ECLI:NL:RBNHO:2024:7505, Rechtbank Noord-Holland, 23-07-2024, 22_4247 en 22_4252
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vergunning op grond van artikel 2.7 Wet natuurbescherming voor een kunstduin bestaande uit staalslak op het terrein van Tata Steel. Een aantal partijen namens wie beroep is ingesteld wordt niet-ontvankelijk verklaard omdat het beroep namens deze partijen niet bevoegd is ingesteld. De beroepen zijn voor het overige gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd omdat het college in beroep een nadere motivering heeft gegeven met betrekking tot de uitloging van stoffen en de stikstofemissies in de bouwfase. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten. Op verzoek van partijen heeft de rechtbank ook een nader voorschrift aan de vergunning verbonden dat ziet op het bezien van dan wel indien nodig de realisatie van een ondoorlaatbare onderlaag onder het kunstduin.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: HAA 22/4247 en HAA 22/4252 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2024 in de zaak tussen
    
      
        
        1.	Stichting Duinbehoud, uit Leiden, 
      (gemachtigde: [naam 1] ),
      
        2a.	Stichting IJmondig, uit Wijk aan Zee
      
        2b.	Stichting Schapenduinen, uit Bloemendaal
      
        2c.	[naam 2] , uit Wijk aan Zee
      
        2d.	Stichting FrisseWind.nu!, uit Beverwijk
      
        2e.	Stichting Gezondheid op 1, uit Wijk aan Zee
      
        2f.	Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee, uit Wijk aan Zee
      (gemachtigden: [naam 3] en [naam 4] ),  
      eisers
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, het college 
    (gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap Tata Steel IJmuiden B.V. uit IJmuiden (hierna: Tata Steel), 
      (gemachtigde: mr. P.H.J. van Aardenne en mr. S.T.J. Olierook).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers 1 en 2 tegen de aan Tata Steel verleende vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor de aanleg van een kunstduin opgebouwd met staalslakken op het terrein van Tata Steel.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze vergunning met het besluit van 5 juli 2022 (het bestreden besluit) verleend.
      
    
    
      1.2.
      Eisers 1 en 2 hebben ieder afzonderlijk beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
      
    
    
      1.3.
      Op 15 september 2023 heeft het college het bestreden besluit aanvullend gemotiveerd (de aanvullende motivering). 
      
    
    
      1.4.
      De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de beroepen op 19 maart 2024 op zitting behandeld. Stichting Duinbehoud is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Eisers 2 zijn vertegenwoordigd door [naam 3] . Namens Gezondheid op 1 is ook [naam 5] verschenen. Tata Steel is vertegenwoordigd door mr. L.M. Muetstege (advocaat in dienstbetrekking bij Tata Steel), A. van Straten (milieuadviseur) en [naam 6] , bijgestaan door voornoemde gemachtigden. Het college is niet ter zitting verschenen.
      
    
    
      1.5.
      Bij brief, ontvangen op 21 maart 2024, is namens het college toegelicht dat het als gevolg van een administratieve fout aan de kant van het college niet was vertegenwoordigd tijdens de zitting. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Na de zitting ontvangen reactie van het college
      
    
    2. In voornoemde brief heeft het college verder aangegeven dat het college kan instemmen met het opnemen van de ter zitting besproken passage uit de aanvullende motivering als voorschrift aan het bestreden besluit. De rechtbank heeft in dit bericht geen aanleiding gezien het onderzoek te heropen, omdat met de instemming van het college tegemoet wordt gekomen aan het bezwaar van Stichting Duinbehoud. Het feit dat Stichting Duinbehoud niet in de gelegenheid is gesteld om op deze instemming te reageren acht de rechtbank daarom niet in strijd met de goede procesorde. 
    
    
      
        Totstandkoming van de besluiten
      
    
    3. Op 15 december 2021 heeft Tata Steel het college gevraagd om een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming voor het aanleggen van een kunstduin in een strook grond van ongeveer 2,3 hectare in het noordwestelijke deel van het terrein van Tata Steel. Het beoogde kunstduin komt te liggen tegen de bestaande geluidwal tussen Harsco en de Nieuwe Zeeweg. Het kunstduin zal grotendeels bestaan uit staalslakken (BGS Fill LD-staalslak) afgedekt met een laag zand waarop helmgras wordt aangeplant. Op het kunstduin worden twee biotopen, te weten ‘open duin’ en ‘vochtige duinvallei’ ontwikkeld. De staalslak is afkomstig van Tata Steel, maar wordt bewerkt en geleverd door Pelt & Hooykaas IJmuiden B.V. Door de aanleg wordt de fysieke scheiding tussen de bedrijfsactiviteiten van Harsco en Tata Steel en het buitengebied vergroot. De projectlocatie ligt nabij het Natura 2000-gebied ‘Noordhollands Duinreservaat’. 
    
    4. Bij besluit van 5 juli 2022 heeft het college de gevraagde natuurvergunning aan Tata Steel verleend. In de “passende beoordeling Kunstduin Tata Steel IJmuiden” van 9 december 2021, opgesteld door [naam 7] , zijn de effecten van het kunstduin beoordeeld. Daarbij zijn voor de toepassing van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb de gevolgen van de stikstofemissie op Natura 2000-gebieden die wordt veroorzaakt door activiteiten van de bouwsector buiten beschouwing gelaten. Uit de passende beoordeling blijkt dat significante negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen van de habitatrichtlijnsoorten van het nabijgelegen Natura 2000-gebied, de nauwe korfslak en de gevlekte witsnuitlibel, zijn uit te sluiten. De aanwezigheid van het kunstduin zal verder geen negatief effect hebben op de omvang van verstuiving van kalkrijk zand in het Natura 2000-gebied en dus ook niet op de van aanvoer van kalkrijk zand afhankelijke habitattypen. Door preventieve maatregelen, die door Tata Steel en [naam 7] worden gecontroleerd, vormt ook verwaaiing geen reëel risico voor het Natura 2000-gebied. Er zal ook geen meetbare invloed zijn op de grondwaterstand ter plaatse bij de aanleg van het kunstduin. Voor LD-staalslak gelden weliswaar geen specifieke milieueisen, maar bij de toepassing ervan wordt middels ontwerp, werkwijze en monitoring rekening gehouden met het risico op een sterk verhoogde pH-waarde van uittredend water als gevolg van het uitspoelen van vrije kalk bij het contact van BGS-Fill met grond- en of oppervlaktewater. Door vorming van kalk en amorf silica ontstaat er een afsluitende korst op de staalslak, waardoor de doorlatendheid sterk afneemt. Het regenwater gaat meer over dan door de staalslak stromen. Afstromend regenwater wordt opgevangen en weggevoerd. Omdat de verspreiding zowel een horizontale als verticale neerwaartse component bevat wordt het ondiepe freatische grondwater van het Natura 2000-gebied niet beïnvloed. Omdat het grondwatersysteem in het duingebied een dynamisch systeem is, vindt er ook monitoring plaats. Het monitoringsplan voorziet in een signaal- en actiewaarden en een terugvalscenario. Negatieve beïnvloeding door grondwater met verhoogde pH van het naastgelegen Natura 2000-gebied wordt aldus voorkomen. Van projecten die een cumulatief significant effect opleveren, in combinatie met de aanleg van het kunstduin, is geen sprake. Het ontwerp van het kunstduin, het werkplan voor de realisatie en de monitoring zijn geoptimaliseerd om de kans op negatieve beïnvloeding van het Natura 2000-gebied ‘Noordhollands Duinreservaat’ tot een minimum te beperken.
    
    
      4.1.
      
        Op 15 september 2023 heeft het college het bestreden besluit nader gemotiveerd. In aanvulling op de uit het bestreden besluit overgenomen overwegingen over de effecten van het voorgenomen kunstduin zijn hier alsnog de stikstofemissies van de bouwfase beoordeeld. Het college heeft daarbij de rapportage “depositieonderzoek aanleg kunstduin” van RoyalHaskoningDHV van 7 september 2023 en de AERIUS-berekening van 30 augustus 2023 betrokken, die daartoe door Tata Steel zijn overgelegd. Hieruit blijkt dat de tijdelijk stikstof emitterende werkzaamheden in de aanlegfase intern gesaldeerd worden met de mindere emissies van de HIsarna en het elektrificeren van een vijftal dieselheftrucks stageklasse 3a en 3b in de Oxystaalfabriek.
        In aanvulling op het bestreden besluit is onder het kopje ‘uitloging van stoffen’ verder ingegaan op chroomemissies uit staalslak. Onder overneming van de conclusies van [naam 7] in de notitie “Relatie staalslak en chroom (VI) in grondwater Tata terrein en consequenties voor aanleg kunstduin” van 7 september 2023 is in aanvullend gemotiveerd dat de meest aannemelijke verklaring voor de aanwezigheid van chroom (VI) in het grondwater omzetting van natuurlijk aanwezig chroom als gevolg van de hoge pH in combinatie met aerobe condities in het grondwater is. Het chroom (VI) is dus niet afkomstig uit de staalslak maar (hoofdzakelijk) uit de bodem zelf. Hierbij speelt de aard van de bodem een rol: een zeer arme zandgrond met nauwelijks buffercapaciteit en organische stof. In rijkere bodems zal vorming van chroom (VI) waarschijnlijk niet optreden. Zelfs als het chroom (VI) wel uit de staalslak afkomstig zou zijn (hetgeen onwaarschijnlijk is, zoals hierboven is besproken) heeft dit geen consequenties voor een eventuele gevaarsbeoordeling. Voor iedere gevaarseigenschap gelden drempelwaarden en de hoeveelheid chroom (VI) die in theorie aanwezig kan zijn in de staalslak (<1 mg/kg ds) ligt ver beneden elke denkbare drempelwaarde. De reeds geformuleerde maatregelen om verspreiding van water met een hoge pH te voorkomen zijn ook effectief  voor het tegengaan van de vorming van chroom (VI). 
        Verder is aanbevolen dat voor de start van de werkzaamheden wordt goed in kaart gebracht of de oude laag slecht doorlatende staalslak overal aanwezig is en moet de (on)doorlatendheid van deze laag worden gekwantificeerd. Waar deze laag ontbreekt, moet een fundering van fijne slak worden aangebracht en hieronder kan organische stof worden aangebracht om de vorming van chroom (VI) in de bodem tegen te gaan. Voor de dosering van organische stof wordt uitgegaan van 10% in een bodemlaag van 30 cm dik, de organische stof kan gehakseld maaisel en/of compost zijn. De mogelijke consequenties voor de stabiliteit van de constructie zal dan ook aanvullend moeten worden onderzocht.
      
      
      
        
          Overgangsrecht
        
        5.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
      
      
    
    
      5.1
      De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 23 december 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          De aanvullende motivering
        
      
      6. Met de aanvulling op 15 september 2023 zijn geen nieuwe rechtsgevolgen in het leven geroepen. Het college is namelijk bij de verlening van de vergunning gebleven, onder aanvulling van de motivering. Deze aanvulling kan daarom niet worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar moet worden beschouwd als aanvullende motivering van het bestreden besluit. 
      
      
        
          Ontvankelijkheid Stichting Schapenduinen, Stichting Frisse Wind.nu en Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee
        
      
      7. De rechtbank beoordeelt ambtshalve of de door Stichting Duinbehoud en eisers 2 ingediende beroepen en de van rechtswege ontstane beroepen ontvankelijk zijn. Dat is niet het geval voor de beroepen van Stichting Schapenduinen, Stichting Frisse Wind.nu en Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
      
      
        
          Stichting Schapenduinen
        
      
    
    
      7.1.
      Op grond van artikel 7 van de statuten van de Stichting Schapenduinen komt de vertegenwoordigingsbevoegdheid toe aan het bestuur en mede aan twee gezamenlijk handelende bestuurders. Ook kan volmacht worden verleend aan één of meer bestuurders. Van een dergelijke volmacht is niet gebleken. Verder is de aan [naam 8] afgegeven machtiging ondertekend door één bestuurder. Het beroep namens Stichting Schapenduinen is daarom niet bevoegd ingesteld.
      
      
        
          Stichting Frisse Wind.nu
        
      
    
    
      7.2.
      Op grond van artikel 8 van de statuten van de Stichting Frisse Wind.nu wordt deze stichting vertegenwoordigd door het bestuur of door twee gezamenlijk handelende bestuurders. De aan [naam 8] afgegeven machtiging is ondertekend door één bestuurslid. Het beroep namens de Stichting Frisse Wind.nu is daarom niet bevoegd ingesteld. 
      
      
        
          Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee
        
      
    
    
      7.3.
      Op grond van artikel 14 van de statuten van Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee vertegenwoordigen de voorzitter en secretaris of hun plaatsvervangers de stichting in en buiten rechte. De aan [naam 8] afgegeven machtiging is alleen ondertekend door de voorzitter van de stichting. Het namens Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee ingestelde beroep is daarom niet bevoegd ingesteld. 
      
    
    
      7.4.
      
        Het beroep van Stichting Schapenduinen, Stichting Frisse Wind.nu en Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee, zal gelet op hetgeen hiervoor is overwogen niet-ontvankelijk worden verklaard.
        
          Ontvankelijkheid Stichting Duinbehoud, Stichting IJmondig, Stichting Gezondheid op 1 en [naam 2]
        
      
    
    
      7.5.
      Stichting IJmondig, Stichting Gezondheid op 1 en [naam 2] zullen in het vervolg van deze uitspraak gezamenlijk Stichting IJmondig e.a. worden genoemd. Stichting Duinbehoud en Stichting IJmondig e.a. kunnen in beroep worden ontvangen. 
      
      
        
          Natuurcompensatie 
        
        8.	Stichting Duinbehoud en Stichting IJmondig e.a. voeren beide – kort samengevat – aan dat met het kunstduin niet wordt voldaan aan de voorwaarde om te komen tot natuurcompensatie zoals die is verbonden aan de op 22 augustus 2016 aan Tata Steel verleende natuurvergunning (het zogenoemde plan Staalblauwtje). 
      
      
    
    
      8.1.
      Het college stelt dat in de deeluitwerking van het plan Staalblauwtje de mogelijkheden voor het creëren van natuur op een andere plek op het Tata Steel terrein zijn uitgewerkt en dat daaraan met het kunstduin invulling wordt gegeven. 
      
    
    
      8.2.
      Bij de rechtbank ligt voor de aan Tata Steel op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verleende natuurvergunning die ziet op het maken van een kunstduin. Aan de orde bij de rechtbank is daarom de vraag of uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de aanleg van het kunstduin de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied ‘Noordhollands Duinreservaat’ gebied niet zal aantasten. De vraag of met dit kunstduin al dan niet wordt voldaan aan de aan Tata Steel in een ander verband opgelegde compensatieopgave speelt bij de beantwoording van deze vraag geen rol. Met andere woorden, de natuurcompensatie betreft een andere vergunning en die is hier niet aan de orde en die natuurcompensatie speelt ook geen rol bij de beoordeling van de vergunning die nu voorligt. De rechtbank laat deze beroepsgrond daarom verder buiten bespreking. Dat geldt ook voor het betoog van Stichting Duinbehoud dat het dumpen van slakken op eigen terrein geen duurzame bedrijfsvoering is te noemen. Ook dat betoog valt buiten de omvang van dit geding.
      
      
        
          Bouwvrijstelling
        
        9.	Stichting IJmondig e.a. betoogt dat bij het bestreden besluit ten onrechte de stikstofemissies die gepaard gaan met de aanlegfase buiten beschouwing zijn gelaten. De rechtbank stelt vast, en tussen partijen is niet in geschil, dat deze beroepsgrond, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 november 2022, terecht is opgeworpen. Het college heeft dit ook onderkend door dit punt in beroep aanvullend te motiveren. Nu het college het noodzakelijk achtte het bestreden besluit van een aanvullende motivering te voorzien ligt daarin besloten dat de motivering in het bestreden besluit ontoereikend was. Dat betekent dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. Het beroep van Stichting IJmondig e.a. tegen het bestreden besluit is daarom gegrond. Het bestreden besluit komt in zoverre op grond van artikel 3:46 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. 
      
    
    
      9.1.
      In de aanvullende motivering is aandacht besteed aan de stikstofemissies van de bouwfase. Op basis van door Tata Steel aangeleverde gegevens is geconcludeerd dat de tijdelijk stikstof emitterende werkzaamheden in de aanlegfase intern gesaldeerd kunnen worden met de mindere emissies van de HIsarna en het elektrificeren van een vijftal dieselheftrucks stageklasse 3a en 3b in de Oxystaalfabriek. De rechtbank stelt vast dat Stichting IJmondig e.a. en Stichting Duinbehoud die conclusie niet hebben betwist. 
      
    
    
      9.2.
      Nu het college het geconstateerde motiveringsgebrek met de aanvullende motivering heeft hersteld, ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. 
      
      
        
          Onvoldoende informatie over de staalslakken
        
        10.	Stichting Duinbehoud betoogt dat voor de aanleg van het kunstduin gebruik wordt gemaakt van staalslak waarvan niet op voorhand kan worden uitgesloten dat daar verontreinigde stoffen in zitten. Het is daarom noodzakelijk om voorafgaand aan de besluitvorming duidelijkheid te hebben over de kwaliteit van het toegepaste materiaal. Omdat die informatie ontbreekt zou de vergunning moeten zijn geweigerd, aldus Stichting Duinbehoud. 
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank stelt vast dat de beroepsgrond van Stichting Duinbehoud een (bijna) woordelijke herhaling behelst van een standpunt dat door Stichting Duinbehoud in de zienswijze naar voren is gebracht. In het bestreden besluit en in reactie op deze zienswijze in de ‘Nota Reacties op ingediende zienswijzen’, die als bijlage bij het bestreden besluit is gevoegd, is het college op deze zienswijze ingegaan. Het college heeft aangegeven dat het kunstduin wordt aangelegd met BGS Fill (LD-staalslak) dat vanwege de toepassing ervan voldoet als bouwstof. Het college stelt ook dat voor de toepassing van LD-staalslak verder geen specifieke wettelijke milieueisen gelden ten aanzien van isolatie- beheers- en controlemaatregelen en dat er conform zorgplichten uit de Wet bodembescherming en het Besluit bodemkwaliteit bij toepassing van BGS Fill met het ontwerp, werkwijze en monitoring (voor, tijdens en achteraf) rekening gehouden wordt met de leefomgeving en de instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied ‘Noordhollands Duinreservaat’. Stichting Duinbehoud heeft in het beroepschrift, noch ter zitting aangevoerd waarom de weerlegging van de zienswijze in het bestreden besluit onjuist is. Naar het oordeel van de rechtbank is er dus – anders dan Stichting Duinbehoud stelt – voldoende informatie beschikbaar over de kwaliteit van de gebruikte staalslakken, zodat er geen aanleiding was om de vergunning op dit punt te weigeren. 
      
      
        
          Staalslak afvalstof?
        
        11.	Stichting IJmondig e.a. betoogt dat de staalslak is te kwalificeren als afvalstof.
      
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank volgt ook Stichting IJmondig e.a. niet in haar betoog. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat geen sprake is van een afvalstof, maar dat de BGS Fill (LD-staalslak) bij een toepassing als de onderhavige – in een kunstduin – als bouwstof kwalificeert waarvoor ook een KIWA-certificaat is afgegeven (nummer K131133/04). 
      
      
        
          Uitloging van slakken
        
        12.	Stichting Duinbehoud wijst in beroep op de literatuurstudie ‘Milieuhygiënische kwaliteit LD-staalslakken’ van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), gepubliceerd op 19 april 2023. Deze studie onderschrijft haar stelling dat er in de eerste jaren na aanleg van het kunstduin grote risico’s zullen zijn voor natuur en milieu als gevolg van uitspoeling van stoffen met het afstromend regenwater. Omdat de waterdoorlatendheid van het kunstduin pas na enkele jaren optimaal is, zou het beter zijn een drainagesysteem onder het kunstduin aan te leggen. Stichting Duinbehoud wijst er verder op dat vlakbij het te realiseren duin nu al chroom (VI) in het grondwater is aangetroffen, mogelijk afkomstig van slakken. Daarover loopt een onderzoek. Volgens Stichting Duinbehoud kan hangende dat onderzoek beter nog niet worden gestart met de aanleg van het kunstduin.
      
      
    
    
      12.1.
      Stichting IJmondig e.a. voert aan dat uit onderzoeken van het RIVM volgt dat in slakbergen van staalslakken onder bepaalde omstandigheden chroom (VI) kan worden gevormd. Chroom (VI) staat bekend als giftig en kankerverwekkend. Onlangs is nabij de bestaande slakberg op het terrein van Tata Steel chroom (VI) aangetroffen. Het is aannemelijk dat het kunstduin net als de slakberg ernaast chroom (VI) zal ontwikkelen en verspreiden via lucht, bodem en water. Het kunstduin zal daarom, al dan niet afgedekt, een significant ongewenst risico zijn voor de leefomgeving, mens dier en plant en Natura 2000-gebied ‘Noordhollands Duinreservaat’, aldus Stichting IJmondig e.a.
      
    
    
      12.2.
      Tata Steel heeft, omdat de beroepsgronden een relatie leggen tussen de literatuurstudie van het RIVM uit 2023 en het aan te leggen kunstduin, aan het college de notitie ‘Relatie staalslak en chroom (VI) in grondwater Tata terrein en consequenties voor aanleg kunstduin’ overgelegd. Deze notitie is opgesteld door [naam 7] op 7 september 2023 en beschrijft de relatie van staalslak (die zal worden gebruikt voor het kunstduin) en chroom (VI) in het grondwater op het Tata Steel terrein en de consequenties voor de aanleg van het kunstduin.
      
    
    
      12.3.
      Het college heeft in de verwijzing van eisers naar de literatuurstudie van het RIVM en de notitie van [naam 7] aanleiding gezien het bestreden besluit op het punt uitloging van stoffen in de aanvullende motivering nader te onderbouwen. Aan het bestreden besluit kleeft ook hier een motiveringsgebrek en moet wegens strijd met artikel 3:46 Awb worden vernietigd. De rechtbank zal hieronder beoordelen of de rechtsgevolgen ook hier in stand kunnen blijven. 
      
    
    
      12.4.
      
        De rechtbank leest in het bestreden besluit dat in de bodem een (sterk) verhoogde pH-waarde kan ontstaan als de staalslakken in aanraking komen met grond- en of oppervlaktewater. In dat geval spoelt namelijk de vrije kalk uit en dit leidt tot verhoging van de pH-waarde. Dit risico doet zich volgens het college alleen voor in de eerste periode na aanleg van het kunstduin. Na verloop van tijd zal namelijk door verkitting een korst worden gevormd op de staalslakken, waardoor de staalslakken niet meer in aanraking zullen komen met het oppervlaktewater. 
        Om te voorkomen dat het grondwater met verhoogde pH-waarde richting het Natura-2000 gebied loopt heeft het college verschillende voorschriften opgelegd. Zo moet Tata Steel het kunstduin in de aanleg- en realisatiefase voorzien van een waterdichte grindkoffer met een (overloop)voorziening (voorschrift 6). Deze verplichting geldt totdat er geen risico meer is op een verhoogde (>8) pH-waarde. Ook moet Tata Steel monitoren, procedures doorvoeren om de verhoogde pH-waarde te voorkomen en evalueren (voorschrift 9, 10 en 12). Voorkomen moet worden dat de pH-waarde trendmatig verhoogt (>9,5). Bij een pH-waarde van 9,5 moet worden onderzocht wat de oorzaak is van deze verhoging en moeten maatregelen worden getroffen om verdere toename te voorkomen. 
        Volgens het college wordt met deze maatregelen negatieve beïnvloeding door grondwater met verhoogde pH voorkomen.
      
      
    
    
      12.5
      In de rapportage van [naam 7] van 7 september 2023 is vervolgens gemotiveerd wat de meest aannemelijke verklaring is voor het op het terrein van Tata Steel aangetroffen chroom (VI). Uit de rapportage volgt dat chroom VI in de bodem wordt gevormd uit chroom dat van nature in de bodem aanwezig is, in combinatie met een hoge pH en aerobe condities. Uit het rapport volgt verder, wat ook al uit het bestreden besluit volgde, dat een hoge pH in de bodem het gevolg kan zijn van uitloging van staalslak. Om de hoge pH waarde te voorkomen kan CO2 worden geïnjecteerd in de bodem. Dit injecteren is door [naam 7] voorgesteld als (extra) maatregel om verspreiding van percolaat met een hoge pH te voorkomen. Ook wordt in het rapport als maatregel genoemd het aanbrengen van een slecht doorlatende onderlaag. 
      
    
    
      12.6
      In de aanvullende motivering heeft het college de verplichting tot het aanbrengen van een slecht doorlatende onderlaag overgenomen. Omdat er op de locatie waar het kunstduin moet komen al een oude staalslak laag aanwezig is, is het aanbrengen van een nieuwe laag niet overal nodig. Als extra maatregel is daarom opgenomen dat voor de start van de werkzaamheden goed in kaart wordt gebracht of de oude laag overal aanwezig is en de (on)doorlatendheid van deze laag moet worden gekwantificeerd. Waar deze laag ontbreekt, moet een fundering van fijne slak worden aangebracht en hieronder kan organische stof worden aangebracht om de vorming van chroom (VI) in de bodem tegen te gaan. 
      
    
    
      12.7
      In het opnemen van aanvullende maatregelen in de aanvullende motivering ligt besloten dat het bestreden besluit op dit punt ontoereikend was gemotiveerd. Ook hier is dus sprake van een motiveringsgebrek.
      
    
    
      12.8
      Naar het oordeel van de rechtbank wordt met de (uiteindelijk) verplicht gestelde maatregelen (waar onder het aanbrengen van een onderlaag, de opvang van water in grindkoffers, de slecht doorlatende toplaag en monitoren) voldoende geborgd dat wordt voorkomen dat grondwater met een te hoge pH-waarde richting het naastgelegen Natura 2000-gebied ‘Noordhollands Duinreservaat’ stroomt en dat aldus significante effecten zijn uit te sluiten. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank ook afdoende gemotiveerd waarom niet is gekozen voor een drainagesysteem zoals voorgesteld door Stichting Duinbehoud.
      
    
    
      12.9
      Nu het college in aanvullende motivering een nadere onderbouwing heeft gegeven op het punt van uitloging van stoffen, die de rechtbank voldoende acht, heeft het college daarmee het geconstateerde motiveringsgebrek hersteld. Daarom ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. 
      
      
        
          Voorschrift ontbreekt
        
        13.	 Stichting Duinbehoud betoogt dat in de aanvullende motivering als aanvullende maatregel is opgenomen dat ter voorkoming van verontreiniging van grondwater met percolatiewater uit staalslakken een slecht doorlatende laag onder het kunstduin zou moeten worden aangelegd dan wel de deels bestaande slecht doorlatende laag zou moeten worden gecontroleerd. Een voorschrift op dit punt dat ziet op het onderzoek naar en het aanbrengen van de slecht doorlatende laag ontbreekt echter waardoor er geen garanties zijn om de gestelde risico’s te voorkomen. 
      
      
    
    
      13.1.
      Ter zitting heeft Tata Steel aangegeven dat hoewel over de onderlaag geen voorschrift aan de natuurvergunning is verbonden, de verplichting tot het aanbrengen van een slecht doorlatende laag waar deze ontbreekt en het controleren van de reeds bestaande slecht doorlatende laag wel volgt uit het lichaam van bestreden besluit, zoals dat luidt na aanvulling. Tata Steel is en voelt zich ook gehouden aan deze verplichting te voldoen, maar geeft aan er geen bezwaar tegen te hebben de hiervoor opgenomen passage als voorschrift aan het bestreden besluit te verbinden.
      
    
    
      13.2.
      
        De rechtbank is van oordeel dat met de aanvullende motivering voldoende duidelijk is verwoord welk onderzoek moet worden verricht en welke daar eventueel uit voortvloeiende werkzaamheden voorafgaand aan de aanleg van het kunstduin moeten plaatsvinden. Tata Steel is naar het oordeel van de rechtbank ook zonder dat dit is opgenomen in een voorschrift gehouden aan de hiervoor onder 4. cursief opgenomen passage. Dat het bestreden besluit zonder specifiek voorschrift op dit punt onvolledig is en daarom niet in stand kan blijven, zoals door Stichting Duinbehoud is betoogd, volgt de rechtbank dus niet. 
        Wel zal de rechtbank op verzoek van partijen en met het oog op de duidelijkheid en rechtszekerheid het voorschrift in deze uitspraak toevoegen aan de vergunning. 
      
      
      
        
          Naleving voorschriften
        
        14.	Stichting Duinbehoud betoogt dat in de vergunning weliswaar voorschriften zijn opgenomen waarin het melden van incidenten en het insturen van rapportages (van controles) aan het bevoegd gezag is geregeld, maar onduidelijk is wat er met de resultaten van deze meldingen wordt gedaan en welke sancties zullen worden opgelegd als de resultaten niet voldoen aan de verwachtingen. Stichting Duinbehoud stelt dat minimaal herstelmaatregelen moeten worden voorgeschreven en/of aanvullende compensatiemaatregelen.
      
      
    
    
      14.1.
      Het college stelt dat indien de resultaten van de monitoring daartoe aanleiding geven het bevoegd gezag de aanvrager tijdig kan bijsturen om te voldoen aan gestelde voorschriften en/of handhavend optreden als blijkt dat dat noodzakelijk is. Volgens het college is er dan ook geen aanleiding om de voorschriften vanwege het betoog van Stichting Duinbehoud aan te passen. 
      
    
    
      14.2.
      Zoals hiervoor is overwogen is Tata Steel gehouden te handelen in overeenstemming met de verleende natuurvergunning. Indien en voor zover uit de monitoringsvoorschriften blijkt dat daaraan niet wordt voldaan, zal het bevoegd gezag moeten beoordelen of aanleiding bestaat tot handhavend optreden tegen Tata Steel. Dat – zoals ter zitting toegelicht – Stichting Duinbehoud er geen vertrouwen in heeft dat het college tot handhavend optreden zal overgaan indien dat nodig is, vormt onvoldoende grond voor het oordeel dat de aan de vergunning verbonden voorschriften onvoldoende sluitend zijn. Verder geldt dat ook een belanghebbende het college om handhaving kan verzoeken. Indien op een dergelijk verzoek niet of niet-tijdig wordt gereageerd staan rechtsmiddelen open. 
      
      
        
          Zorgplicht onder de Omgevingswet
        
        15.	In het betoog van Stichting IJmondig e.a. ter zitting - dat de effecten van staalslakken op locaties met in het wild levende planten en dieren in strijd is met de onder de Omgevingswet specifieke geldende zorgplichten – ziet de rechtbank geen grond om tot vernietiging van het bestreden besluit over te gaan. Daartoe is van belang, zoals ook onder 5 is overwogen, op grond van het overgangsrecht in de Omgevingswet de Wnb als toetsingskader van toepassing is gebleven in deze procedure. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      16.	Het beroep, voor zover ingediend namens Stichting Schapenduinen, Stichting Frisse Wind.nu en Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee is niet-ontvankelijk.
    
    
    
      16.1.
      De beroepen van Stichting Duinbehoud en Stichting IJmondig e.a., zijn gegrond voor zover in het bestreden besluit geen deugdelijke motivering is gegeven met betrekking tot de uitloging van stoffen, meer specifiek chroom (VI) en met betrekking tot de stikstofemissies in de bouwfase.
      
    
    
      16.2.
      De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten, omdat deze gebreken zijn hersteld met de aanvullende motivering.
      
    
    
      16.3.
      De rechtbank zal op verzoek van partijen aan het bestreden besluit het volgende voorschrift toevoegen: “Voor de start van de werkzaamheden wordt goed in kaart gebracht of de oude laag slecht doorlatende staalslak overal aanwezig is en moet de (on)doorlatendheid van deze laag worden gekwantificeerd. Waar deze laag ontbreekt, moet een fundering van fijne slak worden aangebracht en hieronder kan organische stof worden aangebracht om de vorming van chroom (VI) in de bodem tegen te gaan. Voor de dosering van organische stof wordt uitgegaan van 10% in een bodemlaag van 30 cm dik, de organische stof kan gehakseld maaisel en/of compost zijn. De mogelijke consequenties voor de stabiliteit van de constructie zal dan ook aanvullend moeten worden onderzocht.” 
      
    
    
      16.4.
      Het voorgaande heeft tot gevolg dat de verleende natuurvergunning – onder toevoeging van een voorschrift – in stand blijft en het kunstduin – althans wat de natuurtoestemming betreft – kan worden gerealiseerd. 
      
      
        
          Griffierecht
        
      
      17. De rechtbank ziet in de geconstateerde motiveringsgebreken aanleiding te bepalen dat het college het door Stichting Duinbehoud en Stichting IJmondig e.a. betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      18. Stichting Duinbehoud en Stichting IJmondig e.a. hebben geen proceskosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep, voor zover ingediend namens Stichting Schapenduinen, Stichting Frisse Wind.nu en Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep van Stichting Duinbehoud en het beroep van Stichting IJmondig, Stichting Gezondheid op 1 en [naam 2] gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit (met aanvullende motivering) in stand kan blijven; 
    - verbindt het volgende voorschrift aan het bestreden besluit: “Voor de start van de werkzaamheden wordt goed in kaart gebracht of de oude laag slecht doorlatende staalslak overal aanwezig is en moet de (on)doorlatendheid van deze laag worden gekwantificeerd. Waar deze laag ontbreekt, moet een fundering van fijne slak worden aangebracht en hieronder kan organische stof worden aangebracht om de vorming van chroom (VI) in de bodem tegen te gaan. Voor de dosering van organische stof wordt uitgegaan van 10% in een bodemlaag van 30 cm dik, de organische stof kan gehakseld maaisel en/of compost zijn. De mogelijke consequenties voor de stabiliteit van de constructie zal dan ook aanvullend moeten worden onderzocht.”
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan Stichting Duinbehoud moet vergoeden;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan Stichting IJmondig, Stichting Gezondheid op 1 en [naam 2] moet vergoeden, waarbij geldt dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, voorzitter, en 
      mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van
      mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op23 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     In deze uitspraak cursief opgenomen onder 4. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:3159