ECLI:NL:RVS:2024:183, Raad van State, 22-01-2024, 202307452/1/R1 en 202307452/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 januari 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas [verzoeker] lasten onder dwangsom opgelegd ter hoogte van € 50.000,00 en € 20.000,00 ineens om het op het perceel aan de [locatie] in Lottum met het bestemmingsplan strijdige gebruik voor buitenopslag van materialen te beëindigen en de aangebrachte oppervlakteverharding te verwijderen en beëindigd/verwijderd te houden. [verzoeker] is sinds 2016 eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Lottum. Voor het perceel gelden op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Horst aan de Maas" van 19 december 2017 de bestemmingen "Wonen" en "Agrarisch met waarden". Hij heeft op dit perceel een bedrijf voor kassenbouw en -onderhoud. Tijdens een controle op 3 november 2022 is geconstateerd dat op het perceel sprake is van een buitenopslag van materialen en een oppervlakte is verhard (in de vorm van korrelmix). Bij uitspraak van 7 november 2023 heeft de rechtbank - kort gezegd - geoordeeld dat sprake is van overtredingen, omdat het perceel wordt gebruikt voor buitenopslag buiten het bouwvlak en de verharding is aangebracht zonder de benodigde vergunning.

202307452/1/R1 en 202307452/2/R1.
    Datum uitspraak: 22 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend te Lottum, gemeente Horst aan de Maas,
    verzoeker,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 7 november 2023 in zaak nr. 23/1951 en 23/1826 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 januari 2023 heeft het college [verzoeker] lasten onder dwangsom opgelegd ter hoogte van € 50.000,00 en € 20.000,00 ineens om het op het perceel aan de [locatie] in Lottum met het bestemmingsplan strijdige gebruik voor buitenopslag van materialen te beëindigen en de aangebrachte oppervlakteverharding te verwijderen en beëindigd/verwijderd te houden.
    Bij besluit van 17 juli 2023 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 24 januari 2023 herroepen en dat besluit gewijzigd wat betreft de formulering van de herstelmaatregelen, de hoogte van de dwangsommen en de lengte van de begunstigingstermijn. De hoogte van de dwangsommen is gewijzigd naar € 10.000,00 voor de buitenopslag en € 15.000,00 voor de verharding.
    Bij uitspraak van 7 november 2023 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    [verzoeker] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 11 januari 2024, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. P. Koeslag, advocaat te Schijndel, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.R.P. Lamers en mr. N.M.W.B. Höppener, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 24 januari 2023 heeft het college aan [verzoeker]  lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    3.       [verzoeker] is sinds 2016 eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Lottum. Voor het perceel gelden op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Horst aan de Maas" van 19 december 2017 de bestemmingen "Wonen" en "Agrarisch met waarden". Hij heeft op dit perceel een bedrijf voor kassenbouw en -onderhoud.
    4.       Tijdens een controle op 3 november 2022 is geconstateerd dat op het perceel sprake is van een buitenopslag van materialen en een oppervlakte is verhard (in de vorm van korrelmix). Bij besluit van 24 januari 2023 heeft het college [verzoeker] gelast om de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, kortgezegd, te beëindigen. Volgens het college is het gebruik van gronden buiten het bouwvlak voor buitenopslag op grond van artikel 3.5.1, onder a, van het plan niet toegestaan. Verder is het op basis van artikel 3.7 gelezen in samenhang met artikel 50.1 van de planregels niet toegestaan om zonder omgevingsvergunning oppervlakteverhardingen aan te brengen. Bij besluit van 17 juli 2023 is het bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 24 januari 2023 gewijzigd. Aan dat besluit is een advies van de bezwaarschriftencommissie van 12 juni 2023 ten grondslag gelegd.
    5.       Bij uitspraak van 7 november 2023 heeft de rechtbank - kort gezegd - geoordeeld dat sprake is van overtredingen, omdat het perceel wordt gebruikt voor buitenopslag buiten het bouwvlak en de verharding is aangebracht zonder de benodigde vergunning. Over de verharding is verder overwogen dat [verzoeker] terecht als overtreder is aangemerkt. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het college niet van handhavend optreden had moeten afzien.
    Overtreding buitenopslag
    6.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het perceel voor buitenopslag niet in overeenstemming is met het plan. In dat kader voert hij aan dat de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden" onder meer zijn bestemd voor agrarisch bedrijfsmatig grondgebruik en dat de aanwezige materialen dienstig zijn aan zijn bedrijf. Ook voert hij aan dat geen sprake is van opslag in de zin van de planregels. Het begrip "opslag" is in het plan niet gedefinieerd, zodat de planregels zo letterlijk mogelijk uitgelegd moeten worden. Daarom heeft de rechtbank in zoverre ten onrechte aansluiting gezocht bij het algemeen spraakgebruik. Hij wijst ter onderbouwing op de uitspraken van de Afdeling van 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:583, en van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:211.
    6.1.    Artikel 3.5.1, onder a, van de planregels luidt: "Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan:
    a. het gebruik van gronden buiten het bouwvlak voor buitenopslag;"
    6.2.    Niet in geschil is dat de aanwezige materialen buiten liggen, en niet in een bouwvlak zijn geplaatst. Verder komt naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan de stelling van [verzoeker] dat de materialen ten dienste staan van zijn bedrijf geen betekenis toe, omdat op grond van artikel 3.5.1 van het plan geen enkele buitenopslag is toegestaan, ook niet wanneer deze zou plaatsvinden ten behoeve van een ter plaatse toegestaan bedrijf. Het geschil spitst zich in zoverre toe op de vraag of de ter plaatse aanwezige materialen zijn aan te merken als buitenopslag in de zin van artikel 3.5.1, onder a, van het plan. Het begrip "opslag" is in de planregels niet gedefinieerd. In het aangevoerde bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank voor de uitleg daarvan daarom niet heeft mogen aansluiten bij het algemeen gangbare spraakgebruik. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1318, kan voor de betekenis van een begrip, bij gebrek aan aanknopingspunten in het plan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het plan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Dit betoog is verder een herhaling van wat [verzoeker] bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op het betoog ingegaan. [verzoeker]  heeft geen redenen aangevoerd waarom de beoordeling van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De voorzieningenrechter kan zich vinden in dat oordeel. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat sprake is van het gebruik van het perceel voor buitenopslag buiten het bouwvlak en dat dit gebruik in strijd is met het plan.
    Het betoog faalt.
    Overtreding oppervlakteverharding
    7.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij als overtreder kan worden aangemerkt omdat hij de oppervlakteverharding niet zelf heeft aangebracht. Ten tijde van de aankoop was een containerveld aanwezig, bestaande uit landbouwfolie, korrelmix en worteldoek. [verzoeker] heeft het worteldoek verwijderd. De korrelmix is samengebracht op het perceel en met water schoongespoten. Hij heeft de korrelmix vervolgens over het perceel verspreid. Over het aanvullen daarvan stelt hij, onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 december 2020, ECLI:NL:RBLIM:2020:9462, dat dit van ondergeschikte betekenis is. Wat betreft de betonnen platen op het terrein voert [verzoeker] aan dat deze al aanwezig waren en dat hij slechts enkele platen heeft hergebruikt en samengevoegd.
    7.1.    Artikel 50.1, onder a, van de planregels luidt: "Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning ter plaatse van de hierna genoemde bestemmingen of aanduidingen de daarbij aangegeven werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren te doen of te laten uitvoeren: Werken, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden:
    a. het aanleggen en verharden van wegen en paden en het aanleggen of aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;"
    7.2.    De voorzieningenrechter stelt voorop dat alleen degene die de werkzaamheden heeft verricht als overtreder van het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder b, van de Wabo kan worden aangemerkt. Daarom heeft de rechtbank in zoverre beoordeeld of [verzoeker] de betreffende werkzaamheden heeft uitgevoerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verharding (in de vorm van betonplaten en korrelmix) weliswaar aanwezig was toen [verzoeker] het perceel kocht, maar dat hij toch als overtreder kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft daarbij betekenis gehecht aan de eigen verklaring van [verzoeker] dat hij de aanwezige verharding (korrelmix) heeft verwijderd en gereinigd en bij het aanbrengen heeft aangevuld en uitgebreid, en dat hij een deel van de betonplaten heeft weggehaald en deels heeft verlegd. Gelet op die gang van zaken, en gezien de luchtfoto’s van vóór en na de werkzaamheden door [verzoeker], waaruit blijkt dat zowel het met betonplaten als het met korrelmix verharde gebied aanzienlijk is veranderd en uitgebreid, staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter vast dat [verzoeker] werkzaamheden heeft verricht die zonder vergunning niet zijn toegestaan.
    Het betoog faalt.
    Bijzondere omstandigheden
    8.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat sprake is van bijzondere omstandigheden. Hij voert aan dat de verharding aanwezig was voordat hij het perceel kocht, dat hij voorafgaand aan de werkzaamheden telefonisch contact heeft gehad met een ambtenaar van de gemeente, dat de overtreding van ondergeschikte betekenis is en de ruimtelijke invloed beperkt is, dat concreet zicht op legalisatie bestaat en dat handhavend optreden niet strookt met het gemeentelijk handhavingsbeleid.
    8.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    8.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden. Over de omstandigheid dat de oppervlakteverharding al aanwezig was bij de aankoop van het perceel, overweegt de voorzieningenrechter dat - voor zover al sprake zou zijn van legaal aanwezige verharding - de omvang en het gebruik daarvan zijn gewijzigd. Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Het college heeft immers het verzoek om legalisatie bij brief van 14 juli 2023 afgewezen. Ook de enkele niet nader onderbouwde stelling dat [verzoeker] contact heeft gehad met een ambtenaar van de gemeente, kan niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. Wat betreft het handhavingsbeleid overweegt de voorzieningenrechter dat prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak, maar de keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen geldt niet als een bijzondere omstandigheid. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1425. Ter zitting bij de rechtbank heeft het college in zoverre nader toegelicht dat de gemeente voldoende capaciteit heeft om ook tegen dergelijke overtredingen handhavend op te treden. Het heeft daarbij van betekenis geacht dat geen sprake is van een overtreding van geringe aard en dat evenmin sprake is van een overtreding die slechts een minimale ruimtelijke invloed heeft. Het gaat om een grote hoeveelheid buitenopslag en een oppervlakte aan verharding van ongeveer 3.000 m². Gelet op deze toelichting heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat ook hierin geen aanleiding kan worden gevonden voor het vernietiging van het bestreden besluit.
    De betogen falen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    11.     De voorzieningenrechter stelt vast dat de begunstigingstermijn op 30 januari 2024 zal verstrijken. Dat betekent dat [verzoeker] door deze uitspraak op korte termijn de aan de lasten verbonden dwangsom dreigt te verbeuren. Ter voorkoming van dit gevolg zal de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek af;
    III.      bepaalt dat de begunstigingstermijn van de bij besluit van het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas van 17 juli 2023 in gewijzigde vorm gehandhaafde lasten onder dwangsom wordt verlengd tot vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F. Dinleyici, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzieningenrechter
    w.g. Dinleyici
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2024
    909