ECLI:NL:CBB:2024:586, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-08-2024, 21/770
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Kostenbesluiten. De minister heeft in één kostenbesluit niet inzichtelijk gemaakt welke werkzaamheden er concreet zijn uitgevoerd en in hoeverre deze werkzaamheden gerelateerd zijn aan de diverse maatregelen uit de last onder bestuursdwang. Ten aanzien van een ander kostenbesluit oordeelt het College dat de minister terecht heeft vastgesteld dat niet is voldaan aan maatregelen uit de last, dat de minister mocht overgaan tot het toepassen van bestuursdwang en daarvan de kosten (voor het afvoeren en onderbrengen van de runderen bij een opslaghouder) in rekening mocht brengen bij appellant.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/770 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2024 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
    (gemachtigde: mr. A.J. Roos)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 22 februari 2019 (last onder bestuursdwang) heeft de minister aan [naam 1] een last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling opgelegd vanwege diverse overtredingen van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd). 
    
    
    
      Met de brief van 23 december 2019 heeft de minister [naam 1] bericht dat hij niet heeft voldaan aan acht van de tien maatregelen uit de last onder bestuursdwang en dat bestuursdwang zal worden toegepast. In opdracht van de minister heeft [naam 2] vervolgens werkzaamheden verricht om de overtredingen te beëindigen. 
    
    
    
      Met de brief van 27 januari 2020 heeft de minister [naam 1] bericht dat hij niet heeft voldaan aan zes van de tien maatregelen uit de last onder bestuursdwang en dat bestuursdwang zal worden toegepast. In opdracht van de minister heeft [naam 2] werkzaamheden verricht om de overtredingen te beëindigen en zijn twaalf runderen in bewaring genomen en bij een opslaghouder geplaatst. 
    
    
    
      Met twee afzonderlijke besluiten van 14 januari 2021 (kostenbesluiten) heeft de minister de kosten van de toepassing van bestuursdwang vastgesteld en bedragen van € 11.780,76 (kostenbesluit I) en € 9.470,35 (kostenbesluit II) bij [naam 1] in rekening gebracht. 
    
    
    
      Met het besluit van 15 juni 2021 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen de kostenbesluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 12 juni 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] en zijn gemachtigde en de gemachtigde van de minister. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over en hoe oordeelt het College?
      
    
    
    
      1.1
      De minister heeft aan [naam 1] een last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling opgelegd vanwege diverse overtredingen van de Wet dieren en het Bhd. Bij twee controles hebben toezichthouders geconstateerd dat [naam 1] niet volledig aan de last heeft voldaan. Vervolgens is twee keer bestuursdwang toegepast door werkzaamheden te verrichten op het bedrijf en door runderen af te voeren en deze onder te brengen bij een opslaghouder. De minister heeft met twee kostenbesluiten de kosten van het toepassen van bestuursdwang bij [naam 1] in rekening gebracht. Kort gezegd heeft kostenbesluit I betrekking op kosten van [naam 2] en kostenbesluit II op kosten gemoeid met het afvoeren en onderbrengen van de runderen bij een opslaghouder.
      
    
    
      1.2
      In deze zaak oordeelt het College over kostenbesluit I dat de minister niet inzichtelijk heeft gemaakt welke werkzaamheden er concreet zijn uitgevoerd en in hoeverre deze werkzaamheden gerelateerd zijn aan de diverse maatregelen uit de last onder bestuursdwang. Het College vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar tegen het kostenbesluit I ongegrond is verklaard en herroept het kostenbesluit I. Over kostenbesluit II oordeelt het College dat de minister terecht heeft vastgesteld dat niet is voldaan aan maatregelen uit de last, dat de minister mocht overgaan tot het toepassen van bestuursdwang en daarvan de kosten (voor het afvoeren en onderbrengen van de runderen bij een opslaghouder) in rekening mocht brengen bij [naam 1] . Het bestreden besluit blijft dan ook in stand voor zover daarbij het bezwaar tegen het kostenbesluit II ongegrond is verklaard.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        2	Op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen. 
      
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      3.1
      Met de last onder bestuursdwang heeft de minister aan [naam 1] de volgende maatregelen opgelegd. 
      
      
        “1. Zorg ervoor dat de hokken waarin dieren worden gehuisvest gemaakt zijn van materialen die eenvoudig kunnen worden gereinigd en ontsmet.
        […]
        2. Zorg ervoor dat behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier op zodanige wijze zijn ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en dat het geen scherpe randen of uitsteeksels bevatten waaraan het dier zich kan verwonden.
        […]
        3. Zorg ervoor dat alle runderen over een schone, droge en comfortabele ligplaats kunnen beschikken en dat de ligruimte in de stal voor kalveren comfortabel en zindelijk is. Draag er tevens zorg voor dat al uw dieren over een hygiënische huisvesting kunnen beschikken. Dit zijn twee afzonderlijke maatregelen die u in stand moet houden.
        […]
      
      
      
        4. Zorg ervoor dat een dier wordt verzorgd door voldoende aantal vakbekwame personen en die persoon beschikt over de voor die verzorging nodige kennis en vaardigheden.
        […]
        5. Zorg ervoor dat een dier een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier.
        […]
        6. Zorg ervoor dat uw dieren de nodige verzorging krijgen door tijdig de klauwen te verzorgen en indien nodig deze te laten bekappen door een professional en/of te behandelen tegen eventuele ziekten en/of aandoeningen.
        […]
        7. Zorg ervoor dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd en wordt afgezonderd in een passend onderkomen dat zo nodig is voorzien van droog strooisel. Dit zijn twee afzonderlijke maatregelen die u in stand moet houden.
        […]
        8. Zorg ervoor dat wanneer de zorg voor een ziek of gewond dier geen verbetering in de toestand van het dier brengt, zo spoedig mogelijk een dierenarts wordt geraadpleegd.
        […]
        9. Zorg er voor dat uw dieren overeenkomstig de regeling identificatie en registratie zijn geïdentificeerd en geregistreerd.
        […]
        10. Zorg ervoor dat een dier voldoende ruimte wordt gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften.”
      
      
    
    
      3.2
      Op 17 december 2019 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), in aanwezigheid van twee toezichthoudend dierenartsen, een controle uitgevoerd op het perceel van [naam 1] . De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 22 januari 2020 (rapport van bevindingen I). 
      
    
    
      3.3
      Met de brief van 23 december 2019 heeft de minister bericht dat [naam 1] niet heeft voldaan aan acht van de tien maatregelen uit de last onder bestuursdwang en dat bestuursdwang zal worden toegepast. In opdracht van de minister heeft [naam 2] vervolgens werkzaamheden verricht om de overtredingen te beëindigen.
      
    
    
      3.4
      
        Op 16 januari 2020 heeft een toezichthouder van de NVWA, in aanwezigheid van een toezichthoudend dierenarts, nogmaals een controle uitgevoerd op het perceel van [naam 1] . De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van
        4 februari 2020 (rapport van bevindingen II). 
      
      
    
    
      3.5
      Met de brief van 27 januari 2020 heeft de minister bericht dat [naam 1] niet heeft voldaan aan zes van de tien maatregelen uit de last onder bestuursdwang en dat bestuursdwang zal worden toegepast. De minister heeft vervolgens [naam 2] ingeschakeld om werkzaamheden te verrichten en ook zijn 12 runderen in bewaring genomen en bij een opslaghouder geplaatst.
      
    
    
      3.6
      Met de kostenbesluiten heeft de minister de kosten van de toepassing van bestuursdwang vastgesteld en bedragen van € 11.780,76 en € 9.470,35 bij [naam 1] in rekening gebracht. Kostenbesluit I heeft betrekking op kosten van [naam 2] naar aanleiding van de op 17 december 2019 en 16 januari 2020 door de toezichthouders geconstateerde overtredingen en kostenbesluit II heeft betrekking op kosten gemoeid met het afvoeren en onderbrengen van de runderen bij een opslaghouder naar aanleiding van de op 16 januari 2020 door de toezichthouders geconstateerde overtredingen.
      
      
        
          Standpunten van partijen 
        
      
      
    
    
      4.1
      
        [naam 1] voert – samengevat weergegeven – het volgende aan. De controles vonden plaats bijna een jaar nadat de last onder bestuursdwang is opgelegd. De overtredingen, zoals die zich voordeden ten tijde van het opleggen van de last onder bestuursdwang, waren niet meer aanwezig. Bestuursdwang kan niet worden toegepast bij nieuwe overtredingen. De minister heeft in het bestreden besluit per maatregel de overtredingen van beide controles behandeld en er vervolgens een conclusie aan verbonden. Hierdoor is het onmogelijk om te beoordelen of inschakeling van de [naam 2] per keer noodzakelijk was. [naam 1] betwist dat het nodig was om twaalf runderen mee te voeren en onder te brengen bij een opslaghouder.
      
    
    
      4.2
      De minister voert – samengevat weergegeven – het volgende aan. Uit de rapporten van bevindingen blijkt dat [naam 1] niet heeft voldaan aan diverse maatregelen uit de last onder bestuursdwang. De minister heeft [naam 1] in eerste instantie de mogelijkheid geboden om bepaalde overtredingen zelf op te lossen. Toen bleek dat [naam 1] dit niet kon of wilde heeft de minister ervoor gekozen bestuursdwang uit te voeren door het inschakelen van [naam 2] . De inzet van [naam 2] heeft in eerste instantie tot en met 8 januari 2020 geduurd. De NVWA heeft vervolgens op 16 januari 2020 nogmaals een controle uitgevoerd en daarna [naam 2] opnieuw ingeschakeld. Daarnaast bleek bij deze controle dat de aangetroffen schimmelinfecties en klauwinfecties meerdere behandelingen en een correcte registratie van deze behandelingen nodig hadden. Het ter plekke opheffen van de overtredingen bleek niet mogelijk omdat ook inzet van de [naam 2] geen duurzaam herstel van de overtredingen bleek op te leveren. Daarom is gekozen voor het meevoeren en opslaan van de runderen. Het toepassen van bestuursdwang was noodzakelijk, zorgvuldig en proportioneel.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        
          De bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen
        
      
      5 De minister heeft de last onder bestuursdwang opgelegd ter voorkoming van herhaling van de overtredingen. Dat volgens [naam 1] sprake was van nieuwe overtredingen betekent niet dat geen bestuursdwang kon worden toegepast. Een last ter voorkoming van herhaling heeft juist ten doel om nieuwe overtredingen te voorkomen en om bestuursdwang te kunnen toepassen als niet wordt voldaan aan één of meer van de in de last genoemde maatregelen. Dat sprake is van enig tijdsverloop tussen het opleggen van de last onder bestuursdwang en het uitvoeren van de controles betekent evenmin dat geen bestuursdwang kon worden toegepast, omdat de controles hebben plaatsgevonden binnen de looptijd van de last van één jaar.
      
      
        
          Kostenbesluit I
        
      
      6 Het College stelt vast dat de minister in het kostenbesluit I heeft toegelicht dat [naam 1] niet heeft voldaan aan acht maatregelen uit de last onder bestuursdwang. Verder heeft de minister facturen overgelegd waaruit blijkt dat door [naam 2] werkzaamheden op het perceel van [naam 1] zijn verricht. De minister heeft in het kostenbesluit I, noch in het bestreden besluit, inzichtelijk gemaakt welke werkzaamheden [naam 2] concreet heeft uitgevoerd en in welk opzicht deze werkzaamheden gerelateerd zijn aan de maatregelen uit de last onder bestuursdwang. Een door de minister opgesteld overzicht van gemaakte kosten vermeldt bij alle facturen dat sprake is geweest van ‘algemene werkzaamheden’ en biedt daarmee het benodigde inzicht evenmin. Desgevraagd heeft de minister ook op de zitting niet duidelijk kunnen maken welke werkzaamheden er concreet zijn uitgevoerd door [naam 2] en of aan [naam 2] concrete instructies zijn gegeven wat betreft de uit te voeren werkzaamheden. De minister heeft aldus niet aannemelijk gemaakt dat de in rekening gebrachte kosten voor de werkzaamheden van [naam 2] zijn gemaakt om maatregelen uit de last uit te voeren. 
      
      
        
          Kostenbesluit II
        
      
    
    
      7.1
      Met het kostenbesluit II zijn de kosten voor het afvoeren en onderbrengen van twaalf runderen bij een opslaghouder naar aanleiding van de op 16 januari 2020 door de toezichthouders geconstateerde overtredingen bij [naam 1] in rekening gebracht. Uit het rapport van bevindingen II, de hierbij behorende veterinaire verklaring van de toezichthoudend dierenarts en de in 3.5 genoemde brief van 27 januari 2020 komt naar voren dat de runderen zijn afgevoerd en ondergebracht bij een opslaghouder vanwege de bij de controle bij deze dieren geconstateerde schimmelinfecties en kreupelheid, waardoor hun welzijn en gezondheid werd benadeeld, acute behandeling om die reden noodzakelijk werd geacht en herstel van de gezondheid en het welzijn van de runderen op het bedrijf door [naam 1] zelf niet mogelijk werd geacht. Het College leidt hieruit af dat de minister heeft besloten tot deze toepassing van bestuursdwang ter uitvoering van de maatregelen zes (dat [naam 1] ervoor dient te zorgen dat dieren de nodige verzorging krijgen), zeven (dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd en wordt afgezonderd in een passend onderkomen) en acht (dat [naam 1] ervoor moet zorgen dat wanneer de zorg voor een ziek of gewond dier geen verbetering in de toestand van het dier brengt, zo spoedig mogelijk een dierenarts wordt geraadpleegd). 
      
    
    
      7.2
      Aan de vaststelling dat [naam 1] bij de controle van 16 januari 2020 niet heeft voldaan aan deze maatregelen heeft de minister het rapport van bevindingen II ten grondslag gelegd. Dit rapport is volgens de ondertekening opgemaakt op ambtsbelofte. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      7.3
      
        In wat [naam 1] heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders wat betreft het niet voldoen aan de maatregelen zes tot en met acht. Het College licht dit als volgt toe. De toezichthoudend dierenarts heeft geconstateerd dat vijf runderen een schimmelinfectie met laesies op kop en hals hadden. Achterin een stal zag deze toezichthouder een rund met werknummer 7617 dat de poot linksvoor niet kon belasten en constateerde hij dat de kreupelheid van dit rund na een tussentijds bezoek aan het bedrijf op 6 januari 2020 was toegenomen. Verder zag de toezichthoudend dierenarts nog zes runderen die één of beide achterpoten slecht belasten. Wat betreft de runderen die een schimmelinfectie hadden blijkt uit de veterinaire verklaring dat de toezichthoudend dierenarts constateerde dat bij de controle meer dieren met de schimmelinfectie waren aangetast sinds de vorige controle en dat de aantasting per dier was uitgebreid bij de dieren die dit al hadden. 
        
          [naam 1] stelt dat hij contact heeft gehad met zijn dierenarts en dat geen behandeling is geadviseerd. [naam 1] heeft die stelling niet met bewijsstukken onderbouwd en onduidelijk is hoe dit zich verhoudt met het feit dat hij tegen de toezichthoudend dierenarts heeft verklaard dat hij wel het medicijn Imaverol had opgehaald, maar dat het van behandeling nog niet was gekomen. Ook stelt [naam 1] dat de runderen niet of nauwelijks kreupel liepen. [naam 1] heeft deze stelling evenmin met bewijsstukken onderbouwd, zodat het College daaraan voorbij gaat. Gelet op deze constateringen uit het rapport van bevindingen II heeft de minister terecht vastgesteld dat [naam 1] niet heeft voldaan aan maatregelen zes tot en met acht uit de last onder bestuursdwang. De minister was dus bevoegd tot toepassing van bestuursdwang over te gaan ter uitvoering van deze maatregelen.
      
      
      8 Naar het oordeel van het College heeft de minister ook mogen besluiten tot het meevoeren en onderbrengen van de runderen bij een opslaghouder omdat de schimmelinfecties en kreupelheid bij de runderen was toegenomen, hun gezondheid en welzijn daardoor verder was benadeeld en niet aannemelijk was dat [naam 1] deze dieren op zijn bedrijf de vereiste verzorging zelf kon geven. In zijn veterinaire verklaring heeft de toezichthoudend dierenarts geconstateerd dat er bij de controle op 17 december 2019 enkele runderen met een lichte schimmelinfectie waren en één kreupel rund was, maar dat bij de controle op 16 januari 2020 meer dieren met de schimmelinfectie waren aangetast sinds de vorige controle, dat de aantasting per dier was uitgebreid bij de dieren die dit al hadden, en dat er zeven kreupele runderen waren. Zowel de schimmelinfectie als de klauwinfectie die tot kreupelheid leidt zijn volgens de veterinaire verklaring besmettelijke aandoeningen die kunnen verslechteren als niet tijdig adequaat wordt ingegrepen. Daarvoor zijn meerdere behandelingen en een correcte registratie nodig. De toezichthoudend dierenarts heeft [naam 1] gevraagd naar zijn medisch register om behandelingen te controleren en vervolgens moeten constateren dat geen behandelingen tegen de infecties waren uitgevoerd. Met de niet met bewijs onderbouwde stellingen over de gezondheidstoestand en behandeling van de runderen, heeft [naam 1] niet aannemelijk gemaakt dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van deze constateringen en beoordeling van de gezondheidstoestand van de runderen. De ten opzichte van de controle van 17 december 2019 verslechterde gezondheidssituatie van de dieren wat betreft genoemde aandoeningen, wijst er niet op dat [naam 1] op 16 januari 2020 zelf nog in staat was om de twaalf runderen op zijn bedrijf de vereiste zorg te bieden. [naam 1] heeft ook voldoende tijd gekregen om zijn bedrijfsvoering wat dit betreft in orde te maken. 
      
      9 Gelet hierop en in aanmerking genomen dat [naam 1] de in het kostenbesluit II vermelde kosten van de toepassing van bestuursdwang niet gemotiveerd heeft betwist, mocht de minister deze kosten bij hem in rekening brengen. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
    
    
      10.1
      Het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit dat betrekking heeft op het kostenbesluit I is gegrond en het bestreden besluit moet in zoverre worden vernietigd wegens strijd met artikel 5:25 van de Awb. Het College houdt het ervoor dat de minister nu niet meer inzichtelijk kan maken welke werkzaamheden [naam 2] concreet heeft uitgevoerd en in hoeverre deze werkzaamheden gerelateerd zijn aan de maatregelen uit de last onder bestuursdwang. Om die reden ziet het College aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en het kostenbesluit I te herroepen. Het College zal het beroep voor het overige ongegrond verklaren.
      
    
    
      10.2
      
        Het College veroordeelt de minister in de door [naam 1] in de bezwaar- en de beroepsprocedure gemaakte proceskosten. Deze kosten worden vastgesteld op € 2.998,- (1 punt ter waarde van € 875,- voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt ter waarde van 
        € 875,- voor het verschijnen op de zitting, 1 punt ter waarde van € 624,- voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt ter waarde van € 624,- voor het verschijnen op de hoorzitting in bezwaar, alles met een wegingsfactor 1,0).
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit dat betrekking heeft op kostenbesluit I gegrond;
      
      
        verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op
      
    
    kostenbesluit I;
    
      
        herroept het kostenbesluit I;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten tot een bedrag van € 2.998,-;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 181,- aan [naam 1] te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. M.M. Smorenburg en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. E. van Kampen