ECLI:NL:RBAMS:2024:4383, Rechtbank Amsterdam, 16-07-2024, 23/6078
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet open overheid. Tekst en strekking van de Woo verzetten zich niet tegen toepassing van meer dan één weigeringsgrond op dezelfde documenten. Conceptversies die identiek zijn aan definitieve versie of waarin sprake is van betekenisloze afwijkingen, gelden als reeds openbaargemaakt. Voor zover het in de andere conceptdocumenten gaat om relevante afwijkingen, volgt de rechtbank verweerder dat deze afwijkingen als persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad moeten worden aangemerkt, die hij mocht weigeren op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Voor een uitspraak in algemene zin over de toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i van de Woo  op de conceptdocumenten bestaat geen aanleiding.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/6078 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juli 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser 1] , uit [woonplaats 1] ,
    
      
        
          [eiser 2]
        , uit [woonplaats 2] , en 
      
        
          [eiser 3] , uit [woonplaats 3] , gezamenlijk aan te duiden als eisers,
      (gemachtigden: mrs. E. Hamming en T. Staal),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Justitie en Veiligheid, 
    
      verweerder
      (gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de beslissing op hun verzoek van 5 oktober 2022 op grond van de Wet open overheid (Woo). 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft met een besluit van 31 januari 2023 (het primaire besluit) beslist een deel van de gevraagde informatie niet openbaar te maken. Met een besluit van 11 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gedeeltelijk gegrond verklaard en voor het overige het primaire besluit gehandhaafd.
      
    
    
      1.2.
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eisers hebben aanvullende gronden ingediend. Met een brief van 30 mei 2024 heeft verweerder, met het oog op het bepaalde in artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank de documenten gestuurd waarvan de openbaarmaking is geweigerd.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 4 juni 2024 op zitting behandeld. Partijen hebben zich op de zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Tevens was namens verweerder aanwezig [naam 1] .
      
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    2. De rechtbank beoordeelt of verweerder de (gedeeltelijke) openbaarmaking van documenten terecht heeft geweigerd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Het Woo-verzoek
      
    
    
    4. Eisers hebben verzocht om openbaarmaking van documenten, waaronder memo's, nota’s, mails, appjes en sms-berichten aan en van de bewindspersonen, over het besluit om het onderzoek naar de moord op [naam 2] over te laten nemen door de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) en er zo een breder onderzoek van te maken. 
    
    5. Het bestreden besluit is genomen na 1 mei 2022. Daarom is de Woo van toepassing. Voor de relevante artikelen uit de Woo verwijst de rechtbank naar de bijlage.
    
    
      
        Omvang van het geschil
      
    
    
    6. Verweerder heeft verklaard 102 documenten te hebben aangetroffen die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Daarvan heeft hij 71 documenten (deels) openbaar gemaakt. 
    
    7. Het geschil spitst zich toe op 31 documenten die verweerder op een inventarislijst heeft genummerd als 1, 3, 4, 9, 10, 54 t/m 56, 61, 63, 66, 67, 69 t/m 71, 74 t/m 77, 79, 81, 82, 84, 86 t/m 89, 93, 95, 96 en 99, waarvan de openbaarmaking volledig is geweigerd. Het betreft concepten van Kamerbrieven en persmededelingen en communicatie daarover. Het beroep richt zich mede tegen het besluit van verweerder om de openbaarmaking van de documenten met de nummers 64, 68, 90, 91, 92, 97 en 102 gedeeltelijk te weigeren. De documenten met de nummers 64, 68, 90, 91, 92, 97 betreffen e-mails waarin delen van de 31 conceptdocumenten die integraal zijn geweigerd, zijn opgenomen. Document 102 betreft whatsappcorrespondentie tussen verweerder en een Kamerlid.
    
    8. De rechtbank heeft kennisgenomen van de geweigerde (onderdelen van) documenten. De toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb is van rechtswege verleend.
    
    
      
        De weigeringsgronden
      
    
    
    9. Verweerder heeft, voor zover in deze procedure van belang, de 31 conceptdocumenten integraal geweigerd en de documenten met de nummers 64, 68, 90, 91, 92, 97 gedeeltelijk geweigerd onder verwijzing naar de artikelen 5.2, eerste lid, van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad), en 5.1, tweede lid, aanhef en onder i van de Woo (het goed functioneren van de Staat, hierna ook ‘de i–grond’). 
    
    10. De openbaarmaking van het document met nummer 102 is op een aantal onderdelen geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e van de Woo, (de bescherming van de persoonlijke levenssfeer) en op andere onderdelen op de i-grond. In deze procedure is voor document 102 slechts de weigering op de i-grond in geschil.
    
    
      
        Het standpunt van eisers
      
    
    
    11. Eisers stellen, kort gezegd, dat verweerder de weigeringsgronden in de artikelen 5.2 en 5.1, tweede lid, aanhef en onder i van de Woo onjuist heeft toegepast. Eisers zijn van mening dat verweerder de twee weigeringsgronden niet naast elkaar mag toepassen en dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Eisers hebben de rechtbank verzocht om zich uit te spreken over de toepassing van de i-grond in algemene zin en niet alleen te beoordelen of de documenten die in deze zaak aan de orde zijn, terecht zijn geweigerd. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    12. De rechtbank stelt bij haar beoordeling voorop dat zij eisers niet volgt in het standpunt dat het niet is toegestaan om meer dan één weigeringsgrond toe te passen op dezelfde documenten. De tekst en strekking van de Woo verzetten zich daar niet tegen. De rechtbank wijst erop dat de door eisers voorgestane beperking ook zou kunnen leiden tot een inefficiënte procesvoering, waarbij na een eventuele vernietiging van een besluit opnieuw een besluit over de andere weigeringsronden zou moeten volgen. Het beroep op dat punt slaagt dus niet.
    
    
      
        Persoonlijke beleidsopvattingen
      
    
    
    13. De rechtbank beoordeelt eerst of de openbaarmaking van de 31 integraal geweigerde conceptdocumenten en de daarvan in de zes e-mails (de documenten met de nummers 64, 68, 90, 91, 92 en 97) gekopieerde onderdelen, geweigerd kon worden op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Daarmee volgt de rechtbank verweerder, die artikel 5.2, eerste lid, van de Woo als primaire weigeringsgrond heeft aangemerkt. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de weigeringsgrond in artikel 5.2, eerste lid, van de Woo een meer absoluut karakter heeft en dus verstrekkender van aard is dan de i-grond.
    
    14. De rechtbank stelt vast dat de 31 integraal geweigerde documenten conceptversies betreffen van drie Kamerbrieven, een persbericht en een brief van verweerder aan de toenmalige voorzitter van de OVV. Deze documenten zijn in definitieve vorm openbaar gemaakt en verweerder heeft in zijn brief van 30 mei 2024 de vindplaatsen ervan vermeld. 
    
    15. De rechtbank stelt tevens vast dat in een aantal van deze documenten geen enkele afwijking is te vinden ten opzichte van de definitieve versies. De teksten van de documenten zijn identiek. De teksten gelden in zoverre als reeds openbaargemaakt, zodat verweerder reeds op die grond niet gehouden was deze stukken openbaar te maken. Ditzelfde geldt voor een ander deel van de geweigerde documenten, waarin sprake is van betekenisloze afwijkingen van de definitieve versie, zoals door de toevoeging van een witregel in de tekst. Voor zover het in de overgebleven documenten al gaat om relevante afwijkingen, volgt de rechtbank verweerder in het standpunt dat deze afwijkingen als persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad moeten worden aangemerkt, die hij mocht weigeren op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Nu de geweigerde onderdelen in de documenten met de nummers 64, 68, 90, 91, 92 en 97 delen betreffen van de 31 conceptdocumenten, geldt daarvoor hetzelfde als hiervoor is overwogen. 
    
    16. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder in het bestreden besluit zijn beslissing om geen gebruik te maken van zijn in artikel 5.2, tweede lid, van de Woo opgenomen bevoegdheid om persoonlijke beleidsopvattingen alsnog openbaar te maken met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, heeft toegelicht. Daartoe heeft hij betoogd dat de geweigerde concepten, in het bijzonder gelet op de minimale verschillen, geen inzicht geven in het besluitvormingsproces. Daarmee heeft verweerder, gelet op de inhoud van de documenten waar het hier om gaat, een voldoende blijk gegeven van een belangenafweging. Gelet op wat hiervoor is overwogen over de door de rechtbank geconstateerde aard en omvang van de verschillen tussen de concepten en de eindversies van de documenten, kan de rechtbank de toelichting van verweerder volgen.
    
    17. Tenslotte volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat de concepten niet vallen onder artikel 5.2, derde lid, van de Woo, dat bepaalt dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor formele bestuurlijke besluitvorming niet geheim mag worden gehouden, maar in niet tot de persoon herleidbare vorm openbaar moet worden gemaakt. Eisers hebben aangevoerd dat artikel 5.2, derde lid, van de Woo zich uitstrekt over alles wat verband houdt met een uiteindelijk te nemen bestuurlijk besluit. Dat betoog wordt niet gevolgd. Artikel 5.2, derde lid, van de Woo vermeldt expliciet dat sprake moet zijn van documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat van een formeel bestuurlijk besluit sprake is als een in artikel 5.2, derde lid, van de Woo genoemd bestuursorgaan of ambtsdrager beslist op een voorgelegde keuze die verband houdt met diens publieke taak. Verweerder heeft toegelicht dat de geweigerde concepten niet aan een minister zijn voorgelegd ten behoeve van besluitvorming en de rechtbank heeft geen reden hieraan te twijfelen. Artikel 5.2, derde lid, van de Woo is daarom niet van toepassing.
    
    18. De slotsom is dat verweerder de openbaarmaking van de 31 conceptdocumenten en de delen daaruit die zijn opgenomen in de documenten met nummers 68, 90, 91, 92 en 97, mocht weigeren. Voor zover het al gaat om waarneembare en relevante verschillen tussen de concepten en de eindversies, gaat het om persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. Hiervan mag openbaarmaking worden geweigerd. Daarbij merkt de rechtbank op dat de omstandigheid dat de verschillen slecht waarneembaar zijn, het vinden ervan bemoeilijkte. Het zou voor de rechtbank behulpzaam zijn geweest als verweerder de verschillen in de verschillende documentversies duidelijker had gemarkeerd. 
    
    19. Nu verweerder de voornoemde stukken mocht weigeren op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling van de andere grond waarop verweerder de conceptdocumenten heeft geweigerd, namelijk de i-grond. Voor een uitspraak van de rechtbank in algemene zin over de toepassing van de i-grond op de conceptdocumenten bestaat geen aanleiding. 
    
    
      
        Het goed functioneren van de Staat
      
    
    
    20. Verweerder heeft onderdelen van de in document 102 opgenomen whatsappcorrespondentie geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i van de Woo. De rechtbank heeft de ongelakte versie van document 102 bekeken en de op de i-grond geweigerde onderdelen per passage onderzocht. De rechtbank heeft vastgesteld dat het daarbij steeds gaat om vertrouwelijk overleg tussen de minister en een Kamerlid. De rechtbank kan het standpunt van verweerder volgen dat het goed functioneren van de Staat vereist dat dergelijk overleg in vertrouwelijkheid wordt gevoerd en dat dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Verweerder wordt ook gevolgd in zijn betoog dat het politieke proces niet kan functioneren als er geen ruimte is voor dit soort vertrouwelijke contacten tussen de deelnemers aan dat proces en dat openbaarmaking daarom tot onevenredig nadeel voor de Staat kan leiden. Het betoog van eisers dat de weigeringsgrond ‘het goed functioneren van de Staat’ in zijn algemeenheid niet geldt voor vertrouwelijk overleg omdat daarover geen rechtspraak bestaat, wordt niet gevolgd. De vraag of het openbaar maken van informatie achterwege moet blijven omdat het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, moet immers steeds in elk voorkomend geval opnieuw worden beoordeeld. 
    
    21. De rechtbank merkt op dat uit de inhoud van de geweigerde passages niet kan worden afgeleid dat sprake is geweest van ‘achterkamertjespolitiek’ of ‘dealtjes’ met Kamerleden – zoals eisers vrezen – en die aanleiding zouden geven het belang van openbaarmaking te laten prevaleren. Verweerder heeft de weigering ook voldoende gemotiveerd. Voor zover eisers stellen dat verweerder de weigering per passage zou moeten motiveren, wordt overwogen dat dat – gelet op de gelijksoortigheid van de gelakte passages – zou leiden tot zinloze herhaling die geen redelijk doel dient. 
    
    22. Ten slotte is de rechtbank gebleken dat verweerder in een enkel geval informatie betreffende persoonsgegevens heeft weggelakt met vermelding van de i-grond. De rechtbank gaat ervan uit dat hier sprake is van een vergissing en dat is bedoeld dat deze gegevens zijn geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo, waarover tussen partijen geen verschil van mening bestaat.. 
    
    23. Dit alles leidt tot het oordeel dat verweerder artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo juist heeft toegepast en openbaarmaking van de op die grond gelakte passages in document 102 mocht weigeren. 
    
    
      
        Motiveringsgebrek
      
    
    
    24. Eisers hebben nog aangevoerd dat verweerder in bezwaar heeft verzuimd om in te gaan op een aantal in bezwaar aangevoerde argumenten, zoals onder meer het betoog over artikel 5.2, derde lid, van de Woo, en over artikel 5.4a van de Woo. Op de zitting heeft verweerder in dit verband erkend dat sprake is van een motiveringsgebrek. De rechtbank volgt verweerder echter ook in het standpunt, dat dit gebrek in beroep is hersteld. Zoals verweerder heeft aangevoerd is wat eisers over artikel 5.4a van de Woo hebben aangevoerd, niet aan de orde. Nu de genoemde onderwerpen in beroep aan de orde zijn geweest, wordt geoordeeld dat eisers niet zijn benadeeld door het motiveringsgebrek. De rechtbank zal dit gebrek daarom passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      25. Het beroep is ongegrond. Vanwege de toepassing van artikel 6:22 van de Awb zal de rechtbank verweerder wel veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt de proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875 en een wegingsfactor 1). Van andere proceskosten die in aanmerking komen voor vergoeding is niet gebleken. Verweerder moet ook het griffierecht aan eisers vergoeden.
    
    
    
  
  
    Beslissing 
    
    
    
      
        De rechtbank verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.750.
      
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Hansen-Löve, voorzitter, mr. A.K. Glerum en mr. J.C.S. van Limburg Stirum, leden, in aanwezigheid van mr. S.M. Koning, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
    Bijlage: relevante bepalingen in de Woo
    
    
      
        Artikel 5.1, tweede lid, van de Woo bepaalt:
      “Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
      (…)
      i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen, of bestuursorganen. 
    
    
    
      
        Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo bepaalt:
      “In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.”
    
    
    
      
        Artikel 5.2, tweede lid, van de Woo bepaalt:
      “Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.”
    
    
    
      
        Artikel 5.2, derde lid, van de Woo bepaalt:
      “Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.”