ECLI:NL:RVS:2023:3384, Raad van State, 06-09-2023, 202106343/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roermond aan River State B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een tijdelijk drijvend wakeboardcentrum, een wakeboardbaan met drijflichamen, een sanitair unit en een wetsuitcontainer aan De Weerd (ong.) te Roermond. River State B.V. heeft op 13 september 2017 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een drijvend wakeboardcentrum, bestaande uit een paviljoen met ondergeschikte horeca en detailhandel, een wakeboardbaan met drijflichamen, gelegen in de Noorderplas, en een sanitair unit en een container voor opslag van wetsuits, op de oever. De Noorderplas is een onderdeel van de Maasplassen, gelegen in het stroomvoerend rivierbed van de rivier de Maas. [appellant] en anderen wonen in de directe omgeving van de projectlocatie. Zij zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning, omdat zij door de komst van het wakeboardcentrum vrezen voor onevenredige overlast.

202106343/1/R2.
    Datum uitspraak: 6 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Roermond,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 16 augustus 2021 in zaak nr. 18/2599 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Roermond.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 februari 2018 heeft het college aan River State B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een tijdelijk drijvend wakeboardcentrum, een wakeboardbaan met drijflichamen, een sanitair unit en een wetsuitcontainer aan De Weerd (ong.) te Roermond.
    Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 juni 2023, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Elst, en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Tielen en R.T.P.J. Vorstermans, bijgestaan door mr. M.G.G. van Nisselroij, advocaat te Venlo, zijn verschenen. Ook is op de zitting, River State B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       River State B.V. heeft op 13 september 2017 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een drijvend wakeboardcentrum, bestaande uit een paviljoen met ondergeschikte horeca en detailhandel, een wakeboardbaan met drijflichamen, gelegen in de Noorderplas, en een sanitair unit en een container voor opslag van wetsuits, op de oever. De Noorderplas is een onderdeel van de Maasplassen, gelegen in het stroomvoerend rivierbed van de rivier de Maas.
    1.1.    [appellant] en anderen wonen in de directe omgeving van de projectlocatie. Zij zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning, omdat zij door de komst van het wakeboardcentrum vrezen voor onevenredige overlast.
    2.       Ten tijde van het besluit van 14 februari 2018 gold het bestemmingsplan "Buitengebied Maas en Maasplassen" (hierna: het bestemmingsplan).
    Het bestemmingsplan kent aan de Noorderplas de bestemming "Water (Wa)" en de dubbelbestemming "Stroomvoerend rivierbed" toe.
    Aan de gronden, waarop de (mobiele) sanitair unit en de wetsuitcontainer zijn gelegen, kende dit bestemmingsplan de bestemming "Recreatieve doeleinden extensief" toe.
    2.1.    Het college heeft bij het besluit van 14 februari 2018 met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor een periode van vijf jaar.
    In het besluit van 14 februari 2018 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de wakeboardbaan en het gebruik daarvan in overeenstemming is met de ter plaatse geldende bestemming "Water (Wa)", omdat het recreatief medegebruik betreft. Het drijvend wakeboardcentrum/ paviljoen, en de functies ondergeschikte detailhandel en horeca zijn daarentegen in strijd met het bestemmingsplan, omdat ter plaatse van de bestemming "Water (Wa)" geen gebouwen zijn toegestaan. De mobiele sanitair unit en de wetsuitcontainer liggen in de bestemming "recreatieve doeleinden extensief". Omdat daarbinnen geen nieuwe gebouwen mogen worden opgericht, zijn deze eveneens in strijd met het bestemmingsplan.
    Het college heeft voor het wakeboardcentrum/paviljoen, de mobiele sanitair unit en de wetsuitcontainer afgeweken van het bestemmingsplan, waarbij volgens hem sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
    Het college heeft aan de omgevingsvergunning onder meer als voorwaarden verbonden dat het initiatief in gebruik is in de periode van 1 april tot 1 november, dat buiten deze periode de mobiele sanitair unit en de wetsuitcontainer worden verwijderd, en dat de openingstijden van 9.00 uur tot maximaal 22.00 uur zijn, waarbij het wakeboarden mogelijk is tot zonsondergang.
    2.2.    Op 22 februari 2018 heeft de raad van de gemeente Roermond de "Beheersverordening Maas en Maasplassen" vastgesteld. De regels en bijbehorende verbeelding van het bestemmingsplan blijven op grond van artikel 3.2 van deze beheersverordening onverkort van toepassing.
    2.3.    Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het college het besluit van 14 februari 2018 gehandhaafd, omdat het project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college verwijst ter motivering van het besluit naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, de ruimtelijke onderbouwing met bijbehorende onderzoeken en de voorschriften in de omgevingsvergunning.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank is van oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen verlenen. Voor zover hier van belang, overweegt de rechtbank als volgt.
    In de eerste plaats overweegt de rechtbank dat het gebruik van de wakeboardbaan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Op de gronden waaraan de bestemming "Water (Wa)" is toegekend, is recreatief medegebruik met bijbehorende voorzieningen toegestaan. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het gebruik van de wakeboardbaan geen afbreuk doet aan deze bestemming en dat dit gebruik ondergeschikt is aan deze bestemming. De rechtbank sluit hiermee aan bij het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2644, onder 9.1, waarin dezelfde vergunningaanvraag is beoordeeld. Ook overweegt de rechtbank dat de omgeving van de projectlocatie voor meerdere doeleinden is bestemd, waaronder het behoud, het herstel en de ontwikkeling van ecologische waarden en natuurwaarden, maar dat uit de ruimtelijke onderbouwing en de bijbehorende onderzoeksrapporten blijkt dat deze waarden niet worden aangetast door de realisatie van het wakeboardcentrum.
    In de tweede plaats overweegt de rechtbank dat het college er in de besluitvorming rekening mee heeft gehouden dat op een deel van de gronden in het projectgebied de dubbelbestemming "Stroomvoerend rivierbed" rust. Rijkswaterstaat heeft de aanvraag beoordeeld en een watervergunning verleend voor het project. De (blijvende) aanwezigheid van een aantal niet-flexibele obstakels is door Rijkswaterstaat in de afweging betrokken. Het college mocht zich in de besluitvorming mede baseren op de afweging van Rijkswaterstaat, maar heeft, gelet op de watertoets in paragraaf 4.6 van de ruimtelijke onderbouwing, ook een eigen afweging gemaakt.
    In de derde plaats overweegt de rechtbank dat het college bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan uitsluitend moest beoordelen of het drijvende wakeboardcentrum/paviljoen, de sanitaire units en de wetsuitcontainer in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. In deze beoordeling hoefde het college niet de geluidsaspecten van de wakeboardbaan te betrekken, omdat de bouw en het gebruik daarvan op grond van het bestemmingsplan zijn toegestaan. Er is in dit geval geen sprake van een situatie waarin de toegestane activiteit moet worden meegenomen in de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening van de activiteiten van het project die wel in strijd zijn met het bestemmingsplan. Hoewel het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor het gehele project, is het gebruik van de wakeboardbaan daarbinnen een afzonderlijke activiteit die ook zonder de andere aangevraagde activiteiten kan plaatsvinden. Het wakeboardcentrum/paviljoen, de sanitair units en de wetsuitcontainer zijn mogelijk wenselijk vanuit een financieel-economisch oogpunt, maar de rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze voorzieningen noodzakelijk zijn om te kunnen wakeboarden. Dit betekent dat het college de gevolgen van het gebruik van de wakeboardbaan, waaronder geluidhinder, niet bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening van de andere activiteiten hoefde te betrekken. Hierdoor komt de rechtbank niet toe aan de inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van [appellant] en anderen over het akoestisch onderzoek naar het gebruik van de wakeboardbaan en de representatieve bedrijfssituatie. Verder heeft het college zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat uit de ruimtelijke onderbouwing en bijbehorende onderzoeken blijkt dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft bovendien voorwaarden aan de omgevingsvergunning verbonden.
    Toetsingskader
    4.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toet en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    4.1.    Voor zover de regelgeving niet in de uitspraak is geciteerd, is deze opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    Is de wakeboardbaan in strijd met het bestemmingsplan?
    5.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte is aangesloten bij het oordeel van de Afdeling in haar uitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2644. De wakeboardbaan en bijbehorende voorzieningen kunnen volgens hen niet gerealiseerd worden, omdat dit in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming "Water (Wa)".
    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de ruimtelijke ontwikkeling  vanwege de omvang en het intensieve gebruik van de baan, en de daarmee samenhangende grote ruimtelijke impact, niet ondergeschikt aan deze bestemming. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat de ruimtelijke ontwikkeling niet bijdraagt aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van ecologische natuurwaarden.
    5.1.    Artikel 7.1 (doeleindenomschrijving) van de planregels luidt:
    "De op de plankaart voor "Water (Wa)" aangewezen gronden zijn bestemd voor de volgende doeleinden:
    a. water en waterhuishoudkundige voorzieningen, waaronder voorzieningen voor waterberging, -aanvoer en -afvoer, zoals watergangen, waterlopen en waterpartijen en voorzieningen voor waterkering alsmede vistrappen;
    b. recreatief medegebruik met daarbijbehorende voorzieningen;
    c. jachthavens en bijbehorende voorzieningen ter plaatse van de aanduiding "jachthaven" op de plankaart;
    d. woondoeleinden ter plaatse van de aanduiding "zone woonboten + maximum aantal" op de plankaart, waarbij niet meer woonboten aanwezig mogen zijn dan het op de plankaart aangeduide maximum aantal woonboten;
    e. bedrijfsdoeleinden ter plaatse van de aanduiding "bedrijfsdoeleinden" op de plankaart;
    f. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van ecologische en natuurwaarden."
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de bouw en het gebruik van de wakeboardbaan niet in strijd zijn met het bestemmingsplan.
    De Afdeling overweegt dat de gronden die op de plankaart zijn aangeduid met "Water (Wa)" op grond van artikel 7.1 van de planregels voor verschillende doeleinden zijn bestemd, waaronder recreatief medegebruik met daarbij behorende voorzieningen en het behoud, het herstel en de ontwikkeling van ecologische en natuurwaarden. Anders dan [appellant] en anderen veronderstellen, moet artikel 7.1 van de planregels strikt worden uitgelegd en hoeven niet alle in dit artikel toegestane doeleinden te worden uitgeoefend op de gronden met een waterbestemming. Dit betekent dat een ruimtelijke ontwikkeling die in recreatief medegebruik voorziet, weliswaar ook kan zijn gericht op het behoud, herstel en de ontwikkeling van ecologische en natuurwaarden, maar dit is op grond van artikel 7.1 van de planregels niet verplicht.
    De Afdeling overweegt verder dat er op grond van artikel 1.1 van de planregels sprake is van recreatief medegebruik als het recreatief gebruik van de gronden ondergeschikt is aan de functie(s) van de bestemming waarbinnen dit recreatieve gebruik is toegestaan. Ook mogen er op grond van artikel 7.2.2 van de planregels bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd ten dienste van de in deze bestemming genoemde doeleinden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van de wakeboardbaan als recreatief medegebruik kan worden aangemerkt. De recreatieve functie van de wakeboardbaan blijft namelijk ondergeschikt aan de verdere functie van de gronden met de bestemming "Water", die aan de gehele Noorderplas is toegekend.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de wakeboardbaan ruimtelijk aanvaardbaar?
    6.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ruimtelijke invloed van de wakeboardbaan geen onderdeel is, of moet zijn, van de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de afwijking voor het wakeboardcentrum en de overige voorzieningen. De aanvraag ziet volgens hen op één ondeelbaar geheel van activiteiten, omdat de wakeboardbaan en het wakeboardcentrum/paviljoen één geheel vormen. Het is immers niet mogelijk om de wakeboardbaan te gebruiken zonder de aanwezigheid van het wakeboardcentrum/paviljoen, omdat deze voorzieningen met elkaar zijn verbonden. Het college had daarom de ruimtelijke effecten van de ontwikkeling, waaronder geluid, moeten beoordelen, maar heeft dat ten onrechte niet gedaan. Omdat de wakeboardbaan in fysiek en functioneel opzicht is verbonden met het wakeboardcentrum/paviljoen, had het college ook de uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden en -intensiteit in de beoordeling moeten betrekken.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan uitsluitend hoefde te beoordelen of het wakeboardcentrum/paviljoen en de bijbehorende voorzieningen ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Daargelaten of er een fysieke en functionele verbondenheid is tussen de wakeboardbaan en het wakeboardcentrum/paviljoen, kan de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de wakeboardbaan op zichzelf niet ter discussie staan in deze procedure. Ter plaatse zijn watersportactiviteiten immers planologisch toegestaan. Dit betekent echter niet dat er bij het beoordelen van de ruimtelijke gevolgen van het wakeboardcentrum/paviljoen voor de omgeving in het kader van de goede ruimtelijke ordening geen rekening hoefde te worden gehouden met de activiteiten en de voorzieningen die planologisch zijn toegestaan in de omgeving. In dit geval heeft het college de ruimtelijke gevolgen van de beoogde ontwikkeling beoordeeld, onder meer in een akoestisch onderzoek, een verkeerskundig onderzoek en een toets flora en fauna. Het college heeft deze ontwikkeling ruimtelijk aanvaardbaar geacht en heeft dit ook mogen doen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B.J.A. Pellegrom, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pellegrom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023
    975
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet."
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    2˚. In de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen."
    Besluit omgevingsrecht (Bor)
    Artikel 4, aanhef en onder 11, van bijlage II bij het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    11. Ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."
    Beheersverordening Maas en Maasplassen
    Artikel 3.2 (voorschriften) luidt:
    "De voorschriften (thans: regels) en bijbehorende plankaart(en) (thans: verbeelding) blijven onverkort van toepassing met inachtneming van het bepaalde in deze beheersverordening."
    Bestemmingsplan "Buitengebied Maas en Maasplassen"
    Artikel 1 (ondergeschikte functie) luidt:
    "Functie waarvoor maximaal 30% van de vloeroppervlakte van de bebouwing als zodanig mag worden gebruikt."
    Artikel 1 (recreatief medegebruik) luidt:
    "een recreatief gebruik van gronden dat ondergeschikt is aan de functie(s) van de bestemming waarbinnen dit recreatieve gebruik is toegestaan."
    Artikel 7.1 (doeleindenomschrijving) luidt:
    "De op de plankaart voor "Water (Wa)" aangewezen gronden zijn bestemd voor de volgende doeleinden:
    a. water en waterhuishoudkundige voorzieningen, waaronder voorzieningen voor waterberging, -aanvoer en -afvoer, zoals watergangen, waterlopen en waterpartijen en voorzieningen voor waterkering alsmede vistrappen;
    b. recreatief medegebruik met daarbijbehorende voorzieningen;
    c. jachthavens en bijbehorende voorzieningen ter plaatse van de aanduiding "jachthaven" op de plankaart;
    d. woondoeleinden ter plaatse van de aanduiding "zone woonboten + maximum aantal" op de plankaart, waarbij niet meer woonboten aanwezig mogen zijn dan het op de plankaart aangeduide maximum aantal woonboten;
    e. bedrijfsdoeleinden ter plaatse van de aanduiding "bedrijfsdoeleinden" op de plankaart;
    f. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van ecologische en natuurwaarden."
    Artikel 7.2.2 luidt:
    "Bouwwerken, geen gebouwen zijnde mogen uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de in deze bestemming genoemde doeleinden."