ECLI:NL:RBROT:2024:2513, Rechtbank Rotterdam, 29-03-2024, ROT 23/4238
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Warenwet. Officiële inbewaringneming product van dierlijke oorsprong. Eiseres had de partij ter controle moeten aanbieden bij een grenscontrolepost. Maatregel terecht en niet onevenredig.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/4238 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 maart 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigden: mr. L. Hoekstra en mr. C.F.L. Kaijser),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 
    (gemachtigden: mr. S. van Douwen en mr. K.R. van Welsum).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de officiële inbewaringneming van een partij gehydrolyseerd weipoeder (een product van dierlijke oorsprong). De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft daartoe besloten op 5 oktober 2021.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 17 december 2021 op het bezwaar van eiseres is de minister van LNV bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) beroep ingesteld tegen het besluit van 17 december 2021. De NVWA heeft dit beroep doorgestuurd naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).
      
    
    
      1.3.
      De minister van LNV heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      Bij uitspraak van 13 juni 2023 heeft het CBb het beroep niet-ontvankelijk verklaard, kort gezegd omdat de inbewaringneming van de partij weipoeder valt onder de Warenwetregelgeving en niet onder de Wet dieren. Het CBb heeft het beroep daarom doorgestuurd naar de rechtbank. Ter zitting bij het CBb is tevens aan de orde gekomen dat de toepasselijkheid van de Warenwetregeling ook met zich meebrengt dat niet de minister van LNV, maar de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de minister) het bevoegde bestuursorgaan is. 
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 7 februari 2024 heeft de minister het primaire besluit voor zover het de bevoegdheid betreft herroepen, dat besluit voor het overige in stand gelaten en het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.6.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een aanvullend verweerschrift. 
      
    
    
      1.7.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 4 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van de minister. 
        
          Totstandkoming van het besluit
        
      
      
      
        2. Eiseres heeft een partij weipoeder (in de stukken ook aangeduid als "peptonen", hierna: de zending) naar het Verenigd Koninkrijk (VK) vervoerd. De zending heeft daarmee de Europese Unie (EU) verlaten. De zending is na enkele maanden vanuit het VK teruggestuurd naar Nederland. Volgens eiseres was de reden hiervoor dat de verpakkingsgrootte niet juist was.
      
      
    
    
      2.1.
      Met het besluit tot officiële inbewaringneming heeft de minister de zending in officiële bewaring geplaatst.
      
    
    
      2.2.
      Bij besluit van 28 oktober 2022 (in de gedingstukken per abuis gedateerd op 9 mei 2023) heeft de minister de zending geweigerd voor invoer in de EU. Eiseres heeft geen bezwaar gemaakt tegen dit weigeringsbesluit.
      
    
    
      2.3.
      Het bestreden besluit berust – kort samengevat – op de volgende overwegingen. De zending is in bewaring genomen, omdat eiseres de zending de EU heeft binnengebracht zonder dat deze eerst een officiële controle bij een grenscontrolepost heeft ondergaan. De zending diende deze controle te ondergaan omdat het een product van dierlijke oorsprong is. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de officiële inbewaringneming van de zending. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      5. Tussen partijen is niet in geschil dat lidstaten officiële controles moeten uitvoeren op elke zending die de EU binnenkomt en die bestaat uit producten van dierlijke oorsprong, die staan op de lijst van producten die moeten worden gecontroleerd. Peptonen zijn gehydrolyseerde eiwitten en hebben GN code 3504. Exploitanten van dergelijke zendingen zijn daarom verplicht die zendingen ter controle aan te bieden aan de grenscontrolepost van eerste binnenkomst in de EU. Niet ter controle aangeboden zendingen worden in officiële bewaring genomen. Partijen zijn het echter niet eens over het antwoord op de vraag of eiseres de zending de EU heeft binnengebracht, nadat deze in het VK was geweigerd.
      
      
        
          Is sprake van een partij producten van dierlijke oorsprong die de EU is binnengekomen?
        
      
      6. Eiseres betoogt primair dat sprake is van een misverstand. De partij was nog niet geïmporteerd. Voordat de minister de partij in bewaring heeft genomen lag deze namelijk opgeslagen bij de firma [bedrijf], een douane entrepot, in afwachting van een inspectie door de minister. Nu de partij nooit is ingevoerd, kan er ook geen sprake zijn van het niet ter inspectie hebben aangeboden van de partij.
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        6.1.1.
        De zending is op enig moment vanuit de EU uitgevoerd naar het VK. Dat de zending vervolgens is geweigerd en teruggezonden naar Nederland, betekent dat eiseres (als verantwoordelijke exploitant) die zending de EU weer binnenbrengt. Dit is namelijk aan te merken als een handeling waarmee goederen in één van de in bijlage I vermelde grondgebieden van buiten die grondgebieden worden binnengebracht. De minister stelt in het bestreden besluit terecht dat daarbij niet relevant is dat de goederen in Nederland zijn geproduceerd. Vervolgens volgt uit artikel 47, vijfde lid, van Verordening (EU) 2017/625 (Vo. 2017/625) en artikel 3 van Uitvoeringsverordening (EU) 2021/632 dat de exploitant de zending voor een officiële controle moet aanbieden bij een grenscontrolepost. 
        
      
      
        6.1.2.
        Het standpunt van eiseres, dat de partij nog niet was geïmporteerd omdat deze lag opgeslagen bij [bedrijf], volgt de rechtbank niet. Die opslagplaats ligt namelijk (vanuit het VK gezien) voorbij de grenscontrolepost waar de zending ter controle had moeten worden aangeboden, voordat deze op het grondgebied van de EU werd binnengebracht. Daarmee is de zending de EU binnengebracht.
        
      
      
        6.1.3.
        Het standpunt van de minister dat opslag in een douane entrepot in dit geval ook niet is toegestaan omdat de partij niet bedoeld was voor afzet buiten de EU, heeft eiseres niet gemotiveerd betwist. Verder stelt de minister dat uit Vo. 2017/625 geen uitzondering volgt op de verplichting om een zending ter controle aan te bieden als gebruik wordt maakt van een douane entrepot. Ook dit standpunt heeft eiseres niet gemotiveerd betwist.
        
      
      
        6.1.4.
        Op grond van het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding om eiseres te volgen in haar standpunt dat de zending niet - al voordat deze bij [bedrijf] werd opgeslagen - bij een grenscontrolepost ter controle hoefde te worden aangeboden. Dit betekent ook dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat sprake is van een zogeheten "doorgereden zending”. De grondslag voor de officiële inbewaringneming is daarmee gegeven.
        
        
          
            Stelt eiseres terecht dat de goederen konden worden teruggenomen?
          
          7. Eiseres betoogt subsidiair dat de zending had kunnen worden teruggenomen. In artikel 66, derde lid, aanhef en onder c, van Vo. 2017/625 is namelijk bepaald dat ook "andere maatregelen" kunnen worden getroffen dan vernietiging (onder a) en doorzending naar een plaats buiten de EU (onder b). De NVWA heeft daarvoor beleid, genaamd BPR 30. Op grond van paragraaf 3.2.1 van BPR 30 hoeft alleen een origineel exportcertificaat (onderdeel 1) en een acceptatieverklaring (onderdeel 3) te worden overgelegd. De "andere maatregel" is dan dus niet méér dan een documentencontrole en die had kunnen worden uitgevoerd terwijl de zending bij [bedrijf] lag opgeslagen. Met de goederen zelf was niets aan de hand, alleen het feit dat de verpakkingswijze een probleem in het VK opleverde was de reden voor weigering en terugzending. Eiseres heeft op de documentencontrole aangedrongen, maar er is niets mee gedaan. 
        
        
      
    
    
      7.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        7.1.1.
        In het verweerschrift en ter zitting heeft de minister het standpunt ingenomen dat een zending onder strikte voorwaarden retour kan worden gezonden, maar dat dit niet wegneemt dat de zending ook dan direct had moeten worden aangemeld en bij eerste binnenkomst in de EU en had moeten worden gecontroleerd bij een grenscontrolepost. De rechtbank volgt dit standpunt van de minister.
        
      
      
        7.1.2.
        De rechtbank volgt ook het standpunt van de minister dat van een "andere maatregel" in de zin van artikel 66, derde lid, aanhef en onder c, van Vo. 2017/625 geen sprake kan zijn bij een doorgereden zending, omdat artikel 47 van die verordening daarvoor geen basis biedt. De bepalingen van deze verordening kunnen niet opzij worden gezet door BPR 30. Er moet met andere woorden altijd worden voldaan aan de eis dat de zending voor een officiële controle wordt aangeboden aan de grenscontrolepost van eerste binnenkomst in de EU. Pas nadat bij die controle blijkt dat de zending niet-conform is kan worden beoordeeld of eventueel een "andere maatregel" kan worden getroffen. Eiseres kan niet eigenmachtig beslissen om de controle bij een grenscontrolepost achterwege te laten en te verlangen dat de minister dan maar volstaat met een documentencontrole. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat de zending enige tijd in het VK is geweest en, na binnenkomst/terugkeer in de EU, ook enige tijd in het douane entrepot heeft gestaan. De minister stelt terecht dat daardoor risico’s bestaan die niet kunnen worden weggenomen met alleen een documentcontrole. 
        
        
          
            De evenredigheid van de officiële inbewaringneming
          
          8. Eiseres betoogt dat het ontbreken van het aanbieden van de goederen bij een grenscontrolepost verstrekkende gevolgen voor haar heeft. Zij voelt zich onevenredig getroffen door hoe in haar geval met de kwestie wordt omgegaan. Als de NVWA met haar in contact was getreden had de procedure wellicht bespoedigd kunnen worden en was de schade wellicht minder hoog opgelopen.
        
        
      
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        8.1.1.
        Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
        
      
      
        8.1.2.
        De rechtbank stelt vast dat de zending inmiddels is vernietigd omdat de houdbaarheidsdatum was verstreken. Dit betekent voor eiseres een verlies van ongeveer € 60.000,-. Tot de vernietiging heeft eiseres bij de minister steeds verzocht om verlenging van de officiële inbewaringneming. Dit heeft geleid tot oplopende opslagkosten voor eiseres.
        
      
      
        8.1.3.
        Uit het voorgaande volgt al dat de minister de zending naar het oordeel van de rechtbank terecht in officiële bewaring heeft genomen en niet hoefde overgaan tot teruggave. Eiseres had haar schade kunnen beperken door te proberen de zending door te zenden naar een plaats buiten de EU. Van pogingen daartoe is niet gebleken. Verder heeft eiseres geen bezwaar gemaakt tegen het weigeringsbesluit. Met name het tijdsverloop tussen 17 december 2021 en 13 juni 2023 is ongelukkig te noemen, maar onder deze omstandigheden leidt het (totale) tijdsverloop de rechtbank niet tot de conclusie dat de maatregel daarom onevenredig was. De rechtbank stelt vast dat eiseres voor het overige geen bijzondere feiten en omstandigheden heeft aangevoerd die zouden moeten leiden tot een andere conclusie.
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besluit tot officiële inbewaringneming rechtmatig was en niet is genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Uitvoeringsverordening (EU) nr. 2021/632
      
      
        Artikel 3
      
      De dieren, producten van dierlijke oorsprong, levende producten, dierlijke bijproducten en afgeleide producten, samengestelde producten en het hooi en stro zoals vermeld in de bijlage worden overeenkomstig Verordening (EU) 2017/625 onderworpen aan officiële controles aan grenscontroleposten.
    
    
    
      Bijlage 
      Hoofdstuk 35 Eiwitstoffen; gewijzigd zetmeel; lijm; enzymen
    
    
    
      
        
      
    
    
    
      
        Verordening (EU) nr. 2017/625
      
      
        Artikel 47, eerste lid, aanhef en onder b, tweede lid, aanhef en onder a en vijfde lid
      
    
    1. Om naleving van de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels te verifiëren, verrichten de bevoegde autoriteiten officiële controles aan de grenscontrolepost van eerste binnenkomst in de Unie, op elke zending van de volgende categorieën dieren en goederen die de Unie binnenkomen:
    b) producten van dierlijke oorsprong, levende producten en dierlijke bijproducten.
    2. De Commissie stelt door middel van uitvoeringshandelingen de volgende lijsten vast:
    a. a) lijsten van alle in lid 1, onder a) en b), bedoelde dieren en goederen, met vermelding van de codes in de gecombineerde nomenclatuur.
    5. De voor de zending verantwoordelijke exploitanten zorgen ervoor dat de dieren en goederen van de in lid 1 bedoelde categorieën voor een officiële controle worden aangeboden aan de grenscontrolepost van eerste binnenkomst in de Unie.
    
    
      
        Artikel 66, eerste, derde en zesde lid
      
    
    1. Indien zendingen dieren of goederen die niet aan de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels voldoen de Unie binnenkomen, worden deze door de bevoegde autoriteiten in officiële bewaring genomen en wordt de binnenkomst in de Unie geweigerd. Zo nodig worden die zendingen, in afwachting van een verder besluit, door de bevoegde autoriteiten in afzondering of quarantaine geplaatst en worden de daarin opgenomen dieren onder passende omstandigheden gehouden, verzorgd of behandeld. Indien mogelijk houden de bevoegde autoriteiten er ook rekening mee dat bepaalde soorten goederen bijzondere zorg behoeven.
    3. Ten aanzien van de in lid 1 bedoelde zending geeft de bevoegde autoriteit onverwijld de voor de zending verantwoordelijke ondernemer de opdracht:
    a. a) de zending te vernietigen;
    b) de zending overeenkomstig artikel 72, leden 1 en 2, door te zenden naar een plaats buiten de Unie, of
    c) (…)
    6. Indien een zending van de in artikel 47, lid 1, bedoelde categorieën dieren of goederen niet voor de in dat artikel bedoelde officiële controles wordt aangeboden, dan wel niet overeenkomstig de voorschriften in artikel 50, leden 1 en 3, en artikel 56, leden 1, 3 en 4, of krachtens artikel 48, artikel 49, lid 4, artikel 51, artikel 53, lid 1, en artikel 58 vastgestelde regels wordt aangeboden, gelasten de bevoegde autoriteiten dat die zending wordt vastgehouden of teruggeroepen en onverwijld in officiële bewaring wordt genomen.
    
    
      
        Warenwetbesluit uitvoering verordening officiële controles en andere officiële activiteiten
      
      
        Artikel 3, eerste lid
      
      Tenzij bij ministeriële regeling anders is bepaald, is Onze Minister de bevoegde autoriteit, bedoeld in artikel 4 van verordening (EU) 2017/625.
    
    
  
  
     Artikel 47, eerste lid, onder b, van Verordening (Vo.) 2017/625.
  
  
     Artikel 47, tweede lid, van Vo. 2017/625
  
  
     Artikel 3 in verbinding met Bijlage, hoofdstuk 35 van de Uitvoeringsverordening 2021/632.
  
  
     Artikel 47, vijfde lid, van Vo. 2017/625.
  
  
     Artikel 66, zesde lid, van Vo. 2017/625.
  
  
     Artikel 3, veertigste lid, van Vo. 2017/625.
  
  
     Artikel 66, zesde lid, in verbinding met artikel 47, eerste lid, van Vo. 2017/625.
  
  
     Artikel 66, derde lid, aanhef en onder b, van Vo. 2017/625.