ECLI:NL:RBDHA:2024:13066, Rechtbank Den Haag, 07-08-2024, AWB 23/7591
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Verblijfsdocument EU/EER, hoorplicht geschonden, beroep gegrond

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AWB 23/7591 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 augustus 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres], v-nummer: [nummer], eiseres
    (gemachtigde: mr. J.S. Maas),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Asiel en Migratie, voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid 
      (gemachtigde: mr. M.J.C. van der Woning).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag van eiseres. Zij heeft op 2 januari 2023 een aanvraag ingediend voor afgifte van een verblijfsdocument EU/EER met als doel ‘Familielid van een burger van de Unie’, als echtgenote van referent [naam] die in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit. 
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 10 januari 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 13 juni 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 16 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, referent, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing om aan eiseres een verblijfsdocument met als doel ‘Familielid van een burger van de Unie’ te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
      
        
          Het bestreden besluit 
        
      
      3. Eiseres heeft de Russische nationaliteit, haar echtgenoot (referent) is in het bezit van de Nederlandse nationaliteit. Eiseres heeft verzocht om een verblijfsdocument EU/EER met als doel ‘Familielid van een burger van de Unie’, omdat zij als familielid van een Unieburger in beginsel bij terugkeer naar de lidstaat waarvan de Unieburger de nationaliteit bezit een afgeleid verblijfsrecht heeft. In dit geval stellen eiseres en referent dat zij in België hebben verbleven en daar hun gezinsleven hebben opgebouwd en bevestigd. 
      
      
        
          Heeft de minister de hoorplicht geschonden? 
        
      
      4. Eiseres betoogt dat de minister ten onrechte heeft afgezien van de verplichting om eiseres te horen in bezwaar. In de zaak van eiseres bestaat geen duidelijkheid over het feitencomplex, de minister was gehouden om eiseres hierover en over haar visie op de zaak te horen omdat haar bezwaar niet kennelijk ongegrond was.
      Deze wettelijke verplichting volgt uit artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Van horen in bezwaar kan alleen worden afgezien wanneer sprake is van een aantal situaties die zijn beschreven in artikel 7:3 van de Awb. Uit de geschiedenis en totstandkoming van de artikelen 7:2 en 7:3 van de Awb volgt dat horen een essentieel onderdeel is van de bezwaarprocedure en dat de in artikel 7:3 van de Awb opgenomen gronden terughoudend moeten worden toegepast. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 juli 2022. De minister heeft dit ook in de werkinstructie (WI) 2022/20 ‘Horen en mandatering in bezwaar’ opgenomen. 
      
      
        
          Standpunt van de minister 
        
      
    
    
      4.1.
      De minister stelt zich op het standpunt dat terecht is afgeweken van het uitgangspunt van horen in bezwaar. In het geval van eiseres mag van horen worden afgezien omdat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gronden van bezwaar niet tot een ander standpunt kunnen leiden. Het bezwaar is kennelijk ongegrond. Eiseres voldoet namelijk al niet aan de voorwaarde dat zij en haar echtgenoot (referent) drie maanden samen daadwerkelijk in België hebben gewoond. Eiseres is niet gehoord omdat de minister mag verlangen dat zij onderbouwende stukken overlegt wanneer deze redelijkerwijs beschikbaar zijn. In het primaire besluit van 10 januari 2023 heeft de minister uiteen gezet wat er schort aan de aanvraag en van welke bewijsstukken de minister redelijkerwijs mag verwachten dat eiseres ze kan overleggen. Eiseres heeft de bewijsstukken ten aanzien van haar verblijf in België niet overgelegd. Zij dient gemotiveerd aan te geven waarom zij redelijkerwijs niet kan beschikken over de gevraagde stukken, dit is niet gebeurd. En de hoorplicht is niet bedoeld ter inventarisatie. De minister weegt mee dat eiseres wordt bijgestaan door een gespecialiseerd gemachtigde en dat de gemachtigde in de vorige procedure uitdrukkelijk is gewezen op het belang van de ontbrekende stukken. Dat eiseres nalaat om de ontbrekende stukken te overleggen en hier geen motiverende onderbouwing voor geeft komt voor haar rekening en risico. Omdat eiseres heeft nagelaten om informatie over te leggen, terwijl het duidelijk was dat die informatie voor de onderbouwing van haar aanvraag essentieel is mocht de minister afzien van horen in bezwaar. 
      
      
      
        
          Toetsingskader en oordeel van de rechtbank 
        
      
    
    
      4.2.
      Van de hoorplicht in bezwaar mag alleen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien wanneer er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de naar voren gebrachte bezwaren niet kunnen leiden tot een ander besluit. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 juli 2022 het toetsingskader van de hoorplicht in vreemdelingenzaken uiteen gezet, waarin zij oordeelt dat de werkwijze van de minister en de handvatten die de werkinstructie 2019/16 biedt om te beoordelen of een bezwaar kennelijk ongegrond is, in algemene zin in overeenstemming zijn met het wettelijk kader, zoals neergelegd in artikelen 7:2 en 7:3 van de Awb. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak echter ook dat het niet in alle in de werkinstructie genoemde situaties waarin een bezwaar kennelijk ongegrond kan zijn, vanzelfsprekend is dat wordt afgezien van horen in bezwaar: 
      
      
        “Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de situatie waarin een vreemdeling in de bezwaarfase nog niet alle relevante informatie en bewijsstukken heeft overgelegd die van hem worden verlangd, of de situatie waarin er – om welke reden dan ook – nog onduidelijkheden over het te beoordelen feitencomplex bestaan. Het uitgangspunt dat een vreemdeling gehoord wordt komt in deze situaties bijzonder belang toe, omdat er immers veel omstandigheden denkbaar zijn die meebrengen dat een vreemdeling niet alle verzochte informatie kan overleggen. Een gehoor kan juist dan uitkomst bieden om ontbrekende informatie boven tafel te krijgen, of eventueel te zoeken naar oplossingen voor gerezen problemen (…). Maar ook in de situatie dat het feitencomplex wel compleet is en naar het oordeel van de staatssecretaris voldoende duidelijk is dat het bezwaar niet tot een ander oordeel kan leiden, kan de staatssecretaris niet zonder meer afzien van horen in bezwaar. Ook in zo’n geval kan een hoorzitting het in de WI genoemde doel dienen dat de vreemdeling zijn visie op de zaak kan geven, en bijvoorbeeld een toelichting kan geven op de mee te wegen belangen. Naar het oordeel van de Afdeling zal de staatssecretaris in situaties als deze de vreemdeling dan ook vaker moeten horen en terughoudender moeten omgaan met de uitzonderingen op de hoorplicht (…). De vraag of de staatssecretaris in dergelijke situaties niettemin van een gehoor af kan zien, is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval. (…) 
        De vuistregel hierbij is dat naarmate een vreemdeling meer inspanningen heeft verricht om de benodigde informatie te verkrijgen en daarover met de staatssecretaris heeft gecommuniceerd, het meer in de rede ligt om hem uit te nodigen voor een hoorzitting. Als alle mee te wegen omstandigheden wijzen op een twijfelgeval, moet – zoals de WI al vermeldt – een vreemdeling worden gehoord.”
      
      
      
        In haar oordeel in de genoemde uitspraak benadrukt de Afdeling dat de omstandigheid dat op basis van de beschikbare informatie ten tijde van het besluit op bezwaar de aanvraag had moeten worden afgewezen, niet allesbepalend is voor de vraag of van het horen in bezwaar mocht worden afgezien. Het gaat volgens de Afdeling immers om de vraag ‘of op grond van het bezwaarschrift en wat daarbij wordt aangevoerd en overgelegd op voorhand, dus al meteen, kan worden geconcludeerd dat dit alles redelijkerwijs het primaire besluit niet anders zal kunnen maken.’
      
    
    
      4.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister ten onrechte afgezien van het horen in bezwaar. Zij overweegt hiertoe als volgt. Eiseres en referent hebben een groot aantal bewijsstukken overgelegd ter onderbouwing dat zij gezamenlijk in België hebben verbleven. De minister stelt zich op het standpunt dat er in de bezwaarfase geen nieuwe stukken zijn overgelegd, terwijl op 28 november 2022 een uitvoerige vragenlijst met toelichting over de over te leggen stukken is toegezonden. De rechtbank volgt dit standpunt van de minister niet. Uit de overgelegde stukken blijkt dat er aanwijzingen waren voor verblijf in Nederland. Referent stond immers onder andere nog ingeschreven in Nederland, had hier een huurwoning, werk en een UWV-uitkering, en bankafschriften waarop betalingen in Nederland te zien zijn. Hier staat tegenover dat  eiseres en referent óók een verscheidenheid aan stukken hebben overgelegd (zowel stukken op naam van eiseres, als stukken op naam van referent) ter onderbouwing van een (gesteld) verblijf in België. Het gaat dan onder andere om stukken waaruit blijkt dat zij in België woonruimte hebben gehuurd, maar ook om een omwisseling naar een Belgisch rijbewijs van eiseres, een Belgische parkeervergunning en betaaloverzichten van betalingen in België. Verder zijn er stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij zorg in België hebben genoten, zoals facturen voor zorganalyses, een resultaatbrief van het bevolkingsonderzoek, geneesmiddelenvoorschrift en een factuur voor de zorgpremie van de Vlaamse Zorgkas. Een hoorzitting is bij uitstek de gelegenheid voor de minister om eiseres en eventueel referent hierover te bevragen. Zo heeft referent op de zitting bij de rechtbank onder andere toegelicht dat hij voor zijn werk heen en weer naar Nederland reisde, maar wel in België heeft gezocht naar werk maar dat hem dat niet gelukt is. De minister gaf aan dit voor het eerst tijdens de zitting te horen. Hieruit blijkt te meer dat dergelijke onduidelijkheden over het feitencomplex onder andere besproken hadden kunnen worden tijdens een hoorzitting.Dit geldt ook voor de periode dat eiseres en referent in België hebben verbleven; eerst op de zitting is duidelijk geworden dat het over twee periodes gaat. 
      
    
    
      4.4.
      Gelet op het bovenstaande bestond er ten tijde van de bezwaarfase onduidelijkheid over het feitencomplex. Eiseres en referent hebben daarnaast op de zitting aangegeven dat het voor hen niet duidelijk was welke stukken zij ter onderbouwing van het verblijf in België (nog meer) dienden te overleggen. Hoewel de minister op 28 november 2022 aan eiseres en referent de hierboven besproken vragenlijst/overzichtslijst van documenten heeft gezonden met verzoek om toelichting, volgt uit de Afdelingsuitspraak van 6 juli 2022 dat niet iedereen in staat is om zijn gedachten schriftelijk te formuleren en dat dit bijdraagt aan de vraag of iemand gehoord moet worden. De rechtbank laat in het midden of eiseres en referent alle vragen hebben kunnen beantwoorden en alle stukken kunnen overleggen, uit de reactie van 9 december 2022 valt in ieder geval op te maken dat zij zich hebben ingespannen om op het informatieverzoek van de minister in de bezwaarfase te reageren. Ook hebben zij in een aparte bijlage achter het stuk getracht de vragen van de minister te beantwoorden. De rechtbank vindt het verder van belang dat eiseres in haar bezwaarschrift heeft aangegeven dat zij graag door de minister gehoord wilde worden en dat dit verzoek vervolgens niet is gehonoreerd. Dat de minister zich met betrekking tot het horen op het standpunt stelt dat eiseres en referent worden bijgestaan door een gespecialiseerd gemachtigde acht de rechtbank gelet op het bovenstaande niet doorslaggevend. Naar het oordeel van de rechtbank had een hoorzitting uitkomst geboden om het feitencomplex en de juridische verdeeldheid tussen partijen over het toetsingskader te verduidelijken. Ook hadden eiseres en referent de mogelijkheid gehad om de situatie toe te lichten. De beroepsgrond slaagt. 
      
    
    
      4.5.
      Gelet op de schending van de hoorplicht is er sprake van een zorgvuldigheidsgebrek in de besluitvorming. Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen aanleiding om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. De rechtbank oordeelt namelijk dat zij niet kan vaststellen dat eiseres door het horen in bezwaar niet is benadeeld. Uit het oogpunt van finale geschilbeslechting beoordeelt de rechtbank wél of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Zij beantwoord deze vraag ontkennend. Het horen van de vreemdeling heeft namelijk tot doel dat de minister bij zijn besluit op bezwaar een volledige bestuurlijke heroverweging van de afwijzing kan maken. Hoewel eiseres en referent op de zitting de mogelijkheid hebben gehad om hun situatie en het feitencomplex toe te lichten, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Dit doet - in het geval van eiseres en referent - namelijk geen recht aan het op bestuurlijke heroverweging gerichte belang van horen in bezwaar.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    5.	Het beroep is gegrond, het bestreden besluit wordt vernietigd en de minister moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. De overige (juridisch inhoudelijke) beroepsgronden behoeven geen bespreking, zodoende gaat de rechtbank hier niet inhoudelijk op in. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank de minister in de door eiseres redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750 (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde van € 875 per punt en wegingsfactor 1). Ook moet de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 184 vergoeden.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    - verklaart het beroep gegrond; 
    - vernietigt het bestreden besluit; 
    - draagt de minister op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak; 
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750.
    - bepaalt dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 184 vergoedt.
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach- de Wit, rechter, in aanwezigheid van F. Metz, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 144-145 en 147.
  
  
     ABRvS van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918. 
  
  
     Inmiddels is deze werkinstructie opgevolgd door werkinstructie 2022/20. 
  
  
     ABRvS van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918. Punt 5.2.
  
  
     ABRvS van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918, punt 6.1. 
  
  
     Wegens strijd met artikel 7:2 en artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
  
  
     Artikel 8:72, derde lid, van de Awb.