ECLI:NL:CBB:2024:539, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-07-2024, 23/168 en 23/171
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De door de onderneming naar voren gebrachte omstandigheden geven geen aanleiding tot het afwijken van de inschrijvingseis. De onderneming valt op grond van haar inschrijfdatum namelijk onder de reguliere TVL. Dat de onderneming hierdoor voor Q4 van 2021 en Q1 van 2022 geen subsidie heeft gekregen, maakt de bestreden besluiten niet onevenredig. Verder is niet gebleken dat de door de onderneming genoemde omstandigheden zodanig schrijnend zijn dat de minister om die reden in dit geval moet afzien van de toepassing van de inschrijvingseis en een andere referentieperiode moet hanteren.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/168 en 23/171
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2024 in de zaken tussen 
    
      [naam] , te [plaats] (onderneming)
    (gemachtigden: M. Muller en K. van Schijndel)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken 
    (gemachtigden: mr. S.F. Hu en mr. B. Groen)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met de besluiten van 1 juli 2022 (subsidiebesluiten) heeft de minister de aanvragen van de onderneming voor een subsidie vaste lasten voor startende MKB-ondernemingen op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL-startersregeling) voor Q4 van 2021 en Q1 van 2022 afgewezen.
    
    
    
      Met de besluiten van 19 december 2022 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft verweerschriften ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 13 mei 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
    
    
    
      Het College heeft vanwege de overschrijding van de redelijke termijn de Staat ambtshalve aangemerkt als partij in deze procedure.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. De onderneming staat met ingang van 20 januari 2020 in geschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel met onder andere de SBI-code 55.30 (Kampeerterreinen). 
    
    2 De minister heeft de aanvragen van de onderneming afgewezen, omdat zij niet voldoet aan de voorwaarde dat haar inschrijfdatum in het handelsregister in de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 september 2021 ligt. 
    
    
      3.1
      De onderneming voert aan dat zij weliswaar met ingang van 20 januari 2020 staat ingeschreven in het handelsregister, maar dat zij pas op 13 april 2021 daadwerkelijk is gestart met haar activiteiten. Tussen de inschrijving en de start van de activiteiten was de onderneming bezig met de aankoop van een stuk grond, de wijziging van het bestemmingsplan, de bouw van een camping met een horecagelegenheid en de aanvraag van de drank- en horecavergunning. De onderneming vindt dat zij gelet op voornoemde omstandigheden en de uitspraak van het College van 31 augustus 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:845) moet worden aangemerkt als een starter. Dat het in die uitspraak ging over geschikte referentiekwartalen en niet om de inschrijfdatum doet daar volgens haar niet aan af. Verder merkt de onderneming op dat zij nu tussen wal en schip valt. Ze komt niet in aanmerking voor de TVL omdat ze in de referentiekwartalen geen omzet heeft gemaakt. Tegelijkertijd komt ze ook niet voor de TVL-startersregeling in aanmerking, omdat ze niet valt in die doelgroep. Het gevolg is dat zij € 25.000 misloopt, wat voor haar mogelijk de nekslag zal zijn. 
      
    
    
      3.2
      Verder merkt de onderneming op dat een medewerker van de Rijksdienst voor Ondernemers (RVO) haar heeft gewezen op de mogelijkheid om een aanvraag in te dienen op grond van de TVL-startersregeling. Daarbij werd gerefereerd aan de uitspraak van 31 augustus 2021. De onderneming had dan ook het volste vertrouwen dat zij aanspraak zou maken op de subsidies. Tot slot merkt de onderneming op dat de behandeling van haar aanvraag en de beslissing op haar bezwaar onnodig lang heeft geduurd.
      
    
    
      4.1
      De minister handhaaft zijn standpunt dat de onderneming niet kan worden aangemerkt als starter. Het is immers niet in geschil dat de onderneming met ingang van 20 januari 2020 staat ingeschreven in het handelsregister. Dat zij pas op 13 april 2021 is gestart met haar bedrijfsactiviteiten doet daar niet aan af. Over de verwijzing naar de uitspraak van 31 augustus 2021 stelt de minister dat die uitspraak gaat over de uitleg van artikel 3, derde lid, van de Regeling subsidie financiering vaste lasten startende MKB-ondernemingen COVID-19 (SVL), Stcrt 2021, nr. 27418. Die uitspraak is niet van toepassing op deze zaak omdat het hier gaat om de vraag of de onderneming kan worden aangemerkt als starter. De minister maakt alleen in bijzondere gevallen een uitzondering op de TVL. Dat de afbakening van de doelgroep in dit geval tot gevolg heeft dat de onderneming niet in aanmerking komt voor subsidie, maakt volgens de minister niet dat sprake is van een bijzondere situatie. Het evenredigheidsbeginsel kan de onderneming dan ook niet baten. 
      
    
    
      4.2
      Over de verklaring van de medewerker van de RVO stelt de minister dat uit het klantcontact niet blijkt dat er concrete en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een bevoegd persoon over het recht op subsidie. Er is de onderneming telefonisch enkel medegedeeld dat zij een aanvraag kon indienen en dat zij na een afwijzing in bezwaar kon gaan en daarbij kon aangeven waarom ze meende dat er een andere referentieperiode gehanteerd dient te worden. Ook is aan de onderneming verteld dat er geen garantie is dat zij een subsidie zal ontvangen.
      
      
        
      
    
    
      5.1
      Het College overweegt als volgt. 
      
    
    
      5.2
      Tussen partijen is niet in geschil dat de onderneming niet in de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 september 2021 is ingeschreven in het handelsregister. De onderneming voldoet dan ook niet aan de inschrijvingseis die geldt voor de kwartalen waarvoor subsidie is aangevraagd. In geschil is of de onderneming als starter moet worden aangemerkt vanwege de latere datum waarop zij is gestart met haar activiteiten.
      
    
    
      5.3
      Uit de toelichting bij de invoering van de TVL-startersregeling (Stcrt 2022, nr. 14563) is erop gewezen dat voor het eerste kwartaal van 2021 ook een startersregeling is getroffen, de SVL. Deze is vanaf het tweede kwartaal van 2021 echter geïntegreerd in de reguliere TVL-regeling. Op grond daarvan kwamen ondernemers die gestart waren tussen 15 maart en                       1 juli 2020 ook in aanmerking voor TVL-steun. Dit was eerder niet het geval. Ondernemers die na 30 juni 2020 zijn gestart hadden geen aanspraak op TVL-steun. Voor het verstrekken van subsidie aan deze groep ondernemers werd aanvankelijk een andere afweging gemaakt dan als het gaat om ondernemers die vóór of kort na het uitbreken van de crisis met hun onderneming zijn gestart. De groep later gestarte ondernemers is immers met een groter bewustzijn van het onvoorspelbare karakter van de crisis met hun onderneming gestart en heeft de gevolgen van deze crisis dus ook in grotere mate in hun risicoafweging kunnen meenemen. Voor Q4 van 2021 en Q1 van 2022 is het kabinet tot een andere conclusie gekomen vanwege de contactbeperkende maatregelen om verspreiding van het coronavirus tegen te gaan die in die winterperiode moesten worden ingevoerd. Het kabinet vond het niet verantwoord en/of wenselijk om deze groep ondernemers weer de volledige financiële consequenties van de maatregelen volledig zelf te laten dragen. Hier komt bij dat het niet steunen van een steeds verder groeiende groep startende ondernemers, tegenover een andere groep ondernemers die wel consequent voor steun in aanmerking komt, de economische dynamiek niet ten goede komt.
      
    
    
      5.4
      Uit de hiervoor genoemde toelichting blijkt waarom de regelgever ervoor heeft gekozen om alleen ondernemingen die voor het eerst zijn ingeschreven in het handelsregister in de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 september 2021 in aanmerking te laten komen voor deze startersregeling. De regeling richt zich specifiek op deze ondernemingen, omdat zij tot dusver buiten het bereik van de TVL vielen en daar ook eerder bewust niet voor in aanmerking zijn gebracht. In de uitspraak van 21 mei 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:346) is het College daarom tot de conclusie gekomen dat geen aanleiding bestaat om de inschrijvingseis onverbindend te achten op grond van het evenredigheidsbeginsel.
      
    
    
      5.5
      De vraag is vervolgens nog wel of de inschrijvingseis in dit concrete geval zo nadelig uitpakt voor de onderneming, dat de betreffende bepalingen wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moeten worden gelaten. In dat kader moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van de TVL in het voorliggende geval onevenwichtig is (zie 8.2 van de uitspraak van 26 maart 2024; CLI:NL:CBB:2024:190). Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is.
      
    
    
      5.6
      De onderneming voert aan dat zij na haar inschrijving bezig was met de aankoop van een stuk grond, de wijziging van het bestemmingsplan, de bouw van een camping met een horecagelegenheid en de aanvraag van de drank- en horecavergunning en dat zij pas op 13 april 2021 is gestart met haar activiteiten. Zij stelt dat zij nu tussen wal en schip valt. Ze komt immers niet in aanmerking voor de TVL omdat ze in de referentiekwartalen geen omzet heeft gemaakt. 
      
    
    
      5.7
      Dit betoog van de onderneming slaagt niet. De door de onderneming aangevoerde omstandigheden zijn in het kader van de TVL aangemerkt als omstandigheden die ertoe kunnen leiden dat een andere referentieperiode moet worden gehanteerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 31 augustus 2021, ECLI:CBB:2021:845, maar ook de uitspraken van 21 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:153 en 20 mei 2023, ECLI:NL:CBB:2023:264). Deze omstandigheden geven echter geen aanleiding tot het afwijken van de inschrijvingseis. De onderneming valt op grond van haar inschrijfdatum namelijk onder de reguliere TVL. Dat de onderneming hierdoor voor Q4 van 2021 en Q1 van 2022 geen subsidie heeft gekregen, maakt de bestreden besluiten niet onevenredig. Verder is niet gebleken dat de door de onderneming genoemde omstandigheden zodanig schrijnend zijn dat de minister om die reden in dit geval moet afzien van de toepassing van de inschrijvingseis en een andere referentieperiode moet hanteren.
      
    
    
      5.8
      Over de verwijzing naar de uitspraak van 31 augustus 2021 merkt het College op dat die uitspraak ziet op het begrip “start van de activiteiten” dat onderdeel uitmaakte van de TVL-regelingen voor de (aller)eerste subsidieperiodes (tot het eerste kwartaal van 2021). De minister heeft de tekst van de TVL in het eerste kwartaal van 2021 aangepast met het doel de referentieperiodes duidelijk af te bakenen en de regeling uitvoerbaar te houden. Dit heeft tot gevolg gehad dat de uitspraak van 31 augustus 2021 niet langer van toepassing is. Vanaf dat moment, en dus ook voor Q4 van 2021 en Q1 van 2022, is voor de bepaling van de referentieperiode alleen nog de inschrijfdatum in het handelsregister van belang. Hierbij is wel vanaf Q2 van 2021 een keuzemogelijkheid geboden voor de te hanteren referentieperiode. Het College heeft al eerder geoordeeld dat de minister, door uit te gaan van die inschrijfdatum, de TVL op de juiste wijze toepast (zie de uitspraak van het College van                      21 maart 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:143).  
      
    
    
      5.9
      Het College komt dan ook tot de conclusie dat de minister voldoende duidelijk heeft gemotiveerd waarom hij de inschrijfdatum moet hanteren.
      
      6 Voor zover de onderneming een beroep doet op het vertrouwensbeginsel is het College van oordeel dat dat beroep niet kan slagen. Voor een geslaagd beroep op dit beginsel is allereerst vereist dat van de zijde van de minister sprake is van een concrete en ondubbelzinnige toezegging. De enkele omstandigheid dat de onderneming is gewezen op de mogelijkheid om een aanvraag op grond van de TVL-startersregeling te doen en daarbij is gerefereerd aan de uitspraak van 31 augustus 2021, is onvoldoende om te worden beschouwd als een toezegging op grond waarvan de onderneming ervan mocht uitgaan dat de minister haar subsidies zou verlenen (vergelijk de uitspraak van het College van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:740).
      
      7 De beroepen zijn ongegrond. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
    
    
      8.1
      Het College stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, in deze procedure is verstreken na afloop van de eerste termijn voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL3354) en het arrest van de Hoge Raad van                19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252)). In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Voor de toerekening van de schadevergoeding mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
      
    
    
      8.2
      Op 4 juli 2022 is bezwaar gemaakt tegen de subsidiebesluiten. Hiervan uitgaande stelt het College vast dat ten tijde van deze uitspraak op 30 juli 2024 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met ongeveer één maand is overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven deze overschrijding gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. De onderneming heeft daarom recht op een schadevergoeding van € 500,-.
      
    
    
      8.3
      De minister heeft 19 december 2022 de bestreden besluiten genomen. De bezwaarfase heeft dus ongeveer zes maanden in beslag genomen. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase van de procedure. Het College zal daarom, met toepassing van artikel 8:88 van de Awb, de Staat veroordelen tot betaling aan de onderneming van een bedrag aan immateriële schadevergoeding van € 500,-.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    - verklaart de beroepen ongegrond;
    - veroordeelt de Staat tot betaling van € 500,- aan de onderneming voor immateriële schade.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H. van den Heuvel, in aanwezigheid van mr. K. Naganathar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H. van den Heuvel		                                           w.g. K. Naganathar