken is dat bij het uitbrengen van het voornemen om eiseres een tweede last op te leggen, sprake is geweest van door het college gepleegde als onrechtmatig te kwalificeren gedragingen. De rechtbank overweegt hierbij dat destijds (op 12 september 2022) het college de volgens hem maximaal verbeurde dwangsom had ingevorderd en de rechtbank het hiertegen gerichte beroep in haar uitspraak van 21 juli 2022 ongegrond had verklaard. De uitspraak van de Afdeling, waarbij de uitspraak van de rechtbank is vernietigd en de invorderingsbeschikking is herroepen, dateert van een latere datum, te weten 8 november 2023. 
      
      
      
        Het verzoek om schadevergoeding wordt in zoverre tevens afgewezen. 
      
      
    
    
      17.4.
      
        Ten derde heeft eiseres verwezen naar de schadeprocedure bij de Afdeling. 
        Die procedure ziet op een verzoek om schadevergoeding die eiseres stelt te hebben geleden vanwege de (invorderings)besluiten van 12 januari 2022 en 21 april 2022. De Afdeling heeft in haar vaker genoemde uitspraak van 8 november 2023, overweging 9, besloten dat het onderzoek in die hoger beroepszaak wordt heropend en hier is een nieuw zaaknummer aan toegekend. In die zaak zal de Afdeling een oordeel geven over het verzoek om schadevergoeding.
      
      
      
        De Afdeling is dan ook bevoegd om te oordelen over dit verzoek om schadevergoeding en niet de rechtbank. De rechtbank verklaart zich daarom in zoverre onbevoegd. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    18. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit een motiveringsgebrek heeft, wat in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    
    19. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. 
    
    20. Om te voorkomen dat op basis van de tweede last dwangsommen verbeuren, treft de rechtbank de voorlopige voorziening dat het primaire besluit van 28 februari 2023, gewijzigd met het besluit van 15 juni 2023, wordt geschorst tot zes weken na de nog te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres. Deze bevoegdheid ontleent de rechtbank aan artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb.
    
    21. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    22. De rechtbank verklaart zich deels onbevoegd kennis te nemen van het verzoek om schadevergoeding en wijst het verzoek voor het overige af. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 3 juli 2023;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
    - schorst het primaire besluit van 28 februari 2023/15 juni 2023 tot zes weken na de nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres;
    - verklaart zich deels onbevoegd om kennis te nemen van het verzoek om schadevergoeding en wijst dit verzoek voor het overige af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.E.M. Lever, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier							rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.