ECLI:NL:RBMNE:2024:3997, Rechtbank Midden-Nederland, 27-06-2024, 23/4939, 23/5124, 23/5125, 23/5127 en 23/5197
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo, omgevingsvergunning voor het realiseren van een zonneweide. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen vvgb nodig is, omdat de zonneweide binnen de aangewezen categorie Beleidskader zonnevelden past. Dit beleidskader bevat een grens voor de totale omvang van zonnevelden in het buitengebied van Wijk bij Duurstede voor de raadsperiode tot en met maart 2022. De rechtbank oordeelt dat dit beleidskader niet meer geldig was op het moment van het nemen van het besluit tot vergunningverlening. Omdat een vvgb van de gemeenteraad nodig is, was het college niet bevoegd om de omgevingsvergunning te verlenen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 23/4939, UTR 23/5124, UTR 23/5125, UTR 23/5127 en UTR 23/5197 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juni 2024 in de zaak tussen
    
      
        
        1. [eiser 1] (hierna: eiser 1)
      (gemachtigde: mr. M.J.C. Mol),2. [eiser 2],
      
            [eiser 3], 
      
            [eiser 4] en 
      
            [eiser 5] (hierna: eisers 2) (gemachtigde: mr. A.P. Loo),
      allen uit [woonplaats 1],
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijk bij Duurstede, verweerder 
      (gemachtigde: [A])
    
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [bedrijf 1] B.V. gevestigd in [vestigingsplaats](gemachtigde: mr. T. Brouwer)
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Deze zaken gaan over de omgevingsvergunning die het college met het besluit van 29 augustus 2023 aan [bedrijf 1] B.V. (hierna: vergunninghouder) heeft verleend voor het realiseren van een zonneweide aan de [adres] en [adres] in [woonplaats 1]. 
    
    2. De zonneweide is voorzien op agrarische gronden. Het projectgebied heeft een bruto oppervlakte van ongeveer 10,5 hectare, waarvan ongeveer 7,8 hectare wordt ingericht als zonneweide. De overige 2,7 hectare worden ingezet voor de realisatie van meer natuur, versterking van de biodiversiteit, educatie en recreatie. 
    
    3. Eiser 1 woont op korte afstand van de locatie van de zonneweide en exploiteert daar een fruitteeltbedrijf. De andere eisers wonen ook in de buurt. Zij zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. 
    
    4. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen deze omgevingsvergunning. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De gemachtigde van vergunninghouder heeft schriftelijk gereageerd op de beroepen. Eisers hebben nog een nadere reactie ingediend.
    
    5. De rechtbank heeft de beroepen op 22 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [eiser 1] en zijn gemachtigde, eisers [eiser 2], [eiser 3], [eiser 5] en namens [eiser 4] zijn partner [partner] en hun gemachtigde. Namens het college zijn verschenen [A] en [B], beiden werkzaam bij [bedrijf 2], [strategisch ruimtelijk adviseur], strategisch ruimtelijk adviseur bij de gemeente en [juridisch adviseur], juridisch adviseur bij de gemeente. Van de kant van vergunninghouder zijn verschenen [C] van [bedrijf 3] en de gemachtigde. 
    
    6. Bij sluiting van het onderzoek op de zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht later uitspraak te doen. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Wabo en Chw nog van toepassing
      
    
    7. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet. 
    
    8. Dit betekent ook dat op deze zaak nog de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing is. De omgevingsvergunning ziet op de aanleg van een productie-installatie ten behoeve van hernieuwbare elektriciteit door zonne-energie, zoals bedoeld in categorie 1.1 van bijlage 1 bij de Chw. De rechtbank heeft de beroepen daarom versneld behandeld.
    
    
      
        Gronden na afloop van beroepstermijn ingediend, maar beroepen zijn toch ontvankelijk 
      
    
    9. Vergunninghouder betoogt dat de beroepen gelet op artikel 1.6a van de Chw niet-ontvankelijk verklaard moeten worden. De gronden zijn pas na afloop van de beroepstermijn ingediend, terwijl in het bestreden besluit is vermeld dat de Chw van toepassing is.
    
    10. Artikel 1.6a van de Chw bepaalt dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd.
    
    11. De rechtbank stelt vast dat in de omgevingsvergunning wel is vermeld dat de Chw van toepassing is, maar in de bekendmaking niet. Dat is in strijd met artikel 11, eerste lid, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Ook voldoen het bestreden besluit en de bekendmaking niet aan artikel 11, tweede lid, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. In zowel de omgevingsvergunning als de bekendmaking ontbreekt namelijk de vermelding dat de beroepsgronden in het beroepschrift moeten worden opgenomen en dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard als binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend en dat deze na afloop van de beroepstermijn niet meer kunnen worden aangevuld. 
    
    12. Omdat de Chw afwijkt van de algemene regel, neergelegd in de artikelen 6:5 en 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht, kan bij een schending van artikel 11 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet een belanghebbende in beginsel niet worden tegengeworpen dat de gronden van het beroep niet binnen de beroepstermijn zijn aangevoerd. Dat kan anders zijn als aannemelijk is dat de belanghebbende anderszins wel wist of kon weten dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen gronden kunnen worden aangevoerd. De rechtbank oordeelt dat deze situatie zich niet voordoet. De uitspraak van de Afdeling waarnaar vergunninghouder verwijst, heeft betrekking op een andere situatie. In die zaak was in de rechtsmiddelenclausule van de uitspraak van de rechtbank in strijd met artikel 12 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet niet vermeld dat de Chw van toepassing was. Omdat de minister degene was die hoger beroep bij de Afdeling had ingesteld en van wie het bestreden besluit afkomstig was, was er in dat geval aanleiding om aannemelijk te achten dat de minister anderszins wist of kon weten dat de Chw op de procedure van toepassing was en na afloop van het instellen van beroep geen gronden meer konden worden aangevoerd en aangevuld.
    
    13. Eiser 1 en eisers 2 hebben de gronden ingediend binnen de vervolgens door de rechtbank gestelde termijn. Daarom bestaat geen aanleiding om de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    
      
        Grondslag vergunningverlening
      
    
    14. De zonneweide is in strijd met het geldende bestemmingsplan “[bestemmingsplan]”. Het college heeft gebruik gemaakt van de bevoegdheid op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, onder 3°, van de Wabo om van het bestemmingsplan af te wijken. De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten bouwen en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo.
    
    
      
        Verklaring van geen bedenkingen
      
    
    15. Eisers 2 betogen dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen, omdat de vereiste verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) van de gemeenteraad ontbreekt.
    
    16. De bevoegdheid van het college om een omgevingsvergunning te verlenen is volgens vaste rechtspraak een kwestie van openbare orde. De rechtbank had dit punt ook uit zichzelf moeten beoordelen als daartegen geen beroepsgrond was aangevoerd. 
    
    17. Uit artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo en artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingswet (Bor) volgt de hoofdregel dat voor een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan, een vvgb van de gemeenteraad is vereist. 
    
    18. Het derde lid van artikel 6.5 van het Bor bepaalt dat de gemeenteraad categorieën gevallen kan aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    
    19. Op 14 april 2020 heeft de gemeenteraad besloten de bij besluit van 11 juni 2013 vastgestelde lijst van categorieën van gevallen bij ruimtelijke projecten waarvoor geen vvgb van de gemeenteraad nodig is, aan te vullen met het digitaal beleidskader zonnevelden. Het college stelt zich op het standpunt dat geen vvgb nodig is, omdat de aangevraagde omgevingsvergunning binnen dit beleidskader past. 
    
    20. Eisers 2 menen dat wel een vvgb nodig is. Zij wijzen erop dat het beleidskader zonnevelden maar tot en met maart 2022 geldig was. In het beleidskader is expliciet aangegeven dat na deze periode een nieuwe afweging (door de gemeenteraad) over de invulling van het zonneveldenbeleid moet worden gemaakt. Nu deze nieuwe afweging ontbreekt, kan niet gesteld worden dat geen vvgb is vereist. Bovendien vinden eisers 2 dat de zonneweide op meerdere punten in strijd is met dit beleidskader. 
    
    21. De rechtbank moet eerst de vraag beantwoorden of het beleidskader van toepassing is. Daarvoor kijkt de rechtbank naar wat er in het beleidskader staat. Het beleidskader vermeldt onder het kopje “grenzen stellen” dat de gemeente een grens stelt aan de totale omvang van zonnevelden in het buitengebied van [woonplaats 2] voor de raadsperiode en dat daarna een nieuwe afweging wordt gemaakt. Als grens voor de raadsperiode tot en met maart 2022 geldt:- maximaal 60 hectare zonneveld in het gehele buitengebied;
    - in de twee kansrijke gebieden (groen op de kansenkaart) is maximaal 40 hectare aan zonnevelden toegestaan per gebied;
    - in gebieden met beperkte kansrijkheid (oranje op de kansenkaart) is maximaal 10-15 hectare aan zonnevelden toegestaan;
    - de maximale omvang van de zonnevelden is exclusief de ruimtelijke inpassing aan de buitenzijde van het zonneveld.
    Het beleidskader vermeldt verder dat door 60 hectare als bovengrens te stellen voor deze periode, inwoners, bedrijven en de gemeente kunnen wennen aan zonnevelden en wat dit betekent voor het landschap.
    
    22. In het beleidskader is opgenomen dat initiatiefnemers tot en met 31 januari 2020 een principeverzoek kunnen indienen voor een zonneveld. Uit de stukken en wat op zitting is besproken, is naar voren gekomen dat er later nog een tweede ronde is geweest. Het college en vergunninghouder hebben toegelicht dat initiatiefnemers tot 14 januari 2022 een principeverzoek konden indienen en dat daarbij kenbaar is gemaakt dat de plannen beoordeeld zouden worden aan de hand van het beleidskader en het scoreformulier zonnevelden. 
    
    23. Vergunninghouder heeft op 14 januari 2022 een principeverzoek ingediend en daar is op 15 maart 2022 positief op beslist. Vergunninghouder stelt zich op het standpunt dat het indienen van een principeverzoek onderdeel is van de selectieprocedure en dat het beleidskader daarom wél van toepassing is op de aanvraag omgevingsvergunning die na maart 2022 is ingediend.
    
    24. De rechtbank is van oordeel dat voor de vraag of het beleidskader van toepassing is, niet gekeken moet worden naar de datum van het indienen van het principeverzoek of de beslissing daarop, maar naar het moment van het nemen van het besluit op de vergunningaanvraag. Dat is de hoofdregel. Artikel 6.5, eerste lid, van het Bor bepaalt immers dat de omgevingsvergunning - voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo - niet eerder wordt verleend dan nadat een vvgb is verkregen. De omgevingsvergunning is op 29 augustus 2023 verleend. De op dat moment geldende wet- en regelgeving, waaronder beleid(sregels), moeten bij de besluitvorming worden toegepast. 
    
    25. Op de zitting is namens het college verklaard dat de gemeenteraad nog geen nieuwe afweging heeft gemaakt. Het college meent dat het beleidskader als zodanig van toepassing is gebleven na maart 2022, maar dat alleen de daarin opgenomen grenzen niet meer gelden na die datum. De rechtbank volgt deze uitleg niet. Het gaat om samenhangend beleid en de keuze van de bovengrens van 60 hectare zonnevelden in het buitengebied kan naar het oordeel van de rechtbank niet los gezien worden van de rest van het beleid. De conclusie van de rechtbank is dat het beleidskader in zijn geheel niet meer van toepassing is na maart 2022. Dat de zonneweide in het deelgebied ligt dat is aangewezen als kansrijk gebied en de maximale toegestane 40 hectare nog niet is overschreden, geeft de rechtbank onvoldoende aanleiding om tot een ander oordeel te komen. 
    
    26. Tegelijk met het beleidskader heeft de gemeenteraad de procedure voor het indienen van principeverzoeken voor zonnevelden vastgesteld. Daarin staat beschreven dat initiatieven die met een hoge score positief uit de selectie komen, de ruimtelijke procedure zullen volgen. Ook in het beleidskader zelf is vermeld dat de gemeente, om tot een goede afweging te komen, een uitgebreide ruimtelijke procedure volgt. Onderdeel van de ruimtelijke procedure kan zijn dat een vvgb van de gemeenteraad nodig is. Aldus blijkt uit de procedure zelf dat na een positieve beslissing op een principeverzoek er een ruimtelijke procedure volgt. De rechtbank volgt de redenering van de vergunninghouder dan ook niet dat met een positieve beoordeling van het principeverzoek er dus geen verklaring van geen bedenkingen nodig is.
    
    27. In het verweerschrift heeft het college het standpunt ingenomen dat als geoordeeld wordt dat het beleidskader niet meer geldig is, dan alsnog geen vvgb vereist is omdat ook uit de Omgevingsvisie [gebied] volgt dat de gemeenteraad zonnevelden toestaat zolang er maatwerk wordt geleverd. De rechtbank stelt vast dat de gemeenteraad op 14 april 2020 alleen besloten heeft om de lijst van categorieën van gevallen waarvoor geen vvgb nodig is aan te vullen met het beleidskader zonnevelden. De Omgevingsvisie [gebied] wordt niet genoemd als uitzonderingsmogelijkheid. Ook als de zonneweide past binnen het beleid uit de Omgevingsvisie [gebied], betekent dat niet dat om die reden geen vvgb nodig is. 
    
    28. De rechtbank komt tot de conclusie dat de aanvraag niet binnen een aangewezen categorie van gevallen valt waarvoor geen vvgb is vereist. Dit betekent dat een vvgb van de gemeenteraad is vereist. Omdat geen vvgb is verleend, was het college niet bevoegd om de omgevingsvergunning te verlenen. De beroepsgrond van eisers 2 slaagt.
    
    29. De beroepen van eisers 2 zijn gegrond. Omdat de rechtbank de bevoegdheidsvraag ook uit zichzelf had moeten beoordelen, is ook het beroep van eiser 1 gegrond, hoewel daartegen geen beroepsgrond is aangevoerd. 
    
    30. De rechtbank vernietigt het besluit van 29 augustus 2023 wegens strijd met artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 6.5 van het Bor. 
    
    
      
        Hoe nu verder? 
      
    
    31. Gelet op de aard van het gebrek, kan de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit niet in stand laten of zelf in de zaak voorzien. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen en het college in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen en overweegt daartoe als volgt. 
    
    32. Het college zal aan de gemeenteraad een vvgb moeten vragen. Het is aan de gemeenteraad om een afweging te maken over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de zonneweide. Daarbij moet ook aandacht zijn voor de wijze waarop de ruimtelijke aanvaardbaarheid beoordeeld zal worden, nu de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld dat het beleidskader zonnevelden niet meer van toepassing is. De rechtbank vindt de uitkomst van deze nog te maken afweging te onzeker en past daarom geen bestuurlijke lus toe. Dit betekent dat het college opnieuw op de aanvraag moet beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    33. Voor de volledigheid wijst de rechtbank erop dat uit het overgangsrecht bij de Omgevingswet volgt dat op de aanvraag de Wabo en onderliggende regelgeving van toepassing blijft, omdat de aanvraag vóór in 1 januari 2024 is ingediend. 
    
    
      
        Griffierecht en proceskosten
      
    
    34. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet het college het door eiser 1 en eisers 2 betaalde griffierecht vergoeden. Alle vijf de eisers hebben ieder € 184,- aan griffierecht betaald.
    
    35. Ook krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding bedraag € 1.750,- voor eiser 1, omdat de gemachtigde een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
    
    36. De gemachtigde van eisers 2 heeft in de zaken UTR 23/5124, UTR 23/5125, UTR 23/5127 en UTR 23/5197 één aanvullend beroepschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. De rechtbank merkt deze zaken daarom aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Omdat het om vier samenhangende zaken gaat, is factor 1,5 van toepassing. Voor eisers 2 komt de vergoeding in totaal uit op een bedrag van € 2.625,-. Dit bedrag dient te worden gedeeld door 4 (het aantal samenhangende zaken), zodat de proceskostenvergoeding per zaak € 656,25 bedraagt.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      De rechtbank:- verklaart de beroepen gegrond;
    
    - vernietigt het besluit van 29 augustus 2023;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan ieder van de eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser 1 tot een bedrag van € 1.750,-. 
    - veroordeelt het college in de proceskosten van € 656,25 per zaak van eisers 2. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, en mr. J.A. Spee en mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
      
        (de voorzitter is verhinderd de uitspraak	
      
      
        					         te ondertekenen)
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1129.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2384.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3984.
  
  
     Pagina 3/161 van het beleidskader.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2010.