ECLI:NL:RBROT:2024:6731, Rechtbank Rotterdam, 23-07-2024, ROT 23/3637
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling tijdelijke tegemoetkoming Rijnvarenden. Tegemoetkoming terecht niet toegekend over perioden die liggen buiten de in de Regeling aangewezen periode. Exceptieve toetsing en rechtstreekse toetsing leiden niet tot een ander oordeel. Relevante periode is een bewuste en deugdelijk gemotiveerde keuze van de wetgever. Eiser heeft daarnaast niet aannemelijk gemaakt dat toepassing van de relevante periode in zijn geval onevenredig nadelige gevolgen heeft.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/3637 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [plaatsnaam], eiser
    (gemachtigde: mr. M.J. van Dam),
    
    
      en
    
    
    
      
        de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de inspecteur van de Belastingdienst, verweerder 
      (gemachtigden: mr. M.J in ’t Veld en mr. S.C.L. van Dijk).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 27 oktober 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers aanvraag voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling tijdelijke tegemoetkoming rijnvarenden (de Regeling) toegewezen voor de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2010 en de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 juli 2011. Voor de overige perioden heeft verweerder de aanvraag afgewezen.
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 13 april 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 22 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
  
    
      Feiten
    
      2.1.
      Eiser was gedurende een aantal perioden werkzaam in dienst van een Luxemburgse werkgever, [naam bedrijf 1], en een Zwitserse werkgever, [naam bedrijf 2] (tezamen: de werkgevers). Hij verrichte zijn werkzaamheden op het in Nederland geregistreerde binnenschip “[naam schip]”. Het schip is eigendom van [naam bedrijf 3], gevestigd te Rotterdam.
      
    
    
      2.2.
      Tijdens zijn dienstverband was eiser gedurende bepaalde perioden premieplichtig en verzekerd in Nederland. Zijn werkgevers hebben ook in Luxemburg en Zwitserland premies afgedragen ten behoeve van de Luxemburgse en Zwitserse sociale verzekeringen.
      
      3. Op 17 juni 2022 heeft eiser een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming op grond van de Regeling, in verband met de door hem betaalde dubbele premies. De aanvraag van eiser betreft de volgende perioden: 1 januari 2007 tot en met 13 november 2007, 24 juli 2009 tot en met 31 juli 2011 en 1 augustus 2011 tot en met 31 december 2011. Dit zijn de perioden waarin eiser zowel in Nederland als in Luxemburg of Zwitserland premies voor de sociale zekerheidswetgeving heeft betaald.
      
      4. Verweerder heeft met het primaire besluit een tegemoetkoming van € 3.854,- toegekend voor de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2010. Voor de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 juli 2011 heeft verweerder een tegemoetkoming van 
      € 3.448,- toegekend.
      
      
        Voor de periode van 1 augustus 2011 tot en met 31 december 2011 heeft verweerder de aanvraag afgewezen omdat eiser in deze periode werkzaam was voor [naam bedrijf 2] te Zwitserland. Zwitserland is geen Rijnoeverstaat en daarom wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat door de werkgever in een Rijnoeverstaat premies zijn ingehouden. 
      
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
    
    
      5.1.
      
        Met het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de wetgever een bewuste keuze heeft gemaakt om het toepassingsbereik van de Regeling te beperken tot de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. Verweerder verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar de toelichting bij de Regeling. De Rijnvarendenovereenkomst is later gesloten dan het moment van inwerkingtreding van Verordening EG 883/2004, te weten1 mei 2010. Dit kan tot twijfel hebben geleid bij werkgevers en werknemers in de Rijnvaart over de geldende regels rondom procedurele aspecten ten aanzien van de Rijnvarendenovereenkomst. Artikel 7, onder b, van de Regeling voorziet niet in een discretionaire bevoegdheid voor verweerder, zodat hij niet kan afwijken van de in de Regeling opgenomen voorwaarden. Het aan verweerder verleende mandaat om de Regeling uit te voeren, impliceert dat hij geen discretionaire bevoegdheid heeft om van de inhoud van de regeling af te wijken. Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is volgens verweerder daarom niet aan de orde. Om dezelfde reden kan volgens verweerder geen sprake zijn van een exceptieve toetsing. 
        Verder ziet verweerder geen aanleiding om van zijn beleid af te wijken. Niet gebleken is dat toepassing van de beleidsregel voor eiser gevolgen heeft die vanwege bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die de regel dient. 
      
      
    
    
      5.2.
      Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is en dat daarbij een exceptieve toetsing wel aan de orde is.
      
      
        
          Het standpunt van eiser
        
      
      6. Eiser voert, samengevat, het volgende aan.  Eiser stelt als eerste dat artikel 4:84 van de Awb van toepassing is en dat verweerder op grond van zijn discretionaire bevoegdheid via de in dat artikel neergelegde evenredigheidstoets had moeten afwijken van de Regeling omdat eiser door de Regeling in een schrijnende situatie is gebracht. Eiser stelt subsidiair dat verweerder, voor het geval er geen sprake is van een discretionaire bevoegdheid, de Regeling exceptief had moeten toetsen. Eiser stelt zich in dit kader op het standpunt dat verweerder het toepassingsbereik van de Regeling ten onrechte heeft beperkt tot de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 zonder daarvoor een deugdelijke motivering te geven. De door verweerder genoemde mogelijke onduidelijkheid omdat de Rijnvarendenovereenkomst later is vastgesteld dan Verordening EG 883/2004 en met terugwerkende kracht per 1 mei 2010 in werking is getreden, is volgens eiser geen toereikende motivering. Hij voert daartoe aan dat de Rijnvarendenovereenkomst op 25 februari 2011 is gepubliceerd. Vanaf deze datum was er dus geen sprake meer van onduidelijkheid, terwijl de periode waarin de Regeling in een tegemoetkoming voorziet, nog doorliep tot en met 31 december 2015. Nu de Regeling ook van toepassing is op een periode waarin er geen sprake meer was van onduidelijkheid, kan het ontbreken van onduidelijkheid in de periode vóór 1 mei 2010 eiser niet worden tegengeworpen omdat dit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Daarnaast stelt eiser dat er ook onder het Rijnvarendenverdrag reeds sprake was van onduidelijkheid, zodat de grondslag voor de ingangsdatum van de Regeling feitelijk onjuist is. Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel maar ook aan het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel kan volgens eiser niet anders dan met zich meebrengen dat de voorwaarde van de periode 1 mei 2020 tot en met 31 december 2015 niet aan eiser kan worden tegengeworpen, waarbij eiser verwijst naar wat, kort gezegd, in de Tweede Kamer volgens hem aan Rijnvarenden in het vooruitzicht is gesteld.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      7. De toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die bij deze uitspraak hoort.
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      8. De rechtbank stelt vast dat de beroepsgronden van eiser uitsluitend zijn gericht tegen de afwijzing van zijn aanvraag over de periode van 1 januari 2007 tot en met 30 april 2010, zodat dit de in beroep te beoordelen periode is. Het in geschil zijnde deel van de aanvraag van eiser ziet op een periode die buiten de in de Regeling opgenomen relevante periode valt. Eiser betoogt in feite dat artikel 1, eerste lid, onderdeel h, van de Regeling wegens strijd met een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur buiten toepassing moet worden gelaten, zodat ook buiten de in de Regeling genoemde relevante periode aanspraak kan worden gemaakt op een tegemoetkoming.
      
      
        
          Algemeen verbindend voorschrift
        
      
      9. Allereerst komt de rechtbank tot het oordeel dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is, niet zijnde een wet in formele zin. Van beleid in de zin van artikel 4:81 e.v. van de Awb, zoals eiser meent, is dan ook geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt derhalve niet. Een algemeen verbindend voorschrift kan, ook wanneer het gaat om de uitoefening van een gebonden bevoegdheid, buiten toepassing worden gelaten indien het wettelijk voorschrift als zodanig niet rechtmatig is (de exceptieve toetsing) of als toepassing van het wettelijk voorschrift in het individuele geval niet rechtmatig is (de rechtstreekse toetsing).
      
      
        
          De exceptieve toetsing
        
      
      10. De Regeling is gebaseerd op artikel 9 van de Kaderwet SZW-subsidies. Deze wet geeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de bevoegdheid om spoedeisende tijdelijke verstrekkingen toe te kennen. In het geval van de Regeling heeft de minister van deze bevoegdheid gebruik gemaakt om te voorzien in een unilaterale, onverplichte tussenoplossing in de vorm van een financiële tegemoetkoming voor de groep rijnvarenden die naast het betalen van sociale premies in Nederland via inhouding op hun salaris ook premies hebben betaald in een andere rijnoeverstaat. Het doel van de regeling is om deze specifieke groep rijnvarenden zo veel als mogelijk is in dezelfde sociale zekerheidspositie te brengen als waarin zij zouden hebben verkeerd als hun werkgevers niet onverschuldigd premies ten behoeve van het socialezekerheidsstelsel van een andere rijnoeverstaat op het salaris hadden ingehouden.
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank overweegt dat de minister bij de totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift, zoals de Regeling, veel beslissingsruimte heeft. Dit betekent dat de rechtbank de in de Regeling vastgestelde periode waarover een tegemoetkoming kan worden toegekend terughoudend moet toetsen. 
      
    
    
      11.2.
      Verweerder heeft de bewuste keuze gemaakt de Regeling uitsluitend van toepassing te laten zijn op dubbele premieheffing in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. Als motivering voor de ingangsdatum  heeft verweerder verwezen naar de omstandigheid dat de Rijnvarendenovereenkomst later is gesloten dan het moment van inwerkingtreding van Verordening (EG) 883/2004 op 1 mei 2010. Dit zou tot twijfel hebben kunnen leiden bij werkgevers en werknemers in de Rijnvaart over de geldende regels rondom procedurele aspecten ten aanzien van de Rijnvarendenovereenkomst. Tot 1 mei 2010 gold al jarenlang het Rijnvarendenverdrag en over de werking daarvan kon geen onduidelijkheid bestaan. Naar het oordeel van de rechtbank is dit geen onredelijk motivering voor de ingangsdatum van de Regeling. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Wat eiser heeft aangevoerd over de einddatum van de Regeling behoeft geen bespreking, nu zijn aanvraag uitsluitend ziet op een periode voorafgaand aan de ingangsdatum van de Regeling.
      
      
        
          De rechtstreekse toetsing
        
      
    
    
      12.1.
      Nu uit het voorgaande volgt dat de in de Regeling opgenomen periode waarover een tegemoetkoming kan worden toegekend in beginsel niet onrechtmatig is, dient te worden beoordeeld of toepassing daarvan in het geval van eiser in strijd komt met de algemene rechtsbeginselen of het ongeschreven recht. 
      
    
    
      12.2.
      De in de Regeling opgenomen toepassingsperiode betreft een gebonden bevoegdheid. Dit betekent dat het op de weg van eiser ligt om gemotiveerd aan te voeren en te onderbouwen dat toepassing van deze periode in zijn geval zozeer in strijd is met de algemene rechtsbeginselen of het ongeschreven recht, dat die toepassing achterwege moet blijven. Eiser heeft in dit kader gesteld dat toepassing van de relevante periode leidt tot strijd met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel omdat hij door de beperkte relevante periode in een schrijnende situatie is gebracht.
      
    
    
      12.3.
      Eiser heeft ter onderbouwing van zijn stelling dat sprake is van een schrijnende situatie alleen verwezen naar het verslag van een algemeen overleg in de Tweede Kamer, waarin de problematiek van de rijnvarenden is besproken. Het betreft hier een algemeen kamerstuk waar eiser geen rechten aan kan ontlenen. Eiser heeft niet concreet onderbouwd waaruit de schrijnende situatie in zijn specifieke geval bestaat, zodat niet kan worden geconcludeerd dat toepassing van de relevante periode in het geval van eiser heeft geleid tot een onevenredige uitkomst. Dit betekent dat er geen sprake is van strijd met algemene beginselen of ongeschreven recht.
    
    
      12.4.
      Eisers beroepsgrond dat de afwijzing van zijn aanvraag in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, slaagt evenmin. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is primair vereist dat sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen. Daarvan is in het geval van eiser geen sprake. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder in een geval dat vergelijkbaar is aan het zijne wel een tegemoetkoming heeft toegekend voor een periode die buiten de in de Regeling genoemde relevante periode valt. Dat eiser in de periode waarover zijn aanvraag is afgewezen in dezelfde situatie verkeerde als de rijnvarenden in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015, maakt niet dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
      
    
    
      12.5
      Wat het beroep op het vertrouwensbeginsel betreft, geldt dat daarvan alleen sprake is als een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Daarvan is in dit geval geen sprake. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn beroep op het vertrouwensbeginsel slechts verwezen naar het verslag van een algemeen overleg in de Tweede Kamer, aan welk verslag geen verwachtingen kunnen worden ontleend. Ook dit beroep slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      13.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M.J. Smits, voorzitter, en mr. N. Boonstra en prof. mr. A.C. Hendriks, leden, in aanwezigheid van mr.E. Grondman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
      
        Bijlage
      
    
    
    
      
        Regeling tijdelijke tegemoetkoming rijnvarenden
      
    
    
    
      Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h
      In deze regeling wordt verstaan onder de relevante periode: 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015.
    
    
    
      Artikel 2
      De rijnvarende heeft recht op een tegemoetkoming, indien:
    
    a. op 30 juni 2022 onherroepelijk vaststaat dat de rijnvarende in enig jaar in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd is;
    b. in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 premies op het loon van de rijnvarende zijn ingehouden door de werkgever in de rijnoeverstaat vanwege het verrichten van arbeid als rijnvarende;
    c. de rijnvarende op grond van nationale wet- en regelgeving niet in persoon in aanmerking komt voor restitutie van de ingehouden premies; en
    d. restitutie van de ingehouden premies in de rijnoeverstaat niet meer mogelijk is in verband met wettelijk vastgelegde termijnen.
    
    
      Artikel 5, eerste lid
      De minister stelt op aanvraag van de rijnvarende vast of recht op de tegemoetkoming bestaat.
    
    
    
      Artikel 7, aanhef en onder b
      De aanvraag als bedoeld in artikel 5 wordt afgewezen indien de aanvraag niet voldoet aan de in deze regeling gestelde eisen.
    
    
    
    
      
        Kaderwet SZW-subsidies
      
    
    
    
      Artikel 3, eerste lid
      Onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële verhoudingswet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister terzake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot:
    
    a.	de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt;
    b.	het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
    c.	de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover;
    d.	de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
    e.	de verplichtingen van de subsidie-ontvanger;
    f.	de vaststelling van de subsidie;
    g.	intrekking en wijziging van de subsidieverlening of -vaststelling;
    h.	de betaling van de subsidie en het verlenen van voorschotten;
    i.	andere criteria voor de verstrekking van subsidie.
    
    
    
    
      Artikel 9
      Deze wet is, met uitzondering van artikel 3, tweede lid, van overeenkomstige toepassing op spoedeisende, tijdelijke verstrekking door Onze Minister van aanspraken op financiële middelen, niet zijnde subsidies, behoudens indien die aanspraak wordt verstrekt krachtens een andere wet.
    
    
  
  
     Zie de uitspraak van de grote kamer van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190.
  
  
     Zie de toelichting bij de Regeling, paragaaf 1.2.
  
  
     Zie de toelichting bij de Regeling, paragraaf 1.6.
  
  
     Kamerstukken II 2019/20, 26834, nr. 48.
  
  
     Kamerstukken II 2019/20, 26834, nr. 48.