ECLI:NL:RVS:2024:2821, Raad van State, 10-07-2024, 202202329/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 mei 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Losser de aanvraag van het landgoed om een wijzigingsplan vast te stellen afgewezen. Het landgoed wenst op de percelen aan de Bekspringweg en de Denekamperstraat in De Lutte 35 zorgwoningen voor intramurale zorg te realiseren, om daarmee een extra economische drager aan het landgoed toe te voegen. De beoogde ontwikkeling is ter plaatse niet toegestaan, omdat het geldende bestemmingsplan "Buitengebied" aan de gronden de bestemming "Agrarisch - 2" en de dubbelbestemming "Waarde - Landgoed" toekent zonder een mogelijkheid voor zorgwoningen. Daarom heeft het landgoed het college verzocht om gebruik te maken van de wijzigingsbevoegdheid die in het plan is opgenomen en de bestemmingen op de percelen zo te wijzigen dat zij gebruikt kunnen worden voor maatschappelijke voorzieningen.

202202329/1/R3.
    Datum uitspraak: 10 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Landgoed Bekspring B.V. (hierna: het landgoed), gevestigd te De Lutte, gemeente Losser,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Losser,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 mei 2021 heeft het college de aanvraag van het landgoed om een wijzigingsplan vast te stellen afgewezen.
    Bij besluit van 8 maart 2022 heeft het college het door het landgoed daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft het landgoed beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 12 juni 2024 behandeld, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.M. van Mil, advocaat te Nijmegen, en H.M. Heukels, is verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een wijzigingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om het wijzigingsplan vast te stellen is ingediend op 1 februari 2021. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het landgoed wenst op de percelen aan de Bekspringweg en de Denekamperstraat in De Lutte 35 zorgwoningen voor intramurale zorg te realiseren, om daarmee een extra economische drager aan het landgoed toe te voegen. De beoogde ontwikkeling is ter plaatse niet toegestaan, omdat het geldende bestemmingsplan "Buitengebied" aan de gronden de bestemming "Agrarisch - 2" en de dubbelbestemming "Waarde - Landgoed" toekent zonder een mogelijkheid voor zorgwoningen. Daarom heeft het landgoed het college verzocht om gebruik te maken van de wijzigingsbevoegdheid die in het plan is opgenomen en de bestemmingen op de percelen zo te wijzigen dat zij gebruikt kunnen worden voor maatschappelijke voorzieningen.
    3.       Het college heeft de aanvraag bij besluit van 25 mei 2021 afgewezen en het bezwaar van het landgoed daartegen bij besluit van 8 maart 2022 ongegrond verklaard. Aan deze afwijzing ligt, kortgezegd, ten grondslag dat de gevraagde ontwikkeling vanwege de grootschalige aard daarvan niet binnen de wijzigingsbevoegdheid van het college valt.
    Beroepsgronden
    Vertrouwensbeginsel
    4.       Het landgoed betoogt dat de weigering om een wijzigingsplan vast te stellen in strijd met het vertrouwensbeginsel is. Daartoe voert het landgoed aan dat zij ervan mocht uitgaan dat, op basis van de uitlatingen van de wethouders op 12 juni 2015 en 16 oktober 2017, het college medewerking zou verlenen aan de vaststelling van het wijzigingsplan. Zij wijst in dat verband op het toetsingskader voor de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Het college is volgens het landgoed ten onrechte niet van dit kader uitgegaan.
    4.1.    Het college stelt dat er geen sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel omdat het landgoed niet uit de uitlatingen van de wethouders kon en mocht afleiden dat het college haar wijzigingsbevoegdheid zou aanwenden. In dat kader wijst het college erop dat al op 17 maart 2015 door een wethouder is aangegeven dat het initiatief niet kansrijk werd geacht. Verder wijst het college erop dat de wethouder in het overleg van 12 juni 2015 in ieder geval tot twee keer toe uitdrukkelijk heeft gewezen op de risico’s en voorwaarden waaraan het projectplan diende te voldoen. Volgens het college heeft de wethouder in het overleg van 16 oktober 2017 bovendien aangegeven dat de provincie ‘de eerste hobbel’ zou zijn en dat op dat moment nog allerminst zeker was of het projectplan doorgang zou kunnen vinden en of hiervoor toestemming zou worden verleend omdat er op dat moment nog teveel onzekerheden waren. Verder heeft het college op de zitting over deze overleggen toegelicht dat deze hebben plaatsgevonden in het kader van de bereidheid van het college om een ontwerpplan in procedure te brengen. Daarbij wijst het college erop dat het in een later stadium, maar al voor de weigering om een wijzigingsplan vast te stellen, heeft aangegeven geen medewerking te willen verlenen aan de realisatie van het projectplan, waaronder bij de afwijzing van het principeverzoek op 10 september 2019.
    4.2.    De Afdeling zal bij de bespreking van het betoog van het landgoed over het door het college gewekte vertrouwen het stappenplan hanteren zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlatingen en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
    4.3.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft geweigerd om gebruik te maken van de bevoegdheid om een wijzigingsplan vast te stellen voor de realisatie van 35 zorgwoningen voor intramurale zorg. Daargelaten of het college in dit verband het juiste kader heeft gehanteerd, is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een toezegging en daarmee niet voldaan aan de eerste stap. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    Het college heeft bevestigd dat, zoals door het landgoed is aangevoerd, tijdens het overleg van 12 juni 2015 door de wethouder is gezegd: "Als het landgoed het project wil doorzetten zullen wij daar niet voor gaan liggen." Ook heeft het college bevestigd dat, zoals door het landgoed is aangevoerd, tijdens het overleg van 16 oktober 2017 door de wethouder is gezegd dat de gemeente het plan niet zal tegenhouden als de provincie instemt. De Afdeling volgt het landgoed echter niet in haar betoog dat zij er vanwege deze uitlatingen op kon vertrouwen dat het college zonder meer van de wijzigingsbevoegdheid gebruik zou maken. Hiervoor is van belang dat uit het dossier blijkt dat er sinds 2014 een aaneenschakeling van contacten is geweest tussen het landgoed en het college. Er was een traject gaande waarin werd onderzocht of er mogelijkheden waren om zorgwoningen op het perceel mogelijk te maken en, in dat verband, of het college een ontwerpplan in procedure zou brengen. De overleggen van 12 juni 2015 en 16 oktober 2017, en daarmee ook de uitlatingen waarnaar het landgoed verwijst, moeten in het licht van dit traject worden gezien. Weliswaar kan uit die uitlatingen een positieve grondhouding worden afgeleid, maar niet meer dan dat. In het overleg van 12 juni 2015 worden namelijk ook een aantal voorwaarden genoemd, waaronder dat wel sprake moet zijn van een goede ruimtelijke ordening. De uitkomst hiervan stond ten tijde van het overleg van 16 oktober 2017 nog niet vast. Uit de overleggen van 12 juni 2015 en 16 oktober 2017 kan dan ook niet worden afgeleid dat het college daadwerkelijk van zijn wijzigingsbevoegdheid gebruik zou maken.
    Het betoog slaagt niet.
    Zorgvuldigheidsbeginsel
    5.       Het landgoed betoogt dat het besluit van 8 maart 2022 onzorgvuldig is voorbereid. Daartoe voert het landgoed aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het landgoed niet met stukken inzichtelijk heeft gemaakt dat het onderhoud en beheer van het landgoed verlieslatend is. Volgens haar heeft zij dit wel inzichtelijk gemaakt door tijdens de hoorzitting van 9 november 2021 een schriftelijk stuk te overleggen waaruit blijkt dat er een jaarlijks exploitatietekort van ruim € 190.000,- is.
    5.1.    De Afdeling ziet in wat het landgoed heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit op bezwaar onzorgvuldig is voorbereid. In het besluit op bezwaar van 8 maart 2022 staat dat het college heeft besloten het advies van de commissie bezwaarschriften over te nemen. In dit advies van de commissie is ingegaan op het argument van het landgoed dat het onderhoud en beheer van het landgoed verlieslatend is. Weliswaar staat hierin dat het landgoed dit argument niet met stukken inzichtelijk heeft gemaakt, maar er staat ook dat het de commissie duidelijk is dat de aanleiding van het verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan voortvloeit uit het feit dat het landgoed op zoek is naar een nieuwe economische drager of dragers voor de duurzame instandhouding van het landgoed. De commissie is echter van oordeel dat dit niet maakt dat op grond van dit argument medewerking zou moeten worden verleend aan het verzoek en het beoogde plan, gelet op de in het advies opgesomde afwijzingsgronden. De Afdeling volgt het landgoed daarom niet in haar betoog dat dit argument van het landgoed niet door het college in het besluit is betrokken. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. De Poorter
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024
    896-1091