ECLI:NL:RVS:2024:2893, Raad van State, 17-07-2024, 202306382/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2023 heeft de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg het bestemmingsplan "Noorthey" vastgesteld. Het plan voorziet in woningbouw in het zuidelijke deel en in een recreatiebestemming in het noordelijke deel van het plangebied. [appellant] en anderen zijn eigenaren van camping "Noorthey", gelegen in het noorden van het plangebied. Behalve één vrijstaande woning is deze camping de enige bestaande bebouwing in het plangebied. In het plan wordt een maximum van 26 kampeerplaatsen toegestaan ter plaatse van de camping. [appellant] en anderen vinden dat het plan een beperking is ten opzichte van de bestaande feitelijke situatie van de camping en dat er onterecht geen ruimte wordt geboden voor uitbreiding. Daarom komen zij tegen het besluit in beroep.

202306382/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellanten], allen wonend of gevestigd te Leidschendam, gemeente Leidschendam-Voorburg (hierna samen: [appellant] en anderen),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juli 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Noorthey" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 27 mei 2024, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.H. Revermann, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door J. den Broeder en A.M. Versteeg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 13 januari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in woningbouw in het zuidelijke deel en in een recreatiebestemming in het noordelijke deel van het plangebied. [appellant] en anderen zijn eigenaren van camping "Noorthey", gelegen in het noorden van het plangebied. Behalve één vrijstaande woning is deze camping de enige bestaande bebouwing in het plangebied. In het plan wordt een maximum van 26 kampeerplaatsen toegestaan ter plaatse van de camping.
    [appellant] en anderen vinden dat het plan een beperking is ten opzichte van de bestaande feitelijke situatie van de camping en dat er onterecht geen ruimte wordt geboden voor uitbreiding. Daarom komen zij tegen het besluit in beroep.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    De gronden van het beroep
    Intrekking beroepsgrond
    4.       [appellant] en anderen hebben op de zitting hun beroepsgrond dat een deel van hun gronden ten onrechte buiten het plan is gelaten, ingetrokken.
    Feitelijke situatie onterecht niet positief bestemd
    5.       [appellant] en anderen betogen dat de raad onterecht de feitelijke situatie van de camping niet positief in het plan heeft bestemd. Hiertoe voeren zij ten eerste aan dat in het plan ten onrechte een maximum aantal van 26 kampeerplaatsen is opgenomen. Volgens [appellant] en anderen zijn er naast deze 26 verharde en volledig ingerichte kampeerplaatsen met alle benodigde elektra-, schoon water- en afvoervoorzieningen ook onverharde kampeerplekken aanwezig, waarop campers en caravans worden gestald en tenten worden geplaatst. Deze onverharde plaatsen worden voornamelijk gebruikt voor kortstondig verblijf in de vakantieperiode. [appellant] en anderen willen daarom dat het maximum van 26 uit de planregels komt te vervallen of in ieder geval wordt aangepast naar 32.
    Deze onverharde plaatsen bevinden zich ten zuiden van het deel van de camping met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en zijn gelegen in de bestemming "Groen". [appellant] en anderen voeren daarom ten tweede aan dat deze gronden ook de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" dienen te krijgen, in plaats van de bestemming "Groen", zodat het plan in overeenstemming is met de bestaande feitelijke situatie.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet is opgesteld om een herinrichting van de camping mogelijk te maken, het aantal van 26 is gebaseerd op de website van de camping zelf. Dit aantal is door de raad acceptabel geacht in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij stelt de raad dat het aantal van 26 al een verruiming is ten opzichte van de 15 plaatsen die waren toegestaan op grond van de beheersverordening "Beheersverordening 2017 Leidschendam-Voorburg" (hierna: de beheersverordening).
    De raad stelt zich verder op het standpunt dat de gronden met de onverharde plaatsen de bestemming "Groen" hebben gekregen, omdat deze gronden in het vorige plan ook een groenbestemming hadden. Volgens de raad is het enkele feit dat [appellant] en anderen deze gronden al jaren, in strijd met de beheersverordening, ten behoeve van de camping gebruiken geen reden om dit gebruik nu positief te bestemmen. Daarnaast heeft de raad op de zitting toegelicht dat de groenstrook deel uitmaakt van de "groene buffer" die in het plan rondom de geprojecteerde woonwijk ten zuiden van de camping komt te liggen.
    5.2.    Artikel 3.1.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. extensieve recreatie;
    b. groenvoorzieningen;
    c. houtopstanden;
    d. bos;
    e. plantsoenen;
    f. voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding;
    g. water;
    […]"
    Artikel 4.1.1 luidt:
    "De voor ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. een kampeerterrein waarin plaats wordt geboden aan maximaal 26 kampeerplaatsen;
    […]."
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat op het noordelijke deel van de camping met de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie" 26 verharde plaatsen aanwezig zijn, waaronder zes zogenoemde "comfort" plaatsen. Daarnaast zijn er op het zuidelijke deel van de camping met de bestemming "Groen" zeven onverharde plaatsen aanwezig.
    5.4.    In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan niet als zodanig heeft mogen vaststellen. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de raad, door 26 kampeerplaatsen te bestemmen op de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie", de feitelijke situatie heeft bestemd.
    Het feit dat de onverharde plaatsen waar [appellant] en anderen naar verwijzen feitelijk al langere tijd, in strijd met de groenbestemming van de beheersverordening, als zodanig worden gebruikt, brengt niet met zich dat de raad dat gebruik bij vaststelling van het plan had moeten legaliseren daar dat positief te bestemmen. Gebruik in strijd met de bestemming doet geen gerechtvaardigde verwachtingen ontstaan over een toe te kennen bestemming. Daarnaast mocht de raad bij de vaststelling van het plan meer gewicht toekennen aan het belang van de afscherming van de woonwijk door het aanbrengen van de "groene buffer" dan aan het belang van [appellant] en anderen bij een recreatiebestemming voor het zuidelijke deel van de camping.
    Het betoog slaagt niet.
    De mogelijkheden tot uitbreiding van de camping
    6.       [appellant] en anderen betogen dat de raad ten onrechte heeft nagelaten in de planregels en -verbeelding de mogelijkheid te bieden voor een uitbreiding van de camping, omdat zo’n uitbreiding noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de wijzigende marktomstandigheden in de recreatiesfeer.
    [appellant] en anderen willen daarom in de planregels een definitie van het begrip "kampeerplaats", waar alleen verharde en onverharde plaatsen met voorzieningen onder vallen. Op deze manier zouden plekken zonder voorzieningen niet onder de definitie en daarmee niet onder het maximum aantal van 26 plaatsen vallen, waardoor de camping de mogelijkheid krijgt om kampeerplekken zonder voorzieningen op het terrein in te passen.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de bedoeling van het plan met betrekking tot de camping is om de bestaande situatie, voor zover deze juridisch en ruimtelijk aanvaardbaar is, planologisch vast te leggen. De raad stelt dat het niet zijn bedoeling is geweest om met het plan mogelijkheden tot verdere uitbreiding van de camping te bieden, zeker nu het plan, ten opzichte van de beheersverordening, al een aanzienlijke verruiming van de planologische mogelijkheden biedt.
    6.2.    In het stelsel van de Wro is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en de raad op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
    6.3.    De Afdeling is niet gebleken dat er ten tijde van de vaststelling van het plan door [appellant] en anderen een zodanig concreet plan voor uitbreiding van de camping was voorgelegd, dat de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan had kunnen en moeten beoordelen. De raad heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor een verruiming van de planregeling.
    Daarnaast overweegt de Afdeling dat het plan al een verruiming van de planologische mogelijkheden biedt ten opzichte van de geldende beheersverordening. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de camping met deze omvang niet rendabel kan worden geëxploiteerd, en dat daarvoor een nog verdere verruiming noodzakelijk zou zijn. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan in verdergaande uitbreidingsmogelijkheden voor de camping had moeten voorzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Ten onrechte geen bouwvlak opgenomen
    7.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtszekerheid in het plan onvoldoende is geborgd, omdat de raad ten onrechte in de planverbeelding ter plaatse van de camping geen bouwvlak heeft opgenomen. Hoewel in het gehele gebied met de bestemming "Recreatie - Verblijfsreactie" gebouwd mag worden, zou de rechtszekerheid volgens [appellant] en anderen gediend worden door het opnemen van een bouwvlak.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het niet noodzakelijk is een bouwvlak in de planverbeelding op te nemen, omdat er binnen de gehele bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie" gebouwen gerealiseerd mogen worden. Volgens de raad is de rechtszekerheid daarom niet gediend met het opnemen van een bouwvlak.
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat op de verbeelding geen bouwvlak is opgenomen ter plaatse van de camping. Het grootste deel van de gronden waarop volgens [appellant] en anderen in een bouwvlak moet worden voorzien, kent de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie".
    Artikel 4.2.1. van de planregels luidt:
    "Op deze gronden mogen ten behoeve van de bestemming uitsluitend worden gebouwd:
    a. gebouwen;
    b. bouwwerken, geen gebouw zijnde."
    7.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de rechtszekerheid al geborgd is met de huidige planregels. Artikel 4.2.1 van de planregels staat het oprichten van gebouwen en bouwwerken immers toe binnen de gehele bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie". De Afdeling volgt [appellant] en anderen niet in de stelling dat het opnemen van een bouwvlak meer rechtszekerheid zou bieden.
    Het betoog slaagt niet.
    Watergang
    8.       [appellant] en anderen betogen dat de raad ten onrechte aan de bestaande watergang tussen de camping en de beoogde woonwijk de bestemming "Groen" heeft toegekend in plaats van de bestemming "Water". Volgens [appellant] en anderen is met de bestemming "Groen" niet voldoende gewaarborgd dat de watergang daadwerkelijk gehandhaafd zal blijven, ook al staat deze bestemming ook een watergang toe. Op de zitting hebben [appellant] en anderen toegelicht dat de watergang dient als afgrenzing van de camping, waardoor mensen van buitenaf minder snel het campingterrein betreden.
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de watergangen die in de beheersverordening geborgd waren met de bestemming "Primair Waterkering" in het nieuwe plan zijn geborgd met de bestemming "Water". De watergang waar [appellant] en anderen naar verwijzen was niet in de beheersverordening opgenomen, en is daarom ook niet in het nieuwe plan opgenomen. De raad stelt dat het hoogheemraadschap van Rijnland akkoord is gegaan met de planologische regeling met betrekking tot de watergang. Daarom heeft de watergang volgens de raad geen of nauwelijks betekenis voor het watersysteem in het plangebied.
    8.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de bestemming "Groen" aan de watergang kunnen toekennen, omdat de watergang past binnen de bestemmingsomschrijving van de bestemming "Groen". Uit wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, blijkt niet dat het bestaan van de watergang hiermee onvoldoende verzekerd is. Niet is gebleken dat de watergang van enige betekenis is voor het watersysteem, en het bestaan van de watergang daarom geborgd had moeten worden. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het hoogheemraadschap akkoord is met de planologische regeling met betrekking tot de watergang in het plan.
    Het betoog slaagt niet.
    Maximale bouwhoogte
    9.       [appellant] en anderen betogen dat de raad onterecht de maximale bouwhoogte van bijbehorende bouwwerken heeft vastgesteld op 4,5 m. In plaats daarvan had de hoogte volgens hen vastgesteld moeten worden op 7 m, zodat aangesloten wordt bij de daadwerkelijke bouwhoogte van het aanwezige campinggebouw.
    9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de in het plan bepaalde maximale goot- en bouwhoogten zeer gangbaar zijn voor bijbehorende bouwwerken, en zelfs relatief hoog voor bouwwerken in een buitengebied zoals het plangebied. De raad stelt dat bijbehorende bouwwerken, waar de betreffende planregel op ziet, per definitie bouwkundig en functioneel ondergeschikt zijn aan het hoofdgebouw. Hierdoor is een lagere bouwhoogte gebruikelijk. Daarnaast zou het verruimen van de bouwhoogte naar 7 m volgens de raad zorgen voor een verstoring van het ruimtelijk beeld. Een dergelijke verruiming zou niet aansluiten bij de ruimtelijke principes van het gebied, in het bijzonder gezien de status van het plangebied als onderdeel van een beschermd dorpsgezicht.
    9.2.    Artikel 4.2.2 van de planregels luidt:
    "[…];
    d. de goot- en bouwhoogte van bijbehorende bouwwerken mag niet meer bedragen dan 3 m, respectievelijk 4,5 m;
    e. indien ten tijde van de tervisielegging van het ontwerp van dit plan de goothoogte, dakhelling en/of bouwhoogte van gebouwen afwijkt van het vorenstaande, geldt de bestaande goothoogte, dakhelling en/of bouwhoogte voor deze gebouwen als maximum en mag deze niet worden vergroot."
    9.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat de vastgestelde maximale goot- en bouwhoogte van 3 m, respectievelijk 4,5 m in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Hierbij heeft de raad mogen betrekken dat het gaat om bijbehorende bouwwerken in het buitengebied. In de omstandigheid dat het huidige hoofdgebouw al dan niet een hoogte van 7 m zou hebben, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat eventuele toekomstige bijgebouwen even hoog dienen te mogen zijn. Het gaat immers om bijgebouwen, die per definitie ondergeschikt zijn aan dit hoofdgebouw.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
    884-1103