ECLI:NL:RVS:2024:271, Raad van State, 24-01-2024, 202203260/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 februari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant sub 2] een bestuurlijke boete van € 12.500,00 opgelegd. [appellant sub 2] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Utrecht. Naar aanleiding van een melding hebben inspecteurs van de gemeente Utrecht de woning op 28 januari 2020 en 23 november 2020 bezocht en geconstateerd dat kamers van de woning aan verschillende personen werden (onder)verhuurd. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in op ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal. Het college heeft daaruit opgemaakt dat het gebruik van de woning in strijd is met de Huisvestingswet 2014. [appellant sub 2] heeft daarop bij zienswijze van 29 januari 2021 aan het college te kennen gegeven dat hij de woning sinds 1 januari 2017 aan [huurder] verhuurt en dat in de huurovereenkomst, die hij bij zijn zienswijze heeft gevoegd, is opgenomen dat het appartement uitsluitend is bestemd om te worden gebruikt als woonruimte voor [huurder] zelf of zijn gezin en dat het [huurder] niet is toegestaan huur- dan wel onderverhuurovereenkomsten met derden te sluiten.

202203260/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Huizen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 maart 2022 in zaak nr. 21/4646 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 februari 2021 heeft het college aan [appellant sub 2] een bestuurlijke boete van € 12.500,00 opgelegd.
    Bij besluit van 12 oktober 2021 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 oktober 2021 vernietigd voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 12.500,00, het besluit van 19 februari 2021 herroepen voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 12.500,00, bepaald dat de boete € 9.375,00 bedraagt en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 12 oktober 2021.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 november 2023, waar [appellant sub 2], bijgestaan door A. van Rossem, advocaat te Delft, en vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H. van Gellekom, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 2] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Utrecht (hierna: de woning). Naar aanleiding van een melding hebben inspecteurs van de gemeente Utrecht de woning op 28 januari 2020 en 23 november 2020 bezocht en geconstateerd dat kamers van de woning aan verschillende personen werden (onder)verhuurd. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in op ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal.
    2.       Het college heeft daaruit opgemaakt dat het gebruik van de woning in strijd is met de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) en heeft bij brief van 18 januari 2021 aan [appellant sub 2] zijn voornemen om aan hem een bestuurlijke boete op te leggen kenbaar gemaakt.
    3.       [appellant sub 2] heeft daarop bij zienswijze van 29 januari 2021 aan het college te kennen gegeven dat hij de woning sinds 1 januari 2017 aan [huurder] verhuurt en dat in de huurovereenkomst, die hij bij zijn zienswijze heeft gevoegd, is opgenomen dat het appartement uitsluitend is bestemd om te worden gebruikt als woonruimte voor [huurder] zelf of zijn gezin en dat het [huurder] niet is toegestaan huur- dan wel onderverhuurovereenkomsten met derden te sluiten. [appellant sub 2] heeft verder aangevoerd dat hij nooit eerder klachten of andere signalen heeft gekregen over [huurder]. [appellant sub 2] heeft verder ook gewezen op huisbezoeken die hij heeft laten uitvoeren door een vastgoedbeheerder op 1 oktober 2019, 24 februari 2020 en 24 december 2020. Uit de verslagen die daarvan zijn gemaakt, volgt dat bij de eerstgenoemde twee huisbezoeken de woning is betreden en dat er geen aanwijzingen waren die op onregelmatigheden duidden.
    4.       Bij het besluit van 19 februari 2021, gehandhaafd bij het besluit van 12 oktober 2021, heeft het college aan [appellant sub 2] een bestuurlijke boete van € 12.500,00 opgelegd. Volgens het college is de woning in strijd met het bepaalde in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hw van een zelfstandige in onzelfstandige woonruimten omgezet zonder de benodigde vergunning. Het college heeft hierbij [appellant sub 2] als overtreder aangemerkt.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van overtreding en dat het daarbij [appellant sub 2] als overtreder heeft kunnen aanmerken. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien om de boete te matigen. Zij heeft hierbij in overweging genomen dat [appellant sub 2] huisbezoeken heeft laten verrichten om het onrechtmatig gebruik van de woning te voorkomen. Hoewel deze maatregelen volgens de rechtbank niet voldoende waren om niet als overtreder te kunnen worden aangemerkt, heeft [appellant sub 2] hierdoor volgens de rechtbank wel verminderd verwijtbaar gehandeld. Dat heeft het college niet bij de oplegging van de boete betrokken. De rechtbank heeft daarom de boete met 25% verlaagd.
    Hoger beroep van het college
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte de boete heeft gematigd vanwege verminderde verwijtbaarheid. Het college voert aan dat hiervoor op zijn minst sprake moet zijn van effectieve maatregelen en dat de maatregelen die [appellant sub 2] heeft getroffen dat niet waren. Volgens het college is daarbij van belang dat [appellant sub 2] een professionele verhuurder is die tientallen woningen verhuurt binnen de gemeente Utrecht, waarvan verwacht mag worden dat hij zich op de hoogte stelt van de feitelijke woonsituatie in zijn panden.
    Incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    7.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij als overtreder kan worden aangemerkt. [appellant sub 2] heeft zich door middel van huisbezoeken op de hoogte gesteld van het gebruik van de woning. Bij twee van die huisbezoeken is de woning ook door de beheerder betreden, nadat [huurder] hem had binnengelaten. Zoals ook blijkt uit de verslagen van de huisbezoeken is hierbij niets bijzonders opgevallen, dat zou duiden op onregelmatigheden. Tijdens deze huisbezoeken zijn geen derden in de woning aangetroffen. Gelet op de privacy van de huurders kan van [appellant sub 2] niet worden gevergd dat hij de woning doorzoekt en elke kamer nauwgezet inspecteert. Verder kan van [appellant sub 2] niet worden verwacht dat hij uitgebreid verslag doet van wat de beheerder wel of niet heeft gezien.
    8.       [appellant sub 2] betoogt verder dat, als al een boete opgelegd mag worden, de opgelegde boete buitenproportioneel is. Hierbij wijst hij erop dat de eerste inspectie door de inspecteurs op 28 januari 2020 plaatsvond en dat het college vervolgens, zonder [appellant sub 2] in de tussentijd te benaderen, pas een jaar later zijn voornemen om te handhaven kenbaar heeft gemaakt.
    Oordeel van de Afdeling
    9.       Gelet op de bevindingen bij de controles op 28 januari 2020 en 23 november 2020, waaronder de verklaringen van de aanwezige bewoners, die zijn neergelegd in de processen-verbaal, is aangetoond dat de woning zonder vergunning was omgezet in onzelfstandige woonruimten. Het college stelt zich daarom terecht op het standpunt dat daarmee sprake was van overtreding van het verbod dat is neergelegd in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hw. [appellant sub 2] heeft betwist dat hij als functioneel pleger van de overtreding kan worden aangemerkt.
    10.     In haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) heeft de Afdeling haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is zij aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487.
    Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.
    11.     [appellant sub 2] heeft op de zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat hij kon beschikken over de wijze van het gebruik van de woning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellant sub 2] de overtreding heeft aanvaard.
    12.     Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aangetoond dat [appellant sub 2] de overtreding heeft aanvaard. Het college heeft op de zitting bij de Afdeling desgevraagd te kennen gegeven dat er geen concrete aanwijzingen zijn dat [appellant sub 2] ervan op de hoogte was dat zijn woning omgezet was in onzelfstandige woonruimten. Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat [appellant sub 2] op de hoogte had moeten zijn van de overtreding, volgt de Afdeling dit niet. Niet gebleken is dat er aanwijzingen waren voor [appellant sub 2] die aanleiding gaven om onrechtmatig gebruik van de woning te vermoeden. De inspecteurs van de gemeente hebben de woning weliswaar gecontroleerd naar aanleiding van een melding, maar [appellant sub 2] was hiervan destijds niet op de hoogte. Verder blijkt uit de processen-verbaal van de huisbezoeken niet van visueel waarneembare aanwijzingen waaruit kon of had moeten worden afgeleid dat de woning in onzelfstandige woonruimten was omgezet. Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat de vastgoedbeheerder de omzetting zonder meer zou moeten hebben opgemerkt tijdens een van de controles, volgt de Afdeling dit daarom niet. Het college heeft dan ook ten onrechte gesteld dat [appellant sub 2] verdergaande maatregelen had moeten nemen dan hij al deed om te voorkomen dat de woning omgezet zou worden om niet als overtreder te kunnen worden aangemerkt.
    13.     Het voorgaande brengt mee dat het college [appellant sub 2] ten onrechte als functioneel pleger van de overtreding heeft aangemerkt en dat het geen boete aan [appellant sub 2] had mogen opleggen. Het betoog van het college, dat gaat over de matiging van de boete, behoeft daarom geen bespreking. Het hoger beroep van het college is dan ook ongegrond. Omdat de rechtbank, anders dan de Afdeling, heeft geoordeeld dat [appellant sub 2] wel als overtreder kan worden aangemerkt, is het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond. Wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd over de proportionaliteit van de boete behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking.
    Slotsom
    14.     Het hoger beroep van het college is ongegrond.
    15.     Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 12 oktober 2021 in stand heeft gelaten, zij het besluit van 19 februari 2021 niet volledig heeft herroepen en zij heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 oktober 2021. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen. Voor zover de rechtbank dat niet heeft gedaan, zal het besluit van 12 oktober 2021 worden vernietigd en het besluit van 19 februari 2021 zal worden herroepen. Verder zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    16.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht ongegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 maart 2022 in zaak nr. 21/4646, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 12 oktober 2021, met kenmerk 8694485, in stand heeft gelaten, het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 19 februari 2021, met kenmerk CHZ_KLA-19-38155-CDZBBB-984, deels heeft herroepen en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het bovengenoemde besluit van 12 oktober 2021;
    IV.     bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    V.      vernietigt het bovengenoemde besluit van 12 oktober 2021 voor zover de rechtbank bij de aangevallen uitspraak dat besluit in stand heeft gelaten;
    VI.     herroept het bovengenoemde besluit van 19 februari 2021;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    994