ECLI:NL:RVS:2023:3679, Raad van State, 04-10-2023, 202103025/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Cuijk het verzoek van [appellant sub 1] en anderen om handhavend op te treden tegen het planologisch strijdige gebruik van het perceel [locatie 1] te Linden door [appellant sub 2] afgewezen. [appellant sub 1] en anderen zijn eigenaar of vruchtgebruiker van het perceel [locatie 2] te Linden. Het verzoek om handhaving heeft betrekking op het aangrenzende perceel aan de [locatie 1], waarvan [appellant sub 2] eigenaar is. [appellant sub 2] houdt op dit perceel paarden en fokt veulens. Op de twee percelen bevindt zich een langgevelboerderij. Het gedeelte van die boerderij is van [appellant sub 1] en anderen. In het oostelijke gedeelte bevindt zich de agrarische bedrijfswoning van [appellant sub 2]. Volgens [appellant sub 1] en anderen heeft [appellant sub 2] geen bedrijfsmatige paardenhouderij en woont hij in strijd met het bestemmingsplan op het perceel. Het college weigert handhavend op te treden, omdat volgens het college sprake is van een bedrijfsmatige paardenhouderij.

202103025/1/R2.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Beers, gemeente Land van Cuijk, en anderen,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Linden, gemeente Land van Cuijk,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 29 maart 2021 in zaak nr. 19/1465 in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Cuijk (nu: Land van Cuijk).
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 augustus 2018 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] en anderen om handhavend op te treden tegen het planologisch strijdige gebruik van het perceel [locatie 1] te Linden (hierna: het perceel) door [appellant sub 2] afgewezen.
    Bij besluit van 6 mei 2019 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar van [appellant sub 1] en anderen gegrond verklaard en het besluit van 6 augustus 2018 herroepen. Bij afzonderlijk besluit van 6 mei 2019 heeft het college [appellant sub 2] een last onder dwangsom opgelegd en hem opgedragen om de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van het perceel te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 11 februari 2020 heeft het college het besluit van 6 mei 2019 herroepen, de aan [appellant sub 2] opgelegde last onder dwangsom van 6 mei 2019 ingetrokken en het bezwaar van [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 6 augustus 2018 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 4 september 2023, waar [appellant sub 1] en anderen, bijgestaan door mr. J.E. van Gilst, advocaat te Wageningen, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.F. Verheijen, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.A.A. Lucas-Jasperse, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 1] en anderen zijn eigenaar of vruchtgebruiker van het perceel [locatie 2] te Linden. Het verzoek om handhaving heeft betrekking op het aangrenzende perceel aan de [locatie 1], waarvan [appellant sub 2] eigenaar is. [appellant sub 2] houdt op dit perceel paarden en fokt veulens. Beide percelen hebben op basis van het bestemmingsplan "Kraaijenbergse Plassen, Cuijk" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschapswaarden" met de functieaanduiding "paardenhouderij". Op de twee percelen bevindt zich een langgevelboerderij. Het gedeelte van die boerderij is van [appellant sub 1] en anderen. In het oostelijke gedeelte bevindt zich de agrarische bedrijfswoning van [appellant sub 2]. Volgens [appellant sub 1] en anderen heeft [appellant sub 2] geen bedrijfsmatige paardenhouderij en woont hij in strijd met het bestemmingsplan op het perceel.
    Het college weigert handhavend op te treden, omdat volgens het college sprake is van een bedrijfsmatige paardenhouderij. Het college heeft aan zijn besluit het advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen van 20 december 2019 (hierna: het AAB-advies) ten grondslag gelegd.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       Naar het oordeel van de rechtbank zijn [appellant sub 1] en anderen belanghebbenden, omdat zij eigenaar of vruchtgebruiker zijn van het aangrenzende perceel [locatie 2].
    De rechtbank oordeelt verder dat [appellant sub 1] en anderen in hun hoedanigheid van eigenaar of vruchtgebruiker van het perceel [locatie 2] recht hebben om te verzoeken om naleving van de planregels door [appellant sub 2] en bij de beoordeling van dit verzoek een procesbelang hebben.
    De rechtbank oordeelt ook dat het relativiteitsbeginsel niet in de weg staat aan een beoordeling van het beroep van [appellant sub 1] en anderen. Planregels strekken volgens de rechtbank tot bescherming van de goede ruimtelijke ordening en de omgeving van de betrokken locatie. Omdat het perceel [locatie 2] grenst aan het perceel van [appellant sub 2], kan volgens de rechtbank niet worden geconcludeerd dat de planregels kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1] en anderen.
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat op het perceel een bedrijfsmatige paardenhouderij aanwezig is zoals bedoeld in het bestemmingsplan en dat het college het AAB-advies aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens de rechtbank is niet gebleken dat het AAB-advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zulke gebreken vertoont dat het college dat niet had mogen doen.
    Hoger beroepen
    3.       [appellant sub 1] en anderen zijn het niet eens met de uitspraak van de rechtbank, omdat zij van mening zijn dat op het perceel geen bedrijfsmatige paardenhouderij zoals bedoeld in het bestemmingsplan aanwezig is. Ook vinden zij het AAB-advies ondeugdelijk. [appellant sub 2] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank, omdat hij van mening is dat [appellant sub 1] en anderen geen belanghebbenden zijn en geen procesbelang hebben en dat het relativiteitsbeginsel in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep van [appellant sub 1] en anderen.
    In deze hogerberoepsprocedure is dus de vraag aan de orde of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant sub 1] en anderen belanghebbenden zijn en dat zij een procesbelang hebben en dat de relativiteit niet aan een inhoudelijke beoordeling van hun beroep in de weg staat. Verder is aan de orde de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college op goede gronden heeft besloten om af te zien van handhavend optreden.
    Hogerberoepsgronden van [appellant sub 2]
    Zijn [appellant sub 1] en anderen belanghebbenden?
    4.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank [appellant sub 1] en anderen ten onrechte heeft aangemerkt als belanghebbenden. Volgens [appellant sub 2] is alleen de omstandigheid dat [appellant sub 1] en anderen eigenaar of vruchtgebruiker zijn van het aangrenzende perceel hiervoor onvoldoende.
    4.1.    Deze hogerberoepsgrond is zo goed als een herhaling van wat [appellant sub 2] bij de rechtbank als reactie op het beroep van [appellant sub 1] en anderen heeft gegeven. De rechtbank is gemotiveerd op deze reactie ingegaan. [appellant sub 2] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van deze reactie in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 2.3 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Hebben [appellant sub 1] en anderen een procesbelang?
    5.       [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte een procesbelang aanwezig heeft geacht bij [appellant sub 1] en anderen. Volgens [appellant sub 2] willen [appellant sub 1] en anderen met hun beroep bereiken dat het perceel [locatie 2] een woonbestemming krijgt. Dit kunnen zij met een vernietiging van het besluit van 11 februari 2020 niet bereiken, omdat de agrarische bestemming in dat geval in stand blijft, zo betoogt [appellant sub 2].
    5.1.    Deze hogerberoepsgrond is zo goed als een herhaling van wat [appellant sub 2] bij de rechtbank als reactie op het beroep van [appellant sub 1] en anderen heeft gegeven. De rechtbank is gemotiveerd op deze reactie ingegaan. [appellant sub 2] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van deze reactie in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 3.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Relativiteit
    6.       [appellant sub 2] betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het relativiteitsbeginsel niet in de weg staat aan een inhoudelijke behandeling van het beroep van [appellant sub 1] en anderen. Handhaving van de agrarische bestemming van het perceel strekt volgens [appellant sub 2] niet tot het belang van [appellant sub 1] en anderen, omdat zij met hun beroep willen bereiken dat het perceel [locatie 2] een woonbestemming krijgt.
    6.1.    Deze hogerberoepsgrond is zo goed als een herhaling van wat [appellant sub 2] bij de rechtbank als reactie op het beroep van [appellant sub 1] en anderen heeft gegeven. De rechtbank is gemotiveerd op deze reactie ingegaan. [appellant sub 2] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van deze reactie in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 4.4 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Hogerberoepsgrond van [appellant sub 1] en anderen
    7.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het gebruik van het perceel door [appellant sub 2] in overeenstemming met het bestemmingsplan heeft mogen achten en hier het AAB-advies aan ten grondslag heeft mogen leggen. Het AAB-advies is volgens [appellant sub 1] en anderen ondeugdelijk. De aspecten die de AAB van belang heeft geacht om te kunnen spreken van een bedrijfsmatige paardenhouderij, doen zich ook voor bij het hobbymatig houden van paarden. Het enige onderscheidende aspect tussen het bedrijfsmatig en hobbymatig houden van paarden is volgens [appellant sub 1] en anderen gelegen in de gegenereerde omzet, en die kan aan de hand van de door [appellant sub 2] overlegde administratie niet gecontroleerd worden omdat deze incompleet is aangeleverd en onjuistheden bevat, zo betogen [appellant sub 1] en anderen.
    Planologisch kader
    7.1.    Het perceel heeft de bestemming "Agrarisch met waarden- Landschapswaarden" met de functieaanduiding "paardenhouderij". Artikel 3.1 van de planregels bepaalt dat gronden met deze bestemming zijn bestemd voor agrarische doeleinden, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende agrarische voorzieningen of behoud, herstel en/of ontwikkeling van landschaps- en natuurwaarden in het algemeen. In afwijking hiervan geldt dat ter plaatse van de aanduiding "paardenhouderij" ook een paardenhouderij is toegestaan. Onder een paardenhouderij wordt volgens de planregels verstaan "het bedrijfsmatig, niet op agrarische productie gericht houden en stallen van paarden en pony’s en de handel in paarden en pony’s, met als ondergeschikte nevenactiviteit het fokken, africhten, trainen en berijden van paarden en pony's".
    Aan beide percelen is ook de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Uit artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de bouwregels volgt dat per bouwvlak bebouwing ten behoeve van maximaal één agrarisch bedrijf is toegestaan. Onder "agrarisch bedrijf" wordt volgens de planregels verstaan "bedrijf dat gericht is op het voortbrengen van producten door middel van telen van gewassen of het houden van dieren, met voorzieningen onder andere ten behoeve van de verwerking/vergisting afkomstig van mest van het eigen bedrijf (Verordening Ruimte/Cuijk)." Uit artikel 3.2.1, aanhef en onder b, van de bouwregels volgt dat per bouwvlak maximaal één bedrijfswoning met bijbehorende bouwwerken is toegestaan.
    Tussen partijen en bij de rechtbank is niet in geschil dat bewoning van het perceel in overeenstemming is met het bestemmingsplan, als sprake is van een bedrijfsmatige paardenhouderij. De bewoning is in strijd met het bestemmingsplan, als sprake is van een hobbymatige paardenhouderij.
    Wanneer is sprake van bedrijfsmatige activiteiten?
    7.2.    Het bestemmingsplan bevat geen definitie van het begrip "bedrijfsmatig". Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 18 februari 2009 heeft overwogen (ECLI:NL:RVS:2009:BH3247, onder 2.4.1), moet voor de beoordeling van de vraag of sprake is van bedrijfsmatige of hobbymatige agrarische activiteiten het geheel van alle feiten en omstandigheden in aanmerking te worden genomen. Dat met de activiteiten geen volwaardig inkomen wordt gegenereerd, is onvoldoende voor het oordeel dat geen sprake is van activiteiten met een bedrijfsmatig karakter.
    AAB-advies
    7.3.    De AAB komt in haar advies van 20 december 2019 tot de conclusie dat op het perceel bedrijfsmatige agrarische activiteiten plaatsvinden, namelijk een relatief kleinschalige bedrijfsvoering in de paardenhouderij, die in verband met het beperkt areaal weiland het merendeel van het benodigde veevoer moet aankopen. Ook uit de gevoerde administratie blijkt volgens de AAB de bedrijfsmatige intentie waarmee de dieren worden gehouden. Jaarlijks wordt een tweetal tot een drietal veulens gefokt, waarmee de bedrijfsvoering is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het houden van dieren. De bedrijfsmatige insteek is verweven met aspecten van liefhebberij en hobby. Zo is het volgens de AAB de vraag of alle tijd die aan de paarden wordt besteed, functioneel is voor de agrarische bedrijfsvoering en of alle activiteiten gericht op het aangespannen rijden en het dressuurmatig rijden niet ook een recreatief aspect in zich hebben. Maar dat neemt volgens de AAB niet weg dat de activiteiten in de paardenhouderij, ook gelet op het aantal paarden dat wordt gehouden (7-9 paarden), moeten worden aangemerkt als de activiteiten van een agrarisch bedrijf.
    Mocht het college op het AAB-advies afgaan?
    7.4.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, dan mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het college de adviseur een reactie op wat appellanten over het advies hebben aangevoerd.
    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de AAB deskundige op het gebied van de beoordeling van de vraag of sprake is van een agrarisch bedrijf. De Afdeling ziet met de rechtbank geen reden om eraan te twijfelen dat de AAB over alle benodigde stukken beschikte om tot het advies te kunnen komen, inclusief verkoopfacturen van veulens en paarden. Bovendien zijn de door [appellant sub 2] op zitting genoemde verkoopbedragen voor veulens niet door [appellant sub 1] en anderen betwist. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het AAB-advies voldoet aan de daaraan te stellen zorgvuldigheidseisen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in het door [appellant sub 1] en anderen aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat aan het AAB-advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zulke gebreken kleven, dat het college dit niet aan zijn weigeringsbesluit ten grondslag heeft mogen leggen. Het voorgaande betekent dat van handelen in strijd met het bestemmingsplan geen sprake is, zodat het college terecht heeft geweigerd om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    8.       De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
    1044-531