ECLI:NL:RVS:2024:3479, Raad van State, 28-08-2024, 202204321/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 augustus 2019 heeft de burgemeester van Haarlem onder aanzegging van bestuursdwang [appellant] gelast om binnen veertien dagen de exploitatie van het massage- en acupunctuurbedrijf te beëindigen en beëindigd te houden. Bij de politie zijn in 2017 meldingen binnengekomen dat in het bedrijf van [appellant] aan de [locatie] in Haarlem seksuele diensten tegen betaling worden aangeboden. Naar aanleiding hiervan is op 11 oktober 2018 een controle in het bedrijf uitgevoerd, waarbij door een spermahond op twee plaatsen in twee massagekamers spermasporen zijn aangetroffen. Daarna heeft een aangewezen toezichthouder (een zogenoemde mystery guest), die is belast met het toezicht op de naleving van de voorschriften in de Algemene plaatselijke verordening die gelden voor seksinrichtingen, het bedrijf bezocht. Van zijn bevindingen is op 4 juni 2019 proces-verbaal opgemaakt. Daarin staat onder meer dat aan de desbetreffende toezichthouder een seksuele dienst werd aangeboden.

202204321/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Haarlem,
    appellante,
    en
    de burgemeester van Haarlem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 augustus 2019 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang [appellant] gelast om binnen veertien dagen de exploitatie van het massage- en acupunctuurbedrijf te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 5 juli 2022 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 juni 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.E. Groenenberg, advocaat in Nieuw-Vennep, en de burgemeester, vertegenwoordigd door H.M. van de Kamp en mr. S. Eljarroudi, zijn verschenen. Verder is Y. He-Meulendijks als tolk verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij de politie zijn in 2017 meldingen binnengekomen dat in het bedrijf van [appellant] aan de [locatie] in Haarlem seksuele diensten tegen betaling worden aangeboden. Naar aanleiding hiervan is op 11 oktober 2018 een controle in het bedrijf uitgevoerd, waarbij door een spermahond op twee plaatsen in twee massagekamers spermasporen zijn aangetroffen. Daarna heeft een aangewezen toezichthouder (een zogenoemde mystery guest), die is belast met het toezicht op de naleving van de voorschriften in de Algemene plaatselijke verordening (hierna: de Apv) die gelden voor seksinrichtingen, het bedrijf bezocht. Van zijn bevindingen is op 4 juni 2019 proces-verbaal opgemaakt. Daarin staat onder meer dat aan de desbetreffende toezichthouder een seksuele dienst werd aangeboden. De burgemeester heeft op basis van genoemd onderzoek en de bevindingen van de toezichthouder geconcludeerd dat in het bedrijf van [appellant] seksuele diensten werden verricht, zonder de daarvoor vereiste vergunning. Dat is een overtreding van artikel 3:4 van de Apv. Daarom heeft de burgemeester de last onder bestuursdwang opgelegd. Die houdt in dat de exploitatie van het bedrijf van [appellant] definitief moet worden beëindigd. Het besluit is gebaseerd op het Prostitutiesanctiebeleid van de gemeente Haarlem.
    Uitspraak Afdeling 8 juni 2022
    2.       De Afdeling heeft het eerdere besluit op bezwaar van 17 februari 2020  vernietigd in haar uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1594. De Afdeling was van oordeel dat de burgemeester niet deugdelijk had gemotiveerd waarom het gehele bedrijf van [appellant] direct en permanent beëindigd moest worden. Dit volgt niet uit het Prostitutiesanctiebeleid. De overtreding bestond in het zonder vergunning verlenen van seksuele diensten tegen betaling. De overige verleende diensten, het geven van massages en accupunctuurbehandelingen, waren wel toegestaan. De burgemeester heeft niet gemotiveerd waarom bijvoorbeeld ook deze diensten definitief gestaakt moesten worden en waarom het opleggen van een last onder dwangsom tot staking van het aanbieden van seksuele diensten niet een passende reactie op de geconstateerde overtreding zou zijn. De burgemeester heeft in dit geval dan ook geen gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid tot het opleggen van deze last onder bestuursdwang. Daarom heeft de Afdeling geoordeeld dat er bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb zijn die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. In de uitspraak is bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Nieuw besluit op bezwaar 5 juli 2022
    3.       In het nieuwe besluit van 5 juli 2022 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellant] opnieuw ongegrond verklaard. In het proces-verbaal van de mystery guest staat dat [appellant] zelf de mystery guest seksuele diensten heeft aangeboden. Volgens de burgemeester maakt dit dat [appellant] een verwijt kan worden gemaakt voor de overtreding van artikel 3:4 van de Apv. Verder heeft de burgemeester zich in het nieuwe besluit op het standpunt gesteld dat aannemelijk is dat dit geen incidentele overtreding was, maar een overtreding gedurende een langere periode. Dit maakt de overtreding buitengewoon ernstig. Ook bestaat volgens de burgemeester een reëel gevaar voor herhaling, omdat er nooit maatregelen zijn getroffen om herhaling te voorkomen. De burgemeester heeft er daarom geen vertrouwen in dat [appellant] het aanbieden en verlenen van seksuele diensten effectief zal tegengaan. Beëindiging van de exploitatie is noodzakelijk om de loop naar het pand er voorgoed uit te krijgen. Daarbij is van belang dat [appellant] geen verzoek heeft gedaan om de beëindiging op te heffen, terwijl zij in het eerdere besluit op bezwaar van 17 februari 2020 is gewezen op die mogelijkheid, mits zij concrete en verifieerbare maatregelen zou treffen om het aanbieden van seksuele diensten tegen te gaan.
    Beroep van [appellant]
    4.       [appellant] betoogt dat de burgemeester niet overeenkomstig de eerdere uitspraak van de Afdeling heeft besloten en ten onrechte de beëindiging heeft gehandhaafd. De burgemeester had moeten volstaan met het opleggen van een minder ingrijpende maatregel, aldus [appellant].
    4.1.    De Afdeling heeft in haar eerder genoemde uitspraak van 8 juni 2022 geoordeeld dat de burgemeester in het nieuwe besluit moest ingaan op de vraag of het gewenste doel ook kan worden bereikt met een minder ingrijpende maatregel dan het voor onbepaalde tijd staken van de gehele inrichting. In het nieuwe besluit van 5 juli 2022 heeft de burgemeester weliswaar gemotiveerd waarom sprake is van een ernstige overtreding, maar is hij niet ingegaan op de verschillende sanctiemogelijkheden die het Prostitutiesanctiebeleid biedt bij het exploiteren van een seksinrichting zonder vergunning. In de eerdere uitspraak van 8 juni 2022 heeft de Afdeling op die mogelijkheden gewezen. Er is in het geheel niet naar andere, minder ingrijpende middelen als mogelijkheid om de overtreding van de Apv te beëindigen gekeken. Het enkele standpunt van de burgemeester dat niet kan worden volstaan met een lichtere maatregel dan definitieve en volledige beëindiging is zonder nadere motivering onvoldoende. Bij het opleggen van de last onder bestuursdwang had in de last een kortere periode voor het staken van het bedrijf opgenomen kunnen worden. Ook had de burgemeester kunnen kiezen voor een last onder dwangsom wat betreft het aanbieden van de seksuele activiteiten, wat een minder zware impact heeft op het bedrijf. Ook heeft de burgemeester naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom het geven van massages en acupunctuurbehandelingen ook permanent gestaakt moest worden. De Afdeling is wel van oordeel dat voldoende is onderbouwd dat een sanctie het gehele bedrijf moet omvatten omdat het houden van toezicht anders ondoenlijk is. De slotsom is dat de het besluit inhoudende dat [appellant] de exploitatie van haar bedrijf definitief moet beëindigen onevenredig is, omdat niet is bezien of het handhavingsdoel met een minder ingrijpende sanctie had kunnen worden bereikt. De Afdeling zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Het betoog slaagt.
    Overschrijding redelijke termijn
    5.       Tot slot heeft [appellant] gesteld dat de duur van de gehele procedure te lang is geweest.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
    5.2.    Gelet op het ontbreken van een aantekening van ontvangst op het bezwaarschrift tegen het besluit van 26 augustus 2019 moet worden uitgegaan van de dag na dagtekening ervan, te weten 4 september 2019 (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 20 augustus 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1955). Het college heeft op 17 februari 2020 op het bezwaar beslist. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep op 17 maart 2020 ontvangen. De rechtbank heeft bij uitspraak van 30 oktober 2020 op het beroep beslist. De Afdeling heeft het daartegen door [appellant] ingestelde hoger beroep ontvangen op 27 december 2020. De Afdeling heeft bij uitspraak op 8 juni 2022 op het hoger beroep beslist en daarbij bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. Het college heeft ter uitvoering van die uitspraak op 5 juli 2022 een nieuw besluit genomen. De Afdeling heeft het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ontvangen op 20 juli 2022. Met de uitspraak van vandaag is op dat beroep beslist.
    5.3.    Vanaf het indienen van het bezwaarschrift op 4 september 2019 tot aan de uitspraak van 28 augustus 2024 zijn in totaal vier jaar, elf maanden en 24 dagen verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn in totaal met bijna één jaar is overschreden. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging of verkorting van deze termijn.
    5.4.    In zaken waarin een judiciële lus is toegepast, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. De redelijke behandelingsduur van het beroep na een judiciële lus is niet overschreden als deze niet langer dan anderhalf jaar na het instellen van het beroep heeft geduurd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2954). De Afdeling zal beoordelen of dit het geval is.
    5.5.    De rechtbank heeft binnen de redelijke behandelingsduur van anderhalf jaar uitspraak gedaan op het bij haar ingestelde beroep. De Afdeling heeft na bijna achttien maanden uitspraak gedaan op het bij haar ingestelde hoger beroep. Dat betekent dat de redelijke behandelingsduur van het hoger beroep niet is overschreden. Vervolgens heeft de Afdeling na twee jaar, één maand en acht dagen uitspraak gedaan op het beroep tegen het nieuwe besluit op bezwaar van 5 juli 2022. De Afdeling heeft daarmee de redelijke behandelingsduur van anderhalf jaar van dit beroep met zeven maanden overschreden. De totale overschrijding van de redelijke behandelingsduur door de Afdeling komt daarmee op zeven maanden.
    5.6.    Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn voor 7/12 deel moet worden toegerekend aan de Afdeling. Gelet op wat hierboven staat, wordt de overschrijding van de redelijke termijn voor het overige, 5/12 deel, toegerekend aan de burgemeester.
    5.7.    Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 1.000,00. Omdat de overschrijding aan de burgemeester en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van de burgemeester en de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). De Staat wordt veroordeeld tot betaling van € 583,33 en de burgemeester wordt veroordeeld tot betaling van € 416,67 aan [appellant] als vergoeding voor door [appellant] geleden immateriële schade.
    Conclusie
    6.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 5 juli 2022 wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Een sluiting voor onbepaalde tijd van het bedrijf "HuaXia Massage, Acupunctuur & Nagel Praktijk" van [appellant] is onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Volgens het Prostitutiesanctiebeleid bepalen de aard van de overtreding, de inbreuk op de rechtsorde en de termijn die is verstreken sinds de laatste overtreding de ernst van de overtreding en daarmee de zwaarte van de sanctie. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding, mede met het oog op finale beslechting van dit geschil, zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 26 augustus 2019 te herroepen en te bepalen dat de last wordt opgelegd om de exploitatie van het bedrijf voor de duur van één jaar te staken. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De procedure is hiermee beëindigd.
    7.       De Afdeling zal de burgemeester veroordelen tot een schadevergoeding van € 416,67 en de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) veroordelen tot een schadevergoeding van € 583,33 wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
    8.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden voor de behandeling van het beroep.
    9.       De burgemeester en de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moeten de door [appellant] gemaakte proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn vergoeden. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan de burgemeester als aan de Afdeling is toe te rekenen, moeten de burgemeester en de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) ieder de helft van de proceskosten vergoeden voor het verzoek om schadevergoeding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van 5 juli 2022, kenmerk JZ/2022/835136;
    III.      herroept het besluit van 26 augustus 2019, kenmerk V&H/2019/548313;
    IV.     bepaalt dat het [bedrijf] van [appellant] op het adres [locatie] in Haarlem voor één jaar gesloten mocht worden;
    V.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VI.     veroordeelt de burgemeester van Haarlem om aan [appellant] een schadevergoeding te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 416,67;
    VII.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een schadevergoeding te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 583,33;
    VIII.    veroordeelt de burgemeester van Haarlem tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) en de burgemeester van Haarlem tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50 (€ 218,75 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en € 218,75 te voldoen door de burgemeester van Haarlem), geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.      gelast dat de burgemeester van Haarlem aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024
    85-1050