ECLI:NL:RVS:2024:2833, Raad van State, 10-07-2024, 202300584/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 november 2022 heeft de raad van de gemeente Leiden het bestemmingsplan van de gemeente Leiden "Leidse Ring Noord Plesmanlaan" vastgesteld. De Leidse Ring Noord (LRN) vormt samen met de A4, A44, N446 en de Rijnlandroute de Leidse Ring. De ringstructuur leidt doorgaand verkeer om het stadscentrum van Leiden en de dorpskern van Leiderdorp. Met het project LRN wordt een betere doorstroming van het autoverkeer op het noordelijke deel van de ring, namelijk de Plesmanlaan, Schipholweg, Willem de Zwijgerlaan en de Oude Spoorbaan, beoogd. Hiervoor zijn aanpassingen aan bestaande wegen nodig. Deze aanpassingen passen niet geheel in de geldende bestemmingsplannen. Voor de benodigde bestemmingsplanaanpassingen is het project LRN opgedeeld in deeltrajecten.  Het bestemmingsplan "Leidse Ring Noord Plesmanlaan" dat in deze procedure aan de orde is, maakt de aanpassingen mogelijk bij het deeltraject Plesmanlaan. [appellant] woont aan de Jacob Catslaan op hemelsbreed ongeveer 180 m van het plangebied. Hij vreest dat de wegaanpassingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt leiden tot een verslechtering van de luchtkwaliteit.

202300584/1/R3.
    Datum uitspraak: 10 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Leiden,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Leiden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 november 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Leidse Ring Noord Plesmanlaan" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2024, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door E. Baars en R.J. van Essen, bijgestaan door mr. J. Zweers, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De Leidse Ring Noord (LRN) vormt samen met de A4, A44, N446 en de Rijnlandroute de Leidse Ring. De ringstructuur leidt doorgaand verkeer om het stadscentrum van Leiden en de dorpskern van Leiderdorp. Met het project LRN wordt een betere doorstroming van het autoverkeer op het noordelijke deel van de ring, namelijk de Plesmanlaan, Schipholweg, Willem de Zwijgerlaan en de Oude Spoorbaan, beoogd. Hiervoor zijn aanpassingen aan bestaande wegen nodig. Deze aanpassingen passen niet geheel in de geldende bestemmingsplannen. Voor de benodigde bestemmingsplanaanpassingen is het project LRN opgedeeld in deeltrajecten.  Het bestemmingsplan "Leidse Ring Noord Plesmanlaan" dat in deze procedure aan de orde is, maakt de aanpassingen mogelijk bij het deeltraject Plesmanlaan.
    2.       Het plangebied bestaat uit een deel van de Plesmanlaan ten westen van het Plesmanviaduct, inclusief de kruising met de Darwinweg en de Vondellaan. In de bestaande situatie worden de aansluitingen van de Plesmanlaan op de Darwinweg en de Vondellaan vormgegeven door middel van twee T-kruisingen vlak achter elkaar. In de projectsituatie worden deze aansluitingen recht tegenover elkaar gelegd. Dit resulteert volgens de plantoelichting in een compact kruispunt met een betere doorstroming voor het wegverkeer. Daarnaast zullen in de projectsituatie de voetgangers en fietsers ongelijkvloers kruisen met het autoverkeer, waarbij het langzaam verkeer zo veel mogelijk op maaiveld blijft en de auto’s daaroverheen worden geleid. Daardoor ontstaan voor de voet- en fietspaden drie onderdoorgangen, namelijk onder de Plesmanlaan, De Vondellaan en de Darwinweg. Dit leidt volgens de plantoelichting tot een betere doorstroming van het verkeer, omdat voetgangers en fietsers zonder verkeerslichten de kruising kunnen passeren en auto’s niet meer hoeven te wachten voor kruisend langzaam verkeer.
    3.       [appellant] woont aan de Jacob Catslaan op hemelsbreed ongeveer 180 m van het plangebied. Hij vreest dat de wegaanpassingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt leiden tot een verslechtering van de luchtkwaliteit. Ook heeft hij beroepsgronden naar voren gebracht over het aspect soortenbescherming. Die beroepsgronden zal de Afdeling hieronder bespreken.
    4.       De Afdeling zal in deze uitspraak niet ingaan op het aspect stikstof in relatie tot de effecten hiervan op Natura 2000-gebieden. De beroepsgronden hierover heeft [appellant] op de zitting ingetrokken. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat zijn beroepsgronden over het aspect stikstof moeten worden begrepen in relatie tot de effecten van stikstof op de luchtkwaliteit. Over de gevolgen van het bestemmingsplan voor de luchtkwaliteit zal de Afdeling in deze uitspraak ingaan.
    Toetsingskader en overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    6.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 24 december 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Luchtkwaliteit
    7.       [appellant] vreest dat de aanpassingen die het bestemmingsplan ter hoogte van de Plesmanlaan mogelijk maakt, leiden tot een verslechtering van de luchtkwaliteit bij zijn woning en omgeving, onder meer vanwege een toename aan verkeer die het bestemmingsplan volgens hem tot gevolg heeft. Hij wijst daarbij op de aspecten stikstof en fijnstof en dan in bijzonder op de gevolgen van fijnstof voor de gezondheid. Onder verwijzing naar verschillende artikelen, waaronder van het Rijksinstituut voor de Volksgezondheid en Milieu (RIVM), betoogt [appellant] dat langdurige blootstelling aan fijnstof ernstige gezondheidsklachten kan veroorzaken. Hij ondervindt deze gevolgen zelf regelmatig als longpatiënt. Weliswaar geldt voor fijnstof (PM2,5) in Nederland een jaargemiddelde grenswaarde van 25 µg/m3, maar gelet op de gezondheidseffecten van blootstelling aan fijnstof heeft de World Health Organization (hierna: WHO) volgens [appellant] inmiddels een lagere waarde aanbevolen. Zo was de WHO-advieswaarde voor de jaargemiddelde concentratie fijnstof (PM2,5) 10 µg/m3 en is die waarde, gelet op de gezondheidsrisico’s van blootstelling aan fijnstof, inmiddels verlaagd naar 5 µg/m3, aldus [appellant]. Deze door de WHO aanbevolen waarde wordt volgens hem in de omgeving van zijn woning fors overschreden. Hij wijst daarbij op metingen die zijn gepubliceerd op het dataportaal "Samen Meten" van het RIVM. Uit deze data blijkt volgens [appellant] dat de fijnstofmeter ter hoogte van de Plesmanlaan voor PM2,5 een jaargemiddelde concentratie heeft gemeten van 14 µg/m3. Hij verzoekt de Afdeling om anticiperend op de door de WHO aanbevolen waarde voor fijnstof ter bescherming van de gezondheid van omwonenden het bestemmingsplan te vernietigen. Dit mede ook gelet op het grote belang van schone lucht voor longpatiënten, zoals hijzelf.
    Ook betoogt [appellant] in dit verband dat de raad ter verbetering van de luchtkwaliteit had moeten kiezen voor een ondertunneling van het autoverkeer op de kruising bij de Plesmanlaan in plaats van het autoverkeer over een verhoogde kruising te leiden.
    7.1.    Het toetsingskader voor het aspect luchtkwaliteit bij de vaststelling van een bestemmingsplan is opgenomen in artikel 5.16 van de Wet milieubeheer. In dit geval heeft de raad toepassing geven aan artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. Uit dit artikel volgt samengevat dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit aannemelijk moet maken dat het bestemmingsplan niet leidt tot het overschrijden van een in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarde. In bijlage 2 bij de Wet milieubeheer zijn grenswaarden opgenomen voor verschillende stoffen, waaronder fijnstof (PM2,5) en stikstofdioxide (NO2), waar [appellant] specifiek op wijst. Voor fijnstof (PM2,5) is een grenswaarde opgenomen van 25 µg/m3 voor de jaargemiddelde concentratie. Voor stikstofdioxide (NO2) is dit 40 µg/m3. Niet in geschil is dat aan deze grenswaarden wordt voldaan. Zo blijkt uit het rapport "Leidse Ring Noord; Onderzoek luchtkwaliteit" van 20 juli 2021 (hierna: het onderzoek luchtkwaliteit), dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, dat langs de gehele Leidse Ring Noord in de projectsituatie de hoogste jaargemiddelde concentratie fijnstof (PM2,5) niet meer dan 11,9 µg/m3 bedraagt. Voor stikstofdioxide (NO2) is dit 35,4 µg/m3. Dit is lager dan de wettelijke grenswaarden van respectievelijk 25 µg/m3 en 40 µg/m3.
    Wat [appellant] met zijn beroepschrift wenst te bereiken, is dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet had getoetst aan de grenswaarden die zijn opgenomen in de Wet milieubeheer, maar aan de door de WHO aanbevolen waarden die lager zijn. Het is echter vaste rechtspraak van de Afdeling dat de WHO-waarden advieswaarden zijn en dat die waarden geen dwingende status hebben. De raad is daarom niet verplicht de door de WHO aanbevolen waarden voor luchtkwaliteit te hanteren met terzijdestelling van de op grond van de Wet milieubeheer vastgestelde grenswaarden (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910, overweging 40.2, voorlaatste alinea). Daarbij wijst de Afdeling er ook op dat, hoewel zij begrip heeft voor de wens van [appellant] voor een zo schoon mogelijke lucht gezien zijn gezondheidssituatie, het toetsingskader in dit geval wordt gevormd door de Wet milieubeheer. Een wijziging van dit wettelijk kader is voorbehouden aan de wetgever. Aan een dergelijke wijziging liggen politieke keuzes ten grondslag, waarbij naast gezondheidskundige overwegingen ook economische en planologische aspecten een rol spelen. Dit zijn afwegingen die de wetgever moet maken en waar zowel de raad bij het vaststellen van het bestemmingsplan als de rechter bij de toetsing van een dergelijk besluit niet in kan treden. De raad kan er dan ook niet toe worden verplicht bij het vaststellen van het bestemmingsplan op eventueel nog te maken keuzes van de wetgever vooruit te lopen (vergelijk in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3917, overweging 25.4).
    Gelet op het voorgaande en omdat in de projectsituatie de wettelijke grenswaarden voor fijnstof (PM2,5) en stikstofdioxide (NO2) worden onderschreden, heeft de raad in het aspect luchtkwaliteit geen aanleiding hoeven zien om het bestemmingsplan niet vast te stellen. Om die reden heeft de raad in het aspect luchtkwaliteit ook geen aanleiding hoeven zien de wegaanpassingen zoals die in het bestemmingsplan zijn mogelijk gemaakt te wijzigen, zoals in de vorm van de door [appellant] gewenste ondertunneling van het autoverkeer. Hierbij tekent de Afdeling bovendien nog aan dat uit het onderzoek luchtkwaliteit dat bij het bestemmingsplan is gevoegd, blijkt dat de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte wegaanpassingen ter hoogte van de Plesmanlaan maar een beperkte invloed hebben op het aspect luchtkwaliteit. Zo blijkt uit de figuren 4-1 en 4-3 van het onderzoek luchtkwaliteit dat het verschil in concentratie stikstofdioxide (NO2) en fijnstof (PM2,5) in de projectsituatie ter hoogte van de Plesmanlaan in vergelijking met de autonome situatie zonder uitvoering van het project niet meer bedraagt dan respectievelijk 0,4 µg/m3 en 0,2 µg/m3.
    Het betoog slaagt niet.
    Soortenbescherming
    8.       [appellant] wijst erop dat bij de uitvoering van het bestemmingsplan watergangen worden gedempt. Hij vreest dat als gevolg hiervan het leefgebied van de Platte schijfhoren, een beschermde zoetwaterslak, wordt aangetast. In de dossierstukken staat weliswaar dat de Platte schijfhoren alleen is aangetroffen in een watergang ter hoogte van het Pesthuis en dat die watergang bij de planuitvoering in stand blijft, maar volgens [appellant] is het niet geloofwaardig dat de Platte schijfhoren alleen in die watergang is aangetroffen. Zo staan de watergangen rondom het plangebied in verbinding met elkaar en is gelet op het waterleven dat hij ter plaatse heeft waargenomen, aannemelijk dat de Platte schijfhoren ook in de andere watergangen bij het plangebied voorkomt. Het onderzoek naar de Platte schijfhoren zou volgens [appellant] ook niet op de juiste tijdstippen zijn uitgevoerd. Omdat de andere watergangen bij het plangebied wel (gedeeltelijk) worden gedempt, heeft het plan volgens [appellant] negatieve gevolgen voor de Platte schijfhoren. Hij wenst dat deze negatieve gevolgen worden tegengegaan, omdat het behoud van flora en fauna essentieel is voor de samenleving.
    8.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    8.2.    Als een natuurlijke persoon zich beroept op de bepalingen van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), die strekken tot de bescherming van plant- en diersoorten, beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Niet in alle gevallen hoeft echter op voorhand uitgesloten te worden geacht dat de Wnb met de bescherming van plant- en diersoorten ook bescherming biedt aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving van natuurlijke personen. De belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
    Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid als hiervoor bedoeld kan worden aangenomen, wordt in het bijzonder rekening gehouden met de afstand tussen de woning van appellant en het plangebied of de locatie waarop het voorziene project wordt uitgevoerd. In een geval waarin een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling op gronden waarop uit hoofde van de Wnb beschermde diersoorten voorkomen en de afstand van de woning van de betrokken appellant tot die gronden hemelsbreed meer dan 100 m bedraagt, dan zal in zijn algemeenheid niet zo’n verwevenheid worden aangenomen. De kwaliteit van de directe leefomgeving van appellant houdt dan onvoldoende verband met de bescherming van de volgens hem op de gronden, waar de ruimtelijke ontwikkeling is voorzien, levende beschermde diersoorten.
    8.3.    [appellant] woont op hemelsbreed meer dan 100 m van het plangebied. Dat is niet in geschil. Verder heeft [appellant] op de zitting bevestigd dat de afstand van de watergang die als gevolg van de uitvoering van het bestemmingsplan (gedeeltelijk) wordt gedempt en waar volgens hem mogelijk de Platte schijfhoren aanwezig is, ongeveer 180 m bedraagt. Gelet op deze afstand houdt de kwaliteit van de directe leefomgeving van [appellant] onvoldoende verband met de bescherming van de volgens hem in de directe omgeving van het plangebied levende Platte schijfhoren. De afstand tot de desbetreffende watergang is namelijk te groot om verwevenheid aan te nemen. [appellant] kan zich om die reden niet beroepen op de belangen over soortenbescherming in de Wnb in relatie tot de volgens hem in het plangebied voorkomende Platte schijfhoren. Dit betekent dat ook al zouden de door [appellant] in dit kader naar voren gebrachte beroepsgronden terecht zijn voorgedragen, dat niet kan leiden tot een vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De Afdeling zal zijn beroepsgronden over de Platte schijfhoren daarom niet inhoudelijk bespreken.
    Conclusie
    9.       Het beroep van [appellant] is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Zuijlen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024
    810