ECLI:NL:RVS:2024:834, Raad van State, 28-02-2024, 202104236/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2019 heeft het college een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend voor het oprichten en exploiteren van een varkens- en kalverenhouderij aan de Grensweg ongenummerd te Siebengewald. [appellante sub 1] heeft op 7 januari 2014 een natuurvergunning aangevraagd voor het oprichten en exploiteren van een varkens- en kalverenhouderij aan de Grensweg ongenummerd in Siebengewald. De aanvraag vermeldt dat het gaat om een verplaatsing van het varkensbedrijf aan de [locatie A] in Afferden naar de locatie aan de Grensweg ongenummerd in Siebengewald. De nieuwe locatie ligt in een landbouwontwikkelingsgebied. De aanvraag is verschillende keren aangevuld en gewijzigd. De vergunning kan worden verleend omdat de toename van stikstofdepositie extern wordt gesaldeerd door de afname van stikstofdepositie door de intrekking van de milieutoestemming voor het agrarisch bedrijf [locatie A] in Afferden.

202104236/1/R2.
    Datum uitspraak: 28 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
    2.       het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    3.       Vereniging Leefmilieu, gevestigd te Nijmegen, en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 mei 2021 in zaak nr. 19/2260 in het geding tussen:
    Vereniging Leefmilieu e.a.
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juli 2019 heeft het college een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor het oprichten en exploiteren van een varkens- en kalverenhouderij aan de Grensweg ongenummerd te Siebengewald.
    Bij uitspraak van 20 mei 2021 heeft de rechtbank het door Vereniging Leefmilieu e.a. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 juli 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    Vereniging Leefmilieu e.a. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nummer 202104186/1/R2 op 27 november 2023 op een zitting behandeld. Op de zitting zijn [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, het college, vertegenwoordigd door mr. A.C.H. Lahaije, bijgestaan door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, en, Vereniging Leefmilieu e.a., vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 17 maart 2015. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante sub 1] heeft op 7 januari 2014 een natuurvergunning aangevraagd voor het oprichten en exploiteren van een varkens- en kalverenhouderij aan de Grensweg ongenummerd in Siebengewald. De aanvraag vermeldt dat het gaat om een verplaatsing van het varkensbedrijf aan de [locatie A] in Afferden naar de locatie aan de Grensweg ongenummerd in Siebengewald. De nieuwe locatie ligt in een landbouwontwikkelingsgebied. De aanvraag is verschillende keren aangevuld en gewijzigd.
    2.1.    Het college heeft de natuurvergunning verleend voor de oprichting en exploitatie van een varkens- en kalverenhouderij met 800 biggen in een stal met huisvestingssysteem D1.1.12.3, 320 fokzeugen in een stal met huisvestingssysteem D3.2.7.2.1, 1.992 vleesvarkens in een stal met huisvestingssysteem D3.2.7.2 en 806 vleeskalveren in een stal met huisvestingssysteem A4.100. De totale ammoniakemissie van 6.433 kg NH3 per jaar veroorzaakt stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden (hoogste depositie = 2,1 mol/ha/jr). De vergunning kan worden verleend omdat de toename van stikstofdepositie extern wordt gesaldeerd door de afname van stikstofdepositie door de intrekking van de milieutoestemming voor het agrarisch bedrijf [locatie A] in Afferden. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er een directe samenhang bestaat tussen de gevraagde toename en de afname door extern salderen en dat het voor de saldogever geldende intrekkingsbesluit is genomen ten gunste van de aanvraag van [appellante sub 1].
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het beroep van Vereniging Leefmilieu e.a. gegrond verklaard en de natuurvergunning vernietigd. De rechtbank overweegt dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan de bespreking van de beroepsgronden en de vernietiging van de natuurvergunning, voor zover het beroep is ingesteld namens enkele omwonenden. Dat geldt niet voor zover het beroep is ingesteld door Vereniging Leefmilieu. De rechtbank is van oordeel dat twee beroepsgronden slagen.
    De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat Vereniging Leefmilieu terecht stelt dat de natuurvergunning ten onrechte vermeldt dat het besluit van 6 januari 2014 tot intrekking van de milieutoestemming van het saldogevende bedrijf de grondslag is voor extern salderen. Aan de natuurvergunning is het onherroepelijke intrekkingsbesluit van 27 juli 2015 ten grondslag gelegd. De argumenten die Vereniging Leefmilieu tegen de inzet van dat intrekkingsbesluit naar voren brengt slagen niet.
    De rechtbank overweegt verder dat het college bij extern salderen niet kan volstaan met een vergelijking van de toe- en afname van stikstofdepositie. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) en 30 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2318) overweegt de rechtbank dat de inzet van extern salderen een nadere motivering vergt, omdat extern salderen naar zijn aard een maatregel is die ook als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet. Die motivering houdt volgens de rechtbank in dat het college zich had moeten vergewissen van de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden, in hoeverre daarvoor herstel- en verbetervoorstellen gelden, in verband daarmee andere maatregelen (moeten) worden getroffen en wat daarvan het te verwachten resultaat is. In dit geval vergt dat ook een motivering over het tijdsverloop tussen het intrekkingsbesluit van 27 juli 2015 en de verlening van de natuurvergunning.
    De overige beroepsgronden die Vereniging Leefmilieu naar voren brengt, slagen volgens de rechtbank niet. Dat betreft het betoog over de emissies van transportbewegingen en het betoog dat bij een stand-still situatie niet zonder meer is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast.
    Relativiteit - ontvankelijkheid
    4.       Vereniging Leefmilieu e.a. stellen dat de rechtbank weliswaar overweegt dat de omwonenden die mede het beroep hebben ingesteld niet-ontvankelijk zijn in beroep op grond van het relativiteitsvereiste, maar dat het beroep voor zover dat door deze personen is ingesteld in de uitspraak niet niet-ontvankelijk wordt verklaard. Vereniging Leefmilieu e.a. vinden de toepassing van het relativiteitsvereiste onduidelijk. De omwonenden zijn daardoor in het ongewisse over hun procespositie.
    4.1.    Het beroep is ingesteld door Vereniging Leefmilieu en vijf natuurlijke personen die in de omgeving van de locatie aan de Grensweg ongenummerd in Siebengewald wonen. De rechtbank overweegt dat het beroep voor zover dat namens de omwonenden is ingesteld ontvankelijk is, maar niet tot vernietiging van het besluit kan leiden, omdat het relativiteitsvereiste daaraan in de weg staat. De rechtbank heeft op deze wijze de gevolgen van de toepassing van het relativiteitsvereiste juist weergegeven. De toepassing van het relativiteitsvereiste is geen ontvankelijkheidsvraag en leidt dus ook niet tot een niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.
    4.2.    De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van projecten die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- of leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
    Uit die overzichtsuitspraak volgt dat bij de beantwoording van de vraag of zo’n verwevenheid kan worden aangenomen onder meer rekening moet worden gehouden met de afstand tussen de woning van betrokkene en het natuurgebied. Als het Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de woon- en leefomgeving van betrokkene, dan is in beginsel sprake van verwevenheid als hiervoor bedoeld.
    De afstand van de woningen van de omwonenden tot aan het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied Maasduinen bedraagt 1,5 km en meer. De rechtbank heeft gelet daarop terecht geoordeeld dat er geen sprake is van een duidelijke verwevenheid tussen de belangen van deze omwonenden bij behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefklimaat en de belangen ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in die gebieden.
    Het betoog dat deze toepassing van het relativiteitsvereiste zou moeten betekenen dat personen die op grote afstand van een ontwikkeling wonen, maar dicht bij een Natura 2000-gebied waarvoor die ontwikkeling gevolgen heeft, belanghebbende zijn bij besluiten over die ontwikkeling, behoeft geen bespreking. Die situatie doet zich in dit geval niet voor.
    Het betoog dat de toepassing van het relativiteitsvereiste door de rechtbank onduidelijk is en dat de omwonenden daardoor in het ongewisse zijn over hun procespositie, slaagt niet.
    Emissie-arme stalsystemen
    5.       Vereniging Leefmilieu stelt dat de emissies van de nieuw op te richten emissie-arme stallen niet met de vereiste zekerheid in kaart zijn gebracht, omdat onzeker is of die stalsystemen daadwerkelijk de beoogde reductie zullen realiseren ten opzichte van traditionele stalsystemen.
    5.1.    Vereniging Leefmilieu heeft deze beroepsgrond niet eerder in de procedure aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362.
    Gaat het in dit geval om extern salderen?
    6.       [appellante sub 1] stelt dat de rechtbank de intrekking van de milieutoestemming van het varkensbedrijf [locatie A] ten onrechte aanmerkt als extern salderen. Volgens [appellante sub 1] is sprake van intern salderen omdat het gaat om een verplaatsing van het bedrijf aan de [locatie A] naar de Grensweg ongenummerd. De vergunde situatie aan de Afferdse Heide vormt de referentiesituatie die mag worden vergeleken met de voorgenomen situatie aan de Grensweg ongenummerd. De eisen die de rechtbank aan de motivering van de inzet van extern salderen stelt gelden, zo stelt [appellante sub 1], niet voor intern salderen.
    6.1.    Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat bij bedrijfsverplaatsingen het salderen met de emissie die is toe te rekenen aan de in te trekken of ingetrokken toestemming voor de oude locatie wordt geduid als extern salderen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054 (onder 15.15), 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1082 (onder 15.4) en 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3215 (onder 12.3). De rechtbank heeft de inzet van de milieutoestemming voor de locatie [locatie A] dan ook terecht geduid als extern salderen.
    Het betoog slaagt niet.
    Inzet depositie op basis van het - gewijzigde - intrekkingsbesluit?
    7.       Vereniging Leefmilieu stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat extern gesaldeerd kan worden met de ingetrokken milieutoestemming voor het bedrijf [locatie A]. Vereniging Leefmilieu leidt uit het besluit van 6 januari 2014 tot intrekking van de milieutoestemming af dat de milieutoestemming toen (gedeeltelijk) is ingetrokken ten behoeve van twee agrarische bedrijven, waarbij de stikstofdepositie afkomstig van dezelfde groep dieren per Natura 2000-gebied is verdeeld over die twee bedrijven. Dat is volgens Vereniging Leefmilieu niet mogelijk. Omdat de deposities al zijn overgedragen voor een bedrijfsinitiatief in Vierlingsbeek kunnen die niet nogmaals worden overgedragen voor de natuurvergunning van [appellante sub 1]. Aan het herziene intrekkingsbesluit van 27 juli 2015 komt volgens Vereniging Leefmilieu geen betekenis toe. Dat besluit kan niet in de plaats treden van het eerdere intrekkingsbesluit omdat het eerdere intrekkingsbesluit onherroepelijk was.
    7.1.    De Afdeling overweegt dat zij in eerdere uitspraken heeft aanvaard dat onder voorwaarden externe saldering als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken. Een van die voorwaarden is dat er een directe samenhang moet bestaan tussen het voorgenomen project en de salderingsmaatregel. Die directe samenhang wordt aangenomen als de toestemming voor de saldogever daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de saldonemer. Dit kan blijken uit een intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen de saldogever en de saldonemer over de overname van de stikstofdepositie.
    De voorwaarde van directe samenhang waarborgt dat de (gedeeltelijke) intrekking van de vergunning slechts eenmaal wordt gebruikt voor externe saldering. Extern salderen kan alleen als maatregel in een passende beoordeling worden betrokken als verzekerd is dat de depositieafname waarmee gesaldeerd wordt, niet ook is of zal worden gebruikt bij de verlening van een vergunning voor een andere stikstof veroorzakende activiteit.
    7.2.    De milieutoestemming voor de inrichting aan de [locatie A] is op verzoek van [appellante sub 1] bij besluit van 6 januari 2014 gedeeltelijk ingetrokken. In dit besluit staat dat de intrekking plaatsvindt ten behoeve van de overdracht van depositie aan twee andere inrichtingen van dit bedrijf, te weten de inrichting aan de [locatie B] in Vierlingsbeek en de geprojecteerde inrichting aan de Grensweg ongenummerd in Siebengewald. In dit besluit staat verder dat de vrijkomende stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden over deze twee bedrijven wordt verdeeld.
    In mei 2015 heeft [appellante sub 1] verzocht om het intrekkingsbesluit te wijzigen in die zin dat de gedeeltelijke intrekking uitsluitend plaatsvindt ten behoeve van de overdracht van depositie aan de geprojecteerde inrichting Grensweg ongenummerd in Siebengewald. Burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen hebben op 27 juli 2015 besloten: "Dat de bij besluit van 6 januari 2014, met kenmerk B-HZ_INT-2013-0401 vrijkomende stikstofdepositierechten anders dan bij die beschikking is bepaald geheel ten gunste komen aan de (geprojecteerde) inrichting aan de Grensweg ong. te Siebengewald (kadastraal bekend gemeente […], sectie […], nummer […])".
    7.3.    De Afdeling ziet in wat Vereniging Leefmilieu over de hiervoor beschreven gang van zaken heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat er geen directe samenhang is tussen de verlening van de natuurvergunning voor het saldo-ontvangende bedrijf en de intrekking van de milieutoestemming voor het saldogevende bedrijf. Daarbij is van belang dat tijde van het nemen van het besluit op de aanvraag voor de natuurvergunning verzekerd was dat de depositie die is toe te rekenen aan de gedeeltelijk ingetrokken milieutoestemming uitsluitend wordt ingezet voor de natuurvergunning voor de oprichting van het bedrijf aan de Grensweg ongenummerd en niet is of kan worden ingezet voor een andere stikstofveroorzakende activiteit. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat van dubbele inzet van deposities geen sprake is.
    Het betoog slaagt niet.
    Motiveringsplicht inzet extern salderen als mitigerende maatregel
    8.       Het college stelt dat de rechtbank voor de inzet van extern salderen ten onrechte uitgaat van een motiverings- en vergewisplicht die verder gaat dan de motiveringsplicht die uit de rechtspraak van de Afdeling kan worden afgeleid. Zo stelt de rechtbank ten onrechte dat gemotiveerd moet worden dat aannemelijk moet zijn dat herstel- en verbetermaatregelen - indien nodig "daadwerkelijk worden ingezet" en "binnen afzienbare termijn tot het beoogde resultaat zullen leiden", dat het besluit een motivering moet bevatten over "andere getroffen maatregelen en het resultaat daarvan", en over "het tijdsverloop tussen het intrekkingsbesluit van 27 juli 2015 en de verlening van de Wnb-vergunning in het licht van eventuele noodzakelijk herstel- en verbetervoorstellen". Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte de motiveringseisen die gelden voor de afwijzing van een verzoek tot intrekking van een natuurvergunning als passende maatregel van toepassing geacht op de motivering waarom een mitigerende maatregel, zoals extern salderen, in een passende beoordeling kan worden betrokken. Bij extern salderen kan volgens het college worden volstaan met een motivering waarom de maatregel niet nodig is.
    Verder stelt het college dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in dit geval sprake is van extern salderen tussen particulieren. Het college leidt uit de rechtspraak van de Afdeling af dat de motiveringseis geldt als de overheid extern salderen inzet voor plannen of projecten van de overheid. Omdat de verplichting tot het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen op de lidstaat rust, kan alleen bij extern salderen door de overheid de vraag aan de orde zijn of een maatregel die als mitigerende maatregel wordt ingezet ook ingezet had kunnen of moeten worden als passende of instandhoudingsmaatregel. Particulieren zouden van de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel mogen uitgaan als het college op geen enkele wijze het voornemen heeft om de toestemming in kwestie in te trekken als passende maatregel. Mocht het college op een later moment toch besluiten dat de stikstofdepositie moet worden gereduceerd, dan kan het college alsnog de natuurvergunning van de saldonemer intrekken.
    8.1.    [appellante sub 1] stelt dat de rechtbank ten onrechte ervan uitgaat dat de motiveringsplicht geldt als voor een bedrijfsverplaatsing extern wordt gesaldeerd met de intrekking van de milieutoestemming van de oude bedrijfslocatie. Bij bedrijfsverplaatsing is geen sprake van de aankoop van een vergunning of ammoniakrechten, terwijl uit overweging 30.4 van de GOL-tussenuitspraak (ABRvS 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627) kan worden afgeleid dat die aankoop juist van belang is voor de vraag of de beëindiging van het saldogevende bedrijf een maatregel is die naar zijn aard ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel.
    Verder stelt [appellante sub 1] dat de door de rechtbank voorgestane beoordeling feitelijk onmogelijk is. De stikstofemissies in de Natura 2000-gebieden veranderen steeds en het is niet mogelijk om de staat van de gebieden voortdurend te monitoren en in kaart te brengen. Individuele vergunningverlening wordt hierdoor onmogelijk. Volgens [appellante sub 1] valt niet in te zien hoe de door de rechtbank gevraagde motivering omtrent de verlening van de vergunning "in het licht van eventuele noodzakelijke herstel- en verbetervoorstellen, in verband daarmee andere getroffen maatregelen en de resultaten daarvan", feitelijk uit te voeren. Het stelt tot slot dat de motiveringseisen die de rechtbank stelt zich niet verhouden met het beginsel van rechtszekerheid. De rechtspraak over de vergunningverlening op basis van een vergelijking van een afname en toename is een belangrijke zekerheid die agrariërs hebben in het kader van discussies over natuurvergunningen voor agrarische bedrijven.
    -.- Geldt de motiveringsplicht ook voor particuliere projecten?
    8.2.    Het college heeft de vergunning op basis van een passende beoordeling verleend. In de passende beoordeling is een mitigerende maatregel betrokken, namelijk de afname van stikstofdepositie door de (gedeeltelijke) intrekking van de milieutoestemming voor het bedrijf aan de [locatie A] in Afferden. Volgens het college is met de inzet van die maatregel verzekerd dat de oprichting van het agrarische bedrijf aan de Grensweg ongenummerd in Siebengewald niet leidt tot een toename van stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden. Daardoor is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van die Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.
    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de beëindiging van een agrarisch bedrijf door intrekking van de vergunning, zoals een milieutoestemming, een maatregel is die naar zijn aard ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel. Uit overweging 13-13.8 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (de PAS-uitspraak) volgt - kort gezegd - dat een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Bovendien dient de maatregel verbonden te zijn aan het plan of project. Zie ook de uitspraken van de Afdeling van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318 en 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627.
    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze motiveringsplicht niet zou gelden voor projecten van particulieren, zoals het college en [appellante sub 1] betogen. De motiveringsplicht is afgeleid uit het PAS-arrest van het Hof van Justitie (7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882). Dat arrest, artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.8 van de Wnb bieden geen aanknopingspunten voor een uitleg dat aan een passende beoordeling voor particuliere projecten andere eisen kunnen worden gesteld dan aan een passende beoordeling voor overheidsprojecten. De beoordeling of een maatregel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken en dus niet nodig is om te voldoen aan artikel 6, eerste of tweede lid, van de Habitatrichtlijn, moet het college maken in het kader van de verlening van de natuurvergunning. Daarbij doet het niet ter zake of de daarbij aan de orde zijnde intrekking van een vergunning plaatsvindt op initiatief van een particulier. Het college stelt dat de verplichting om instandhoudings- of passende maatregelen te nemen niet op particulieren rust, maar op de Lidstaten of op bestuursorganen. Maar deze stelling doet er ook niet aan af dat indien de intrekking van de vergunning wordt geïnitieerd door een particulier, zich de situatie kan voordoen dat die intrekking nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Het college voert ook aan dat het altijd nog mogelijk is dat op een later moment de natuurvergunning van het saldonemende bedrijf wordt ingetrokken als dat uiteindelijk toch noodzakelijk zou zijn om de betreffende hoeveelheid stikstofdepositie te reduceren. Dat neemt echter niet weg dat het college ten tijde van de beslissing op de aanvraag om een natuurvergunning, waarbij extern wordt gesaldeerd, moet onderbouwen waarom de als gevolg van de intrekking van een vergunning weggenomen stikstofdepositie van het saldogevende bedrijf op dat moment niet dient te worden "aangewend" als instandhoudings- of passende maatregel.
    De Afdeling deelt evenmin het standpunt van [appellante sub 1] dat de motiveringsplicht niet geldt voor bedrijfsverplaatsingen waarbij extern gesaldeerd wordt zonder aankoop van een vergunning of ammoniakrechten. In de GOL-zaak waarnaar [appellante sub 1] verwijst was sprake van de beëindiging van een agrarisch bedrijf door aankoop en intrekking van een vergunning. Dat is de reden waarom de woorden ‘aankoop en intrekking’ in overweging 30.4 van de GOL-tussenuitspraak staan. Daaruit kan dus niet worden afgeleid dat wanneer bij extern salderen geen sprake is van aankoop van een vergunning of ammoniakrechten de motiveringseis niet geldt.
    De Afdeling heeft begrip voor het standpunt van [appellante sub 1] die stelt dat de vergunningverlening voor agrarische bedrijven en andere projecten door de motiveringsplicht lastiger en op voorhand minder zeker wordt, maar dit standpunt kan niet leiden tot een andere uitleg van het PAS-arrest op dit punt.
    De Afdeling is dan ook van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom de intrekking van de milieutoestemming voor het bedrijf aan de [locatie A] in Afferden in dit geval als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kon worden betrokken.
    -.- Welke eisen worden aan de motivering gesteld?
    8.3.    Uit de hiervoor verkort weergegeven overwegingen 13-13.8 van de PAS-uitspraak volgt dat de motivering waarom een mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken, moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de habitattypen en leefgebieden van soorten waarvoor de externe saldering wordt toegepast en de maatregelen die worden ingezet om die instandhoudingsdoelstellingen te halen. Omdat deze doelen op gebiedsniveau worden vastgesteld en de staat van instandhouding per gebied wordt beoordeeld, betekent dit dat de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd of dat de verbeter-of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd ook op gebiedsniveau moet worden beantwoord.
    Voor de invulling van deze motiveringseis bij de inzet van maatregelen die gericht zijn op het voorkomen van stikstofdepositie zijn de uitspraken van de Afdeling van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627 (GOL-tussenuitspraak, onder 30.4-30.5) en van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625 (GOL-uitspraak, onder 49-49.2 en 50) van belang.
    Uit deze uitspraken kan worden afgeleid dat bij de inzet van extern salderen in een geval waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, het college inzichtelijk maakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Aan de motiveringseis is in dat geval voldaan als het college aannemelijk maakt dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd.
    8.4.    De hiervoor weergegeven invulling van de motiveringseis is ook in dit geval van belang. Er is in dit geval extern gesaldeerd ter mitigatie van de toename van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden ‘Maasduinen’, ‘Zeldersche Driessen’ en ‘Sint Jansberg’. In het beheerplan voor het Natura 2000-gebied ‘Maasduinen’ staat (p. 116-117): "Veruit het grootste knelpunt bij de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen in de Maasduinen is de stikstofdepositie. Hiervoor is het van het grootste belang dat deze drastisch omlaag gaat. De maatregelen met betrekking tot de stikstofdepositie die in hoofdstuk 5 zijn besproken zijn vooral gericht op het behouden van de habitattypen, en zorgen er dus voor dat deze niet verdwijnen. Het daadwerkelijk behalen van de doelstellingen is daarmee vooral gekoppeld aan het sterk terugdringen van de stikstofdepositie".
    Uit het beheerplan voor het Natura 2000-gebied ‘Zeldersche Driessen’ en het concept beheerplan voor het Natura 2000-gebied ‘Sint Jansberg’ kan eveneens worden afgeleid dat een daling van de stikstofdepositie nodig is voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen voor de voor stikstof gevoelige habitats of soorten in die gebieden.
    8.5.    De Afdeling is gelet op wat in de PAS-uitspraak is overwogen van oordeel dat de rechtbank niet te vergaande eisen aan de motivering van het betrekken van de mitigerende maatregel in de passende beoordeling stelt. De motiveringseis is voor gevallen waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, nader uitgewerkt in de GOL-tussenuitspraak en GOL-uitspraak. Het college kan bij het alsnog te nemen besluit op dat punt invulling geven aan de door de rechtbank verwoorde motiveringseis door aan te sluiten bij de nadere uitwerking die de Afdeling daarvoor in de GOL-uitspraken heeft gegeven. Die motiveringseis is veelomvattend, maar niet zoals [appellante sub 1] stelt, feitelijk onuitvoerbaar. Dat laat de GOL-uitspraak ook zien (zie onder 51 en 52). De betogen slagen in zoverre niet.
    8.6.    Wel stellen het college en [appellante sub 1] terecht dat de motiveringseis, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet inhoudt dat in dit geval ook een motivering wordt gegeven over het tijdsverloop tussen het intrekkingsbesluit van 27 juli 2015 en de verlening van de natuurvergunning. In 7-7.3 is immers al geoordeeld dat het intrekkingsbesluit aan de beslissing tot vergunningverlening ten grondslag kan worden gelegd.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroepen
    9.       De hoger beroepen van het college en [appellante sub 1] en het incidenteel hoger beroep van Vereniging Leefmilieu e.a. zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt, met verbetering van de gronden (zie onder 8.6), bevestigd.
    9.1.    Het college moet de proceskosten vergoeden.
    9.2.    Omdat de uitspraak van de rechtbank in stand blijft, wordt gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb van het college van gedeputeerde staten van Limburg alsnog griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij Vereniging Leefmilieu e.a. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.314,95, waarvan € 1.312,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.      bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Limburg een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Verbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024
     
    388