ECLI:NL:RBGEL:2024:5154, Rechtbank Gelderland, 16-07-2024, 22/3927
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Positieve weigering. Intern salderen. Onzekerheid emissiefactor. Gehanteerde mobiele werktuigen. Referentiesituatie.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/3927 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser 1],
    
      
        
          [eiser 2]
        , beide uit [plaats 1], hierna: eisers
      (gemachtigde: [naam gemachtigde 1]),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, hierna: het college 
      (gemachtigden: [naam gemachtigde 2] en [naam gemachtigde 3]).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van 16 juni 2022 waarin het college heeft besloten dat [bedrijf] (de aanvrager) geen natuurvergunning nodig heeft voor het wijzigen van haar melkveehouderij  (het bestreden besluit). 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met het verweerschrift.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	De aanvrager van de natuurvergunning exploiteert een melkveebedrijf (het bedrijf) aan de [locatie] in [plaats 2]. De vergunde diercapaciteit op dit bedrijf bestond uit 100 stuks melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar, 76 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar en 2 stuks fokstieren en overig rundvee ouder dan 2 jaar. Op 6 mei 2020 heeft de aanvrager bij het college een vergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor de uitbreiding van het bedrijf met 50 stuks melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar en 69 stuks vrouwelijk jongvee. De aangevraagde situatie bevat niet meer de 2 stuks fokstieren en overig rundvee. Om dit mogelijk te maken wordt een stal uitgebreid en worden stal 1 en 6 voorzien van het emissiearme systeem BWL.2015.05 (dit is - kort gezegd - een ligboxenstal met roostervloer).
    
    
    
      2.1.
      Op de aanvraag is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Het ontwerpbesluit is van 12 april 2022 en eisers hebben daarop op 15 juni 2022 een zienswijze ingediend. Het college heeft op 16 juni 2022 besloten dat voor het project geen natuurvergunning is vereist.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.	De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          De geldende regels voor intern salderen
        
      
      
      
        4.	In de Wnb staat dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb).
      
      
      
        Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb).
      
      
    
    
      4.1.
      Het college heeft op 16 juni 2022 besloten dat voor het project geen natuurvergunning nodig is, omdat intern wordt gesaldeerd. Intern salderen betekent dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft.
      
    
    
      4.2.
      Voorheen gold voor intern salderen nog een vergunningplicht, waarbij deze vergunning kon worden verleend op basis van een belangenafweging (= de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig. Later, in de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021, heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is niet voorzien in overgangsrecht.
      
      
        
          Intern salderen?
        
      
      5. Eisers voeren aan dat hier ten onrechte intern is gesaldeerd en daarom een vergunningplicht geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. 
      
      
        
          Emissies stalsysteem
        
      
      6. Eisers stellen dat het college voor de berekening van de emissies van het nieuwe stalsysteem, in combinatie met verandering van het aantal dieren, niet kon volstaan met een algemene verwijzing naar de daarvoor geldende emissiefactor uit de Regeling Ammoniak en Veehouderij (Rav). Over die factoren bestaat namelijk onvoldoende zekerheid op basis van onder andere de rapporten die eisers hebben genoemd (zoals het rapport van het Centraal Bureau voor de Statistiek uit 2019 en het CDM-advies aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit uit 2020). 
      Hierdoor is niet uitgesloten dat het project met het beoogde nieuwe stalsysteem en de toename van het aantal dieren significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zodat hiervoor een passende beoordeling moet worden gedaan waaruit de zekerheid zal moeten worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. 
      
    
    
      6.1.
      Het college voert hierover aan het beroepsschrift op dit punt gegrond is en het project passend beoordeeld moet worden. Het college stelt verder dat een bestuurlijke lus of tussenuitspraak niet passend is, omdat met de aanvrager nog niet is bezien of, en zo ja welke, beschermingsmaatregelen als voorschrift zouden kunnen worden opgenomen. 
      
    
    
      6.2.
      Het emissiearme stalsysteem met Rav-code A1.28 is een ligboxenstal met roostervloer, voorzien van een rubber toplaag en bevestigingsnokken met een geprofileerd oppervlak, kunststof kleppen in de roosterspleten en met mestschuif. De Rav-emissiefactor voor dit stalsysteem is 6 kg/jaar NH3 per dierplaats, in plaats van de emissiefactor 13 kg/jaar NH3 per dierplaats die geldt voor een regulier stalsysteem.
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank overweegt dat in de rechtspraak over stalsysteem A1.28 al eerder is geoordeeld dat er, onder andere op basis van de door eisers genoemde rapporten, onzekerheid bestaat over de Rav-emissiefactoren. Hierdoor zijn met het enkel toepassen van de Rav-emissiefactoren die behoren bij dit stalsysteem significante gevolgen niet uitgesloten en staat niet vast dat sprake is van een gelijke of afnemende depositie ten opzichte van de referentiesituatie. Er kan dus niet zonder nadere onderbouwing op basis van de enkele toepassing van de Rav-emissiefactoren van uit worden gegaan dat met toepassing van stalsysteem A1.28 geen sprake is van significante gevolgen. De beroepsgrond slaagt. 
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank zal de natuurvergunning vernietigen vanwege strijd met de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het gebrek te passeren, de rechtsgevolgen in stand te laten of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat de aard van het te herstellen gebrek zich daar niet voor leent. Het college zal namelijk alsnog een passende beoordeling moeten (laten) maken waaruit de zekerheid moet worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. De uitkomst en het tijdsverloop van zo’n passende beoordeling zijn onzeker, zeker als gebruik wordt gemaakt van de Rav-emissiefactoren, nu daarover op dit moment nog veel onzekerheid bestaat.
      
      
        
          Vervolgbesluitvorming 
        
      
      7. De rechtbank bespreekt hierna nog de andere beroepsgronden van eisers voor zover deze relevant zijn voor eventuele vervolgbesluitvorming. Op de zitting hebben partijen aangegeven dat geen oordeel hoeft te worden gegeven over hetgeen is aangevoerd met betrekking tot het optreden van randeffecten.
      
      
        
          Is de shovel inherent aan het project?
        
      
      8. Eisers voeren aan dat het college onterecht bron 4 (Shovel uit het jaar 2001 met een dieselmotor) heeft meegerekend in de referentiesituatie. Deze activiteit staat namelijk niet expliciet in de natuurvergunning van 8 februari 2016 en deze activiteit maakt ook geen onlosmakelijk onderdeel uit van het destijds vergunde project. Als al impliciet vergunde activiteiten kunnen worden betrokken, dan moet volgens eisers worden gerekend met een voor de natuur zo gunstig mogelijk materieel. Hier had bijvoorbeeld elektrisch materieel kunnen worden meegenomen. Nu is de referentiesituatie voor de aanvrager te gunstig ingeschat, zodat de toename van de stikstofdepositie in feite groter moet zijn. 
      
    
    
      8.1.
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat bij de verlening van een natuurvergunning alle gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden moeten worden beoordeeld. Dat geldt ook voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het college de activiteiten mocht meenemen in de referentiesituatie. Een natuurvergunning voor een veehouderij moet namelijk worden geacht ook te zijn verleend voor de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen, die een direct gevolg zijn van het project. Of die vergunning al dan niet volledig is, hoort in die procedure thuis. Dat bij het in kaart brengen van de referentiesituatie niet van elektrisch materieel is uitgegaan, betekent niet dat de berekening niet deugt, want de uitgangspunten van een stikstofberekening moeten niet zo gunstig mogelijk voor de natuur zijn, maar moeten reëel en aannemelijk zijn. Door alleen in algemene zin te stellen dat elektrisch materieel had kunnen worden ingezet, is de rechtbank er niet van overtuigd geraakt dat de gehanteerde uitgangspunten niet reëel en aannemelijk zijn. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het beroep is gegrond omdat het besluit van 16 juni 2022 in strijd is met de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb. Dit betekent dat niet is uitgesloten dat het project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zodat uit een passende beoordeling de zekerheid zal moeten worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
    
    
    
      9.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
    
    
      9.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 16 juni 2022;
    - draagt het college een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, r.o. 17 en volgende.
  
  
     Stikstofverlies uit opgeslagen mest. Stikstofverlies berekend uit het verschil in verhouding tussen stikstof en fosfaat bij excretie en bij mestafvoer. CBS, oktober 2019. 
  
  
     CDM-advies, ‘Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen’, 18 juni 2020.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3693, r.o. 6 en de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2624.
  
  
     Hiermee wordt gedoeld op depositieveranderingen die in de Aerius-berekening van de beoogde situatie zijn berekend aan de rand van de 25 km-afkapgrens.
  
  
     Volledig: Shovel: Stage-I, <= 2001, 75-560 kW, diesel, SCR: nee.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 20 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318, r.o. 3.2.