ECLI:NL:RVS:2023:4694, Raad van State, 20-12-2023, 202206941/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een fietsbrug tussen de Voorweg en het zogenoemde Pot- en Containerteelt-terrein in Hazerswoude-Dorp. Tussen de Hoogeveenseweg (N455), de Voorweg en de Middelweg in Hazerswoude-Dorp ligt het PCT-terrein. [partij] is eigenaar van een perceel dat tussen het PCT-terrein en de Voorweg ligt. [partij] is van plan een fietsbrug en een fietspad aan te leggen op zijn perceel, om zo een fietsverbinding mogelijk te maken tussen het bestaande fietspad naast de Voorweg en het PCT-terrein.  [appellant] woont schuin tegenover en op ongeveer 100 m afstand van de geplande fietsbrug en fietspad. Hij heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 7 september 2021. [appellant] betoogt dat de rechtbank in de einduitspraak ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over zijn bezwaren over het aanleggen van het fietspad. [appellant] voert aan dat het college de door de rechtbank gegeven herstelmogelijkheid heeft gebruikt om al uitgevoerde, en daardoor illegale, werkzaamheden aan het fietspad alsnog te vergunnen.

202206941/1/R3.
    Datum uitspraak: 20 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Hazerswoude-Dorp, gemeente Alphen aan den Rijn,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 oktober 2022 in zaak nr. 22/2873 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 september 2021 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een fietsbrug tussen de Voorweg en het zogenoemde Pot- en Containerteelt-terrein (hierna: het PCT-terrein) in Hazerswoude-Dorp.
    Bij besluit van 22 april 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 22 april 2022.
    Bij tussenuitspraak van 29 juni 2022 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan het besluit van 22 april 2022 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft [partij] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanleggen van een fietspad met fietsbrug om de Voorweg met het PCT-terrein te verbinden.
    Bij besluit van 9 september 2022 heeft het college deze omgevingsvergunning verleend.
    [appellant] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop het college het gebrek heeft hersteld.
    Bij uitspraak van 19 oktober 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 22 april 2022 ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 22 april 2022 vernietigd, voor zover daarbij geen aanlegvergunning is verleend. Verder heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van 9 september 2022 ongegrond verklaard. Vervolgens heeft de rechtbank de zienswijze van [appellant] doorgezonden naar het college om in behandeling te nemen als bezwaarschrift. Deze einduitspraak is ook aangehecht.
    [appellant] heeft tegen de einduitspraak hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 17 januari 2023 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 9 september 2022 ongegrond verklaard.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 november 2023, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door J.A. Bos en J. van der Velden, zijn verschenen. Ook is [partij] op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Tussen de Hoogeveenseweg (N455), de Voorweg en de Middelweg in Hazerswoude-Dorp ligt het PCT-terrein. [partij] is eigenaar van een perceel dat tussen het PCT-terrein en de Voorweg ligt. [partij] is van plan een fietsbrug en een fietspad aan te leggen op zijn perceel, om zo een fietsverbinding mogelijk te maken tussen het bestaande fietspad naast de Voorweg en het PCT-terrein.
    2.       Op 28 juni 2021 heeft [partij] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een fietsbrug tussen de Voorweg en het PCT-terrein. Op 7 september 2021 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Deze omgevingsvergunning is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend voor de activiteit "bouwen".
    3.       [appellant] woont schuin tegenover en op ongeveer 100 m afstand van de geplande fietsbrug en fietspad. Hij heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 7 september 2021.
    Bij besluit van 22 april 2022 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    [appellant] heeft tegen het besluit van 22 april 2022 beroep ingesteld.
    4.       In de tussenuitspraak heeft de rechtbank naar aanleiding van het beroep van [appellant] overwogen dat ook een omgevingsvergunning voor de activiteit "het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald" nodig is voor het realiseren van de fietsbrug. Dat volgt uit artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4.3 van de regels van het voor het perceel van [partij] geldende bestemmingsplan "Parapluplan Archeologie".
    De rechtbank heeft het college vervolgens opgedragen met toepassing van artikel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht [partij] in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen zodat deze ook betrekking heeft op de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Vervolgens moet het college, zo staat in de tussenuitspraak, een nieuw besluit nemen op de aanvraag.
    5.       Deze tussenuitspraak heeft ertoe geleid dat [partij] op 2 september 2022 een aanvraag heeft gedaan voor een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een fietspad met fietsbrug ter verbinding van de Voorweg met het PCT-terrein.
    Op 9 september 2022 heeft het college een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder b van de Wabo voor het aanleggen van het fietspad en de fietsbrug.
    6.       [appellant] heeft in zijn zienswijze gronden tegen het besluit van 9 september 2022 naar voren gebracht.
    7.       De rechtbank heeft in de einduitspraak, voor zover van belang, overwogen dat niet is gebleken dat het besluit van 9 september 2022, voor zover dat gaat over de fietsbrug, onrechtmatig is. De rechtbank heeft daaraan de conclusie verbonden dat het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is hersteld. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat het besluit van 9 september 2022 niet alleen betrekking heeft op de fietsbrug, maar ook op de aanleg van het fietspad. De rechtbank heeft daarin aanleiding gezien de zienswijze van [appellant] ter behandeling als bezwaar door te sturen naar het college.
    [appellant] heeft hoger beroep ingesteld tegen deze einduitspraak.
    8.       Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft het college bij besluit van 17 januari 2023 het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 9 september 2022 ongegrond verklaard.
    [appellant] heeft gronden tegen het besluit van 17 januari 2023 naar voren gebracht.
    9.       Verder heeft [appellant] de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Op 5 januari 2023 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek op een zitting besproken. Op dat moment had het college nog niet beslist op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 9 september 2022. Op die zitting is, voor zover nu van belang, afgesproken dat het college zo snel mogelijk alsnog zou beslissen op het bezwaar en het besluit aan partijen toe zou sturen. Ook is afgesproken dat [appellant] de gelegenheid krijgt op het besluit op bezwaar te reageren. Deze afspraken zijn gemaakt zodat nu uitspraak kan worden gedaan over zowel het hoger beroep van [appellant] als over het besluit van het college op het bezwaar van [appellant].
    10.     De Afdeling zal hierna eerst het hoger beroep van [appellant] bespreken en daarna zijn bezwaren over het besluit van 17 januari 2023.
    Het hoger beroep
    Oordeel over fietspad
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank in de einduitspraak ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over zijn bezwaren over het aanleggen van het fietspad. [appellant] voert aan dat het college de door de rechtbank gegeven herstelmogelijkheid heeft gebruikt om al uitgevoerde, en daardoor illegale, werkzaamheden aan het fietspad alsnog te vergunnen. Dit terwijl de in de tussenuitspraak gegeven opdracht van de rechtbank alleen over de fietsbrug ging. [appellant] kan zich niet verenigen met deze processuele gang van zaken.
    11.1.  De Afdeling stelt vast dat het besluit van 22 april 2022 alleen ging over de bouw van de fietsbrug. De rechtbank stond vervolgens voor de vraag of het besluit van 22 april 2022, gelet op de beroepsgronden van [appellant], in stand kon blijven. Het fietspad was op dat moment geen onderdeel van het geschil bij de rechtbank. Dat is ook de reden dat de rechtbank in de einduitspraak alleen inhoudelijk is ingegaan op de rechtmatigheid van het besluit van 9 september 2022 voor zover dit besluit over de fietsbrug gaat. De Afdeling ziet hierin geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de procedure bij de rechtbank op onrechtmatige wijze is verlopen. [appellant] heeft verder in hoger beroep geen inhoudelijke bezwaren naar voren gebracht over het oordeel van de rechtbank dat de omgevingsvergunning voor het aanleggen van de fietsbrug in stand kan blijven. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding de einduitspraak van de rechtbank te vernietigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    Het beroep tegen het besluit van 17 januari 2023
    Totstandkoming besluit
    13.     Naar aanleiding van de einduitspraak van de rechtbank heeft het college de zienswijze van [appellant] over het besluit van 9 september 2022 in behandeling genomen als bezwaarschrift. Voordat het college een besluit heeft genomen op het bezwaar van [appellant], heeft het college advies gevraagd aan de commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie). De commissie heeft op 13 januari 2023 geadviseerd het besluit van 9 september 2022 ongewijzigd in stand te laten. In het besluit van 17 januari 2023 heeft het college dit advies overgenomen en het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
    Terecht volstaan met verwijzing naar advies?
    14.     [appellant] betoogt dat het college het besluit van 17 januari 2023 onvoldoende heeft gemotiveerd. [appellant] voert daartoe aan dat het college ter motivering van het besluit alleen verwijst naar het advies van de commissie. Maar uit deze verwijzing blijkt niet dat het college op enige wijze de bezwaren van [appellant] bij het besluit heeft meegewogen. [appellant] aarzelt of het verslag van de commissie wel zorgvuldig en zonder vooringenomenheid tot stand is gekomen, met name omdat de commissie de bezwaren van [appellant] heeft samengevat aan de hand van het verweerschrift van het college in plaats van aan de hand van de door [appellant] ingebrachte stukken. [appellant] herkent in deze samenvatting niet de taal en toon uit zijn bezwaarschrift.
    14.1.  In het besluit op bezwaar van 17 januari 2023 staat dat het college heeft besloten het advies van de commissie over te nemen. [appellant] wijst er terecht op dat het college in het besluit van 17 januari 2023 verder niet ingaat op zijn bezwaren. Maar dat is het gevolg van de keuze van het college het advies van de commissie over te nemen. In dat advies is namelijk wel al gemotiveerd ingegaan op de bezwaren van [appellant]. Door het advies over te nemen, is de motivering uit het advies onderdeel geworden van het besluit van het college. In dat geval hoeft het college in zijn besluit deze motivering niet nogmaals over te doen of te herhalen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit alleen daarom onvoldoende zou zijn gemotiveerd. Dat [appellant] het niet eens is met de wijze waarop zijn bezwaren in het advies van de commissie zijn samengevat, geeft de Afdeling verder ook geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 17 januari 2023 niet in stand kan blijven. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten van [appellant] niet door het college in zijn besluit zijn betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    Verouderd bestemmingsplan
    15.     [appellant] voert aan dat het college er bij het vergunnen van de aanleg van het fietspad ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat het bestemmingsplan "PCT-terrein" al meer dan 10 jaar oud is. Daardoor heeft het college ook ten onrechte geen rekening gehouden met de sinds die tijd gewijzigde omstandigheden. Volgens [appellant] is de mogelijkheid een fietspad aan te leggen toentertijd in het bestemmingsplan opgenomen met het doel een ecologische verbinding te creëren met het Bentwoud, waarbij het zou gaan om een recreatief fietspad. Maar inmiddels is het PCT-terrein ontwikkeld tot een groot en volgebouwd bedrijventerrein. Het fietspad dat nu is vergund, loopt niet verder dan dat bedrijventerrein en kan dan ook alleen bedoeld zijn voor woon- en werkverkeer.
    15.1.  De Afdeling stelt vast dat het perceel waarop het fietspad wordt gerealiseerd op de verbeelding van het bestemmingsplan "PCT-terrein" de bestemming "Groen" heeft. Op grond van artikel 5.1, onder d, van de planregels, zijn gronden met deze bestemming bestemd voor fiets- en voetpaden. Daarbij is in de planregels niet geregeld dat het om een recreatief fietspad moet gaan. Dat betekent dat op grond van de regels van het bestemmingsplan een fietspad is toegestaan, ongeacht het doel (recreatief of woon-werkverkeer) daarvan. De Afdeling acht hierbij van belang dat bij het toetsen van een aanvraag om een omgevingsvergunning aan de regels van een bestemmingsplan, deze regels letterlijk moeten worden uitgelegd. Omdat in dit geval de planregels duidelijk zijn, heeft het college verder geen afwegingsruimte bij deze toets. De stellingen van [appellant] dat het bestemmingsplan verouderd is en dat de omgeving zich anders ontwikkelt dan ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan is bedacht, wat daar ook van zij, zijn geen reden om te oordelen dat het college af had moeten zien van toetsing van de aanvraag aan het bestemmingsplan "PCT-terrein".  De Afdeling ziet hierin dan ook geen aanleiding het besluit van 17 januari 2023 te vernietigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Autoweg
    16.     [appellant] vreest dat de fietsbrug en het fietspad alleen nog maar het begin zijn en dat op de locatie van het fietspad op termijn een autoweg mogelijk zal worden gemaakt. Inmiddels is ook gebleken dat er plannen zijn een autoweg aan te leggen vanaf de Hoogeveenseweg naar de Voorweg, aldus [appellant].
    16.1.  De Afdeling stelt vast dat het besluit dat nu voorligt alleen de aanleg van een fietspad mogelijk maakt, en niet de aanleg van een autoweg. Het thans geldende bestemmingsplan maakt ter plekke geen autoweg mogelijk. De bestuurlijke besluitvorming hierover zal moeten worden afgewacht. Ter voorlichting aan [appellant] merkt de Afdeling op dat indien het bestemmingsplan ooit ter plekke wel een autoweg mogelijk zal maken, hij hiertegen in beroep kan opkomen. De Afdeling ziet echter in mogelijke toekomstige plannen geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 17 januari 2023 de rechterlijke toets niet kan doorstaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep
    17.     Het beroep is ongegrond.
    Slotoverweging
    18.     Het college hoeft geen proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 17 januari 2023 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Perlot, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Perlot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023
    952