ECLI:NL:RVS:2024:1132, Raad van State, 20-03-2024, 202205982/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland een aanvraag van [appellant] om een vastgoedverbeteringssubsidie afgewezen. Bij besluit van 18 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Op 29 januari 2020 is de Subsidieregeling Plus op 4 centrumplannen Het Hogeland (2019) in werking getreden. Op grond van deze Subsidieregeling kan het college een vastgoedverbeteringssubsidie toekennen aan de eigenaar van vastgoed met de functie detailhandel en/of detailhandelondersteunende dienstverlening/horeca in de kernwinkelgebieden van Bedum, Winsum en Uithuizen. [appellant] is eigenaar van een pand gelegen aan [locatie] in Uithuizen waarin hij een restaurant exploiteert. Hij wil de gevel van zijn restaurant vernieuwen en heeft daarom een aanvraag gedaan om een vastgoedverbeteringssubsidie. Tussen partijen is in geschil of het college die aanvraag mocht afwijzen met de reden dat het vastgoed niet in het kernwinkelgebied van Uithuizen is gelegen.

202205982/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 1 september 2022 in zaak nr. 22/839 in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Uithuizen, handelend onder de naam [restaurant],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een vastgoedverbeteringssubsidie afgewezen.
    Bij besluit van 18 januari 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 29 december 2022 heeft het college het bezwaar van [appellant] onder aanvulling van de motivering wederom ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 29 december 2022.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Bolhuis en mr. F.A. Sijtsma, en [appellant], bijgestaan door mr. A. Kwint, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding en geschil
    1.       Op 29 januari 2020 is de Subsidieregeling Plus op 4 centrumplannen Het Hogeland (2019) in werking getreden (hierna: de Subsidieregeling). Op grond van deze Subsidieregeling kan het college een vastgoedverbeteringssubsidie toekennen aan de eigenaar van vastgoed met de functie detailhandel en/of detailhandelondersteunende dienstverlening/horeca in de kernwinkelgebieden van Bedum, Winsum en Uithuizen.
    [appellant] is eigenaar van een pand gelegen aan [locatie] in Uithuizen waarin hij een restaurant exploiteert. Hij wil de gevel van zijn restaurant vernieuwen en heeft daarom een aanvraag gedaan om een vastgoedverbeteringssubsidie. Tussen partijen is in geschil of het college die aanvraag mocht afwijzen met de reden dat het vastgoed niet in het kernwinkelgebied van Uithuizen is gelegen.
    Oordeel van de Afdeling
    2.       De Afdeling komt evenals de rechtbank tot het oordeel dat het eerste besluit op bezwaar ondeugdelijk is gemotiveerd, maar dat het college bij het tweede besluit op bezwaar de afwijzing van de vastgoedverbeteringssubsidie in stand heeft mogen laten.
    De Afdeling legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
    Oordeel van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat de bijlage bij de Subsidieregeling, waarop het kernwinkelgebied van Uithuizen is weergegeven, niet gelijktijdig met de Subsidieregeling op 29 januari 2020 is bekendgemaakt, maar pas op 19 augustus 2022. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 18 januari 2022 had die bijlage daarom geen werking, zodat het college de aanvraag niet had kunnen afwijzen met de reden dat het vastgoed niet in het kernwinkelgebied is gelegen.
    De rechtbank is verder van oordeel dat het college niet toereikend heeft gemotiveerd waarom in dit concrete geval, met toepassing van de hardheidsclausule uit de Subsidieregeling, geen uitzondering kan worden gemaakt op de voorwaarde dat het vastgoed moet zijn gelegen in het kernwinkelgebied. Ook is het college volgens de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op de concurrentiepositie van [appellant].
    De rechtbank heeft het college daarom opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] te nemen met inachtneming van haar uitspraak.
    Gronden en beoordeling van het hoger beroep
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat er ten tijde van het besluit van 18 januari 2022 geen wettelijke grondslag bestond voor de afwijzing, eraan is voorbijgegaan dat de bijlage bij de Subsidieregeling slechts de verbeelding van het kernwinkelgebied betreft. Dat het vastgoed in het kernwinkelgebied moet zijn gelegen om voor een vastgoedverbeteringssubsidie in aanmerking te komen, volgt rechtstreeks uit artikel 7.2 van de Subsidieregeling. Uit verschillende openbare beleidsdocumenten was al ten tijde van de aanvraag voor [appellant] kenbaar wat het kernwinkelgebied was en dat zijn pand daar niet in is gelegen, aldus het college.
    4.1.    In artikel 7.2 van de Subsidieregeling staat dat een vastgoedverbeteringssubsidie een vergoeding is voor het optimaliseren van vastgoed met een bepaalde functie in het kernwinkelgebied. De definitie van kernwinkelgebied staat in artikel 1, onder j, van de Subsidieregeling, te weten "het gebied binnen de drie centra van Bedum, Winsum en Uithuizen van de gemeente Het Hogeland, zoals met blauwe kleur op de kaarten (zie bijlagen 1 tot en met 3) is aangegeven." De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de bijlage dus is vereist om te kunnen bepalen wat het kernwinkelgebied in de zin van de Subsidieregeling is. De rechtbank heeft daarom met juistheid overwogen dat er geen betekenis toekomt aan de omstandigheid dat [appellant] langs een andere weg had kunnen achterhalen wat het kernwinkelgebied was.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Het college betoogt verder dat met de hardheidsclausule geen uitzondering kan worden gemaakt op de voorwaarde dat het vastgoed in het kernwinkelgebied moet zijn gelegen, omdat die uitzondering niet zou zijn te rijmen met de doelstelling van de Subsidieregeling.
    5.1.    De hardheidsclausule is neergelegd in artikel 27 van de Subsidieregeling en luidt als volgt: "Indien een subsidieaanvraag wordt gedaan die niet voldoet aan de voorwaarden van deze regeling, maar die wel past binnen de doelstellingen van deze regeling, dan kan het college besluiten alsnog, al dan niet gedeeltelijk en/of onder (gewijzigde) voorwaarden, subsidie te verstrekken."
    Artikel 2 van de Subsidieregeling verwoordt de doelstelling als volgt: "Deze regeling heeft als doelstelling de beeldkwaliteit en ruimtelijk-economische (winkel)structuur in de vier centra van Bedum, Winsum, Uithuizen en Uithuizermeeden in de gemeente Het Hogeland te versterken. Dit doel wordt nagestreefd door:
    1. het beschikbaar stellen van subsidie voor concentratie van detailhandel en verbetering van de profilering/presentatie van (bestaande) ondernemingen in de kernwinkelgebieden van Bedum, Winsum en Uithuizen.
    2. het in de transformatiegebieden van de vier centra Bedum, Winsum, Uithuizen en Uithuizermeeden stimuleren van herontwikkeling en functiewijziging door het veranderen van de gebruiksmogelijkheden van leegstaand (winkel)vastgoed […]."
    5.2.    Het college voert terecht aan dat de rechtbank, door te overwegen dat het begrip "kernwinkelgebied" niet expliciet is uitgezonderd in artikel 27 van de Subsidieregeling, er ten onrechte aan is voorbijgegaan dat de aanvraag volgens dat artikel wel moet passen "binnen de doelstellingen van deze regeling". Uit de bewoordingen van artikel 2 blijkt dat het doel van de Subsidieregeling tweeledig is: het versterken van de kernwinkelgebieden (onder punt 1) en het herontwikkelen van leegstaand vastgoed buiten die gebieden (onder punt 2). Anders dan [appellant] aanvoert, kan de doelstelling zoals verwoord in de eerste zin van dat artikel niet los worden gezien van de punten 1 en 2, waarin uiteen wordt gezet op welke wijze de beeldkwaliteit en ruimtelijk-economische (winkel)structuur worden versterkt. Het college voert daarom terecht aan dat het niet binnen de doelstelling van de Subsidieregeling past om een vastgoedverbeteringssubsidie toe te kennen aan eigenaren van vastgoed buiten een kernwinkelgebied, zodat de hardheidsclausule alleen al daarom niet kan worden toegepast. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    6.       Het college heeft op de zitting bij de Afdeling desgevraagd bevestigd dat het in het besluit van 18 januari 2022 ten onrechte niet is ingegaan op de bezwaargronden van [appellant] die zagen op het evenredigheidsbeginsel en de concurrentiepositie van [appellant]. Het betoog van het college dat op dit onderdeel van de aangevallen uitspraak zag, behoeft daarom geen bespreking.
    7.       Gelet op hetgeen is overwogen onder 4.1 en 6 heeft de rechtbank het besluit van 18 januari 2022 terecht vernietigd omdat dat op een ondeugdelijke motivering berust. Het hoger beroep is daarom ongegrond. Gelet op hetgeen is overwogen onder 5.2 dient de uitspraak van de rechtbank te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    De Afdeling zal hierna het van rechtswege ontstane beroep van [appellant] behandelen tegen het besluit van 29 december 2022 dat het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft genomen.
    Het beroep tegen het besluit van 29 december 2022
    8.       De bijlage bij de Subsidieregeling is op 19 augustus 2022 op de juiste wijze bekendgemaakt en op 20 augustus 2022 in werking getreden. Uit die bijlage blijkt dat het vastgoed van [appellant] niet binnen het kernwinkelgebied van Uithuizen is gelegen. In het besluit van 29 december 2022 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen de afwijzing van zijn subsidieaanvraag daarom opnieuw ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering.
    9.       [appellant] betoogt dat niet alleen de afwijzing van zijn aanvraag, maar de gehele Subsidieregeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat daarbij geen rekening is gehouden met de concurrentiebelangen van eigenaren van vastgoed net buiten het kernwinkelgebied die in hun vastgoed een onderneming exploiteren. Deze vastgoedeigenaren worden onevenredig benadeeld door de Subsidieregeling, omdat zij zelf een investering moeten doen om hun pand te verbeteren, terwijl de eigenaren van vastgoed in het kernwinkelgebied daarvoor een subsidie krijgen. De eigenaren van vastgoed buiten het kernwinkelgebied moeten door middel van hogere prijzen hun investering terugverdienen, wat de concurrentiepositie van hun onderneming verslechtert, aldus [appellant].
    9.1.    Het college heeft in het besluit van 29 december 2022 uiteengezet dat de Subsidieregeling het sluitstuk vormt van het beleid van de raad van de gemeente Het Hogeland om een aantrekkelijk en levensvatbaar winkelcentrum in Uithuizen te hebben en te houden. Bij het opstellen van de Subsidieregeling is er expliciet voor gekozen om de focus te leggen op een relatief beperkt kernwinkelgebied, zodat daaraan een impuls kan worden gegeven. De afgrenzing van dat gebied is gebaseerd op het in de planologie bekende haltermodel, wat inhoudt dat aan beide uiteinden van een winkelgebied winkels met een relatief grote trekkracht zijn gevestigd en daartussen kleinere winkels of winkels met een minder grote trekkracht. Eigenaren van vastgoed binnen het kernwinkelgebied worden gestimuleerd om hun vastgoed te verbeteren. Eigenaren van vastgoed buiten het kernwinkelgebied met de bestemming detailhandel en/of detailhandelondersteunende horeca/dienstverlening worden door middel van een transformatiesubsidie gestimuleerd de bestemming van het vastgoed buiten het kernwinkelgebied te veranderen. Inherent aan het doel van de Subsidieregeling is verder dat ondernemers buiten het kernwinkelgebied niet gestimuleerd worden om daar te blijven. Zij worden door middel van een verplaatsingssubsidie gestimuleerd om hun onderneming te verplaatsen naar het kernwinkelgebied. Deze twee subsidies zijn ook in de Subsidieregeling opgenomen. Het (concurrentie)belang van ondernemers en eigenaren van vastgoed buiten het kernwinkelgebied is dus gewogen en betrokken bij de vaststelling van de Subsidieregeling, aldus het college.
    Het zou volgens het college tegenstrijdig aan het te dienen doel van de Subsidieregeling zijn om [appellant] te stimuleren om met zijn restaurant buiten dat kernwinkelgebied te blijven door hem een vastgoedverbeteringssubsidie toe te kennen. Dat eigenaren van vastgoed binnen het kernwinkelgebied een voordeel kunnen krijgen ten opzichte van hem is inherent aan het doel van de Subsidieregeling. Daarom worden de nadelige gevolgen voor [appellant] niet onevenredig geacht in verhouding tot het doel van de Subsidieregeling, aldus het college.
    9.2.    De Afdeling overweegt als volgt. De Subsidieregeling is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Een rechter kan een dergelijk voorschrift in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
    Uit die uitspraak volgt dat de intensiteit van de beoordeling terughoudend kan zijn als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen zijn gemaakt, omdat de rechter niet de taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de rechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
    9.3.    Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de Subsidieregeling in strijd is met de staatssteunregels, zoals op de zitting bij de Afdeling door [appellant] aan de orde gesteld. In de Subsidieregeling is vastgelegd dat de subsidie niet hoger mag zijn dan de steun die naar de normen van de Europese Commissie door decentrale overheden aan een onderneming verstrekt mag worden (in 2019: € 200.000,00; zie artikel 3, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun, PB 2013 L 352). [appellant] heeft niet aangevoerd dat de Subsidieregeling in strijd is met andere hogere regelgeving.
    De Afdeling ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat de Subsidieregeling in strijd is met het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel. Het college heeft de Subsidieregeling in overeenstemming met het beleid van de raad opgesteld. De keuze om een bepaald winkelgebied aantrekkelijker te maken, is een politieke keuze van de raad en het college. Het college heeft die keuze gemotiveerd en de belangen van ondernemers en eigenaren van vastgoed buiten het kernwinkelgebied daarbij betrokken.
    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat de uitkomst van die belangenafweging onevenredig is in verhouding tot het met de Subsidieregeling te dienen doel, te weten het versterken van de kernwinkelgebieden en het herontwikkelen van leegstaand vastgoed buiten die gebieden. Dat alleen een vastgoedverbeteringssubsidie wordt toegekend aan eigenaren van vastgoed met de bestemming detailhandel en/of detailhandelondersteunende horeca/dienstverlening binnen het kernwinkelgebied, is geschikt om dat doel te bereiken. Zoals het college heeft uiteengezet, is inherent aan het doel van de Subsidieregeling dat ondernemers buiten het kernwinkelgebied niet gestimuleerd worden om daar te blijven. Die ondernemers wordt door middel van een verplaatsingssubsidie de mogelijkheid geboden om hun onderneming te verplaatsen naar het kernwinkelgebied. Eigenaren van vastgoed buiten het kernwinkelgebied met de bestemming detailhandel en/of detailhandelondersteunende horeca/dienstverlening kunnen een transformatiesubsidie aanvragen om de bestemming van het vastgoed te veranderen. De Afdeling ziet daarom evenmin aanleiding voor het oordeel dat de Subsidieregeling als zodanig in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
    9.4.    Er bestaat tot slot geen grond voor het oordeel dat de afwijzing van de aanvraag in het geval van [appellant] onevenredig uitpakt. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling duidelijk gemaakt dat het om verschillende redenen erg lastig is om zijn restaurant rendabel te houden en hij de vastgoedverbeteringssubsidie daarom dringend nodig heeft. Dat [appellant] (concurrentie)nadeel ondervindt, betekent echter niet dat de afwijzing van zijn subsidieaanvraag daarom al onevenredig is. In dit geval heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat het tegenstrijdig is aan het doel van de Subsidieregeling om [appellant] een vastgoedverbeteringssubsidie toe te kennen voor zijn pand dat buiten het kernwinkelgebied is gelegen. De afwijzing van de subsidieaanvraag is geschikt om dat doel te bereiken. Verder heeft het college [appellant] de mogelijkheid geboden om een verplaatsingssubsidie aan te vragen en vervolgens in aanmerking te komen voor een vastgoedverbeteringssubsidie, zodat die afwijzing ook niet onevenwichtig is.
    9.5.    Het betoog slaagt niet.
    10.     Het beroep is ongegrond.
    Eindoordeel
    11.     Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    12.     Het van rechtswege ontstane beroep van [appellant] tegen het besluit van 29 december 2022 is ongegrond.
    13.     Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland van 29 december 2022, kenmerk Z.HHL.070245, ongegrond;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland tot vergoeding van bij [appellant], handelend onder de naam [restaurant], in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.     bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
    611