ECLI:NL:RVS:2024:2989, Raad van State, 24-07-2024, 202304312/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juni 2023 heeft de raad van de gemeente Utrecht het bestemmingsplan "Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Griftpark" vastgesteld. De raad heeft het bestemmingsplan vastgesteld voor de wijken Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Staatsliedenbuurt en het Griftpark en omgeving. Hiermee is beoogd om een nieuwe regeling te laten gelden gericht op het beheren van de leefomgeving in het plangebied en om een aantal in dat gebied geldende bestemmingsplannen en beheersverordeningen beleidsneutraal om te zetten. Enkele kleine veranderingen zijn niet uitgesloten, maar die hebben geen bijzondere gevolgen voor bestaande gebruiks- en bouwrechten, zo staat in de publicatie in het Gemeenteblad. Hiermee wil de raad een stap zetten in de voorbereiding op de inwerkingtreding van de Omgevingswet. De belangrijkste functie in het plangebied is wonen. [appellant sub 1] betoogt dat uit de publicaties van de terinzagelegging van het ontwerpplan en het vastgestelde plan onvoldoende duidelijk blijkt op welk gebied het bestemmingsplan betrekking heeft.

202304312/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak, deels tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Utrecht,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Utrecht,
    3.       [appellant sub 3] en anderen, allen wonend te Utrecht,
    4.       Suma Onroerend Goed B.V., gevestigd te Utrecht,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Utrecht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Griftpark" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen en Suma beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1], Suma en [appellant sub 3] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 juni 2024, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde], [appellant sub 3], Suma, vertegenwoordigd door mr. L.W. Tellegen en mr. H.M. Kabir, beiden advocaat in Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 10 februari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De raad heeft het bestemmingsplan vastgesteld voor de wijken Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Staatsliedenbuurt en het Griftpark en omgeving. Hiermee is beoogd om een nieuwe regeling te laten gelden gericht op het beheren van de leefomgeving in het plangebied en om een aantal in dat gebied geldende bestemmingsplannen en beheersverordeningen beleidsneutraal om te zetten. Enkele kleine veranderingen zijn niet uitgesloten, maar die hebben geen bijzondere gevolgen voor bestaande gebruiks- en bouwrechten, zo staat in de publicatie in het Gemeenteblad. Hiermee wil de raad een stap zetten in de voorbereiding op de inwerkingtreding van de Omgevingswet. De belangrijkste functie in het plangebied is wonen.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Het beroep van [appellant sub 1]
    4.       [appellant sub 1] betoogt dat uit de publicaties van de terinzagelegging van het ontwerpplan en het vastgestelde plan onvoldoende duidelijk blijkt op welk gebied het bestemmingsplan betrekking heeft. De benamingen van de wijken en buurten wijken af van wat alom bekend is. Verder heeft de digitale verspreiding van de vaststelling van het bestemmingsplan te beperkt plaatsgevonden. Ook ontbreekt de leeswijzer met de verschillen tussen de planologische regelingen. De raad heeft van die leeswijzer geen kennis kunnen nemen.
    4.1.    In de publicatie van het ontwerpplan staat het plangebied als volgt omschreven: "Het plangebied ligt aan de noordoostkant van de binnenstad en bestaat uit de wijken Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt en het Griftpark en omgeving. Het plangebied heeft de volgende grenzen; aan de noordoostzijde [lees: noordwestzijde] de spoorlijn Utrecht—Amersfoort, aan de noordzijde de Kardinaal de Jongweg, aan de oostzijde de Blauwkapelseweg en aan zuidzijde de Weerdzingel [lees: Weerdsingel].
    In de publicatie van het vastgestelde plan staat het plangebied als volgt omschreven: "Het plangebied ligt aan de noordoostkant van de binnenstad en bestaat uit de wijken Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Staadsliedenbuurt [lees: Staatsliedenbuurt] en het Griftpark en omgeving. Het plangebied heeft de volgende grenzen: aan de noordoostzijde [lees: noordwestzijde] de spoorlijn Utrecht — Amersfoort, aan de noordzijde de Kardinaal de Jongweg, aan de oostzijde de Blauwkapelseweg en aan zuidzijde de Weerdzingel [lees: Weerdsingel]."
    Ook is de digitale naam van het (ontwerp)plan vermeld en is een verwijzing naar onder meer de website ruimtelijkeplannen.nl opgenomen.
    4.2.    Met de hiervoor vermelde informatie was, ondanks de slordigheden in de omschrijvingen, duidelijk op welk gebied het bestemmingsplan betrekking heeft. Daarenboven kon en kan via de digitale naam het plangebied op internet worden opgezocht. Gelet hierop, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat bij de terinzagelegging van het ontwerpplan en het vastgestelde plan onvoldoende duidelijkheid is geboden over de ligging van het plangebied. Dat mogelijk niet de precieze namen van (sub)wijken en (sub)buurten zijn gehanteerd, zoals [appellant sub 1] stelt, maakt dat niet anders.
    In paragraaf 1.4.2.3 van de plantoelichting staat dat in de bijlage 1 van de toelichting (Leeswijzer voor bestemmingsplan Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt en Griftpark) de verschillen tussen de bestemmingsplannen die tot nu toe zijn gemaakt en het bestemmingsplan "Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Griftpark" zijn beschreven. Een leeswijzer is echter niet als bijlage bij de plantoelichting gevoegd. Hoewel dat een vergelijking had vergemakkelijkt, volgt uit het ontbreken daarvan niet dat dat de raad geen kennis heeft kunnen nemen van de verschillen.
    De beroepsgrond over de digitale verspreiding van het vastgestelde plan gaat over een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het vaststellingsbesluit en kan alleen al daarom de rechtmatigheid van dat besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dus geen reden zijn voor de vernietiging van het vaststellingsbesluit.
    De betogen slagen niet.
    5.       [appellant sub 1] betoogt dat niet deugdelijk is gemotiveerd waarom een aantal, in de plantoelichting genoemde locaties niet in het plangebied is opgenomen.
    5.1.    De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. [appellant sub 1] heeft volstaan met het benoemen van een aantal locaties die buiten het plangebied zijn gelaten. Van ruimtelijke samenhang met wel in het plangebied opgenomen locaties is niet gebleken. Dit is daarom onvoldoende om te komen tot het oordeel dat de vastgestelde planbegrenzing niet een goede ruimtelijke ordening dient.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant sub 1] voert verder aan dat geen sprake is van een beleidsneutrale omzetting zoals hiervoor onder 2 bedoeld. Hiervoor verwijst hij naar verscheidene locaties waar hij verschillen tussen de beheersverordening "Pijlsweerd, Tuinwijk, Tuindorp Oost e.o." en het bestemmingsplan heeft geconstateerd. Op de zitting heeft hij bevestigd dat deze locaties, met uitzondering van de waterkering langs de Vecht en, naar de Afdeling begrijpt, een gedeelte langs de Weerdsingel W.Z., als voorbeelden voor zijn betoog zijn bedoeld.
    6.1.    Voor zover [appellant sub 1] hiermee duidelijk wil maken dat er verschillen bestaan tussen de beheersverordening en het bestemmingsplan stelt de Afdeling vast dat het niet de intentie van de raad is geweest om elk verschil te voorkomen. Het woord beleidsneutraal duidt daar ook niet op. Het betoog kan al om die reden niet tot leiden tot vernietiging van het vaststellingsbesluit.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.2.    Wat betreft het ontbreken in de verbeelding van de dubbelbestemming "Waterstaat" langs de Vecht en de Weerdsingel W.Z. heeft de raad op de zitting erkend dat onbedoeld geen beschermingszone is weergegeven. Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het vaststellingsbesluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, is het besluit wat betreft dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    7.       [appellant sub 1] betoogt verder dat op bijlage 12 bij de planregels over bestaande hoogten niet de hoogte van alle gebouwen staat aangegeven. Zo is dit voor zijn woning aan de [locatie A] niet vermeld.
    7.1.    Bijlage 12 bij de planregels bestaat uit een aantal kaarten met bouwhoogten uit de beheersverordening. In de planregels wordt niet naar die bijlage verwezen. In zoverre komt daar dan ook geen bindende betekenis aan toe. In paragraaf 2.4.5 van de plantoelichting staat dat wat de bestaande hoogte is, in veel gevallen, vooral bij rijtjeshuizen, een school of een appartementencomplex, duidelijk zal zijn. Om twijfel bij de beoordeling van de bestaande hoogte zoveel mogelijk te beperken is in bijlage 12 bij de regels een overzicht opgenomen van de hoogtematen zoals die bestaan op het moment van vaststellen van het bestemmingsplan. Hieruit volgt dat niet is bedoeld om voor alle gebouwen de hoogte uitdrukkelijk te vermelden. De woning van [appellant sub 1] is een rijtjeswoning. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de hoogte daarvan zonder twijfel kan worden bepaald.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant sub 1] betoogt dat ook niet alle regels beleidsneutraal zijn omgezet. Op de zitting heeft hij bevestigd dat het hem gaat om het ontbreken van een regel om de oppervlakte en inhoud van een gebouw met 10% te vergroten, om beperkingen in de regels voor bedrijf-aan-huis en bedrijf-in-bijbehorend bouwwerk en om de regeling voor een extra bouwlaag of kap op een woning. Verder is nieuwe regeling voor logies in artikel 31.5, eerste lid, aanhef en onder c, van de planregels volgens hem niet handhaafbaar.
    8.1.    De Afdeling begrijpt dit betoog van [appellant sub 1] in die zin dat het hem gaat om de (on)mogelijkheden voor zijn eigen woning.
    8.2.    In artikel 26.3, aanhef en onder 1, van de regels van het bestemmingsplan is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders, voor zover geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld, de woonsituatie, de milieusituatie, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen, een vergunning kan verlenen voor het afwijken van hoogtematen en bebouwingspercentages met maximaal 10% van deze maten en percentages, voor zover de afwijking niet leidt tot een extra bouwlaag.
    8.3.    Alvorens te beoordelen of met artikel 26.3, aanhef en onder 1, van de planregels sprake is van een beleidsneutrale omzetting van wat onder de beheersverordening mogelijk was, moet deze bepaling zelf worden beoordeeld. De raad heeft de bepaling beperkt tot een afwijking van 10% voor hoogtematen en bebouwingspercentages. In de stukken en ook op de zitting is het de Afdeling niet duidelijk geworden of de afwijkingsbevoegdheid voor de hoogte en het bebouwingspercentage volgens de raad ook is bedoeld voor feitelijk bestaande legale situaties zonder specifieke aanduiding in de verbeelding, zoals de woning van [appellant sub 1]. Letterlijke lezing van artikel 26.3, aanhef en onder 1, van de planregels lijkt dat niet uit te sluiten. Verder is de Afdeling niet duidelijk geworden waarom de afwijkingsbevoegdheid niet ook betrekking heeft op de (feitelijk bestaande legale) oppervlakte en inhoud van gebouwen. Dit betekent dat het vaststellingsbesluit wat betreft deze planregel niet deugdelijk is gemotiveerd.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    8.4.    Wat betreft de mogelijkheid van bedrijf-aan-huis wordt de oppervlakte daarvoor, evenals in de beheersverordening, in artikel 31.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de planregels beperkt tot 60 m2. [appellant sub 1] heeft niet gesteld zijn woning voor een groter oppervlak (+10%) dan dat als bedrijf te willen gebruiken. Ditzelfde geldt voor de mogelijkheid een bedrijf in een bijbehorend bouwwerk uit te oefenen. Dit is in artikel 31.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de planregels verlaagd van 60 m2 naar 40 m2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan in dit opzicht een reële beperking voor [appellant sub 1] met zich brengt of te beperkte mogelijkheden biedt.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    8.5.    Voor zover het gaat om een extra bouwlaag of kap, stelt de Afdeling vast dat aan het perceel met de woning van [appellant sub 1] niet de daarvoor op grond van artikel 18.3.2 van de planregels vereiste gebiedsaanduiding is toegekend. Daargelaten dat met zo’n aanduiding de bouw van een extra bouwlaag of kap geen gegeven is, heeft de raad in de omstandigheid dat die mogelijkheid ook niet bestond onder de beheersverordening, geen aanleiding hoeven zien dit in het bestemmingsplan wel mogelijk te maken.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    8.6.    In artikel 31.5, eerste lid, aanhef en onder c, van de planregels is bepaald dat de hoofdbewoner of volwassen bewoner die hoort tot het huishouden van de hoofdbewoner in de woning aanwezig is als er gasten zijn. Deze regel is nieuw ten opzichte van de beheersverordening. Bij een letterlijke lezing van deze bepaling is nauwelijks vermijdbaar dat iemand die bed & breakfast aanbiedt, daarmee in strijd handelt. Op de zitting heeft de raad erkend dat deze voorwaarde gemist kan worden en dat kan worden volstaan met de voorwaarden voor bed & breakfast onder a en b. Dit betekent dat het vaststellingsbesluit wat betreft dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    9.       [appellant sub 1] betoogt dat het bestemmingsplan hem onnodig beperkt in de mogelijkheden om zijn woning op het perceel [locatie A] op de vierde bouwlaag uit te bouwen. Het bestemmingsplan biedt die mogelijkheid ten onrechte niet. Het college van burgemeester en wethouders heeft zijn bouwvoornemen ten onrechte niet gedeeld met de raad met als gevolg dat de raad geen goede afweging heeft kunnen maken.
    [appellant sub 1] betoogt verder dat de vrijstelling ingevolge artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 21 oktober 2009 waarmee de bouw van zijn woning mogelijk is gemaakt, niet volledig in het bestemmingsplan is verwerkt. Zo kende die vrijstelling een bouwhoogte van 13 m. De vrijstelling moet in het bestemmingsplan worden verwerkt, zo voert [appellant sub 1] aan.
    9.1.    In het vaststellingsrapport van mei 2023 is in algemene zin ingegaan op het bouwvoornemen van [appellant sub 1]. Dat betekent dat de raad, ondanks de beperkte tijd tussen die datum en de datum van vaststelling van het bestemmingsplan, daarvan kennis heeft kunnen nemen. Het plan is in dit opzicht dan ook niet onzorgvuldig tot stand gekomen.
    [appellant sub 1] heeft in beroep de vrijstelling ingezonden, maar niet de later voor de woning verleende bouwvergunning. Op de zitting heeft [appellant sub 1] bevestigd dat bij het verlenen van de bouwvergunning gebruik is gemaakt van de vrijstelling. De Afdeling houdt het ervoor dat wat er nu staat, overeenkomstig de bouwvergunning is, maar lager is dan de 13 m in de vrijstelling. [appellant sub 1] verkeert ten onrechte in de veronderstelling dat het vrijstellingsbesluit voortdurende werking heeft. Met verlening van de bouwvergunning is gebruik gemaakt van de vrijstelling en is deze uitgewerkt. De hoogte van de woning is vervolgens in de beheersverordening vastgelegd. In het bestemmingsplan heeft de raad kunnen volstaan met het planologisch mogelijk maken van wat is vergund en er nu staat. Hij heeft niet hoeven kiezen voor een maximale bouwhoogte van 13 m om daarmee stedenbouwkundig ten opzichte van wat in de beheersverordening is geregeld meer mogelijk te maken.
    De betogen slagen niet.
    10.     Gelet op wat de Afdeling onder 6.2, 8.3 en 8.6 heeft overwogen, past zij hier de bestuurlijke lus toe. Deze uitspraak is in zoverre een tussenuitspraak, zodat de procedure wat betreft het beroep van [appellant sub 1] nog niet ten einde komt.
    Het beroep van [appellant sub 2]
    11.     [appellant sub 2] betoogt dat op haar perceel aan de Huurweerstraat 32 ten onrechte alleen een garagebox is toegestaan. Daarmee zijn de tot dusver geldende gebruiksmogelijkheden voor dit perceel beperkt en wegbestemd zonder deugdelijke feitenvaststelling en belangenafweging.
    11.1.  De raad stelt dat hij het eerder toegestane gebruik van het perceel Huurweerstraat 32 niet met het bestemmingsplan heeft willen beperken. In plaats van de aanduiding "garagebox" had volgens hem, gelet op wat onder de beheersverordening "Pijlsweerd, Tuinwijk, Tuindorp Oost e.o." mogelijk was, aan het perceel de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - werken in de wijk" moeten worden toegekend. De raad verzoekt de Afdeling het plan in deze zin te wijzigen.
    11.2.  De raad heeft aan het perceel Huurweerstraat 32 de bestemming "Wonen" met de aanduiding "garagebox" toegekend. Ingevolge artikel 18.2, onder 6, zijn op locaties met de aanduiding "garagebox" uitsluitend garageboxen toegestaan. Andere gebruiksmogelijkheden zijn daarmee dus uitgesloten. Uit de beheersverordening "Pijlsweerd, Tuinwijk, Tuindorp Oost e.o." volgt dat op dit perceel dienstverlening, bedrijven tot en met B1, maatschappelijk, kantoor en wonen was toegestaan. Het uitsluitende gebruik als garagebox is daarmee niet in overeenstemming, wat de raad ook erkent. Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het vaststellingsbesluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, is het besluit wat betreft dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    11.3.  Gelet op wat de Afdeling onder 11.2 heeft overwogen, past zij hier de bestuurlijke lus toe. Deze uitspraak is in zoverre een tussenuitspraak, zodat de procedure wat betreft het beroep van [appellant sub 2] nog niet ten einde komt.
    Het beroep van [appellant sub 3] en anderen
    12.     [appellant sub 3] en anderen wonen aan de Weerdsingel O.Z., de Bellamystraat en de Duifstraat. Aan de achterzijde van een groot deel van hun woningen bevindt zich een binnenterrein. [appellant sub 3] en anderen komen in beroep op tegen de planregeling voor dat binnenterrein en de locatie Weerdsingel O.Z. 44 voor zover het betreft de kadastrale percelen 6512 en 6369 (hierna samen: Complex Autoweerd). Wat hier aan bebouwing en gebruik mogelijk is gemaakt, leidt tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat, zo stellen [appellant sub 3] en anderen.
    12.1.  [appellant sub 3] en anderen betogen dat geen sprake is van een beleidsneutrale omzetting van de beheersverordening "De Meern Noord, Maximapark, Vogelenbuurt, Wittevrouwen". Het bestemmingsplan maakt op Complex Autoweerd op verschillende wijzen een uitbreiding en aanpassing van de bouw- en gebruiksmogelijkheden mogelijk. Er kan een ongelimiteerd aantal woonverdiepingen komen wat in strijd is met de hoogbouwvisie. Verder zullen gebruiksmogelijkheden op het binnenterrein leiden tot meer geluid. Dat is strijdig met het Actieplan Geluid. Er kan hier een bakker komen of een school of studentenwoningen in hoogbouw, zo stellen [appellant sub 3] en anderen. Verder ontbreken maatvoeringen en getallen in het bestemmingsplan. Daarom zijn de gevolgen voor het woon- en leefklimaat niet te beoordelen, zo voeren [appellant sub 3] en anderen aan. De raad heeft dit niet afgewogen. Daarbij komt dat volgens [appellant sub 3] en anderen ook niet duidelijk is hoe de bestemming "Werken in de wijk" zich verhoudt tot het beschermd stadsgezicht voor Complex Autoweerd.
    12.2.  De raad stelt zich op het standpunt dat in de planregels is geborgd dat er geen hoogbouw komt. Er zijn alleen beperkte bouwmogelijkheden. Het plan brengt geen aantasting van het beschermd stadsgezicht met zich. Verder komen de gebruiksmogelijkheden in het bestemmingsplan nagenoeg overeen met wat onder de beheersverordening mogelijk was, zo stelt de raad in het verweerschrift. De beleidsinzet is verder de stilte op binnenterreinen te waarborgen. Het bestemmingsplan zal volgens de raad niet leiden tot een aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant sub 3] en anderen.
    12.3.  Aan Complex Autoweerd is de bestemming "Werken in de wijk" toegekend. Daarnaast zijn onder meer de aanduidingen "overige zone - bouwen" en "overige zone - kap of extra bouwlaag onder voorwaarden" toegekend. Aan een deel van Complex Autoweerd is de dubbelbestemming "Waarde - Beschermd stadsgezicht" toegekend.
    12.4.  Ingevolge artikel 26.4, eerste lid, van de planregels is het verboden om op een locatie met de aanduiding "overige zone - bouwen" zonder vergunning een hoofdgebouw te bouwen of te verbouwen. Voor zover de vergunning niet op grond van de regel in artikel 26.1 geweigerd moet worden, verleent het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 26.4, tweede lid, een vergunning voor het bouwen of verbouwen alleen: a. als een nieuw hoofdgebouw een bestaand hoofdgebouw op dezelfde plek vervangt en een omvang heeft die vergelijkbaar is met de te vervangen bebouwing; b. als een nieuw hoofdgebouw een bestaand hoofdgebouw op dezelfde plek vervangt, hoger is dan de te vervangen bebouwing en aan de volgende voorwaarden voldoet: het nieuwe hoofdgebouw sluit beter aan bij de omringende bebouwing en het woon- en leefklimaat of de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen gaan niet onevenredig achteruit vergeleken met het bestaande hoofdgebouw.
    Ingevolge artikel 17.3.2 kan het college van burgemeester en wethouders een vergunning verlenen voor het afwijken van de regels in Hoofdstuk 3 Bouwen en slopen voor het wijzigen van de bestaande kap of bouwlaag of voor het realiseren van een kap of een extra bouwlaag, als voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
    1. de locatie ligt binnen de aanduiding "overige zone - kap of extra bouwlaag onder voorwaarden";
    2. er wordt geen afbreuk gedaan aan de stedenbouwkundige structuur en het straat- en bebouwingsbeeld;
    3. elders in de rij van woningen zijn al hoofdgebouwen van hetzelfde woningtype met vergelijkbare hoogte afgedekt met een kap of een extra bouwlaag;
    4. een kap aan de voorzijde van het hoofdgebouw heeft een dakhelling van maximaal 60°;
    5. er ontstaan geen onevenredige nadelige effecten voor de gebruiksmogelijkheden, de privacy en de bezonning voor naastgelegen percelen;
    6. het realiseren van een nieuwe kap of een extra bouwlaag is niet toegestaan als het hoofdgebouw bestaat uit vier bouwlagen of meer;
    7. het toevoegen van een extra bouwlaag is niet toegestaan als het hoofdgebouw langs een 50 km/u weg ligt.
    Ingevolge artikel 20.1 zijn locaties met de bestemming "Waarde - Beschermd stadsgezicht" bedoeld voor de bescherming van de aanwezige met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden.
    12.5.  Uit de hiervoor weergegeven planregels volgt naar het oordeel van de Afdeling dat de raad met het bestemmingsplan de bouwkundige situatie ter plaatse van Complex Autoweerd zo veel mogelijk in stand wil houden. Dat doet recht aan de aanwijzing als beschermd stadsgezicht en wijkt niet af van de wijze waarop dit in de beheersverordening is neergelegd. Anders dan [appellant sub 3] en anderen ziet de Afdeling in de planregels niet een onbeperkte mogelijkheid nieuwe hoofdgebouwen te bouwen. Nog daargelaten of de bestaande bebouwing op het binnenterrein een hoofdgebouw is, moet voordat een vergunning voor vervanging van hoofdgebouwen kan worden verleend, worden voldaan aan de voorwaarden in artikel 26.4 van de planregels. Die voorwaarden borgen een goede ruimtelijke ordening. In de vergunningprocedure zal dan een nadere afweging moeten worden gemaakt, waarbij het gemeentelijke geluidsbeleid kan worden betrokken. Op de zitting is verder ingegaan op de mogelijkheid van een extra bouwlaag op de bebouwing op het binnenterrein. De raad heeft gesteld, en de Afdeling heeft geen aanleiding hier anders over te oordelen, dat die mogelijkheid er, gelet op de voorwaarden in artikel 17.3.2 van de planregels, hier niet is, al om de reden dat het op het binnenterrein niet om een rij woningen gaat.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    12.6.  Wat betreft gebruik zijn ingevolge artikel 17.1 van de planregels locaties met de bestemming "Werken in de wijk" bedoeld voor gebouwen waarin op de begane grond ruimte is voor activiteiten die passen bij functiemenging in de wijk en op de verdiepingen voor woningen, met de daarbij horende voorzieningen.
    Ingevolge artikel 17.2 zijn activiteiten die passen bij het doel toegestaan, zoals 1. op de begane grond: het gebruiken van ruimtes voor bedrijfsactiviteiten in categorie A of B1 van de Lijst van bedrijfsactiviteiten in de woonomgeving, administratieve werkzaamheden, dienstverlening, sportactiviteiten, scholen, medische en paramedische diensten, buitenschoolse opvang, kinderdagverblijf, ateliers, muziek-, dans- en toneelscholen en instellingen voor kunstzinnige vorming en het aanleggen, gebruiken en in stand houden van tuinen, erven, toegangspaden, ontsluitingswegen, parkeervoorzieningen, waterberging, voorzieningen voor woningen, en 2. op de verdiepingen: activiteiten die passen in een woning.
    12.7.  Met de planregeling is een veelheid aan bedrijfsactiviteiten rechtstreeks toegestaan op Complex Autoweerd. Dit zijn fabrieken, bakkerijen, werkplaatsen, grafische bedrijven, taxibedrijven en meer. De raad stelt zich terecht op het standpunt dat de toegelaten bedrijven in de categorieën A en B1 min of meer overeenkomen met de bedrijven in de categorieën 1 en 2 op de bij de beheersverordening behorende lijst. Daar komt bij dat onder de beheersverordening naast de bedrijven in de categorieën 1 en 2 binnen besluitsubvlak W een autoherstelbedrijf en nutsvoorzieningen en binnen besluitsubvlak X nutsvoorzieningen waren toegelaten. De raad kan bij het vaststellen van een bestemmingsplan echter niet volstaan met de afweging of de gebruiksmogelijkheden vergelijkbaar zijn. De raad moet ook afwegen of die mogelijkheden ter plaatse nog steeds gewenst zijn. Op de zitting heeft de raad erkend die afweging niet te hebben gemaakt en dat dit voor een binnenterrein zeker had gemoeten. De raad heeft op de zitting ook erkend dat met het bestemmingsplan ten opzichte van de beheersverordening meer voorzieningen mogelijk zijn gemaakt, zoals scholen en kinderdagverblijven, en dat hij ook in dat opzicht geen afweging heeft gemaakt. De raad heeft het bestemmingsplan voor zover het betreft Complex Autoweerd daarom niet zorgvuldig voorbereid.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    12.8.  Gelet op wat de Afdeling onder 12.7 heeft overwogen, past zij hier de bestuurlijke lus toe. Deze uitspraak is in zoverre een tussenuitspraak, zodat de procedure wat betreft het beroep van [appellant sub 3] en anderen nog niet ten einde komt.
    Het beroep van Suma
    13.     Suma betoogt dat het bestemmingsplan het ten onrechte niet mogelijk maakt om aan de Oudemansstraat 2 in een gedeelte van de magazijnruimte van de Albert Heijn-supermarkt aan het Willem van Noortplein 6-13 een verkooppunt voor tabakswaren te realiseren. Zij voert aan dat artikel 17.4, onder 6, van de planregels strijdig is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG van het Europees parlement en de raad van 12 december 2006). Overlast door het stallen van fietsen is uitgesloten volgens Suma. De capaciteitseis op basis van de beleidsregel Fietsparkeernorm is afgerond nihil. Bovendien is er vóór de beoogde winkel plaats voor twee fietsparkeerplekken en zijn er in de omgeving veel fietsenrekken. Ook heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd dat de nieuwe winkel overlast zal veroorzaken door extra verkeer. Op basis van parkeerkencijfers is het benodigde aantal parkeerplaatsen afgerond nihil. Onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat zal dan ook niet ontstaan bij de vestiging van een tabakswarenverkooppunt in de Oudemansstraat, zo betoogt Suma.
    13.1.  Aan het Willem van Noortplein 6-13 bevindt zich een Albert Heijn-supermarkt. De toegang tot de winkel bevindt zich daar en ook de bevoorrading vindt aan die zijde plaats. In de directe omgeving van deze supermarkt bevinden zich meer winkels. De achterzijde van de supermarkt, waar zich het magazijn bevindt, komt uit op de Oudemansstraat en heeft daar nummer 2. Suma is de rechthebbende op dat perceel.
    13.2.  De raad heeft de mogelijkheid van een toegang voor een winkel aan de Oudemansstraat willen voorkomen met het oog op de plannen om daar een tabakswarenverkooppunt te vestigen. Hij heeft het plan in zoverre gewijzigd vastgesteld door artikel 17.4, onder 6, aan de planregels toe te voegen. Daarbij heeft de raad betrokken dat ingangen voor zelfstandige winkels aan de Oudemansstraat niet passend zijn. De Oudemansstraat is een relatief rustige woonstraat. Extra verkeer en het stallen van fietsen zijn daar niet gewenst. De winkels in de omgeving hebben hun hoofdingang gericht op de Pieter Nieuwlandstraat en het Willem van Noortplein.
    13.3.  Aan de supermarkt is de bestemming "Wijkcentrumfunctie" toegekend. Het gedeelte waar zich het magazijn bevindt, heeft de bestemming "Werken in de wijk" met de aanduiding "detailhandel". Daar is ingevolge artikel 17.2, aanhef en onder 9, van de planregels op de begane grond detailhandel toegestaan.
    Ingevolge artikel 17.4, aanhef en onder 6, is in ieder geval in afwijking van artikel 17.2, onder 9, aan de Oudemansstraat geen ingang toegestaan voor klanten van een winkel.
    13.4.  Artikel 4, aanhef en onder 7, van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
    „eis": elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd;"
    Artikel 15, derde lid, luidt:
    "De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt."
    13.5.  Niet in geschil is dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op artikel 17.4, onder 6, van de planregels omdat deze bepaling een eis bevat in de zin van artikel 4, punt 7, van de Dienstenrichtlijn. De bepaling stelt een beperking aan de vestiging van zelfstandige winkels in de Oudemansstraat en moet daarom voldoen aan de criteria in artikel 15, derde lid, van de richtlijn, de richtlijnbepaling waarop Suma haar betoog heeft gebaseerd.
    Niet in geschil is dat de planregel niet in strijd is met het discriminatieverbod onder a.
    Over het betoog dat de planregel strijdig is met het bepaalde onder b en c overweegt de Afdeling als volgt. Met Suma is de Afdeling van oordeel dat de verkeersaantrekkende werking van een tabaksspeciaalzaak in een gedeelte van het magazijn van de supermarkt, beperkt zal zijn. Suma gaat er echter ten onrechte aan voorbij dat de planregel een algemene werking heeft en niet alleen aan de vestiging van zelfstandige tabaksspeciaalzaken in de weg staat. Hoewel de planregel wel met name is opgenomen met het oog op het plan voor vestiging van een dergelijke zaak, heeft deze een ruimere werking. Ook een uitbreiding en toegang tot de supermarkt of een andere winkel zou hier, zonder die planregel, mogelijk gemaakt kunnen worden. Dat zou een grotere verkeersaantrekkende werking kunnen hebben. De raad heeft zich verder op het standpunt kunnen stellen dat het niet gewenst is dat in deze rustige woonstraat zonder winkels, waarbij zich boven het magazijn een woning bevindt, hoofdtoegangen voor zelfstandige winkels komen. De raad heeft de winkels willen en kunnen concentreren aan de Pieter Nieuwlandstraat en het Willem van Noortplein. Niet is gebleken dat dit stedenbouwkundige belang op een andere, minder beperkende wijze zou kunnen worden gewaarborgd. Verder gaat het hier met de plannen van Suma niet om een bestaande situatie, maar om een nieuw te vestigen winkel met toegang. Niet is gebleken dat Suma onevenredig in haar belangen wordt getroffen door het onmogelijk maken van deze vestigingsmogelijkheid. De raad heeft de planregel noodzakelijk en evenredig kunnen achten als bedoeld onder b en c van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Strijd met die bepaling doet zich niet voor. De raad heeft zich ook op het standpunt kunnen stellen dat de planregel een goede ruimtelijke ordening dient.
    Het betoog slaagt niet.
    13.6.  Het beroep van Suma is ongegrond. De raad hoeft de proceskosten van Suma niet te vergoeden. Deze uitspraak is in zoverre een einduitspraak, zodat de procedure voor Suma hiermee ten einde komt.
    Bestuurlijke lus
    14.     Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    14.1.  De Afdeling ziet, gelet op mogelijke belangen van derden, geen ruimte om de planregeling zelf voorziend te wijzigen. Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling de raad daarom opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak de onder 6.2, 8.3, 8.6, 11.2 en 12.7 vermelde gebreken in het besluit van 8 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan te herstellen. Dit kan door alsnog:
    - nader te motiveren hoe artikel 26.3, aanhef en onder 1, van de planregels is bedoeld en waarom de regeling is beperkt tot hoogtematen en bebouwingspercentages;
    - nader af te wegen of de beperking in onderdeel c van artikel 31.5, eerste lid, van de planregels nodig is;
    - nader af te wegen of de dubbelbestemming "Waterstaat" van toepassing moet zijn op de gronden langs de Vecht en de Weerdsingel W.Z.;
    - de aanduiding "garagebox" voor het perceel Huurweerstraat 32 van de verbeelding te verwijderen en nader af te wegen of en zo ja, voor welke andere aanduiding het perceel in aanmerking komt;
    - nader af te wegen welke gebruiksmogelijkheden voor het plandeel voor Complex Autoweerd (kadastrale percelen 6512 en 6369) ruimtelijk gewenst en aanvaardbaar zijn.
    14.2.  Voor het perceel Huurweerstraat 32 zal de raad het bestemmingsplan in ieder geval moeten aanpassen doordat de aanduiding "garagebox" van de verbeelding moet worden verwijderd. Voor het overige kan de raad in plaats van of samen met de hiervoor bedoelde aanvullende motiveringen en afwegingen ervoor kiezen om een gewijzigd of nieuw besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan te nemen.
    14.3.  De raad moet de Afdeling en de andere partijen de uitkomst meedelen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    Proceskosten en griffierecht
    15.     In de einduitspraak wordt voor [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van Suma Onroerend Goed B.V. ongegrond;
    II.       draagt de raad van de gemeente Utrecht op om:
    a. binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak de onder 6.2, 8.3, 8.6, 11.2 en 12.7 omschreven gebreken in het besluit van 8 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Pijlsweerd, Tuinwijk, Vogelenbuurt, Griftpark" te herstellen, en zo nodig het bestemmingsplan gewijzigd vast te stellen, en;
    b. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
    371