ECLI:NL:RVS:2024:1385, Raad van State, 03-04-2024, 202205186/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juli 2020 heeft de burgemeester van Utrecht de aanvraag van New York Pizza voor een exploitatievergunning afgewezen. Met de besluiten van 22 oktober 2018 en 20 mei 2019 heeft de burgemeester de exploitatievergunning van New York Pizza ingetrokken, omdat niet is voldaan aan de eis dat leidinggevenden van een horecabedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn, zoals neergelegd in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening gemeente Utrecht 2018 (hierna: de Horecaverordening). New York Pizza heeft hiertegen beroep en uiteindelijk hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft in de uitspraak van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1560, het hoger beroep ongegrond verklaard, waardoor de intrekking van de exploitatievergunning onherroepelijk is geworden. Sinds de intrekking exploiteert New York Pizza een bezorgrestaurant waar afhalen niet mogelijk is. Zij heeft op 1 april 2020 een aanvraag gedaan voor een nieuwe exploitatievergunning om afhalen en het ter plaatse eten mogelijk te maken.

202205186/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    New York Pizza Utrecht Centrum B.V., gevestigd te Utrecht,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 20 juli 2022 in zaak nr. 21/5215 in het geding tussen:
    New York Pizza
    en
    de burgemeester van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 juli 2020 heeft de burgemeester de aanvraag van New York Pizza voor een exploitatievergunning afgewezen.
    Bij besluit van 2 december 2021 heeft de burgemeester het door New York Pizza daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 juli 2022 heeft de rechtbank het door New York Pizza daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft New York Pizza hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2024, waar New York Pizza, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. G.L.M. Teeuwen, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. drs. M. Louwe en mr. J. Broeze, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Met de besluiten van 22 oktober 2018 en 20 mei 2019 heeft de burgemeester de exploitatievergunning van New York Pizza ingetrokken, omdat niet is voldaan aan de eis dat leidinggevenden van een horecabedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn, zoals neergelegd in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening gemeente Utrecht 2018 (hierna: de Horecaverordening). New York Pizza heeft hiertegen beroep en uiteindelijk hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft in de uitspraak van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1560, het hoger beroep ongegrond verklaard, waardoor de intrekking van de exploitatievergunning onherroepelijk is geworden. Sinds de intrekking exploiteert New York Pizza een bezorgrestaurant waar afhalen niet mogelijk is. Zij heeft op 1 april 2020 een aanvraag gedaan voor een nieuwe exploitatievergunning om afhalen en het ter plaatse eten mogelijk te maken. De burgemeester heeft zich in de besluiten van 15 juli 2020 en 2 december 2021 wederom op het standpunt gesteld dat de leidinggevende van New York Pizza in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
    De uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de incidenten die aan de intrekking van de exploitatievergunning ten grondslag zijn gelegd, ondanks het tijdsverloop nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van de leidinggevende van New York Pizza. Dit gebrek in het besluit van 2 december 2021 heeft de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht om de volgende redenen gepasseerd. Het grootste deel van de incidenten valt binnen de terugkijktermijn van vijf jaar voorafgaand aan de aanvraag. Daarnaast heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat hier het risico bestaat dat de leidinggevende in zijn oude gedrag terug zal vallen, omdat de incidenten een patroon vormen. Ook was er enige tijd gelegen tussen de incidenten, zodat de burgemeester terecht een langere periode kan afwachten om het gewenste verbeterd levensgedrag te zien. Bovendien heeft de burgemeester terecht meegewogen dat drie incidenten zich minder dan twee jaar voor de aanvraag hebben voorgedaan. Het betoog van New York Pizza dat zich na 2018 geen incidenten hebben voorgedaan en dat het afhalen en ter plaatse eten een gering deel van de omzet behelzen, maakt het bovenstaande niet anders, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    3.       New York Pizza betoogt dat de toepassing van artikel 7 van de Horecaverordening hier verder gaat dan nodig is om de veiligheid, openbare orde en het woon- en leefklimaat te beschermen. Er is sinds de opening in 2013 geen gevaar voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat geweest en het afhalen en ter plaatse eten omvatten slechts 5 tot 10 procent van de totale exploitatie, wat betekent dat verlening van de exploitatievergunning geen gevaar zal opleveren. Daarbij voert New York Pizza aan dat de leidinggevende [gemachtigde] in 2021 is uitgeroepen tot de meest succesvolle franchisenemer van New York Pizza en dat er bovendien geen alcohol wordt geschonken op de locatie. Door deze omstandigheden is niet van belang dat de incidenten zich binnen de terugkijktermijn van vijf jaar hebben voorgedaan. Daarnaast zouden aan de exploitatievergunning voorwaarden kunnen worden verbonden die de vrees voor aantasting van de openbare orde en het woon- en leefklimaat kunnen ondervangen, aldus New York Pizza.
    4.       Op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 7, eerste lid, onder b, van de Horecaverordening wijst de burgemeester de aanvraag voor een exploitatievergunning af indien de leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De eis dat een leidinggevende of exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, strekt ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. Bij de invulling van de eis over het levensgedrag komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een leidinggevende van een horecabedrijf wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal het verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258, onder 4.3, en de uitspraak van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3620, onder 6). Die feiten en omstandigheden moeten wel verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Verder mag de toepassing van de eis dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, op grond van het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel niet verder gaan dan nodig is om te waarborgen dat horecabedrijven worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Richtlijn 2006/123, (PB 2006, L 376/36; Dienstenrichtlijn). Dit betekent dat geringe feiten en omstandigheden die te maken hebben met het levensgedrag op zichzelf bezien niet mogen leiden tot een weigering van een vergunning en dat feiten en omstandigheden die wel kunnen leiden tot het oordeel dat de aanvrager van slecht levensgedrag is, niet gedurende een onredelijke lange periode in de weg mogen blijven staan aan verlening van de gevraagde vergunning. De burgemeester moet daarom motiveren waarom de feiten en omstandigheden waarop hij zijn weigering baseert niet gering zijn en waarom zij, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van betrokkene om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen.
    5.       De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd waarom de incidenten ondanks het tijdsverloop nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van de leidinggevende [gemachtigde] om zijn horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
    De burgemeester heeft een aantal gedragingen van [gemachtigde] aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd. In de periode van 2010 tot en met 2018 heeft [gemachtigde] verschillende verkeersovertredingen begaan. Dit betrof onder andere snelheidsovertredingen, het oneigenlijk gebruik van de vluchtstrook en het rijden terwijl het rijbewijs was ingevorderd. Zijn rijbevoegdheid is hem drie keer ontzegd, de laatste keer in 2018. Ook heeft [gemachtigde] op 4 augustus 2017 en 14 juli 2018 een ambtenaar in functie beledigd, waarvoor hem beide keren een geldboete is opgelegd. Zoals de Afdeling  heeft overwogen in de onder rechtsoverweging 1 genoemde uitspraak van 1 juni 2022, onder 8.2, zijn deze incidenten relevant voor de exploitatie van een horecabedrijf, omdat [gemachtigde] als leidinggevende de aanwijzingen van toezichthouders en politieambtenaren zal moeten opvolgen. Ook is van belang dat een groot deel van de incidenten valt binnen de terugkijktermijn van vijf jaar, die in de toelichting op de Drank- en Horecawet staat vermeld. Daarnaast hebben drie van de incidenten zich slechts twee jaar voor de indiening van de aanvraag van de exploitatievergunning voorgedaan. Gelet op het bovenstaande heeft de burgemeester zich op het standpunt kunnen stellen dat de gedragingen een patroon vormen die iets zeggen over de betrouwbaarheid van [gemachtigde] om zijn horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen. Verder zijn de incidenten, in samenhang bezien, niet gering en is de weigering van de exploitatievergunning daarom, ondanks het tijdsverloop, niet onevenredig. Aan het feit dat voorwaarden aan de vergunning kunnen worden verbonden, behoefde de burgemeester, gelet op het hierboven geschetste patroon van gedragingen, geen doorslaggevende betekenis toe te kennen. Hetzelfde geldt voor de door New York Pizza aangevoerde omstandigheden dat [gemachtigde] in 2021 is uitgeroepen tot meest succesvolle franchisenemer, het ter plaatse eten en afhalen slechts een gering deel van haar omzet vormen en geen alcohol op locatie wordt geschonken. Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    7.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2024
    190-1013