ECLI:NL:RBLIM:2023:6492, Rechtbank Limburg, 07-11-2023, ROE 23/1951 en ROE 23/1826
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-11-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening hangende beroep. Korsluiting. Lasten onder dwangsom vanwege opslag van materialen in strijd met het bestemmingsplan en oppervlakteverharding zonder daartoe benodigde omgevingsvergunning. Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding. Verweerder was daarom bevoegd en in beginsel verplicht om handhavend op te treden. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat verweerder in redelijkheid van de bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Eiser heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhaving. Verweerder heeft echter onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval op grond van de prioritering in het handhavingsbeleid tot handhaving is overgegaan. De voorzieningenrechter ziet evenwel aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 Awb te passeren, omdat verweerder dit gebrek heeft hersteld met hetgeen in het verweerschrift en ter zitting naar voren is gebracht. Het bestreden besluit kan daarom in stand blijven. Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de begunstigingstermijn van de opgelegde lasten te verlengen tot twaalf weken na deze uitspraak. Het beroep is ongegrond en het verzoek wordt afgewezen. Verweerder moet het griffierecht en de proceskosten vergoeden.

VOORZIENINGENRECHTER LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROE 23/1951 en ROE 23/1826
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 november 2023 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [verzoeker] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. P. Koeslag),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas 
    (gemachtigden: mr. J.R.P. Lamers en mr. N.M.W.B. Höppener).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 24 januari 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder lasten onder dwangsom aan eiser opgelegd. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 17 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en daarbij de lasten onder dwangsom gewijzigd. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (zaaknummer ROE 23/1826) en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummer ROE 23/1951).
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder. 
    
    
    
      Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaken. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    1. Eiser is eigenaar van het perceel, gelegen aan het adres [adres] in [woonplaats] , kadastraal bekend [kadaster] . Eiser heeft op dit perceel een montagebedrijf voor kassenbouw en kassenonderhoud. Verweerder heeft tijdens een controle op 3 november 2022 geconstateerd dat op dit perceel sprake is van buitenopslag van materialen en een aangebrachte oppervlakteverharding in de vorm van korrelmix en betonplaten. Naar aanleiding van deze constateringen heeft verweerder aan eiser bij brief van 15 december 2022 een voornemen kenbaar gemaakt tot het opleggen van twee lasten onder dwangsom. Eiser heeft naar aanleiding van dit voornemen zijn zienswijzen daarover ingediend. Bij het primaire besluit heeft verweerder overeenkomstig het voornemen twee lasten onder dwangsom aan eiser opgelegd. Verweerder heeft eiser daarbij gelast 1) om uiterlijk voor 24 juli 2023 alle buitenopslag op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden en 2) om uiterlijk voor 24 september 2023 de aangebrachte oppervlakteverharding te verwijderen en verwijderd te houden. Voor last 1 heeft verweerder een dwangsom opgenomen van 50.000 euro ineens en voor last 2 een dwangsom van 20.000 euro ineens.
    
    2. Aan de lasten onder dwangsom heeft verweerder ten grondslag gelegd dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan ‘Buitengebied Horst aan de Maas’ (hierna: het bestemmingsplan). De aanwezige buitenopslag op het perceel heeft verweerder in strijd geacht met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ op grond van artikel 3.5.1, onder a van het bestemmingsplan waarin de buitenopslag als strijdig gebruik wordt aangemerkt, hetgeen volgens verweerder een overtreding oplevert van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aangebrachte oppervlakteverharding heeft verweerder in strijd geacht met artikel 3.7 in combinatie met artikel 50.1 van het bestemmingsplan, omdat het op grond van die regels verboden is om zonder omgevingsvergunning paden en wegen aan te leggen en te verharden of andere oppervlakteverhardingen aan te brengen. Dat levert volgens verweerder een overtreding op van artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo.
    
    3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit herroepen en in plaats daarvan en een nieuw (gewijzigd) besluit genomen. Daarbij heeft verweerder de formulering van de lasten, de hoogte van de dwangsommen en de lengte van de begunstigingstermijnen aangepast.
    
    
      3.1.
      De lasten luiden ingevolge het bestreden besluit als volgt:
      
      
        
          Buitenopslag materialen:
        
        
          “Deze overtreding kan worden beëindigd (en beëindigd worden gehouden) wanneer u de buitenopslag van alle materialen op het perceel kadastraal bekend gemeente [plaats] , [kadaster] , verwijdert en verwijderd houdt. Hieronder verstaan wij onder andere de ijzeren balken en staven, glas(platen), hout, kozijnen, pallets, gereedschappen en voertuigen die zijn waargenomen tijdens de controle op 20 juni 2023 (en
        
        
          zijn neergelegd in het controlerapport van 21juni 2023).”
        
      
      
      
        
          Oppervlakteverharding: 
        
        
          “Deze overtreding kan worden beëindigd (en beëindigd worden gehouden) wanneer u het gebroken puin op het perceel kadastraal bekend gemeente [plaats] , sectie K, nummer 538, verwijdert en verwijderd houdt. Ook zullen dan de betontegels verwijderd moeten worden die te zien zijn op foto K in het controlerapport van 21 juni 2023.” 
        
      
      
    
    
      3.2.
      Verder heeft verweerder bij het bestreden besluit een meer uitgebreide motivering gegeven ten aanzien van de hoogte van de dwangsommen, onder matiging daarvan. Voor de buitenopslag van materialen heeft verweerder bij het bestreden besluit het dwangsombedrag gewijzigd naar 2.500 euro per week met een maximum van 10.000 euro en voor de aangebrachte oppervlakteverharding naar 5.000 euro per week met een maximum van 15.000 euro. 
      
    
    
      3.3.
      De begunstigingstermijnen van de opgelegde lasten heeft verweerder bij het bestreden besluit verlengd tot 1 november 2023. 
      
    
    
      3.4.
      Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Ter zitting heeft verweerder de begunstigingstermijn verder verlengd tot twee weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening. 
      
      
        
          Standpunt eiser
        
      
      
      4. Eiser is het niet eens met de opgelegde lasten onder dwangsom en voert - kort gezegd - aan dat het gebruik van de gronden past binnen het bestemmingsplan. Eiser wijst erop dat zijn bedrijf past binnen de bestemmingsplanregels en dat de materialen zijn opgeslagen ten dienste van het ter plaatse aanwezige bedrijf. Verweerder was daarom volgens eiser niet bevoegd om handhavend op te treden. Ook stelt eiser dat hij de erfverharding niet zelf heeft aangelegd en dat deze al aanwezig was toen hij het perceel in eigendom kreeg.
      Ten aanzien van de erfverharding voert eiser verder aan dat, voor zover al sprake zou zijn van een overtreding, handhavend optreden onevenredig is. Volgens eiser had verweerder van handhavend optreden moeten afzien omdat de erfverharding al aanwezig was vóórdat hij het perceel in eigendom kreeg. Ook voert eiser daartoe aan dat de erfverharding is (verwijderd en weer) aangebracht na contact met een ambtenaar van de gemeente en dat dit een overtreding van ondergeschikte aard en geringe betekenis is. Tot slot voert eiser aan dat handhavend optreden in strijd is met het beleid van verweerder. Eiser wijst er daarbij op dat beide overtredingen bij toeval zijn geconstateerd en dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom tegen deze overtredingen handhavend wordt opgetreden, gelet op de prioritering in dat beleid.
      
      
        
          Omvang van het geding
        
      
      
      5. De voorzieningenrechter doet op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. Dit brengt met zich dat de voorzieningenrechter overgaat tot het geven van een rechtmatigheidsoordeel over het bestreden besluit. In dit kader beoordeelt de voorzieningenrechter, aan de hand van de door eiser aangevoerde beroepsgronden, of verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot oplegging van de lasten onder dwangsom.
      
      6. Tussen partijen bestaat verschil van mening over de vraag of verweerder bevoegd was handhavend op te treden. Eiser stelt dat verweerder daartoe niet bevoegd is, omdat volgens eiser geen sprake is van een overtreding. Het geschil spitst zich verder toe op de vraag of verweerder in redelijkheid van de bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik heeft kunnen maken. 
      
      
        
          Juridisch kader
        
      
      
      7. Bij de beoordeling gaat de voorzieningenrechter uit van het volgende wettelijke kader.
      
      
        
          Wabo
        
      
      
    
    
      7.1.
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo - voor zover hier van belang - is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (b) het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald en (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. 
      
      
        
          Het bestemmingsplan
        
      
      
    
    
      7.2.
      Op grond van bestemmingsplan heeft het betreffende perceel de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. 
      
    
    
      7.3.
      Op grond van artikel 3.5.1 onder a van het bestemmingsplan wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan het gebruik van gronden buiten het bouwvlak voor buitenopslag. 
      
    
    
      7.4.
      Op grond van artikel 3.7 van het bestemmingsplan is voor het uitvoeren van een werk, geen gebouw zijnde, of van werkzaamheden het bepaalde in artikel 50 van het bestemmingsplan van toepassing verklaard. Op grond van artikel 50.1 van het bestemmingsplan is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning ter plaatse van de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren te doen of te laten uitvoeren, voor zover die werkzaamheden bestaan uit het aanleggen en verharden van wegen en paden en het aanleggen of aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen. 
      
    
    
      7.5.
      Op grond van artikel 50.3 van het bestemmingsplan verlenen burgemeester en wethouders de omgevingsvergunning als bedoeld in lid 50.1 alleen indien door de in lid 50.1 genoemde werken, geen bouwwerken zijnde, of van werkzaamheden, dan wel door de gevolgen daarvan, hetzij direct, hetzij indirect de waarden, belangen en/of functies die het plan beoogt te beschermen, niet blijvend onevenredige of niet onevenredig kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor het herstel van die waarden of functies niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind, tenzij hieraan door het stellen van voorwaarden voldoende tegemoet kan worden gekomen.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
      
        
          Is ten aanzien van de opslag van materialen sprake van een overtreding? 
        
      
      
      8. Eiser voert aan dat geen sprake was van een overtreding ten aanzien van de opslag van materialen, omdat de situatie op zijn perceel niet in strijd is met het bestemmingsplan. Eiser stelt dat zijn bedrijf werkzaamheden verricht ten behoeve van de glastuinbouwbedrijven in het gebied en dus een agrarisch hulpbedrijf is dat past binnen het bestemmingsplan. De materialen zijn geen opslag volgens eiser – waarbij eiser wijst op de definitie van opslag in artikel 1.103 van het bestemmingsplan – maar handelsvoorraad ten behoeve van zijn bedrijf. 
      
      9. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      9.1.
      Niet in geschil is dat de materialen niet in een bouwvlak zijn geplaatst en dat deze in de openlucht zijn geplaatst. De vraag die ter beoordeling voorligt is of de aanwezige materialen zijn aan te merken als ‘buitenopslag’ in de zin van (artikel 3.5.1 onder a van) het bestemmingsplan. Als dat zo is, dan is sprake van buitenopslag buiten het bouwvlak en dat is ingevolge het bestemmingsplan verboden (ongeacht ten behoeve van welk gebruik deze opslag dient).
      
    
    
      9.2.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat het begrip ‘opslag’ in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd. De begripsbepaling waarnaar eiser verwijst (artikel 1.103) ziet op ‘opslag van goederen met lage doorstoom’. Hieronder wordt op grond van deze begripsbepaling verstaan: “opslag van bulkgoederen, caravans, inboedel van woningen en daarmee gelijk te stellen goederen, waarbij slechts enkele verkeersbewegingen van derden per maand zijn toegestaan”.  In de enkele stelling van eiser dat van een dergelijke grootschalige opslag op zijn perceel geen sprake is, ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat de aanwezige materialen op eisers perceel niet als ‘buitenopslag’ in de zin van artikel 3.5.1 onder a van het bestemmingsplan zouden kunnen worden aangemerkt. Artikel 1.103 definieert immers niet de term ‘opslag’, maar de term ‘goederen met lage doorstroom’. 
      
    
    
      9.3.
      Bij gebrek aan een definitie in het bestemmingsplan (en een nadere duiding in de bestemmingsplantoelichting) sluit de voorzieningenrechter aan bij de betekenis van ‘opslag’ in het algemeen spraakgebruik, toegespitst op de ruimtelijk-planologische context van deze zaak. De voorzieningenrechter verstaat onder ‘opslag’ in de zin van het bestemmingsplan het tijdelijk plaatsen van goederen en materialen, al dan niet voor later gebruik. 
      
    
    
      9.4.
      Eiser heeft ter zitting toegelicht dat in het kader van zijn bedrijfsvoering materialen tijdelijk worden neergezet als bedrijfsvoorraad voor later gebruik (enkele dagen of weken later). De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit overeenkomt met ‘opslag’ zoals onder 9.3 weergegeven. Als het plaatsen van materialen slechts kortstondig en in een lopend bedrijfsproces plaatsvindt waarna de materialen vrijwel meteen weer worden weggehaald om te gebruiken in het productieproces, is in beginsel geen sprake van opslag, maar van dergelijke kortstondige plaatsing is hier geen sprake. Dat het handelsvoorraad is en neergezet wordt om later elders te gebruiken, maakt dan ook niet dat de op het perceel geplaatste materialen niet als (tijdelijke) opslag kunnen worden aangemerkt. De voorzieningenrechter is uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ook niet gebleken dat sprake is van een zodanig kleine of geringe hoeveelheid aan materialen, dat om die reden de kwalificatie als ‘opslag’ niet terecht zou zijn. 
      
    
    
      9.5.
      Nu op het perceel geen bouwvlak aanwezig is en evenmin tussen partijen in geschil is dat de materialen in de buitenlucht zijn opgeslagen, heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht geconcludeerd dat sprake is van het gebruik van het perceel voor buitenopslag buiten het bouwvlak, in strijd met artikel 3.5.1 onder a van het bestemmingsplan. Nu voor dit strijdig gebruik geen omgevingsvergunning verleend of van kracht is, heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht geconcludeerd sprake is van een overtreding van artikel 2,1 eerde lid aanhef onder c van de Wabo.
      
    
    
      9.6.
      De voorzieningenrechter komt gelet op hetgeen onder 9.5 is geoordeeld, niet toe aan de stelling van eiser dat de aanwezige materialen ten dienste staan van zijn bedrijf, dat hij als een agrarisch hulpbedrijf kwalificeert dat volgens eiser past binnen het bestemmingsplan. Op grond van artikel 3.5.1 onder a van het bestemmingsplan is geen enkele buitenopslag toegestaan, ook niet wanneer deze zou plaatsvinden ten behoeve van een ter plaatse toegestaan bedrijf. 
      
      
        
          Is ten aanzien van de oppervlakteverharding sprake van een overtreding? 
        
      
      
      10. De voorzieningenrechter stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat het op grond van (artikel 50.1 van) het bestemmingsplan verboden is om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning ter plaatse van de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ werken of werkzaamheden uit te voeren voor zover die bestaan uit het aanleggen en verharden van wegen en paden en het aanleggen of aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen. Eiser heeft deze strijdigheid met het bestemmingsplan niet bestreden, nu hij niet heeft betwist dat erfverharding in de vorm van korrelmix en betonplaten op zijn perceel is aangebracht zonder daartoe benodigde omgevingsvergunning. 
      
      11. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter staat hiermee dan ook voldoende vast dat de aanwezige erfverharding op het perceel van eiser in strijd is met die bepaling van het bestemmingsplan en dat dus sprake is van een overtreding van het in de Wabo opgenomen verbod om een dergelijk werk of dergelijke werkzaamheid uit te voeren zonder omgevingsvergunning. In zoverre is de last onder dwangsom terecht opgelegd. De vraag is wel of deze terecht is opgelegd aan eiser, omdat het de vraag is of het eiser is die dit verbod heeft overtreden. Daarop gaat de voorzieningenrechter hierna onder 12 e.v. in.
      
      
        
          Is eiser overtreder ten aanzien van de aangebrachte oppervlakteverharding? 
        
      
      
      12. Eiser voert aan dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt omdat hij de oppervlakteverharding niet zelf heeft aangebracht. Eiser stelt dat de verharding er al lag toen hij het perceel kocht. 
      
      13. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      13.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat de Wabo (en ook het bestemmingsplan) het uitvoeren van werken en werkzaamheden zonder daartoe benodigde omgevingsvergunning verbiedt. Daarbij is expliciet de uitvoeringshandeling, dus het aanleggen of aanbrengen van oppervlakteverhardingen, verboden zonder dat wettelijk is bepaald dat ook het in stand houden van een dergelijke oppervlakteverharding een overtreding oplevert (zoals dat bijvoorbeeld het geval is voor bouwwerken op grond van artikel 2.3a van de Wabo). Het enkel in stand houden van een door een rechtsvoorganger aangebrachte verharding levert daarom op zichzelf geen overtreding op van het aanlegverbod wanneer die verharding niet door de overtreder zelf is aangebracht. Enkel degene die de werkzaamheden zelf heeft verricht, kan daarom als overtreder van het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder b, van de Wabo worden aangemerkt. Het is dit artikel en deze overtreding (verbod om werkzaamheden uit te voeren zonder omgevingsvergunning) die verweerder ten grondslag legt aan deze (of aan dit deel van de) last onder dwangsom en niet overtreding van het verbod om gronden in strijd met een bestemmingsplan te gebruiken. De vraag is dus of het eiser is die, gelet op zijn stelling dat de verharding er al lag toen hij het perceel kocht, de betreffende werkzaamheden heeft uitgevoerd.
      
    
    
      13.2.
      
        Op grond van het verhandelde ter zitting neemt de voorzieningenrechter aan dat er reeds verharding (in de vorm van de betonplaten en korrelmix) aanwezig was op het perceel van eiser toen hij het perceel in eigendom kreeg. De voorzieningenrechter ziet hierin echter geen grond voor het oordeel dat eiser niet als overtreder kan worden aangemerkt. Eiser heeft ter zitting immers ook verklaard dat hij de aanwezige verharding (korrelmix of vergelijkbaar materiaal) tijdelijk heeft verwijderd en heeft gereinigd, de ondergrond heeft geëgaliseerd en vervolgens de korrelmix heeft teruggelegd. Nadat hij het worteldoek had weggehaald en het aanwezige puin had gewassen, heeft eiser zelf de verharding teruggeplaatst op het perceel al dan niet gemengd met ander gruis, waardoor de nu aanwezige korrelmix tot stand is gekomen. Ook heeft eiser ter zitting verklaard dat hij een deel van de betonplaten heeft weggehaald en een deel zelf heeft verlegd, waardoor de nu aanwezige betonplatenverharding tot stand is gekomen. 
        Daarmee staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende vast dat eiser werkzaamheden heeft verricht die zonder omgevingsvergunning verboden zijn. Dat dit werkzaamheden betreft aan reeds aanwezige verharding doet daar geen afbreuk aan; ook voor die werkzaamheden is (opnieuw) een omgevingsvergunning vereist. Verweerder heeft eiser dan ook terecht als overtreder aangemerkt. De voorzieningenrechter begrijpt dat het voor eiser onterecht voelt dat zijn werkzaamheden aan bestaande verharding hem overtreder maken, maar dat betekent niet dat hij het verbod om de betreffende werkzaamheden zonder omgevingsvergunning uit te voeren, niet overtreden heeft. De voorzieningenrechter gaat onder 16.2 nader in op de vraag of aanwezigheid van de eerdere verharding toen eiser het perceel kocht een bijzondere omstandigheid is die maakt dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. 
      
      
      
        
          Belangenafweging/bijzondere omstandigheden 
        
      
      
      
        14.	De voorzieningenrechter stelt voorop dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van een bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
    
    
      14.1.
      Eiser vindt handhavend optreden om een aantal redenen onevenredig, namelijk omdat de erfverharding al aanwezig was vóórdat hij het perceel in eigendom kreeg, omdat hij voorafgaand aan de werkzaamheden die hij heeft uitgevoerd, telefonisch contact heeft gehad met een ambtenaar van de gemeente, omdat het een overtreding van ondergeschikte aard en geringe betekenis is die bovendien gelegaliseerd kan worden en omdat handhavend optreden niet strookt met het handhavingsbeleid (prioriteringsbeleid) van verweerder. 
      
    
    
      14.2.
      De voorzieningenrechter beoordeelt of deze door eiser aangevoerde omstandigheden zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien.
      
      
        
          1. De oppervlakteverharding 
        
      
      
      15. Eiser voert aan dat de oppervlakteverharding, bestaande uit korrelmix en betonplaten, reeds aanwezig was toen hij het perceel kocht. Mocht al sprake zijn van een strijdigheid met het vigerende bestemmingsplan, dan was de erfverharding volgens eiser toegestaan onder het voorheen geldende bestemmingsplan en mocht dit gebruik dus worden voortgezet. 
      
      16. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      16.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat (gebruiks)overgangsrecht ziet op legaal bestaand ‘gebruik’ dat op de peildatum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan afwijkt van het bestemmingsplan. Het overgangsrecht beschermt dit legaal bestaande gebruik en geeft het recht dit voor te zetten. De bestemmingsplanregels die verweerder aan het bestreden besluit wat betreft de oppervlakteverharding ten grondslag heeft gelegd (artikel 3.7 en 50.1) zien echter op het uitvoeren werken of werkzaamheden zonder omgevingsvergunning en niet op de gebruiksregels zoals neergelegd in artikel 3.5 van het bestemmingsplan. De handhaving door verweerder is ten aanzien van de oppervlakteverharding dus niet gericht op gebruik van perceel voor doeleinden in strijd met het bestemmingsplan, maar op het uitvoeren van werken of werkzaamheden zonder daartoe vereiste omgevingsvergunning. Het gebruiksovergangsrecht waarop eiser kennelijk doelt, mist in dit geval dus toepassing. Dit overgangsrecht heeft geen beschermende werking ten aanzien een eerder, zonder vergunning uitgevoerd werk of uitgevoerde werkzaamheden. Niet aannemelijk is gemaakt dat de bestaande verharding legaal aanwezig was.
      
    
    
      16.2.
      Ondanks de onder 16.1 getrokken conclusie, moet verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel in de belangenafweging betrekken of het gebruik van de grond ten behoeve van verharding en het gebruik van die verharding een te respecteren recht is en wat de aard is van de veranderingen die eiser heeft aangebracht ten opzichte van de eerder bestaande oppervlakteverharding. De voorzieningenrechter stelt echter, op basis van hetgeen ter zitting is medegedeeld, vast dat de eerder bestaande verharding werd gebruikt ten behoeve van een bestaande rozenkwekerij. Dat is een agrarisch bedrijf. Onder 9.6 heeft de voorzieningenrechter in het midden gelaten of het bedrijf van verzoeker is aan te merken als agrarisch (hulp)bedrijf en als zodanig binnen het bestemmingplan past, maar op deze plek kan de rechtbank dat niet in het midden laten. Op grond van de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ is op het perceel, voor zover hier relevant, agrarisch bedrijfsmatig grondgebruik toegestaan. Een agrarisch bedrijf is in het bestemmingsplan, voor zover relevant, gedefinieerd als “een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen, waaronder mede begrepen houtteelt, en/of het houden van dieren”. Zoals gezegd valt een rozenkwekerij daaronder. Het bedrijf van eiser valt daar niet onder. Een agrarisch hulpbedrijf, voor zover daarvan in het geval van eiser sprake zou zijn, valt in het bestemmingsplan onder de bestemming ‘bedrijf’ en is op het perceel niet toegestaan. Dat betekent dat de bestaande verharding was aangelegd en werd gebruikt ten behoeve van een ingevolge de bestemming toegestaan bedrijf en dat de huidige verharding is aangelegd en wordt gebruikt ten behoeve van niet toegestane doeleinden. Voor zover al sprake zou zijn van legaal aanwezige verharding, moet worden geconstateerd dat het gebruik daarvan is gewijzigd van agrarisch naar niet-agrarisch. Van een bijzondere omstandigheid die handhavend optreden tegen die niet-agrarische verharding onevenredig maakt, kan dan niet worden gesproken.
      
      
        
          2. Voorafgaand contact met gemeenteambtenaar
        
      
      
      17. Eiser voert aan dat hij medio 2018 telefonisch contact heeft gezocht met verweerder over de vraag of het was toegestaan om de korrelmix terug te plaatsen en dat daaruit niet naar voren is gekomen dat het aanbrengen van (nieuwe) verharding niet was toegestaan.
      
      18. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      18.1.
      Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hij hiermee niet heeft beoogd een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel nu dit onvoldoende concreet is, maar dat hij wel van mening is dat verweerder dit in de belangenafweging had moeten betrekken. 
      
    
    
      18.2.
      De voorzieningenrechter acht de stelling van eiser ook onvoldoende onderbouwd om aan te merken als bijzondere omstandigheid. Eiser heeft in beroep en ter zitting weliswaar gesteld dat hij met een ambtenaar heeft besproken dat de korrelmix kon worden (terug)geplaatst, maar eiser heeft daarbij niet toegelicht wat hij precies met de betreffende ambtenaar heeft besproken en wat de inhoud en context van die bespreking was. Hieruit volgt dan ook niet dat eiser de korrelmix enkel en alleen heeft aangebracht op basis van dit contact met de gemeente. Ook blijkt daaruit niet dat van eiser niet kon worden verwacht dat hij zelf onderzoek verrichte naar de ter plaatse toegelaten situatie op grond van het bestemmingsplan en naar de mogelijke gevolgen van het aanbrengen van die verharding. Dat verweerder dit in de belangenafweging had moeten betrekken en dat handhavend optreden om die reden onevenredig zou zijn, volgt de voorzieningenrechter dan ook niet.  
      
      
        
          3. Geringe ernst van de overtreding?
        
      
      
      19. Eiser voert verder aan dat de oppervlakteverharding een overtreding van geringe aard is en dat dit van ondergeschikte betekenis is. Eiser verwijst daarbij naar uitspraak van deze rechtbank van 2 december 2020, waaruit volgens eiser volgt dat verweerder niet tot handhaving hoeft over te gaan ten aanzien van reeds aangebrachte korrelmix wanneer die werkzaamheden van ondergeschikte betekenis zijn. Ook is eiser van mening dat verweerder op grond van artikel 50.3 van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning had moeten verlenen en dat zijn verzoek tot legalisatie ten onrechte door verweerder is afgewezen. 
      
      20. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      20.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat het in deze zaak gaat om de opgelegde lasten onder dwangsom en dat de vraag of verweerder een omgevingsvergunning kan verlenen voor de oppervlakteverharding niet in deze procedure voorligt. Verweerder heeft het verzoek om legalisatie bij brief van 14 juli 2023 gemotiveerd afgewezen. Indien eiser desondanks een nader, voor bezwaar en beroep vatbaar standpunt van verweerder wil verkrijgen, dan kan hij daartoe een aanvraag om een omgevingsvergunning bij verweerder indienen. Voor onderhavige procedure moet worden vastgesteld dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat er geen voor verlening in aanmerking komende vergunningaanvraag is gedaan, en dat er ook anderszins geen zicht op legalisatie is, nu verweerder heeft aangegeven de verharding niet te willen legaliseren. Dat standpunt acht de voorzieningenrechter niet evident onredelijk, gelet op de bestemming van het perceel en gelet op de omgeving.
      
    
    
      20.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de overtreding niet van geringe aard en ernst (van ondergeschikte betekenis) is. Daartoe verwijst de voorzieningenrechter naar de foto’s van verweerder zoals vastgelegd tijdens de uitgevoerde controles, waaruit blijkt dat sprake is van een oppervlakteverharding van meer dan geringe omvang. Ter zitting is geconcretiseerd dat het om een oppervlakte van ongeveer 3000 m² aan verharding gaat. 
      
      
        
          4. Strijd met het handhavingsbeleid?
        
      
      
      21. Eiser voert verder aan dat handhavend optreden in strijd is met het beleid van verweerder. Eiser verwijst daarvoor naar het handhavingsbeleid van verweerder, waaruit blijk dat door verweerder wordt gehandhaafd op grond van een daarvoor aangehouden prioritering. Het handhaven op bouwen of gebruiken in strijd met het bestemmingsplan is niet opgenomen in de prioriteitenlijst. In die gevallen bepaalt het beleid van verweerder dat er niet direct actie wordt ondernomen in de vorm van handhaving, terwijl verweerder dat in het geval van eiser wel heeft gedaan, zonder dat sprake is van een verzoek om handhaving. Verweerder heeft de verharding bij toeval ontdekt. Volgens eiser is daarom sprake van willekeur en heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom in het geval van eiser tot handhavend optreden is overgegaan. 
      
      22. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      22.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat uit het handhavingsbeleid van verweerder volgt dat het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan en het aanleggen van verhardingen zonder daartoe benodigde omgevingsvergunning niet in de prioriteringslijst is opgenomen. Op grond van het beleid kan daarom geconcludeerd worden dat de overtredingen die in dit geval zijn geconstateerd geen of slechts een lage prioriteit hebben voor verweerder. 
      
    
    
      22.2.
      De voorzieningenrechter overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling  prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Handhavingsbeleid mag er echter niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nooit wordt opgetreden. Naar oordeel van de voorzieningenrechter is het aan verweerder om na het constateren van een overtreding een afweging te maken over handhavend optreden, rekening houdende met het beleid. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder dat bij het bestreden besluit niet op een inzichtelijke wijze heeft gedaan.
      
    
    
      22.3.
      Het bestreden besluit geeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter namelijk geen blijk van een consistente toepassing van het door verweerder gehanteerde beleid. Verweerder heeft bij het bestreden besluit immers niet gemotiveerd waarom ondanks de lage prioritering verweerder in dit geval toch tot handhaving is overgegaan. Ter zitting heeft verweerder erkend dat de betreffende overtredingen niet in de prioriteringslijst van het handhavingsbeleid zijn opgenomen, waardoor deze overtredingen niet de focus hebben voor verweerder in het kader van toezicht en handhaving. De voorzieningenrechter neemt daarbij ook in aanmerking dat niet is gebleken van belangen van derden of een ingediend verzoek tot handhaving en dat uit het bestreden besluit evenmin blijkt welke belangen verweerder ten grondslag heeft gelegd aan de afweging om handhavend op te treden. Verweerder heeft in het bestreden besluit immers enkel de overtredingen vermeld en beschreven hoe eiser die overtredingen kan opheffen, zonder daarbij te motiveren welke overwegingen ten grondslag liggen aan het besluit van verweerder om handhavend op te treden. De voorzieningenrechter is daarom met eiser van oordeel dat verweerder het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd. 
      
    
    
      22.4.
      
        De voorzieningenrechter ziet evenwel aanleiding om voormeld gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, nu verweerder dit gebrek heeft hersteld met hetgeen in het verweerschrift en ter zitting naar voren is gebracht. Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat het enkele feit dat een overtreding niet in de prioriteitenlijst is opgenomen niet betekent dat tegen dergelijke overtredingen niet handhavend wordt opgetreden. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat de prioriteitenlijst enkel een instrument is voor verweerder om de focus te bepalen waarop handhaving wordt ingezet, mede gelet op de beschikbare capaciteit, zonder dat dit doorslaggevend is bij de vraag of wel of niet tegen een overtreding handhavend wordt opgetreden. Op dit moment heeft verweerder, zo is ter zitting toegelicht, ruim voldoende capaciteit om ook overtredingen zoals de onderhavige op te pakken. In dit geval heeft verweerder van belang geacht dat geen sprake is van een overtreding van geringe aard of ernst en dat evenmin sprake is van een overtreding die slechts een minimale ruimtelijke impact heeft. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat het gaat om een grote hoeveelheid buitenopslag en een aanzienlijke oppervlakte aan verharding van circa 3000 m². Hierdoor heeft verweerder handhaving in dit geval niet onevenredig geacht. Met deze nadere motivering heeft verweerder het voorgenoemde motiveringsgebrek hersteld. Het geconstateerde gebrek vormt daarom, hoewel de beroepsgrond terecht naar voren is gebracht, geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.
        
          Conclusie
        
      
      
      
        23.	De voorzieningenrechter is op grond van voorgaande overwegingen van oordeel dat verweerder bevoegd was handhavend op te treden en dat verweerder in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Eiser heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhaving. Met het oog op het algemeen belang bij handhaving en het belang dat verweerder hecht aan naleving van het bestemmingsplan, heeft verweerder in redelijkheid kunnen besluiten de opgelegde lasten onder dwangsom, zoals bij het bestreden besluit gewijzigd, in stand te laten.
      
      
    
    
      23.1.
      Het beroep is ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter direct op het beroep beslist, moet het verzoek om een voorlopige voorziening – een voorziening totdat op het beroep is beslist – reeds om die reden worden afgewezen. 
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
      
      
    
    
      23.2.
      De  voorzieningenrechter ziet - mede in het verzoek daartoe van eiser ter zitting -  aanleiding om de begunstigingstermijn te verlengen tot twaalf weken na deze uitspraak met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat uit het handhavingsbeleid van verweerder volgt - en verweerder ter zitting heeft erkend - dat de onderhavige overtredingen geen (hoge) prioriteit hebben, dat geen belangen van derden bij de zaak zijn betrokken en dat door het verlengen van de begunstigingstermijn geen onomkeerbare situatie of schade zal ontstaan. Dat betekent dat eiser een nadere termijn kan worden gegund en ook moet worden gegund. Dat eiser ingevolge de lasten de opslag ter plaatse moet beëindigen en de verharding waar die opslag op staat moet verwijderen, komt er feitelijk immers op neer dat eiser zijn bedrijfsactiviteiten elders moet ontplooien. De voorzieningenrechter acht het daarom redelijk om eiser een termijn te geven tot twaalf weken na deze uitspraak om een andere locatie te zoeken voor de opslag. 
      
      
        
          Griffierecht en proceskosten
        
      
      
    
    
      23.3.
      Naar aanleiding van het in beroep geconstateerde gebrek in het bestreden besluit, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om op grond van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb te bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 184,- dient te vergoeden. Dat geldt ook voor de proceskosten die de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vaststelt op € 2.511,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift, één punt voor het indienen van het verzoekschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      ­ verklaart het beroep ongegrond;
      ­ wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
      ­ bepaalt dat de begunstigingstermijn van de bij het bestreden besluit opgelegde lasten onder dwangsom wordt verlengd tot twaalf weken na bekendmaking van deze uitspraak; 
      ­ veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.511,-;
      ­ draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht van € 184,- aan hem te vergoeden.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      7 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzieningenrechter is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 7 november 2023. 
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
  
  
     Vastgesteld op 19 december 2017.
  
  
     Verbod om zonder omgevingsvergunning gronden te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
  
  
     Verbod om zonder omgevingsvergunning werken of werkzaamheden uit te voeren.
  
  
     Artikel 2.1, aanhef en eerste lid, onder c, van de Wabo, in combinatie met de bestemmingsomschrijving of (algemene) gebruiksregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Zie onder meer uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 28 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2457.
  
  
     Verweerder heeft desgevraagd aangegeven dat voor de verharding nooit een omgevingsvergunning is verleend.
  
  
     ECLI:NL:RBLIM:2020:9462.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1410 en van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961.