ECLI:NL:RBZWB:2024:4576, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 05-07-2024, 24/3047
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Woo-verzoek op goede gronden afgewezen. Schending hoorplicht. Artikel 6:22 Awb.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/3047 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: [naam 1] h.o.d.n. [handelsnaam] )
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda 
    (gemachtigde: [naam 2] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser vanwege zijn verzoek om alle documenten verband houdende met het dienstrooster van een verbalisant in de maanden januari en februari 2023 te openbaren op grond van artikel 4.1 van de Wet open overheid (Woo).
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft dit verzoek met het besluit van 21 augustus 2023 gedeeltelijk afgewezen. Met het bestreden besluit van 25 januari 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij deze gedeeltelijke afwijzing gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens het college [naam 2] , [naam 3] en mr. G.J.S. van der Welden (secretaris van de bezwaarschriftencommissie). Namens eiser is niemand verschenen. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Op 11 juli 2023 heeft eiser een verzoek om informatie op grond van artikel 4.1 van de Woo ingediend bij het college. Eiser heeft daarin verzocht om alle documenten verband houdende met het dienstrooster van een verbalisant in de maanden januari en februari 2023 aan hem te verstrekken, daaronder mede begrepen het aanstellingsbesluit van deze verbalisant.
    
    3. Met het besluit van 21 augustus 2023 (primaire besluit) heeft het college besloten de beschikbare informatie gedeeltelijk aan eiser te verstrekken. Aan eiser zijn verstrekt:
    
      
        een brief arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd, 
      
      
        een arbeidsovereenkomst en 
      
      
        een akte van beëindiging. 
      
    
    
      De persoonsgegevens die in deze documenten zijn opgenomen zijn onleesbaar gemaakt op basis van artikel 5.1, eerste lid, sub d en e van de Woo. 
      Het verzoek van eiser is afgewezen voor zover dit het dienstrooster van de verbalisant betreft. Volgens het college kan niet aan dit verzoek worden voldaan omdat er geen documenten zijn aangetroffen met betrekking tot het dienstrooster.
    
    
    4. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit, voor zover dit de afwijzing van zijn verzoek met betrekking tot het dienstrooster betreft. 
    
    5. Bij brief van 30 november 2023 is eiser uitgenodigd om een hoorzitting bij te wonen bij de adviescommissie voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie) op [datum] 2023 om 14:30 uur.
    
    6. Per e-mail van 7 december 2023 heeft de gemachtigde van eiser verzocht om uitstel van de hoorzitting omdat zowel zijn cliënt als hij verhinderd was op [datum] 2023. De gemachtigde heeft in de e-mail toegelicht dat hij op [datum] om 13:30 uur een zitting bij de rechtbank Amsterdam heeft en heeft een aantal alternatieve data voorgesteld waarop de hoorzitting mogelijk gepland zou kunnen worden.
    
    7. Per e-mail van 11 december 2023 heeft de secretaris van de commissie aan de gemachtigde van eiser bericht dat de hoorzitting in de zaak van eiser op zijn verzoek van de agenda van [datum] 2023 is gehaald en dat hij, om de zitting te verplaatsen, dient in te stemmen met aanhouding van de procedure met opschorting van de beslistermijn tot de nieuwe zittingsdatum. In deze e-mail wordt verder opgemerkt dat de gemachtigde van eiser zo snel mogelijk zal worden geïnformeerd over de nieuwe zittingsdatum, maar dat hij er daarbij rekening mee moet houden dat dit enige tijd kan duren omdat het vanwege de volle zittingsagenda’s helaas niet mogelijk is om de zaak op korte termijn in te plannen. 
    
    8. Per e-mail van 12 december 2023 heeft de gemachtigde van eiser aan de secretaris van de commissie bericht dat eiser niet instemt met de opschorting van de beslistermijn.
    
    9. Per e-mail van eveneens 12 december 2023 heeft de secretaris van de commissie aan de gemachtigde van eiser bericht dat het verzoek om uitstel van de hoorzitting zal worden afgewezen omdat eiser niet instemt met aanhouding van de procedure/opschorting van de beslistermijn.
    
    10. Op [datum] 2023 heeft de hoorzitting bij de commissie plaatsgevonden. In het verslag van de hoorzitting is, voor zover hier van belang, vermeld:
    “De gemachtigde van bezwaarmaker heeft verzocht om uitstel van de hoorzitting. De voorzitter heeft laten weten hiertoe bereid te zijn op voorwaarde dat hij zou instemmen met aanhouding van de procedure en opschorting van de beslistermijn. Aangezien de gemachtigde hier niet mee akkoord ging en ook niet digitaal wilde deelnemen, vindt de zitting vandaag plaats zoals oorspronkelijk gepland.
    
    11. Per brief van 21 december 2023 heeft het college aan de gemachtigde van eiser bericht dat de beslistermijn met 6 weken zal worden verlengd.
    
    12. Op 22 januari 2024 heeft de commissie een advies uitgebracht. In het bestreden besluit is het bezwaar van eiser, in navolging van het advies van de commissie, ongegrond verklaard. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    13. De rechtbank beoordeelt of het college het verzoek van eiser om alle documenten verband houdende met het dienstrooster van een verbalisant in de maanden januari en februari 2023 te openbaren op goede gronden gedeeltelijk heeft afgewezen. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    14. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
      14.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      15. Eiser stelt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven omdat de hoorplicht is geschonden. Eiser voert aan dat hij op de dag en het tijdstip waarop de hoorzitting was gepland verhinderd was en dat hij gemotiveerd heeft verzocht om de hoorzitting te verplaatsen. Het college heeft daar volgens eiser ten onrechte niet aan willen meewerken. 
      Het afhankelijk stellen van een hoorzitting van instemming met opschorting van de beslistermijn strookt volgens eiser niet met de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer specifiek het fair play beginsel. 
      
      16. Eiser voert aan dat in dit geval niet aan de schending van de hoorplicht voorbij kan worden gegaan met toepassing van artikel 6:22 van de Awb omdat partijen verschillen van mening over de van belang zijnde feiten en de waardering daarvan. Eiser is van mening dat het dienstrooster onder het bestuursorgaan moet berusten. De stelling van het college dat het dienstrooster er niet zou zijn, is volgens eiser ongeloofwaardig gelet op artikel 5.4 van de CAO Gemeenten. Eiser stelt dat hij in zijn belangen is geschaad door hem niet te horen. Hij heeft daardoor niet de gelegenheid gehad om nader toe te lichten waarom het dienstrooster volgens hem onder het college moet berusten. 
      
      
        
          Standpunt college
        
      
      17. Het college betwist dat de hoorplicht is geschonden. Het college wijst er daarbij op dat het op grond van artikel 7:13 van de Awb de mogelijkheid heeft om een externe bezwaarschriftencommissie in te stellen. Eiser is hierover geïnformeerd. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Verordening behandeling bezwaarschriften Breda 2004 bepaalt de commissie de plaats en het tijdstip van de hoorzitting. Gelet op het belang van het halen van wettelijke termijnen en de omstandigheid dat de (extra) vertraging in zekere zin kan worden aangerekend aan eiser, heeft de commissie bij het verzoek om uitstel van de hoorzitting om instemming van eiser gevraagd met opschorting van de beslistermijn. Met deze werkwijze willen het college en de commissie voorkomen dat hen wordt aangerekend dat de beslistermijn niet wordt gehaald. Het college is van mening dat het voldoende inspanningen heeft verricht om eiser in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord. Daarbij wijst het college er nog op dat eiser geen gebruik heeft gemaakt van andere mogelijkheden om zijn standpunt naar voren te brengen, zoals door middel van het indienen van aanvullende gronden of nadere stukken. 
      
      18. Daarnaast voert het college aan dat eiser tijdens een hoorzitting geen gegevens naar voren had kunnen brengen die van invloed zouden zijn geweest op de inhoud van het te nemen besluit op bezwaar. Het college blijft namelijk bij haar standpunt dat er van deze verbalisant geen dienstrooster beschikbaar is. 
      
      
        
          Is de hoorplicht in bezwaar geschonden?
        
      
      19. De rechtbank overweegt dat artikel 7:2, eerste lid, van de Awb een bestuursorgaan verplicht om belanghebbenden in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord, voordat op een bezwaar wordt beslist. Van het horen van een belanghebbende kan alleen worden afgezien op een van de in artikel 7:3, eerste lid, van de Awb genoemde gronden. 
      
      20. De wettelijke regeling over het horen van degene die bezwaar maakt, staat het bestuursorgaan toe voor het houden van een hoorzitting naar eigen inzicht een tijdstip en een locatie te kiezen. De vrijheid die het bestuursorgaan in dit verband heeft, wordt begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Die beginselen brengen mee dat rekening moet worden gehouden met de redelijke belangen van de betrokkene(n) en van het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan moet die belangen in voorkomend geval tegen elkaar afwegen. Uitgangspunt daarbij is (a) dat het aan het bestuursorgaan is om tijd en plaats van het hoorzitting te bepalen, en (b) dat geen regel of beginsel meebrengt dat een hoorzitting alleen kan worden gehouden op een plaats en tijdstip die de belanghebbende en diens gemachtigde uitkomen, bijvoorbeeld in verband met andere verplichtingen.
      
      21. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, acht het in beginsel in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb om een hoorzitting niet uit te stellen wanneer een belanghebbende of zijn gemachtigde direct na de uitnodiging voor de hoorzitting gemotiveerd heeft medegedeeld dat hij op het genoemde tijdstip niet kan verschijnen. Indien het bestuursorgaan een hoorzitting heeft gepland, zal het een redelijk verzoek van de belanghebbende om uitstel van die zitting als regel moeten inwilligen. Het bestuursorgaan wijst zo’n verzoek alleen af als zwaarder wegende, bij de behandeling van de zaak betrokken belangen, aan zo’n uitstel in de weg staan.
      
      22. De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat de in artikel 7:3, eerste lid, van de Awb genoemde situaties zich hier niet voordoen. Het college was dus verplicht om eiser in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord, voordat op zijn bezwaar zou worden beslist. Eisers verzoek om uitstel is naar het oordeel van de rechtbank binnen een redelijke termijn gedaan en voldoende gemotiveerd. Dat de gemachtigde van eiser om praktische redenen op [datum] 2023 niet beschikbaar was voor een digitale hoorzitting vindt de rechtbank begrijpelijk. Uit het feit dat eiser in zijn verzoek ook een aantal alternatieve data noemt, blijkt duidelijk dat hij graag op een ander moment gehoord wilde worden. De rechtbank heeft begrip voor het feit dat de commissie het erg druk heeft en dat het soms lastig is om alle hoorzittingen zo te plannen dat de beslissing op bezwaar binnen de termijn kan worden genomen. Het verbinden van een voorwaarde aan het toekennen van een verzoek om uitstel van de hoorzitting, namelijk dat ingestemd moet worden met aanhouding en opschorting van de beslistermijn, is op grond van de Awb echter niet mogelijk. Dat eiser niet akkoord ging met die voorwaarde kon voor de commissie dus geen reden zijn om het verzoek om uitstel af te wijzen. Van andere (zwaarwegende) belangen die aan uitstel in de weg stonden is niet gebleken. De commissie had het verzoek om uitstel van eiser naar het oordeel van de rechtbank dus moeten inwilligen. 
      
      23. De rechtbank concludeert daarom dat sprake is van een schending van de hoorplicht. 
      
      
        
          Artikel 6:22 van de Awb
        
      
      24. De rechtbank is van oordeel dat niet aannemelijk is dat eiser door de schending van de hoorplicht is benadeeld. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser voldoende in de gelegenheid is geweest om in de beroepsprocedure zijn gronden kenbaar te maken. Eiser heeft in beroep dezelfde inhoudelijke gronden naar voren gebracht als in de bezwaarfase, zodat kan worden aangenomen dat bij naleving van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb geen ander besluit zou zijn genomen. Dat (de gemachtigde van) eiser niet ter zitting is verschenen om persoonlijk zijn verhaal te doen, maakt dat niet anders. De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb geen gevolgen verbinden aan de schending van de hoorplicht.
      
      
        
          Heeft het college het Woo verzoek gedeeltelijk kunnen afwijzen?
        
      
      25. De rechtbank overweegt dat het vaste rechtspraak van de AbRvS is dat als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. Het onderzoek dat een bestuursorgaan naar documenten moet verrichten, dient zorgvuldig te zijn.
      
      26. Het college heeft gemotiveerd gesteld dat uit onderzoek is gebleken dat het dienstrooster van de betreffende verbalisant niet bij het college berust. Ter zitting heeft het college toegelicht dat navraag is gedaan bij de teamleider Handhaving. Hieruit is gebleken dat de betreffende verbalisant geen specifiek dienstrooster had omdat zij een kantoorfunctie met opsporingsbevoegdheden had. De standaard werktijdenregeling van artikel 5.4 van de CAO Gemeenten is in dat geval volgens het college van toepassing. Op basis daarvan moest de verbalisant haar werk verrichten binnen een dagvenster. Het dagvenster is van maandag tot en met vrijdag tussen 7:00 uur en 22:00 uur. De verbalisant kan de werktijden hierbinnen zelf bepalen en de gewerkte uren worden niet vastgelegd. Uit de CAO en de overgelegde arbeidsovereenkomst van de verbalisant volgt weliswaar dat er afspraken moeten worden gemaakt met de werkgever over de werktijden. Ter zitting heeft het college echter toegelicht dat de inhoud van die afspraken per team binnen de gemeente verschilt en dat de afspraak in dit geval kennelijk was dat de verbalisant de werktijden zelf mocht bepalen binnen het dagvenster. Het college wijst erop dat uit de CAO ook geen verplichting volgt om deze afspraken (schriftelijk) vast te leggen. In de praktijk wordt volgens het college wel uitvoering gegeven aan artikel 5, derde lid, van de arbeidsovereenkomst over het feitelijk vaststellen van de werktijden, maar dit wordt niet altijd schriftelijk gedaan.
      
      27. De rechtbank is op basis van het voorgaande van oordeel dat het college zorgvuldig onderzoek heeft verricht naar het bestaan van het dienstrooster van de verbalisant. Uit dat onderzoek is gebleken dat het document niet bij het college berust, omdat het nooit heeft bestaan. De rechtbank acht dit gelet op de toelichting die het college heeft gegeven niet ongeloofwaardig. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat er toch een dienstrooster van deze verbalisant bestaat en dat dit dienstrooster bij het college berust. Het college heeft het Woo verzoek van eiser naar het oordeel van de rechtbank dan ook op goede gronden afgewezen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    28. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.
    
    29. Omdat de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb, ziet de rechtbank aanleiding om het college op te dragen het griffierecht aan eiser te vergoeden.
    
    30. De rechtbank zal het college daarnaast veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837, en wegingsfactor 1).
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 5 juli 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 7:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan belanghebbenden in de gelegenheid stelt om te worden gehoord voordat het op een bezwaar beslist.
    
    
    
      Ingevolge artikel 7:3, eerste lid, van de Awb kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien:
    
    a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
    b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
    c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
    d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij geen gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
    e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.
    
    
      
        Wet open overheid (Woo)
      
    
    
    
      Op grond van artikel 4.1 van de Woo kan eenieder een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
    
    
    
      Op grond van artikel 5.1, eerste lid, sub d en e van de Woo blijft het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit:
      (…)
    
    d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;
    e. nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.
    
    
      
        Verordening behandeling bezwaarschriften Breda 2004
      
    
    
    
      Artikel 11 (Hoorzitting)
    
    1. De commissie bepaalt plaats en tijdstip van de hoorzitting, waarin belanghebbenden en het verwerende bestuursorgaan in de gelegenheid worden gesteld zich in persoon of bij gemachtigde door de commissie te doen horen.
    
    
    
    
    
    
      
        CAO Gemeenten
      
      §2 | WERKTIJDEN
    
    
    
      Artikel 5.2 | Werktijdenregeling 
      De werkgever stelt een werktijdenregeling vast voor de werknemers in de organisatie. Als de standaardregeling in artikel 5.4 niet geldt voor de werknemer, dan geldt de bijzondere regeling in artikel 5.5.
    
    
    
      Artikel 5.4 | Standaardregeling voor de werktijden
    
    1. De standaardregeling geldt voor de werknemer die binnen de kaders van dit artikel zijn werktijden kan vaststellen.
    2. De werknemer verricht zijn werk binnen het dagvenster. Het dagvenster is van maandag tot en met vrijdag tussen 7.00 en 22.00 uur.
    3. Voor het begin van ieder kalenderjaar maakt de werkgever met de werknemer afspraken over de werktijden, de vakantie, het verlof en de planning van de werkzaamheden voor het komende jaar.
    4. Bij het afspreken van de werktijden geldt dat:
    a. hierover overeenstemming bereikt wordt tussen de werkgever en de werknemer;
    (…)
    5. Als de omstandigheden wijzigen, kunnen de afspraken over de werktijden worden aangepast.
    6. De werkgever en de werknemer overleggen 2 keer per jaar over de werktijden in relatie tot de planning van de werkzaamheden.
    (…)
  
  
     HR 9 oktober 2020, ECLI:NL:HR:2020:1597, r.o. 2.4. 
    https://pi.rechtspraak.minjus.nl/deeplink/ecli?id=ECLI:NL:HR:2020:1597 
  
  
     AbRvS 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:917, r.o 5.2 
  
  
     HR 22 april 2022, ECLI:NL:HR:2022:525, r.o. 2.4.1 en HR 25 november 2022, ECLI:NL:HR:2022:1739, r.o. 4.1.2 en 4.1.3.
  
  
     bijvoorbeeld AbRvS 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:837, r.o. 4.2 en AbRvS 5 juli 2017, |ECLI:NL:RVS:2017:1780, r.o. 3.4.
  
  
     bijvoorbeeld AbRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1675, r.o. 13.1, AbRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3027, r.o. 5.1 en AbRvS 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:922, r.o 4.4.1.