ECLI:NL:RVS:2024:955, Raad van State, 06-03-2024, 202207487/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waterland aan Resort Limburg B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een zeilschool met daaraan gekoppeld een groepsaccommodatie. Op het aanvraagformulier staat dat het gaat om de nieuwbouw van een accommodatie ten behoeve van een zeilschool. Het bouwplan voorziet in het souterrain in ruimtes ten behoeve van de zeilschool. Op de begane grond zijn ook ruimtes ten behoeve van de zeilschool voorzien. Daarnaast zijn op de begane grond een havenkantoor en -café voorzien en een aantal tweepersoonsslaapkamers. Op de eerste en tweede verdieping zijn ook tweepersoonsslaapkamers voorzien. In totaal zijn 60 tweepersoonsslaapkamers voorzien in het gebouw, waarvan 38 met eigen sanitair. De Stichting komt op voor de bewonersbelangen van de inwoners van Uitdam op het gebied van wonen en leven. Zij meent dat het gebouw in strijd met de planregels niet als groepsaccommodatie ten behoeve van een zeilschool zal worden gebruikt, maar als zelfstandig recreatieresort.

202207487/1/R1.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Dorpsraad Uitdam, gevestigd te Uitdam, gemeente Waterland,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 30 november 2022 in zaak nr. 21/2468 in het geding tussen:
    de Stichting
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waterland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 december 2020 heeft het college aan Resort Limburg B.V. (hierna: het Resort) een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een zeilschool met daaraan gekoppeld een groepsaccommodatie.
    Bij besluit van 20 april 2021 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 november 2022 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het Resort heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Stichting en het college hebben zienswijzen daarover ingediend.
    De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 februari 2024, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.S. Haakmeester, advocaat te Baarn, en L.A.E. van Vliet, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 19 augustus 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college heeft bij besluit van 3 december 2020 aan het Resort een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een gebouw op het perceel Zeedijk 2 te Uitdam (hierna: het perceel). Op het aanvraagformulier staat dat het gaat om de nieuwbouw van een accommodatie ten behoeve van een zeilschool. Het bouwplan voorziet in het souterrain in ruimtes ten behoeve van de zeilschool. Op de begane grond zijn ook ruimtes ten behoeve van de zeilschool voorzien. Daarnaast zijn op de begane grond een havenkantoor en -café voorzien en een aantal tweepersoonsslaapkamers. Op de eerste en tweede verdieping zijn ook tweepersoonsslaapkamers voorzien. In totaal zijn 60 tweepersoonsslaapkamers voorzien in het gebouw, waarvan 38 met eigen sanitair.
    Op grond van het bestemmingsplan "Camping Jachthaven Uitdam", zoals vastgesteld op 18 februari 2010 (hierna: het bestemmingsplan), is aan het perceel de bestemming "Recreatie-1" toegekend.
    3.       De Stichting komt op voor de bewonersbelangen van de inwoners van Uitdam op het gebied van wonen en leven. Zij meent dat het gebouw in strijd met de planregels niet als groepsaccommodatie ten behoeve van een zeilschool zal worden gebruikt, maar als zelfstandig recreatieresort. Bij dat gebruik vreest zij voor overlast van toeristen en aantasting van het rustige karakter van het dorp Uitdam dat bestaat uit circa 55 huizen en is gelegen in een stilte-, natuur- en weidevogelleefgebied. Ook meent zij dat het bouwplan in strijd is met de bouwregels in het bestemmingsplan.
    4.       Het Resort heeft in 2017 ook een aanvraag ingediend voor het oprichten van een groepsaccommodatie ten behoeve van een zeilschool. Het ging toen om een bouwplan voor 29 appartementen. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor dat bouwplan. De Stichting heeft daartegen rechtsmiddelen aangewend. De Afdeling was in de uitspraak van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3165, van oordeel dat het bouwplan in strijd was met de bestemming. Het aangevraagde gebouw voorzag namelijk niet in de eerste plaats in het huisvesten van een zeilschool, maar zou in hoofdzaak dienst gaan doen als recreatieverblijf. Ook was het bouwplan volgens de Afdeling niet in overeenstemming met de bouwregels. De Afdeling heeft daarom het in die procedure genomen besluit op bezwaar vernietigd. Het college heeft daarop bij besluit op bezwaar van 6 mei 2020 het bezwaar van de Stichting alsnog gegrond verklaard, de omgevingsvergunning herroepen en geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen. Het college kon gebruik maken van de mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, maar dat heeft het college niet gedaan. Volgens het college was het bouwplan namelijk ruimtelijk niet aanvaardbaar onder meer omdat het gebouw jaarrond zou worden geëxploiteerd ten behoeve van diverse groepen en niet uitsluitend ten behoeve van de zeilschool. Dat zou een onevenredige toenemende druk op de omgeving geven. Het Resort heeft vervolgens een gewijzigde aanvraag ingediend. Het college heeft deze aanvraag ingewilligd bij besluit van 3 december 2020.
    5.       De rechtbank was van oordeel dat het vergunde bouwplan in overeenstemming met de bestemming voorziet in een zeilschool met daaraan ondergeschikt een groepsaccommodatie. Ook was de rechtbank van oordeel dat het bouwplan niet in strijd is met de bouwregels in het bestemmingsplan.
    Is het hoger beroep van de Stichting ontvankelijk?
    6.       Het Resort betoogt dat het hoger beroep van de Stichting niet-ontvankelijk is, omdat het bestuur van de Stichting niet bevoegd was tot het instellen van deze procedure. Het Resort voert aan dat uit artikel 5, elfde lid, van de statuten van de Stichting volgt dat de Stichting uitsluitend tot een gerechtelijke procedure kan overgaan met minimaal tweederde meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen van de aanwezige stemgerechtigde inwoners van Uitdam. Volgens het Resort heeft de Stichting geen stukken overgelegd waaruit volgt dat aan deze voorwaarde is voldaan.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat de voorzitter en de secretaris van de Stichting in overeenstemming met artikel 9 van de statuten van de Stichting de indiener van het hoger beroepschrift, [gemachtigde A], hebben gemachtigd om namens de Stichting het hogerberoepschrift in te dienen. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar uitspraak van 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7611, onder 2.2. dat niet wordt getreden in de vraag of aan de ondertekening van een machtiging om hoger beroep in te stellen door bestuursleden een rechtsgeldig besluit van de aanwezige stemgerechtigde inwoners van Uitdam ten grondslag ligt, gelet op artikel 2:292, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek. Op grond van deze bepaling kan een voorwaarde voor de bevoegdheid tot vertegenwoordiging die aan het bestuur of een bestuurder toekomt slechts door de Stichting en niet door derden worden ingeroepen. Het is dus bij de beoordeling van de vraag of het hoger beroep van de Stichting ontvankelijk is, niet relevant of aan de voorwaarde in artikel 5, elfde lid, van de statuten van de Stichting is voldaan.
    Het hoger beroep van de Stichting is ontvankelijk.
    Hoger beroep van de Stichting
    Intrekking beroepsgrond
    7.       De Stichting heeft op de zitting de beroepsgrond dat de stikstofeffecten van het bouwplan inzichtelijk hadden moeten worden gemaakt, ingetrokken.
    Is het bouwplan in overeenstemming met artikel 3.1, onder d, van de planregels?
    8.       De Stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met artikel 3.1, aanhef en onder d, van de planregels, omdat het bouwplan niet voorziet in een groepsaccommodatie die ondergeschikt is aan een zeilschool. Weliswaar is op het aanvraagformulier vermeld dat het gaat om een accommodatie ten behoeve van een zeilschool, maar volgens de Stichting wil het Resort een recreatieverblijf realiseren dat in de praktijk niet alleen ten dienste van een zeilschool zal staan. Ter onderbouwing van dit betoog heeft de Stichting onder meer gesteld dat de benodigde investeringen niet kunnen worden terugverdiend in alleen het zeilseizoen, maar dat het project afhankelijk zal zijn van de verhuur van kamers ook buiten het zeilseizoen.
    8.1.    Artikel 3.1 van de planregels luidt:
    "De voor Recreatie-1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. dagrecreatie;
    b. jachthaven met maximaal 550 ligplaatsen;
    c. verkooppunt voor motorbrandstoffen ten behoeve van vaartuigen;
    d. gebouwen en terreinen ten behoeve van de jachthaven, waaronder een havencafé, zeilschool met groepsaccommodatie, afvaldepot, detailhandel in watersportaccessoires, sanitaire voorzieningen en winterstalling van boten en onderhoudswerf;
    […]"
    8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2779), dient bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt gebouwd. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar onder 4 vermelde uitspraak van 18 september 2019, onder 3.1, staat de bestemming een bouwwerk toe voor in de eerste plaats het huisvesten van een zeilschool met daarbij, en daaraan ondergeschikt, een voorziening waar groepen leerlingen van de zeilschool kunnen overnachten. Overnachting is dus wel toegestaan, zij het alleen door deelnemers van de zeilschool.
    8.3.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het bouwplan in strijd is met artikel 3.1, aanhef en onder d, van de planregels. Op de zitting is naar voren gekomen dat het mogelijk is de kamers in het gebouw niet alleen aan groepen te verhuren, maar ook los van elkaar, gezien de inrichting van het gebouw op de bouwtekeningen die bij de aanvraag behoren. Het college heeft dit ook erkend. Het valt redelijkerwijs aan te nemen dat deze kamers in strijd met artikel 3.1 van de planregels niet alleen aan deelnemers van de zeilschool zullen worden verhuurd, omdat het gebouw anders niet rendabel zal zijn. De Stichting heeft namelijk in hoger beroep naar voren gebracht dat de directeur Exploitatie van het Resort in een vergadering met de Stichting op 18 augustus 2021 heeft gezegd dat het bouwplan in deze omvang niet rendabel is. Dit is volgens de Stichting later, op 13 juni 2023, bevestigd door een andere medewerker van het Resort. Het college en het Resort hebben dit niet betwist. Het college heeft op de zitting overigens toegelicht dat het niet van plan is om handhavend op te treden als het grootste deel van een groep deelneemt aan de zeilschool, maar een klein aantal leden van die groep niet. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 18 september 2019 heeft overwogen, is overnachting echter alleen toegestaan voor deelnemers van de zeilschool.
    Het betoog slaagt.
    Gevolgen van het oordeel van de Afdeling voor de uitspraak van de rechtbank en de besluiten van 20 april 2021 en 3 december 2020
    9.       De Afdeling komt tot de conclusie dat het hoger beroep van de Stichting gegrond is. De uitspraak van de rechtbank moet dus worden vernietigd. De Afdeling zal doen wat de rechtbank zou moeten doen en het beroep tegen het besluit van 20 april 2021 gegrond verklaren. Ook dat besluit zal de Afdeling vernietigen vanwege strijd met artikel 3.1, aanhef en onder d, van de planregels. De Afdeling zal tot slot zelf voorziend het besluit van 3 december 2020 herroepen en de omgevingsvergunning weigeren vanwege het belang van finale geschillenbeslechting. Weliswaar zou het college gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan, maar het heeft daarvan geen gebruik gemaakt voor het eerdere bouwplan van het Resort. Er zijn geen aanwijzingen dat het college nu wel van die mogelijkheid gebruik wil maken. De Afdeling acht het op voorhand ook niet onredelijk dat het college dat niet wil doen.
    Geen bespreking van beroepsgronden over bouwregels
    10.     Omdat de Afdeling zelf voorziend de omgevingsvergunning zal weigeren, is het niet nodig de beroepsgronden van de Stichting over de bouwregels te bespreken.
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het Resort
    11.     Het Resort heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat de beroepsgrond van de Stichting over de uitleg van het begrip "bebouwd oppervlak" in artikel 2 van de planregels slaagt. Omdat de Afdeling deze beroepsgrond niet zal bespreken, is deze voorwaarde niet vervuld. Dat betekent dat het incidenteel hoger beroep van het Resort komt te vervallen. De Afdeling zal dat hoger beroep daarom niet bespreken.
    Proceskosten
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden, omdat niet is gebleken van proceskosten van de Stichting die voor vergoeding in aanmerking komen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Stichting Dorpsraad Uitdam gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 30 november 2022 in zaak nr. 21/2468;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waterland van 20 april 2021, kenmerk
    Z-2020-214/001;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waterland van 3 december 2020, kenmerk Z-2020-214;
    VI.     bepaalt dat de door Resort Limburg B.V. op 19 augustus 2020 aangevraagde omgevingsvergunning wordt geweigerd;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Waterland aan Stichting Dorpsraad Uitdam het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 908,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
    703-974