ECLI:NL:RVS:2024:3500, Raad van State, 28-08-2024, 202303288/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een boete van € 20.500,- opgelegd vanwege het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] aan de woningvoorraad. De woning is een sociale huurwoning, waarvan Stichting Ymere de eigenaar is. De woning bestaat uit één bouwlaag en heeft een oppervlakte van 84 m2. De woning werd gehuurd door de vader van [appellant], [naam vader]. Op het adres van de woning staat hij ingeschreven in de basisregistratie personen, evenals zijn [appellant] zelf. Op 20 april 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen dat zij hebben opgemaakt van dit bezoek blijkt dat zij in de woning vijf toeristen hebben aangetroffen. De toeristen hebben de woning voor drie nachten geboekt via airbnb. Zij hebben de sleutel ontvangen van de host, [naam], een man van ongeveer dertig jaar oud. Met hem hebben ze afgesproken dat hij de sleutel bij het uitchecken ook weer in ontvangst neemt.

202303288/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 april 2023 in zaak nr. 20/4521 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 mei 2019 heeft het college aan [appellant] een boete van € 20.500,- opgelegd vanwege het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] (hierna: de woning) aan de woningvoorraad.
    Bij besluit van 15 juli 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 april 2023 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 juli 2020 vernietigd voor zover daarin de boete is vastgesteld op € 20.500,-, het besluit van 16 mei 2019 herroepen voor zover daarin de boete is vastgesteld op € 20.500,-, de boete vastgesteld op € 13.950,- en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het besluit van 15 juli 2020.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.A. Bouwman, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Boorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De woning is een sociale huurwoning, waarvan Stichting Ymere de eigenaar is. De woning bestaat uit één bouwlaag en heeft een oppervlakte van 84 m2.
    De woning werd gehuurd door de vader van [appellant], [vader]. Op het adres van de woning staat hij ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp), evenals zijn [appellant] zelf.
    2.       Op 20 april 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen dat zij hebben opgemaakt van dit bezoek blijkt dat zij in de woning vijf toeristen hebben aangetroffen. De toeristen hebben de woning voor drie nachten geboekt via airbnb. Zij hebben de sleutel ontvangen van de host, [naam], een man van ongeveer dertig jaar oud. Met hem hebben ze afgesproken dat hij de sleutel bij het uitchecken ook weer in ontvangst neemt.
    Standpunt college
    3.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is overtreden. Volgens het college wordt een woning, door deze te gebruiken voor toeristische verhuur, onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Als evenwel bij onttrekking vanwege vakantieverhuur wordt voldaan aan een aantal voorwaarden, gaat het college niet over tot handhaving in de vorm van een boete. Die voorwaarden zijn dat de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook in de brp is ingeschreven, de vakantieverhuur maximaal 30 dagen per jaar plaatsvindt, er niet aan meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend en er geen sprake is van een huurwoning die in eigendom is van een woningcorporatie. Aan deze voorwaarden is in dit geval niet voldaan. Zo was de woning in eigendom van een woningcorporatie en werd de woning aan meer dan vier personen verhuurd. Aangezien [appellant] de woning aan de toeristen heeft verhuurd, is aan hem een boete opgelegd van € 20.500,-, aldus het college.
    4.       De rechtbank heeft de opgelegde boete gematigd tot een bedrag van € 15.500,- wegens geringe financiële draagkracht van [appellant]. Vanwege overschrijding van de redelijke termijn heeft de rechtbank de boete vervolgens nog eens met 10% gematigd. Zij heeft de boete op € 13.950,- vastgesteld.
    5.       [appellant] kan zich met dit oordeel van de rechtbank niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het zeer kortdurend verhuren van een woning als onttrekking wordt beschouwd, nu hij in de woning zijn hoofdverblijf had. Het beleid ten aanzien van de definitie van woningonttrekking is sinds het opleggen van de boete aangepast. Nu is van woningonttrekking enkel nog sprake als de woning niet meer wordt bewoond. Daarvan is hier geen sprake. Woningonttrekking bij vakantieverhuur wordt ook niet meer genoemd in tabel 4 van bijlage 3 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2024. Op grond van het lex mitior-beginsel zou dit moeten betekenen dat de boete dan vervalt.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317), volgt uit de verhuur van de woning aan en het gebruik van de woning door toeristen dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze derhalve aan de woonruimtevoorraad was onttrokken. Dit geldt ook als de woning eenmalig en kortdurend werd verhuurd aan toeristen. Dat [appellant] ten tijde van belang in de woning zijn hoofdverblijf had, laat onverlet dat de woning gedurende de verhuur niet als woning kon worden gebruikt en doet dus aan het voorgaande niet af.
    Dat in tabel 4 van bijlage 3 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2024 het woord ‘onttrekking’ niet wordt genoemd, betekent, anders dan [appellant] betoogt, niet dat de boete om die reden zou moeten vervallen. Uit artikel 35, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 23c, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014, zoals deze thans luidt, volgt dat de raad in de Huisvestingsverordening kan bepalen dat een boete wordt opgelegd voor het zonder vergunning in gebruik geven van een woning voor toeristische verhuur. De stelling van [appellant] dat er thans geen grondslag voor de boete meer zou zijn, volgt de Afdeling dan ook niet. Dat, ten slotte, op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2024 vakantieverhuur waarbij niemand hoofdverblijf in de woning heeft als ernstigere overtreding van het onttrekkingsverbod wordt aangemerkt, met een hogere boete tot gevolg, dan vakantieverhuur waarbij iemand wel hoofdverblijf in de woning heeft, maar aan één van de andere voorwaarden voor vakantieverhuur niet is voldaan, betekent niet dat er in dit laatste geval geen sprake zou zijn van onttrekking.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank de boete onvoldoende heeft gematigd. In dit kader voert hij allereerst aan dat de regel dat aan niet meer dan vier personen mag worden verhuurd beoogt de leefomgeving te beschermen. Echter, aantasting van de leefomgeving wordt door het college wel op de koop toe genomen als het een vergunning verleent voor omzetting van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten. Het college meet met twee maten. In een dergelijk geval past een hoge boete zoals nu aan hem is opgelegd niet, aldus [appellant]. Dit geldt temeer nu er in zijn geval geen klachten zijn geweest over aantasting van de leefomgeving. Voorts voert [appellant] in dit kader aan dat de regelgeving omtrent boeteoplegging inmiddels meerdere keren is aangepast en het meest gunstige regime dient te gelden. Ook voert [appellant] in dit verband aan dat onvoldoende is meegewogen dat de verhuur al vergaande gevolgen voor hem heeft gehad, nu hiervan melding is gemaakt aan Stichting Ymere en deze de woning via een rechterlijk vonnis heeft laten ontruimen. Ten slotte voert [appellant] aan dat de boete veel te hoog is in verhouding tot zijn inkomen.
    7.1.    De boete die aan [appellant] is opgelegd, is gebaseerd op de boetetabel uit de Huisvestingsverordening Amsterdam die ziet op toeristische verhuur/vakantieverhuur (tabel 4 uit bijlage 3). Bij uitspraak van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3416, heeft de Afdeling geoordeeld dat deze boetetabel onverbindend is wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat daarin - kort gezegd - onvoldoende wordt gedifferentieerd.
    Dit betekent dat het betoog alleen al hierom slaagt.
    7.2.    Dat tabel 4 uit bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening Amsterdam onverbindend is, betekent niet dat aan [appellant] in het geheel geen boete had mogen worden opgelegd. Hij heeft immers in strijd gehandeld met enkele voorwaarden voor vakantieverhuur. De Afdeling zal daarom zelf de hoogte van de boete vaststellen. Zij acht in dit geval een boete van € 5.000,- passend en geboden.
    Van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb die aanleiding geven tot een matiging van dit bedrag is geen sprake. Dat de verhuur aan toeristen niet tot overlast zou hebben geleid, is niet een dergelijke bijzondere omstandigheid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:370), betekent de omstandigheid dat direct omwonenden kennelijk niet hebben geklaagd, niet dat er geen overlast zou zijn geweest. Bovendien beperkt het leefbaarheidscriterium zich niet tot direct omwonenden. Dat [appellant] de boete niet zou kunnen betalen en zijn financiële draagkracht derhalve tot matiging zou moeten leiden, is niet gebleken. In dit kader is van belang dat [appellant] op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht dat hij nu meer verdient dan ten tijde van het opleggen van de boete en de uitspraak van de rechtbank. Dat de woning inmiddels is ontruimd, is evenmin een bijzondere omstandigheid die noopt tot matiging, alleen al omdat uit een e-mail van Stichting Ymere kan worden afgeleid dat zij niet alleen ontruiming heeft gevorderd vanwege de toeristische verhuur van de woning, maar ook omdat de vader van [appellant], die de huurder van de woning was, geen hoofdverblijf in de woning had, en laatstgenoemde reden voldoende was voor de rechter om de vordering tot ontruiming toe te wijzen.
    8.       [appellant] betoogt ten slotte dat een verlaging van de boete met 10% vanwege de overschrijding van de redelijke termijn niet voldoende is.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer haar uitspraak van 9 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, volgt dat voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt geldt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan. Deze termijn vangt aan op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (HR 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11). De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.
    8.2.    Dit geschil is gestart met het voornemen tot boeteoplegging van 26 april 2019 en eindigt met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de procedure vijf jaar en 4½ maand heeft geduurd, en daarmee één jaar en 4½ maand te lang heeft geduurd. In een geval waarin de redelijke termijn met meer dan een jaar is overschreden, handelt de Afdeling naar bevind van zaken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913.
    9.       In dit geval acht de Afdeling een vermindering van de boete met 15% redelijk. Dit betekent dat de boete van € 5.000,- met 15% zal worden gematigd, tot een bedrag van € 4.250,-.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de rechtbank de boete heeft vastgesteld op € 13.950,- en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het besluit van 15 juli 2020. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 4.250,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van dat besluit. De uitspraak van de rechtbank zal voor het overige worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 april 2023 in zaak nr. 20/4521, voor zover de rechtbank daarin de boete heeft vastgesteld op € 13.950,- en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 15 juli 2020;
    III.      bepaalt dat de boete € 4.250,- bedraagt;
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 15 juli 2020;
    V.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.220,89 waarvan € 2.187,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024
    752