ECLI:NL:RVS:2024:3572, Raad van State, 04-09-2024, 202207297/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft de raad van de gemeente 's-Hertogenbosch het bestemmingsplan "Coudewater (landgoed en boszone)" vastgesteld. Het plan voorziet in de herontwikkeling van Landgoed Coudewater. In bestaande panden, waar voorheen de GGZ Oost-Brabant was gevestigd, worden woningen, kantoren en horeca mogelijk gemaakt. Ook wordt de bouw van nieuwe woningen mogelijk gemaakt. Het maximum aantal wooneenheden binnen alle bestemmingsvlakken "Woongebied" en "Gemengd" met de aanduiding "specifieke vorm van wonen - maximum aantal wooneenheden" samen bedraagt 408. Het Groene Hart kan zich niet met het plan verenigen voor zover het gaat om het zuidoostelijke gedeelte van het plangebied, waar een aantal woningen mogelijk gemaakt wordt. Het betreft het gedeelte tussen Landgoed Coudewater en de rivier de Groote Wetering. Het plan staat hier drie natuurwoningen en een kleinschalig appartementencomplex toe. Het Groene Hart meent dat ecologische en natuurbelangen door het plan worden aangetast.

202207297/1/R2
    Datum uitspraak: 4 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vereniging het Groene Hart Brabant (hierna: Het Groene Hart), gevestigd in Den dungen, gemeente Sint-Michielsgestel,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente 's-Hertogenbosch,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Coudewater (landgoed en boszone)" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Het Groene Hart beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Het Groene Hart heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 juli 2024, waar Het Groene Hart, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door I. de Lange-Verschuren, bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Ook is [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], ook bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 1 november 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in de herontwikkeling van Landgoed Coudewater. In bestaande panden, waar voorheen de GGZ Oost-Brabant was gevestigd, worden woningen, kantoren en horeca mogelijk gemaakt. Ook wordt de bouw van nieuwe woningen mogelijk gemaakt. Het maximum aantal wooneenheden binnen alle bestemmingsvlakken "Woongebied" en "Gemengd" met de aanduiding "specifieke vorm van wonen - maximum aantal wooneenheden" samen bedraagt 408.
    Het Groene Hart kan zich niet met het plan verenigen voor zover het gaat om het zuidoostelijke gedeelte van het plangebied, waar een aantal woningen mogelijk gemaakt wordt. Het betreft het gedeelte tussen Landgoed Coudewater en de rivier de Groote Wetering. Het plan staat hier drie natuurwoningen en een kleinschalig appartementencomplex toe. Het Groene Hart meent dat ecologische en natuurbelangen door het plan worden aangetast.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant
    4.       Het Groene Hart betoogt dat de raad niet heeft kunnen volstaan met het aanhouden van de minimale begrenzingsmaten uit de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: IOV) zonder ecologisch onderzoek te doen. Hierbij wijst Het Groene Hart op artikel 3.15, eerste lid, van de IOV. Het volgen van de begrenzing van het NNB garandeert niet dat hiermee een ecologische verbindingszone voldoende is gewaarborgd. De gebruikte begrenzingsmaten van 50 m binnenstedelijk en 25 m daarbuiten uit de IOV zijn niet afgestemd op de feitelijke situatie. Het Groene Hart wijst er hierbij op dat het gaat om minimale maten. In beekdalen komt traditioneel geen bebouwing voor. Ook wijst Het Groene Hart erop dat de Groote Wetering een waterbarrière vormt tussen de aangehouden verbindingszone. Het Groene Hart voert aan dat de bouw van de woningen de migratie van aanwezige flora en fauna naar andere gebieden kan belemmeren door de barrièrewerking ervan.
    4.1.    Artikel 3.15, eerste lid, van de IOV luidde ten tijde van de vaststelling van het plan:
    "Een bestemmingsplan van toepassing op Natuur Netwerk Brabant:
    a. Strekt tot het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken;
    b. bevat regels gericht op de bescherming van ecologische waarden en kenmerken en houdt daarbij ook rekening met andere aanwezige waarden en kenmerken, zoals rust, stilte, cultuurhistorische waarden en kenmerken;
    […]"
    Artikel 3.25 luidde:
    "Lid 1. Een bestemmingsplan van toepassing op Natuur Netwerk Brabant - ecologische verbindingszone strekt tot verwezenlijking, het behoud en het  beheer van een ecologische verbindingszone met een breedte van:
    a. ten minste 50 meter in Stedelijk Gebied en Verstedelijking Afweegbaar;
    b. ten minste 25 meter in alle overige gebieden.
    Lid 2. Een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid stelt regels, om te voorkomen dat het gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking, het behoud en het beheer van een ecologische verbindingszone, die in ieder geval:
    a. het oprichten van bebouwing beperken;
    b. het aanbrengen van oppervlakteverhardingen of verharde oppervlakten beperken.
    Lid 3. Na realisatie van de ecologische verbindingszone is artikel 3.15 Bescherming Natuur Netwerk Brabant van overeenkomstige toepassing."
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat De Groote Wetering en haar oevers op de bij de IOV behorende kaart zijn aangewezen als "Natuur Netwerk Brabant - ecologische verbindingszone". Deze zone ligt blijkens de kaart over een breedte van circa 25 m vanaf de linkeroever van De Groote Wetering, in het plangebied van het onderhavige plan, en over een breedte van circa 25 m vanaf de rechteroever van De Groote Wetering, in het plangebied waarvoor de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Michielsgestel" heeft vastgesteld. Voor zover het Groene Hart betoogt dat de ecologische verbindingszone (hierna: evz) op grond van artikel 3.25, eerste lid, onder a, van de IOV volledig aan de westzijde van De Groote Wetering, in het voorliggende plan, moet worden gesitueerd en daar ten minste 50 m breed moet zijn volgt de Afdeling haar daarin niet. Zoals eerder overwogen in de uitspraak van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2761, moet deze bepaling zo worden begrepen dat de volledige ecologische verbindingszone van 50 m breed niet voorzien hoeft te zijn in één bestemmingsplan. Een bestemmingsplan kan niet alleen zelfstandig, maar ook tezamen met een bestemmingsplan voor aangrenzende gronden strekken tot verwezenlijking, het behoud en het beheer van een ecologische verbindingszone van ten minste 50 m breed (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1498).
    Op grond van artikel 3.25, eerste lid, onder a moet een bestemmingsplan, voor zover gelegen binnen de aanduiding "Natuur Netwerk Brabant - ecologische verbindingszone", strekken tot de verwezenlijking, het behoud en het beheer van een evz met een breedte van ten minste 50 m. De Afdeling stelt vast dat uit de kaartbijlage van de IOV, bezien in samenhang met de verbeelding van het onderhavige plan, blijkt dat het plandeel waar Het Groene Hart tegen opkomt, zich buiten deze aanduiding bevindt. De betreffende woningen zijn niet voorzien op gronden die op de kaartbijlage bij de IOV zijn aangeduid als "Natuur Netwerk Brabant - ecologische verbindingszone". Aan de gronden waar het plangebied wel overlapt met deze aanduiding is een natuurbestemming en de gebiedsaanduiding "Milieuzone - behoud en herstel watersystemen" toegekend. Ter plaatse van deze gebiedsaanduiding zijn de gronden aangewezen voor de bescherming van de hydrologische instandhoudingsdoelen van het NNB. De gronden met de bestemming "Natuur" zijn bestemd voor behoud, herstel en duurzame ontwikkeling van de landschappelijke en ecologische waarden en kenmerken. Op de kaartbijlage bij de IOV is aan de oostzijde van de Groote Wetering ook de aanduiding "Natuur Netwerk Brabant - ecologische verbindingszone" toegekend. Een toekomstig plan voor die gronden moet daar dus ook strekken ter bescherming van de evz. Het voor die gronden geldende bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Michielsgestel" kent aan de gronden met de aanduiding "Natuur Netwerk Brabant - ecologische verbindingszone" de bestemming "Water" en "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden" en onder andere de aanduidingen "besloten gebied" en "leefgebied van dassen" toe. Uit de bestemmingsomschrijving van artikel 6.1 en 21.1 van de planregels van dat plan blijkt dat deze bestemmingen en aanduidingen onder meer zien op de ecologische natuurwaarden en op het behoud, herstel en ontwikkeling van de waarden, in het bijzonder voor het op de verbeelding aangeduide besloten gebied en leefgebied van dassen.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad het plan naar het oordeel van de Afdeling vastgesteld in overeenstemming met de voorwaarde uit artikel 3.25, eerste lid, onder a, van de IOV. Uit het derde lid van artikel 3.25 van de IOV volgt dat artikel 3.15 van de IOV niet van toepassing is, omdat de evz ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet was gerealiseerd was. Er bestaat in dit geval ook geen verplichting voor de raad om op grond van de IOV een grotere breedte dan 50 m voor de evz aan te houden.
    Voor zover Het Groene Hart in het nadere stuk van 12 juli 2024 voor het eerst heeft betoogd dat het plan ook in strijd met andere artikelen uit de IOV is vastgesteld, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgronden vanwege strijd met de goede procesorde buiten beschouwing blijven. Het Groene Hart had deze gronden eerder aan kunnen voeren. De raad heeft hier door de late inbreng van deze gronden niet meer adequaat op kunnen reageren.
    Het betoog slaagt niet.
    Een goede ruimtelijke ordening
    5.       Het Groene Hart betoogt dat het toestaan van (woon)bebouwing in de zogenoemde zuidelijke randzone in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hiertoe voert Het Groene Hart aan dat de bouw van woningen op deze locatie de aanwezige evz zal aantasten. Die zuidelijke randzone vormt een verbindende schakel tussen de noordoostelijke lage gronden en de westelijke vochtige dalgronden die aan Coudewater grenzen en overgaan naar het beekdal van de Aa. In het bestemmingsplan is de actuele en potentiële natuurontwikkelingswaarde van de zuidelijke randzone als onderdeel van een ecologisch netwerk volgens Het Groene Hart onvoldoende meegewogen. Economische belangen zijn leidend geweest bij de belangenafweging. In de zuidelijke randzone zijn acht woningen mogelijk gemaakt die ongeveer 1 à 1,5% van het bouwprogramma omvatten. De woonfuncties en verkeersbewegingen zullen leiden tot verlies aan stilte en rust. Hierbij wijst Het Groene Hart onder meer op stemgeluid vanaf de balkons van de voorziene woningen. De raad heeft volgens Het Groene Hart ten onrechte aangenomen dat de realisering van het Natuur Netwerk Brabant (NNB) het behoud van het algehele ecologische systeem in de provincie veilig kan stellen, en te weinig rekening gehouden met gemeentelijke natuurbelangen. Dat een gemeente niet beschikt over een ecologisch netwerkplan doet niets af aan de werkelijke verbindingsbehoefte.
    5.1.    De raad stelt dat hij in de belangenafweging heeft betrokken dat Landgoed Coudewater is gelegen in (de omgeving van) een natuurgebied waar belangrijke natuur- en ecologische waarden aanwezig zijn. Een belangrijke pijler van de herontwikkeling van Landgoed Coudewater is het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de aanwezige landschappelijke, ecologische en cultuurhistorische waarden en kenmerken van het gebied.
    De raad wijst er ook op dat de gronden waar het Het Groene Hart om gaat onder het voorgaande plan "Coudewater" volledig bebouwd konden worden. Wat betreft het beschermen van ecologische en natuurbelangen bewerkstelligt het plan dus een grote verbetering ten opzichte van het voorheen geldende plan. Gronden binnen 25 m van de waterlijn van de Groote Wetering, en een groot deel van de rest van het plangebied, hebben in het plan een natuurbestemming. Ook in de zogenoemde tweede zone van 25 m zijn de bouwmogelijkheden ingevolge het plan beperkt en strak begrensd. Bij de woningen in de zuidoostelijke randzone is bijvoorbeeld geen buitenruimte mogelijk en is ook geen erfbebouwing toegestaan. Het plan staat de verwezenlijking, het behoud en beheer van een evz niet in de weg.
    5.2.    Artikel 3.3.4 van de planregels, behorend bij de bestemming "Gemengd", luidt:
    "Voor het gebruik van gebouwen (niet zijnde het gebruik zoals op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan legaal aanwezig is) voor deze bestemming gelden de volgende voorwaardelijke verplichtingen:
    a. Mitigerende maatregelen
    1. Het gebruik als bedoeld in 3.1 is uitsluitend toegestaan na realisatie en met instandhouding van de mitigerende maatregelen zoals beschreven in bijlage 2 bij deze regels.
    b. Ecologische verbindingszone
    1. Het gebruik als bedoeld in 3.1 is uitsluitend toegestaan na realisatie en met instandhouding van de ecologische verbindingszone binnen de bestemming Natuur langs de Groote Wetering in het zuiden van het plangebied in overeenstemming met het inrichtingsplan zoals opgenomen als bijlage 3 bij deze regels.
    […]
    d. inrichting
    1. Het gebruik als bedoeld in 3.1 is uitsluitend toegestaan na realisatie en instandhouding van het inrichtingsplan als bedoeld in 3.2.1 onder d".
    Artikel 6.1 luidt:
    "De voor ‘Natuur’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. behoud, herstel en duurzame ontwikkeling van de landschappelijke en ecologische waarden en kenmerken;
    b. onverharde paden;
    c. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'weg' een weg voor gemotoriseerd verkeer;
    d. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    e. extensief recreatief medegebruik;
    […]."
    Artikel 6.3 luidt:
    "a. Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren:
    1. Het verzetten of vergraven van grond waarbij het maaiveld over meer dan 100 m² of met meer dan 0,40 meter wordt gewijzigd of waarbij de maaiveldniveaus van een steilrand worden gewijzigd;
    2. Het omzetten van grond of uitvoeren van bodemingrepen dieper dan 0,40 meter onder maaiveld;
    3. Het graven, dempen, dan wel verdiepen, vergroten of anderszins herprofileren van waterlopen, sloten en greppels;
    4. Het verlagen van de waterstand anders dan door sloten/greppels of drainage met uitzondering van grondwateronttrekkingen;
    5. Het vellen of rooien van bos en/of het verwijderen van houtopstanden;
    6. Het verwijderen van natuur- en landschapselementen, die aanwezig waren ten tijde van het van kracht worden van het plan.
    […]
    c. De werken en werkzaamheden onder a zijn slechts toelaatbaar als door die werken en werkzaamheden of de direct of indirect te verwachten gevolgen daarvan geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan behoud, herstel en de duurzaam ontwikkeling van de landschappelijke en ecologische waarden en kenmerken.
    […]"
    Artikel 11.4.4, behorend bij de bestemming "Woongebied", luidt:
    "Voor het gebruik van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, voor deze bestemming gelden de volgende voorwaardelijke verplichtingen:
    a. mitigerende maatregelen
    1. Het gebruik als bedoeld in 11.1 is uitsluitend toegestaan na realisatie en met instandhouding van de mitigerende maatregelen zoals beschreven in bijlage 2 bij deze regels.
    b. ecologische verbindingszone
    1. Het gebruik als bedoeld in 11.1 is uitsluitend toegestaan na realisatie en met instandhouding van de ecologische verbindingszone binnen de bestemming Natuur langs de Groote Wetering in het zuiden van het plangebied, in overeenstemming met het inrichtingsplan zoals opgenomen als bijlage 3 bij deze regels.
    c. landschappelijke inpassing
    Het gebruik als bedoeld in 11.1 is ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - landschappelijke inpassing' uitsluitend toegestaan na realisatie en instandhouding van de landschappelijke inpassing ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing' in overeenstemming met het inrichtingsplan zoals opgenomen als bijlage 4 bij deze regels.
    […]
    e. Inrichting
    1. Het gebruik als bedoeld in 11.1 is uitsluitend toegestaan na realisatie en instandhouding van het inrichtingsplan als bedoeld in 11.2.1 onder g.
    […]."
    5.3.    De raad is onder meer in de plantoelichting en de nota van zienswijzen ingegaan op de bescherming van de evz. Aan de strook grond waar de provinciale aanduiding "Natuur Netwerk Brabant - ecologische verbindingszone" is toegekend, kent het plan de bestemming "Natuur" en de aanduiding "milieuzone - behoud en herstel watersystemen" toe. De gronden met de bestemming "Natuur" zijn bestemd voor behoud, herstel en duurzame ontwikkeling van de landschappelijke en ecologische waarden en kenmerken. Aan hieraan grenzende gronden is in het plan ook de bestemming "Natuur" toegekend, en op vier plekken de bestemming "Woongebied". De natuurbestemming loopt tot aan de gevels van de met de bestemming "Woongebied" voorziene woningen. In een tuinfunctie om deze woningen wordt niet voorzien. Dakterrassen op de bovenste bouwlaag van deze woningen zijn niet toegestaan. Ook is de realisatie van het inrichtingsplan in verschillende planregels als voorwaardelijke verplichting opgenomen. In het inrichtingsplan wordt uitgebreid ingegaan op het NNB/de evz en wordt bepaald welke invulling gegeven moet worden aan de noordoever van de Groote Wetering. Met de realisatie van het inrichtingsplan wordt een deel van Landgoed Coudewater zo ingericht dat de evz wordt versterkt. Verder zijn er in de planregels verschillende voorwaardelijke verplichtingen opgenomen, die onder meer zien op te treffen mitigerende maatregelen, de realisering van de evz en het aanleggen van "natuurlijke" parkeerplaatsen buiten de gronden met de natuurbestemming.
    Voor zover Het Groene Hart betoogt dat de raad er onvoldoende rekening mee heeft gehouden dat de voorziene evz zal worden aangetast door verstorende omgevingsfactoren vanwege de buiten de evz toegekende woonfuncties, overweegt de Afdeling het volgende. In de planregels zijn beperkingen gesteld aan de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de met de bestemming "Natuur" aangewezen gronden. Het aanbrengen van oppervlakteverhardingen is ook in de planregels gereguleerd. Hiermee voldoet het plan aan de in artikel 3.25, tweede lid van de IOV opgenomen vereisten, die gericht zijn op het voorkomen dat de gronden zelf minder geschikt worden voor de verwezenlijking, het behoud en het beheer van een ecologische verbindingszone. In dit verband is van belang dat de toelichting bij artikel 3.25 van de IOV vermeldt dat bij ecologische verbindingszones een beperkt beschermingsregime geldt, gericht op het bieden van een basisbescherming, en dat het enkele feit dat een dergelijke zone aansluit aan een gebied met stedelijke activiteiten niet maakt dat een dergelijke basisbescherming niet kan worden geboden. In de regeling van de IOV wordt immers rekening gehouden met de mogelijkheid dat een ecologische verbindingszone aansluit aan stedelijk gebied. Een dergelijke aan stedelijk gebied aansluitende ecologische verbindingszone moet ingevolge artikel 3.25, eerste lid van de IOV wel een breedte hebben van 50 m, in plaats van 25 m in overige gebieden. Daaraan wordt - zoals al is overwogen - in dit geval voldaan. Uit wat Het Groene Hart heeft aangevoerd, volgt niet dat wat het plan aansluitend aan deze evz mogelijk maakt, zodanig verstorend werkt dat de tot deze ecologische verbindingszone behorende gronden minder geschikt worden voor de verwezenlijking, het behoud en het beheer van een ecologische verbindingszone, zoals in artikel 3.25, eerste lid van de IOV bepaald. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1498. Mede ook gelet op hetgeen het plan voor de gronden met de bestemmingen natuur en woongebied bepaalt, ziet de Afdeling, anders dan Het Groene Hart heeft aangevoerd, dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening geen woonfunctie heeft kunnen toekennen aan de betreffende buiten de evz gelegen gronden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. van der Kolk, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Kolk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
    944