ECLI:NL:RVS:2024:3087, Raad van State, 31-07-2024, 202205230/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 september 2020 en 27 november 2020 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een verzoek om openbaarmaking van documenten op grond van artikel 3 van de Wet openbaarheid van bestuur gedeeltelijk ingewilligd. Regenboog Apotheek heeft de minister verzocht om op grond van de Wob documenten openbaar te maken. Het verzoek gaat over alle documenten tot stand gekomen na 1 januari 2010 met betrekking tot ‘Regenboog’, Regenboog Apotheek’, ‘Regenboog Apotheken’ en/of ‘Harder’. De minister heeft de door Regenboog Apotheek verzochte informatie deels openbaar gemaakt. In bezwaar heeft de minister meer passages in de documenten 177, 201, 367 en 374 tot en met 376 openbaar gemaakt. Enkele passages in voornoemde documenten heeft de minister geweigerd openbaar te maken, omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, dan wel feitelijkheden die niet van de persoonlijke beleidsopvattingen te scheiden zijn. Artikel 11, eerste lid, van de Wob staat dan ook aan openbaarmaking van die passages in de weg, aldus de minister.

202205230/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Regenboog Apotheek Bavel B.V. (hierna: Regenboog Apotheek), gevestigd te Bavel,
    appellante
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 5 augustus 2022 in zaak nr. 21/3455 in het geding tussen:
    Regenboog Apotheek,
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 september 2020 en 27 november 2020 heeft de minister een verzoek om openbaarmaking van documenten op grond van artikel 3 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) gedeeltelijk ingewilligd.
    Bij besluit van 10 augustus 2021 heeft de minister het door Regenboog Apotheek daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, en meer documenten openbaar gemaakt. Bij besluit van 4 januari 2022 heeft de minister het besluit van 10 augustus 2021 herzien, en nogmaals meer documenten openbaar gemaakt.
    Bij uitspraak van 5 augustus 2022 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door Regenboog Apotheek daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Regenboog Apotheek hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister heeft desgevraagd nadere stukken ingediend en verzocht om geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van de documenten 177, 201, 367 en 374 t/m 376. Regenboog Apotheek is gevraagd om toestemming om mede op grondslag van de geheim te houden stukken uitspraak te doen. Regenboog Apotheek heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. De Afdeling heeft kennis genomen van de stukken.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2024, waar Regenboog Apotheek, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.M. van Noort, advocaat te Zeist, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.A. ter Schure en mr. S. Geerlings, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Regenboog Apotheek heeft de minister verzocht om op grond van de Wob documenten openbaar te maken. Het verzoek gaat over alle documenten tot stand gekomen na 1 januari 2010 met betrekking tot ‘Regenboog’, Regenboog Apotheek’, ‘Regenboog Apotheken’ en/of ‘Harder’.
    Besluitvorming
    2.       De minister heeft de door Regenboog Apotheek verzochte informatie deels openbaar gemaakt. In bezwaar heeft de minister meer passages in de documenten 177, 201, 367 en 374 tot en met 376 openbaar gemaakt. Enkele passages in voornoemde documenten heeft de minister geweigerd openbaar te maken, omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, dan wel feitelijkheden die niet van de persoonlijke beleidsopvattingen te scheiden zijn. Artikel 11, eerste lid, van de Wob staat dan ook aan openbaarmaking van die passages in de weg, aldus de minister.
    Juridisch kader
    3.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid in werking getreden. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 4 januari 2022, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2).
    4.       Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Onder intern beraad wordt verstaan het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
    4.1.    Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399, onder 8.2.
    Hoger beroep
    5.       Op de zitting van de Afdeling heeft Regenboog Apotheek haar hogerberoepsgrond ingetrokken die ziet op het betoog dat de toepassing van het toetsingskader van de Wob onevenredig is voor zover het gaat om documenten van ouder dan vijf jaar, en dat in plaats daarvan het toetsingskader van de Wet open overheid zou moeten worden toegepast.
    6.       In hoger beroep gaat het alleen nog om de vraag of de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 11 van de Wob aan openbaarmaking van de passages van voornoemde documenten in de weg staat. Regenboog Apotheek betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ten onrechte en te veel informatie is weggelakt. Volgens Regenboog Apotheek is uit de context van de openbaar gemaakte delen van de documenten af te leiden dat het zeer onwaarschijnlijk is dat in geen enkel geval feitelijke gegevens zijn weggelakt die niet zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat zij daar niet van kunnen worden gescheiden. Bij de zitting heeft Regenboog Apotheek deze context per document toegelicht. De Afdeling zal hierna de toelichting van Regenboog Apotheek weergeven, gevolgd door het oordeel van de Afdeling daarover.
    Standpunt Regenboog Apotheek per document
    7.       Regenboog Apotheek voert aan dat in document 177 juridische vragen worden gesteld, waarvan het antwoord is weggelakt. Informatie over de stand van het recht kan volgens Regenboog Apotheek geen persoonlijke beleidsopvatting zijn. Ook is in de lijst met bullet points maar een gedeelte weggelakt, terwijl volgens de minister per zelfstandig onderdeel is beoordeeld.
    Regenboog Apotheek voert aan dat in document 201 een gehele
    e-mail is weggelakt, terwijl uit de zinsnede "de onduidelijkheden zijn opgelost" valt af te leiden dat er dus sprake zou zijn van feitelijke onduidelijkheden die afzonderlijk van de persoonlijke beleidsopvattingen zouden kunnen worden weergegeven. Daarnaast is in document 367 een volledige e-mail weggelakt, en de documenten 374 en 375 nagenoeg volledig. Voor deze documenten geldt volgens Regenboog Apotheek dat deze gaan over reacties aan de minister. Zulke reacties zijn niet enkel gebaseerd op de mening van de ambtenaar, maar worden onderbouwd op basis van feitelijke gegevens, aldus Regenboog Apotheek. Dat betekent volgens Regenboog Apotheek dat het niet anders kan dan dat daar feitelijke gegevens in staan, waarvan het mogelijk is deze te scheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen.
    Met betrekking tot document 376 heeft Regenboog Apotheek aangevoerd dat in de laatste e-mail alleen feitelijke informatie zou moeten staan, omdat uit de context van de kopjes ‘Achtergrond’ en ‘Vervolg’ blijkt dat het gaat om een weergave van de achtergrond en het verloop van de zaak. Volgens Regenboog Apotheek lenen zulke kopjes zich niet voor een weergave van de meningen van de ambtenaar.
    Beoordeling door de Afdeling
    7.1.    De Afdeling overweegt dat de weggelakte passages in document 177 persoonlijke beleidsopvattingen zijn. Het gaat om visies en meningen van de ambtenaar met betrekking tot de zaak. De weggelakte bullet points bevatten voorstellen van een ambtenaar over het moment waarop een persbericht zou moeten worden gestuurd.
    De Afdeling overweegt verder dat, anders dan Regenboog Apotheek aanvoert, de weggelakte delen van de documenten 201, 374 en 375 geen passages bevatten die slechts bestaan uit juridische kaders of feitelijke mededelingen. In de passages is ook steeds een mening of een voorstel verwerkt, die niet is te scheiden van de juridische kaders of feitelijke mededelingen die daarin worden weergegeven. Zoals Regenboog Apotheek stelt zijn de meningen van de ambtenaren in de documenten feitelijk onderbouwd. Dat betekent echter niet dat deze feitelijke onderbouwing te scheiden is van de mening van de ambtenaar.
    De Afdeling overweegt over document 376 dat onder het kopje ‘Achtergrond’ alle feitelijke informatie al openbaar is gemaakt, en daarin alleen nog persoonlijke beleidsopvattingen zijn weggelakt. Het kopje ‘Vervolg’ omvat een voorstel van de ambtenaar voor de wijze waarop de behandeling van de zaak kon worden vervolgd en bevat, anders dan Regenboog Apotheek stelt, en anders dan het kopje kan doen vermoeden, dus een persoonlijke beleidsopvatting.
    7.2.    De conclusie is dat de Afdeling de overwegingen van de rechtbank volgt. Ieder zelfstandig onderdeel in de betreffende documenten is bestemd voor intern beraad en bevat persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover in die passages feitelijke gegevens worden vermeld, zijn deze zodanig verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet daarvan kunnen worden gescheiden.
    Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister de openbaarmaking van de betrokken passages heeft mogen weigeren.
    7.3.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024
    818-1114