ECLI:NL:RVS:2023:3703, Raad van State, 04-10-2023, 202103121/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gennep het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen diverse gestelde overtredingen op het perceel [locatie] te Ottersum voor wat betreft de overkapping toegewezen en voor het overige afgewezen. partij] exploiteert op het perceel een agrarisch bedrijf. [appellant sub 1] woont naast het perceel en heeft het college bij brief van 6 november 2018 verzocht om, voor zover relevant, handhavend op te treden tegen het door [partij] in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Gennep" en zonder omgevingsvergunning aanbrengen van verharding achter de aardappelloods, het kappen van bomen, het egaliseren van het terrein, het verwijderen van een dijk en het opslaan van kuilvoer in de Niersvallei. Het college heeft het verzoek om handhaving van [appellant sub 1] gedeeltelijk afgewezen.

202103121/1/R2.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Ottersum, gemeente Gennep,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Gennep,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 april 2021 in zaak nr. 20/207 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 april 2019 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen diverse gestelde overtredingen op het perceel [locatie] te Ottersum (hierna: het perceel) voor wat betreft de overkapping toegewezen en voor het overige afgewezen.
    Bij besluit van 10 december 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1], [partij] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 6 juni 2023 behandeld, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. C. van Deutekom, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Tummers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] exploiteert op het perceel een agrarisch bedrijf. [appellant sub 1] woont naast het perceel en heeft het college bij brief van 6 november 2018 verzocht om, voor zover relevant, handhavend op te treden tegen het door [partij] in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Gennep" (hierna: het bestemmingsplan) en zonder omgevingsvergunning aanbrengen van verharding achter de aardappelloods, het kappen van bomen, het egaliseren van het terrein, het verwijderen van een dijk en het opslaan van kuilvoer in de Niersvallei. Het college heeft het verzoek om handhaving van [appellant sub 1] gedeeltelijk afgewezen.
    Aangevallen uitspraak
    2.       Wat betreft de verharding is de rechtbank van oordeel dat aan een deel van de gronden waar de verharding is gerealiseerd de bestemming "Waarde - Houtopstanden en houtwallen" is toegekend. Artikel 34.5.1 van de planregels bepaalt dat het verboden is om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning een verharding aan te leggen. Nu de verharding zonder aanlegvergunning is gerealiseerd en de grond hierbij ook is geëgaliseerd, is sprake van een overtreding en heeft het college ten onrechte afgezien van handhavend optreden.
    Over het afgraven van de dijk overweegt de rechtbank dat aan de gronden ter plaatse van de dijk ook de bestemming "Waarde - ontwikkelingszone groen" is toegekend. Op grond van artikel 37.4.1 van de planregels is het verboden om op gronden met die bestemming zonder omgevingsvergunning de bodem te ontginnen, te verlagen of af te graven, op te hogen en/of te egaliseren. Naar het oordeel van de rechtbank valt het afgraven van een dijk om achterliggende percelen (eenvoudiger) te kunnen benaderen niet onder de uitzonderingen op de vergunningplicht die artikel 37.4.2 van de planregels noemt en is er sprake van een overtreding waartegen het college handhavend had moeten optreden.
    De rechtbank stelt vast dat wat betreft het verwijderen van bomen en het aantasten van houtwallen niet is gebleken van een overtreding. Uit de beschikbare foto’s en tekeningen bij de rapporten blijkt niet (evident) dat er sinds het onderzoek uit 2013 bomen zijn gekapt.
    De rechtbank is ten slotte van oordeel dat de opslag van kuilvoer, gelet op de aard en omvang van het agrarische bedrijf van [partij], valt onder de "opslag die geschiedt in het kader van normale agrarische bedrijfsvoering". Hierdoor is in zoverre van een overtreding geen sprake.
    Het hoger beroep van het college
    3.       Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verharding op het perceel van [partij] onderdeel uit maakt van de vergunning van 10 mei 2010, die is verleend voor het plaatsen van de silo’s. Bovendien zijn er bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien. De silo’s kunnen zonder verharding namelijk niet overeenkomstig het normale gebruik worden benut. Ook heeft [appellant sub 1] er volgens het college geen belang bij om [partij] alsnog een vergunning aan te laten vragen voor de verharding en het egaliseren van de grond.
    Het college stelt zich verder op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de grond waar de dijk is gelegen mede de bestemming "Waarde - ontwikkelingszone groen" heeft, waardoor het verwijderen van de dijk verboden is. Het college bestrijdt dat de grond waar de dijk is gelegen deze bestemming heeft. Indien de Afdeling het oordeel van de rechtbank niettemin zou volgen, stelt het college dat aan de gronden de aanduiding "bouwvlak" is toegekend. Op grond van artikel 37.4.2, onder d, van de planregels is het verbod tot het verwijderen van de dijk niet van toepassing op werken en werkzaamheden op en in gronden die binnen agrarische bouwvlakken liggen. Ook hier geldt volgens het college dat [appellant sub 1] geen belang heeft bij het terugbrengen van de dijk. De kosten die [partij] moet maken om alsnog een vergunning voor het verwijderen van de dijk aan te vragen zijn onevenredig.
    Overtreding ten aanzien van verharding en egalisatie?
    3.1.    Omdat de verharding zonder aanlegvergunning is aangebracht, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college ten onrechte stelt dat er geen sprake is van een overtreding. Een deel van de gronden waar verharding is aangebracht heeft de dubbelbestemming "Waarde - Houtopstanden en houtwallen". Artikel 34.5.1 van de planregels bepaalt dat het verboden is om zonder een aanlegvergunning (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) oppervlakteverhardingen aan te brengen. Er is geen aanlegvergunning verleend. Zoals de Afdeling eerder in haar uitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4441, onder 2.1, ten aanzien van een ander handhavingsverzoek van [appellant sub 1] heeft overwogen kan de verharding niet worden gelegaliseerd door een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Nu de verharding zonder aanlegvergunning is aangelegd is er sprake van een overtreding.
    De rechtbank heeft verder terecht vastgesteld dat niet meer in geschil is dat zonder een aanlegvergunning is geëgaliseerd, waardoor ook op dit punt sprake is van een overtreding.
    Het betoog slaagt niet.
    Overtreding ten aanzien van het verwijderen van de dijk?
    3.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college ten onrechte stelt dat er geen sprake is van een overtreding voor wat betreft het verwijderen van een gedeelte van de dijk. De bestemmingen "Waterstaat - Bergend regime" en "Agrarisch met waarden - Landschappelijke openheid" staan weliswaar niet aan het verwijderen van de dijk in de weg, maar uit de combinatie van de overlegde kaarten en foto’s leidt de Afdeling af dat de dijk in elk geval gedeeltelijk ook de bestemming "Waarde - Ontwikkelingszone groen" had. Artikel 37.4.1. van de planregels verbiedt op gronden met deze bestemming het ontginnen, bodem verlagen of afgraven, ophogen en/of egaliseren van de bodem en daarmee dus ook het verwijderen van een dijk zonder omgevingsvergunning.
    Het college stelt zich tevergeefs op het standpunt dat de gronden ter plaatse van de dijk in een agrarisch bouwvlak lagen. Alleen de gronden ten zuiden van de locatie van de dijk hebben de aanduiding "bouwvlak", waardoor het verwijderen van de dijk niet op grond van artikel 37.4.2, onder d, van de planregels is uitgezonderd van het verbod zoals opgenomen in artikel 37.4.1 van de planregels.
    Het betoog slaagt niet.
    Handhaving onevenredig?
    3.3.    Gezien het vorenstaande is er dus sprake van een overtreding wat betreft de egalisatie en de verharding van de gronden en het verwijderen van de dijk. De Afdeling overweegt dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. Daarvan is hier geen sprake. Dat volgens het college maar een klein deel van de verharding de dubbelbestemming "Waarde - Houtopstanden en houtwallen" heeft en dat de silo’s zonder verharding niet goed overeenkomstig het normale gebruik kunnen worden benut, maakt op zichzelf niet dat handhaving onevenredig is. [partij] had de mogelijkheid een vergunning aan te vragen voor de verharding en niet valt in te zien waarom het erg bezwarend zou zijn om daartoe een aanvraag in te dienen. De Afdeling volgt het college ook niet in zijn standpunt dat handhavend optreden onevenredig zou zijn omdat [appellant sub 1] er geen belang bij heeft om [partij] alsnog een vergunning aan te laten vragen voor de verharding, het egaliseren van de grond en het verwijderen van de dijk. Het doel van een vergunningstelsel is namelijk het reguleren van dergelijke activiteiten. Het college heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat handhavend optreden tegen het verwijderen van de dijk onevenredig is. [appellant sub 1] heeft als eigenaar van het aangrenzende perceel namelijk vanuit overstromingsoogpunt een belang bij het behoud van de dijk en bij het behoud van groen. Kortom, uit wat het college aanvoert blijkt niet dat handhavend optreden onevenredig zou zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    4.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van kaalslag op de gronden direct ten westen van zijn perceel tot aan de eerste bedrijfsgebouwen van [partij]. Uit de diverse luchtfoto’s, een rapport van RMB van 31 mei 2013 en de metingen die het college in 2018 heeft verricht, blijkt volgens [appellant sub 1] dat er kaalslag heeft plaatsgevonden. Het college heeft de bomenkap in de periode tussen 2013 en 2018 onterecht niet in kaart gebracht. In de uitspraak van 7 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:734, onder 6.3) heeft de Afdeling geoordeeld dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de kaalslag die heeft plaatsgevonden na 2013 in de houtwallen die het dichtst bij de perceelgrens van [appellant sub 1] zijn gelegen.
    [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de opslag van kuilvoer niet strijdig is met het bestemmingsplan. [appellant sub 1] bestrijdt dat de opslag is aan te merken als "opslag in het kader van de normale agrarische bedrijfsvoering" in de zin van artikel 6.4.1, aanhef en onder h, van de planregels. De rechtbank heeft, nu de planregels geen nadere definitie bevatten van dit begrip, ten onrechte aansluiting gezocht bij een taalkundige uitleg. De opslag is echter te omvangrijk om redelijkerwijs te kunnen spreken van "opslag in het kader van de normale agrarische bedrijfsvoering".
    Kaalslag
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er ten zuiden en oosten van de machineberging bomen zijn verwijderd. Naar aanleiding van handhavingsverzoeken van [appellant sub 1] uit 2013 en 2018 heeft de toenmalige omgevingsdienst de bomen op het perceel op beide momenten geteld en het resultaat daarvan neergelegd in een rapport. In de rapporten is op een globale plattegrond schematisch aangegeven waar bomen staan. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 7 april 2021 heeft overwogen (ECLI:NL:RVS:2021:734, onder 6.3), kan uit de globale locaties en onderlinge positionering van de bomen volgens de plattegronden worden afgeleid dat er tussen 2013 en 2018 geen bomen zijn gekapt (beide rapporten tellen 31 bomen ten zuiden van de machineberging en zes ten oosten daarvan).
    4.2.    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat [appellant sub 1] evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat er bomen zijn gekapt in de houtwal. De Afdeling heeft in de uitspraak van 7 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:734, onder 6.3) weliswaar geoordeeld dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de kaalslag die na 2013 heeft plaatsgevonden in de houtwallen, maar het college heeft in het kader van de voorliggende procedure luchtfoto’s overlegd aan de hand waarvan de staat van de houtwal kan worden beoordeeld. Uit de ingediende luchtfoto’s van 2013, 2014, 2015 en 2019 blijkt niet dat er sinds 2013 bomen zijn gekapt in de houtwal. Op dit punt is dan ook niet gebleken van een overtreding.
    Het betoog slaagt niet.
    Kuilvoeropslag
    5.       De rechtbank heeft terecht overwogen dat de opslag van kuilvoer niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de opslag geschiedt in het kader van een normale agrarische bedrijfsvoering. Artikel 6.4.1, aanhef en onder h, van de planregels bepaalt dat op grond van de ter plaatse geldende bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap" tot een met het bestemmingsplan strijdig gebruik in ieder geval wordt gerekend "het gebruik van gronden als stort- of opslagplaats van al dan niet aan het gebruik onttrokken voorwerpen, stoffen en materialen, behoudens opslag die geschiedt in het kader van de normale agrarische bedrijfsvoering." De planregels bevatten geen definitie van het begrip "opslag die geschiedt in het kader van de normale agrarische bedrijfsvoering". [partij] exploiteert een veehouderij op het perceel. Het kuilvoer dient als voeding voor het vee. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 16 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP7780, onder 2.3), dient onder de normale agrarische bedrijfsvoering van een veehouderij mede te worden begrepen het opslaan van voer ten behoeve van het eigen vee. Er is op dit punt geen sprake van een overtreding.
    De Afdeling volgt [appellant sub 1] ook niet in zijn standpunt dat bepaald gebruik niet alleen getoetst moet worden aan de specifieke gebruiksregels van een bestemming, maar ook aan alle doeleinden uit de bestemmingsbeschrijving van in dit geval de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap". In tegenstelling tot wat [appellant sub 1] aanvoert, hoeven met een bepaald gebruik niet alle doeleinden van een bestemming te worden verwezenlijkt, maar slechts een daarvan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    6.       De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
    7.       Omdat het hoger beroep van het college ongegrond is moet het college de proceskosten van [appellant sub 1] vergoeden.
    8.       Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gennep tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Gennep een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Tuit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
    425-1044