ECLI:NL:RVS:2024:2915, Raad van State, 17-07-2024, 202204080/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 17 februari 2023 heeft de Afdeling het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn opgedragen om duidelijk te maken óf en op welke wijze in de e-mailboxen van collegeleden is gezocht en als dat niet gebeurd is, dat alsnog te doen door middel van een gericht onderzoek door iemand die toegang tot de e-mailboxen heeft, met vastlegging van de wijze waarop dat is gebeurd. De Afdeling heeft iedere verdere beslissing aangehouden. Bij besluit van 15 augustus 2023 heeft college te kennen gegeven dat een nadere zoekslag een aantal e-mailberichten heeft opgeleverd. Die e-mailberichten heeft het college gedeeltelijk openbaar gemaakt. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte de openbaarmaking van documenten heeft geweigerd met een beroep op de Woo.

202204080/2/A3
    Datum uitspraak: 17 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Zwammerdam, gemeente Alphen aan den Rijn,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 17 februari 2023 heeft de Afdeling het college opgedragen om duidelijk te maken óf en op welke wijze in de e-mailboxen van collegeleden is gezocht en als dat niet gebeurd is, dat alsnog te doen door middel van een gericht onderzoek door iemand die toegang tot de e-mailboxen heeft, met vastlegging van de wijze waarop dat is gebeurd. De Afdeling heeft iedere verdere beslissing aangehouden.
    Bij besluit van 15 augustus 2023 heeft college te kennen gegeven dat een nadere zoekslag een aantal e-mailberichten heeft opgeleverd. Die e-mailberichten heeft het college gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    [appellant] heeft gronden gericht tegen het besluit van 15 augustus 2023.
    Het college heeft een zienswijze gegeven.
    [appellant] heeft een reactie gegeven.
    Het college heeft verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op een door hem ter onderbouwing van de uitgevoerde zoekslag ingebracht stuk, inhoudende dat alleen de Afdeling kennis mag nemen van dat stuk. Bij beslissing van 27 maart 2024 in zaak nr. 202204080/3/A3 heeft de enkelvoudige geheimhoudingskamer van de Afdeling dit verzoek afgewezen en het college verzocht om het ongeschoonde stuk naar de Afdeling en [appellant] te sturen. Het college heeft aan dit verzoek geen gehoor gegeven.
    De Afdeling heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Daarna heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Voor de voorgeschiedenis van deze zaak verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1223, en de tussenuitspraak. Voor deze uitspraak is van belang dat de Afdeling in haar uitspraak van 26 april 2022 heeft bepaald dat het college binnen acht weken na de verzending van die uitspraak een nieuw besluit moet nemen en dat daartegen alleen beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld. [appellant] heeft op 28 juni 2022 beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar. Vervolgens heeft het college op 15 augustus 2022 alsnog een besluit genomen, waartegen [appellant] gronden heeft gericht. Daarna is de tussenuitspraak van 17 februari 2023 gedaan.
    Beroep niet tijdig beslissen
    2.       Het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit is niet-ontvankelijk, omdat het college hangende het beroep alsnog het besluit van 15 augustus 2022 heeft genomen en [appellant] daarbij dus geen procesbelang meer heeft.
    Tussenuitspraak van 17 februari 2023
    3.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen om duidelijk te maken óf en op welke wijze in de e-mailboxen van collegeleden is gezocht en als dat niet gebeurd is, dat alsnog te doen door middel van een gericht onderzoek door iemand die toegang tot de e-mailboxen heeft, met vastlegging van de wijze waarop dat is gebeurd. Gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is het beroep tegen het besluit van 15 augustus 2022 gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd voor zover het college heeft nagelaten duidelijk te maken óf en op welke wijze in de e-mailboxen van collegeleden is gezocht naar voor het verzoek relevante documenten.
    Herstelbesluit van 15 augustus 2023
    4.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college het besluit van 15 augustus 2023 genomen. Dat besluit is op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding.
    5.       Het college heeft in dit besluit te kennen gegeven dat het zijn eerdere zoekslag naar e-mailboxen is nagegaan. Daaruit is naar voren gekomen dat niet meer te reconstrueren is hoe die zoekslag heeft plaatsgevonden. Het college heeft daarom een nieuwe zoekslag uitgevoerd. De bestuurssecretarissen die toegang hebben tot de e-mailboxen van de collegeleden hebben in de e-mailboxen gezocht naar relevante e-mailberichten uit de periode 2017, 2018 en 2019. Daarvoor zijn de zoektermen ‘MFA Zwammerdam’, ‘Dorpshuis Zwammerdam’, ‘Dorpshuis Spoorlaan’, ‘Multifunctionele Accommodatie Zwammerdam’ en ‘BVZ Zwammerdam’ gebruikt. Die zoekslag heeft een aantal e-mailberichten met bijlagen opgeleverd, waarvan het college een overzicht heeft gegeven in de bijlage bij het besluit.
    6.       De e-mailberichten met bijlagen heeft het college gedeeltelijk openbaar gemaakt. Van personen die niet reeds uit hoofde van hun functie naar buiten treden, zijn de persoonsgegevens op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet open overheid (hierna: de Woo) onleesbaar gemaakt. Verder bevatten de documenten in bijlage 9, 11 en 12 persoonlijke beleidsopvattingen die zijn bestemd voor intern beraad. Die passages zijn op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo onleesbaar gemaakt. Aangezien bekend is wie de persoonlijke beleidsopvattingen naar voren heeft gebracht, heeft het college geen toepassing gegeven aan het tweede lid van artikel 5.2 van de Woo.
    Waarom is [appellant] het niet eens met het herstelbesluit?
    7.       [appellant] betoogt kort samengevat dat de door het college uitgevoerde zoekslag onvoldoende is. Het college heeft nagelaten om te inventariseren of collegeleden ook aparte bestandenmappen hebben met documenten over aangelegenheden die onder zijn verzoek vallen. Daarnaast is volgens [appellant] niet naar documenten gezocht in de e-mailboxen van alle voor het verzoek relevante collegeleden. Verder zijn de gebruikte zoektermen niet geschikt om de voor het verzoek relevante documenten te vinden, omdat de zoektermen uit meer dan één woord bestaan. In het besluit staat ook geen verslag van degenen die de zoekslag hebben uitgevoerd, waarin bijvoorbeeld zou moeten staan in welke bestanden zij hebben gezocht. Ten slotte heeft het college ten onrechte weigeringsgronden van toepassing geacht. Het college moet de namen van de personen die uit hoofde van hun functie naar buiten treden openbaar maken. Hetzelfde geldt voor het document in bijlage 12, dat niet is opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Het college heeft verder ten onrechte een memo niet openbaar gemaakt en bedragen weggelakt zonder daar een weigeringsgrond aan ten grondslag te leggen of een motivering voor te geven, aldus [appellant].
    Beoordeling van het herstelbesluit
    Zijn er meer documenten?
    8.       Onder 5 is de toelichting van het college opgenomen hoe is gezocht naar voor het verzoek relevante documenten. Het college heeft zich aan de hand daarvan op het standpunt gesteld dat er niet meer documenten onder het college berusten. De Afdeling komt die mededeling niet ongeloofwaardig voor.
    8.1.    Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4525, onder 6.2.
    8.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat er toch meer documenten onder het college berusten. Daarvoor is het volgende van belang.
    8.3.    Voor zover [appellant] betoogt dat het college heeft nagelaten om te inventariseren of collegeleden ook aparte bestandenmappen hebben met documenten over aangelegenheden die onder het verzoek vallen, is van belang dat dit niet onder de reikwijdte van de opdracht van de Afdeling valt. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college immers alleen opgedragen om in de e-mailboxen van de collegeleden te zoeken. Dat is gebeurd. Het college heeft - zoals weergegeven onder 5 - ook voldoende toegelicht wie heeft gezocht en waar en hoe naar documenten is gezocht. Anders dan [appellant] betoogt, heeft het college zich daarbij mogen beperken tot het zoeken in de e-mailboxen van de collegeleden waarvan bekend was dat die betrokken waren bij het project waar het verzoek van [appellant] over gaat. Daarmee heeft het college op dat punt voldaan aan de opdracht van de Afdeling. [appellant] heeft weliswaar namen van andere wethouders genoemd, maar hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat die wethouders ook bij het project betrokken waren en over onder het verzoek vallende documenten zouden kunnen beschikken. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het resultaat van de zoekslag is beperkt door het gebruik van zoektermen bestaande uit meerdere woorden. ‘MFA Zwammerdam’ is de naam van het project waar het verzoek over gaat. Binnen de gemeente Alphen aan den Rijn zijn er meer MFA’s, zodat het college bij het zoeken naar onder het verzoek vallende documenten logischerwijs de zoektermen ‘MFA’ en ‘Zwammerdam’ heeft gecombineerd. Gelet op de verschillende zoektermen die daarnaast zijn gebruikt is niet aannemelijk dat hierdoor relevante documenten buiten beeld zijn gebleven.
    Het betoog slaagt niet.
    Toepassing van de weigeringsgronden uit de Woo
    9.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte de openbaarmaking van documenten heeft geweigerd met een beroep op de Woo. De Afdeling zal de door de [appellant] aangevoerde gronden beoordelen. Met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft de Afdeling daarvoor kennis genomen van de niet-openbaargemaakte informatie.
    9.1.    Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo, blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Onder de voorganger van de Woo, de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob), gold dat als er een belangenafweging moet worden gemaakt, het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar weegt. De op 1 mei 2022 in werking getreden Woo gaat daar ook van uit (zie de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2679, r.o. 5). Dat volgt ook uit artikel 2.5 van de Woo, waarin staat dat bij de toepassing van die wet wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving. Het college heeft deze weigeringsgrond juist toegepast door de namen van medewerkers van de gemeente weg te lakken en de namen van wethouders en de burgemeester openbaar te maken. Het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer verzet zich tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, onder 3.2. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het belang van de openbaarheid van de namen in dit concrete geval zwaarder weegt. Uitzondering op het voorgaande zijn de geadresseerden in een viertal e-mailberichten. Twee keer gaat het om de naam van een wethouder en twee keer om de griffie als geadresseerde. Die gegevens zijn elders bovendien wel openbaar zijn gemaakt. Het gaat om de volgende passages:
    •       de naam van de geadresseerde in het e-mailbericht van 2 oktober 2017, 13:48 uur, van Gerard van As;
    •       de geadresseerde in het e-mailbericht van 27 augustus 2018, 09.42 uur;
    •       de naam van de geadresseerde in het e-mailbericht van 18 juni 2019, 11.06 uur, die vóór Gert-Jan Schotanus staat;
    •       de geadresseerde in het e-mailbericht van 17 juni 2019, 18.13 uur.
    9.2.    Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo verstrekt het college, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Na kennisname van de gelakte passages in het document uit bijlage 12 heeft de Afdeling vastgesteld dat het gaat om documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Het gaat niet om feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Anders dan [appellant] stelt, gaat het om documenten die verstuurd zijn binnen de gemeente, zodat deze een intern karakter hebben.
    9.3.    Verder betoogt [appellant] dat het college het memo Sturing op projecten tijd en geld openbaar had moeten maken. Dit is een memo waarnaar in het gedeeltelijk openbaar gemaakte document in bijlage 4 wordt verwezen. Het college heeft toegelicht dat dit memo niet is aangetroffen in de e-mailbox van de collegeleden. Gelet op de opdracht in de uitspraak van 17 februari 2023, heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling op dit standpunt mogen stellen.
    9.4.    Ten slotte heeft het college in de volgende documenten meerdere bedragen niet openbaar gemaakt:
    •       het document met de titel ‘Van het bestuur’, november 2016 (document in bijlage 3);
    •       het document met de titel ‘Notulen ledenvergadering maandag 7 november 2016’ (document in bijlage 3);
    •       het document met de titel ‘Offeren voor een investering in de toekomst’ (document in bijlage 5);
    •       het document met de titel ‘Forum Zwammerdam - Bedrijfsplan’ (document in bijlage 6).
    Het college heeft aan het weglakken van de bedragen in deze documenten geen weigeringsgrond uit de Woo ten grondslag gelegd en daar ook geen motivering voor gegeven. In de zienswijze van het college staat alleen: "Het college onderkent dat zij het onleesbaar maken van de bedragen niet nader heeft onderbouwd." Een nadere toelichting ontbreekt. [appellant] betoogt terecht dat de weigering om deze bedragen openbaar te maken niet is gemotiveerd.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    Conclusie over het herstelbesluit
    10.     Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het college met het besluit van 15 augustus 2023 het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet volledig heeft hersteld. Dat betekent dat het beroep tegen dat besluit gegrond is. Het besluit van 15 augustus 2023 moet worden vernietigd voor zover het college de namen van de geadresseerden in de onder 9.1 genoemde e-mailberichten niet openbaar heeft gemaakt en de weigering om de bedragen in de onder 9.4 genoemde documenten openbaar te maken niet heeft gemotiveerd.
    11.     Gelet op de lange duur van de procedure en de aan het college reeds gegeven mogelijkheden voor het deugdelijk motiveren van de besluitvorming, ziet de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 15 augustus 2023. De Afdeling zal het college opdragen om de namen van de geadresseerden in de onder 9.1 genoemde e-mailberichten en de weggelakte bedragen in de onder 9.4 genoemde documenten openbaar te maken.
    Proceskosten
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 15 augustus 2022 gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit voor zover het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn heeft nagelaten duidelijk te maken óf en op welke wijze in de e-mailboxen van collegeleden is gezocht naar voor het verzoek relevante documenten;
    IV.     verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 15 augustus 2023 gegrond;
    V.      vernietigt dat besluit voor zover het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn de namen van de geadresseerden in de onder 9.1 genoemde e-mailberichten niet openbaar heeft gemaakt en de weigering om de bedragen in de onder 9.4 genoemde documenten openbaar te maken niet heeft gemotiveerd;
    VI.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn op om die bedragen en die namen van de geadresseerden openbaar te maken;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 15 augustus 2023;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.062,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
    960