ECLI:NL:RVS:2024:246, Raad van State, 24-01-2024, 202206515/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van een paal op de erfgrens tussen de percelen van [appellante] en [partij], afgewezen. [appellante] woont op een woonboot aan de [locatie 1]. Naast haar woont [partij] op een woonboot op [locatie 2]. [appellante] heeft ter bescherming van haar woonboot tegen aanvaringen een paal laten slaan op de erfgrens tussen de woonboten. [partij] ervaart hierdoor hinder met het in- en uitvaren van zijn plezierboot. [partij] heeft op 18 juli 2019 een verzoek tot handhaving gedaan bij het college omdat de paal volgens hem illegaal aanwezig is. Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college dit verzoek afgewezen. Het college heeft bij besluit van 22 september 2022, in afwijking van het advies van de vaste commissie van advies voor bezwaarschriften (hierna: de commissie), het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 19 december 2019 ongegrond verklaard. De commissie adviseerde om het bezwaar gegrond te verklaren.

202206515/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Badhoevedorp, gemeente Haarlemmermeer,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 2 november 2022 in zaak nr. 20/5670 in het geding tussen:
    [partij], wonend te Badhoevedorp, gemeente Haarlemmermeer,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van een paal op de erfgrens tussen de percelen van [appellante] en [partij], afgewezen.
    Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 november 2022 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 september 2022 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.M. Putz, is verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 18 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] woont op een woonboot aan de [locatie 1]. Naast haar woont [partij] op een woonboot op [locatie 2]. [appellante] heeft ter bescherming van haar woonboot tegen aanvaringen een paal laten slaan op de erfgrens tussen de woonboten. [partij] ervaart hierdoor hinder met het in- en uitvaren van zijn plezierboot. [partij] heeft op 18 juli 2019 een verzoek tot handhaving gedaan bij het college omdat de paal volgens hem illegaal aanwezig is. Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college dit verzoek afgewezen. Het college heeft bij besluit van 22 september 2022, in afwijking van het advies van de vaste commissie van advies voor bezwaarschriften (hierna: de commissie), het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 19 december 2019 ongegrond verklaard. De commissie adviseerde om het bezwaar gegrond te verklaren. De aanwezigheid van de paal is volgens de commissie in strijd met het bestemmingsplan "Nieuwe Meer 1e herziening" (hierna: het bestemmingsplan). Het college is afgeweken van dit advies, omdat het de functieaanduiding ’woonschepenligplaats’ in het bestemmingsplan anders interpreteert dan de commissie en een grenspaal passend vindt binnen die aanduiding. Omdat er geen sprake is van gebruik strijdig met het bestemmingsplan, is er volgens het college geen overtreding van artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wabo.
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [partij] gegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de planregels geen grenspaal toelaten op de bestemming "Water". De functieaanduiding ‘woonschepenligplaats’ geeft geen verruiming van de gebruiksmogelijkheden van de grond. Er is volgens de rechtbank sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft dit niet onderkend in zijn besluit van 22 september 2020, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft dit besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    4.       De wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Hoger beroep
    Is er sprake van een overtreding?
    5.       [appellante] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de grenspaal op de erfgrens tussen de twee woonboten een gebruik van de gronden betreft dat strijdig is met het bestemmingsplan. Volgens [appellante] is er geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarmee sluit zij zich aan bij de benadering van het college in het besluit van 22 september 2022 dat de grenspaal passend is binnen de functieaanduiding ‘woonschepenligplaats’ als bedoeld in artikel 19.1, aanhef en onder g, van de regels van het bestemmingsplan, en dat bij een woonschepenligplaats niet alleen een woonschip past, maar ook de aanwezigheid van aanverwante zaken zoals een grenspaal.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1841, is de juridische betekenis van een aanduiding op de verbeelding afhankelijk van hetgeen over deze aanduiding in de planregels is bepaald. Om aan de aanduiding juridische betekenis te geven, moet deze in de planregels worden verklaard. Bij de uitleg van de aanduiding kan worden gekeken naar de begripsbepaling, maar de doeleindeomschrijving, bouw- of gebruiksregels zijn doorslaggevend voor de juridische betekenis van de aanduiding. De planregels moeten letterlijk worden uitgelegd. Wanneer een begripsomschrijving ontbreekt of onduidelijk is, kan het college zelf nadere uitleg geven. Het is dan aan de Afdeling om te beoordelen of deze uitleg redelijk is.
    5.2.    De Afdeling stelt allereerst vast, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat de paal niet kan worden aangemerkt als een bouwwerk, omdat de paal geen constructie van enige omvang is. De bouwregels uit het bestemmingsplan zijn daarom hier niet relevant. Uit artikel 19.1, aanhef en onder g, van de regels bij het bestemmingsplan blijkt wat er ter plaatse van de aanduiding ‘woonschepenligplaats’ is toegestaan. Onder artikel 19.1 van de planregels komen twee bepalingen voor onder i. Dit duidt de Afdeling hierna aan met i(1) en i(2). Het voorgaande is uitgewerkt in artikel 19.1, aanhef en onder h, i(1), j, en i(2), van de planregels. Bij een woonschepenligplaats zijn verhardingen, groen en nutsvoorzieningen toegestaan. In artikel 1 wordt een ligplaats voor woonschepen gedefinieerd als ‘een gedeelte van openbaar water dat bestemd is voor een woonschip met bijbehorende voorzieningen zoals steigers en meerpalen’. De gebruiksregels uit artikel 19.3 geven een niet uitputtende opsomming van gebruik dat strijdig is met de bestemming "Water".
    5.3.    De paal betreft een zogenoemde grenspaal. Deze paal is bedoeld om de erfgrens aan te geven tussen de twee ligplaatsen en om de woonboot van [appellante] te beschermen tegen de plezierboot van [partij]. Vast staat dat het niet gaat om een voorziening als bedoeld in artikel 19.1, onder h, i(1), j of i(2) van de planregels. De paal is immers geen verharding, groen of nutsvoorzienig, terwijl het bepaalde onder i(2) alleen al niet van toepassing is omdat de paal geen bouwwerk is. Vervolgens rijst de vraag of het gaat om een voorziening die zo vanzelfsprekend hoort bij het hebben van een ligplaats voor een woonschip, dat de paal geacht moet onder de definitie van ‘woonschepenligplaats’ te vallen die is opgenomen in artikel 1 van de planregels. In dat verband heeft het college in het besluit van 22 september 2022 de analogie getrokken met erfafscheidingen in een tuin. Omdat het is toegestaan een dergelijke afscheiding te plaatsen in een tuin met de bestemming "Wonen", is het volgens het college ook toegestaan een grenspaal te plaatsen tussen twee ligplaatsen met de bestemming "Water". Het college heeft echter noch bij het nemen van dat besluit, noch op een ander moment in de procedure aannemelijk gemaakt dat het realiseren van grenspalen tussen ligplaatsen zodanig gebruikelijk is dat dergelijke palen op één lijn kunnen worden gesteld met een hek of andere afscheiding op de perceelgrens van een tuin. Ook wat [appellante] aanvoert biedt daarvoor geen grond. In verband daarmee ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de paal, ondanks het bepaalde in artikel 19.1, onder h, i(1), j en i(2) van de regels van het bestemmingsplan, planologisch is toegestaan. Dit betekent dat, omdat [appellante] geen omgevingsvergunning heeft voor het gebruik in afwijking van het bestemmingsplan, de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    6.       [appellante] voert aan dat handhavend optreden onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
    6.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.2.    De Afdeling stelt voorop dat het college in zijn besluiten van 19 december 2019 en van 22 september 2020 niet is toegekomen aan de vraag of zich bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat van handhaving moet worden afgezien. Het college heeft zich in die besluiten immers op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd is om handhavend op te treden zodat handhaving hoe dan ook niet aan de orde kan zijn. Verder heeft het college - in weerwil van de uitspraak van de rechtbank - nog geen nieuw besluit genomen waarin het zich alsnog over die vraag buigt. Met inachtneming daarvan ziet de Afdeling in wat [appellante] aanvoert geen grond om op voorhand te oordelen dat handhaving in dit geval tot onevenredige gevolgen zou leiden. Daarbij is van belang dat [appellante] heeft aangegeven geen vergunning aan te vragen om de grenspaal te legaliseren vanwege de hoge kosten die daaraan zijn verbonden. Dit betekent dat er geen concreet zicht bestaat op legalisatie van de overtreding. Voor zover [appellante] betoogt dat handhaving op voorhand onevenredig zou zijn, heeft zij dit betoog onvoldoende geconcretiseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Judiciële lus
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid van de Algemene Wet bestuursrecht te bepalen dat het tegen het nog te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    195-1099
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde led, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Regels bij bestemmingsplan "Nieuwe Meer - 1e herziening"
    Artikel 1
    […]
    ligplaats woonschepen:
    een gedeelte van openbaar water dat bestemd is voor een woonschip met bijbehorende voorzieningen zoals steigers en meerpalen
    […]
    Artikel 19.1
    "De voor ‘Water’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    g. ter plaatse van de aanduiding ‘woonschepenligplaats’ is een woonschepenligplaats toegestaan
    met daarbij behorend(e):
    h. verhardingen;
    i. groen;
    j. nutsvoorzieningen
    met daaraan ondergeschikt:
    i. vlonders, steigers, overkappingen of daaraan gelijk te stellen bouwwerken, geen gebouwen zijnde overeenkomstig de regels zoals deze zijn gesteld in artikel 32, 33 en 34."
    Artikel 19.3
    Tot een gebruik strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend het gebruik voor:
    a.       ligplaatsen voor woonschepen behoudens het bepaalde in artikel 19.2.1 onder c;
    b.       opslag, behoudens tijdelijke opslag voortkomend uit het onderhoud en/ of gebruik in overeenstemming met de bestemming van de betrokken gronden en bouwwerken.