ECLI:NL:RVS:2024:216, Raad van State, 24-01-2024, 202300310/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een opbouw op de aanbouw van de woning aan het [locatie A] in Zaandam. [appellant] is eigenaar van de woning aan het [locatie A] in Zaandam. Bij besluit van 14 oktober 2020 is, nadat [appellant] tijdens de bezwaarprocedure een aangepast bouwplan had ingediend, een vergunning voor het plaatsen van de opbouw verleend. [belanghebbende] was de achterbuurman van [appellant]. De voorzieningenrechter heeft op 3 juni 2021 het beroep van [belanghebbende] tegen de verlening van de omgevingsvergunning gegrond verklaard en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Volgens de rechtbank is het besluit van 14 oktober 2020 onzorgvuldig voorbereid en gemotiveerd, omdat er geen rekening is gehouden met de belangen van [belanghebbende]. [appellant] heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. Bij besluit van 20 september 2021 heeft het college alsnog geweigerd de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. [appellant] is hiertegen in beroep gegaan.

202300310/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zaandam, gemeente Zaanstad,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 16 december 2022 in zaak nr. 21/4173 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 maart 2020 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een opbouw op de aanbouw van de woning aan het [locatie A] in Zaandam.
    Bij besluit van 14 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 26 maart 2020 herroepen en alsnog de omgevingsvergunning verleend.
    Bij uitspraak van 3 juni 2021 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland het daartegen ingestelde beroep van een derde-belanghebbende, wijlen [naam belanghebbende], gegrond verklaard, het besluit van 14 oktober 2020 vernietigd en het college opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Bij besluit van 20 september 2021 heeft het college de omgevingsvergunning alsnog geweigerd en aan [appellant] een dwangsom toegekend van € 357,-.
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. Daarnaast heeft hij verzocht om een voorlopige voorziening in het kader van een geschil over een met de door [appellant] beoogde bebouwing samenhangende subsidie. Op de zitting van 18 november 2021 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland zijn afspraken gemaakt tussen [appellant], [belanghebbende] en het college. Deze afspraken zijn neergelegd in een proces-verbaal.
    Op 15 januari 2022 heeft [appellant] de rechtbank gevraagd om aan het college een dwangsom wegens niet tijdig beslissen op te leggen.
    Op 24 februari 2022 heeft [appellant] de rechtbank verzocht om het college te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding.
    Bij besluit van 18 maart 2022 heeft het college het besluit van 20 september 2021 ingetrokken en aan [appellant] de omgevingsvergunning verleend op basis van de aangepaste (constructie)tekeningen.
    Bij besluit van 20 september 2022 heeft het college het besluit van 18 maart 2022 gewijzigd door de in de bijlage opgenomen tekening van de bestaande en nieuwe situatie te vervangen door de laatste en definitieve versie.
    Bij uitspraak van 16 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 20 september 2021 ingestelde beroep tegen de weigering om omgevingsvergunning te verlenen niet-ontvankelijk en het beroep gericht tegen de vaststelling van de hoogte van de dwangsom op € 357,- ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het verzoek van [appellant] van 16 december 2021 om aan het college een dwangsom op te leggen wegens niet tijdig beslissen en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. De rechtbank heeft het college veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn (€ 1000,-). Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door [zijn moeder] en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. Loggen-ten Hoopen, advocaat te Zaandam, vergezeld door ing. S. Slot en K.C.M. Karregat, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan het [locatie A] in Zaandam. Hij heeft een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van een opbouw op de aanbouw van de woning (verder: de opbouw). Bij besluit van 14 oktober 2020 is, nadat [appellant] tijdens de bezwaarprocedure een aangepast bouwplan had ingediend, een vergunning voor het plaatsen van de opbouw verleend.
    2.       [belanghebbende] was de achterbuurman van [appellant]. De voorzieningenrechter heeft op 3 juni 2021 het beroep van [belanghebbende] tegen de verlening van de omgevingsvergunning gegrond verklaard en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Volgens de rechtbank is het besluit van 14 oktober 2020 onzorgvuldig voorbereid en gemotiveerd, omdat er geen rekening is gehouden met de belangen van [belanghebbende]. [appellant] heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak.
    3.       Bij besluit van 20 september 2021 heeft het college alsnog geweigerd de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. [appellant] is hiertegen in beroep gegaan. Tijdens een zitting van de voorzieningenrechter van 18 november 2021 zijn tussen partijen afspraken gemaakt ten aanzien van het verlenen van een omgevingsvergunning voor de opbouw. Het college staat onder voorwaarden positief tegenover verlening van de omgevingsvergunning. [appellant] zal binnen twee weken nieuwe bouwtekeningen verstrekken. Het college neemt deze in behandeling als een aanpassing van de aanvraag en zal binnen 4 weken na ontvangst van nieuwe bouwtekeningen een besluit op de aangepaste aanvraag nemen. [appellant] heeft nieuwe bouwtekeningen en constructieberekeningen aan het college overgelegd. Hierop heeft het college bij besluit van 18 maart 2022 omgevingsvergunning verleend voor de opbouw. Bij besluit van 27 september 2022 is dit besluit gewijzigd in de zin dat een definitieve versie van een tekening bij het besluit van 18 maart 2022 is gevoegd.
    Geschil in hoger beroep
    4.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Hij betoogt in hoger beroep dat het college bij besluit van 20 september 2021 de omvang van de dwangsom te laag heeft vastgesteld. Ook heeft het college volgens [appellant] bij besluit van 18 maart 2022 ten onrechte geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen vastgesteld. Volgens [appellant] heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding ten onrechte afgewezen. Ook verzoekt hij de Afdeling om extra dwangsommen van € 100,- en € 1000,- per dag toe te kennen.
    5.       De Afdeling zal deze gronden hieronder afzonderlijk bespreken en beoordelen.
    Oordeel van de Afdeling in hoger beroep
    De hoogte van de dwangsom van € 357,-
    6.       Bij uitspraak van 3 juni 2021 heeft de voorzieningenrechter bepaald dat het college binnen zes weken (uiterlijk op 15 juli 2021) een nieuw besluit op bezwaar moet nemen.
    7.       Op 26 juli 2021 heeft [appellant] het college wegens niet tijdig beslissen in gebreke gesteld. Het college had hierna nog twee weken om te beslissen.
    8.       Op 28 juli 2021 heeft het college [appellant] per e-mail voorgesteld om de beslistermijn op te schorten tot 5 september 2021. [appellant] heeft op dezelfde dag per e-mail laten weten akkoord te gaan met uitstel tot 5 september 2021. Het college heeft op 30 juli 2021 een brief gestuurd aan [appellant] dat dit betekent dat het college tot 17 september 2021 (5 september + twee weken) heeft om een besluit te nemen zonder dat er dwangsommen verbeuren. Op 2 augustus 2021 heeft [appellant] bericht dat hij alleen akkoord is met uitstel tot 5 september 2021 voor wat betreft het verbeuren van een dwangsom en niet met de verlenging van de beslistermijn met twee weken.
    9.       Bij besluit van 20 september 2021 heeft het college de omgevingsvergunning alsnog geweigerd en aan [appellant] een dwangsom toegekend van € 357,- voor het niet tijdig beslissen vanaf 5 september 2021.
    10.     De rechtbank is van oordeel dat partijen, gelet op de mailwisseling, uitstel voor de beslissing op bezwaar (en uitstel van het verschuldigd zijn van dwangsommen) zijn overeengekomen tot 5 september 2021 en niet langer. Het college is bij de vaststelling van de dwangsom ook uitgegaan van deze datum en heeft vanaf deze datum een dwangsom toegekend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dit ook juist gedaan.
    11.     [appellant] betoogt in hoger beroep dat hij alleen akkoord is gegaan met de verlenging van de beslistermijn tot 5 september 2021 onder de voorwaarde dat het college de omgevingsvergunning zou verlenen.
    12.     Dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de mailwisseling volgt dat [appellant] akkoord is gegaan met verlening van de termijn tot 5 september 2021. [appellant] heeft bij e-mail van 28 juli 2021, verzonden op 22:41 uur, ingestemd met verlenging van de beslistermijn tot 5 september 2021:
    "Goedenavond, omdat u wel de moeite heeft willen nemen om de situatie te komen bekijken ga ik akkoord met uitstel tot 5 september".
    Deze mededeling was niet gedaan onder de voorwaarde dat het besluit voor [appellant] positief zou zijn. De e-mail van [appellant] waar hij naar verwijst, waarin hij heeft geschreven: "aanbod vervalt als er in deze periode geen vergunning [locatie A] naar mijn tevredenheid is", is van dezelfde dag, maar is eerder om 10:18 uur gedaan. Dit betekent dat het college uit de later verstuurde e-mail mocht afleiden dat [appellant] akkoord gegaan is met uitstel tot 5 september 2021. Anders dan [appellant] betoogt, volgt ook uit de e-mail van 3 september 2021 van mr. N. Zeef aan hem niet, dat hij alleen akkoord ging onder de voorwaarde dat het college de omgevingsvergunning zou verlenen. In de mail is bevestigd dat het college in overleg met [appellant] en [belanghebbende] de termijn om een beslissing te nemen is verlengd tot 5 september 2021.
    13.     De conclusie is dat de rechtbank terecht het beroep voor zover gericht tegen de hoogte van de dwangsom ongegrond heeft verklaard.
    Geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen
    14.     Op 16 december 2021 heeft [appellant] de rechtbank gevraagd om oplegging van een dwangsom aan het college wegens niet tijdig beslissen. Dit verzoek is herhaald op 15 januari 2022. Volgens [appellant] was tijdens de zitting op 18 november 2021 afgesproken dat het college uiterlijk op 16 december 2021 een nieuwe beslissing zou nemen. Het college heeft pas op 18 maart 2022 een besluit genomen.
    15.     De rechtbank heeft het verzoek afgewezen. Het college verbeurt pas een dwangsom als het twee weken te laat is met beslissen én in gebreke is gesteld. [appellant] heeft het college niet in gebreke gesteld. Alleen al hierom is er geen dwangsom verbeurd, aldus de rechtbank.
    16.     [appellant] betoogt in hoger beroep dat hij het college op 22 januari 2021 in gebreke heeft gesteld en wijst op het formulier dwangsom niet tijdig beslissen (bijlage 6 bij het hoger beroepschrift). Op het formulier staat een stempel van de gemeente Zaandam waaruit blijkt dat het formulier op 22 januari 2021 in ontvangst is genomen. Op het formulier heeft [appellant] vermeld dat de rechtbank op 29 november 2021 in zaak nr. 21/4173 uitspraak heeft gedaan en dat de wettelijke termijn op 17 december 2021 is verstreken.
    17.     De Afdeling stelt vast dat deze ingebrekestelling niet ziet op het niet tijdig nemen van een besluit naar aanleiding van de afspraken die tussen partijen zijn gemaakt op de zitting van 18 november 2021 en die zijn neergelegd in het proces verbaal afspraken. Daarbij komt dat er ook geen grond is voor het oordeel dat het college niet tijdig een beslissing heeft genomen. Op de zitting van 18 november 2021 is afgesproken dat het college binnen 4 weken na ontvangst van de nieuwe bouwkundige tekeningen een nieuw besluit op bezwaar moest nemen. De constructieberekening is een onderdeel van de aangepaste bouwtekeningen. Dat is op de zitting besproken en volgt ook uit artikel 2.2 van de regeling omgevingsrecht. Op 7 december 2021 heeft de eerdere gemachtigde van [appellant], [naam eerdere gemachtigde], per e-mail de aangepaste bouwkundige tekening aan het college overgelegd en medegedeeld dat de constructieberekening in voorbereiding is. Bij e-mail van 14 december 2021 heeft het college de ontvangst van de tekening bevestigd en aangegeven nog op de constructieberekeningen te wachten. Op 7 maart 2022 heeft het college de bij de bouwtekening behorende constructieberekening ontvangen en was de aanvraag volledig. Het college heeft op 18 maart 2022 een nieuw besluit genomen. Dit is binnen vier weken na ontvangst van de complete tekening, inclusief de constructieberekening, en dus heeft het college tijdig beslist.
    18.     De conclusie is dat de rechtbank terecht het verzoek heeft afgewezen.
    Verzoek om schadevergoeding
    19.     [appellant] heeft in hoger beroep toegelicht dat zijn verzoek om vergoeding van schade ziet op vergoeding van schade in de vorm van gederfde huurinkomsten, stijging van bouwkosten en derving van woongenot als gevolg van het besluit van het besluit van 14 oktober 2020. Ook stelt hij dat hij schade heeft geleden, in verband met de bouwwerkzaamheden waarmee hij na de verlening van de omgevingsvergunning bij besluit van 14 oktober 2020 een aanvang heeft gemaakt.
    20.     [appellant] heeft ter zitting zijn verzoek om schadevergoeding in deze procedure beperkt tot € 25.000,-. Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2081.
    Gederfde huurinkomsten
    21.     [appellant] stelt dat [zijn moeder] huurinkomsten heeft gederfd, omdat hij de woning aan [locatie B] van haar heeft gehuurd in afwachting van zijn verhuizing naar de woning aan het [locatie A]. Het heeft bijna 3 jaar geduurd voordat de omgevingsvergunning is verstrekt. Omdat hij niet de hypotheeklasten (voor woning [locatie A]) en huurkosten (voor woning [locatie B]) kon betalen, heeft hij geen huur aan [zijn moeder] betaald en kon [zijn moeder] de woning [locatie B] ook niet op de vrije markt verhuren.
    22.     Dit betoog treft geen doel. [appellant] kan in deze procedure niet verzoeken om vergoeding van schade die hij niet zelf lijdt.
    Gestegen bouwkosten
    23.     [appellant] stelt verder dat hij schade in de vorm van gestegen bouwkosten heeft geleden. Het besluit van 14 oktober 2020 heeft tot vertraging in de realisering van de opbouw geleid, omdat hij eerst op 18 maart 2022 over een omgevingsvergunning beschikte. Daarbij komt dat de belangen van [belanghebbende] ten onrechte een rol hebben gespeeld bij de vernietiging van het besluit van 14 oktober 2020, aldus [appellant].
    24.     Vaststaat dat het besluit van 14 oktober 2020 rechtens onjuist is. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 3 juni 2021 dit besluit vernietigd en deze uitspraak is in rechte onaantastbaar. Dit kan voor het college de verplichting met zich brengen om de door [appellant] als gevolg van dat besluit geleden schade te vergoeden, indien ook aan de overige vereisten voor aansprakelijkheid van het college is voldaan.
    25.     [appellant] heeft de door hem gestelde stijging van de bouwkosten niet onderbouwd, zodat er alleen al daarom geen grond voor vergoeding is.
    26.     Uit de uitspraak van 3 juni 2021 volgt verder dat het besluit van 14 oktober 2020 onrechtmatig is, omdat het college bij de verlening van de omgevingsvergunning ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de belangen van [belanghebbende]. Anders dan [appellant] betoogt, is er dus geen grond voor het oordeel dat het college gehouden is tot het betalen van schadevergoeding, omdat het ten onrechte de belangen van [belanghebbende] heeft laten meewegen in de besluitvorming over de omgevingsvergunning. Het betoog van [appellant] dat [belanghebbende] op verzoek van het college beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 14 oktober 2020 en het college daarmee jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld, leidt niet tot een ander oordeel. Het college heeft dit betoog ter zitting weersproken. Het door [appellant] gestelde handelen van het college is, wat daar verder van zij, bovendien geen schadeoorzaak als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en ook daarom kan het verzoek om schadevergoeding in zoverre in deze procedure niet worden toegewezen.
    27.     Voor zover [appellant] alsnog de onrechtmatigheid van het besluit van 18 maart 2022, waarbij omgevingsvergunning is verleend met inachtneming van de belangen van [belanghebbende], aan de orde wil stellen, kan dat niet tot het beoogde resultaat leiden. [appellant] heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen dit besluit en dat heeft tot gevolg dat dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden, zodat van de rechtmatigheid ervan, zowel wat betreft inhoud als wijze van tot stand komen, moet worden uitgegaan. De wijziging van dit besluit bij besluit van 20 september 2022 ziet alleen op het bijvoegen van een juiste tekening.
    28.     Het betoog slaagt niet.
    Derving woongenot
    29.     [appellant] stelt verder dat hij door het besluit van 14 oktober 2020 derving van woongenot heeft geleden wegens de latere realisering van de opbouw.
    30.     De gestelde derving van het woongenot ziet op de opbouw op de aanbouw van de woning. De latere realisering van de opbouw laat onverlet dat de woning voor het overige was te gebruiken. [appellant] heeft de gestelde derving van woongenot niet onderbouwd. De door [appellant] gestelde hypotheekkosten voor de woning vormen hiervoor geen onderbouwing.
    31.     Het betoog slaagt niet.
    Schade door aanvang bouwwerkzaamheden
    32.     Tot slot stelt [appellant] dat hij schade heeft geleden, omdat hij na het besluit van 14 oktober 2020 een aanvang heeft gemaakt met (de voorbereiding van de) bouwwerkzaamheden. Na het verstrijken van de beroepstermijn ontving hij op 14 december 2020 bericht van het college dat [belanghebbende] beroep had ingesteld tegen het besluit van 14 oktober 2020.
    33.     [appellant] moest voor het verstrijken van de beroepstermijn rekening houden met de mogelijkheid van beroep van een derde belanghebbende tegen het besluit van 14 oktober 2020. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:832 en het in die uitspraak genoemde arrest van de Hoge Raad van 29 april 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC1358, waarin is overwogen dat de houder van een bouwvergunning handelt op eigen risico, indien hij gebruik maakt van een vergunning vóórdat de vergunning in rechte onaantastbaar is. Het college kan niet naderhand worden aangesproken tot betaling van schadevergoeding, wanneer een ingesteld bezwaar of beroep tot vernietiging dan wel alsnog tot niet verlening van de vergunning heeft geleid. Dit is slechts anders als van de zijde van de vergunningverlener bij de vergunninghouder het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat een ingesteld of nog in te stellen bezwaar of beroep niet tot vernietiging zal leiden. Nu [appellant] niet heeft gesteld of aannemelijk heeft gemaakt dat aan hem door daartoe bevoegde personen toezeggingen zijn gedaan of anderszins vertrouwen is gewekt dat de vergunning bij eventueel in te dienen rechtsmiddelen in stand zou blijven, is er geen grond voor vergoeding van de gestelde schade.
    34.     [appellant] betoogt dat hij eerst na het verstrijken van de beroepstermijn op 5 december 2020 een aanvang heeft gemaakt met bouwwerkzaamheden. Hij stelt dat het college hem te laat op de hoogte gesteld dat [belanghebbende] beroep had ingesteld tegen het besluit van 14 oktober 2020.
    Dit betoog leidt niet tot een ander oordeel. [belanghebbende] heeft op 24 november 2020 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 14 oktober 2020. Het college heeft dit bezwaar op 11 december 2020 als een beroepschrift doorgestuurd aan de rechtbank met het verzoek het bezwaar als beroep in behandeling te nemen. Ook als [appellant] zou worden gevolgd dat dit jegens hem onzorgvuldig was, omdat hij er vanuit mocht gaan dat het besluit van 14 oktober 2020 op 5 december 2020 onherroepelijk was geworden, heeft hij op geen enkele wijze onderbouwd dat hij op 5 december 2020 een aanvang heeft gemaakt met de werkzaamheden en daardoor schade heeft geleden.
    35.     Het betoog slaagt niet.
    Aanvullende dwangsommen
    36.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanvullende dwangsommen heeft opgelegd.
    37.     De Afdeling stelt vast dat het college op de aanvraag tot verlening van een omgevingsvergunning onherroepelijk heeft beslist. Er is dan ook geen reden om alsnog dwangsommen op te leggen. Voor het oordeel dat het college niet tijdig heeft beslist op de gewijzigde aanvraag, bestaat geen grond gelet op hetgeen onder 17 is overwogen.
    Conclusie
    38.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    39.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, mr. B.P.M. van Ravels en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    299