ECLI:NL:RBOBR:2024:2252, Rechtbank Oost-Brabant, 29-05-2024, 23/2265
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: De uitspraak gaat over een beroep tegen een opgelegde last onder dwangsom vanwege de emissie van naftaleen bij een asfaltcentrale in Eindhoven. De uitspraak is een vervolg op de uitspraak van deze rechtbank van 21 april 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:1900). De rechtbank verklaart het beroep ongegrond en ziet ook geen aanleiding de emissie eis voor naftaleen bij asfaltcentrales in artikel 5:46 eerste lid onder a van het oude Activiteitenbesluit onverbindend te verklaren. De betreffende norm staat al geruime tijd in het Abm en is ongewijzigd in het Besluit activiteiten leefomgeving opgenomen. Gelet op de mogelijke risico’s van naftaleen staat het voorzorgsbeginsel hieraan in de weg. Voor eiseres en voor andere asfaltcentrales is het niet onmogelijk om door middel van maatregelen aan de normstelling in artikel 5:46 van het Abm te voldoen

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 23/2265
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 29 mei 2024 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. B.O. Deege),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, het college 
      (gemachtigde: mr. B. Timmermans).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen (MOB)
      (gemachtigde S.R. van Uffelen). 
    
    
    
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom naar aanleiding van een verzoek van MOB om handhavend optreden.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 9 februari 2022 heeft het college het verzoek van MOB om handhavend optreden ten aanzien van de Asfalt Centrale Eindhoven afgewezen. Met het besluit van 19 mei 2022 op het bezwaar van MOB is het college bij de afwijzing van het verzoek gebleven. MOB heeft tegen die beslissing beroep ingesteld. Met haar uitspraak van 21 april 2023 (SHE 22/1449) heeft de rechtbank het beroep van MOB gegrond verklaard en het besluit van 19 mei 2022 vernietigd. De rechtbank heeft het college opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van die uitspraak. Tegen die uitspraak is geen hoger beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.2.
      Met het besluit van 11 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft het college een nieuwe beslissing op het bezwaar van MOB genomen. Het college heeft met het bestreden besluit het bezwaar van MOB alsnog gegrond verklaard en het besluit van 9 februari 2022 herroepen. Het college heeft eiseres gelast om de overtreding van artikel 5.46, eerste lid, onder a van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 50.000,00 per overtreding per week, met een maximum van € 100.000,00. 
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. MOB heeft schriftelijk gereageerd.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] en de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, vergezeld van mr. C.M.C. de Krosse-de Ridder en W. Nellen. MOB is, met bericht van verhindering, niet vertegenwoordigd.
      
      
    
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Na een korte uiteenzetting van de feiten legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Vooraf
      
    
    3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
       Eiseres exploiteert een asfaltcentrale aan de [adres] in [vestigingsplaats] , onder de (handels)naam Asfalt Centrale Eindhoven (ACE). De centrale produceert asfalt voor de verwerking in verhardingen van (rijks)wegen, fietspaden, parkeerterreinen en andere infraprojecten. Asfalt wordt gemaakt van de grondstoffen zand, grind, steenslag, bitumen en vulstoffen. Afhankelijk van de toepassing worden door de centrale uiteenlopende asfaltmengsels geproduceerd, waaronder PR-asfalt (Partieel Recycle asfalt). De productie van PR-asfalt geschiedt bij hogere temperaturen en daarbij kunnen verschillende rookgassen en stoffen vrijkomen, waaronder zogenoemde zeer zorgwekkende stoffen (ZZS).
       Op 23 oktober 2001 heeft het college een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor deze inrichting. Deze vergunning geldt als een omgevingsvergunning onderdeel milieu op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (Wabo). Daarna zijn nog enkele vergunningen verleend voor het veranderen en voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting. Voor het bedrijf golden tot 1 januari 2024 ook de algemene, rechtstreeks werkende, regels over lucht in afdeling 2.3 en 5.4 van het Abm. 
       De centrale is meermaals gecontroleerd. Op 11 april 2022 zijn metingen verricht door de Omgevingsdienst Regio Arnhem, die zijn vastgelegd in het rapport van 5 mei 2022. In de conclusie van dit rapport staat dat uit de resultaten van de metingen aan het afgas van de centrale schoorsteen blijkt, dat de massastroom (in gram/uur) van de som van de acht PAK's (polycyclische aromatische koolwaterstoffen), genoemd in het Abm, boven de grensmassastroom ligt, zodat toetsing aan de concentratie-eisen van toepassing is. De concentratie-eis voor PAK 8 AB wordt overschreden. 
    
    
       Op 20 juli 2022 heeft de omgevingsdienst Midden en West-Brabant een emissiemeting uitgevoerd en onder andere de benzeenconcentratie gemeten. Dit heeft geleid tot het opleggen van een last onder dwangsom op 21 oktober 2022. 
       Op 4 april 2023 heeft de Omgevingsdienst Midden- en West Brabant bij de centrale een meting uitgevoerd naar benzeen en PAK’s en vastgelegd in een rapportage van 17 mei 2023. 
    
    
    
      
        De uitspraak van de rechtbank van 21 april 2023
      
    
    4. In de uitspraak van 21 april 2023 heeft deze rechtbank het beroep van MOB gegrond verklaard. Het was volgens deze rechtbank, onder de in die uitspraak genoemd omstandigheden evident dat met de erkende maatregel in artikel 5.37 van de Activiteitenregeling milieubeheer (Arm) niet aan de emissiegrenswaarde van PAK’s in artikel 5.46, eerste lid, onder b, van het Abm werd voldaan. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college artikel 5.37 van de Arm (oud) niet zodanig ruim had mogen uitleggen dat hiermee ook de overtreding van artikel 2.5, eerste lid, van het Abm wordt opgeheven.
    
    
      
        De last onder dwangsom
      
    
    5. In artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het Abm is opgenomen dat bij de productie van asfalt de emissiegrenswaarde van polycyclische aromatische koolwaterstoffen ten hoogste 0,05 mg/Nm3 is, indien de massastroom van PAK naar de lucht groter is dan 0,15 gram per uur. Tijdens de meting op 4 april blijkt een gemeten concentratie (inclusief meetcorrectie) van 0,31 mg/Nm3. Overigens merkt de rechtbank op dat in artikel 4.127 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) een soortgelijke grenswaarde aan PAK wordt gesteld. 
    
    
      5.1.
      In het bestreden besluit heeft het college op basis van de rapportage van 17 mei 2023 vastgesteld dat de norm van artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het Abm wordt overschreden en heeft het een last onder dwangsom opgelegd, mede naar aanleiding van het verzoek om handhaving van MOB. 
      
    
    
      5.2.
      Inmiddels is de Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft, op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing, tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Als een overtreding heeft plaatsgevonden en een last onder dwangsom is opgelegd voor de datum van inwerkingtreding, blijft, op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet, op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. In dit geval is het verzoek om handhaving ingediend voor 1 januari 2024. Het college stelt dat een overtreding heeft plaatsgevonden en heeft een last onder dwangsom opgelegd voor 1 januari 2024. Desgevraagd heeft het college medegedeeld dat nadien géén dwangsom is verbeurd geraakt. Onder deze omstandigheden is het oude recht (dat gold voor 1 januari 2024van toepassing.
      
    
  
  
    Bespreking beroepsgronden
    
    
      
        Beroepsgronden over de procedure
      
      6. Eiseres voert aan dat ten onrechte geen rechtsmiddelenclausule is opgenomen bij de last onder dwangsom en vraagt zich af waarom niet de mogelijkheid is geboden om bezwaar te maken.
    
    
      6.1.
      Volgens het college moest bij toekenning van het handhavingsverzoek tegelijkertijd een nieuw inhoudelijk besluit worden genomen. Anders zou sprake zijn geweest van een ‘loze’ beslissing op bezwaar. Daarom is in de beslissing op bezwaar opnieuw op het handhavingsverzoek besloten. Wel is de mogelijkheid van een zienswijze geboden. Volgens het college is sprake van passende rechtsbescherming. 
      
    
    
      6.2.
      Op basis van artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan het bestuursorgaan een besluit herroepen en zal het voor zover nodig in plaats daarvan een nieuw besluit moeten nemen. Als het college besluit dat het handhavingsverzoek van MOB moet worden toegewezen, is het college gehouden om dan ook een handhavingsbesluit te nemen, met naleving van de daarvoor geldende procedurevoorschriften. Dat heeft het college in dit geval gedaan. De opgelegde last onder dwangsom maakt onderdeel uit van de beslissing op bezwaar, omdat die oplegging ook een reactie was op het bezwaar van MOB. Daartegen staat beroep open en niet (nogmaals) bezwaar. Dat het college een andere overtreding ten grondslag legt aan het opleggen van de last onder dwangsom leidt niet tot een ander oordeel. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        7. Eiseres beschikt over een geldig BRL 9320-certificaat en stelt dat met deze erkende maatregel wordt voldaan aan artikel 5:46, eerste lid, van het Abm. Daarnaast had het college in overleg moeten treden om tot een oplossing te komen, gelet op de door de wetgever bepleite overbruggingsperiode. Door dit niet te doen, handelt het college niet fair of proportioneel richting eiseres. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het college geeft aan dat de rechtbank heeft geoordeeld dat er feitelijk getoetst moet worden aan de normen in artikel 5.46 van het Abm, ondanks het geldige BRL 9320-certificaat. Bovendien was ten tijde van het bestreden besluit het oude artikel 5.37 van de Arm al gewijzigd en had het BRL 9320-certificaat geen betekenis meer. 
      
    
    
      7.2.
      MOB stelt dat er geen sprake is van een erkende maatregel. Er moet worden getoetst aan de emissiegrenswaarden.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank heeft in de eerdere uitspraak het volgende overwogen: “Het is onder deze omstandigheden evident dat met de erkende maatregel in artikel 5.37 van de Arm niet aan de emissiegrenswaarde van PAK’s in artikel 5.46, lid 1, onder b, van het Abm wordt voldaan”. Overigens doelde de rechtbank op artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het Abm. De uitspraak is onherroepelijk en de rechtbank ziet geen aanleiding om anders te oordelen. Overigens geldt het BRL 9320-certificaat ook niet onder het huidige recht als erkende maatregel. Daarmee is het BRL 9320-certificaat als erkende maatregel van de baan. De rechtbank heeft het college opgedragen om te beslissen of hij zou handhaven wegens overtreding van artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het Abm, ondanks dat ACE beschikte over een geldig BRL 9320-certificaat. De rechtbank heeft het college niet opgedragen het BRL 9320-certificaat bij de beoordeling te betrekken. Het college heeft uiteindelijk gedaan wat de rechtbank heeft opgedragen: onderzoeken of aan artikel 5:46, eerste lid, onder a van het Abm wordt voldaan. Dat heeft het college gedaan. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Onregelmatigheden in de uitgevoerde emissiemeting
        
        8. Eiseres voert aan dat de emissiemeting van 4 april 2023 niet mag worden gebruikt om een overtreding vast te stellen, omdat de emissiemeting in strijd met artikel 2.8, zesde lid, van het Abm niet door een door de Raad van Accreditatie geaccrediteerde meetinstantie is uitgevoerd. 
      
      
    
    
      8.1.
      
        Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aangehaalde eis niet geldt voor overschrijdingen van het bepaalde in artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het Abm. De eis in artikel 2.8, zesde lid, van het Abm wordt expliciet gesteld voor metingen van emissies waarvoor grenswaarden zijn opgenomen in artikel 2.5 en in de hoofdstukken 3 en 4 van het Abm. De regel is niet van toepassing verklaard op hoofdstuk 5. 
        Verder stelt het college dat het Team Meting en onderzoek van de OMWB is geaccrediteerd voor PAK-metingen door de Raad voor Accreditatie op 5 juli 2023. Deze accreditatie is verleend op basis van de audit die is uitgevoerd in januari 2023.
      
      
    
    
      8.2.
      MOB stelt dat de voorschriften waar eiseres naar verwijst gelden voor ondernemers en niet-toezichthoudende instanties. 
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat onder het oude recht niet verplicht was gesteld dat metingen van emissies waarvoor grenswaarden gelden op basis van eisen in hoofdstuk 5 moeten worden uitgevoerd door een daartoe geaccrediteerde meetinstantie. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat onder de Omgevingswet vanaf 1 januari 2024 wel de eis geldt dat metingen naar de emissies van lucht ingevolge artikel 4.131, vierde lid van het, Bal worden verricht door een daartoe geaccrediteerde instantie. 
      
      
        9. Volgens eiseres is de emissiemeting van 4 april 2023 in afwijking van artikel 2.22, derde lid, van de Arm, uitgevoerd. Tijdens de eerste deelmeting is namelijk gedurende 45 minuten gemeten, terwijl tijdens de tweede en derde deelmeting gedurende respectievelijk 30 en 35 minuten is gemeten. Er is dus gekozen voor een langere bemonsteringstijd dan voorgeschreven. Er is geen sprake van een representatieve meting. Voorts dienen de metingen dezelfde tijdsduur te hebben. Op 10 juli 2022 is, onder vergelijkbare bedrijfsomstandigheden, door OMWB een PAK-meting gedaan en toen voldeed de PAK-emissie wel aan de norm. Eiseres benadrukt dat de metingen heel nauwkeurig moeten worden uitgevoerd, juist omdat de detectiegrens voor naftaleen zeer laag is.
      
      
    
    
      9.1.
      Volgens het college biedt artikel 2.22, derde lid, van de Arm de mogelijkheid om afwijkend te meten. De onderlinge deelmetingen hoeven niet dezelfde duur te hebben om representatief te zijn. Wanneer 45 minuten gemeten wordt per deelmeting kan een groter volume afgas (uit de schoorsteen) worden aangezogen, waardoor de detectiegrens wordt verlaagd, maar dit houdt niet in dat een meting van 3x30 minuten niet representatief is.
      
    
    
      9.2.
      MOB stelt dat, anders dat eiseres lijkt te veronderstellen, een langere meting nauwkeuriger is dan een korte meting. 
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank stelt voorop dat artikel 2.22 van de Arm betrekking heeft op metingen als bedoeld in artikel 2.8 van het Abm en de uitgevoerde meting een meting betrof als bedoeld in artikel 5.46 van het Abm. De rechtbank leest in artikel 2.22 van de Arm weliswaar een algemene verplichting om drie deelmetingen van een half uur te verrichten, maar ook de mogelijkheid om een langere bemonsteringstijd toe te passen, als deze voortvloeit uit de meetmethode of de representatieve wijze van bemonsteren. Een soortgelijke mogelijkheid wordt ook geboden in artikel 4.131, eerste lid van het Bal, dat inmiddels van toepassing is op metingen (van onder andere PAK). De enkele omstandigheid dat langer wordt gemeten, betekent niet dat sneller de emissiegrenswaarde wordt overschreden. Een langere meetduur betekent namelijk ook dat een grotere hoeveelheid lucht het meetpunt passeert en deze hoeveelheid zal worden gemiddeld. In zoverre is het niet nadeliger voor eiseres. Eiseres heeft onvoldoende onderbouwd waarom een langere meting minder representatief is dan een kortere meting. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college de meting niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit. 
      
      
        
          De emissie-eisen in het Activiteitenbesluit zijn niet juist
        
        10. Eiseres vindt dat naftaleen in het Activiteitenbesluit ten onrechte bij de emissienorm voor PAK’s wordt opgeteld. Naftaleen is een vluchtige verbinding die als damp vrijkomt en bijna niet als stof is af te vangen met filters. Eiseres wijst ook op het rapport ‘Adviesdocument Omgevingsdiensten voor vergunningverlening en controle op emissie van benzeen en PAK bij asfaltcentrales’ van 28 juni 2022 van Omgevingsdienst NL, waarin dit standpunt wordt gedeeld. Eiseres wijst verder op het rapport van Caesar Consult van 10 april 2024 dat zij heeft laten opstellen. In dat rapport wordt geconcludeerd dat naftaleen ten onrechte als Zeer Zorgwekkende Stof (ZZS) is gekwalificeerd. Naftaleen is aanzienlijk minder toxisch. Daarom is naftaleen ten onrechte opgenomen in de definitie van PAK’s in het Abm. De regelgeving geeft geen duidelijkheid over welke PAK of PAK’s nu precies moeten worden meegenomen bij het beoordelen van de emissie van een mengsel van PAK’s en bij het toetsen van de emissie aan de emissiegrenswaarde. Uit de metingen blijkt dat een aantal PAK’s wordt uitgestoten maar daartoe behoren niet de gevaarlijke PAK-soorten. Volgens eiseres is er geen gevaar voor de volksgezondheid. 
      
      
    
    
      10.1.
      Het college heeft geen aanleiding gezien om het Abm op dit onderdeel buiten toepassing te laten of onverbindend te verklaren. De discussie over de vraag of naftaleen een MVP1-stof is, doet hier volgens het college niet ter zake omdat dit onderscheid alleen relevant is in het kader van een overtreding van artikel 2.5 van het Abm en daar ziet de last onder dwangsom niet op.
      
    
    
      10.2.
      Ook MOB wijst erop dat de normstelling voortvloeit uit het Abm. Een groot aantal asfaltcentrales voldoet inmiddels aan de norm van 0,05 mg/m3, soms na het implementeren van maatregelen. Anders dan eiseres stelt, is de norm dus wel werkbaar. Het buiten toepassing laten van de norm voor eiseres leidt tot een ongelijk speelveld tussen asfaltcentrales. MOB wijst verder op de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 februari 2024, waarin, na advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB), al is geoordeeld dat naftaleen terecht is geclassificeerd als ZZS in bijlage 12a van de Activiteitenregeling en dat naftaleen moet worden ingedeeld in de stofklasse MVP1. 
      
    
    
      10.3.
      De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond zo, dat eiseres stelt dat naftaleen ten onrechte als een PAK wordt meegenomen in de normstelling in artikel 5.46 van het Abm vanwege de eigenschappen van naftaleen (de vluchtigheid) en omdat naftaleen niet gevaarlijk is voor de volksgezondheid. Zij stelt dus met zoveel woorden dat het onevenredig is om van asfaltcentrales verregaande maatregelen te verlangen om emissies van deze stof te voorkomen (omdat het moeilijk is en niets toevoegt). Daarnaast doet eiseres een beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel. Eiseres noemt geen wet in formele zin of verdrag waarmee het Abm in strijd zou moeten zijn. 
      
    
    
      10.4.
      In artikel 5.46 van het Abm wordt geen onderscheid gemaakt tussen stofvormige of stofgebonden verbindingen en een vluchtige stof. Om vast te stellen of sprake is van een overtreding van artikel 5.46 van het Abm moeten deze stoffen bij elkaar worden opgeteld. 
      
    
    
      10.5.
      De juistheid van een norm in een algemeen verbindend voorschrift kan niet in iedere zaak ter discussie worden gesteld. Er kan geen beroep worden ingesteld tegen een algemeen verbindend voorschrift. De verbindendheid van een normstelling kan wel na een exceptieve toetsing van dit algemeen verbindend voorschrift ter discussie worden gesteld. Dit houdt in dat een rechter een algemeen verbindend voorschrift, dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift is gebaseerd, toetst op rechtmatigheid. Daarbij bekijkt de rechtbank of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De rechtbank zal aansluiting zoeken bij de uitspraak van het College van beroep voor bedrijfsleven (Cbb) van 26 maart 2024 die ook een uitwerking vormt van eerdere uitspraken van de Afdeling van 2 februari 2022 en 8 maart 2023 en de uitspraak van de Centrale Raad van beroep van 1 juli 2019.
      
    
    
      10.6.
      De rechtbank ziet geen aanleiding om artikel 5:46 van het Abm onverbindend te verklaren omdat naftaleen mogelijk abusievelijk tot de PAK als bedoeld in artikel 5:46 van het Abm wordt gerekend (althans dat in artikel 5:46 van het Abm geen onderscheid wordt gemaakt in verschillende soorten PAK (dus wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel). De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de betreffende norm al geruime tijd in het Abm is opgenomen en ongewijzigd in het Bal is opgenomen. 
      
    
    
      10.7.
      Is het meenemen van naftaleen bij een controle op overtreding van artikel 5:46 van het Abm onevenredig? Uit de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 februari 2024 en het daarin weergegeven advies van de StAB, maakt de rechtbank op dat de emissie van naftaleen in vluchtige vorm kan plaatsvinden (althans in het geval dat de rechtbank Gelderland heeft beoordeeld). Ook is er discussie of naftaleen in de stofklasse MVP1 moet worden ingedeeld. In deze zaak is niet relevant of naftaleen als MVP1 stof wordt aangemerkt, omdat het college louter handhaaft op artikel 5:46 van het Abm en niet op een overtreding van afdeling 2.3 van het Abm. In navolging van de rechtbank Gelderland (rechtsoverweging 8.10 en 8.11 van de genoemde uitspraak) is de rechtbank van oordeel dat naftaleen als PAK moet worden beschouwd en als onderdeel van de PAK’s wordt genoemd in de POP-verordening EU 2019/1021, zodat naftaleen over deze boeg aangemerkt wordt als ZZS en daarom ook terecht in bijlage 12a van de Activiteitenregeling is geclassificeerd als ZZS in artikel 1.3c, eerste lid, sub e van de Arm. De rechtbank Gelderland heeft in dit kader het volgende overwogen: ”De rechtbank weegt hierbij mee dat de beoordeling in het kader van de exceptieve toetsing terughoudend is als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dit geval is sprake van complexe materie. Het vaststellen van emissiegrenswaarden voor stoffen is ook een politiek-bestuurlijke afweging. De wetgever heeft immers de ruimte om stoffen streng te reguleren, ook als de exacte schadelijkheid nog niet vast staat. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt ook uit het STAB advies niet dat naftaleen evident ten onrechte is aangemerkt als ZZS, en dat strengere emissiegrenswaarden daarom ten onrechte ook voor deze stof gelden. In het STAB-advies staat dat naftaleen vanwege de hoge halfwaardetijd in sediment (zeer) persistent is in het milieu en dat er aanwijzingen zijn dat naftaleen kankerverwekkend is. Het is niet aan de rechtbank om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.” Deze rechtbank is het hier mee eens en ziet geen aanleiding om artikel 5:46 van het Abm onverbindend te verklaren. Gelet op de mogelijke risico’s van naftaleen staat het voorzorgsbeginsel hieraan in de weg. Bovendien kunnen naast naftaleen ook andere PAK’s worden uitgestoten die mogelijk veel schadelijker zijn voor de volksgezondheid. De rechtbank neemt verder in aanmerking dat het voor eiseres en voor andere asfaltcentrales niet onmogelijk is om door middel van maatregelen aan de normstelling in artikel 5:46 van het Abm te voldoen. Eiseres wordt daarom niet onevenredig zwaar in haar belangen geschaad.  
      
      
        
          Ontbreken begunstigingstermijn
        
        11. Eiseres vindt dat het college ten onrechte geen begunstigingstermijn heeft geboden in het bestreden besluit. Het college gaat er aan voorbij dat eiseres al diverse maatregelen heeft genomen om de emissies terug te dringen, zoals het bouwen van een overkapping voor het asfaltgranulaat en het investeren in meetapparatuur. Bovendien is overleg gaande om de asfaltcentrale verder aan te passen. Sommige vervolgmaatregelen, zoals een extra filter, vereisen een omgevingsvergunning en eiseres is hiervoor mede afhankelijk van de gemeente. Eiseres verwijst ook naar een oproep van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (Staatssecretaris) om in overleg te treden.
      
      
    
    
      11.1.
      Het college heeft aangegeven dat eiseres met onmiddellijke ingang een nieuwe overschrijding moet voorkomen en dat het hier wel gaat om een emissies van zeer zorgwekkende stoffen. Het college staat open voor overleg met eiseres om te zorgen voor een situatie die voldoet aan de wettelijke normen. De oproep van de Staatssecretaris zag vooral op de periode voorafgaand aan het vervallen van de erkende maatregel in artikel 5.37 eerste lid van de Arm (zoals dat artikel gold voor 1 januari 2023). Die periode is echter al voorbij en momenteel dient een asfaltcentrale feitelijk getoetst te worden aan de geldende emissiegrenswaarden.
      
    
    
      11.2.
      Ter zitting heeft eiseres desgevraagd aangegeven dat het gros van de maatregelen die zij heeft getroffen zijn uitgevoerd voorafgaand aan het bestreden besluit, met uitzondering van een automatische snel sluitende deur in de overkapte ruimte (om emissies vanuit die ruimte te voorkomen). Na het bestreden besluit is geen overtreding van de last geconstateerd. Een begunstigingstermijn hoeft niet langer te duren dan de periode om de overtreding te beëindigen. Dat kon direct en daarom heeft het college terecht geen begunstigingstermijn geboden. Het college heeft geen aanleiding hoeven te zien om ook in uitgebreid overleg te treden met eiseres. Hoewel de Staatssecretaris de bevoegde gezagen heeft opgeroepen om in gesprek te gaan met de sector, was deze overbruggingsfase per 1 januari 2023 geëindigd. De last is daarna opgelegd. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        12. Eiseres klaagt verder over de hoogte van de dwangsom die hoger zou zijn dan dwangsommen in vergelijkbare gevallen of dwangsommen die in het verleden aan eiseres zijn opgelegd. 
      
      
    
    
      12.1.
      Het college acht zich niet gebonden door handhavingsbesluiten van andere overheden over andere asfaltcentrales. De hoogte van € 50.000,00 per overtreding is volgens het college niet disproportioneel, mede omdat de last al bij twee overschrijdingen is uitgewerkt. Ter zitting heeft het college aangegeven dat bij het vaststellen van de hoogte is gekeken naar de mogelijke kosten van de maatregelen die genomen moeten worden om aan de last te voldoen. 
      
    
    
      12.2.
      De rechtbank begrijpt niet hoe de kosten van maatregelen die al gedeeltelijk zijn getroffen ten grondslag hebben gelegen aan de hoogte van de last. Bovendien zijn deze kosten door het college niet onderbouwd. Desalniettemin is de rechtbank van oordeel dat de last niet onevenredig hoog is, mede gelet op het feit dat de last na twee constateringen al is uitgewerkt. Eiseres heeft dit ook niet onderbouwd. De enkele verwijzing naar een eerdere opgelegde last onder dwangsom is onvoldoende. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    13. Het beroep is ongegrond. 
    
    14. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om te bepalen dat het college het door eiseres betaalde griffierecht moet vergoeden. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door en mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. M.J.A.B. Elsman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024.
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage:
    
    
    
      
        Activiteitenbesluit milieubeheer
      
    
    
    
      Artikel 2.8 lid 6
      De metingen van emissies waarvoor grenswaarden gelden als bedoeld in artikel 2.5 en in de hoofdstukken 3 en 4 worden uitgevoerd door een daartoe geaccrediteerde meetinstantie. Het bevoegd gezag kan, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, bij maatwerkvoorschrift hiervan afwijken.
    
    
    
      Artikel 5.46, lid 1 aanhef en onder a, 
      Bij de productie van asfalt is de emissiegrenswaarde van: a polycyclische aromatische koolwaterstoffen ten hoogste 0,05 mg/Nm3 indien de massastroom van polycyclische aromatische koolwaterstoffen naar de lucht groter is dan 0,15 gram per uur;
    
    
    
      
        Activiteitenregeling milieubeheer
      
    
    
    
      Artikel 2.22, lid 3
      Een afzonderlijke meting als bedoeld in het eerste lid bestaat uit drie deelmetingen van een half uur, tenzij een langere bemonsteringstijd voortvloeit uit de meetmethode of de representatieve wijze van bemonsteren. Het resultaat van de afzonderlijke emissiemeting is het gemiddelde van de deelmetingen, verminderd met de gerapporteerde meetonzekerheid of met een standaardwaarde voor de meetonzekerheid.
    
    
    
      Artikel 5.37 (voor 1 januari 2023)
      Aan artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het besluit, wordt in ieder geval voldaan als aan de kwaliteitseisen voor asfalt en asfaltgranulaat volgens de BRL 9320 wordt voldaan. 
    
    
    
      Artikel 5.37 (van 1 januari 2023 tot 1 januari 2024)
      Aan artikel 5.46, eerste lid, onder b, van het besluit wordt in ieder geval voldaan als de emissies van de droogtrommel en de installatie voor de productie van asfalt worden afgezogen en door een filtrerende afscheider worden gevoerd die in goede staat van onderhoud verkeert, periodiek wordt gecontroleerd en zo vaak als voor de goede werking nodig is, wordt schoongemaakt en vervangen.
    
    
    
      
        Besluit activiteiten leefomgeving
      
    
    
    
      Artikel 4.127 eerste lid 
      Voor de emissie in de lucht zijn de emissiegrenswaarden de waarden, bedoeld in tabel 4.127, gemeten in een eenmalige meting.
    
    
    
      Tabel 4.127 Emissiegrenswaarden
      Stof	Emissiegrenswaarde in mg/Nm3	Ondergrens in kg/jaar
      PAK	0,05					0,075
    
    
    
    
      Artikel 4.131 (lucht: eenmalige meting)
      Lid 1. Een eenmalige meting bestaat uit drie deelmetingen van ten minste vijftien minuten en ten hoogste een half uur. Dit geldt niet als een langere bemonsteringstijd voortvloeit uit de meetmethode of de wijze van bemonsteren.(…)
      Lid 4. De meting wordt verricht door een laboratorium met een accreditatie volgens NEN-EN-ISO/IEC 17025 voor de norm die volgens artikel 4.129 van toepassing is op de stof die wordt gemeten.
    
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2023:1900. 
  
  
     De som van de PAK (8 AB) componenten is de som van naftaleen, antraceen, fluorantheen, benzo(g,h,i)peryleen, benzo(a)pyreen, benzo(b)fluorantheen,
    benzo(k)fluorantheen en indeno(1,2,3-cd)pyreen.
  
  
     ECLI:NL:RBGEL:2024:586.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2024:190.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:919.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2019:2016.
  
  
     ECLI:NL:RBGEL:2024:586.