ECLI:NL:RBGEL:2024:5824, Rechtbank Gelderland, 28-08-2024, ARN 22-4225
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Weigering handhaving PAS-melder. Intern salderen. Beroep gegrond vanwege motiveringsgebrek m.b.t. bemesten en de veebezetting. Het college heeft ten onrechte geen aanvullende controle verricht.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/4225
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
  
  
    in de zaak tussen
    
      
      
        [eiser 1] en [eiser 2], beide uit [plaats 1], eisers
    (gemachtigde: mr. V. Wösten),
  
  
    en
  
  
    
      het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (het college),
    (gemachtigde: [naam gemachtigde]).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    Eisers hebben het college bij brief van 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen een veehouderij in [plaats 2] (de veehouderij) vanwege een overtreding van de Wet natuurbescherming (Wnb). 
  
  
    Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 10 maart 2022 afgewezen omdat er volgens het college geen sprake is van een overtreding.
  
  
    Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 14 juli 2022 dit bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
    Eisers hebben tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld. 
  
  
    Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
    De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en [persoon A] en [persoon B] namens het college.
  
  
    
      Voorgeschiedenis en besluitvorming
    
  
  1. Het college heeft aan de veehouderij op 26 juni 2014 een natuurvergunning verleend voor de exploitatie van een veehouderij met 181 melkkoeien, 50 stuks jongvee en 3 paarden. Deze veehouderij ligt op ongeveer 10,5 km van het Natura 2000-gebied “Rijntakken”. In de natuurvergunning staat het volgende:
  
    
      
      
      
      
      
      
      
        
          
            
          
          
            Diersoort
          
          
            RAV-code
          
          
            Huisvestingssysteem
          
          
            Emissiefactor
          
          
            Totale emissie (kg NH3/jaar)
          
        
        
          
            Stal 1
          
          
            3 paarden 
          
          
            K 1
          
          
            overige huisvestingssystemen
          
          
            5 kg
          
          
            15 kg
          
        
        
          
            Stal 3
          
          
            50 jongvee
          
          
            A3
          
          
            overige huisvestingssystemen
          
          
            3,9 kg
          
          
            195 kg
          
        
        
          
            Stal 7
          
          
            181 melkvee
          
          
            A 1.100.1
          
          
            
          
          
            9,5 kg
          
          
            1.719,5 kg
          
        
        
          
            Totaal
          
          
            
          
          
            
          
          
            
          
          
            
          
          
            1.929,5 kg
          
        
      
    
  
  2. De veehouderij heeft een melding bij het college ingediend op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) voor het wijzigen van de veehouderij. 
  3. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 29 mei 2019 het PAS vernietigd omdat dit in strijd was met Europese natuurwetgeving. 
  4. Eisers hebben het college op 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen een groep van 50 zogenaamde PAS-melders, waaronder tegen de veehouderij. 
  5. Het college heeft dit handhavingsverzoek in het primaire besluit van 10 maart 2022 afgewezen. Het college heeft voor wat betreft de emissies uit de stallen overwogen dat de PAS-melding niets afdoet aan de bestaande rechten op grond van de natuurvergunning. 
  Het college heeft met betrekking tot bemesting en beweiding verwezen naar het rapport van de commissie Remkes en de daarin opgenomen conclusies. Vanwege strengere regelgeving ten aanzien van deze activiteiten worden significant negatieve effecten op de natuurgebieden in dit geval niet aannemelijk geacht. Het bemesten en beweiden geven daarom ook geen aanleiding om tegen dit bedrijf handhavend op te treden, aldus het college. 
  6. Eisers hebben tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. 
  7. Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 14 juli 2022 het bezwaarschrift ongegrond verklaard en een nadere motivering aan het besluit ten grondslag gelegd voor wat betreft het intern salderen met de natuurvergunning van 26 juni 2014. Het college is daarbij uitgegaan van een controle die zij heeft verricht op 17 februari 2022 bij de veehouderij. Tijdens die controle is gesignaleerd dat er aanzienlijk minder dieren worden gehouden dan in de referentiesituatie. 
  
    Het college heeft voor wat betreft de stalemissies in de nieuwe situatie een berekening van de stikstofemissie gemaakt aan de hand van de controle van de toezichthouder op 17 februari 2022. In het controleverslag staat dat er 45 stuks jongvee en 1 (gepensioneerde) melkkoe van 18 tot 20 jaar oud wordt gehouden. De ammoniakemissie van deze dieren bedraagt 204,2 kg. De ammoniakemissie in de referentiesituatie bedraagt 2.588 kg.
    Omdat de emissie in de nieuwe situatie minder bedraagt dan de emissie in de referentiesituatie, is er vanwege intern salderen geen sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), aldus het college. 
  
  
    Het college concludeert daarnaast dat het beweiden en het bemesten niet vergunningplichtig zijn en dat er daarom ook op deze punten geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. 
    Het college gaat daarom niet over tot handhavend optreden.
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    
      Toepasselijk wettelijk kader
    
  
  8. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
  Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 16 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
  
    
      Beoordelingskader
    
  
  9. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. 
  10. Om te beoordelen of een project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, en er dus een natuurvergunning noodzakelijk is, moet een vergelijking worden gemaakt tussen de stikstofdepositie in de referentiesituatie en de stikstofdepositie in de nieuwe situatie. Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft en dan is geen natuurvergunning nodig. Dit wordt intern salderen genoemd.
  11. In deze zaak is zowel het bemesten, beweiden als de stalemissies aan de orde. 
  
    De Afdeling heeft in overwegingen 11.4 en 20.2 van de uitspraak van 29 mei 2019 overwogen dat het bemesten van gronden een zelfstandig project is. De gevolgen daarvan worden niet, zoals bij het weiden van vee, in samenhang met de exploitatie, oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf beoordeeld, maar op zichzelf. 
    De rechtbank zal vanwege de omstandigheid dat het twee projecten betreft eerst ingaan op het project “bemesten” en daarna op het project “veehouderij”. Het project “veehouderij” is weer te onderscheiden in de stalemissies en het beweiden.
  
  
    Bemesten
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
      12. Eisers betogen dat het college niet heeft onderzocht welke agrarische percelen onderdeel hebben uitgemaakt van het voorliggende project. Percelen die ten tijde van de referentiesituatie geen onderdeel uitmaakten van het project kunnen niet tot de referentiesituatie worden gerekend, aldus eisers. 
    
    
    
      12.1.
      Op 12 oktober 2022 heeft de Afdeling een richtinggevende uitspraak gedaan over het bemesten en het beweiden, waarin aan de hand van een stappenplan wordt toegelicht hoe de referentiesituatie voor het bemesten en het beweiden kan worden vastgesteld. 
      
    
    
      12.2.
      
        Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting erkend dat de motivering in het bestreden besluit onvoldoende is. Het college heeft in het verweerschrift een nadere motivering opgenomen voor wat betreft het bemesten aan de hand van het stappenplan uit de uitspraak genoemd onder 12.1. In de nadere stukken bij het verweerschrift heeft het college ook aangegeven welke percelen bij het agrarisch bedrijf horen. 
        Omdat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het motiveringsbeginsel, slaagt de beroepsgrond. 
      
      
    
  
  
    Stalemissies
    
      
        Controlerapport
      
      13. Eisers betogen dat aan het bestreden besluit geen representatieve controle ten grondslag is gelegd. Volgens eisers kan de veestapel elk moment fors toenemen.
    
    
    
      13.1.
      
        De toezichthouder heeft het perceel op 17 februari 2022 bezocht. In het controlerapport staat het volgende: 
        “Tijdens de controle is gebleken dat er geen melkkoeien aanwezig waren. In verband met privé omstandigheden zijn de melkkoeien ongeveer 1 á 2 maanden voor de controle van het bedrijf weggegaan. Dit is een tijdelijke situatie. Zodra de omstandigheden het weer toelaten is het de intentie vanuit de veehouderij om het melkveebedrijf weer op te starten met de vergunde dieraantallen.”
      
      
    
    
      13.2.
      
        Op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht rust op een bestuursorgaan de plicht om zijn eerdere besluit op grondslag van het daartegen gemaakte bezwaar te heroverwegen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 oktober 2020 geoordeeld over de vraag op basis van welke feiten, omstandigheden en ontwikkelingen een bestuursorgaan bij een besluit op bezwaar moet beoordelen of hij (alsnog) handhaaft na een eerdere weigering daartoe.
        Uit overweging 6.2.5 van deze uitspraak volgt dat bij een heroverweging van een weigering om een herstelsanctie op te leggen het resultaat van de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de eerdere weigering dan wel oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Kortom, bij besluiten over een herstelsanctie bevat de heroverweging in beginsel een tweeslag.
      
      
    
    
      13.3.
      
        Uit het controlerapport van de toezichthouder blijkt dat het melkvee kort voor de controle (en kort voor het primaire besluit) tijdelijk is weggegaan, maar dat het vee op ieder moment weer kon worden teruggeplaatst. Deze constatering van de toezichthouder is naar het oordeel van de rechtbank een omstandigheid die het college in zijn heroverweging in de beslissing op bezwaar had moeten betrekken. Als vast staat dat activiteiten kort voor het nemen van het primaire besluit zijn gestopt, en mogelijk kort daarna weer worden hervat, dan ligt het voor de hand dat het bestuursorgaan na het primaire besluit de toezichthouder een of meerdere nieuwe controles laat verrichten om vast te stellen dat de activiteiten inderdaad zijn beëindigd. Dit heeft de adviescommissie in haar advies ook geadviseerd. 
        Een andere uitleg zou inhouden dat in een geval als dit waar (mogelijk) sprake is van het tijdelijk stoppen van de activiteiten, eisers bij een hervatting van het gebruik na het primaire besluit opnieuw een handhavingsverzoek in zouden moeten indienen, waarop door het college dan opnieuw zou moeten worden beslist. Dit is geen doeltreffende handhaving en doet ook afbreuk aan de volledige heroverweging in bezwaar. 
        De beroepsgrond slaagt. 
      
      
      
      
        
          Ingetrokken beroepsgronden
        
      
      
      14. Eisers hebben op de zitting hun beroepsgronden met betrekking tot de 25 kmgrens in AERIUS en de proceskosten in bezwaar ingetrokken. 
      Over wat in het beroepschrift is aangegeven over het algemeen reductiebeleid, het cumulatief effect van stikstofemissies, het nationaal belang van spoedig optreden en de decennialange historie van illegale ammoniakemissies hebben eisers op de zitting aangeven dat zij het belangrijk vonden om deze aspecten te belichten, maar dat dit geen beroepsgronden zijn. De rechtbank gaat hier in de uitspraak dus niet verder op in. 
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      15. Het beroep is gegrond. Zowel voor wat betreft het project “bemesten” als voor het project “veehouderij” heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat er geen sprake is van een overtreding. 
      
      
        
          Finale geschilbeslechting
        
      
      16. Op de zitting heeft de gemachtigde van het college over de controles mondeling aangegeven dat de verminderde veebezetting kwam door het overlijden van de agrariër en dat nog wel administratief onderzoek is verricht naar de bedrijfssituatie. Het is echter niet duidelijk geworden wat er met de veehouderij en de daarbij behorende vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet is gebeurd na het overlijden van de agrariër die voorheen de veehouderij exploiteerde.
      Dit administratief onderzoek is niet overgelegd en is niet voldoende om de rechtsgevolgen in stand te kunnen laten. Het college dient een toezichthouder een controle te laten verrichten om vast te stellen of er de bedrijfsactiviteiten beëindigd zijn. Nu deze controle niet is verricht en het daarom niet vast staat dat er geen sprake is van een overtreding met betrekking tot de stalemissies, ziet de rechtbank geen mogelijkheid om het geschil definitief te beslechten. Het college dient daarom een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. In deze nieuwe beslissing op bezwaar kan het college ook de nieuwe motivering met betrekking tot het beweiden en bemesten verwerken. 
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
      
      17. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht en de proceskosten aan eisers vergoeden. 
      De rechtbank merkt de zaken met zaaknummers 22/4208, 22/4209, 22/4225, 22/4233, 22/4324 en 22/4580 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank zal daarom slechts éénmaal proceskosten toekennen in deze zes zaken. Deze proceskosten zijn reeds toegekend in de zaak met zaaknummer 22/4208.
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
        
        
          vernietigt het besluit van 14 juli 2022;
        
        
          draagt het college op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
        
        
          bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden.
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, mr. A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
      
      
    
  
  
     Deze natuurvergunning is verleend op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1603
  
  
     Dit is het rapport “Bemesten en beweiden in 2020” van het Adviescollege Stikstofproblematiek
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:171) (Logtsebaan)
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1604
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:2874
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2571