ECLI:NL:RVS:2023:4747, Raad van State, 20-12-2023, 202206190/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het verbouwen en het wijzigen van het gebruik van het pand aan de [locatie] te Beverwijk ten behoeve van een shishalounge afgewezen. [appellant] exploiteert in het pand aan de [locatie] in Beverwijk een winkel in telecommunicatieapparatuur, overige telecommunicatie en reparatie van overige consumentenartikelen. In een gedeelte van het pand exploiteert [appellant] een "money transfer" kantoor en sinds omstreeks 2014 in een ander gedeelte een shishalounge. [appellant] heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een gedeelte van het pand en het wijzigen van het gebruik ten behoeve van een shishalounge. Bij het besluit van 20 januari 2021 heeft het college de aanvraag afgewezen, omdat het gebruik van het pand als shishalounge in strijd is met het bestemmingsplan "Woongebied Oost". Het college is niet bereid af te wijken van het bestemmingsplan, omdat de aanvraag niet voldoet aan de voorwaarden voor afwijking.

202206190/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 december 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] handelend onder de naam Millennium Internetcafé & Belhuis (hierna: [appellant]), wonend te Beverwijk,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 27 september 2022 in zaak nr. 21/5874 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 januari 2021 heeft het college de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het verbouwen en het wijzigen van het gebruik van het pand aan de [locatie] te Beverwijk (hierna: het pand) ten behoeve van een shishalounge afgewezen.
    
    Bij besluit van 11 september 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.H.J. Koster, rechtsbijstandverlener te Beverwijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Stengs en M. van Zaanen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       [appellant] exploiteert in het pand aan de [locatie] in Beverwijk een winkel in telecommunicatieapparatuur, overige telecommunicatie en reparatie van overige consumentenartikelen. In een gedeelte van het pand exploiteert [appellant] een "money transfer" kantoor en sinds omstreeks 2014 in een ander gedeelte een shishalounge.
    
    2.       [appellant] heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een gedeelte van het pand en het wijzigen van het gebruik ten behoeve van een shishalounge.
    
    Bij het besluit van 20 januari 2021 heeft het college de aanvraag afgewezen, omdat het gebruik van het pand als shishalounge in strijd is met het bestemmingsplan "Woongebied Oost". Het college is niet bereid af te wijken van het bestemmingsplan, omdat de aanvraag niet voldoet aan de voorwaarden voor afwijking.
    
    De rechtbank heeft de weigering van het college in de uitspraak van 27 september 2022 in stand gelaten.
    
    3.       Ter plaatste geldt het bestemmingsplan "Woongebied Oost". Het pand heeft onder meer de bestemming "Gemengd" met de aanduiding "detailhandel".
    
    4.       Het gebruik van het pand als shishalounge is op zichzelf in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Woongebied Oost". Ter plaatse van de bestemming "Gemengd" zijn namelijk geen zelfstandige horeca-activiteiten toegestaan. Tussen partijen is in geding of het gebruik van het pand als shishalounge beschermd wordt door het gebruiksovergangsrecht.
    
    De relevante bepalingen
    
    5.       Artikel 4, aanhef en onder b, e en g, van de planregels, luidt:
    
    "De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    dienstverlening, uitsluitend op de begane grond; alsmede ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel': detailhandel op de begane grond; ondergeschikte horeca, [...]."
    
    Artikel 1.56, van de planregels, luidt:
    
    "Ondergeschikte horeca: het als ondergeschikte nevenactiviteit mede verstrekken van uitsluitend dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse."
    
    Artikel 31.2, onder a en d, van de planregels, luidt:
    
    "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    
    d. Het bepaalde onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    
    Van 19 maart 2015 tot 28 november 2019 gold ter plaatse de beheersverordening "Wijkertoren-Overbos" (hierna: de beheersverordening) waarin het pand de bestemming "Gemengd" in de zone "Wonen" had.
    
    Artikel 3.1, aanhef en onder j, van de regels van de beheersverordening, luidt:
    
    "De voor "Zone Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor de functies die zijn aangegeven op de bij deze regels behorende verbeelding, te weten:
    
    dienstverlenende bedrijven, detailhandel en horeca ter plaatse van het besluitsubvlak "gemengd", met dien verstande dat horeca uitsluitend mag worden uitgeoefend ter plaatse van het besluitsubvlak "horeca" voor zover deze behoort tot de categorieën 1 t/m 2 van de in Bijlage 2 bij deze regels opgenomen Staat van horeca-activiteiten."
    
    Artikel 11.2, onder a en d, van de regels van de beheersverordening, luidt:
    
    "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    
    d. Het bepaalde onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    
    Ter plaatse gold van 23 maart 2005 tot 9 maart 2015 het bestemmingsplan "Wijkertoren-Overbos 2005" waarin het pand de bestemming "Gemengde bestemming" had.
    
    Artikel 10, eerste lid, onder a en e, van de planregels, luidde:
    
    "De op de plankaart voor "Gemengde bestemming" aangewezen gronden zijn uitsluitend bestemd voor:
    
    a. detailhandel;
    
    […]
    
    e. voor de gronden met de nadere aanwijzing "horeca": tevens voor horecabedrijven, voor zover deze behoren tot de categorie 1 van deze voorschriften deel uitmakende "Staat van horeca-activiteiten".
    
    Artikel 1, onder 23, van de planregels, luidde:
    
    "Horeca:
    
    a. het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en etenswaren, overwegend voor gebruik ter plaatse;
    
    b. het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie."
    
    Artikel 14, eerste lid, van de planregels, luidde:
    
    "Het is verboden de gronden en de op de grond voorkomende bebouwing te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming."
    
    Overgangsrecht
    
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het pand als shishalounge niet wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht en dat er dus een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik nodig was. Volgens [appellant] werd het pand voorafgaand aan de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Wijkertoren-Overbos 2005" gebruikt als internetcafé en betekent dit dat alle vormen van horeca zijn toegestaan.
    
    6.1.    Op grond van het in artikel 31.2 van de planregels neergelegde gebruiksovergangsrecht van het geldende bestemmingsplan "Woongebied Oost" mag het gebruik van een bouwwerk dat bestond op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Dat is alleen anders als het gebruik in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    De beheersverordening "Wijkertoren-Overbos" moet worden beschouwd als het voorheen geldende bestemmingsplan. De beheersverordening is in werking getreden op 19 maart 2015. Het pand had op grond van de beheersverordening de bestemming "Gemengd" in de zone "Wonen". Op grond van artikel 3.1, aanhef en onder j, van de planregels zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor dienstverlenende bedrijven, detailhandel en horeca ter plaatse van het besluitsubvlak "gemengd", met dien verstande dat horeca uitsluitend mag worden uitgeoefend ter plaatse van het besluitsubvlak "horeca". Zoals ter zitting van de Afdeling is besproken, ligt het pand niet in het besluitsubvlak "horeca". Zelfstandige horeca zoals een shishalounge was dus in strijd met deze bepaling in de beheersverordening.
    
    Ter plaatse gold van 23 maart 2005 tot 9 maart 2015 het bestemmingsplan "Wijkertoren-Overbos 2005" waarin het pand de bestemming "Gemengde bestemming" had. Op grond van artikel 10, eerste lid, onder a en e, van de planregels zijn deze gronden bestemd voor "detailhandel" en voor de gronden met de nadere aanwijzing "horeca": tevens voor horecabedrijven. Op de grond rustte niet de nadere aanwijzing "horeca", waardoor zelfstandige horeca zoals een shishalounge ter plaatse niet was toegestaan.
    
    6.2.    Voorafgaand aan het gebruik van het pand als shishalounge omstreeks 2014, gebruikte [appellant] het pand als internetcafé. Volgens [appellant] was ter plaatse horeca toegestaan en mag dat gebruik worden voortgezet, omdat het college hem in 2005 een exploitatievergunning voor het schenken van drank heeft verstrekt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht kan doen. Anders dan [appellant] betoogt, maakt het beschikken over een exploitatievergunning voor het schenken van drank niet dat horeca - in zelfstandige vorm of ondergeschikt aan een andere activiteit - in overeenstemming was met het bestemmingsplan. De exploitatievergunning was immers verleend op basis van de Algemene Plaatselijke Verordening en niet op grond van het bestemmingsplan. Een beroep op het vertrouwensbeginsel, omdat een baliemedewerker van de gemeente aan [appellant] naar gesteld mondeling heeft toegezegd dat hij een shishalounge mocht exploiteren op grond van zijn exploitatievergunning, kan hem daarom ook niet baten. Ten tijde van de gebruikswijziging omstreeks 2014 was deze exploitatievergunning overigens ingetrokken.
    
    6.3.    De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat gebruik van het pand als shishalounge niet voldoet aan artikel 31.2 van de planregels. Dat betekent dat er dus een omgevingsvergunning was vereist voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Afwijken van het bestemmingsplan
    
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning had moeten verlenen door af te wijken van het bestemmingsplan. Volgens [appellant] voldoet de aanvraag aan de voorwaarden voor afwijking uit de "Beleidsregels planologische kruimelgevallen (2016)" (hierna: de beleidsregels).
    
    7.1.    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […]: in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen."
    
    Artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
    
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan […] wordt afgeweken, komen in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, […]."
    
    Op grond van artikel 4, negende lid, aanhef en onder g, van de beleidsregels mogen gebruikswijzigingen niet leiden tot parkeer-, stank-, geluid- of verkeersoverlast voor de omgeving. Het college heeft met de beleidsregels invulling gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Bor.
    
    7.2.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de aan hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. Voor zover het college met de beleidsregels invulling heeft gegeven aan de beleidsruimte die hem in een geval als hier aan de orde toekomt, zal de Afdeling de beleidsregels bij haar beoordeling betrekken.
    
    7.3.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden overwogen dat het college heeft mogen weigeren van het bestemmingsplan af te wijken vanwege het ontbreken van een goede ruimtelijke ordening en op grond van de beleidsregels. Het college heeft zich namelijk op het standpunt kunnen stellen dat de gevraagde shishalounge - die direct onder woningen is gelegen - kan leiden tot overlast voor de omgeving. Daarbij heeft het college kunnen betrekken dat de shishalounge zich bevindt in een oud pand met niet-geïsoleerde vloeren en plafonds. Een shishalounge zou daarom geuroverlast alsmede geluidsoverlast voor de omgeving kunnen veroorzaken, net als het risico op een verhoogde concentratie koolmonoxide in de bovengelegen woningen. Dat [appellant] betoogt dat de door het college gevreesde overlast zich tot op heden niet heeft voorgedaan, doet daar niet aan af.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Conclusie
    
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Wijgerde
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023
    
    672-1083