ECLI:NL:RVS:2024:1820, Raad van State, 01-05-2024, 202205142/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2017 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bepaald dat [appellant] een subsidie moet terugbetalen. [appellant] heeft op grond van de Regeling Lerarenbeurs voor scholing en zij-instroom 2009-2011 subsidie ontvangen voor de kosten van de opleiding Master of Business Administration bij de Hogeschool NCOI voor de studiejaren 2011-2012 en 2012-2013. Op grond van de Regeling kan de minister voor ten hoogste drie jaar subsidie verlenen voor een opleiding. De subsidie wordt verstrekt als voorschot. Voor een jaar subsidie is vereist dat de betrokkene 30 studiepunten behaald binnen een termijn van zes jaar. Bij brief van 21 augustus 2017 heeft de minister [appellant] verzocht om bewijsstukken over te leggen om de hoogte van het subsidiebedrag definitief te kunnen vaststellen. Bij e-mail van 3 oktober 2017 heeft [appellant] te kennen gegeven dat hij hartproblemen heeft gehad en daarom zijn studie niet heeft afgerond. De minister heeft dit opgevat als een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule. Bij besluit van 19 december 2017 heeft hij dat verzoek afgewezen.

202205142/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 7 maart 2022 in zaak nr. 20/246 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister)
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 december 2017 heeft de minister bepaald dat [appellant] een subsidie moet terugbetalen.
    Bij besluit van 3 december 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De minister heeft eveneens nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 februari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.A. Patandin, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. E.H.A. van den Berg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Deze zaak gaat over de vraag of [appellant] met succes een beroep op de hardheidsclausule kan doen en daardoor de subsidie niet hoeft terug te betalen.
    inleiding
    2.       [appellant] heeft op grond van de Regeling Lerarenbeurs voor scholing en zij-instroom 2009-2011 (hierna: de Regeling) subsidie ontvangen voor de kosten van de opleiding Master of Business Administration bij de Hogeschool NCOI voor de studiejaren 2011-2012 en 2012-2013. Op grond van de Regeling kan de minister voor ten hoogste drie jaar subsidie verlenen voor een opleiding. De subsidie wordt verstrekt als voorschot. Voor een jaar subsidie is vereist dat de betrokkene 30 studiepunten behaald binnen een termijn van zes jaar.
    3.       Bij brief van 21 augustus 2017 heeft de minister [appellant] verzocht om bewijsstukken over te leggen om de hoogte van het subsidiebedrag definitief te kunnen vaststellen. Bij e-mail van 3 oktober 2017 heeft [appellant] te kennen gegeven dat hij hartproblemen heeft gehad en daarom zijn studie niet heeft afgerond. De minister heeft dit opgevat als een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule. Bij besluit van 19 december 2017 heeft hij dat verzoek afgewezen. Volgens de minister heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij tijdens de subsidieperiode niet of nauwelijks heeft kunnen studeren.
    aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft de volgende overwegingen ten grondslag gelegd aan haar oordeel.
    5.       In artikel 33 van de Regeling is bepaald dat de minister voor bepaalde gevallen de Regeling buiten toepassing kan verklaren of daarvan kan afwijken, voor zover deze toepassing, gelet op het belang dat deze Regeling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Uit de toelichting op de Regeling volgt dat de hardheidsclausule bedoeld is voor bijzondere omstandigheden, gelegen in de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene, zoals ziekte en overlijden in de familie of bijzonderheden in de opleiding, zoals een afwijkend studieritme. Gelet op de tekst van dit artikel komt de minister bij de toepassing daarvan beleidsruimte en beoordelingsruimte toe.
    Op 6 november 2019 heeft F. Knol, medisch adviseur bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, (hierna: Knol) na dossierstudie advies uitgebracht. Volgens dat advies blijkt uit de medische informatie dat sprake is geweest van een aspecifiek klachtenpatroon. Op basis daarvan kan niet worden geconcludeerd dat [appellant] dientengevolge niet in staat was om te studeren en het minimumaantal punten te behalen. Daar komt bij dat over de jaren 2011 en 2012 geen specifieke informatie bekend is. Het is [appellant] aan te rekenen dat hij niet ten minste 30 studiepunten heeft behaald, aldus het advies van Knol.
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich onder verwijzing naar het advies van Knol in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de persoonlijke situatie van [appellant] geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan moet worden afgeweken van de Regeling. Daar komt bij dat [appellant] zelf geen stukken van een medisch deskundige heeft overgelegd ter onderbouwing van zijn stelling dat hij vanwege gezondheidsredenen niet kon studeren in de periode 2011-2013. Niet valt in te zien dat onvoldoende rekening is gehouden met zijn medische situatie. Dat [appellant] substantiële kosten heeft gemaakt voor zijn studie, is op zichzelf geen reden voor toepassing van de hardheidsclausule, aldus de rechtbank.
    hoger beroep
    6.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling zal hierna de gronden bespreken die hij tegen die uitspraak heeft aangevoerd. Zij zal afsluiten met een conclusie.
    hardheidsclausule wegens persoonlijke omstandigheden
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zijn verzoek om toepassing van de hardheidsclausule in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Daartoe voert [appellant] aan dat hij vanaf april 2013 zijn studie niet heeft kunnen voortzetten wegens hartproblemen. Het klopt niet dat, zoals in het advies van Knol van 6 november 2019 is vermeld, hij alleen aspecifieke klachten heeft. Met de brief van zijn huisarts van 4 mei 2022 is aannemelijk gemaakt dat de medische klachten die hij vanaf april 2013 heeft ondervonden ertoe geleid hebben dat hij zijn studie moest stopzetten. Volgens de huisarts maakt de combinatie van psychische en somatische klachten dit zeker invoelbaar.
    7.1.    Niet in geschil is dat [appellant] lichamelijke en psychische klachten heeft gehad. De Afdeling ziet zich specifiek voor de vraag gesteld of [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat er een causaal verband is tussen die klachten en het niet kunnen behalen van de voor de subsidie benodigde studiepunten.
    7.2.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies heeft aangevoerd.
    7.3.    [appellant] heeft in beroep medische informatie overgelegd. Naar aanleiding daarvan heeft de minister advies gevraagd aan Knol. In het advies van Knol van 17 februari 2021 is onder meer het volgende vermeld. [appellant] is, gelet op de voorgelegde informatie van de cardioloog, bekend met een blanco cardiale voorgeschiedenis en er zijn geen objectief medisch vastgestelde aandoeningen die aanleiding geven tot stoornissen en beperkingen in 2013. Uit de overgelegde stukken blijkt volgens Knol dan ook niet dat [appellant], gelet op de destijds aanwezige klachten, niet in staat was om te studeren in de studiejaren 2011-2012 en 2012-2013.
    7.4.    [appellant] is het niet eens met de inhoud van dit advies en heeft om die reden een brief van zijn huisarts van 4 mei 2022 overgelegd. De huisarts heeft daarin vermeld dat [appellant] heeft aangegeven dat hij als gevolg van zijn klachten en de oorzaak van deze klachten in 2012-2013 niet heeft kunnen werken en tijdelijk zijn studie moest stopzetten. De combinatie van psychische en somatische klachten maken dit zeker invoelbaar, aldus de huisarts.
    7.5.    Knol heeft in een advies van 25 oktober 2022 een reactie gegeven op de brief van de huisarts van 4 mei 2022. Hij heeft daarin te kennen gegeven dat er een belangrijk verschil is tussen invoelbaarheid en medische noodzaak. Omdat voor Knol onduidelijk was hoe hij de passage van de huisarts moest duiden, heeft hij de huisarts ter verduidelijking negen vragen gesteld. De huisarts heeft deze vragen in een brief van 15 november 2022 niet stuk voor stuk beantwoord, maar een overkoepelend antwoord gegeven. De huisarts heeft geconcludeerd dat er meerdere periodes zijn geweest, verspreid over de jaren 2013, 2016, 2019, 2020 en 2022, waarin [appellant] diverse klachten heeft ervaren en medisch is onderzocht.
    7.6.    Naar het oordeel van de Afdeling mocht de minister in de besluitvorming afgaan op het advies van Knol van 6 november 2019. Niet is gebleken dat het advies niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering onbegrijpelijk is of de getrokken conclusie daarop niet aansluit. Hetzelfde geldt voor het advies van Knol van 17 februari 2021. Dat de huisarts in zijn brief van 4 mei 2022 heeft vermeld dat invoelbaar is dat de psychische en somatische klachten ervoor hebben gezorgd dat [appellant] zijn studie moest stopzetten, betekent niet dat het advies van Knol, een onafhankelijke deskundige, ondeugdelijk of onzorgvuldig is. Zoals Knol in zijn advies van 25 oktober 2022 heeft vermeld, is er een onderscheid tussen invoelbaarheid en medische noodzaak tot het stoppen met de studie. Knol heeft gemotiveerd dat uit de overgelegde stukken niet blijkt dat [appellant] als gevolg van lichamelijke en psychische klachten zijn studie niet kon voltooien. De reactie van de huisarts in de brief van 15 november 2022 geeft geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. In die brief is immers geen wezenlijk andere informatie vermeld dan de huisarts eerder heeft gegeven. Dat brengt met zich dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een causaal verband is tussen zijn klachten en het niet behalen van de voor de subsidie benodigde studiepunten.
    Het betoog slaagt niet.
    hardheidsclausule wegens afwijkend studieritme
    8.       [appellant] betoogt dat het ten aanzien van het studiejaar 2011-2012 niet verwijtbaar is dat hij de benodigde studiepunten niet heeft behaald en dat de minister daarin aanleiding had behoren te zien om de terugbetalingsplicht te verlagen. Het niet behalen van de benodigde studiepunten is het gevolg van een afwijkend studieritme. In het jaar 2011 heeft [appellant] geen onderwijs gevolgd. Bij de Hogeschool NCOI wordt gewerkt met losse modules en is het pas mogelijk om onderwijs te volgen als er voldoende inschrijvingen voor de losse modules van de desbetreffende opleiding zijn. [appellant] heeft daardoor pas in het begin van het jaar 2012 twee modules kunnen volgen.
    8.1.    [appellant] heeft gesteld, maar geenszins onderbouwd, dat het niet mogelijk was om bepaalde modules in 2011 te volgen. Dat het niet behalen van de studiepunten te wijten is aan een afwijkend studieritme, is niet aannemelijk gemaakt. Verder heeft de minister op de zitting van de Afdeling toegelicht dat in de Regeling op zichzelf al enige coulance is ingebouwd. Zo hoeft de betrokkene per subsidiejaar niet meer dan 30 van de 60 studiepunten te behalen. [appellant] heeft slechts 6,5 studiepunt behaald. De Afdeling komt daarom tot het oordeel dat er voor de minister geen aanleiding bestond om toepassing te geven aan de hardheidsclausule en zodoende de terugbetalingsplicht te verlagen.
    Het betoog slaagt niet.
    hoger beroep
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    proceskosten
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2024
    452-921