ECLI:NL:RVS:2024:1150, Raad van State, 20-03-2024, 202103686/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2019 (hierna: primair besluit 1) heeft de korpschef van politie een verzoek om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk afgewezen. Op 19 augustus 2019 heeft [appellant] de korpschef verzocht om digitale kopieën van alle documenten betreffende zijn aangifte met het nummer PL1100-2017105702-1 (dan wel nummer PL1228-2014031718-1) en de daarop volgende klachten onder meer over de weigering van twee politiemedewerkers om aangifte op te nemen van nieuwe strafbare feiten. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de korpschef een zoekslag gedaan naar documenten. Dit heeft 26 documenten opgeleverd die onder het verzoek vallen. De korpschef heeft de openbaarmaking van vijf van deze documenten geweigerd. De overige documenten zijn in kopie aan [appellant] toegezonden, waarbij bepaalde passages onleesbaar zijn gemaakt. Op 22 maart 2020 heeft [appellant] in aanvulling op zijn eerdere verzoek, verzocht om openbaarmaking van alle e-mails, inclusief bijlagen, uit de mailboxen van de twee politiemedewerkers die de aangifte met het nummer PL1100-2017105702-1 hebben behandeld, uit de back-up bestanden.

202103686/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 29 april 2021 in zaak nr. 20/2575 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de korpschef van politie.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 november 2019 (hierna: primair besluit 1) heeft de korpschef een verzoek om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk afgewezen.
    Bij besluit van 8 april 2020 (hierna: besluit op bezwaar 1) heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 17 juni 2020 (hierna: primair besluit 2) heeft de korpschef een verzoek om openbaarmaking op grond van de Wob gedeeltelijk afgewezen.
    Bij besluit van 11 november 2020 (hierna: besluit op bezwaar 2) heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit op bezwaar 1 ongegrond verklaard en het beroep tegen het besluit op bezwaar 2 gegrond verklaard voor zover het besluit ziet op document 1b. Zij heeft bepaald dat de korpschef een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [appellant] tegen het primair besluit 2.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 9 juni 2021 heeft de korpschef opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] tegen het primair besluit 2 en dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2023, waar [appellant] en de korpschef, vertegenwoordigd door mr. F.J.H. van Tienen, advocaat te Den Haag en mr. M. van Breenen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 19 augustus 2019 heeft [appellant] de korpschef verzocht om digitale kopieën van alle documenten betreffende zijn aangifte met het nummer PL1100-2017105702-1 (dan wel nummer PL1228-2014031718-1) en de daarop volgende klachten onder meer over de weigering van twee politiemedewerkers om aangifte op te nemen van nieuwe strafbare feiten.
    2.       Naar aanleiding van dit verzoek heeft de korpschef een zoekslag gedaan naar documenten. Dit heeft 26 documenten opgeleverd die onder het verzoek vallen. De korpschef heeft de openbaarmaking van vijf van deze documenten geweigerd. De overige documenten zijn in kopie aan [appellant] toegezonden, waarbij bepaalde passages onleesbaar zijn gemaakt.
    3.       Op 22 maart 2020 heeft [appellant] in aanvulling op zijn eerdere verzoek, verzocht om openbaarmaking van alle e-mails, inclusief bijlagen, uit de mailboxen van de twee politiemedewerkers die de aangifte met het nummer PL1100-2017105702-1 hebben behandeld, uit de back-up bestanden van 2019 en 2020.
    4.       De nieuwe zoekslag die naar aanleiding van dit aanvullende verzoek is gedaan, leverde 12 documenten op die bij het eerdere besluit niet openbaar waren gemaakt. Het openbaar te maken deel van vier van deze documenten is opgenomen in een uittreksel. De overige acht documenten zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt door toezending aan [appellant] met daarin onleesbaar gemaakte passages waar weigeringsgronden op van toepassing werden geacht. De korpschef zag geen aanleiding om ook de back-up bestanden van de e-mailaccounts van twee politiemedewerkers te doorzoeken, omdat beiden volledig hebben meegewerkt en de verstrekte e-mails chronologisch elkaar opvolgen.
    5.       In zijn beroep bij de rechtbank heeft [appellant] zich gericht tegen de gedeeltelijke of gehele weigering vijf documenten openbaar te maken in het besluit op bezwaar 1 en tegen het niet doorzoeken van de back-up bestanden van de e-mail en de toepassing van de weigeringsgronden in het besluit op bezwaar 2. De rechtbank heeft overwogen dat niet van de korpschef gevergd kon worden de back-up bestanden te doorzoeken, nu niet aannemelijk was geworden dat dit nieuwe documenten zou opleveren. Daarbij achtte zij van belang dat de eerder in de zoekslag gevonden e-mails geen hiaten vertonen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de korpschef de weigeringsgronden juist heeft toegepast, behalve in document 1b. In dat document waren passages ten onrechte onleesbaar gemaakt vanwege de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob). De rechtbank heeft het besluit op bezwaar 2 op dit punt vernietigd en de korpschef opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    6.       Met het besluit van 9 juni 2021 heeft de korpschef uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank en bepaald dat één van de onleesbaar gemaakte passages in document 1b alsnog openbaar wordt gemaakt. [appellant] kan zich met dit besluit verenigen.
    Wettelijk kader
    7.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid in werking getreden. De besluiten op bezwaar die in deze zaak ter beoordeling staan, zijn genomen op 8 april 2020 en 17 juni 2020, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2). Voor de relevante bepalingen uit de Wob wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Het hoger beroep
    Documenten ten behoeve van intern beraad
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten aanzien van het besluit op bezwaar 1 ten onrechte heeft geoordeeld dat de korpschef openbaarmaking van passages in documenten 12 en 13 mocht weigeren, omdat daarin sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad (artikel 11, eerste lid, van de Wob). Volgens [appellant] kan geen sprake zijn van intern beraad als het gaat om correspondentie tussen overheidsorganen die verschillende belangen nastreven.
    8.1     Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c van de Wob wordt onder "intern beraad" verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee het stuk is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.
    8.2     De Afdeling heeft kennis genomen van documenten 12 en 13, inclusief de passages die niet openbaar zijn gemaakt. Daaruit blijkt dat het gaat om correspondentie tussen meerdere overheidsorganen over de afhandeling van de aangifte van [appellant]. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de korpschef zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de onleesbaar gemaakte passages ten behoeve van intern beraad zijn uitgewisseld. Het gaat blijkens de inhoud van de e-mailberichten namelijk om beraad tussen overheidsorganen in het kader van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. Dat de betrokken overheidsorganen ieder vanuit hun eigen taken en verantwoordelijkheden deelnemen aan dit beraad, doet niet af aan het interne karakter daarvan.
    8.3     Het betoog slaagt niet.
    Het doorzoeken van de back-up bestanden
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten aanzien van het besluit op bezwaar 2 ten onrechte heeft geoordeeld dat de korpschef de back-upsystemen van de politie niet hoefde te betrekken bij zijn zoekslag. [appellant] vindt het aannemelijk dat er meer documenten zijn dan tot nu toe zijn gevonden, omdat een e-mailwisseling tussen de twee betrokken politiemedewerkers ontbreekt. Op de zitting heeft hij aangevoerd dat de korpschef de back-upsystemen bij de zoekslag had moeten betrekken, omdat in die systemen ook e-mailberichten worden bewaard die uit het betreffende mailaccount zijn verwijderd.
    9.1     Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4850). Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de Afdeling niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743).
    9.2     De korpschef stelt zich op het standpunt dat hij niet gehouden was de back-upsystemen te doorzoeken, omdat er geen concrete aanwijzingen zijn dat er e-mailberichten ontbreken die onder het Wob-verzoek van [appellant] vallen. Hij stelt dat er, buiten de verstrekte documenten, geen
    e-mailberichten over de aangifte en de klachten van [appellant] bij hem berusten. Na het inzien van de stukken die onder het Wob-verzoek vallen, inclusief de niet openbaar gemaakte documenten en passages, komt de Afdeling tot de conclusie dat daaruit geen aanwijzingen naar voren komen dat er e-mailberichten ontbreken. Gelet daarop en op de beschrijving die de korpschef in het primair besluit 2 heeft gegeven van de verrichte zoekslag, ziet de Afdeling geen aanleiding te twijfelen aan de geloofwaardigheid van het standpunt van de korpschef dat er niet meer e-mailberichten zijn.
    9.3        Het betoog slaagt niet.
    De toepassing van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob
    10.     Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. [appellant] betoogt dat deze weigeringsgrond niet goed is toegepast door de korpschef.
    10.1       In het primair besluit 1 en het besluit op bezwaar 1 heeft de korpschef deze weigeringsgrond toegepast ten aanzien van passages in document 17. Omdat tijdens de beroepsprocedure bij de rechtbank gebleken is dat [appellant] geen bezwaar heeft tegen de weigering passages uit dit document openbaar te maken, behoeft het betoog in zoverre geen bespreking.
    10.2   In het primair besluit 2 en het besluit op bezwaar 2 is de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob in samenhang met de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid van de Wob, toegepast ten aanzien van passages in de documenten 1, 2, 3, 5, 6 en 10. Aangezien de rechtbank heeft geoordeeld dat de korpschef de openbaarmaking van deze passages op basis van artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht weigeren en het hoger beroep van [appellant] zich niet tegen dat oordeel richt, behoeft het betoog op dit punt evenmin bespreking.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd, voor zover deze is aangevallen.
    12.     De korpschef hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, mr. H. Benek en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
    190-1032
     
    BIJLAGE | Wettelijk kader
     
    Wet openbaarheid van bestuur
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    c.       intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    […]
    Artikel 10
    […]
    2.       Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    g.       het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    Artikel 11
    1.       In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    […]