ECLI:NL:RVS:2024:3084, Raad van State, 31-07-2024, 202105595/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eersel [appellant] gelast, onder oplegging van een dwangsom, om vijf overtredingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beëindigen en beëindigd te houden. Bij besluit van 4 mei 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard ten aanzien van een van de lasten onder dwangsom. Bij besluit van 14 juni 2021 heeft het college de wettelijke grondslag van twee lasten aangevuld en de begunstigingstermijn verlengd.

202105595/1/R4.
    Datum uitspraak: 31 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Eersel,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-­Brabant (hierna: de rechtbank) van 6 augustus 2021 in zaak nr. 21/1443 en 21/1439 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Eersel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 november 2020 heeft het college [appellant] gelast, onder oplegging van een dwangsom, om vijf overtredingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 4 mei 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard ten aanzien van een van de lasten onder dwangsom.
    Bij besluit van 14 juni 2021 heeft het college de wettelijke grondslag van twee lasten aangevuld en de begunstigingstermijn verlengd.
    Bij uitspraak van 6 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 4 mei 2021 gegrond verklaard, dat besluit gedeeltelijk vernietigd en de rechtsgevolgen gedeeltelijk in stand gelaten. Het beroep tegen het besluit van 14 juni 2021 is ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) heeft desgevraagd een deskundigenbericht uitgebracht.
    [appellant] heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. drs. A.C.M. Brom, rechtsbijstandverlener te Eersel, is verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 3 november 2020 heeft het college aan [appellant] lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de Activiteitenregeling) zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
    Inleiding
    2.       [appellant] exploiteert op het perceel [locatie 1] te Vessem (hierna: het perceel) een agrarisch bedrijf met vleesvee, opslag van bijproducten in containers en opslag van uien. Daarnaast heeft [appellant] aangegeven ook een loonwerkersbedrijf en een akkerbouwbedrijf uit te oefenen.
    3.       Het college heeft aan [appellant] verschillende lasten onder dwangsom opgelegd vanwege (vermeende) overtredingen van (met name) het Activiteitenbesluit.
    Last 1 ziet op de opslag van een partij afgedragen gewas.
    Last 2 ziet op de aanwezigheid van voerresten op een buitenterrein.
    Last 3 ziet op de opslag van olievaten.
    Last 4 ziet op verpakkingen van bestrijdingsmiddelen.
    Last 5 is ingetrokken met het besluit op bezwaar van 4 mei 2021.
    Bij besluit van 29 augustus 2023 heeft het college last 4 opgeheven, omdat gedurende 2,5 jaar geen overtreding van deze last is geconstateerd.
    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Proceskostenvergoeding
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank een te lage proceskostenvergoeding heeft toegekend in de procedure over de voorlopige voorziening. De rechtbank had niet alleen voor het indienen van het beroepschrift, maar ook voor het indienen van het verzoek om een voorlopige voorziening een punt moeten toekennen. Er is namelijk geen sprake van nagenoeg identieke werkzaamheden in beroep en bij de voorlopige voorziening, aldus [appellant].
    4.1.    De aangevallen uitspraak is, voor zover daarbij op het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen is besloten, een uitspraak, als bedoeld in artikel 8:84, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), waartegen gelet op artikel 8:104, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb geen hoger beroep kan worden ingesteld. De beslissing om wel of geen proceskostenvergoeding toe te kennen is een beslissing in het kader van dat verzoek.
    De Afdeling is dan ook onbevoegd van het hoger beroep, voor zover gericht tegen de afwijzing van dat verzoek, kennis te nemen.
    Aanvullen van de grondslag
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de grondslag van last 3 en 4 aan heeft kunnen vullen met het herstelbesluit van 14 juni 2021. Daartoe voert hij aan dat hij in zijn verdediging is geschaad.
    5.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat het besluit van 4 mei 2021 in strijd met artikel 5:9 van de Awb is genomen. Dat besluit noemde artikel 2.9, eerste lid van het Activiteitenbesluit als overtreden voorschrift, terwijl het college met het besluit van 14 juni 2021 ook artikel 4.10, eerste en tweede lid van de Activiteitenregeling ten grondslag heeft willen leggen aan last 3 en 4. Partijen houdt verdeeld of het college dat gebrek heeft kunnen herstellen met het besluit van 14 juni 2021.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college het gebrek in het besluit van 4 mei 2021 heeft kunnen herstellen in het besluit van 14 juni 2021. Met dat besluit is op basis van dezelfde feiten en omstandigheden alleen een tweede overtreden voorschrift toegevoegd en is de begunstigingstermijn verlengd.
    De rechtbank heeft gelet op het voorgaande in zoverre terecht geen grond gezien voor vernietiging van het besluit van 14 juni 2021.
    Het betoog slaagt niet.
    Zijn er overtredingen?
    Last 1
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht heeft vastgesteld dat hij groenafval langer dan een jaar heeft opgeslagen. Daartoe voert hij aan dat de geconstateerde partij afgedragen gewas aangemerkt dient te worden als een composteringshoop van materiaal afkomstig van werkzaamheden buiten de inrichting.
    6.1.    Het college heeft zich onder verwijzing naar de controlerapporten van onder andere 3 juli 2017 en 24 maart 2020 op het standpunt gesteld dat de partij afgedragen gewas niet wordt gecomposteerd, maar dat sprake is van opslag van groenafval. Het college heeft geconstateerd dat op het perceel groenafval langer dan een jaar werd opgeslagen in strijd met artikel 2.14a, zesde lid, van het Activiteitenbesluit.
    Naar aanleiding van het locatiebezoek op 9 februari 2022 heeft de STAB geconstateerd dat de partij afgedragen gewas niet frequent wordt omgezet of belucht en dat de partij afgedragen gewas voor een groot deel bestaat uit anorganisch materiaal (grond), waardoor het composteerproces niet optimaal en langzaam verloopt. Daarnaast heeft de STAB geconstateerd dat nog geen sprake is van zicht op een eindproduct door de aanwezigheid van verontreinigingen (touwen en clips).
    6.2.    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de partij afgedragen gewas kan worden aangemerkt als een composteringshoop. Als dat het geval is, wordt artikel 2.14a, zesde lid, van het Activiteitenbesluit niet overtreden. Dan wordt het groenafval niet opgeslagen, maar gecomposteerd. Op het composteren van groenafval afkomstig van buiten de inrichting tot maximaal 600 m3 zijn de voorschriften van artikel 3.106 van het Activiteitenbesluit en verder van toepassing.
    6.3.    Een toezichthouder van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant (hierna: de omgevingsdienst) heeft op 3 juli 2017 geconstateerd dat een partij afgedragen gewas aanwezig is op het perceel van [appellant]. Ook ten tijde van het besluit van 3 november 2020 was deze partij nog aanwezig. Alleen al gelet op het feit dat de partij afgedragen gewas al zo lang aanwezig is op het perceel en er nog steeds geen zicht is op een eindproduct, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat van een gecontroleerd composteerproces geen sprake is. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] bovendien verklaard dat de partij afgedragen gewas nog steeds aanwezig is. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht overwogen dat het college terecht heeft vastgesteld dat [appellant] geen groenafval composteert, maar een afvalstof opslaat in strijd met artikel 2.14a, zesde lid, van het Activiteitenbesluit. Overigens sluit dit aan bij de constatering van de STAB dat het enkel op een hoop schuiven van organisch materiaal en dat laten liggen geen composteren is.
    Het betoog slaagt niet.
    Last 2
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht heeft vastgesteld dat hij artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit heeft overtreden door voerresten aanwezig te hebben op het buitenterrein. Daartoe voert hij aan dat een minimale hoeveelheid voerresten aanwezig was tijdens de controle van 5 oktober 2020. Deze hoeveelheid kan volgens [appellant] geen verontreiniging veroorzaken. Verder zijn de voerresten volgens hem agrarische bedrijfsstoffen. Het afvalwater uit de voerresten vormt geen puntverontreiniging, maar wordt verspreid in een kavelsloot die niet verbonden is met oppervlaktewater. Daarom wordt voldaan aan artikel 3.47, derde lid, van het Activiteitenbesluit en kan van een overtreding van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit geen sprake zijn, aldus [appellant].
    7.1.    De Afdeling oordeelt dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit heeft overtreden. Hoewel de toezichthouder op 5 oktober 2020 slechts een kleine hoeveelheid voerresten heeft aangetroffen, heeft zij op 24 maart 2020 een grote hoeveelheid voerresten aangetroffen op het buitenterrein. Gezien deze hoeveelheid heeft het college aannemelijk gemaakt dat de voerresten tot verontreiniging van de bodem en het grondwater kunnen leiden.
    Het college heeft alleen aannemelijk gemaakt dat de voerresten tot verontreiniging van de bodem en het grondwater kunnen leiden. Dat ook oppervlaktewater verontreinigd zou kunnen worden, heeft het college niet aannemelijk gemaakt. Het college heeft de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit ten onrechte gemotiveerd door artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder d van het Activiteitenbesluit te noemen. Dit kan echter niet leiden tot vernietiging van het besluit van 4 mei 2021. Het college heeft de overtreding namelijk ook gemotiveerd met een verwijzing naar artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder b en c, van het Activiteitenbesluit, dat gaat over de bodem- en grondwaterverontreiniging.
    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, was het college daarom bevoegd om handhavend op te treden ter voorkoming van herhaling van de overtreding van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit.
    Voor zover [appellant] een beroep doet op artikel 3.47, derde lid, van het Activiteitenbesluit overweegt de Afdeling nog dat dit niet af kan doen aan de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden. [appellant] heeft voerresten opgeslagen, terwijl artikel 3.47, derde lid, van het Activiteitenbesluit ziet op de lozing van agrarisch afvalwater. Daarom kan, anders dan [appellant] betoogt, geen sprake zijn van een situatie als bedoeld in artikel 3.47, derde lid, van het Activiteitenbesluit.
    Het betoog slaagt niet.
    Last 3
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in strijd met artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit is gehandeld met het opslaan van lege, ongereinigde olievaten. Volgens [appellant] was weliswaar een halfvol olievat aanwezig op het perceel, maar het daarnaast opslaan van lege, ongereinigde olievaten levert volgens hem een verwaarloosbaar bodemrisico op. Daarom zou in zoverre geen sprake zijn van een overtreding van artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit. Daarnaast voert [appellant] aan dat de ongereinigde olievaten op een vloeistofkerende voorziening waren opgeslagen. Ook daarom was geen sprake van een overtreding van artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit, aldus [appellant].
    8.1.    Artikel 2.9, eerste lid, van het Activiteitenbesluit bepaalt dat wanneer in een inrichting een bodembedreigende activiteit wordt verricht er bodembeschermende voorzieningen en bodembeschermende maatregelen getroffen moeten worden waarmee een verwaarloosbaar bodemrisico wordt gerealiseerd. Artikel 1.1 van dat besluit omschrijft een bodembedreigende activiteit als een 'bedrijfsmatige activiteit die gepaard gaat met het gebruik, de productie of de emissie van een bodembedreigende stof'. Deze bepaling omschrijft een bodembedreigende stof onder meer als een 'stof die de bodem kan verontreinigen als bedoeld in bijlage 2 deel 3 van de NRB' (de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming). Die bijlage bevat een stappenplan aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of een stof bodembedreigend is (het stoffenschema).
    8.2.    Een toezichthouder van de omgevingsdienst heeft op 24 maart 2020 geconstateerd dat lege, ongereinigde olievaten, al dan niet liggend, werden opgeslagen zonder bodembeschermende voorziening. Dat olie een bodembedreigende stof is, is niet in geschil. Ongereinigde, lege olievaten bevatten over het algemeen olieresiduen. Dit betekent dat [appellant] een bodembedreigende stof opslaat. Dat het gaat om kleine hoeveelheden olie, betekent niet dat geen sprake is van een bodembedreigende stof. Overigens is ook de STAB tot de conclusie gekomen dat het opslaan van lege, ongereinigde olievaten een bodembedreigende activiteit is.
    Voor zover [appellant] betoogt dat de olievaten op een vloeistofkerende voorziening stonden, overweegt de Afdeling dat de STAB heeft vastgesteld dat op het perceel behalve de lekbak geen bodembeschermende voorzieningen aanwezig zijn die geschikt zijn voor het opslaan van de olievaten. Zoals hiervoor overwogen heeft de toezichthouder geconstateerd dat olievaten niet op een bodembeschermende voorziening waren opgeslagen. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden omdat [appellant] bodembedreigende stoffen opslaat in strijd met artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit.
    Het betoog slaagt niet.
    Last 4
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht heeft gesteld dat hij artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit heeft overtreden door verpakkingen van bestrijdingsmiddelen op te slaan zonder bodembeschermende voorziening. Daartoe voert hij aan dat het grootste deel van de verpakkingen in de kalverboxen leeg en gereinigd was. De toezichthouder heeft deze verpakkingen ook niet gecontroleerd volgens [appellant]. De verpakkingen die niet leeg waren, waren volgens [appellant] gevuld met water en smeerolie, bedoeld om mee te nemen als hij op het land werkzaam was met zijn machines.
    Verder betoogt [appellant] dat het college ten onrechte twee aparte lasten onder dwangsom heeft opgelegd voor het opslaan van olievaten en verpakkingen van bestrijdingsmiddelen.
    9.1.    Uit het controlerapport van 15 oktober 2020 blijkt dat een toezichthouder van de omgevingsdienst op 5 oktober 2020 gebruikte bestrijdingsmiddelenverpakkingen heeft aangetroffen. De toezichthouder heeft steekproefsgewijs verpakkingen geopend en viskeuze vloeistoffen en vluchtige stoffen waargenomen. [appellant] heeft gesteld dat hij enkele verpakkingen vult met water en smeerolie om deze mee te nemen op het land. Daarmee kan niet verklaard worden dat de toezichthouder vluchtige stoffen heeft waargenomen. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat de gebruikte bestrijdingsmiddelenverpakkingen niet leeg en gereinigd waren. Nu deze verpakkingen niet op een bodembeschermende voorziening werden opgeslagen, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit.
    Voor zover [appellant] betoogt dat het college geen aparte lasten onder dwangsom op kon leggen voor de aanwezigheid van ongereinigde olievaten en de bestrijdingsmiddelenverpakkingen, overweegt de Afdeling als volgt. Het opslaan van olievaten is goed te onderscheiden van het opslaan van verpakkingen van bestrijdingsmiddelen. Het betreft twee verschillende feitelijke handelingen, die een overtreding van hetzelfde artikel kunnen opleveren. Daarom kunnen hier ook aparte lasten onder dwangsom voor worden opgelegd.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit. Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    10.     Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ten aanzien van last 1 het vertrouwensbeginsel niet is geschonden. [appellant] voert aan dat het college al sinds 29 juni 2017 op de hoogte was van het bestaan van de opslag van de partij afgedragen gewas, door [appellant] aangeduid als de composthoop. Op 17 september 2019 heeft het college vervolgens een voornemen gestuurd, waarop [appellant] zijn zienswijze heeft gegeven. Het college heeft na dit voornemen niet handhavend opgetreden.
    Daarnaast wijst [appellant] op de manier waarop uitvoering is gegeven aan de beschikking van de rechtbank Oost-Brabant van 2 maart 2020. De rechtbank heeft bij die beschikking de stillegging van zijn onderneming gelast, uitgezonderd de akkerbouwwerkzaamheden. Ter uitvoering van die beschikking is groenafval verwijderd door de samenwerkende toezichthoudende instanties, waaronder de omgevingsdienst. De partij afgedragen gewas is echter niet afgevoerd.
    Aan dit alles had [appellant] het gerechtvaardigde vertrouwen mogen ontlenen dat het college niet handhavend op zou treden, aldus [appellant].
    11.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    11.2.  De enkele omstandigheid dat de samenwerkende toezichthoudende instanties ter uitvoering van de voormelde beschikking van 2 maart 2020 niet ook de partij afgedragen gewas hebben afgevoerd kan niet het gerechtvaardigd vertrouwen wekken dat het college in de toekomst niet handhavend op zou treden tegen de aanwezigheid van de partij afgedragen gewas op het perceel.
    Ook betekent het feit dat het college na het versturen van het voornemen niet direct een last onder dwangsom heeft opgelegd niet dat het college in het besluit van 3 november 2020 geen last onder dwangsom heeft mogen opleggen. De omstandigheid dat het college bekend was met de overtreding, maar daartegen gedurende enige tijd niet handhavend heeft opgetreden, is geen gedraging waarmee de indruk is gewekt van een welbewuste standpuntbepaling dat in de toekomst niet handhavend zal worden opgetreden. Vergelijk onder 5.2 van de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3859).
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat door [appellant] niet aannemelijk is gemaakt dat door het college toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan, of gedragingen zijn verricht, waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college niet handhavend op zou treden tegen de opslag van de partij afgedragen gewas.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel. Hij wijst erop dat onder verantwoordelijkheid van het college verontreinigd bermmaaisel af wordt gevoerd naar andere percelen, zoals het zijne, waar het vervolgens in de grond wordt verwerkt. Daarom zou het college ook niet handhavend op mogen treden tegen de opslag van de partij afgedragen gewas op zijn perceel.
    12.1.  Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dient sprake te zijn van gelijke gevallen. De Afdeling overweegt dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen. Hij heeft slechts in het algemeen gesteld dat bermmaaisel door een opdrachtnemer van de gemeente wordt afgegeven en vervolgens bij derden in de grond wordt verwerkt. Bermmaaisel is niet vergelijkbaar met de partij afgedragen gewas die is aangetroffen op het perceel. Dat ook in bermmaaisel plastic afval kan zitten, maakt niet dat sprake is van gelijke gevallen. Daarvoor is de oorsprong en de manier van toepassen te verschillend. De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Waarschuwing
    13.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college eerst had moeten waarschuwen voordat het overging tot het opleggen van een last onder dwangsom. Het college heeft op grond van de interventiematrix uit de Landelijke Handhavingsstrategie (hierna: de LHS) besloten een last onder dwangsom op te leggen. Daarbij heeft het college het gedrag van [appellant] echter ten onrechte getypeerd als "calculerend", aldus [appellant].
    13.1.  Dat een bestuursorgaan gehouden is tot handhavend optreden indien bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien zich niet voordoen, laat, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraken van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683, en 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2335, onverlet dat het bestuursorgaan, als het in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, zich in beginsel aan dit beleid dient te houden.
    13.2.  Het college heeft in het besluit van 3 november 2020 gemotiveerd waarom het niet eerst een waarschuwing heeft gestuurd. Daarbij heeft het college te kennen gegeven dat het [appellant] voor de overtredingen al eerder een waarschuwing heeft gegeven en dat het al jaren bezig is om hem normconform gedrag te laten vertonen. Los van de vraag of er dwangsommen zijn verbeurd, zijn er herhaaldelijk overtredingen geconstateerd. Het college heeft het gedrag van [appellant] daarom kunnen typeren als calculerend. Uit de interventiematrix in de LHS volgt in dat geval dat niet nogmaals een waarschuwing wordt gegeven. De rechtbank heeft onder deze omstandigheden terecht overwogen dat het college tot handhaving mocht overgaan zonder voorafgaande waarschuwing.
    Het betoog slaagt niet.
    Dwangsom
    14.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college een te hoge dwangsom heeft verbonden aan last 1, 2 en 3. Daartoe voert [appellant] aan dat het college bij de bepaling van de dwangsom voor last 1 ten onrechte niet heeft aangesloten bij het bedrag uit de Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen (hierna: de Handreiking).
    Over de gekozen hoogte van de dwangsom voor last 2 voert [appellant] aan dat het richtbedrag uit de Handreiking ten onrechte is verdubbeld. Verder had het college aan moeten sluiten bij de werkelijke kosten van het afvoeren van het bedrijfsafval. Aangezien er volgens [appellant] maar een paar kilo aan vergane aardappelen aanwezig waren, had de dwangsom daarom op een paar euro vastgesteld moeten worden.
    Over de gekozen hoogte van de dwangsom voor last 3 voert [appellant] aan dat het college aan had moeten sluiten bij de categorie ‘opslag niet in lekbakken’ in plaats van de categorie ‘lekbak niet aanwezig/onvoldoende capaciteit’ uit de Handreiking. Daardoor zou de dwangsom gehalveerd moeten worden, aldus [appellant].
    14.1.  Blijkens de door het college op 10 december 2019 vastgestelde beleidsregel "Uitvoeringsbeleid Kwaliteit Vergunningen, Toezicht en Handhaving, 1e herziening" gebruikt het college bij het vaststellen van de hoogte van een dwangsom de Handreiking. In die handreiking zijn criteria opgenomen om de hoogte van de dwangsom vast te stellen. Voor veel voorkomende overtredingen is een bijlage bij de Handreiking opgenomen. In deze bijlage staan standaardbedragen waar het college bij aan kan sluiten.
    14.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    Bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom voor last 1 heeft het college berekend dat de kosten voor afvoer van de partij afgedragen gewas € 21.000,00 bedragen en de dwangsom daarom op € 30.000,00 bepaald. Bij deze berekening is het college er, voor zover van belang, vanuit gegaan dat de partij afgedragen gewas een omvang heeft van 400 m3 en dat de kosten van afvoer circa € 175,00 per ton bedragen.
    Zoals [appellant] aanvoert, heeft de toezichthouder tijdens een van de controles geconstateerd dat de partij afgedragen gewas een omvang heeft van 150 m3. Tijdens alle overige controles heeft de toezichthouder geconstateerd dat de partij 400 m3 groot was. Het college mocht voor de berekening dan ook uitgaan van een omvang van 400 m3. Daarnaast heeft [appellant] de betwisting van de kosten van afvoer per ton niet met concrete gegevens onderbouwd.
    Het college heeft met deze berekening voldoende onderbouwd waarom het heeft afgeweken van het bedrag uit de bijlage bij de Handreiking. Zoals het college bij de rechtbank terecht heeft aangevoerd staat bij dat bedrag namelijk de volgende voetnoot: "Dwangsom afhankelijk van de omvang (risico, hoeveelheid, oppervlakte of inhoud) van de overtreding."
    Bij het bepalen van de hoogte van de overige dwangsommen heeft het college aansluiting gezocht bij de Handreiking en de bijbehorende bijlage. Met betrekking tot de dwangsom voor last 2 overweegt de Afdeling dat van een dwangsom van enkele euro’s geen zodanige prikkel uitgaat dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    Last 3 en 4 gaan allebei over het opslaan van een bodembedreigende stof niet boven een bodembeschermende voorziening. De STAB heeft vastgesteld dat binnen de inrichting een bouwkundige kluis (bestrijdingsmiddelenkast) en een lekbak aanwezig waren. Het college heeft in zijn besluit van 3 november 2020 genoemd dat aan last 4 voldaan kon worden door de verpakkingen voor bestrijdingsmiddelen op te slaan in een bestrijdingsmiddelenkast. Omdat deze al binnen de inrichting aanwezig was, konden de verpakkingen voor bestrijdingsmiddelen eenvoudig in die voorziening opgeslagen worden. Het college heeft voor de hoogte van de dwangsom van last 4 daarom aan kunnen sluiten bij het richtbedrag van € 250,00 per constatering met een maximum van € 1.500,00 dat hoort bij de categorie ‘opslag niet in lekbakken’.
    De lekbak was echter al in gebruik, zodat de olievaten er op dat moment niet op konden worden geplaatst. Daarom heeft het college voor last 3 aan kunnen sluiten bij het richtbedrag van € 500,00 per constatering met een maximum van € 3.000,00 dat hoort bij de categorie ‘lekbak niet aanwezig/onvoldoende capaciteit’.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de hoogte van de dwangsommen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang heeft kunnen achten.
    Het betoog slaagt niet.
    Begunstigingstermijn
    15.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in het herstelbesluit van 14 juni 2021 een te korte begunstigingstermijn heeft gesteld.
    15.1.  Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 11 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1791), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen.
    15.2.  [appellant] heeft geen omstandigheden aangevoerd waardoor hij niet binnen die nieuw gestelde begunstigingstermijn kon voldoen aan de lasten onder dwangsom. Hij heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat hij niet binnen de gestelde termijnen de overtredingen kon beëindigen. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college de begunstigingstermijn niet korter heeft gesteld dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Bevoegdheid vertegenwoordiger
    16.     Anders dan [appellant] betoogt, is in artikel 8:24, tweede lid, van de Awb geen verplichting, maar een bevoegdheid opgenomen voor de bestuursrechter om een schriftelijke machtiging te verlangen van een gemachtigde. Wat [appellant] aanvoert over het niet opvragen van een schriftelijke machtiging door de rechtbank, kan daarom niet tot vernietiging van de uitspraak leiden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    17.     De Afdeling is onbevoegd om kennis te nemen van het hoger beroep tegen de uitspraak, voor zover daarbij is besloten op het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen.
    Het hoger beroep, voor zover dit zich richt tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit 4 mei 2021 en het ongegrond verklaren van het beroep tegen het besluit van 14 juni 2021, is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient daarom voor het overige te worden bevestigd.
    18.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart zich onbevoegd om van het hoger beroep, voor zover gericht tegen de afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen, kennis te nemen;
    II.       bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. M. Soffers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Soffers
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024
    700-1069
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:9
    De beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie vermeldt:
    a. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;
    b. zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.
    Artikel 6:22
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    Artikel 8:24
    1. Partijen kunnen zich laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    2. De bestuursrechter kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
    3. Het tweede lid is niet van toepassing ten aanzien van advocaten.
    Artikel 8:84
    […]
    2. De uitspraak strekt tot:
    a. onbevoegdverklaring van de voorzieningenrechter,
    b. niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek,
    c. afwijzing van het verzoek, of
    d. gehele of gedeeltelijke toewijzing van het verzoek.
    […]
    Artikel 8:104
    […]
    2. Geen hoger beroep kan worden ingesteld tegen:
    […]
    d. een uitspraak van de voorzieningenrechter als bedoeld in artikel 8:84, eerste lid,
    […]
    Activiteitenbesluit milieubeheer
    Artikel 1.1
    1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    bodembedreigende activiteit: bedrijfsmatige activiteit die gepaard gaat met het gebruik, de productie of de emissie van een bodembedreigende stof;
    bodembedreigende stof: stof die de bodem kan verontreinigen als bedoeld in bijlage 2 van deel 3 van de NRB, en stoffen of mengsels als omschreven in artikel 3 van de EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels die de bodem kunnen verontreinigen;
    […]
    Artikel 2.1
    1. Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
    2. Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan:
    […]
    b. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van bodemverontreiniging;
    c. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van verontreiniging van het grondwater;
    d. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van de verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam;
    […]
    Artikel 2.9
    1. Indien in een inrichting een bodembedreigende activiteit wordt verricht worden bodembeschermende voorzieningen en bodembeschermende maatregelen getroffen waarmee een verwaarloosbaar bodemrisico wordt gerealiseerd.
    […]
    Artikel 2.14a
    […]
    6. Het is verboden afvalstoffen voorafgaand aan verwijdering langer dan een jaar op te slaan.
    […]
    Artikel 3.47
    […]
    3. Het lozen van afvalwater op of in de bodem ten gevolge van het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen is toegestaan, indien het afvalwater ten minste gelijkmatig wordt verspreid over de onverharde bodem.
    Artikel 3.106
    1. Deze paragraaf is van toepassing op het composteren van groenafval, dat is ontstaan bij werkzaamheden die buiten de inrichting zijn verricht door degene die de inrichting drijft of dat niet afkomstig is van buiten de inrichting, voor zover geen sprake is van gevaarlijke afvalstoffen, met een volume van ten hoogste 600 kubieke meter.
    2. De artikelen 3.107 tot en met 3.109 zijn niet van toepassing op het composteren van groenafval, van ten hoogste 3 kubieke meter.
    Artikel 3.107
    1. Voor het realiseren van een goede afbraak wordt een composteringshoop ten minste zo vaak omgezet als nodig is om anaërobe afbraak te voorkomen.
    2. Een composteringshoop bevat ten hoogste 50% aan hulpstoffen.
    Activiteitenregeling milieubeheer
    Artikel 4.10
    1. Het opslaan van vloeibare gevaarlijke stoffen in verpakking, vloeibare bodembedreigende stoffen in verpakking en vloeibare CMR-stoffen in verpakking vindt plaats boven een vloeistofdichte vloer of verharding of een lekbak.
    2. Indien de opslag, bedoeld in het eerste lid, plaatsvindt in gesloten verpakking, die voldoet aan de daartoe gestelde eisen van de ADR of anderszins deugdelijk is, kan deze activiteit ook plaatsvinden boven een andere bodembeschermende voorziening .
    […]