ECLI:NL:RVS:2024:2990, Raad van State, 24-07-2024, 202202526/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Neder-Betuwe op grond van artikel 110a van de Wet geluidhinder hogere waarden vastgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan "Randweg Opheusden". Bij besluit van 24 februari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Randweg Opheusden" vastgesteld. Het plan voorziet in een randweg tussen Kesteren en de zuidwestelijke zijde van Opheusden. De randweg sluit aan op de Tielsestraat in Kesteren en op de kruising van de Pijenkampse Veldweg, Pottenveld en de Bomenlaan in Opheusden. De randweg loopt grotendeels parallel aan de bestaande spoorlijn die ten zuiden van Kesteren en Opheusden ligt. Het doel van de randweg is onder meer om de verkeersveiligheid in en rondom de kern van Opheusden te verbeteren. Binnen die bestemming mocht de randweg niet worden gerealiseerd. Daarom is het plan vastgesteld. Vabo is een projectontwikkelaar en is eigenaar van gronden die in en rondom het plangebied liggen. Op een deel van de gronden is de randweg voorzien. Vabo is het niet eens met hoe de randweg is vormgegeven in het voorliggende plan. Daarom heeft zij beroep ingesteld.

202202526/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vabo Ontwikkeling B.V. en Vabo Vastgoed B.V. (hierna samen en in enkelvoud: Vabo), gevestigd te Culemborg,
    appellanten,
    en
    1.       de raad van de gemeente Neder-Betuwe,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Neder-Betuwe,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 januari 2022 heeft het college op grond van artikel 110a van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) hogere waarden vastgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan "Randweg Opheusden".
    Bij besluit van 24 februari 2022 heeft de raad van de gemeente Neder-Betuwe het bestemmingsplan "Randweg Opheusden" vastgesteld.
    Tegen deze besluiten heeft Vabo beroep ingesteld.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    De raad en Vabo hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2024, waar Vabo, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W.M.A. Polders en mr. J.E. van der Holst, advocaten te Den Haag, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. van Moorsel, advocaat te Nijmegen, en E. Dijkema, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet geluid Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de beroepen tegen de besluiten van 11 januari 2022 en 24 februari 2022, is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van deze besluiten bepalend.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in een randweg tussen Kesteren en de zuidwestelijke zijde van Opheusden. De randweg sluit aan op de Tielsestraat in Kesteren en op de kruising van de Pijenkampse Veldweg, Pottenveld en de Bomenlaan in Opheusden. De randweg loopt grotendeels parallel aan de bestaande spoorlijn die ten zuiden van Kesteren en Opheusden ligt. Het doel van de randweg is onder meer om de verkeersveiligheid in en rondom de kern van Opheusden te verbeteren. Een groot deel van de gronden van het plangebied heeft op grond van voorgaande bestemmingsplannen een agrarische bestemming. Binnen die bestemming mocht de randweg niet worden gerealiseerd. Daarom is het plan vastgesteld.
    3.       Uit berekeningen volgt dat de geluidsbelasting op een aantal gevels van bestaande woningen die liggen binnen de zone van de voorziene randweg, de voorkeursgrenswaarde van 48 dB uit de Wgh overschrijdt. Omdat het college van oordeel is dat de geluidsbelasting door het nemen van maatregelen niet onder die voorkeursgrenswaarde kan worden gebracht, heeft het college besloten om hogere geluidswaarden vast te stellen met toepassing van artikel 110a van de Wgh.
    4.       Vabo is een projectontwikkelaar en is eigenaar van gronden die in en rondom het plangebied liggen. Op een deel van de gronden is de randweg voorzien. Het gaat dan om de percelen kadastraal bekend sectie C, nummers 2012, 2014 en 2016. Vabo is het niet eens met hoe de randweg is vormgegeven in het voorliggende plan. Daarom heeft zij beroep ingesteld.
    Intrekking beroepsgronden
    5.       Vabo heeft (op de zitting) een aantal beroepsgronden ingetrokken. Het gaat om de beroepsgrond dat het besluit hogere waarden in strijd met bepalingen uit de Wgh is vastgesteld. Verder zijn de volgende beroepsgronden gericht tegen het plan ingetrokken:
    - dat het plan in strijd met bepalingen uit de Wgh is vastgesteld;
    - dat artikel 6.3 van de planregels rechtsonzeker is;
    - dat de raad bij de vaststelling van het plan onvoldoende oog heeft gehad voor de belangen van Vabo, omdat niet is bezien of en hoe haar gronden ontsluiten op de randweg;
    - dat een aantal in de plantoelichting voorgestelde maatregelen, met betrekking tot de watertoets, de landschappelijke inpassing, de beoogde wegprofilering en de bescherming van rondom het plangebied aanwezige kazematten, ten onrechte niet in de planregels zijn geborgd;
    - dat het plan niet-uitvoerbaar is vanwege de bepalingen over soortenbescherming uit de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb).
    Het beroep tegen het besluit hogere waarden
    6.       De Afdeling stelt vast dat met de intrekking van Vabo van haar beroepsgrond gericht tegen het besluit hogere waarden geen andere beroepsgronden ter beoordeling tegen dat besluit overblijven. Het beroep tegen het besluit hogere waarden is daarom ongegrond.
    Het beroep tegen het bestemmingsplan
    Toetsingskader
    7.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Betrokkenheid bij de voorbereiding van het plan
    8.       Vabo betoogt dat zij onvoldoende bij de totstandkoming van het plan is betrokken. Zowel voor als tijdens de procedure over het (ontwerp)plan heeft geen overleg met haar plaatsgevonden. Hoewel zij in oktober 2020 contact heeft gehad met de gemeente, ging dat niet over het voorliggende plan en was dat bovendien voordat het plan werd voorbereid. Daar komt bij dat de raad de zienswijze die zij tegen het ontwerpplan heeft ingediend onvoldoende heeft betrokken bij de voorbereiding van het plan. In zoverre is het plan onzorgvuldig voorbereid en zijn haar belangen onvoldoende meegewogen, aldus Vabo.
    8.1.    De Afdeling stelt voorop dat het bieden van inspraak voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in die eerdere fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.
    Het plan is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zoals bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Niet is gebleken dat de raad niet op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpplan is ter inzage gelegd en een ieder heeft de mogelijkheid gehad om een zienswijze in te dienen. Van die mogelijkheid heeft Vabo ook gebruikgemaakt. De raad heeft in de zienswijzennota gereageerd op de zienswijze van Vabo. Waarom volgens Vabo de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met haar zienswijze, heeft zij verder niet geconcretiseerd. Dat de raad niet (geheel) aan de in de zienswijze geuite bezwaren van Vabo is tegemoetgekomen, leidt er niet toe dat er in strijd met de bepalingen in afdeling 3.4 van de Awb of een ander wettelijk voorschrift is gehandeld. De raad heeft ruimte om een andere afweging te maken dan die Vabo voor ogen staat. Dat Vabo liever meer inspraak had willen hebben of eerder bij de totstandkoming van het plan betrokken had willen worden is op zichzelf begrijpelijk, maar betekent niet dat de raad niet heeft voldaan aan de eisen die de wet aan de voorbereiding van een bestemmingsplan stelt. De Afdeling ziet in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het plan onvoldoende zorgvuldig is voorbereid of dat de belangen van Vabo bij de totstandkoming van het plan onvoldoende zijn meegewogen.
    Het betoog slaagt niet.
    Ruimtelijke initiatieven van Vabo
    9.       Vabo betoogt dat de raad bij de voorbereiding van het plan ten onrechte geen rekening heeft gehouden met plannen die zij heeft voor haar gronden. De raad stelt in reactie op haar zienswijze dat Vabo geen concrete initiatieven heeft gemeld. Het had, zo stelt Vabo, echter juist op de weg van de raad gelegen om hier onderzoek naar te doen. Bovendien heeft Vabo juist door de voorziene randweg haar ontwikkelingsplannen voor haar gronden niet kunnen concretiseren. Dit maakt dat de raad ook op dit punt haar belangen onvoldoende heeft meegewogen, aldus Vabo.
    9.1.    In het stelsel van de Wro is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en de raad op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
    9.2.    Anders dan Vabo meent is het aan haar om een concreet initiatief tijdig aan de raad kenbaar te maken, bijvoorbeeld in de door haar ingediende zienswijze of tijdens contactmomenten die, zoals de raad onweersproken heeft toegelicht, tussen de raad en Vabo voor de vaststelling van het plan hebben plaatsgevonden. Dat heeft Vabo niet gedaan. Zou zij dat wel tijdig hebben gedaan en had de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het initiatief dan door de raad kunnen worden beoordeeld, dan had de raad met dat initiatief rekening moeten houden bij de vaststelling van het plan. Nu niet is gebleken dat er in de aanloop naar de vaststelling van het plan door Vabo een voldoende concreet en onderbouwd initiatief voor de herontwikkeling van haar gronden aan de raad is voorgelegd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad daarom onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van Vabo.
    Het betoog slaagt niet.
    Gebiedsbescherming en MER
    10.     Vabo betoogt dat de raad het bestemmingsplan in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb heeft vastgesteld. Uit het onderzoek naar de gevolgen van het plan op Natura 2000-gebieden blijkt niet dat is uitgesloten dat het plan significante gevolgen heeft voor die gebieden. Daarom had een passende beoordeling als bedoeld in artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb moeten worden gemaakt. Omdat een passende beoordeling benodigd is, had op grond van artikel 7.2a van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) ook een plan-MER moeten worden opgesteld.
    Volgens Vabo is haar belang betrokken bij de bepalingen in de Wnb waar zij een beroep op doet, omdat zij door de planontwikkeling in haar bedrijfsvoering wordt beperkt doordat als gevolg van het realiseren van de randweg minder stikstofdepositieruimte voor haar ontwikkelingsplannen in de omgeving overblijft. Op de zitting heeft Vabo zich daarbij op het standpunt gesteld dat uit de (toelichtingen op de) Habitatrichtlijn en de Wnb blijkt dat belangen van economische aard uitdrukkelijk tot de reikwijdte van deze regelgeving behoren. Zij wijst daarbij op de considerans van de Habitatrichtlijn, de geschiedenis van de totstandkoming van de Wnb (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3) en op artikel 6.4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De uitleg die de Afdeling geeft aan het beschermingsbereik van de normen uit de Wnb, in het bijzonder als het gaat om bedrijfseconomische belangen, is volgens haar dan ook niet te verenigen met de Habitatrichtlijn en de Wnb.
    10.1.  Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    10.2.  Vabo doet met haar betoog een beroep op normen van de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, concreet de artikelen 2.7, eerste lid, en 2.8, eerste lid. Die bepalingen in de Wnb strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Die bepalingen strekken kennelijk niet tot bescherming van bedrijfseconomische belangen. Het belang waarin Vabo bescherming zoekt is een bedrijfseconomisch belang. Dat bedrijfseconomische belang van Vabo is niet verweven met het algemene belang van de natuurbescherming zoals hiervoor bedoeld. De gronden van Vabo liggen niet in een Natura 2000-gebied en haar bedrijfsactiviteiten houden geen verband met de daar beschermde natuurwaarden. De voornoemde bepalingen strekken ook niet ter bescherming van het bedrijfseconomische belang van een appellant die vreest dat minder depositieruimte voor zijn bedrijf overblijft als de in het door hem bestreden bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling een deel van de depositieruimte in gebruik neemt. De Afdeling verwijst daarvoor naar haar uitspraak van 12 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1888. De bepalingen uit de Wnb over gebiedsbescherming waar Vabo een beroep op doet, strekken dus kennelijk niet tot haar bescherming.
    10.3.  De Afdeling overweegt verder dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb heeft beoogd een zogenoemde strikte relativiteitsregel in het bestuursprocesrecht in te voeren. Op grond daarvan kan een belanghebbende een besluit slechts met succes in rechte aanvechten als het concrete voorschrift dat volgens hem is geschonden, mede strekt tot bescherming van zijn belangen. De bestuursrechter moet in deze benadering de vraag welke belangen worden beschermd, niet op het niveau van de regeling als geheel, maar per afzonderlijk voorschrift beantwoorden. De wetgever heeft niet beoogd een ruime relativiteitsregel in te voeren, waarbij de bestuursrechter de vraag welke belangen worden beschermd, moet beantwoorden aan de hand van het globale doel van de regeling als geheel (Kamerstukken II 2009/10, 32450, 3, blz. 52-53). De Afdeling verwijst daarvoor naar haar uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706.
    Dat volgens Vabo uit de (toelichtingen op de) Habitatrichtlijn en de Wnb blijkt dat ook bedrijfseconomische belangen tot de reikwijdte van deze regelingen behoren, maakt dus niet, wat daar ook van zij, dat de bepalingen in de Wnb waarop zij zich beroept, strekken tot de bescherming van haar belangen en zij daarop een beroep kan doen. De Afdeling ziet daarom in wat Vabo heeft aangevoerd geen reden om te komen tot een andere uitleg van het beschermingsbereik van bepalingen in de Wnb waarop Vabo een beroep doet. De verwijzing van Vabo naar artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn maakt dat niet anders, alleen al omdat Vabo met haar betoog geen beroep doet op dat artikel. Vabo doet namelijk een beroep op bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Vabo beroept zich dus op de artikelen 2.7, eerste lid, en 2.8 eerste lid, van de Wnb, en niet op artikel 2.8, vierde lid, van de Wnb waarin artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn op nationaal niveau is neergelegd.
    10.4.  Een redelijke toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb, brengt met zich dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op de normen van sectorale wetgeving, zoals de Wnb, omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, zich evenmin op die normen kunnen beroepen ten behoeve van het betoog dat een plan-MER diende te worden gemaakt. Het betoog van Vabo dat ingevolge artikel 7.2a van de Wm een plan-MER had moeten worden opgesteld omdat een passende beoordeling moest worden gemaakt, kan daarom niet leiden tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan.
    10.5.  Het relativiteitsvereiste staat dus in de weg aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgrond. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk bespreken.
    Eigendom van Vabo en financiële uitvoerbaarheid
    11.     Vabo betoogt dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat de randweg is voorzien op haar gronden. Zij wenst niet mee te werken aan de realisatie van de randweg. Zonder haar instemming en medewerking kan het plan dus niet worden verwezenlijkt. Dit aspect is ook belangrijk vanwege de financiële uitvoerbaarheid van het plan. De raad heeft daar onvoldoende inzicht in gegeven en heeft volstaan met de motivering in de plantoelichting dat bij de vaststelling van het plan aan de raad een voorstel zal worden voorgelegd voor de realisatie en de financiële onderbouwing van de ontwikkeling. Bovendien heeft de raad geen rekening gehouden met de complexbenadering die bij een eventuele onteigening zal moeten worden gehanteerd, omdat de ontwikkeling van de randweg zodanig verweven is met de ontwikkeling van de woonwijk Herenland-West, dat deze niet los van elkaar kunnen worden gezien. Dat maakt dat volgens Vabo onvoldoende vaststaat dat het plan (financieel) uitvoerbaar is.
    11.1.  Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bestaat voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, alleen aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is namelijk de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957.
    11.2.  De Afdeling stelt vast dat een klein gedeelte van de randweg is voorzien op gronden die Vabo in eigendom toebehoren. De raad wil die gronden kopen en heeft met het oog daarop op die gronden een voorkeursrecht ingevolge de Wet voorkeursrecht gemeenten gevestigd. Hoewel Vabo haar gronden niet aan de gemeente wenst te verkopen en zij beroep heeft ingesteld tegen het besluit van de raad tot het vestigen van een voorkeursrecht, betekent dat niet dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die in de weg staat aan de uitvoering van het plan. De raad heeft namelijk ook toegelicht dat de gemeente in het uiterste geval tot onteigening zal overgaan als Vabo de gronden niet wil verkopen of niet mee wil werken aan de realisatie van de randweg en dat daarvoor ook voldoende financiële middelen beschikbaar zijn. De raad heeft verder toegelicht dat in de raadsvergadering van 24 februari 2022, waarbij het plan is vastgesteld, ook een financiële onderbouwing voor het plan is gegeven. Ook al zouden in het kader van een eventuele onteigening de gronden waarop de randweg is voorzien en de gronden van woonwijk Herenland-West een complex vormen, dan zijn, zoals de raad onweersproken op de zitting heeft toegelicht, voldoende financiële middelen beschikbaar teneinde de gronden van Vabo, waarop de radnweg is voorzien, te verwerven. De raad meent daarom dat het plan (financieel) uitvoerbaar is.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan, dan wel dat de raad redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan op voorhand financieel niet uitvoerbaar is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep bestemmingsplan
    12.     Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    13.     De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.I. Heijkoop, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Heijkoop
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
    971