ECLI:NL:RBNHO:2024:7034, Rechtbank Noord-Holland, 09-07-2024, 23/1073
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiser heeft beroep ingediend tegen het besluit van verweerder op grond van de Wet open overheid (Woo) op het verzoek om openbaarmaking van eiser van alle documenten over de ‘kernboodschap commissiedebat Tata Steel IJmond gemeenten’.
        De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Eiser heeft in beroep aannemelijk gemaakt dat meer documenten die onder het verzoek vielen bij verweerder aanwezig waren en deze ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/1073 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beverwijk, verweerder 
      (gemachtigde: mr. T. Rutte).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van verweerder op zijn verzoek om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van alle documenten over de ‘kernboodschap commissiedebat Tata Steel IJmond gemeenten’ die op 9 september 2021 is gepubliceerd.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft met het besluit van 15 november 2021 op dit verzoek beslist. Met het bestreden besluit van 12 januari 2023 op het bezwaar van eiser heeft verweerder het besluit van 15 november 2021 gehandhaafd en nader gemotiveerd.
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft op 9 maart 2023 beroep ingediend.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift op 23 maart 2023. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan heeft alleen de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Eiser heeft de rechtbank bericht dat hij verhinderd is. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1
      Eiser heeft op 10 september 2021 verweerder verzocht om openbaarmaking van alle documenten die ten grondslag liggen aan verweerders ‘kernboodschap commissiedebat Tata Steel IJmond gemeenten’, die op 9 september 2021 is gepubliceerd (het verzoek). Daaronder valt volgens eiser onder meer:
      - correspondentie in- en uitgaand over deze boodschap, waaronder correspondentie met andere betrokken gemeenten en correspondentie met Tata Steel en;
      - adviezen, voorstellen en concept versies van de kernboodschap.
      Het tijdvak van het verzoek betreft de periode 1 juli 2021 tot en met 10 september 2021.
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft eiser op 14 oktober 2021 per e-mail meegedeeld dat verweerder geen documenten heeft die geopenbaard kunnen worden omdat de kernboodschap tijdens een overleg is opgesteld. Eiser heeft daarop gereageerd en het verzoek nader toegelicht door aan te geven dat de kernboodschap eerder in de Volkskrant is verschenen dan op de gemeentelijke website. Verweerder heeft vervolgens het verzoek van eiser daarom nogmaals intern uitgezet.
      
    
    
      2.3
      In het besluit van 15 november 2021 heeft verweerder op het Wob-verzoek beslist (het primaire besluit). Verweerder stelt dat naar aanleiding van het verzoek twee documenten zijn aangetroffen, namelijk een e-mailwisseling met de Volkskrant van 8 september 2021 en de tekst van de kernboodschap zelf. De kernboodschap is al via de gemeentelijke website openbaar gemaakt voor een ieder, zodat die niet nogmaals openbaar wordt gemaakt. De e-mailwisseling wordt gedeeltelijk openbaar gemaakt. Met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, Wob worden de naam, het telefoonnummer en het emailadres van de betrokken ambtenaar en de betrokken journalist geanonimiseerd. Ten slotte is over de ingebrekestelling van eiser gesteld dat paragraaf 4.1.3.2. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet op besluiten op grond van de Wob van toepassing is. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar tegen gemaakt.
      
    
    
      2.4
      Op 1 mei 2022 heeft de Wet open overheid (Woo) de Wob vervangen.
      
    
    
      2.5
      De bezwaaradviescommissie (de commissie) heeft op 28 september 2022 verweerder geadviseerd om:
      - het document met de concept versie van de kernboodschap die in bezwaarfase alsnog is aangetroffen, te betrekken in de heroverweging met dien verstande dat de openbaarmaking van de concept versie mag worden geweigerd met toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. De relevante metadata van de concept versie moeten wel worden vermeld;
      - een nadere zoekslag uit te voeren of er agendabestanden uit Outlook of andere bestanden zijn die betrekking hebben op de totstandkoming van de afspraak voor het fysieke overleg in Wijk aan Zee en waarvan de inhoud van die document vallen binnen de reikwijdte van het verzoek;
      - een nadere zoekslag uit te voeren naar documenten waarbij de burgemeester (voorzitter van het college) over documenten beschikt die allen binnen de reikwijdte van het verzoek;
      - het verzoek voor behandeling door te zenden aan de afzonderlijke colleges van Heemskerk en Velsen en van deze doorzending in de beslissing op bezwaar mededeling te doen.
      
    
    
      2.6
      
        In het bestreden besluit van 12 januari 2023 heeft verweerder op het bezwaar van eiser beslist met toepassing van de Woo en het advies van de commissie integraal overgenomen. 
        Ten aanzien van de concept versie van de kernboodschap stelt verweerder dat dit een e-mail van 7 september 2021 om 12:17 uur betreft en dat die, conform het advies, niet wordt geopenbaard. 
        Ten aanzien van de nieuwe zoekslag bij de burgemeester, stelt verweerder dat die geen andere documenten heeft opgeleverd ten opzichte van de eerdere zoekslag. Ook is nagegaan op welke wijze de kernboodschap onder de aandacht is gebracht van de overige wethouders en de burgemeester om eiser meer inzicht te geven. Uit de agenda van het college van 9 september 2021 blijkt dat het onderwerp Tata Steel in het kader van de IJmondiale samenwerking op de agenda stond en tijdens deze vergadering dus is besproken. Omdat hierbij niet expliciet staat dat het om de kernboodschap gaat, is dit bij de eerdere zoekslag niet naar voren gekomen. Dit document valt volgens verweerder ook niet onder de reikwijdte van het verzoek omdat de kernboodschap daarin niet expliciet is genoemd. Van deze vergaderingen wordt een besluitenlijst gemaakt die op de gemeentelijke website geraadpleegd kan worden. Nu het een bespreek onderwerp is geweest op de agenda, maar geen besluit is genomen, valt hierover op de besluitenlijst van deze vergadering niets terug te lezen.
        Ten aanzien van de zoekslag in Outlook, stelt verweerder dat overeenkomstig het advies nogmaals een zoekslag is uitgevoerd waarbij de Outlook agendabestanden zijn meegenomen. Hierbij zijn geen afspraken met betrekking tot de kernboodschap Tata Steel terug gevonden. Wel is op het moment dat het stuk is besproken, een afspraak, zonder onderliggende stukken, terug gevonden met als onderwerp: “Interview Volkskrant 3 IJmond wethouders”. Gelet op het ingediende verzoek, dat ziet op de kernboodschap, valt dit document niet onder de reikwijdte van het verzoek. Er zijn geen andere documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen, die geopenbaard kunnen worden.
        Het verzoek is ten slotte overeenkomstig het advies doorgezonden aan de colleges van de gemeenten Heemskerk en Velsen.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1
      De rechtbank beoordeelt de juistheid van het inhoudelijk besluit op eisers Wob-verzoek. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
      
    
    
      3.2
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Eiser heeft in beroep aannemelijk gemaakt dat meer documenten die onder het verzoek vielen bij verweerder aanwezig waren en deze ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      3.3
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        
          Is het besluit onzorgvuldig en ondeugdelijk genomen?
        
      
    
    
      4.1
      Eiser stelt (samengevat) dat het bestreden besluit niet genomen had mogen worden omdat het verzoek nog niet was doorgestuurd naar de gemeenten Velsen en Heemskerk. In het besluit staat weliswaar dat het verzoek overeenkomstig het advies is doorgezonden naar de colleges van de gemeenten Heemskerk en Velsen, maar dat is onjuist. Verweerder heeft het verzoek pas na het bestreden besluit op 25 januari 2023 doorgezonden. Dit is in strijd met artikel 4.2 van de Woo. Er is daarom ook sprake van detournement de pouvoir en strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
      
    
    
      4.2
      De rechtbank overweegt als volgt. Eiser heeft het verzoek specifiek gericht aan verweerder en gelet op de formulering van het verzoek gevraagd om openbaarmaking van alle documenten die verweerder onder zich heeft over de ‘kernboodschap commissiedebat Tata Steel IJmond gemeenten’. De rechtbank is daarom van oordeel dat van toepassing van artikel 4.2 Woo in deze situatie geen sprake kan zijn. Artikel 4.2 Woo noemt immers de doorzendplicht in het geval documenten bij een ander bestuursorgaan berusten. Daarvan is hier geen sprake omdat het verzoek ziet op de documenten die verweerder onder zich heeft. Er bestond dus voor verweerder, in tegenstelling tot hetgeen is geadviseerd door de commissie, geen wettelijke plicht op grond van artikel 4.2 Woo om het verzoek van eiser door te sturen. Bovendien diende verweerder, ook in het geval er een doorzendplicht op grond van artikel 4.2 Woo zou bestaan, hoe dan ook op het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit te beslissen. Dat sprake zou zijn van detournement de pouvoir en / of strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, volgt de rechtbank  niet. Deze grond slaagt niet. 
      
      
        
          Is het ongeloofwaardig dat er niet meer documenten zijn?
        
      
    
    
      5.1
      Eiser voert (samengevat) aan dat hij het ongeloofwaardig acht dat niet meer documenten onder verweerder berusten. Uit de vrijgekomen documenten naar aanleiding van het verzoek bij de gemeenten Heemskerk en Velsen blijkt dat verweerder per e-mail op 9 september 2021 en ook via whatsapp heeft gecommuniceerd over de kernboodschap. Dat er ook geen document is waarbij de burgemeester, die kennelijk niet betrokken was bij de totstandkoming, op de hoogte is gesteld van de kernboodschap is ongeloofwaardig. Ten slotte merkt hij op dat ook de concept versie zal zijn gemaild aan de andere gemeenten. Die e-mail waarbij de concept versie is gestuurd, moet openbaar worden gemaakt. 
      
    
    
      5.2
      
        Verweerder stelt in reactie hierop dat in het bestreden besluit is aangegeven hoe de burgemeester in kennis is gesteld, namelijk doordat dit onderwerp op de agenda van de vergadering van 9 september 2021 stond en daar is besproken.
        Verweerder heeft diverse malen de door zijn medewerkers gebruikte systemen doorzocht (Outlook, join, whatsapp). De documenten die daarbij naar voren kwamen, zijn bij de besluitvorming betrokken. Andere documenten zijn niet aangetroffen. 
        Inmiddels hebben de gemeenten Heemskerk en Velsen op de doorgezonden verzoeken van eiser een besluit genomen. Hierbij hebben zij een e-mailwisseling geopenbaard waarbij verweerders medewerker in de cc is opgenomen. Aangezien deze mailwisseling al openbaar is gemaakt, kan die niet nogmaals geopenbaard worden en volstaat verweerder met de mededeling dat die e-mails al openbaar zijn. Ook is naar aanleiding van deze e-mailwisseling nog nagegaan of er interne dan wel externe reacties hierop zijn die niet in de reeds geopenbaarde e-mailwisseling staan. Deze zijn niet aangetroffen.
        Ten aanzien van de whatsappgesprekken die zijn geopenbaard door de gemeente Velsen, stelt verweerder dat een van die gesprekken een gesprek tussen de woordvoerder van de gemeente Velsen en de woordvoerder van verweerder betreft. Ook hiervan geldt dat dit al is geopenbaard, zodat het niet nogmaals geopenbaard hoeft te worden. Ook valt in deze berichten te lezen dat een en ander telefonisch is gegaan. Voor zover er dus al meer documenten onder verweerder berusten, zijn deze inmiddels door de gemeenten Heemskerk en Velsen openbaar gemaakt. 
      
      
    
    
      5.3
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in een uitspraak van 22 mei 2019 overwogen dat een bestuursorgaan voldoende inzichtelijk moet maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt. 
        Volgens de jurisprudentie van de Afdeling is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berusten.
      
      
    
    
      5.4
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze naar aanleiding van eisers verzoek is gezocht. Verweerder heeft toegelicht in welke systemen zijn gezocht en met welke zoektermen, namelijk ‘kernboodschap’ en ‘Tata Steel’. Ook is ter zitting nog aangegeven dat specifiek navraag is gedaan bij de betrokken wethouder en de betrokken communicatie medewerker en dat zij ook hebben gezocht op hun persoonlijke schijf, e-mails, algemene schijf en in hun whatsapp gesprekken. Tenslotte is door verweerder, naar aanleiding van de door eiser in beroep overgelegde documenten afkomstig van de gemeenten Heemskerk en Velsen, nogmaals gezocht en daarbij zijn geen nieuwe documenten aangetroffen. 
      
    
    
      5.5
      Ten aanzien van de whatsappgesprekken heeft verweerder ter zitting aangegeven dat deze bij verweerders eerste zoekslag ook door verweerder zijn aangetroffen. Volgens verweerder vielen deze gesprekken echter niet onder de reikwijdte van het verzoek en zijn deze daarom niet openbaar gemaakt. Bij een deel van de whatsappgesprekken was verweerder niet betrokken en de inhoud van de whatsappgesprekken waarbij verweerder wel is betrokken gingen, volgens verweerder, niet over de kernboodschap zelf. De rechtbank volgt dat standpunt van verweerder niet. Hoewel de woorden ‘kernboodschap’ en ‘Tata Steel’ niet in de whatsappgesprekken staan, volgt wel duidelijk uit de inhoud van in ieder geval een deel van die gesprekken dat die onder het verzoek vielen. Aangezien de gemeente Velsen de whatsappgesprekken al openbaar heeft gemaakt, bestaat voor verweerder volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling echter geen noodzaak op grond van de Woo om die nogmaals te openbaren. 
      
    
    
      5.6
      De rechtbank is ten slotte van oordeel dat verweerder met de ter zitting gegeven uitleg voldoende heeft toegelicht dat de in beroep door eiser ingebrachte e-mails en whatsappgesprekken niet aannemelijk maken dat mogelijk nog meer documenten onder verweerder berusten. De whatsappgesprekken zijn door verweerder immers wel aangetroffen, maar bewust – en naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte – niet openbaar gemaakt. Over de e-mail berichten die door eiser in beroep zijn ingebracht, waarin een medewerker van verweerder in de cc staat genoemd, heeft verweerder aangegeven dat mogelijk die e-mails ten tijde van het verzoek niet meer aanwezig waren omdat de betrokken medewerker van verweerder, gelet op de inhoud van de e-mails, geen meerwaarde erin zag om die te bewaren. De inhoud ging namelijk niet over de kernboodschap. De rechtbank ziet gelet op deze uitleg van verweerder, geen aanleiding om verweerder op te dragen om een nieuwe zoekslag te maken. 
      
      
        
          Weg gelakte delen van documenten uit Velsen en Heemskerk
        
      
    
    
      6.1
      Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte geen beslissing heeft genomen over de geanonimiseerde delen van de documenten die de gemeenten Velsen en Heemskerk openbaar hebben gemaakt.
      
    
    
      6.2
      De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. Ter zitting is gebleken dat eiser geen bezwaar heeft ingediend tegen de geanonimiseerde delen van de door de gemeenten Heemskerk en Velsen openbaar gemaakte e-mails en whatsappgesprekken. Indien eiser het met deze anonimisering niet eens was, had hij tegen de besluiten van de gemeenten Heemskerk en Velsen bezwaar kunnen en moeten maken. Inmiddels zijn de door de gemeenten Heemskerk en Velsen genomen besluiten ook onherroepelijk geworden. 
      
      
        
          Weigering openbaarmaking concept versie
        
      
    
    
      7.1
      Eiser voert aan dat verweerder, door alleen te verwijzen naar het advies van de bezwaaradviescommissie met betrekking tot de openbaarmaking van de concept versie en dat advies tot de zijne te maken, zijn besluit tot niet openbaar making van het concept onvoldoende heeft gemotiveerd. Verweerder had een eigen afweging moeten maken.
      
    
    
      7.2
      Uit artikel 3:49 Awb volgt dat ter motivering van een besluit kan worden volstaan met een verwijzing naar een uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven. Uit artikel 7:13, zevende lid, Awb volgt daarnaast dat het bestuursorgaan slechts gehouden is een motivering te geven indien van het advies van de bezwaaradviescommissie wordt afgeweken. Het advies van de commissie was gemotiveerd. Verweerder kon dan ook volstaan met een verwijzing. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Gelet op hetgeen in rechtsoverweging 5.5. is overwogen, is het beroep van eiser gegrond.
    
    9. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet echter aanleiding om in verband met rechtsoverwegingen 5.5 en 5.6 de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Dat betekent dat de afwijzing van het verzoek van eiser in stand blijft.
    
    10. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 12 januari 2023;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.M. de Feijter, voorzitter en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. A.H. de Regt, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wet open overheid
      
    
    
    
      
        Artikel 4.2
      
      Voor zover het verzoek betrekking heeft op informatie die berust bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, wordt de verzoeker zo nodig naar dat bestuursorgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het voor zover betrekking hebbend op informatie die bij een ander bestuursorgaan berust, onverwijld doorgezonden aan dat bestuursorgaan, onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 3:49
      
      Ter motivering van een besluit of een onderdeel daarvan kan worden volstaan met een verwijzing naar een met het oog daarop uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven.
    
    
    
      
        Artikel 7:13 
      
    
    1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
    a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
    b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
    c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
    2. Indien een commissie over het bezwaar zal adviseren, deelt het bestuursorgaan dit zo spoedig mogelijk mede aan de indiener van het bezwaarschrift.
    3. Het horen geschiedt door de commissie. De commissie kan het horen opdragen aan de voorzitter of een lid dat geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan.
    4. De commissie beslist over de toepassing van artikel 7:4, zesde lid, van artikel 7:5, tweede lid, en, voor zover bij wettelijk voorschrift niet anders is bepaald, van artikel 7:3.
    5. Een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan wordt voor het horen uitgenodigd en wordt in de gelegenheid gesteld een toelichting op het standpunt van het bestuursorgaan te geven.
    6. Het advies van de commissie wordt schriftelijk uitgebracht en bevat een verslag van het horen.
    7. Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1675.
  
  
     Zie onder meer in de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:774.