ECLI:NL:RVS:2024:1055, Raad van State, 13-03-2024, 202003248/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen geweigerd aan [wederpartij] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan [locatie] in Nijmegen in vier onzelfstandige woonruimten, te bewonen door vier personen. [wederpartij] was ten tijde van belang eigenaar van een woning aan [locatie] in Nijmegen. Hij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van deze zelfstandige woning in vier onzelfstandige wooneenheden. In artikel 12, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017, die gold van 7 november 2017 tot 7 februari 2019, is bepaald dat in de hele gemeente Nijmegen het verbod geldt als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Dat is het verbod om zonder vergunning van het college zelfstandige woonruimte om te zetten in of omgezet te houden als onzelfstandige woonruimte. Het college heeft geweigerd de gevraagde omzettingsvergunning aan [wederpartij] te verlenen, omdat de aanvraag niet voldoet aan de fysieke toets in de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte' van de gemeente.

202003248/1/A2.
    Datum uitspraak: 13 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 mei 2020 in zaak nr. 19/711 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [wederpartij]), wonend te [woonplaats]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 november 2018 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan [locatie] in Nijmegen in vier onzelfstandige woonruimten, te bewonen door vier personen.
    Bij besluit van 9 januari 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 mei 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 januari 2019 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] moet nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 15 mei 2020 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft het bezwaar gegrond verklaard en de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning met een andere grondslag in stand gelaten.
    Bij besluit van 8 november 2021 heeft het college zijn besluitvorming heroverwogen. Het college heeft onder voorwaarden een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan [locatie] in Nijmegen in vier maximaal onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal vier personen.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] was ten tijde van belang eigenaar van een woning aan [locatie] in Nijmegen. Hij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van deze zelfstandige woning in vier onzelfstandige wooneenheden. In artikel 12, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 (hierna: Hvv 2017), die gold van 7 november 2017 tot 7 februari 2019, is bepaald dat in de hele gemeente Nijmegen het verbod geldt als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Dat is het verbod om zonder vergunning van het college zelfstandige woonruimte om te zetten in of omgezet te houden als onzelfstandige woonruimte. Het college heeft geweigerd de gevraagde omzettingsvergunning aan [wederpartij] te verlenen, omdat de aanvraag niet voldoet aan de in de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’ (hierna: Beleidsregels 2018B) opgenomen fysieke toets.
    2.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 9 januari 2019 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: de Hvv 2019) onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd.
    De rechtbank heeft vastgesteld dat de tekst van artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017, waarop het besluit van 9 januari 2019 is gebaseerd, identiek is aan die van artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019. De rechtbank heeft overwogen dat ook aan artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017 geen onderbouwing van de gemeenteraad ten grondslag ligt. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017 ook onverbindend is. Dit heeft tot gevolg dat het college die bepaling niet aan het besluit van 9 januari 2019 ten grondslag mocht leggen, aldus de rechtbank.
    3.       Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college een nieuw besluit genomen. Het college heeft bij besluit van 15 mei 2020 het bezwaar gegrond verklaard en de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning op een andere juridische grondslag, namelijk de Huisvestingsverordening 2020, in stand gelaten.
    Hoger beroep van het college
    4.       Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van Hvv 2017 onverbindend is. Aan de vergunningplicht ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college de onderbouwing na vaststelling van de Hvv 2017 heeft gegeven, doet daar niet aan af.
    4.1.    Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De Afdeling is van oordeel dat dit ook geldt voor artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    4.2.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Met de vernietiging ontvalt de grondslag voor het besluit van 15 mei 2020 dat op basis van die uitspraak is genomen. Dat besluit moet daarom ook worden vernietigd.
    Het besluit van 8 november 2021
    5.       Bij besluit van 8 november 2021 heeft het college zijn besluitvorming heroverwogen en de aangevraagde omzettingsvergunning alsnog onder voorwaarden verleend. [wederpartij] heeft de Afdeling te kennen gegeven dat hij is verhuisd, de woning aan [locatie] heeft verkocht en dat hij niet meer wil deelnemen aan de procedure. Tegen het besluit van 8 november 2021 is dan ook geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Awb ontstaan waarop nog dient te worden beslist.
    Het besluit van 9 januari 2019
    6.       De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 9 januari 2019. Omdat [wederpartij], zoals hiervoor is overwogen, te kennen heeft gegeven niet meer deel te willen nemen aan de procedure zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] evenmin inhoudelijk behandelen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak en het besluit van 15 mei 2020 moeten worden vernietigd.
    Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 9 januari 2019 is niet-ontvankelijk.
    De besluitvorming over de aanvraag van [wederpartij] is met het besluit van 8 november 2021 afgerond.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 mei 2020 in zaak nr. 19/711;
    III.      vernietigt het besluit op het bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 15 mei 2020, kenmerk JZ20/Z19.062913/D200472308;
    IV.     verklaart het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 9 januari 2019, kenmerk JZ20/Z18.049147/D181103414, niet-ontvankelijk;
    V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [wederpartij A] en [wederpartij B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024
    735-1033
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Regelgeving die gold op het moment van het besluit van 9 januari 2019
    Huisvestingswet 2014 (zoals die gold van 1 juli 2017 tot en met 30 juni 2019)
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    […].
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 (zoals die luidde van 7 november 2017 tot en met 6 februari 2019)
    Artikel 12
    1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen.
    […]
    Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B (zoals die luidde van 9 april 2018 tot en met 31 mei 2019)
    Artikel 3
    […]
    De toets bestaat uit twee onderdelen:
    1. De fysieke toets: de om te zetten zelfstandige woonruimte dient zélf aan een aantal fysieke eisen in het kader van de leefbaarheid te voldoen (o.a. bouwkundige kwaliteit en parkeren);
    2. De leefbaarheidstoets: indien de om te zetten zelfstandige woonruimte, naar het oordeel van de Commissie Omzetting Woonruimte, in een qua leefbaarheid kwetsbare omgeving ligt, wordt ook een uitgebreide leefbaarheidstoets van de directe omgeving van de betreffende woonruimte uitgevoerd. In dit deel worden aspecten van de leefbaarheid in een straat, buurt of wijk, en mogelijke impact daarop door de te verlenen vergunning, onderzocht en gewogen.
    Als niet wordt voldaan aan (één van) de beide onderdelen van de toets, wordt de omzettingsvergunning geweigerd.
    Ad 1. Fysieke eisen
    […]
    G. Voor omzetting van zelfstandige woonruimte met een WOZ waarde lager of gelijk aan € 180.000 in onzelfstandige woonruimten wordt geen vergunning verleend. Het college wenst namelijk de goedkope(re) zelfstandige woningvoorraad in Nijmegen te behouden voor starters en gezinnen met een kleine(re) beurs.
    […]