ECLI:NL:RBZWB:2024:5105, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 01-08-2024, BRE 23/4073
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-08-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigeren omgevingsvergunning omzetten bedrijfswoning naar burgerwoning.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/4073 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 augustus 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: [naam 1] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena 
    (gemachtigden: mr. A.A. Kammer en [naam 2] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om een omgevingsvergunning. Zij wil een vergunning om haar woning aan [adres 1] te [plaats] te mogen gebruiken als burgerwoning. Het perceel waarop de woning staat heeft thans een bedrijfsbestemming.
    
    
    
      1.1
      Het college heeft deze vergunning met het besluit van 31 mei 2022 geweigerd. Met het bestreden besluit van 28 juni 2023 op het bezwaar van eiseres heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard en de weigering in stand gelaten.
      
    
    
      1.2
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 4 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. 
      
      
    
  
  
    Feiten en omstandigheden
    
    
      2. De rechtbank gaat uit van de het volgende. In december 1986 verkoopt Rijkswaterstaat de woning van eiseres, die voordien in gebruik was geweest als sluiswachterswoning, aan een particulier. De woning is sindsdien in gebruik als burgerwoning. In 2004 koopt eiseres de woning. Ook eiseres heeft de woning sindsdien niet gebruikt als bedrijfswoning. 
    
    
    
      2.1
      Op 30 januari 2004 stuurt het college een brief aan de eigenaar van de woning aan [adres 2] , dat de woning bij de eerstvolgende herziening als burgerwoning zal worden bestemd. De bestemming van het perceel wat op dat moment nog “Sluisterrein”. Het betreft hier de andere helft van de twee onder een kap woning van eiseres. Ook deze woning was voor 1984 een sluiswachterswoning.
      
    
    
      2.2
      Op 14 februari 2012 stelt de gemeenteraad van [plaats] het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ vast. De woning van eiseres krijgt de bestemming ‘Bedrijventerrein’ en de aanduiding ‘bedrijfswoning’. 
      
    
    
      2.3
      In 2014 geeft het college na overleg aan dat hij er geen bezwaar tegen heeft dat de woning gebruikt wordt zonder dat er op het perceel bedrijfsmatige activiteiten worden uitgeoefend. 
      
      
    
  
  
    Het bestreden besluit
    
    
      2.4
      Op 10 maart 2022 vraagt eiseres een vergunning aan om de woning als burgerwoning te mogen gebruiken. Op 31 mei 2022 wordt de vergunning geweigerd. Op 7 juli 2022 dient eiseres een bezwaarschrift in. Op 28 juni 2023 verklaart het college het bezwaar ongegrond en laat hij de weigering in stand.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of het college de vergunning op goede gronden heeft geweigerd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      5.1
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvragen om een omgevingsvergunning in deze zaak zijn ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      
      
        
          Toetsingskader omgevingsvergunning
        
      
      
      6. Het college heeft, voor zover hier van belang, een omgevingsvergunning geweigerd voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’. Het college is verplicht te onderzoeken of er een vergunning kan worden verleend. Hij heeft beleidsruimte om al dan niet een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Het college is in dit geval van mening dat de gevraagde vergunning niet past in een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank zal hieronder beoordelen of het college de vergunning op goede gronden heeft geweigerd. Zij zal daarbij toetsen of de motivering op basis waarvan het college de gevraagde vergunning heeft geweigerd begrijpelijk, consistent en voldoende onderbouwd is. 
      
      
        
          Het bestemmingsplan
        
      
      
      7. Op de gronden waarop de woning ligt is het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ van toepassing, inclusief de reparatieherziening die op 27 mei 2014 is vastgesteld. De gronden hebben hierin de bestemming ‘bedrijventerrein’ en de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’. De gronden zijn bestemd voor bedrijven en/of het uitoefenen van bedrijfsactiviteiten [. . .]’, alsmede voor een bedrijfswoning. De woning van eiseres wordt niet gebruikt als bedrijfswoning, maar voor de huisvesting van een huishouden, zonder binding met een bedrijf ter plaatse. Dit is in strijd met het bestemmingsplan. 
      Een stuk van het perceel waarop de woning staat valt in de gebiedsaanduiding ‘overige zone – gezoneerd industrieterrein’.
      
      
        
          Mocht het college op de door het college gebruikte gronden concluderen dat er sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening?
        
      
      
      8. Het college komt tot de conclusie dat het bestemmen van de woning tot burgerwoning niet past in een goede ruimtelijke ordening. De woning ligt te midden van bedrijven in het havengebied van [plaats] , binnen de geluidszone van een gezoneerd bedrijventerrein. Hierop zijn bedrijven gevestigd met een zware milieucategorie. Woningen moeten op een afstand van minimaal 100 meter van die bedrijven liggen. Dat is hier niet het geval. Daarnaast lig er een LPG-tankstation nabij en bestaan er risico’s wegens het vervoer over de weg en over het water. Het gaat om geluidsoverlast en het vervoer van gevaarlijke stoffen. Het vergunnen van de woning als burgerwoning zal belemmeringen opleveren voor bedrijven op het bedrijventerrein. De woning belemmert de ontwikkeling van het havengebied en moet mogelijk zelfs wijken voor een nieuwe insteekhaven. 
      
    
    
      8.1
      
        Eiseres is van mening dat wel sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Ze verwijst naar een akoestisch rapport waaruit blijkt dat de geluidswaarde niet voldoet aan de grenswaarden van 50 dB(A). Dat kan opgelost worden door een hogere grenswaarde van 55 dB(A) vast te stellen voor bestaande woningen. Daaraan wordt voldaan. Ter plaatse is er toch niet of nauwelijks geluidsruimte om ontwikkelingen voor nieuwe bedrijven toe te staan. Bovendien moet ook bij een bedrijfswoning gewoon worden voldaan aan de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit. 
        Daarnaast heeft het college aangeboden om een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen. Kennelijk vindt hij het woon- en leefklimaat voldoende om een dergelijke vergunning te verlenen. Dan is het ook goed genoeg voor een reguliere vergunning. Er wordt al decennia over de insteekhaven gesproken, maar daarvoor zijn nog geen concrete plannen. 
      
      
    
    
      8.2
      Deze beroepsgrond slaagt. Eiseres heeft onderbouwd aangegeven waarom de geluidscontouren geen belemmering vormen voor het omzetten van de woning naar burgerwoning. Artikel 45 van de Wet Geluidhinder geeft de mogelijkheid om een hogere grenswaarde vast te stellen. Het college is in het bestreden besluit in het geheel niet ingegaan op deze grond. Ook heeft het college niet concreet gemotiveerd welke bedrijven belemmerd zouden kunnen worden door het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning, zeker niet als dat vergeleken wordt met het thans al zeer lang aanwezige en door het college kennelijk ook geaccepteerde gebruik. 
      
    
    
      8.3
      
        Het college heeft ook niet gemotiveerd waarom zij vindt dat de (richt-)afstand van 100 m een belemmering zou zijn. Hij stelt slechts dat “een afstandsnorm geldt” “voor bedrijven met een zware milieucategorie”. De rechtbank herkent dat het college hier moet refereren aan de handreiking bedrijven en Milieuzonering en 100 meter is een richtafstand die op grond van die brochure kan worden aangehouden voor bedrijven tot milieucategorie 3.2 in relatie tot een rustige woonwijk of rustig buitengebied en bedrijven uit Milieucategorie 4.2. in relatie tot “gemengd gebied”. Het college heeft niet inzichtelijk gemotiveerd voor welke bedrijven op het bedrijventerrein een probleem zou kunnen ontstaan bij het verlenen van de gevraagde vergunning als de richtafstand zou worden aangehouden en het college heeft ook niet gemotiveerd waarom die richtafstand ook in dit geval zou moeten worden aangehouden. Toepassing van de handreiking gaat uit van gemiddelde bedrijven in een bepaalde milieucategorie. Bij bedrijven die afwijkend zijn van het gemiddelde maar die wel in de categorie passen, kan gemotiveerd een andere afstand passend zijn. 
        Het college heeft ter zitting aangegeven zelf ook niet inzichtelijk te hebben voor welke bedrijven in de buurt van de woning deze voorkeursafstand van 100 m echt aangehouden moet worden en of de woning dan daadwerkelijk binnen deze afstand ligt en of er daadwerkelijk bedrijven in hun bedrijfsvoering worden belemmerd. Niet uitgesloten is dat, gelet op de specifieke bedrijven op het bedrijventerrein, de woning geheel niet binnen de aan te houden afstanden ligt. 
        Ook hierbij geldt dat het college het bestaande gebruik kennelijk al vele jaren kent en accepteert, zelfs met een persoonlijke gebruiksvergunning zou willen reguleren, en dat niet inzichtelijk is waarom verlening van de gevraagde vergunning dan voor een aanvullend probleem zou zorgen. 
      
      
    
    
      8.4
      Voor zover het college wijst op het nabijgelegen LPG-tankstation is ter zitting gebleken dat de afstanden tussen dit de verschillende relevante onderdelen van dit tankstation (de LPG-opslagtank, het vulpunt en de afleverzuil) en de woning van eiseres voldoen aan de Regeling externe veiligheid inrichtingen. Dit is op zitting besproken aan de hand van de gegevens die zijn te vinden in de Atlas Leefomgeving. Dit tankstation vormt dus geen belemmering om de vergunning te verlenen, zodat het college dit argument ten onrechte ook aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd.  
      
    
    
      8.5
      Voor zover het college wijst op risico’s ten gevolge van transport over de weg of het water maakt het college niet concreet om welke risico’s het gaat. Ook dit is ter zitting besproken; volgens de Atlas Leefomgeving ligt de woning van eiseres niet binnen enige risicocontour van/voor vervoer over weg of water.
      
    
    
      8.6
      
        Het college heeft ook als reden voor de weigering aangevoerd dat de verdere ontwikkeling van het havengebied zeer belemmerend is voor het gebruik als burgerwoning. 
        Welke ontwikkeling dit zou zijn staat niet in het besluit en is zonder nadere toelichting ook niet inzichtelijk. In het verweerschrift wordt echter in aanvulling op dit argument opgemerkt dat “Niet kan worden uitgesloten dat de woning op termijn zelfs zal moeten verdwijnen om ruimte te maken voor de nieuwe insteekhaven op het moment dat deze wordt ontwikkeld.” 
        Eiseres heeft ter zitting aangegeven dat op initiatief van het college het Regionaal Ontwikkelingsbedrijf is gevraagd of zij interesse in de woning heeft. Dat bedrijf zou verantwoordelijk zijn voor de verdere ontwikkeling van het bedrijventerrein en de eventuele realisering van de nieuwe insteekhaven. Dat bedrijf heeft geen interesse getoond. Voorts heeft eiseres ter zitting verklaard dat de er al vele jaren geleden is gesproken over plannen voor een nieuwe insteekhaven maar dat die plannen nooit verder zijn ontwikkeld en dat het college en de raad daarover geen nadere besluiten hebben genomen. Desgevraagd werd namens het college niet naar voren gebracht dat er wel concrete plannen zijn voor enige verdere ontwikkeling van het bedrijventerrein op een afzienbare termijn. 
        Ook deze grond om de gevraagde vergunning niet te verlenen is dan ook onvoldoende onderbouwd.
      
      
    
    
      8.7
      Geen van de argumenten die het college aanvoert als weigeringsgrond van de gevraagde vergunning is voldoende onderbouwd om de weigering te kunnen dragen. Het college heeft niet of nauwelijks inhoudelijk gereageerd op de al in bezwaar door eiseres aangevoerde gronden en ook de afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften is onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. Het beroep is daarom gegrond. 
      
      
        
          Moet het college vergunnen op basis van opgewekt vertrouwen?
        
      
      
      
        9. Eiseres stelt dat zij er op mocht vertrouwen dat de gemeente het gebruik als burgerwoning zou legaliseren. Het college, als bevoegd orgaan om een vergunning te verlenen, heeft immers meerdere malen aangegeven geen bezwaren te hebben tegen het gebruik als burgerwoning. Het college had voor het doen van de toezeggingen al de belangen van omliggende bedrijven mee moeten wegen. 
      
      
    
    
      9.1
      
        Het college wijst er op dat de brieven waar eiseres zich op beroept zijn gericht aan haar buren op [huisnummer] . De eigenaar van die woning heeft hier verder niets mee gedaan. Dat pand wordt volgens het college thans als bedrijfswoning gebruikt. 
        De toezegging uit 2004 is inmiddels vervallen, omdat het bestemmingsplan om de 10 jaar herzien moest worden. Eiseres mocht uit de brief uit 2004 ook geen vertrouwen ontlenen, omdat die door een teammanager in mandaat van het college is ondertekend, terwijl de gemeenteraad gaat over het vaststellen van een bestemmingsplan. Er is dus geen sprake van een toezegging die het college na moet komen. 
      
      
    
    
      9.2
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet. De toezegging waarop eiseres zich beroept is niet aan haar gedaan. Bovendien gaat het om een toezegging van het college over een raadsbevoegdheid, namelijk het vaststellen van een bestemmingsplan. Er is dus geen sprake van een toezegging waaraan het college jegens eiseres is gehouden. 
        Omdat het bij de vergunningverlening om een collegebevoegdheid gaat en het college de afgelopen jaren meerdere malen heeft aangegeven dat hij niet voornemens is op te treden tegen het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning, zou het niet onbegrijpelijk zijn als het college aan deze uitlatingen uit het verleden veel gewicht toekent bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is gegrond omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het omzetten naar burgerwoning niet in een goede ruimtelijke ordening past. Dat leidt ertoe dat het bestreden besluit wordt vernietigd en het college wordt opgedragen om binnen drie maanden een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. 
    
    
    
      10.1
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht van € 184,- aan eiseres terugbetalen. Ook moet het college de proceskosten vergoeden. De proceskostenvergoeding wordt vastgesteld op € 1750,- (2 punten met een zwaarte van factor 1 vanwege het indienen van een beroepschrift en het bijwonen van een zitting). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    - verklaart het beroep gegrond; 
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt het college op binnen 3 maanden na deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiseres te vergoeden.
    - veroordeelt het college in het vergoeden van de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1750,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr.drs. R.J. Wesel, griffier op 1 augustus 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, sub c:
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
    
    
      
        Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] , inclusief de reparatieherziening
      
    
    
    
      Artikel 5 Bedrijventerrein
    
    
    
      5.1.1 Bestemming
      De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijven en/of het uitoefenen van bedrijfsactiviteiten die staan vermeld in de categorieën 2 tot en met 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, alsmede kantoren als ondergeschikt onderdeel van het bedrijf of de bedrijfsactiviteiten, met uitzondering van geluidzoneringsplichtige inrichtingen en risicovolle inrichtingen;
    alsmede tevens voor:
    een bedrijfswoning ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning'; [.]
  
  
     ABRvS 10 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:44
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid onder c van de Wabo
  
  
     ABRvS, 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2982
  
  
     Artikel 45 van de Wet Geluidhinder