ECLI:NL:RVS:2023:1935, Raad van State, 17-05-2023, 202200048/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede [appellant] gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht binnen één jaar te beëindigen en beëindigd te houden, door de recreatiewoning op het perceel [locatie 1] in Wekerom niet langer te bewonen en een ander hoofdverblijf te zoeken. Op grond van artikel 3.5, aanhef en onder f, van de planregels is permanente bewoning van recreatieobjecten niet toegestaan. Het college heeft [appellant] daarom gelast om de bewoning van de recreatiewoning te beëindigen en beëindigd te houden. Doet [appellant] dat niet, dan verbeurt hij een dwangsom van € 20.000 ineens.

202200048/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), wonend in Wekerom, gemeente Ede,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 december 2021 in zaak nr. 20/2983 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ede,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college [appellant] gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht binnen één jaar te beëindigen en beëindigd te houden, door de recreatiewoning op het perceel [locatie 1] in Wekerom niet langer te bewonen en een ander hoofdverblijf te zoeken.
    Bij besluit van 23 april 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 maart 2023, waar [appellant A], bijgestaan door mr. Tj.P. Grünbauer, advocaat in Ede, en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Brok en mr. K.G.M. van Aken, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont in een recreatiewoning op het perceel [locatie 1] in Wekerom. Het perceel ligt binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Natuurgebied Veluwe omgeving Roekelseweg 44-48 te Wekerom (Recreatiepark Berkenrhode)" (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van artikel 3.5, aanhef en onder f, van de planregels is permanente bewoning van recreatieobjecten niet toegestaan. Het college heeft [appellant] daarom gelast om de bewoning van de recreatiewoning te beëindigen en beëindigd te houden. Doet [appellant] dat niet, dan verbeurt hij een dwangsom van € 20.000 ineens.
    2.       Volgens [appellant] is de bewoning van de recreatiewoning toegestaan op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft geoordeeld dat 14 november 1995 de peildatum voor het overgangsrecht is en [appellant] daarom aannemelijk moet maken dat de recreatiewoning op de peildatum werd bewoond en die bewoning daarna is voortgezet. Volgens de rechtbank is aangetoond dat de recreatiewoning in ieder geval van 18 september 1998 tot en met 2 december 2003 is bewoond. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk gemaakt dat de recreatiewoning ook vanaf de peildatum tot aan 18 september 1998 werd bewoond. De rechtbank heeft daarom geconcludeerd dat de bewoning van de recreatiewoning niet is toegestaan op grond van het overgangsrecht.
    Valt het gebruik onder het overgangsrecht?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat hij geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan doen. Volgens hem wordt de recreatiewoning sinds medio 1995 gebruikt voor permanente bewoning. Dit heeft [appellant] onderbouwd met verklaringen van [persoon A] en [persoon B]. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte geoordeeld dat die verklaringen te vaag zijn. [appellant] stelt dat de verklaringen concreet zijn en aansluiten op de dossierstukken over de verbouwing van de recreatiewoning. Ook het feit dat sprake is van diverse inschrijvingen in de Basisregistratie Persoonsgegevens (hierna: BRP) wijst erop dat de recreatiewoning niet is verhuurd voor recreatief verblijf. Bovendien hoeft hij gelet op de jurisprudentie van de Afdeling geen volledig sluitend bewijs te leveren, maar moet hij enkel aannemelijk maken dat het overgangsrecht van toepassing is, aldus [appellant]. In hoger beroep heeft [appellant] ook nog verklaringen overgelegd van [persoon C], [persoon D] en [persoon E].
    3.1.    Het college neemt het standpunt in dat het gelet op de jurisprudentie van de Afdeling de plicht van [appellant] is om aannemelijk te maken dat het overgangsrecht van toepassing is. Uit de BRP blijkt dat er in de periode van 14 november 1995 tot 18 september 1998 niemand in de recreatiewoning woonde. Volgens het college zijn de verklaringen die [appellant] heeft overgelegd onvoldoende objectief en is het niet mogelijk om de verklaringen op juistheid te controleren. De bewoording van de verklaringen is bovendien vaag. Volgens het college kunnen verklaringen dienen als aanvulling, maar is het geen bewijs dat er in de periode waarin er niemand geregistreerd stond op het adres van de recreatiewoning iemand in de recreatiewoning woonde. Ook blijkt uit de BRP dat er periodes van langer dan één jaar zijn geweest waarin er niemand permanent in de woning woonde.
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2319), rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Daarom is het in dit geval aan [appellant] om aannemelijk te maken dat de recreatiewoning op 14 november 1995 werd gebruikt voor permanente bewoning en dit gebruik daarna is voortgezet.
    Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 27 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0092) betekent een onderbreking van het gebruik op zichzelf nog niet dat dit gebruik na de hervatting ervan, voor de toepassing van het overgangsrecht niet langer is aan te merken als voortgezet gebruik. Of daarvan sprake is hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door betrokkene getoonde intentie het gebruik voort te zetten.
    3.3.    Niet meer in geschil is dat de recreatiewoning tussen 18 september 1998 en 2 december 2003 gebruikt is voor permanente bewoning. Ook zijn partijen het erover eens dat [appellant] sinds 1 november 2005 permanent in de recreatiewoning woont. Beoordeeld moet worden of aannemelijk is dat in de periode tussen 14 november 1995 en 18 september 1998 en tussen 2 december 2003 en 1 november 2005 sprake is geweest van permanente bewoning.
    3.4.    [persoon A] heeft onder ede verklaard dat zij samenwoonde met de eigenaar van de recreatiewoning. Volgens haar is de recreatiewoning in 1994/1995 grondig verbouwd, zodat de recreatiewoning geschikt werd voor bewoning. Zij stelt dat de recreatiewoning vanaf medio 1995 permanent bewoond is geweest. Het is voor hen nooit een optie geweest om de recreatiewoning recreatief te verhuren, omdat zij de rompslomp met de huurwisseling, beddengoed en dergelijke niet wilden. Zij heeft verder verklaard dat de recreatiewoning voor zover zij weet altijd voor bewoning verhuurd is geweest.
    [persoon B] heeft onder ede verklaard dat hij tot 1996 eigenaar was van het recreatiepark. Vanaf 1996 heeft hij aan de [locatie 2] gewoond. Voor zover hij weet klopt de verklaring van [persoon A]. Hij heeft ook verklaard dat er na de verbouwing een jong stel is gaan wonen. Zij hebben er volgens hem een paar jaar gewoond. De recreatiewoning is volgens hem daarna steeds verhuurd geweest aan Duitse of Poolse werknemers die daar telkens langere tijd hebben gewoond. Bij zijn weten heeft de recreatiewoning nooit leeggestaan.
    [persoon C] heeft verklaard dat zij sinds maart 1997 op de [locatie 3] woont. Volgens haar werd de recreatiewoning toen gebruikt voor permanente bewoning en is de recreatiewoning sindsdien ook voor permanente bewoning gebruikt. Zij weet dit, omdat zij vanuit haar woning zicht heeft op de recreatiewoning. Zij heeft nooit vernomen en geconstateerd dat de recreatiewoning voor recreatief gebruik verhuurd was.
    [persoon D] heeft verklaard vanaf april 2004 tot ongeveer juli 2005 in de recreatiewoning te hebben gewoond. De woning werd toen verhuurd voor permanente bewoning, niet voor recreatiedoeleinden. Hij heeft ook verklaard dat het goed mogelijk is dat hij in die periode zich niet heeft ingeschreven in de BRP.
    [persoon E] heeft verklaard dat zij vanaf medio 1995 aan de [locatie 4] woont. Volgens haar is de recreatiewoning altijd permanent bewoond geweest, en heeft zij daar nooit recreanten gezien.
    3.5.    Na weging van al het geleverde bewijs, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de recreatiewoning vanaf 14 november 1995 gebruikt is voor permanente bewoning.
    Niet in geschil is dat de recreatiewoning in 1994/1995 is verbouwd, zodat de recreatiewoning voor bewoning verhuurd kon worden. Ook is tussen partijen niet in geschil dat de recreatiewoning tussen 18 september 1998 en 2 december 2003 en vanaf 1 november 2005 gebruikt is voor permanente bewoning.
    De onder ede gedane verklaringen van [persoon A] en [persoon B], en de verklaringen van [persoon C], [persoon D] en [persoon E] moeten naar het oordeel van de Afdeling in onderlinge samenhang worden bezien. De verklaringen sluiten allemaal op elkaar aan. Alle verklaringen die gedaan zijn bevestigen dat de recreatiewoning permanent werd bewoond. In haar verklaring heeft [persoon A] ook uitgelegd waarom de woning enkel is gebruikt voor permanente verhuur, en niet voor recreatieve verhuur. Uit de verklaring van [persoon B] blijkt daarnaast dat de recreatiewoning na de verbouwing voor een paar jaar door een jong stel werd bewoond, en vervolgens werd bewoond door Duitse of Poolse werknemers. Dat de recreatiewoning is verhuurd aan Duitse of Poolse werknemers komt overeen met de BRP gegevens van de personen die tussen 18 september 1998 en 2 december 2003 permanent in de recreatiewoning gewoond hebben. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de afgelegde verklaringen voldoende concreet zijn. Omdat de verklaringen elkaar niet tegenspreken en in lijn zijn met de andere gegevens over de bewoning van de recreatiewoning, is er geen reden om aan de juistheid van die verklaringen te twijfelen.
    3.6.    Gelet op het feit dat de recreatiewoning in 1994/1995 verbouwd is om bewoning mogelijk te maken, de omstandigheid dat niet in geschil is dat de recreatiewoning tussen 18 september 1998 en 2 december 2003 en vanaf 1 november 2005 is gebruikt voor permanente bewoning, de gedane verklaringen en de BRP registratie die overeenkomt met de gedane verklaringen, is aannemelijk dat de recreatiewoning vanaf 14 november 1995 gebruikt is voor permanente bewoning. Overigens neemt de Afdeling ook in aanmerking dat op de zitting is gebleken dat de recreatiewoning deel uitmaakt van een rijtje recreatiewoningen die apart liggen van de andere recreatiewoningen in het plangebied. Niet bestreden is dat alle andere recreatiewoningen in dat rijtje ook gebruikt werden voor permanente bewoning. Daarnaast neemt de Afdeling in aanmerking dat er geen concrete aanwijzingen zijn dat de recreatiewoning na 14 november 1995 ooit is gebruikt voor recreatieve doeleinden. Ook zijn er geen concrete aanwijzingen dat er ooit een relevante onderbreking is geweest van de permanente bewoning van de recreatiewoning.
    3.7.    Omdat aannemelijk is dat de recreatiewoning vanaf 14 november 1995 zonder relevante onderbreking gebruikt is voor permanente bewoning, is die bewoning toegestaan op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Dit betekent dat [appellant] geen overtreding heeft begaan. Het college was daarom niet bevoegd om aan [appellant] een last onder dwangsom op te leggen om de bewoning van de recreatiewoning te staken.
    Het betoog slaagt.
    4.       Omdat het betoog van [appellant] over het overgangsrecht slaagt, behoeft zijn betoog over het evenredigheidsbeginsel geen bespreking meer.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van 23 april 2020 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht het besluit van 29 oktober 2019 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 23 april 2020.
    6.       Dit betekent dat de last onder dwangsom van tafel is en [appellant] in de recreatiewoning mag blijven wonen.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 december 2021 in zaak nr. 20/2983;
    III.      verklaart het bij de rechtbank door [appellant A] en [appellant B] ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 23 april 2020 met kenmerk BZW.19.0401/19.04202018H0566 gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 23 april 2020 met kenmerk BZW.19.0401/19.04202018H0566;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 29 oktober 2019 met kenmerk 2018H0566;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 23 april 2020;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ede tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.542,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ede aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023
    457-1005