ECLI:NL:RVS:2024:2027, Raad van State, 15-05-2024, 202201109/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar geweigerd handhavend op te treden tegen activiteiten op tennispark "De Oude Eik" aan het Ammonslaantje te Wassenaar. Op het tennispark "De Oude Eik" zijn twee padelbanen aangelegd. Het college heeft hiervoor een omgevingsvergunning verleend. Deze omgevingsvergunning is sinds de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1746, onherroepelijk.  [appellante] woont op het perceel [locatie] in Wassenaar. De achtertuin van dit perceel grenst aan de padelbanen. [appellante] heeft diverse handhavingsverzoeken ingediend. Deze uitspraak gaat over de handhavingsverzoeken van 23 juli 2019 en 6 augustus 2019. [appellante] heeft het college verzocht om handhavend op te treden, omdat er in afwijking van de omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan wordt gegraven, in strijd met de omgevingsvergunning een betonnen ondergrond is aangebracht, er zonder omgevingsvergunning een boom is gekapt en een deel van de aanwezige oefenmuur zonder vergunning is gesloopt. Het college heeft geweigerd handhavend op treden.

202201109/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Wassenaar,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 januari 2022 in zaak nr. 20/3178 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 augustus 2019 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen activiteiten op tennispark "De Oude Eik" aan het Ammonslaantje te Wassenaar (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 30 januari 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2024, waar [appellante], vergezeld van [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door J.F. Klein en K. Fictoor, zijn verschenen. Voorts is ter zitting tennispark De Oude Eik, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    De verzoeken om handhaving van de Wabo zijn gedaan op 30 juni 2019 en 18 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op het tennispark "De Oude Eik" (hierna: het tennispark) zijn twee padelbanen aangelegd. Het college heeft hiervoor aan [gemachtigde B] bij besluit van 24 oktober 2017, gewijzigd bij besluit van 8 maart 2018, een omgevingsvergunning verleend. Deze omgevingsvergunning is sinds de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1746, onherroepelijk.
    3.       [appellante] woont op het perceel [locatie] in Wassenaar. De achtertuin van dit perceel grenst aan de padelbanen.
    4.       [appellante] heeft diverse handhavingsverzoeken ingediend. Deze uitspraak gaat over de handhavingsverzoeken van 23 juli 2019 en 6 augustus 2019.
    [appellante] heeft het college verzocht om handhavend op te treden, omdat er in afwijking van de omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan wordt gegraven, in strijd met de omgevingsvergunning een betonnen ondergrond is aangebracht, er zonder omgevingsvergunning een boom is gekapt en een deel van de aanwezige oefenmuur zonder vergunning is gesloopt.
    5.       Het college heeft geweigerd handhavend op treden tegen de in de handhavingsverzoeken genoemde activiteiten op het perceel, omdat volgens hem geen sprake is van een overtreding. [appellante] is het hier niet mee eens.
    Beoordeling van het hoger beroep
    - afgraven van grond
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er bij de aanleg van de padelbanen dieper is gegraven dan is vergund. Er zou volgens haar tot 30 cm worden gegraven, maar er is dieper gegraven, onder andere voor het aanleggen van een grindkoffer. Het dieper dan 30 cm graven, is volgens [appellante] in strijd met de op het perceel rustende archeologische bestemming.
    6.1.    Ingevolge het paraplubestemmingsplan "Cultureel Erfgoed Wassenaar Panden, objecten en Archeologisch erfgoed 2016" rust op het perceel de bestemming "Waarde - Archeologie 3".
    Artikel 4.1 luidt:
    "De voor "Waarde - Archeologie 3" aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), bestemd voor de bescherming en het behoud van de op en/of in deze gronden voorkomende en te verwachten archeologische waarden."
    Artikel 4.1.1 luidt:
    "Het is verboden om op of in de gronden als bedoeld in artikel 4.1 zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    a. het uitvoeren van grondbewerkingen waartoe worden gerekend afgraven, ophogen, verwijderen van oude funderingen, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren, ontginnen, alsmede het verruimen of dempen van sloten, vijvers en andere wateren en het aanleggen van drainage;
    […]."
    6.2.    In artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is het relativiteitsvereiste neergelegd. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    6.3.    Artikel 4.1.1 strekt ter bescherming en het behoud van de op en/of in de gronden voorkomende en te verwachten archeologische waarden. Dit voorschrift strekt kennelijk niet tot bescherming van het belang van [appellante], dat is gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat. Het beroep van [appellante] op artikel 4.1 en artikel 4.1.1 van de planregels kan daarom, wat hier verder ook van zij, ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit van 30 januari 2020. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding tot een inhoudelijke bespreking van de gronden van [appellante] over de archeologische waarden.
    - de ondergrond van de padelbanen
    7.       [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in strijd met de verleende omgevingsvergunning een betonnen vloer is gestort. Zij wijst er in dit verband op dat volgens de vergunning de padelbanen een ondergrond van zand met daarop lavasintels zouden hebben. Van een wijziging van ondergeschikte aard, waarvoor geen omgevingsvergunning nodig zou zijn, is volgens haar geen sprake.
    7.1.    [gemachtigde B] heeft op 22 september 2015 een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het aanleggen van twee padelbanen ingediend. In de aanvulling van 25 november 2015 staat dat de afgegraven grond zal worden opgevuld met lavasintels, zoals die ook onder de bestaande tennisbanen liggen.
    In het handhavingsbesluit van 26 augustus 2019 staat dat het college op 19 juli 2019 een verzoek van [gemachtigde B] heeft ontvangen om het bouwplan gewijzigd uit te voeren door geen lavasintels aan te brengen, maar een zogeheten open betonvloer, ook wel supersub-vloer genoemd, als ondergrond voor de kunstgrasmat.
    7.2.    Het college heeft de wijziging van de ondergrond aangemerkt als een onderschikte wijziging van de vergunning. Volgens het college is er geen sprake van handelen in strijd met de verleende omgevingsvergunning en dus geen reden om handhavend op te treden.
    De rechtbank heeft overwogen dat de wijziging feitelijk ziet op een beperkt onderdeel in relatie tot het gehele bouwplan. In dat licht bezien betreft het een wijziging van ondergeschikte aard. Daarvoor was volgens de rechtbank dan ook geen aparte omgevingsvergunning nodig. De rechtbank heeft het college gevolgd in zijn standpunt dat geen sprake is van een overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden.
    7.3.    Het is vaste rechtspraak dat, als er sprake is van een onaantastbare omgevingsvergunning, een wijziging van de aanvraag niet meer aan de orde kan zijn. Vergelijk in dit verband de uitspraken van de Afdeling van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1264, onder 2.3, en 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4168, onder 3.4.
    7.4.    Niet in geschil is dat op 19 juli 2019, toen [gemachtigde B] zijn verzoek deed, de voor de aanleg van de padelbanen verleende omgevingsvergunning onaantastbaar was. Van een wijziging van deze omgevingsvergunning, daargelaten of deze wijziging moet worden aangemerkt als een wijziging van ondergeschikte aard, kon daarom geen sprake zijn. [gemachtigde B] heeft, door in plaats van lavasintels een open betonvloer aan te leggen, gehandeld in afwijking van de verleende omgevingsvergunning. Dit betekent dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er niet is gehandeld in afwijking van de vergunning en er om die reden geen bevoegdheid tot handhavend optreden bestaat.
    Het betoog slaagt.
    - het kappen van een boom
    8.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een boom is gekapt zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Zij voert aan dat het vreemd is om, wanneer een hoge boom wordt teruggebracht tot 55 cm, te spreken van snoeien, waarvoor geen vergunning nodig zou zijn.
    8.1.    Artikel 4:11 van de Algemene Plaatselijke Verordening Wassenaar 2014 (hierna: de APV) luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag houtopstand te vellen of te doen vellen.
    2. Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet voor:
    […].
    g. het periodiek vellen van hakhout ter uitvoering van het reguliere onderhoud.
    […]."
    8.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 4:11, tweede lid, aanhef en onder g, van de APV voor het op stoof zetten van de bedoelde boom geen vergunning nodig is. Volgens het college gaat het hier om een elzenboom die de eigenschap heeft om snel hoog te worden. Het afzagen of op stoof zetten van een elzenboom is een normale onderhoudsmethode en niet vergunningplichtig. Het college heeft daarom afgezien van handhavend optreden.
    8.3.    Ingevolge artikel 4:11, tweede lid, aanhef en onder g, van de APV is voor het periodiek vellen van hakhout ter uitvoering van het reguliere onderhoud geen omgevingsvergunning nodig. De rechtbank heeft overwogen dat uit de gedingstukken blijkt dat sprake is geweest van snoeien, wat volgens haar regulier onderhoud is, waarvoor geen omgevingsvergunning nodig is.
    [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat geen sprake is geweest van regulier onderhoud. De enkele omstandigheid dat er sprake was van een hoge boom die tot vrij kort boven de grond is afgezaagd, is daarvoor niet voldoende. Daarbij is van belang dat de bepaling in de APV het periodiek vellen ter uitvoering van het reguliere onderhoud niet beperkt tot maximale afmetingen.
    Het betoog slaagt niet.
    - het slopen van een oefenmuur
    9.       [appellante] heeft haar betoog dat een oefenmuur zonder de daarvoor benodigde vergunning is gesloopt, op de zitting ingetrokken. De Afdeling gaat daarom in deze uitspraak niet meer op dat betoog in.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 30 januari 2020 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van wat hiervoor is overwogen over de door [gemachtigde B] in afwijking van de verleende omgevingsvergunning aangelegde open betonvloer. Het college zal moeten bezien of het daartegen handhavend gaat optreden.
    11.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 januari 2022 in zaak nr. 20/3178;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar van 30 januari 2020, met kenmerk Z/19/36108/173268;
    V.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door P.H.A. Krol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2024
    473