ECLI:NL:RVS:2024:732, Raad van State, 21-02-2024, 202106389/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Olst-Wijhe aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Op 24 maart 2020 hebben [belanghebbenden] het college verzocht handhavend op te treden tegen een aantal overtredingen op het perceel van [appellant] aan de [locatie A] te Wesepe, kadastraal bekend gemeente Olst-Wijhe, sectie […], nummer […]. Zij hebben gesteld forse overlast te ervaren van de op het perceel uitgevoerde activiteiten en de vele daarop aanwezige bouwwerken. Vervolgens heeft het college op 15 mei 2020 een controle uitgevoerd en overtredingen geconstateerd. Op 19 mei 2020 heeft het college een voornemen om een last onder dwangsom op te leggen naar [appellant] verstuurd. Op 3 juni 2020 heeft [appellant] daartegen een zienswijze ingediend. In het hoger beroepschrift betoogt [appellant] dat het hoger beroep alleen ziet op de onderdelen 1 en 2 van de last, de overkapping (fietsenstalling) gebruikt voor het opbergen van fietsen afgedekt met (oude) golfplaten en het bouwwerk dat wordt gebruikt voor opslag - opgebouwd uit groene damwanden, voorzien van buitendeur en kozijnen en afgedekt met golfplaten.

202106389/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellanten] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Wesepe, gemeente Olst-Wijhe,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 27 augustus 2021 in zaak nr. 21/754 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Olst-Wijhe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juli 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 30 maart 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond verklaard en voor een deel het besluit op bezwaar vernietigd.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 augustus 2023, waar [appellanten], bijgestaan door mr. B. Oudenaarden, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door drs. A.B. Karolak-Landman, zijn verschenen. Voorts zijn op de zitting [belanghebbenden], bijgestaan door mr. J.J. van Heijningen, advocaat te Zwolle, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 29 juli 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       Op 24 maart 2020 hebben [belanghebbenden] het college verzocht handhavend op te treden tegen een aantal overtredingen op het perceel van [appellant] aan de [locatie A] te Wesepe, kadastraal bekend gemeente Olst-Wijhe, sectie […], nummer […] (hierna: het perceel). Zij hebben gesteld forse overlast te ervaren van de op het perceel uitgevoerde activiteiten en de vele daarop aanwezige bouwwerken.
    Vervolgens heeft het college op 15 mei 2020 een controle uitgevoerd en overtredingen geconstateerd. Op 19 mei 2020 heeft het college een voornemen om een last onder dwangsom op te leggen naar [appellant] verstuurd. Op 3 juni 2020 heeft [appellant] daartegen een zienswijze ingediend.
    Op 29 juli 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Volgens het college zijn de verschillende op het perceel aanwezige bouwwerken zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning gebouwd en is het gebruik daarvan in strijd met de in het geldende bestemmingsplan aan het perceel toekende bestemming "Agrarisch". Het college heeft de termijn om aan de last te voldoen bepaald op vier weken na de verzenddatum van dit besluit.
    De last onder dwangsom ziet op het beëindigen van de geconstateerde overtredingen door het op het perceel verwijderen en verwijderd houden van de volgende bouwwerken en opslag:
    1. de overkapping (fietsenstalling) gebruikt voor het opbergen van fietsen afgedekt met (oude) golfplaten;
    2. het bouwwerk dat wordt gebruikt voor opslag - opgebouwd uit groene damwanden, voorzien van buitendeur en kozijnen en afgedekt met golfplaten;
    3. het bouwwerk (blauwe bouwcontainer) dat wordt gebruikt voor opslag;
    4. de plantenkast;
    5. de lichtgroene aanhanger;
    6. de opslag van hout (planken, pallets e.d.), metaal schroot, glas, autobanden, isolatieplaten en zonnepanelen die verspreid over het gehele perceel liggen.
    Op 4 september 2020 heeft [appellant] een bezwaarschrift ingediend dat het college op 30 maart 2021, bij het besluit op bezwaar, ongegrond heeft verklaard. Hierbij is de motivering van het besluit aangevuld en is de termijn om aan de last te voldoen bepaald op vijf maanden na de verzenddatum van dit besluit.
    Vervolgens heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar. De rechtbank heeft op 27 augustus 2021 het beroep gedeeltelijk gegrond verklaard, voor zover de last ziet op de plantenkast, de lichtgroene aanhanger en de opslag van hout en dergelijke, en het besluit gedeeltelijk vernietigd. Voor het overige is de last in stand gelaten. Bij besluit van 8 oktober 2021 heeft het college de termijn om aan de last te voldoen nader bepaald op zes weken na de uitspraak op het hoger beroep.
    2.1.    In het hoger beroepschrift betoogt [appellant] dat het hoger beroep alleen ziet op de onderdelen 1 en 2 van de last, de overkapping (fietsenstalling) gebruikt voor het opbergen van fietsen afgedekt met (oude) golfplaten (hierna: overkapping) en het bouwwerk dat wordt gebruikt voor opslag - opgebouwd uit groene damwanden, voorzien van buitendeur en kozijnen en afgedekt met golfplaten (hierna: bouwwerk).
    3.       De voor deze zaak relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Beroepsgronden
    Achtererfgebied
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het perceel waarop de overkapping en het bouwwerk zijn gelegen, aan te merken is als achtererfgebied. Daarom zijn deze bouwwerken volgens [appellant] vergunningvrij in de zin van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). [appellant] betoogt in dit verband dat het perceel maximaal 20 m van het aangrenzende perceel met de daaraan toegekende woonbestemming is gelegen. Uit jurisprudentie blijkt volgens [appellant] dat er slechts uitzonderingen op de regel voor vergunningvrij bouwen worden aangenomen bij perceelsgedeelten die verder van het hoofdgebouw zijn gelegen en die van aanzienlijke omvang zijn.
    [appellant] betoogt verder dat het in dit geval gaat om één kadastraal perceel waaraan zowel een woonbestemming als de bestemming "Agrarisch" zijn toegekend. Volgens vaste jurisprudentie moet er voor de beantwoording van de vraag of de kadastrale percelen onder het Bor als één perceel kunnen worden aangemerkt gekeken worden naar de actuele feitelijke situatie, waaronder de inrichting en de wijze van het gebruik van de gronden. Hierom moet het deel van het perceel met de bestemming "Agrarisch" worden aangemerkt als achtererfgebied.
    Als laatste stelt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het nieuwe bestemmingsplan de agrarische bestemming wordt gehandhaafd om zo verstening van het buitengebied te voorkomen. Volgens [appellant] blijkt dat nergens uit.
    4.1.    De rechtbank overweegt onder 3.4 van de uitspraak dat van belang is dat het gaat om een afzonderlijk deel van het perceel, dat van oudsher een agrarische bestemming heeft en dat deze agrarische bestemming nadien ook in het op 12 april 2021 voor het perceel vastgestelde bestemmingsplan is gehandhaafd. De achterliggende gedachte bij het vasthouden aan de agrarische bestemming is volgens de rechtbank dat de gemeente Olst-Wijhe onnodige verstening van het buitengebied wenst tegen te gaan. Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een achtererfgebied in de zin van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor en is voor het bouwen van de bouwwerken en het gebruik daarvan een omgevingsvergunning vereist.
    4.2.    Het perceel waar de last onder dwangsom op ziet heeft volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Olst-Wijhe" van 21 mei 2012 de bestemming "Agrarisch". Het perceel bevindt zich in een agrarisch groen buitengebied. De Afdeling overweegt in navolging van de rechtbank dat er geen sprake is van een achtererfgebied. Om zonder omgevingsvergunning de overkapping en het bouwwerk te mogen bouwen moeten deze bouwwerken in ieder geval in een achtererfgebied staan. Voor beantwoording van de vraag of het perceel tot het achtererfgebied behoort, is van belang of sprake is van een erf als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor. Er is pas sprake van een erf als het bestemmingsplan de inrichting als erf niet verbiedt. Voor het perceel geldt de bestemming "Agrarisch". Deze bestemming staat die inrichting als erf niet toe. Of deze beperking redelijk is, is in deze procedure, anders dan [appellant] meent, niet aan de orde. Dat het perceel feitelijk als tuin zou zijn ingericht en als erf wordt gebruikt, leidt niet tot de conclusie dat het perceel toch als erf als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor moet worden aangemerkt. Het feitelijk gebruik is niet van betekenis voor de uitleg van het bestemmingsplan. Alleen al omdat het perceel niet als erf mag worden ingericht, is het geen achtererfgebied als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor. De overkapping en het bouwwerk konden dan ook niet als een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied omgevingsvergunningvrij worden opgericht
    De Afdeling is met de rechtbank dan ook van oordeel dat er geen sprake is van een achtererfgebied in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor en dat het bouwen van het bouwwerk en de overkapping op het perceel en het gebruik daarvan niet omgevingsvergunningvrij is.
    Het betoog slaagt niet.
    Overgangsrecht
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er sprake is van beschermend overgangsrecht. Hij voert aan dat het perceel al vóór 1989 als tuin/erf in gebruik was en dat de bouwwerken altijd ten behoeve van de woonfunctie zijn gebruikt, vooral met betrekking tot onderdeel 1 van de last, de overkapping.
    Volgens [appellant] is het als agrarisch bestemde gedeelte van het perceel vergroot ten opzichte van het eerder voor het perceel geldende bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Diepenveen" uit 1989. Het deel waar de overkapping zich bevindt is na 1989 wegbestemd door aan dat deel van het perceel de bestemming "Agrarisch" toe te kennen, terwijl dat deel voor die tijd de bestemming "Wonen" had. [appellant] heeft ter illustratie daarvan een afbeelding meegestuurd waarop de vergelijking wordt gemaakt tussen de verbeelding uit het bestemmingsplan uit 1989 en de verbeelding uit het geldende bestemmingsplan. [appellant] licht toe dat op de verbeeldingen te zien is dat het agrarische deel is vergroot ten opzichte van het bestemmingsplan uit 1989. Daarnaast licht [appellant] toe dat op de afbeelding van de verbeelding van het bestemmingsplan uit 1989, in het zuidelijke deel een zwart blokje te zien is wat aanleiding geeft om te veronderstellen dat daar bebouwing stond.
    Gezien de beperkte omvang van de overkapping en de ligging daarvan binnen de woonbestemming volgens het bestemmingsplan uit 1989, acht [appellant] het zeer aannemelijk dat op grond van de ten tijde van het bestemmingsplan uit 1989 geldende regelgeving - het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken - er voor het bouwwerk geen bouwvergunning nodig was.
    Volgens [appellant] valt hiermee de bouw en het gebruik van de overkapping onder het overgangsrecht en is het college niet bevoegd daartegen handhavend op te treden.
    5.1.    De rechtbank overweegt onder 3.5 van de uitspraak dat degene die zich beroept op overgangsrechtelijke bescherming, aannemelijk moet maken dat het gebruik en de bouwwerken al op de peildatum van 30 oktober 1989, de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Diepenveen", bestonden en sindsdien grotendeels ongewijzigd zijn gebleven. Volgens de rechtbank is [appellant] daarin niet geslaagd.
    De rechtbank acht daarnaast van belang dat, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht voor bouwwerken geen omgevingsvergunning vervangende titel oplevert. Een geslaagd beroep op het overgangsrecht legaliseert de bouwwerken niet. Het beroep op het overgangsrecht leidt dus niet tot het door [appellant] beoogde doel.
    De rechtbank stelt daarnaast vast dat ook niet is aangetoond dat voor de bouwwerken destijds geen vergunning was vereist en dat de bouwwerken voor zover die in 1989 op het terrein stonden nagenoeg ongewijzigd zijn gebleven.
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1719) rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Met de door [appellant] overgelegde stukken, zoals de bestemmingsplanregels uit 1989, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat de overkapping en het bouwwerk op de peildatum van 30 oktober 1989 op het perceel aanwezig waren. Het argument van [appellant] dat het deel van het perceel waar de overkapping op stond in 1989 onder de woonbestemming viel waardoor het aannemelijk is dat hiervoor geen vergunning nodig was, bewijst niet dat de overkapping er op dat moment al stond.
    Een geslaagd beroep op het overgangsrecht op een bouwwerk geeft overigens geen omgevingsvergunning vervangende titel en het bouwwerk wordt daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1823). Dit betekent dat ook indien zou worden aangenomen dat de overkapping en het bouwwerk voor 30 oktober 1989 op het perceel aanwezig waren en een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht met betrekking tot bouwen kan worden gedaan, dit onverlet laat dat dit de zonder vergunning uitgevoerde bouw ervan niet legaliseert en dat een omgevingsvergunning daarvoor vereist blijft. Er kan dan ook in dat geval nog altijd handhavend worden opgetreden wegens het ontbreken van de vereiste omgevingsvergunning. Het beroep op het overgangsrecht kan daarom niet leiden tot het daarmee beoogde doel. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de overkapping en het bouwwerk wegens het ontbreken van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er sprake is van bijzondere omstandigheden, door de al lange tijd bestaande situatie en het feit dat het gebruik van de gronden van het perceel als tuin geen overlast voor de buren zou opleveren. [appellant] stelt dat de rechtbank ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan het feit dat het perceel al decennia niet agrarisch wordt gebruikt of in de toekomst agrarisch gebruikt kan worden, en ook al sinds jaar en dag bebouwd is. Volgens [appellant] is de last onder dwangsom onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    6.1.    De rechtbank overweegt onder 4.2 van de uitspraak dat de stelling van [appellant] dat er sprake is van bijzondere omstandigheden door het al lange bestaan van de situatie van het gebruik van de gronden als erf en tuin, geen beletsel hoeft te zijn voor het handhavend optreden van het college. Verder heeft de rechtbank onder 4.5 van de uitspraak overwogen dat er geen concreet zicht op legalisatie van de bouwwerken is, omdat het gebruik van het perceel voor woondoeleinden niet is toegestaan bij de agrarische bestemming en daarmee dus in strijd is.
    6.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.3.    De Afdeling overweegt dat de stelling van [appellant] dat er door de al lang bestaande situatie en het feit dat het gebruik van de gronden van het perceel als tuin en erf geen overlast voor de buren zou opleveren, geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan het college van handhaving dient af te zien. Het college heeft immers een beginselplicht tot handhaving, wat inhoudt dat het college in de regel van de bevoegdheid tot handhaving gebruik moet maken.
    De Afdeling is van oordeel dat wat [appellant] heeft aangevoerd, niet leidt tot het oordeel dat het college een doorslaggevend gewicht had moeten toekennen aan het belang van [appellant] om het bouwwerk en de overkapping te laten staan wegens de beperkte overlast voor de buren en het feit dat al lange tijd niet is opgetreden tegen de overtreding. Daarbij betrekt de Afdeling de toelichting van het college dat het doel van de handhaving is dat de planregels worden nageleefd en dat met het aan het perceel toekennen van de bestemming "Agrarisch", zonder daaraan een bouwvlak toe te kennen, is beoogd om verstening van het buitengebied te voorkomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Gewijzigde situatie voor de overkapping
    7.       De raad heeft na het door het college in het besluit op bezwaar gehandhaafde besluit om handhaving en de uitspraak van de rechtbank op 21 november 2022 het "Reparatieplan bestemming Wonen" vastgesteld. Dit reparatieplan heeft ook betrekking op het perceel. Door de vaststelling van dit reparatieplan is de bestemming "Wonen" ten opzichte van de in het bestemmingsplan "Buitengebied Olst-Wijhe" van 12 april 2021 aan het perceel toegekende bestemming "Wonen" vergroot. Op de zitting heeft het college toegelicht dat het reparatieplan onherroepelijk is. [appellant] heeft op de zitting gesteld dat hierdoor de overkapping niet langer in strijd is met het bestemmingsplan.
    7.1.    De Afdeling toetst aan het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit of het college tot handhaving heeft kunnen overgaan. Toen gold voor dat deel van de gronden van het perceel nog de bestemming "Agrarisch". Dat het reparatieplan voor de overkapping inmiddels een andere situatie teweegbrengt is hier in zoverre dan ook niet van belang.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Plambeck
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2024
    159-1057
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,"
    Artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo:
    "1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."
    Besluit omgevingsrecht (Bor)
    Artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor:
    "achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    […]
    erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden; […]"
    Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen: [...]