ECLI:NL:RBNNE:2024:3532, Rechtbank Noord-Nederland, 25-07-2024, 23/2220
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning tiny houses geweigerd. Sociale cohesie als ruimtelijk belang is ten onrechte in de belangenafweging betrokken. Beroep gegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/2220 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eisers], uit Garrelsweer, eisers
    (gemachtigde: mr. T. van Dijken),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eemsdelta, het college 
      (gemachtigde: mr. E. Bruin).
    
    
  
  
    Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: 
    
      
        
          [derde belanghebbende]
         uit Garrelsweer, 
      
        
          [derde belanghebbende]
         uit Garrelsweer, 
      
        
          [derde belanghebbende]
         uit Garrelsweer en
      
        
          [derde belanghebbende]
         uit Garrelsweer. 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de weigering van het college van een door eisers aangevraagde omgevingsvergunning voor twee geschakelde tiny houses.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor de tiny houses met het besluit van 11 maart 2022 verleend. Met het bestreden besluit van 2 mei 2023 op het bezwaar van eisers heeft het college het besluit van 11 maart 2022 herroepen. 
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partijen hebben ook gereageerd.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, hun gemachtigde, de gemachtigde van het college en G.W.J. Kersten en A.J. Verschragen. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eisers exploiteren sinds oktober 2017 een bed en breakfast in een voormalig schoolgebouw aan de [adres] [nummer] in Garrelsweer met daarin twee appartementen. Eisers wonen ook in dat gebouw.
    
    
    
      2.1.
      Eisers hebben op 4 februari 2022 een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor twee tiny houses op de plek waar voorheen de fietsenstalling stond (het bouwplan).
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft op 11 maart 2022 de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en het gebruiken van gronden/bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Volgens het college is het gebruik van de gebouwen voor verblijfsrecreatieve doeleinden in strijd met de bestemming ‘Woongebied’. Verder wordt het bouwplan voor de naar de weg gekeerde gevel van de voormalige school gesitueerd ter plaatse van de fietsenstalling. De aanwezige fietsenstalling heeft een oppervlakte van 75 m2. Het bouwplan heeft een oppervlakte van 155 m2. De bebouwde oppervlakte wordt volgens het college daarom uitgebreid buiten het bebouwingsgebied. Het bouwplan is daarom in strijd met artikel 19.2.2, onder a en onder e, van de planregels bij het bestemmingsplan ‘Woongebied’. Het college is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o van de Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II bij het Bor van het bestemmingsplan afgeweken. Hij heeft daarbij het beleid in artikel 2 en artikel 11 van de ‘Beleidsregels kleine buitenplanse planologische afwijkingsmogelijkheden ‘afwijkingenbeleid kruimelgevallen’ gemeente Loppersum’ (het beleid) toegepast. 
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit heeft het college het besluit van 11 maart 2022 herroepen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorgenomen plannen wat betreft de recreatieve ontwikkeling passen in het provinciale en gemeentelijke beleid, maar is van mening dat het belang van het behouw van de sociale cohesie in Garrelsweer zwaarder weegt dan het toestaan van het bouwplan. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt het weigeren van de omgevingsvergunning voor de tiny houses. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    5. Eisers betogen dat het bestreden besluit in strijd is met het specialiteitsbeginsel. De Wabo beoogt de bescherming van de fysieke leefomgeving. Eisers verwijzen naar de Memorie van Toelichting waarin staat dat de Wabo slechts belangen dient met betrekking tot “toestemmingstelsels op het gebied van ruimte, bouwen, milieu, natuur en monumenten”. In dit geval heeft het college de sociale cohesie betrokken bij de belangenafweging. De onderlinge verhouding tussen burgers en hun emotionele gemoedstoestand is echter geen belang dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving. Verder stellen eisers zich op het standpunt dat het college, behoudens uitzonderingen, gebonden is aan de eigen beleidsregel. Volgens die beleidsregel moet bij alle verzoeken om afwijking een afweging plaats vinden op milieukundig, functioneel en ruimtelijk gebied. Subsidiair stellen eisers dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het verlenen van de omgevingsvergunning afbreuk zal doen aan de sociale cohesie. Dat bezwaar is gemaakt tegen die verlening is onvoldoende om dit aan te nemen. Ook dat er mogelijk om handhaving van de vergunningvoorschriften zal worden verzocht is daarvoor onvoldoende, nog daargelaten dat er geen aanwijzingen zijn dat dit zal gebeuren. Tot op heden is er ten aanzien van de al aanwezige bed en breakfast geen klacht laat staan een handhavingsverzoek ingediend. Verder heeft het college bij de belangenafweging het belang van eisers bij het exploiteren van de tiny houses niet betrokken.  
    
    
      5.1.
      Volgens het college is Garrelsweer een kleine gemeenschap met een hoge sociale cohesie. De voorgenomen plannen hebben tot op heden veel onrust en frictie in het dorp veroorzaakt. Het gaat daarbij met name om de grootte en hoogte van het bouwwerk ten opzichte van wat eerder aanwezig was en het toekomstige gebruik van de units. Volgens het college valt redelijkerwijs te verwachten dat er handhavingsverzoeken van omwonenden zullen komen waarbij het mogelijk lastig is om te gaan handhaven. Dit zal tot meer frictie en onrust leiden. Het college is zich er van bewust dat het bestreden besluit niet in overeenstemming is met de beleidsregel omdat sociale cohesie niet een van de toetsingskaders is. Het college is toch van oordeel dat het belang van het behouden van sociale cohesie en daarmee de rust in het dorp zwaarder weegt dan het toestaan van het bouwplan. Het college betrekt daarbij dat het participatietraject onvoldoende vorm en inhoud heeft gekregen. 
      
      
        6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
      
      
    
    
      6.1.
      De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 4 februari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
    
    
      6.2.
      Aan het perceel is op grond van het bestemmingsplan ‘Woondorpen’ de bestemming ‘Woongebied’ toegekend. Op het perceel zijn eveneens de bestemmingsplannen ‘Stadsweg 92 Garrelsweer’ en ‘Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum’ van toepassing. Op grond van deze bestemmingsplannen heeft het perceel ook de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 4’, ‘Waarde-Ruimtelijke Kwaliteit’ en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van waarde – karakteristiek gebied’. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met artikel 19.2.2, onder a en e, en 19.5.2 van de regels van het bestemmingsplan ‘Woondorpen’. Het college heeft zich in het bestreden op het standpunt gesteld dat het in dit geval bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2o in samenhang met artikel 4 van bijlage II bij het Bor van het bestemmingsplan af te wijken. Het college heeft echter besloten dat het behouden van de sociale cohesie en daarmee de rust in het dorp, zwaarder weegt dan het toestaan van het bouwplan.  
      
    
    
      6.3.
      Alhoewel in het bestreden besluit niet kenbaar aan artikel 4 van bijlage II bij het Bor is getoetst maar alleen aan het beleid, gaat de rechtbank er van uit dat het college daarbij het oog heeft gehad op het eerste en negende lid van het Bor. Wat daarvan ook zij en daargelaten of het college bevoegd is om af te wijken van het bestemmingsplan, overweegt de rechtbank dat bij de toepassing van artikel 2.12 van de Wabo het college een belangenafweging moet maken waarbij de ruimtelijke effecten die optreden als gevolg van de vergunde afwijking van het bestemmingsplan worden afgewogen tegen de met die afwijking gediende belangen. Naar het oordeel van de rechtbank is het eventueel verlies van de sociale cohesie in het dorp geen ruimtelijk effect van een afwijking van het bestemmingsplan en heeft het college dit dus niet in de belangenafweging kunnen betrekken. Voor zover het college met de overweging dat het participatietraject onvoldoende vorm en inhoud heeft gekregen heeft willen stellen dat er onvoldoende draagvlak is voor het bouwplan, is de rechtbank van oordeel dat dit weliswaar in de belangenafweging kan worden betrokken maar op zichzelf onvoldoende is om de belangenafweging in het nadeel van eisers uit te laten vallen. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Daar komt bij dat het college dit ook niet heeft onderbouwd. Dat er door een aantal omwonenden bezwaar is gemaakt is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om tot die conclusie te komen. Eisers hebben verder terecht aangevoerd dat in de belangenafweging niet kenbaar rekening is gehouden met hun belang bij realisering van het bouwplan. Het bestreden besluit is gelet op het voorgaande onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
    
    
    
      7.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor een termijn van zes weken. 
      
    
    
      7.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht van €184,- aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 2 mei 2023;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.K. Veenstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
      
        Bijlage relevante wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 2:12
      
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      (…)
      2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      (…)
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 4 bijlage II
      Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
      a) niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
      b) de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
      	(…)
    
    9) het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    
  
  
     Afdeling 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:492, r.o. 6.2.
  
  
     Afdeling 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395, r.o. 11.2 en 11.3.
  
  
     Afdeling 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2459, r.o. 10.3 en 10.4.