ECLI:NL:RVS:2024:370, Raad van State, 31-01-2024, 202204719/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] gezamenlijk een boete van € 20.500,- opgelegd vanwege de onttrekking van de woning aan de [locatie 1]in Amsterdam aan de woningvoorraad. [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] huurden ten tijde van belang de woning aan de [locatie 1]. Zij stonden toen ook op het adres ingeschreven in de basisregistratie personen. Naar aanleiding van een ‘melding woonfraude’ op 19 juli 2019 dat de woning aan toeristen zou worden verhuurd, hebben toezichthouders op 20 juli 2019 een bezoek aan de woning gebracht. Uit het rapport van bevindingen dat van dat bezoek is opgemaakt blijkt dat de toezichthouders tien toeristen in de woning hebben aangetroffen. De toeristen hadden voor twee nachten geboekt en hadden de gehele woning gehuurd.

202204719/1/A2.
    Datum uitspraak: 31 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    1.       [appellant A], wonend te [woonplaats],
    2.       [appellant B], wonend te [woonplaats],
    3.       [appellant C], wonend te [woonplaats],
    4.       [appellant D], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 juli 2022 in zaak nrs. 20/6062, 20/6064, 20/5979 en 20/6063 in het geding tussen:
    [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] gezamenlijk een boete van € 20.500,- opgelegd vanwege de onttrekking van de woning aan de [locatie] in Amsterdam aan de woningvoorraad.
    Bij onderscheiden besluiten van 13 oktober 2020 heeft het college het door [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 14 april 2022 heeft het college de besluiten van 13 oktober 2020 herzien en de aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] gezamenlijk opgelegde boete verlaagd naar € 11.600,-.
    Bij uitspraak van 5 juli 2022 heeft de rechtbank het beroep van [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] gezamenlijk hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2024, waar [appellant D], bijgestaan door mr. I.S. El Boutaibi, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.L. Brinks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] huurden ten tijde van belang de woning aan de [locatie 1](hierna: de woning). Zij stonden toen ook op het adres ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp).
    2.       Naar aanleiding van een ‘melding woonfraude’ op 19 juli 2019 dat de woning aan toeristen zou worden verhuurd, hebben toezichthouders op 20 juli 2019 een bezoek aan de woning gebracht. Uit het rapport van bevindingen dat van dat bezoek is opgemaakt blijkt dat de toezichthouders tien toeristen in de woning hebben aangetroffen. De toeristen hadden voor twee nachten geboekt en hadden de gehele woning gehuurd.
    Bestreden besluitvorming en aangevallen uitspraak
    3.       Aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] is gezamenlijk een boete van - aanvankelijk - € 20.500,- opgelegd, omdat de woning volgens het college hotelmatig werd geëxploiteerd en die exploitatie niet onder een legale vorm van toeristische verhuur kan worden geschaard. Zo is niet voldaan aan de voorwaarden van het gemeentelijk beleid dat de vakantieverhuur moet worden gemeld en dat aan maximaal vier toeristen mag worden verhuurd. Hiermee is de woning zonder de daartoe vereiste vergunning aan de woonruimtevoorraad onttrokken, aldus het college.
    4.       Bij besluit van 14 april 2022 heeft het college uiteengezet dat het feit dat de woning is verhuurd aan meer dan vier personen een ernstige overtreding is, maar minder ernstig is dan overtredingen waarbij woningen ongecontroleerd uit de woningvoorraad verdwijnen. Niet is gebleken dat de woning niet permanent werd bewoond. Gelet hierop heeft het college aanleiding gezien de boete te matigen. In de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 zijn de boetetabellen gewijzigd en is de hoogte van de boete voor overschrijding van het aantal personen vastgesteld op een bedrag van € 11.600,-. Volgens het college zijn er geen andere bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot verdere matiging van de boete en blijven de besluiten van 13 oktober 2020 voor het overige in stand.
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de boete niet verdergaand heeft hoeven matigen.
    Hoger beroep
    6.       [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] kunnen zich met het oordeel van de rechtbank niet verenigen en hebben hoger beroep ingesteld. Partijen zijn het erover eens dat [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] de woning zonder vergunning hebben onttrokken aan de bestemming tot bewoning. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de opgelegde boete van € 11.600,- verder moet worden gematigd. Verder betogen [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld tot vergoeding van de door hen gemaakte kosten van het beroep.
    Matiging boete
    7.       [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan de boete verder had moeten worden gematigd. Zo is de woning slechts voor een korte periode (vijf dagen) verhuurd, waarmee de impact van de verhuur op de leefbaarheid van de stad zeer beperkt is gebleven. Ten tijde van de verhuur was het ook toegestaan om een woning gedurende zestig dagen per jaar aan toeristen te verhuren. Verder is de woning uitsluitend verhuurd gedurende de periode dat [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] zelf met vakantie waren. Er is daarom geen sprake van een situatie waarin de woning voor langere duur niet voor bewoning werd gebruikt. Het gaat verder om een koopwoning, en niet om een sociale huurwoning. De verhuur had daarom geen negatief effect op de doorstroming op de woningmarkt. [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] hadden voorts hoofdverblijf in de woning en stonden op het adres van de woning geregistreerd in de brp. De woning bevindt zich ook niet in een verbodswijk voor toeristenverhuur. Ten slotte is er tijdens de verhuur geen overlast veroorzaakt. Doordat de omwonenden geen geluidsoverlast of privacy schendingen hebben ondervonden door de verhuur, is de impact van die verhuur op de leefbaarheid van de stad zeer beperkt gebleven.
    [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] betogen voorts dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel wordt gehandeld. In dit kader verwijzen zij naar een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:7839, die later is bevestigd door de Afdeling in haar uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2850, en waarin de boete is gematigd naar € 10.000,-. In die zaak was de woning ook kort verhuurd en uitsluitend gedurende de periode dat de overtreders met vakantie waren, stonden de overtreders ingeschreven op het adres in de brp en hadden zij hoofdverblijf in de woning. In zoverre is de zaak dus vergelijkbaar. Weliswaar hadden de appellanten in de zaak die heeft geleid tot voormelde uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020 de woning aan zes toeristen verhuurd, en niet aan tien, maar daar staat tegenover dat die zes toeristen overlast hadden veroorzaakt voor de omwonenden, terwijl de tien toeristen in de onderhavige zaak geen overlast hebben veroorzaakt. Dat er geen overlast is veroorzaakt, dient zwaarder te wegen dan dat de woning niet aan zes, maar aan tien personen is verhuurd. Gelet hierop had de boete gematigd moeten worden naar (maximaal) € 10.000,-, aldus [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D].
    7.1.    In de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020, zoals deze luidde met ingang van 1 april 2022, is in tabel 4 in bijlage 3 voor de hoogte van de boete die wordt opgelegd bij overtredingen in het kader van vakantieverhuur onderscheid gemaakt tussen i) ernstige overtredingen vanwege het effect op de woonruimtevoorraad en leefbaarheid, ii) leefbaarheidsovertredingen en iii) administratieve overtredingen. Is sprake van een ernstige overtreding, dan bedraagt de hoogte van de boete € 21.750,-, bij een leefbaarheidsovertreding wordt een boete opgelegd van € 11.600,- en bij een administratie overtreding een boete van € 8.700,-.
    In tabel 4 is voorts per categorie aangegeven welke overtredingen daar onder vallen. Zo gaat het bij leefbaarheidsovertredingen om een overschrijding van het aantal nachten, overschrijding van het aantal personen of vakantieverhuur in een sociale woning. Is één van deze overtredingen begaan, dan bedraagt de boete € 11.600,-, zo volgt uit de tabel. In tabel 6 is gespecificeerd welke boete wordt opgelegd in het geval er sprake is van overtreding van meer dan één voorschrift (de "cumulatietabel overtredingen toeristische verhuur (tabel 4 vakantieverhuur of tabel 5 B&B)").
    7.2.    [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] hadden de woning aan tien toeristen verhuurd. Daarmee hebben zij het voorschrift dat de woning aan maximaal vier toeristen mag worden verhuurd overtreden. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 voortvloeit dat hiervoor een boete van € 11.600,- wordt opgelegd.
    Van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot matiging van deze boete is niet gebleken. De argumenten die [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] in dit kader hebben aangevoerd, komen neer op de redenering dat de boete zou moeten worden gematigd, omdat zij slechts één voorschrift van vakantieverhuur hebben overtreden, en niet ook andere voorschriften. Dit is geen bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft tot matiging. Als sprake zou zijn geweest van overtreding van meerdere voorschriften, zou de boete hoger zijn uitgevallen. De stelling van [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] dat het ontbreken van overlast voor direct omwonenden tot matiging dient te leiden, volgt de Afdeling evenmin. Daargelaten dat de omstandigheid dat de direct omwonenden kennelijk niet hebben geklaagd over overlast niet betekent dat er geen overlast zou zijn geweest, beperkt het leefbaarheidscriterium zich niet tot direct omwonenden. Met het college is de Afdeling van oordeel dat het verhuren van de woning aan fors meer toeristen dan is toegestaan (tien in plaats van vier) een negatieve invloed heeft op de leefbaarheid in de omgeving. Het gaat om een ernstige overtreding die de hoogte van de boete rechtvaardigt.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    7.3.    Anders dan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] betogen, heeft het college door de boete niet verder te matigen niet in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Zoals [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] zelf al aangeven, hebben zij de woning aan meer toeristen verhuurd dan de appellanten in de zaak die heeft geleid tot voormelde uitspraak van 2 december 2020. Dat een relevant verschil te vinden zou zijn in het feit dat de toeristen in hun geval, anders dan in de zaak die heeft geleid tot voormelde uitspraak, geen overlast zouden hebben veroorzaakt, volgt de Afdeling, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Proceskosten in beroep
    8.       [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] betogen ten slotte dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken ten laste van het college. Zonder dat zij een beroepsprocedure aanhangig hadden gemaakt, zou het college de boete niet gematigd hebben naar € 11.600,-. Zij waren aldus genoodzaakt proceskosten te maken, en die dienen te worden vergoed door het college, aldus [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D].
    8.1.    Dit betoog slaagt. Door de boete te matigen, is het college gedeeltelijk teruggekomen van zijn besluiten van 13 oktober 2020. Dit betekent ook dat het college in ieder geval gedeeltelijk aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] tegemoet is gekomen. Gelet hierop had de rechtbank het college moeten veroordelen in de vergoeding van de kosten die [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] in beroep hebben gemaakt. Vergoeding van kosten in bezwaar is niet aan de orde, reeds omdat niet is gebleken dat in bezwaar kosten zijn gemaakt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover zij heeft nagelaten het college te veroordelen in de vergoeding van de kosten die [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] in beroep hebben gemaakt. Voor het overige moet de aangevallen uitspraak worden bevestigd.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden. Het gaat hierbij om de kosten die zowel in beroep als hoger beroep door [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] zijn gemaakt. [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] hebben gezamenlijk één beroep ingediend. Bij het instellen en motiveren daarvan van werden zij nog niet bijgestaan door een rechtsbijstandverlener. Op de zitting bij de rechtbank wel. Dat betekent dat daarvoor één punt wordt toegekend. Het hoger beroepschrift is door diezelfde rechtsbijstandverlener ingediend. Hij was ook op de zitting bij de Afdeling. Dat betekent dat voor het hoger beroep twee punten worden toegekend. De waarde van een punt is in 2024 € 875,-. Het college dient derhalve € 2.625,- aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 juli 2022 in zaak nrs. 20/6062, 20/6064, 20/5979 en 20/6063,  voor zover de rechtbank daarin heeft nagelaten het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.625,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,- vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2024
    752