ECLI:NL:RVS:2024:1975, Raad van State, 08-05-2024, 202206403/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 11 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellanten sub 1] tezamen een boete opgelegd van € 20.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] in Amsterdam aan de bestemming wonen en een last onder dwangsom ter hoogte van € 50.000,- ineens als de overtreding niet binnen twee weken is beëindigd en beëindigd blijft. [appellanten sub 1] zijn eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Zij verhuren de woning aan [appellante sub 2]. Op 11 maart 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. In het rapport van bevindingen dat van dit bezoek is opgemaakt, is vermeld dat er vier personen op het adres van de woning staan ingeschreven in de basisregistratie personen, te weten de heren [naam A], [naam B] en [naam C] en [naam D]. In het rapport is verder vermeld dat er in de woning vijf personen wonen, waarvan er vier personen in de woning zijn aangetroffen, te weten de heren [naam A], [naam B] en [naam E] en [naam F].

202206403/1/A2.
    Datum uitspraak: 8 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te [woonplaats],
    2.       [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 september 2022 in zaken nrs. 20/596, 20/597, 20/600 en 20/601 in de gedingen tussen:
    [appellanten sub 1] en [appellante sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij onderscheiden besluiten van 11 juli 2019 heeft het college aan [appellanten sub 1] tezamen een boete opgelegd van € 20.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] in Amsterdam aan de bestemming wonen en een last onder dwangsom ter hoogte van € 50.000,- ineens als de overtreding niet binnen twee weken is beëindigd en beëindigd blijft.
    Bij onderscheiden besluiten van 11 juli 2019 heeft het college aan [appellante sub 2] een boete opgelegd van € 20.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] in Amsterdam aan de bestemming wonen en een last onder dwangsom ter hoogte van € 50.000,- ineens als de overtreding niet binnen twee weken is beëindigd en beëindigd blijft.
    Bij vier onderscheiden besluiten van 18 december 2019 heeft het college de bezwaren van [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] ongegrond verklaard voor zover dat is gericht tegen de oplegging van de twee lasten onder dwangsom en niet-ontvankelijk voor zover dat is gericht tegen de oplegging van de twee boetes.
    Bij uitspraak van 23 september 2022 heeft de rechtbank de door [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] ingestelde beroepen tegen de vier besluiten van 18 december 2019, voor zover thans van belang, ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2024, waar [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [appellante sub 1A], beiden bijgestaan door mr. M.M. van Kordelaar en mr. S.S. Jangali, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.M.E. Schuttenhelm en M. Guminska, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellanten sub 1] zijn eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). Zij verhuren de woning aan [appellante sub 2].
    2.       Op 11 maart 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. In het rapport van bevindingen dat van dit bezoek is opgemaakt, is vermeld dat er vier personen op het adres van de woning staan ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp), te weten de heren [naam A], [naam B] en [naam C] en [naam D]. In het rapport is verder vermeld dat er in de woning vijf personen wonen, waarvan er vier personen in de woning zijn aangetroffen, te weten de heren [naam A], [naam B] en [naam E] en [naam F]. De vier personen verklaren onder meer het volgende. De heren [naam A] en [naam B] wonen sinds december 2018 in de woning, de andere drie bewoners zijn in januari 2019 gekomen. Alle vijf werken voor [bedrijf A]. Zij huren de woning van hun werkgever en betalen allemaal € 360,- huur per maand. Zij weten niet hoe lang zij in de woning zullen blijven. De eigenaar van de woning hebben zij nog nooit gezien. [naam C] en [naam D], die op het adres staan ingeschreven in de brp, zijn momenteel in Roemenië. De bewoners weten niet hoe lang zij nog wegblijven. In de kamer van [naam C] en [naam D] slaapt [naam A] sinds december 2018.
    3.       Volgens het college blijkt uit de bevindingen van de toezichthouder dat de woning zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning wordt onttrokken of onttrokken wordt gehouden, doordat deze voor kortdurend verblijf wordt verhuurd. Omdat zowel de eigenaren [appellanten sub 1] als de huurder [appellante sub 2] hiervoor verantwoordelijk zijn, heeft het college aan hen bij onderscheiden besluiten van 11 juli 2019 een boete en een last onder dwangsom opgelegd.
    Zowel [appellanten sub 1] als [appellante sub 2] hebben vervolgens bezwaar gemaakt. Het college heeft bij twee onderscheiden besluiten van 18 december 2019 het bezwaar tegen de opgelegde boetes niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaar te laat is ingediend en deze termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Het bezwaar tegen de twee opgelegde lasten onder dwangsom heeft het college bij twee onderscheiden besluiten van 18 december 2019 ongegrond verklaard.
    4.       De rechtbank heeft de beroepen van [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] tegen de vier besluiten van 18 december 2019 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft wel aanleiding gezien om het college te veroordelen tot vergoeding van de door [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] gemaakte kosten van beroep en het door hen betaalde griffierecht.
    5.       [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] kunnen zich hiermee niet verenigen en hebben hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    Bezwaar tegen boetebesluiten te laat?
    6.       [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] betogen allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat zij wel degelijk tijdig bezwaar hebben gemaakt tegen de twee boetebesluiten van 11 juli 2019. In dit kader voeren zij allereerst aan dat de twee boetebesluiten hetzelfde kenmerk hadden als de twee besluiten waarbij een last onder dwangsom is opgelegd en dat alle vier de besluiten zijn gebaseerd op dezelfde feitenconstellatie. In hun bezwaarschriften van 24 juli 2019 zijn zij opgekomen tegen het standpunt van het college dat er sprake is van een overtreding. Dit ziet ook op de boetebesluiten. Het college heeft in de besluiten op bezwaar inzake de boetebesluiten ook inhoudelijk overwegingen opgenomen met betrekking tot de overtreding en daarmee het bezwaarschrift inhoudelijk behandeld. Om deze redenen kan het oordeel van de rechtbank dat hun bezwaren tegen de boetebesluiten terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard, niet in stand blijven, aldus [appellanten sub 1] en [appellante sub 2].
    6.1.    Het college heeft ter zitting bij de Afdeling zijn standpunt dat de bezwaren tegen de boetebesluiten te laat zijn gemaakt, gehandhaafd. Daarbij heeft het desgevraagd te kennen gegeven dat als de Afdeling tot het oordeel zou komen dat artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 niet zou zijn overtreden, het de opgelegde boetes niet zal innen.
    6.2.    Op 24 juli 2019 is namens [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] een bezwaarschrift ingediend. Hieruit blijkt dat het bezwaarschrift is gericht tegen de beslissingen die als bijlage 1 en 2 bij het bezwaarschrift zijn gevoegd en waarbij een last onder dwangsom is opgelegd. Als bijlage 1 en 2 zijn de twee besluiten van 11 juli 2019 gevoegd waarin aan [appellanten sub 1] enerzijds en [appellante sub 2] anderzijds een last onder dwangsom is opgelegd.
    In het aanvullend bezwaarschrift van 4 november 2019 wordt uitdrukkelijk vermeld dat (ook) bezwaar wordt gemaakt tegen de twee boetebesluiten van 11 juli 2019. Hierbij is een afschrift gevoegd van een bezwaarschrift, dat gedateerd is op 24 juli 2019 en waarin vetgedrukt staat vermeld dat dit bezwaar is gericht tegen de twee boetebesluiten van 11 juli 2019. Beide boetebesluiten zijn ook als bijlagen bij dit bezwaarschrift gevoegd. In reactie op het standpunt van het college dat het dit bezwaarschrift niet heeft ontvangen, hebben [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] het college laten weten dat zij geen bewijs hebben kunnen traceren waaruit blijkt dat dit bezwaarschrift is verzonden.
    Gelet op het voorgaande volgt de Afdeling [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] niet in hun standpunt dat zij met het op 24 juli 2019 ingediende bezwaarschrift beoogd hebben ook bezwaar te maken tegen de boetebesluiten. Het college had dit bezwaarschrift dan ook niet hoeven opvatten als ware het ook gericht tegen de boetebesluiten. Dat in dit bezwaarschrift wordt aangevoerd dat geen sprake is van een overtreding, maakt dit niet anders. Lasten onder dwangsom en boetes worden met een ander doel opgelegd, zodat niet automatisch kan worden gesteld dat met betwisting van de last onder dwangsom ook betwisting van de boete was beoogd en vice versa.
    Gelet op het voorgaande hebben [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] eerst op 4 november 2019 bezwaar gemaakt tegen de boetebesluiten van 11 juli 2019. Nu de bezwaartermijn op 22 augustus 2019 afliep, is dit bezwaar te laat.
    6.3.    In artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
    Op 30 januari 2024 heeft de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) vier uitspraken gedaan over de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding (ECLI:NL:CBB:2024:31, ECLI:NL:CBB:2024:32, ECLI:NL:CBB:2024:33 en ECLI:NL:CBB:2024:34). Daarin heeft het CBb - kort gezegd - uiteengezet dat bestuursorganen en bestuursrechters in bepaalde gevallen bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding meer rekening moeten houden met bijzondere omstandigheden die de indiener van het bezwaar- of beroepschrift betreffen. Als dergelijke bijzondere omstandigheden zich voordoen, moeten zij nagegaan of die maken dat de termijnoverschrijding de indiener (niet) kan worden toegerekend. Daarbij geldt dat als de indiener gedurende (een deel van) de overschreden bezwaar- of beroepstermijn werd bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener, blijft gelden dat diens handelen in beginsel voor risico van de indiener komt.
    6.4.    [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] werden gedurende (een deel van) de bezwaartermijn bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener, namelijk de gemachtigde. Zoals hiervoor uiteengezet blijft in een dergelijk geval gelden dat diens handelen in beginsel voor rekening van de indiener komt. Van een professioneel rechtsbijstandverlener mag immers worden verwacht dat deze de termijnen bewaakt. Van zeer bijzondere omstandigheden aan de zijde van de gemachtigde, die de termijnoverschrijding verschoonbaar zouden kunnen maken, is niet gebleken. Dit betekent dat het niet tijdig indienen van het bezwaar tegen de boetebesluiten aan [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] kan worden toegerekend, zodat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is.
    6.5.    Het betoog slaagt niet.
    Overtreding artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014?
    7.       [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is overtreden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen was er geen sprake van tijdelijk verblijf. Alle bewoners werkten al langer dan zes maanden in Nederland en hebben langer dan zes maanden in de woning gewoond.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van vandaag in de zaken met nummers 202204626/1/A2 en 202204628/1/A2, ECLI:NL:RVS:2024:1870, is voor de vraag of sprake is van woningonttrekking van belang of de woning wordt gebruikt met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Is iemand ingeschreven in de brp, dan bestaat een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning.
    7.2.    Het college heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat het voor de vraag of iemand een woning bewoont in de zin van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Amsterdam vooral kijkt naar de vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft. Daarbij hecht het veel waarde aan de intentie van de bewoner en veel minder aan de inschrijving in de brp en/of de feitelijke duur van de bewoning. Dit betekent volgens het college dat het zelfs mogelijk is dat ook in het geval een bewoner ingeschreven staat op het adres van de woning en daar langer dan zes maanden woont, de woning wordt onttrokken aan de woningvoorraad. Volgens het college hadden de bewoners in het onderhavige geval niet hun hoofdverblijf in de woning. Een deel van de bewoners stond niet ingeschreven in de brp en de bewoners hebben geen huurovereenkomst met [appellante sub 2]. De bewoners hadden ook niet de intentie om lang in de woning te blijven wonen. Dit blijkt volgens het college uit het feit dat de woning als dienstwoning aan de bewoners ter beschikking is gesteld op grond van hun uitzendovereenkomst en dat zij zelf niet weten hoe lang zij in de woning zullen blijven wonen. Volgens de uitzendovereenkomst hebben zij daar ook geen zeggenschap over, aldus het college. Verder blijkt uit de bestreden besluiten dat het college zich op het standpunt stelt dat van binding met of zorg voor de omgeving niet is gebleken. Weliswaar verblijven sommige arbeidsmigranten feitelijk voor langere tijd in de woning, maar dit gebeurt niet op basis van een onderliggende huurovereenkomst en is daarnaast afhankelijk van de wens van de werkgever van de bewoners, aldus het college.
    7.3.    De Afdeling stelt voorop dat de woning is gebruikt voor bewoning door (buitenlandse) werknemers die in Nederland werkzaam zijn en niet voor bijvoorbeeld toeristen.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aangetoond dat de woning door de bewoners niet werd gebruikt met als doel om daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden. Dat de bewoners hun hoofdverblijf elders hadden, heeft het college niet onderbouwd. Weliswaar stond een deel van de bewoners niet ingeschreven op het adres in de brp, maar dit is onvoldoende om aan te nemen dat zij ten tijde van het bezoek van de toezichthouders op 11 maart 2019 geen hoofdverblijf hadden in de woning. Hierbij is van belang dat het college zelf heeft toegelicht dat het voor de vraag of iemand hoofdverblijf in een woning heeft weinig belang hecht aan een inschrijving in de brp, maar vooral te kijken naar de intentie van de bewoners. De Afdeling acht in dat kader van belang dat geen van de bewoners als doel had maar kort in de woning te blijven wonen en dat een deel van de bewoners op dit moment nog steeds in de woning woont. Dat in de uitzendovereenkomsten van de bewoners was bepaald dat hun werkgever, [bedrijf B], hen een dienstwoning aanbood gedurende de duur van de uitzendovereenkomst en dat zij na het beëindigen van die overeenkomst de woning binnen vier dagen moesten verlaten, maakt het voorgaande niet anders. Uit de eerder vermelde zaken met nummers 202204626/1/A2 en 202204628/1/A2, waarin vandaag ook uitspraak wordt gedaan, is de Afdeling namelijk gebleken dat aan deze bepaling in de praktijk geen gevolg werd gegeven. Ook het ontbreken van een schriftelijke huurovereenkomst is onvoldoende om aan te nemen dat de bewoners geen hoofdverblijf in de woning hadden, alleen al omdat schriftelijkheid geen constitutief vereiste is voor de totstandkoming van een huurovereenkomst en een huurovereenkomst dus ook mondeling tot stand kan komen. In dat verband is nog relevant dat ieder van de bewoners maandelijks een bedrag aan huur betaalde aan [appellante sub 2]. De stelling van het college in de bestreden besluiten dat niet is gebleken dat de bewoners binding met en zorg voor de omgeving hadden, volgt de Afdeling evenmin. Daargelaten dat niet is komen vast te staan dat er geen huurovereenkomst is en dat het verblijf afhankelijk is van de werkgever, zijn dit geen omstandigheden waaruit binding met en zorg voor de omgeving kan blijken. Het is aan het college om aan te tonen dat de bewoners die binding met en zorg voor de omgeving niet hadden en dat heeft het college niet gedaan. Ten slotte heeft het college niet gesteld, en in het verlengde daarvan niet onderbouwd, dat de woning niet werd gebruikt door dezelfde personen volgens een vast patroon. In dit kader merkt de Afdeling op dat de omstandigheid dat alle bewoners meer dan zes maanden in de woning hebben gewoond in de woning en een deel er nog steeds woont, er eerder op duidt dat de woning wel door dezelfde personen werd gebruikt volgens een vast patroon.
    7.4.    Het betoog slaagt.
    8.       Uit het voorgaande vloeit voort dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van onttrekking van de woning aan de woningvoorraad zonder vergunning. Gelet hierop, is aan [appellanten sub 1] enerzijds en [appellante sub 2] anderzijds ten onrechte een last onder dwangsom opgelegd. De overige betogen van [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] behoeven daarom geen bespreking meer.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover daarin de beroepen van [appellanten sub 1] enerzijds en [appellante sub 2] anderzijds tegen de opgelegde lasten onder dwangsom ongegrond zijn verklaard. De beroepen van [appellanten sub 1] enerzijds en [appellante sub 2] anderzijds tegen de twee besluiten op bezwaar van 18 december 2019 die zien op de lasten onder dwangsom, zijn gegrond. Deze besluiten moeten worden vernietigd vanwege strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. De twee besluiten van 11 juli 2019 waarbij de lasten onder dwangsom zijn opgelegd, moeten worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van de twee vernietigde besluiten. De uitspraak wordt voor het overige, voor zover aangevallen, dat wil zeggen voor zover de beroepen van [appellanten sub 1] enerzijds en [appellante sub 2] anderzijds tegen de opgelegde boetes ongegrond zijn verklaard, bevestigd.
    10.     Het college moet de proceskosten van [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] vergoeden. De rechtbank heeft het college al veroordeeld in vergoeding van de door hen gemaakte kosten van beroep. Dit onderdeel van de uitspraak is niet aangevallen. Dat betekent dat het thans nog gaat om de kosten van hoger beroep en bezwaar. [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] hebben tezamen bezwaar gemaakt tegen de lasten onder dwangsom en tezamen één hoger beroep ingesteld. Voor het hoger beroep en het bezwaar krijgen zij dan ook tezamen één keer de proceskosten vergoed.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 september 2022 in zaken nrs. 20/597 en 20/601;
    III.      verklaart de beroepen tegen de twee besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 18 december 2019, met kenmerken WO.19.011717.001 en W0.19.011719.001 gegrond;
    IV.      vernietigt deze besluiten;
    V.       herroept de twee besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 11 juli 2019, ieder met kenmerk [postcode huisnummer], waarbij de lasten onder dwangsom zijn opgelegd;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    VII.     bevestigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 september 2022 in zaken nrs. 20/596 en 20/600;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante sub 1A] en [appellante sub 1B] en [appellante sub 2] B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante sub 1A] en [appellante sub 1B] en [appellante sub 2] B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    X.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante sub 1A] en [appellante sub 1B] en [appellante sub 2] B.V. het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,- vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024
    752