ECLI:NL:RVS:2024:960, Raad van State, 06-03-2024, 202205365/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 september 2020 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.700,00. Verder heeft de minister besloten om een aantal inspectiegegevens openbaar te maken. Op 15 juli 2019 heeft de arbeidsinspectie geconstateerd dat [appellant] het Arbeidsomstandighedenbesluit heeft overtreden, omdat hij bij een woning een dakkapel aan het maken was in asbesthoudend plaatmateriaal. Dit is op zichzelf niet in geschil. De minister heeft hem wegens de overtredingen boetes opgelegd tot een totaalbedrag van € 8.700,00. Ook heeft de minister besloten om een aantal nader bepaalde inspectiegegevens openbaar te maken overeenkomstig de Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens bij zware of ernstige asbestovertreding. Het hiertegen door [appellant] gemaakte bezwaar heeft de minister ongegrond verklaard en de rechtbank heeft dit besluit in stand gelaten. In hoger beroep gaat het onder meer over de vraag of de minister de boete had moeten matigen.

202205365/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelend onder de naam [naam bedrijf], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, van 1 augustus 2022 in zaak nr. 20/3477 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 september 2020 heeft de minister aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.700,00. Verder heeft de minister besloten om een aantal inspectiegegevens openbaar te maken.
    Bij besluit van 4 december 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 17 januari 2024.
    Overwegingen
    1.       De van belang zijnde bepalingen uit de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Op 15 juli 2019 heeft de arbeidsinspectie geconstateerd dat [appellant] artikel 4.47c, eerste lid, artikel 4.54a, eerste lid en artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid van het Arbeidsomstandighedenbesluit heeft overtreden, omdat hij bij een woning een dakkapel aan het maken was in asbesthoudend plaatmateriaal. Dit is op zichzelf niet in geschil. De minister heeft hem wegens de overtredingen boetes opgelegd tot een totaalbedrag van € 8.700,00. Ook heeft de minister besloten om een aantal nader bepaalde inspectiegegevens openbaar te maken overeenkomstig de Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens bij zware of ernstige asbestovertreding. Het hiertegen door [appellant] gemaakte bezwaar heeft de minister ongegrond verklaard en de rechtbank heeft dit besluit in stand gelaten. In hoger beroep gaat het onder meer over de vraag of de minister de boete had moeten matigen.
    Hoger beroep over de boete
    3.       [appellant] betoogt allereerst tevergeefs dat de rechtbank het beroep na toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gegrond had moeten verklaren omdat hij in bezwaar niet is gehoord.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, vormt een gebrek dat is gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb immers geen aanleiding voor gegrondverklaring van het beroep (uitspraak van 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2225, onder 3.2).
    4.       Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat de boete te matigen wegens processueel nadeel als hij daadwerkelijk geen zienswijze kon indienen door onjuiste verzending van het boetevoornemen, omdat hij niet in zijn belangen is geschaad. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft [appellant] zowel in bezwaar als in beroep alles kunnen aanvoeren wat hij van belang vond, terwijl vaststaat dat dit het opleggen van een boete niet heeft kunnen voorkomen of te beperken. Dat, zoals [appellant] heeft aangevoerd, de minister naar aanleiding van een zienswijze ook op niet-juridische gronden, bijvoorbeeld doelmatigheidsoverwegingen of overwegingen in het individuele geval, kon besluiten om de boete te matigen, gaat uit van veronderstellingen en is - ook nu de heroverweging in bezwaar niet tot een ander besluit heeft geleid - onvoldoende concreet om te concluderen dat [appellant] toch in zijn belangen is geschaad.
    5.       Ook voert [appellant] aan dat de rechtbank mee had moeten gaan in zijn overige argumenten om de boete te matigen. Hij betoogt dat niet valt in te zien met wat voor stukken hij zou kunnen onderbouwen dat hij een aanpak heeft ontwikkeld om de geconstateerde overtredingen in de toekomst te voorkomen. Dit vastleggen is niet logisch als eenmanszaak en bovendien is het wél vastgelegd in de Verklaring vertegenwoordiger. Verder betoogt [appellant] dat hij impliciet heeft bestreden dat de minister de boete heeft afgestemd op de grootte van zijn onderneming. Hij erkent daarnaast dat het werk aan de dakkapel zijn verantwoordelijkheid was, maar dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij naïef is geweest door uit te gaan van de verklaring van de eigenaar van de woning dat er geen asbest in het dak zat. Ook heeft de rechtbank volgens [appellant] de redelijke termijn niet juist berekend, waardoor zij niet heeft onderkend dat matiging van de boete aan de orde was wegens lang tijdsverloop. Verder heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat er sprake is van gedragingen die onderling het gevolg zijn van elkaar: de gedragingen waarvoor boetes zijn opgelegd zijn allemaal een gevolg van het niet inventariseren of er asbest aanwezig was. Ook begrijpt [appellant] niet waarom de overtredingen niet vergelijkbaar zijn met arbeidsongevallen met licht letsel. In dit geval was er immers geen letsel. Tot slot heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte niet beslist op zijn beroepsgrond dat de boete is gebaseerd op drie personen, terwijl de derde persoon die op het dak aanwezig was een ZZP-er was die door de eigenaar van de woning aan het werk was gezet en waarmee verder geen enkele gezagsverhouding bestond.
    5.1.    Aangezien [appellant] heeft gesteld dat de boete moet worden gematigd omdat hij een aanpak heeft ontwikkeld waarmee de overtredingen in de toekomst voorkomen kunnen worden, was het mede volgens artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel aan hem geweest om dit te staven. De ‘Verklaring vertegenwoordiger’ bevat slechts voornemens van [appellant] en dit heeft de rechtbank terecht onvoldoende geacht. Niet valt in te zien waarom het geven van een nadere onderbouwing niet mogelijk zou zijn.
    5.2.    Reeds nu [appellant] niet nader heeft toegelicht waar hij op baseert dat de minister de boete niet heeft afgestemd op de grootte van zijn onderneming, terwijl de minister heeft verwezen naar artikel 1, achtste lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel en, zoals is toegelicht in het besluit op bezwaar, ook daadwerkelijk en kenbaar de boete heeft afgestemd op het daarin opgenomen percentage voor bedrijven met minder dan vijf werknemers, faalt dit betoog.
    5.3.    De rechtbank heeft voorts, anders dan [appellant] stelt, zijn gestelde naïviteit als reden om de boete te matigen, wel bij haar oordeel betrokken. Dit volgt uit het feit dat zij dit onder 13 uitdrukkelijk heeft vermeld. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, maakt dit de overtredingen waarvoor de minister de boete heeft opgelegd niet minder te verwijten en niet minder ernstig, zodat daarin geen reden gelegen was de boete verder te matigen.
    5.4.    [appellant] betoogt ook tevergeefs dat de boete moest worden gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn, omdat die termijn al zou zijn aangevangen met de aanzegging van een boete in een brief over stillegging van de werkzaamheden, dan wel met het boeterapport. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de door de rechtbank genoemde uitspraak van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3203, onder 4.1), wordt in de regel eerst met de kennisgeving van de boete een handeling verricht waaraan een overtreder de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. Hoewel niet is uitgesloten dat in een concreet geval reeds voor de kennisgeving een concrete handeling wordt verricht waaraan de overtreder in redelijkheid die verwachting kan ontlenen, is de enkele aanzegging van een boeterapport, zoals in de door [appellant] genoemde brief over stillegging van het werk, te onbepaald van aard om als zodanige handeling te kunnen worden aangemerkt. In dit geval is niet gebleken van andere concrete handelingen waaraan [appellant] de verwachting kon ontlenen dat hem een boete zou worden opgelegd. Dat het volgens de opsteller van het boeterapport gaat om overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd, betreft informatie die uit de Beleidsregel volgt. Dergelijke uitingen zijn niet ongebruikelijk. Hiermee zijn geen ondubbelzinnige handelingen als hiervoor bedoeld, verricht waaruit [appellant] al vóór de boetekennisgeving het voornemen kon afleiden dat er een boete zou worden opgelegd. Vergelijk de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2097. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de redelijke termijn daarom in dit geval aangevangen met de boetekennisgeving van 14 augustus 2020, dan wel op een later moment, omdat [appellant] de ontvangst van die kennisgeving bestrijdt. Zij heeft daarom terecht geconcludeerd dat de redelijke termijn niet is verstreken en geen aanleiding bestaat de boete te matigen wegens tijdverloop.
    5.5.    Dat alle overtredingen het gevolg zijn van het feit dat [appellant] niet heeft geïnventariseerd of er asbest aanwezig is, heeft de rechtbank, anders dan hij stelt, wel degelijk bij haar oordeel betrokken. Zoals de rechtbank, onder verwijzing naar vaste rechtspraak, terecht heeft overwogen, is een cumulatie van boetes echter niet per definitie onevenredig omdat de overtredingen die worden beboet te herleiden zijn tot één gedraging of nalatigheid. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraken van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1187, onder 5.2, en van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2962, onder 6.1. Zoals de minister heeft toegelicht, betreft het hier meerdere gedragingen of nalatigheden die verschillende belangen schenden en ook los van elkaar kunnen worden begaan, zodat de minister die verschillende overtredingen terecht afzonderlijk beboetbaar heeft geacht, hetgeen de rechtbank aanvaardbaar heeft geacht.
    5.6.    [appellant] heeft verder als reden voor matiging gewezen op een nieuwsbericht van de Nederlandse Arbeidsinspectie, waarin melding wordt gemaakt van een nieuwe aanpak bij arbeidsongevallen. Inspecteurs kunnen volgens die aanpak nieuwe interventies inzetten in bedrijven waar een arbeidsongeval heeft plaatsgevonden, met als doel dat het bedrijf zelf onderzoekt waar het mis is gegaan bij een ongeval, hoe dat voorkomen had kunnen worden en hoe ervoor gezorgd kan worden dat het niet nog eens gebeurt. Bij een goedgekeurd verbeterplan volgt dan geen boete. Dat bij wijze van pilot in bepaalde gevallen wordt gekozen voor een gedifferentieerde aanpak omdat dit bij lichte ongevallen wellicht effectiever kan zijn dan een boete, betekent niet dat de minister in alle gevallen waarin sprake is van een overtreding aan de overtreder de kans moet bieden met een verbeterplan te komen. Zoals de rechtbank al terecht heeft overwogen, gaat het nu om zware overtredingen, die vanwege de gevaren van asbest ernstige gevolgen kunnen hebben en daarom niet vergelijkbaar zijn met de hiervoor bedoelde ongevallen. Bovendien ligt in artikel 1, twaalfde lid van de Beleidsregel al een mogelijkheid besloten om een boete te matigen indien een werkgever na de overtreding adequate maatregelen heeft genomen om dezelfde of soortgelijke overtredingen te voorkomen. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, heeft [appellant] echter niet aangetoond dat hij dergelijke maatregelen heeft genomen.
    5.7.    [appellant] betoogt verder tevergeefs dat de rechtbank niet heeft beslist op zijn beroepsgrond dat er één ZZP-er op het dak aanwezig was waarvoor hij niet verantwoordelijk is. [appellant] heeft deze beroepsgrond namelijk ter zitting bij de rechtbank uitdrukkelijk laten vallen, omdat de minister er rekening mee heeft gehouden dat er hoe dan ook minder dan vijf personen bij het werk betrokken waren en dus wordt voldaan aan de matigingsgrond uit artikel 1, achtste lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel. Voor de rechtbank bestond dan ook geen aanleiding om die ingetrokken beroepsgrond alsnog te bespreken.
    Hoger beroep over de openbaarmaking van inspectiegegevens
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroepsgrond over de openbaarmaking van inspectiegegevens niet juist heeft gelezen en daardoor niet daadwerkelijk heeft besproken. Het gaat hem er niet om dat de inspectiegegevens in algemene zin openbaar worden gemaakt, maar dat het vermelden daarvan - omdat hij een eenmanszaak heeft - meebrengt dat persoonsgegevens zoals zijn naam en woonplaats openbaar worden gemaakt. Dit is volgens [appellant] in strijd met zijn te beschermen privacy.
    6.1.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank wel degelijk beslist op deze beroepsgrond. Zoals zij terecht heeft overwogen, mocht de minister inspectiegegevens, waaronder persoonsgegevens zoals de naam en woonplaats van [appellant], openbaar maken, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2086, onder 5.1. Ook heeft de rechtbank nog overwogen dat er geen reden is te concluderen dat de openbaarmaking [appellant] onevenredig zwaar raakt. Dit heeft [appellant] ook nog altijd niet aannemelijk gemaakt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
    802
     
    BIJLAGE
     
    Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
    Artikel 1. Boeteoplegging
    […]
    8 De in het derde lid genoemde normbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang geldt het volgende:
    a. bedrijven of instellingen met minder dan 5 werknemers betalen 10 procent;
    […]
    11 Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
    a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
    b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
    c. als er adequate instructies zijn gegeven;
    d. als er adequaat toezicht is gehouden.
    12. Indien de werkgever aantoont dat hij na de overtreding adequate maatregelen heeft genomen, kan dit leiden tot een boetematiging van 12,5%. Maatregelen zijn adequaat als zij:
    a. zijn gericht op het voorkomen van dezelfde of soortgelijke overtredingen; en
    b. zo snel mogelijk na de overtreding zijn genomen.
    […]