ECLI:NL:RVS:2024:953, Raad van State, 06-03-2024, 202202411/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein een verzoek van [appellant] om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur geweigerd. Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Na een melding over de al dan niet op het adres van [appellant] ingeschreven personen heeft er een adresonderzoek ten behoeve van de Basisregistratie Personen plaatsgevonden op het adres van [appellant]. In een e-mail van 7 december 2020 heeft [appellant] het college verzocht om openbaarmaking van documenten die gaan over dit onderzoek.

202202411/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein,
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 1 maart 2022 in zaak nr. 21/3908 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 januari 2021 heeft het college een verzoek van [appellant] om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) geweigerd.
    Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 1 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van
    24 augustus 2021 vernietigd. Verder heeft de rechtbank het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    Bij besluit van 12 april 2022 heeft het college als uitvoering van de door de rechtbank gegeven opdracht een nieuw besluit op bezwaar genomen waarin de bezwaren opnieuw ongegrond zijn verklaard.
    Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 12 april 2022.
    [appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 januari 2024, waar het college, vertegenwoordigd door J.J. Vogel, en [appellant], bijgestaan door mr. B.M. Brandenburg-Stroo, rechtsbijstandverlener in Leusden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Na een melding over de al dan niet op het adres van [appellant] ingeschreven personen heeft er een adresonderzoek ten behoeve van de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) plaatsgevonden op het adres van [appellant]. In een e-mail van 7 december 2020 heeft [appellant] het college verzocht om openbaarmaking van documenten die gaan over dit onderzoek:
    "Geachte college Gemeente IJsselstein, Geachte Burgemeester IJsselstein, Geachte Mw, [naam persoon] (Klantadviseur burgerzaken),
    Hierbij verzoek ik u om informatie met betrekking tot meldingen ten aanzien van de naleving van de [BRP] door mijn dochter [dochter] en mijn partner [partner] op mijn adres [locatie] in IJsselstein. Ik verzoek u alle documenten over die bestuurlijke aangelegenheid aan mij te overleggen. Daarbij doe ik een beroep op de [Wob]. Mijn verzoek ziet op alle documenten met betrekking tot bovengenoemde bestuurlijke aangelegenheid over de periode januari 2020 tot en met heden. Ik verzoek in ieder geval om:
    - Alle documenten (waaronder e-mails, what's-appberichten, sms-berichten en brieven) aan uw college, waaronder ook aan de Omgevingsdienst Regio Utrecht (verder: ODRU), met betrekking tot de bewoningssituatie c.q, het mogelijk niet naleven van de BRP op [locatie].
    - Alle documenten van uw college, waaronder ook van de ODRU, met betrekking tot de bewoningssituatie c.q. het mogelijk niet naleven van de BRP op [locatie]."
    Besluit van het college
    2.       Het college heeft het verzoek om openbaarmaking op grond van de Wob in het besluit van 14 januari 2021 afgewezen, omdat [appellant] om openbaarmaking heeft verzocht van documenten die gaan over anderen, namelijk zijn dochter en partner. Het college heeft op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob openbaarmaking achterwege gelaten, omdat het belang van het eerbiedigen van de persoonlijke levenssfeer van deze personen zwaarder weegt dan openbaarmaking van documenten die over hen gaat. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
    3.       De bezwaarschriftencommissie van de gemeente IJsselstein heeft het college geadviseerd om de bezwaren gegrond te verklaren. Het college heeft dit advies niet overgenomen. Volgens het college heeft het het Wob-verzoek van [appellant] aanvankelijk te ruim opgevat en niet - zoals de bezwaarschriftencommissie stelt - te beperkt. Volgens het college blijkt uit het bezwaarschrift dat het Wob-verzoek alleen gaat over meldingen die zijn gedaan in het kader van de BRP. Verder heeft het college te kennen gegeven dat er één melding is, maar dat die melding niet openbaar gemaakt kan worden. De feiten in de melding zijn sterk verweven met (persoons)gegevens van de betrokken bewoners en ambtenaren. Na anonimisering zou er geen redelijk leesbaar document overblijven volgens het college. [appellant] heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
    Oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard. Volgens het college wil [appellant] alleen openbaarmaking van BRP-meldingen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het Wob-verzoek daarmee te beperkt heeft uitgelegd. [appellant] wil alle informatie die gaat over het BRP-onderzoek dat heeft plaatsgevonden. Omdat het college het Wob-verzoek te beperkt heeft uitgelegd, is het besluit van 24 augustus 2021 onzorgvuldig tot stand gekomen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college niet kan volstaan met een integrale weigering op dossierniveau. Volgens de rechtbank kan worden volstaan met het weglakken van bepaalde gegevens, zoals namen en adressen van personen. Ook om die reden kan het besluit volgens de rechtbank niet in stand blijven. De rechtbank heeft het besluit van 24 augustus 2021 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van haar uitspraak.
    Toepasselijkheid Wob
    5.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo) in werking getreden. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 12 april 2022, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is. Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2.
    Hoger beroep
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het Wob-verzoek te beperkt is opgevat. Het college voert aan dat de bezwaarschriftencommissie en de rechtbank ten onrechte rekening hebben gehouden met de bedoelingen van het verzoek van [appellant]. Volgens het college moet bij de beoordeling van een Wob-verzoek alleen naar de exacte inhoud van het verzoek worden gekeken.
    6.1.    Uit het verzoek, de daaraan vooraf verzonden e-mails en de bezwaarprocedure, zoals besproken op de zitting bij de rechtbank, blijkt naar het oordeel van de Afdeling duidelijk dat [appellant] alle informatie wil die gaat over het BRP-onderzoek dat heeft plaatsgevonden met betrekking tot zijn adres in de periode januari 2020 tot 7 december 2020. Zo heeft [appellant] op 7 december 2020 verzocht om alle documenten openbaar te maken die gaan over het BRP-onderzoek van zijn adres in de hiervoor genoemde periode. Dit verzoek betreft de BRP-melding, maar ook andere documenten. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college verklaard dat met betrekking tot de aanleiding voor het BRP-onderzoek alleen de melding bestaat. Daarnaast zijn er naar aanleiding van de melding e-mails gewisseld tussen het college en de dochter en partner van [appellant]. Het college heeft ten onrechte deze correspondentie niet bij het Wob-verzoek betrokken. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college het Wob-verzoek van [appellant] in het besluit op bezwaar niet had mogen beperken tot BRP-meldingen.
    6.2.    De Afdeling heeft, mede gelet op de inhoud van de melding, geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van het college dat over de aanleiding van het BRP-onderzoek slecht één document, de melding, bestaat. Gelet op het verhandelde ter zitting is voor de Afdeling voldoende aannemelijk dat het dossier met betrekking tot het BRP-onderzoek naast de melding alleen de e-mailwisseling tussen het college en de dochter en partner van [appellant] bevat. Dat betekent dat het verzoek van [appellant] betrekking heeft op zowel de melding als de e-mails.
    6.3.    Het betoog slaagt niet.
    7.       Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in dit dossier verstrekking van documenten in het kader van de Wob mogelijk is. De BRP-melding bevat privacygevoelige informatie. Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, moet openbaarmaking van de melding geheel geweigerd worden. Correspondentie in het kader van de Wet BRP heeft de hoogste mate van vertrouwelijkheid, omdat het om persoonsgegevens gaat. Daarom moet het verzoek tot openbaarmaking volgens het college worden afgewezen. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus het college.
    7.1.    Het verstrekken van informatie blijft achterwege als het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dat staat in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
    7.2.    De Afdeling heeft op grond van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van het niet openbaar gemaakte document (hierna: de melding). Het college was gehouden op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob een belangenafweging te maken tussen het belang van openbaarmaking en de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De melding bevat privacygevoelige informatie, zoals namen en adressen en andere gegevens met betrekking tot andere personen dan [appellant]. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college openbaarmaking van de melding integraal kon weigeren. Na kennisname van de melding, overweegt de Afdeling dat het niet mogelijk is om de privacygevoelige informatie in niet tot de persoon herleidbare vorm te verstrekken. Door het weglakken van bepaalde gegevens blijft geen redelijk leesbaar document over. Het college heeft daarom terecht openbaarmaking van melding geweigerd.
    7.3.    Het betoog slaagt.
    Het besluit van 12 april 2022
    8.       Uit wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen volgt dat de uitspraak van de rechtbank in stand blijft voor zover zij heeft geoordeeld dat het college het Wob-verzoek van [appellant] te beperkt heeft uitgelegd. Dit betekent dat de opdracht van de rechtbank aan het college om een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar te nemen ook in stand blijft. Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft het college op 12 april 2022 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dat besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De Afdeling zal daarom ook het besluit van 12 april 2022 beoordelen.
    9.       In het besluit van 12 april 2022 heeft het college het besluit van 24 augustus 2021 gehandhaafd. Anders dan in het besluit van 24 augustus 2021 bevat het besluit van 12 april 2022 ook een beslissing over de andere stukken waar het verzoek op ziet. Het college herhaalt de motivering van het besluit van 24 augustus 2021 en vult, naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank, de genoemde grondslag uit dat besluit aan met grondslagen uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en onder g, van de Wob. Het college heeft in het kader van de Wet BRP het dossier opgebouwd. Het dossier bestaat uit gegevens die gaan over andere personen dan [appellant]. Het college kan de stukken daarom niet geanonimiseerd verstrekken waardoor volgens het college integrale weigering is aangewezen. Verder houdt de openbaarmaking van genoemde stukken geen verband met de doelstelling van de Wob, namelijk controleerbaarheid van de overheid en openbaarmaking voor eenieder, aldus het college.
    Gronden beroep van [appellant]
    10.     [appellant] heeft zelfstandig beroep ingesteld tegen het besluit van 12 april 2022. Omdat uit artikel 6:19 van de Awb voortvloeit dat er van rechtswege al beroep tegen het besluit van 12 april 2022 is ontstaan, beschouwt de Afdeling dat beroep als een uiteenzetting van de redenen waarom [appellant] het niet eens is met het besluit van 12 april 2022.
    11.     [appellant] betoogt dat het college het Wob-verzoek ten onrechte te beperkt heeft uitgelegd. Hij voert aan dat het college het Wob-verzoek niet had mogen beperken tot BRP-meldingen. Verder betoogt [appellant] dat het college ten onrechte heeft besloten tot integrale weigering van het dossier. Volgens [appellant] heeft het college, op grond van de weigeringsgronden uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, e en g, van de Wob, ten onrechte besloten het dossier niet openbaar te maken.
    12.     Zoals onder 6.1 is geoordeeld, heeft het college ten onrechte het Wob-verzoek van [appellant] in het besluit op bezwaar van 24 augustus 2021 beperkt tot BRP-meldingen. In het besluit van 12 april 2022 heeft het college dat ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank niet gedaan. Het beroep van [appellant] mist in zoverre feitelijke grondslag.
    13.     Zoals hiervoor is overwogen, heeft de Afdeling kennisgenomen van de melding. De Afdeling komt, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat het college openbaarmaking van de melding gelet op artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob heeft mogen weigeren. Om die reden komt de Afdeling niet meer toe aan een beoordeling van de andere gronden die het college aan de weigering om de melding te verstrekken ten grondslag heeft gelegd.
    14.     Het college heeft afgezien van de melding de andere documenten waar het verzoek van [appellant] op ziet niet aan de Afdeling toegezonden. Dat had wel moeten gebeuren. De Afdeling kan nu niet beoordelen of de gronden voor de weigering om die documenten openbaar te maken de beslissing van het college kunnen dragen. Daarom zal de Afdeling het besluit van 12 april 2022 vernietigen. De Afdeling zal hieronder uitleggen waarom zij aanleiding ziet te bepalen dat het college in zoverre niet opnieuw op het Wob-verzoek moet beslissen.
    Conclusie
    15.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat het college de melding niet integraal mocht weigeren. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 12 april 2022 is ongegrond voor zover daarin is geweigerd om de melding openbaar te maken. De Afdeling zal het besluit van 12 april 2022 voor het overige vernietigen.
    16.     Op de zitting is met partijen de mogelijkheid besproken dat de [appellant] namens zijn dochter en partner met hun toestemming op grond van artikel 5.5, eerste lid, van de Woo een verzoek om informatie kan indienen. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college toegezegd dat [appellant] de melding en de e-mails dan zal ontvangen. Onder die omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding om te bepalen dat het college niet opnieuw op het
    Wob-verzoek voor zover het betrekking heeft op de e-mails hoeft te beslissen.
    17.     Het college moet de proceskosten van [appellant] voor het beroep tegen het besluit van 12 april 2022 vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 1 maart 2022 in zaak nr. 21/3908, voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat het college de melding niet integraal mocht weigeren;
    III.      bevestigt de uitspraak voor het overige;
    IV.     verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van
    12 april 2022 van het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein, kenmerk 1024537, gegrond;
    V.      vernietigt dat besluit voor zover het college heeft geweigerd de e-mails openbaar te maken;
    VI.     bepaalt dat het college geen nieuw besluit op het Wob-verzoek van [appellant] hoeft te nemen;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein tot vergoeding van bij [appellant] van in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank en het beroep tegen het besluit van 12 april 2022 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.625,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
    735-1050