ECLI:NL:RVS:2023:4518, Raad van State, 06-12-2023, 202204802/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oostzaan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot een bouwwerk op het perceel [locatie] in Oostzaan. Op 18 juni en 6 december 2019 hebben op het perceel controles door toezichthouders van de omgevingsdienst ODIJmond plaatsgevonden. Tijdens die controles is geconstateerd dat zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aan de voorzijde, los van de woning van [appellant] een houten overkapping is geplaatst. Blijkens de afbeeldingen bij de rapportages van de toezichthouders is deze overkapping aan drie zijden voorzien van wanden. Dit houten bouwwerk wordt door partijen aangeduid als ‘het speelhuis’. Het speelhuis is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan "Kom", omdat het is gesitueerd op gronden met de bestemming "Verkeer en Verblijf". Het college is niet bereid om voor het speelhuis een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen.

202204802/1/R1.
    Datum uitspraak: 6 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Oostzaan,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 5 juli 2022 in zaak nr. 20/5629 in het geding tussen onder meer:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oostzaan.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 februari 2020 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot een bouwwerk op het perceel [locatie] in Oostzaan (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 8 september 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 september 2020 vernietigd voor zover het betreft de hoogte van de dwangsom, het besluit van 4 februari 2020 in zoverre herroepen, de hoogte van de dwangsom bepaald op € 1.000,00 per week met een maximum van € 5.000,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 8 september 2020. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2023, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Louwe, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 18 juni en 6 december 2019 hebben op het perceel controles door toezichthouders van de omgevingsdienst ODIJmond plaatsgevonden. Tijdens die controles is geconstateerd dat zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aan de voorzijde, los van de woning van [appellant] een houten overkapping is geplaatst. Blijkens de afbeeldingen bij de rapportages van de toezichthouders is deze overkapping aan drie zijden voorzien van wanden. Dit houten bouwwerk wordt door partijen aangeduid als ‘het speelhuis’. Het speelhuis is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan "Kom", omdat het is gesitueerd op gronden met de bestemming "Verkeer en Verblijf". Het college is niet bereid om voor het speelhuis een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Het plaatsen van een dergelijk bouwwerk op een hoek voor de voorgevelrooilijn is volgens het college stedenbouwkundig onwenselijk en heeft ook gevolgen voor de verkeersveiligheid. Bij besluit van 4 februari 2020, in stand gelaten bij het besluit op bezwaar van 8 september 2020, heeft het college [appellant] daarom gelast het speelhuis voor 30 maart 2020 van het perceel te verwijderden en verwijderd te houden. Daarop stond een dwangsom van € 10.000,00 ineens. De begunstigingstermijn voor het beëindigen van de overtreding is een aantal keer verlengd. Op 15 augustus 2022 is de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de Afdeling in hoger beroep.
    De rechtbank heeft de hoogte van de dwangsom gematigd maar de last voor het overige in stand gelaten. [appellant] kan zich daarmee niet verenigen.
    Gronden van het hoger beroep
    Is er sprake van een overtreding?
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het speelhuis op zijn perceel niet omgevingsvergunningsvrij is. [appellant] voert aan dat sprake is van een speeltoestel als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    2.1.    Artikel 2 van bijlage II van het Bor luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […]
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […];
    10. tuinmeubilair, mits niet hoger dan 2,5 m;
    11. een sport- of speeltoestel voor uitsluitend particulier gebruik, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 2,5 m, en
    b. uitsluitend functionerend met behulp van de zwaartekracht of de fysieke kracht van de mens;
    […]."
    2.2.    Het speelhuis bestaat uit drie wanden en een puntdak. Het speelhuis is 5 m lang en 3 m breed met een nokhoogte van 2,9 m. Aan een zijde van het speelhuis bevindt zich een trap met balustrade naar een glijbaan. De andere zijde is een open ruimte met onder meer een schommel die aan het dak van het speelhuis vast zit. Gezien de foto’s in het dossier wordt het speelhuis ook gebruikt voor onder meer opslag en het stallen van fietsen en allerhande kinderbuitenspeelgoed.
    Ter zitting heeft [appellant] erkend dat het speelhuis hoger is dan 2,5 m, ook als van het volgens hem juiste peil zou zijn uitgegaan. Gelet op de hoogte van het speelhuis, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat al hierom niet wordt voldaan aan de voorwaarden genoemd in artikel 2, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor. Ook in het geval wel aan de voorwaarde over de hoogte zou zijn voldaan, is, anders dan [appellant] stelt, gezien de omvang en de uitvoering van het speelhuis geen sprake van een speeltoestel dat uitsluitend functioneert met behulp van de zwaartekracht of de fysieke kracht van de mens. Omdat het speelhuis ook niet voldoet aan de overige onderdelen van artikel 2 van bijlage II van het Bor, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het speelhuis niet omgevingsvergunningsvrij is op grond van artikel 2 van bijlage II van het Bor.
    Verder heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat door het plaatsen van het speelhuis op het perceel, het perceel in strijd met artikel 11 van de planregels wordt gebruikt. De op de verbeelding voor "Verkeer en verblijf" aangewezen gronden zijn immers alleen bestemd voor verkeers- en verblijfsactiviteiten, alsmede nutsvoorzieningen. De omstandigheid dat het perceel in het kadaster is omschreven als "erf/tuin" leidt niet tot een ander oordeel. Het kadaster vormt immers niet het ruimtelijk kader voor de vraag of al dan niet in strijd met het bestemmingsplan is gehandeld.
    Het voorgaande betekent dat, zoals ook is vermeld in het advies van de commissie bezwaarschriften Oostzaan dat onderdeel uitmaakt van het besluit op bezwaar van 8 september 2020, voor het bouwen van het speelhuis in strijd met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo nodig is. Die vergunning ontbreekt.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning oprichten van het speelhuis.
    Het betoog faalt.
    Is er sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien?
    3.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. [appellant] wijst erop dat het college niet volgens het eigen "Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving" heeft gehandeld. Volgens [appellant] heeft het college geen risicoafweging gemaakt, is niet samen naar een oplossing gezocht en is niet tot mediation overgegaan. [appellant] had graag in overleg met het college tot een aanpassing van het speelhuis willen komen die passend was geweest voor alle partijen. Wat het college wil is volgens hem een te rigide uitleg van wat onder speeltoestel wordt verstaan.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat geen sprake is van een situatie waarin handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De rechtbank heeft terecht geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met het beleidsplan. Uit het beleidsplan blijkt, zoals door het college op zitting ook is toegelicht, dat bebouwing in strijd met het bestemmingsplan een gemiddelde prioriteit heeft en dat tegen een dergelijke overtreding handhavend wordt opgetreden. Het college heeft overeenkomstig het beleidsplan [appellant] eerst een ‘vooraankondiging handhavend optreden’ gestuurd met de mogelijkheid de overtreding ongedaan te maken, alvorens daadwerkelijk tot handhavend optreden over te gaan. Verder is op de zitting gebleken dat partijen in gesprek zijn gegaan over de geconstateerde overtreding. Het college heeft het algemeen belang bij naleving van het bestemmingsplan mogen laten prevaleren boven het belang van [appellant] bij het in stand laten van het speelhuis op het perceel. Daarbij betrekt de Afdeling dat [appellant] op zitting heeft toegelicht dat er geen hoge kosten waren verbonden aan het oprichten van het speelhuis en dergelijke kosten ook niet zijn verbonden aan de afbraak ervan.
    Het betoog faalt.
    5.       Voor zover [appellant] betoogt dat concreet zicht op legalisatie bestaat, faalt dit betoog. Zoals hiervoor onder 2.2 is overwogen, is sprake van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Het college is niet bereid om voor dit bouwwerk mee te werken aan een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2430) volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering aanwezig is. In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onjuist is.
    6.       De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het betoog van [appellant] dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, niet slaagt. De door [appellant] genoemde gevallen, te weten een schuur aan de andere kant van de garages, een fietsenstalling van de school nabij het speelhuis en een stenen aanbouw van een woning tegenover het speelhuis, heeft het college terecht niet als gelijke gevallen aangemerkt. Daarbij betrekt de Afdeling dat de door [appellant] genoemde bouwwerken op gronden met een andere bestemming liggen. Verder heeft het college daarbij mogen betrekken, zoals door het college op de zitting nader is toegelicht, dat in het geval van het speelhuis sprake is van een andere feitelijke situatie, waarbij het gaat om een relatief omvangrijk bouwwerk nabij een hoek waar zich 2 wegen kruisen wat tot onoverzichtelijke situaties voor het verkeer kan leiden.
    7.       Concluderend is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die aanleiding geven voor het oordeel dat het college van handhavend optreden af had moeten zien.
    Is de last voldoende duidelijk?
    8.       Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de last niet duidelijk is en verder strekt dan nodig is, faalt.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2671, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dient te worden dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. In de last is concreet omschreven hoe de overtreding kan worden beëindigd, namelijk door het speelhuis te verwijderen. De last is daarmee duidelijk. Dat is op de zitting door [appellant] ook erkend. Verder overweegt de Afdeling dat door het verlagen van het dak, zoals door [appellant] onder meer is aangevoerd, het speelhuis nog geen speeltoestel als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor wordt. Gezien de omvang en de uitvoering van het speelhuis, zoals hiervoor onder 2.2 uiteen is gezet, strekt de last niet verder dan nodig is. De omstandigheid dat [appellant] bereid is op het perceel een ander speeltoestel te plaatsen dat wel voldoet aan de in artikel 2, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor opgenomen voorwaarden, maakt niet dat de last voor het speelhuis op het perceel onduidelijk of rechtsonzeker is. Zoals op de zitting is besproken, kan [appellant] met het college in overleg treden wat voor een speeltoestel ter plaatse wel omgevingsvergunningsvrij kan worden gerealiseerd dan wel onder welke voorwaarden eventueel een omgevingsvergunning zou kunnen worden verleenden.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023
    374