ECLI:NL:RBOBR:2020:6258, Rechtbank Oost-Brabant, 18-12-2020, 20/857
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2020-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Intrekking wegens niet gebruik.
      
      Een reeks van uitspraken over de afwijzing van verzoeken om intrekking van een omgevingsvergunning (milieu) of OBM vanwege het niet gebruik maken van de vergunning. De rechtbank maakt een beoordelingskader. Voor de onderbouwing van een verzoek om intrekking kan de milieuvereniging volstaan met een verwijzing naar meitellingen. Hiermee wordt een begin van bewijs geleverd.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 20/857
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2020 in de zaak tussen
    
    
      Stichting Groen Kempenland, te Netersel, eiseres
      (gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bladel, verweerder
      (gemachtigden: mr. M. Stoof en E.L.A. Kramer).
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [bedrijf], te [vestigingsplaats] , vergunninghoudster, gemachtigde [naam] .
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 10 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder besloten het verzoek van eiseres om de omgevingsvergunning beperkte milieutoets van 16 februari 2016 voor de veehouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] gedeeltelijk in te trekken, af te wijzen.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De zaak is behandeld op 22 september 2020. Namens eiseres is de gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens vergunninghoudster zijn verschenen de gemachtigde, [naam] en [naam] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    1. In deze zaak gaat het om een verzoek van eiseres tot intrekking van een omgevingsvergunning omdat volgens haar geen gebruik is gemaakt van deze omgevingsvergunning. Eiseres heeft een aantal verzoeken ingediend met betrekking tot meerdere veehouderijen in de gemeente Reusel de Mierden. In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Daarna geeft de rechtbank aan hoe zij beroepen tegen besluiten van verweerder op verzoeken om intrekking op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) beoordeelt. Vervolgens worden de beroepsgronden in deze zaak behandeld. De regelgeving waarnaar wordt verwezen in de uitspraak, staat in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Feiten
      
    
    2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. 
    
      
        Op 2 november 2005 heeft verweerder aan vergunninghoudster een revisievergunning verleend voor het houden van fok- en vleesvarkens. Op 13 februari 2008 is een melding geaccepteerd voor het realiseren van een opslagtank en luchtwasser in stal 5. Na de wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) op 1 januari 2013 valt de inrichting onder de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit. De revisievergunning is gelijkgesteld met een Omgevingsvergunning beperkte milieutoets als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder i, van de Wabo (OBM). Op 19 oktober 2015 is een melding Activiteitenbesluit ingediend en op 21 december 2015 is een OBM verleend. 
      
      
        Op 16 februari 2019 is een melding Activiteitenbesluit ingediend en een OBM verleend voor de activiteiten gebiedsbescherming en milieu. Deze zien op het houden van:
      
    
    
      a. 25 fokstieren en overig rundvee ouder dan 2 jaar;
      b. 10 schapen;
      c. 56 kraamzeugen;
      d. 165 guste/dragende zeugen;
      e. 4 dekberen;
      f. 1.848 vleesvarkens D3.2.8 en
      g. 10 opfokzeugen. 
    
    
      
        Een in 2016 ingediende aanvraag OBM voor het naast varkens in stal 5 houden van 20.000 vleeskuikens in stal 3, in plaats van de vergunde fokvarkens, beren en biggen, is ingetrokken nadat verweerder had laten weten hieraan geen medewerking te willen verlenen;
      
      
        Op 13 augustus 2019 heeft eiseres verweerder verzocht de geldende OBM op grond van artikel 2.33, lid 2, onder a, van de Wabo gedeeltelijk in te trekken, in ieder geval voor wat betreft de fokstieren, schapen, fokzeugen en beren. Tevens heeft eiseres verweerder verzocht de geldende omgevingsvergunning gedeeltelijk in te trekken voor wat betreft het meerdere van 1.395 vleesvarkens. In dezelfde brief heeft eiseres verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de overtreding van artikel 1.10, lid 2 van het Activiteitenbesluit wegens het niet melden van de veranderde bedrijfssituatie.
      
      
        Vergunninghoudster heeft desgevraagd gereageerd op het verzoek van eiseres. 
      
      
        Tegen het ontwerpbesluit van 13 december 2019 tot afwijzing van het intrekkingsverzoek heeft eiseres op 14 februari 2020 zienswijzen ingediend.
      
      
        Ten tijde van het bestreden besluit hanteerde verweerder het beleid “Uitvoeringsbeleid Kwaliteit, Vergunningen, Toezicht en Handhaving” (het intrekkingenbeleid).
      
    
    
    
      
        Intrekking algemeen
      
    
    3. Eiseres verzoekt verweerder om gebruik te maken van de bevoegdheid om de omgevingsvergunning in te trekken. Verweerder mag de omgevingsvergunning helemaal of voor een deel intrekken als er drie jaar of langer (en bij een omgevingsvergunning voor bouwen of aanleggen een half jaar of langer) geen handelingen zijn verricht met gebruik van de betreffende omgevingsvergunning. Dit volgt uit artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De rechtbank zal hieronder eerst enkele algemene uitgangspunten voor de beoordeling op een rij zetten aan de hand van de volgende vragen:
    
      • Wie moet aannemelijk maken dat de termijn van drie jaar dan wel een half jaar is verstreken of juist niet?
      • Kan en mag verweerder de omgevingsvergunning gedeeltelijk intrekken als een omgevingsvergunning gedeeltelijk niet is gebruikt? Hierbij zijn drie varianten denkbaar;: 
      • Welke eisen gelden voor het gebruik van de bevoegdheid tot intrekking?
    
    
    
      4.1
      De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in het verleden onder het regime van de voormalige Hinderwet geoordeeld dat meitellingen een begin van bewijs kunnen opleveren dat er minder dieren zijn gehouden en dat (onder het regime van artikel 27, derde lid van de Hinderwet) de Hinderwetvergunning gedeeltelijk is vervallen. Als sprake is van zo’n begin van bewijs, dan komt de bewijslast van het tegendeel bij verweerder te liggen. De Afdeling heeft deze lijn doorgetrokken in de uitspraken van 20 mei 2015 (, ECLI:NL:RVS:2015:1587) en 22 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:768). Dit zijn zaken over een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998, waarbij gebruik werd gemaakt van zogenoemde externe saldering met de rechten van andere veehouderijen en waarbij in geschil was of deze rechten waren vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet. De rechtbank is van oordeel dat eiseres in ieder geval haar verzoek om intrekking voldoende heeft onderbouwd. Op verweerder rust (als hij stelt dat hij niet bevoegd is omdat de periode niet is verstrekken) de bewijslast van het tegendeel.
      
    
    
      4.2
      
        Kan en mag verweerder de omgevingsvergunning gedeeltelijk intrekken als een omgevingsvergunning gedeeltelijk niet is gebruikt? Als de stallen van een bedrijf niet zijn gebouwd, dan is verweerder bevoegd de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo na drie jaar in te trekken. Daarover verschillen partijen niet van mening. Maar kan verweerder de vergunning ook gedeeltelijk intrekken, bijvoorbeeld als de ene stal er wel staat en de andere niet? De Afdeling heeft in een uitspraak van 4 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2610) overwogen dat de bevoegdheid tot intrekken ook bestaat wanneer van een deel van de vergunning gedurende drie jaar geen gebruik is gemaakt.  
        De tweede vraag is of verweerder ook bevoegd is om in te trekken als een stal er wel staat maar er zijn gedurende drie jaren geen dieren zijn gehouden. Verweerder heeft zich in het verweerschrift met betrekking tot een aantal zaken afgevraagd of eiseres wel een verzoek als het onderhavige kan indienen. Volgens verweerder geeft een omgevingsvergunning voor het oprichten en/of in werking hebben van een agrarische inrichting het recht om op een bepaalde plek gebouwen en dierenverblijven te hebben, maar verplicht de omgevingsvergunning niet om dieren te houden. Het recht om dieren te houden is volgens verweerder slechts een afgeleid recht. Een verzoek tot intrekking op basis van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo kan volgens verweerder slechts betrekking hebben op het rechts-vaststellende deel van de omgevingsvergunning, maar niet op het afgeleide recht om dieren te houden. Verweerder maakt hierbij een vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1528), waarin de Afdeling overwoog dat een vergunning krachtens de Wet natuurbescherming ook niet een bepaalde stikstofdepositie vergunt. De rechtbank is het niet eens met verweerder. De omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo geeft het recht om de inrichting in werking te hebben en te houden. De werking van de inrichting omvat niet alleen de boerderij met de stallen, maar ook de dieren in die stallen. Als er geen dieren worden gehouden, dan worden geen handelingen in die stal verricht met gebruik van de vergunning. Dit kan blijken uit een ontmanteling van de hokken of een ander gebruik van de stal, bijvoorbeeld voor opslag. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:996). 
        Stel nu dat er wel dieren worden gehouden, maar alleen dan wel minder dieren dan is toegestaan op grond van de omgevingsvergunning? Eiseres is van mening dat ook in dat geval verweerder bevoegd is om in te trekken op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo. Zij vindt hiervoor steun in de oude rechtspraak van de Afdeling over artikel 27, derde lid, van de Hinderwet. Verweerder stelt, onder verwijzing naar rechtspraak onder het voormalige artikel 8.18, eerste lid, van de Wet milieubeheer, dat hij alleen bevoegd is om in te trekken als de hele stal niet wordt gebruikt.
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder alleen bevoegd is om in te trekken als er drie jaar of langer helemaal géén dieren van een bepaalde diercategorie in de betreffende stal worden gehouden. Dit moet per stal worden bekeken. Als er wel een deel van de dieren van de juiste diercategorie zijn gehouden in de stal, dan is verweerder niet bevoegd. De rechtbank beschouwt een stal als een zelfstandig onderdeel van een inrichting. Onder het oude artikel 8.18, eerste lid, van de Wet milieubeheer kon een milieuvergunning voor een stal en het houden van dieren in die stal namelijk vervallen als dat gedeelte niet binnen drie jaren na het onherroepelijk worden van de vergunning in werking was gebracht (zie onder meer de uitspraak van 2 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD6107). Daarom bekijkt de rechtbank het gebruik per stal. Als in de stal wel dieren van de juiste diercategorie worden gehouden, ook al zijn dat er minder dan het aantal dat is vergund, dan worden er wel handelingen verricht met gebruik van de omgevingsvergunning. De vergunninghouder kan op ieder moment besluiten om meer dieren te gaan houden tot het vergunde aantal. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in enkele uitspraken van de Afdeling over gevallen waarin een agrariër minder dieren ging houden. Als door het feitelijk minder houden van dieren binnen de inrichting de krachtens artikel 8.40 van de Wet milieubeheer gestelde regels van toepassing worden, leidt dit niet tot het vervallen van een omgevingsvergunning. Zolang de vergunning niet wordt ingetrokken, bestaat het recht om wederom de vergunde en onverminderd vergunningsplichtige activiteiten te gaan uitvoeren (zie de uitspraken van de Afdeling van 29 oktober 2008 (, ECLI:NL:RVS:2008:BG1831) en 29 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:857 onder aan rechtsoverweging 6.2). Een andere uitleg zou ertoe leiden dat verweerder bij iedere vermindering van het aantal dieren na drie jaar zou moeten bezien of de omgevingsvergunning voor dat deel moet worden ingetrokken. Gelet op de veel voorkomende  fluctuaties in het aantal dieren dat wordt gehouden in een veehouderij die inherent zijn aan de bedrijfsvoering van een veehouder, is dit een (te) zware bestuurlijke taak. 
      
      
    
    
      4.3
      
        Welke eisen kunnen worden gesteld aan het gebruik van de intrekkingsbevoegdheid?
        Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waaronder de uitspraak van 27 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3583), moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar worden afgewogen. Daartoe behoren onder meer de (financiële) belangen van vergunninghouder. Hiertoe behoort overigens ook het belang van de bescherming van het milieu. Bij de afweging moet in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 26 oktober 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:5237), onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840), overwogen dat bij intrekking niet kan worden volstaan met verwijzing naar een intrekkingenbeleid maar dat de omstandigheden van het geval bij de belangenafweging moeten worden betrokken. 
      
      
      
        
          De beoordeling van dit geval.
        
        5.	De rechtbank stelt voorop dat eiseres een rechtstreeks betrokken belang heeft, ook al heeft zij blijkens haar statuten verduurzaming van de veehouderij hoog in het vaandel staan. De omstandigheid dat vergunninghoudster en eiseres kennelijk dezelfde doelen nastreven, leidt echter niet tot het oordeel dat eiseres geen belang heeft. Eiseres streeft ook bescherming van het milieu en de natuur na en het bedrijf van vergunninghoudster heeft ontegenzeggelijk gevolgen voor het milieu en de natuur. 
      
    
    
      6.1
      
        In deze zaak is niet in geschil dat eiseres met een verwijzing naar meitellingen een begin van bewijs heeft geleverd. Op basis van de controles alsmede de inlichtingen die partijen hebben verschaft op de zitting, stelt de rechtbank het volgende vast.
        Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt met de bedrijfscontroles op 15 september 2015 en 5 oktober 2019 dat in stal 5 vleesvarkens en gespeende biggen zijn gehuisvest. 
        Verder is voldoende vast komen te staan dat stallen 2 (voor de fokstieren) en 3 (voor de fokzeugen) leeg staan en dat de hokinrichting is verwijderd en dat deze stallen in ieder geval sinds 2017 (dus langer dan 3 jaar) leeg staan. Vergunninghoudster heeft dit desgevraagd ter zitting bevestigd. De rechtbank is van oordeel dat in stal 5 wel dieren van de juiste diercategorie worden gehouden, ook al zijn dat er minder dan het aantal dat is vergund, en dat er dus in de afgelopen jaren handelingen zijn verricht met gebruik van de OBM. Verweerder is niet bevoegd de OBM ten aanzien van stal 5 in te trekken. Verweerder is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. 
      
      
    
    
      6.2
      De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht naar het gebruik van stallen 2 en 3. Volgens verweerder is het aantal controlemomenten momenteel niet voldoende om onomstotelijk vast te stellen dat ten minste 3 jaar op rij geen fokvarkens, beren, stieren en schapen aanwezig zijn geweest in die stallen, maar dan had verweerder maar meer moeten controleren of had verweerder de vergunninghoudster om informatie moeten verzoeken (zoals de rechtbank heeft gedaan). Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd. 
      
    
    
      7.1
      Eiseres stelt dat verweerder handelt in strijd met zijn intrekkingenbeleid en dat verweerder kan overgaan tot intrekking, ook als substantieel minder dieren worden gehouden en ondanks de door vergunninghoudster gestelde innovaties. 
      
    
    
      7.2
      In het bestreden besluit heeft verweerder het verzoek ten aanzien van stal 2 en 3 afgewezen omdat hij niet kon bevestigen dat die stallen gedurende drie jaren niet zijn gebruikt. Verweerder heeft in het bestreden besluit met betrekking tot stal 5 en ook op de zitting gewezen op het bijzondere innovatieve karakter van het bedrijf en heeft op de zitting nadrukkelijk aangegeven niet te willen overgaan tot intrekking gelet op de belangen van vergunninghoudster. 
    
    
      7.3
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder beter moet onderzoeken wat het innovatieve karakter van het bedrijf inhoudt alsmede of en waarom dit innovatieve karakter met zich mee zou brengen dat stallen gedurende enige tijd niet worden gebruik. Hierna zal verweerder moeten motiveren waarom het belang van het bedrijf bij het behouden van het innovatieve karakter opweegt tegen het belang van de bescherming van het milieu. Dat is nog niet gebeurd, ook niet in het verweerschrift. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      8. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder afziet van intrekking van de OBM ten aanzien van stallen 2 en 3. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaarschrift van eiseres binnen acht weken. 
      
      8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder hierin afziet van intrekking van de OBM ten aanzien van stallen 2 en 3 en de daarin gehouden aantallen en categorieën dieren;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak;
      
    
    
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,00.
      
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door  mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 18 december 2020.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Artikel 2.33, tweede lid onder a, van de Wabo
      
      Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;