ECLI:NL:RBDHA:2021:14459, Rechtbank Den Haag, 19-11-2021, SGR 19/7754
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2021-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het betreft de weigering van een omgevingsvergunning voor het splitsen en het veranderen van het souterrain van een woning. Het souterrain valt onder het begrip ‘onderbouw’ van de geldende bestemmingplanregels. Aangezien de definities van ‘bouwlaag’ en ‘onderbouw’ in de begripsbepalingen van de bestemmingsplanregels duidelijk zijn, moet worden uitgegaan van de letterlijke tekst van deze planregels. Het betoog van eiser dat het souterrain wel als bouwlaag moet worden aangemerkt vanwege het historische gebruik en omdat het niet de bedoeling van de planwetgever is geweest om een dergelijke splitsing te voorkomen, slaagt dan ook niet.
        Verweerder heeft in redelijkheid kunnen weigeren met de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid mee te werken aan het bouwplan van eiser. Daarbij heeft verweerder het belang bij de naleving van het huidige restrictieve beleid inzake splitsing zwaarder kunnen laten wegen dan het financiële belang van eiser bij splitsing ten behoeve van verhuur.
        Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 19/7754 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 november 2021 in de zaak tussen
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: mr. S.J.C. Hocks).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 26 juni 2019 (primair besluit) heeft verweerder geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwkundig splitsen van de woning aan de [adres] [huisnummer] te [plaats] en het veranderen van het souterrain.
    
    
    
      In het besluit van 31 oktober 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 16 september 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser heeft op 5 mei 2019 een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het splitsen en het veranderen van het souterrain van de woning aan de [adres] [huisnummer] te [plaats] . Eiser wil zijn woning bouwkundig splitsen in twee zelfstandige woningen, zodat hij het souterrain als woning kan verhuren. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’. 
    
    2. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat het bouwplan in strijd is met de bouwregels van het bestemmingsplan ‘Belgisch Park’. Op grond van dit bestemmingsplan is het verboden een bestaande woning te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen. Volgens verweerder voldoet het bouwplan ook niet aan de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsmogelijkheid (de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid). Verweerder is ten slotte niet bereid om medewerking te verlenen aan het bouwplan door toepassing te geven aan de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid zoals opgenomen in de zogenaamde kruimelregeling (artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)).
    3. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Eiser betwist dat het bouwplan niet voldoet aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in artikel 22.3 van de planregels van het bestemmingsplan ‘Belgisch Park’. Volgens eiser heeft verweerder het souterrain ten onrechte niet als bouwlaag aangemerkt. Het betreft een ruimte waarin al meer dan honderd jaar volledig wordt geleefd. Volgens eiser heeft het bestemmingsplan nooit ten doel gehad om te voorkomen dat het souterrain als zelfstandige woonruimte wordt gebruikt. Eiser betoogt verder dat verweerder ten onrechte niet met toepassing van een buitenplanse afwijkingsbevoegdheid van het bestemmingsplan is afgeweken. Volgens eiser heeft verweerder in het kader van de belangenafweging ten onrechte meer gewicht toegekend aan het beleid om grote eengezinswoningen te behouden. Ten slotte heeft verweerder gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Eiser stelt in dit verband dat de heer [A] ( [A] ) van de gemeente Den Haag hem in een telefonisch gesprek te kennen heeft gegeven dat de omgevingsvergunning zal worden verleend na het doorvoeren van een paar kleine noodzakelijke aanpassingen in verband met de brandveiligheid.
    
    4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
    
    
      
        De binnenplanse afwijkingsbevoegdheid
      
    
    
    5 Het perceel van eiser heeft in het bestemmingsplan ‘Belgisch Park’ de bestemming ‘Wonen – 1’. In artikel 22.2.1, sub c, van de planregels staat dat het verboden is om een bestaande woning te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen. In artikel 22.3 van de bestemmingsplanregels staat dat hiervan met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken onder de voorwaarden dat de zelfstandige woningen die als gevolg van splitsing ontstaan, elk tenminste een volledige bouwlaag beslaan. 
    
    
      5.1.
      In de begripsbepalingen van het bestemmingsplan is in artikel 1.33 opgenomen dat onder een bouwlaag wordt verstaan: “een doorlopend gedeelte van een gebouw, dat door op gelijke of nagenoeg gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met uitsluiting van een onderbouw, kap of kapverdieping”. In artikel 1.85 staat dat onder een onderbouw wordt verstaan: “een gedeelte van een gebouw, dat wordt afgedekt door een vloer, waarvan de bovenkant minder dan 1,20 meter boven peil is gelegen.” 
      
    
    
      5.2.
      Niet in geschil is dat het souterrain geheel onder peil ligt. Dit betekent dat het souterrain valt onder het begrip ‘onderbouw’ van artikel 1.85. Aangezien een onderbouw op grond van artikel 1.33 niet als bouwlaag wordt gezien, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat het souterrain is aan te merken als een woning met minimaal één volledige bouwlaag. Dit betekent dat verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat voor het bouwplan van eiser geen gebruik gemaakt kan worden van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in artikel 22.3 van de planregels.
      
    
    
      5.3.
      Het betoog van eiser dat het souterrain wel als bouwlaag moet worden aangemerkt vanwege het historische gebruik en omdat het niet de bedoeling van de planwetgever is geweest om een dergelijke splitsing te voorkomen, slaagt niet. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is, uit het oogpunt van rechtszekerheid, de letterlijke betekenis van de planregel leidend. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. Aangezien de definities van ‘bouwlaag’ en ‘onderbouw’ in de begripsbepalingen van de bestemmingsplanregels duidelijk zijn, moet worden uitgegaan van de letterlijke tekst van deze planregels. Dit betekent dat de door eiser genoemde andere factoren niet relevant zijn voor de uitleg van de planregels.
      
      
        
          De buitenplanse afwijkingsbevoegdheid
        
      
      
      
        6.	De rechtbank overweegt verder dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan van eiser in strijd is met het restrictieve beleid inzake splitsing zoals opgenomen in de “Woonvisie 2017-2030” (de Woonvisie) en de “Woonagenda 2019-2023” (de Woonagenda). Gelet op de inhoud van de Woonvisie en de Woonagenda heeft de gemeenteraad er expliciet en welbewust voor gekozen om het bouwkundig splitsen van woningen in het overgrote deel van Den Haag niet meer toe te staan. Dat geldt ook voor het gebied waarin de woning van eiser is gelegen. De gemeente Den Haag wil zuinig zijn op woningen voor grote huishoudens, omdat zij gezinnen wil binden aan de stad en grote woningen voor gezinnen schaars zijn. De gemeente Den Haag gaat daarom het bouwkundig splitsen van grote gezinswoningen, zoals die van eiser, tegen. Weliswaar heeft eiser te kennen gegeven het souterrain slechts tijdelijk te willen verhuren en het souterrain op den duur weer zelf in gebruik te willen nemen, maar dat neemt niet weg dat door de splitsing twee zelfstandige woningen ontstaan die ook afzonderlijk verkocht kunnen worden. Daarmee is het niet ondenkbaar dat een grote gezinswoning aan de woningvoorraad zal worden onttrokken, hetgeen verweerder juist wenst tegen te gaan. Onder deze omstandigheden heeft verweerder dan ook in redelijkheid het belang bij de naleving van het huidige restrictieve beleid inzake splitsing zwaarder kunnen laten wegen dan het financiële belang van eiser bij splitsing ten behoeve van verhuur. Verweerder heeft daarom in redelijkheid kunnen weigeren met de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid mee te werken aan het bouwplan van eiser.
      
      
    
    
      6.1
      Ten aanzien van het voorstel van eiser om de omgevingsvergunning voor ten hoogste vijf of tien jaar te verlenen, overweegt de rechtbank dat verweerder dient te beslissen op de aanvraag zoals die is voorgelegd. Nu de aanvraag van 5 mei 2019 ziet op een vergunning voor onbepaalde tijd, hoefde verweerder niet in te gaan op de vraag of een omgevingsvergunning voor bepaalde tijd mogelijk was. Overigens heeft verweerder te kennen gegeven dat een omgevingsvergunning voor bepaalde tijd eveneens zal worden geweigerd. 
      
    
    
      6.2
      Voor zover eiser betoogt dat de omgevingsvergunning had kunnen worden verleend door daaraan een voorschrift te verbinden dat de bouwkundige splitsing bij verkoop van de woning komt te vervallen, leidt dit niet tot een ander oordeel. Nog afgezien van het feit dat verweerder geen medewerking wenst te verlenen aan de bouwkundige splitsing en ongewenste precedentwerking wil voorkomen, bestaat er naar het oordeel van de rechtbank geen mogelijkheid om een dergelijk voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden. Op basis van artikel 2.22, tweede lid, van Wabo kan verweerder alleen voorschriften aan de omgevingsvergunning verbinden indien die ruimtelijk relevant zijn. In het door eiser voorgestelde voorschrift is daarvan geen sprake, omdat het niet te maken heeft met de goede ruimtelijke ordening, maar een afspraak betreft die afhankelijk wordt gesteld van de verkoop van de woning. 
      
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      
      7 . Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel ten slotte niet. De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat [A] heeft gezegd dat de omgevingsvergunning zal worden verleend na een paar kleine aanpassingen. Eiser heeft geen bewijsstukken overgelegd waaruit volgt dat [A] een dergelijke toezegging heeft gedaan. Eiser heeft een emailwisseling met [A] overgelegd, maar hierin staat dat [A] aan eiser heeft gemaild dat zijn bouwplan niet voldoet aan de minimale eisen van het bouwbesluit. Uit de emailwisseling kan de rechtbank verder afleiden dat eiser ook mondeling met [A] heeft gesproken, maar dit is onvoldoende om aan te nemen dat [A] in dat gesprek een dergelijke toezegging heeft gedaan. In dit verband acht de rechtbank relevant dat uit de emailwisseling volgt dat [A] tijdens het gesprek in ieder geval eiser heeft aangeraden een adviseur te benaderen om het souterrain te bekijken voorafgaand aan de vergunningsaanvraag. Dat [A] eiser aanraadt om een adviseur in de hand te nemen, strookt naar het oordeel van de rechtbank niet met de stelling van eiser dat [A] hem zou hebben toegezegd dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      8. Het beroep is ongegrond.
      
      9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 november 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:1318, r.o. 4.1.