ECLI:NL:RBLIM:2024:4582, Rechtbank Limburg, 19-07-2024, ROE 21/1891
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen (in bezwaar gehandhaafde) afwijzing ingebrekestelling. Beroep slaagt niet omdat er geen sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Uit de desbetreffende brieven van eiseres volgt niet dat er sprake is van een aanvraag (duidelijk en zelfstandig verzoek) in de zin van rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21 / 1891 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. Q.W.J. de Ruijter),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder 
      (gemachtigden: mr. R.A.H.M. van der Steen, mr. N.J.A.G. Aalhofs, [gemachtigde 1] , 
      
        [gemachtigde 2] ).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	Bij het primaire besluit van 9 september 2019 heeft verweerder de door eiseres ingediende ingebrekestelling afgewezen. 
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 3 juni 2021 (bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat primaire besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft op 18 maart 2024 een overzichtsdocument ingediend. 
      
    
    
      1.4.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 4 april 2024, gevoegd met de zaken 
        ROE 21/1890, ROE 21/2421 en ROE 21/2422 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. Tevens was ter zitting aanwezig [naam 2] namens [B.V.] Na de zitting heeft de rechtbank (een aantal van) de zaken gesplitst, zodat afzonderlijk uitspraak wordt gedaan. 
      
      
      
    
  
  
    (Totstandkoming van) het bestreden besluit
    
    
      2.	[B.V.] is eigenaar van het pand gelegen aan het [adres] te [plaats] (hierna: het pand). Eiseres is sinds 2004 huurder, beheerder en coördinator van de huisvesting van ongeveer 70 buitenlandse (tijdelijke) arbeidsmigranten in het pand. Dit betreft een voormalig hotel met 36 kamers en 2 appartementen. Het pand heeft op grond van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (hierna: het bestemmingsplan), vastgesteld op 16 juni 2015, de bestemming ‘Horeca’ met de functieaanduiding ‘Hotel’. Verweerder heeft eiseres bij brief van 17 april 2014 medegedeeld dat de bestemming ‘Horeca’ de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten niet toelaat en eiseres voor de keuze gesteld om te verzoeken tot wijziging van het bestemmingsplan of verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. 
    
    
    
      2.1.
      De gemachtigde van eiseres heeft op 1 oktober 2014 een brief naar verweerder gestuurd met als onderwerp: Actualisering bestemmingsplan [bestemmingsplan] en inzake: huisvesting tijdelijke arbeidskrachten [eiseres] . In deze brief is, voor zover van belang, het volgende opgenomen:
      
      
        “Wij hebben begrepen dat het bestemmingsplan [bestemmingsplan] binnenkort wordt geactualiseerd. In dat kader vragen wij u om de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten van [eiseres] aan het [adres] te [plaats] op een adequate wijze op te nemen in het door de raad vast te stellen bestemmingsplan. Ter onderbouwing van ons verzoek voegen wij een ruimtelijke onderbouwing toe. (…) In verband met de rechtszekerheid is het gewenst om het huidige gebruik, voor de tijdelijke huisvesting van werknemers, in het bestemmingsplan vast te leggen of toe te staan door daarvan af te wijken. (…).
      
      
    
  
  
    Verzoek
    Gelet op het bovenstaande en de bijgevoegde ruimtelijke onderbouwing is onze conclusie dat wij voldoen aan alle regelgeving en dat wij beschikken over de benodigde vergunning op het gebied van tijdelijke huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten. Wij verzoeken u dan ook om de bestaande situatie op te nemen in het nieuwe voor te bereiden bestemmingsplan [bestemmingsplan] .” 
    
    
      2.2.
      In de als bijlage bij deze brief opgenomen “ [adres] [plaats] , Ruimtelijke onderbouwing” (hierna: ruimtelijke onderbouwing) is op pagina 5 onder het kopje ‘Motivering’ het volgende opgenomen:
      
      
        “In de planologische kruimellijst (artikel 4 van bijlage II Bor) is in onderdeel 9 een regeling opgenomen voor een gebruikswijziging van gebouwen in strijd met het planologische regime. (…). Een aanvraag voor het buitenplans afwijken via artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2º Wabo (kruimelgevallen) dient voorzien te zijn van een ruimtelijke onderbouwing. (…). Met voorliggende ruimtelijke onderbouwing wordt bovenstaande motivering gegeven.” 
      
      
    
    
      2.3.
      In de brief van de gemachtigde van eiseres van 12 maart 2015, gericht aan wethouder [wethouder] , met als onderwerp: Actualisering bestemmingsplan [bestemmingsplan] en inzake: huisvesting tijdelijke arbeidskrachten [eiseres] , is, voor zover van belang, het volgende opgenomen:
      
      
        “In het kader van mijn verzoek inclusief ruimtelijke onderbouwing namens [eiseres] en [B.V.] , om voor het [adres] [plaats] het huidige gebruik vast te leggen in het nieuwe bestemmingsplan [bestemmingsplan] , spraken wij elkaar op 22 februari 2015. (…).
      
      
    
  
  
    Verzoek
    Gelet op het bovenstaande verzoeken wij dan ook aan het college van b&w om het overnachten van arbeidskrachten in de vorm van short-stay en mid-stay aan de [adres] op te nemen in het nieuwe voor te bereiden bestemmingsplan [bestemmingsplan] en als zodanig voor te leggen aan de raad, dan wel separaat daarvan af te wijken van het bestemmingsplan”.
    
    
      2.4.
      Bij brief van 9 juli 2019 heeft verweerder aan eiseres aangegeven dat het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand niet in overeenstemming is met de bestemming ‘Horeca’ en heeft verweerder eiseres verzocht uiterlijk 30 augustus 2019 alsnog een ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning dan wel een verzoek tot bestemmingsplanwijziging in te dienen, die voorziet in het short stay huisvesten van arbeidsmigranten in het pand. Een dergelijke aanvraag dient volgens verweerder vergezeld te gaan met alle benodigde stukken waaronder een ruimtelijke onderbouwing en duidelijke tekeningen. Indien eiseres op 30 augustus 2019 geen ontvankelijke aanvraag om omgevingsvergunning/bestemmingsplanwijziging en aanvraag om exploitatievergunning heeft ingediend, zal verweerder overgaan tot handhavend optreden. 
      
    
    
      2.5.
      
        Naar aanleiding van deze brief heeft eiseres verweerder bij brief van 26 augustus 2019 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag voor de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten in het pand en het niet publiceren van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Volgens eiseres kunnen de brieven van
        1 oktober 2014 en 12 maart 2015 worden aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik als bedoeld in onderdeel 9 van artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Aangezien niet binnen de wettelijke termijn van 8 weken is beslist op de aanvraag is de omgevingsvergunning van rechtswege verleend, aldus eiseres. 
      
      
    
    
      2.6.
      Verweerder heeft de ingebrekestelling bij het primaire besluit afgewezen, omdat de brieven van 1 oktober 2014 en 12 maart 2015 door hem niet worden opgevat als een aanvraag om een omgevingsvergunning met toepassing van de zogenaamde kruimelgevallenregeling. Deze brieven zijn slechts gericht op het meenemen van de situatie in de op handen zijnde actualisatie van het bestemmingsplan voor de [bestemmingsplan] . Dit betekent volgens verweerder dat er geen sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.7.
      In het bestreden besluit heeft verweerder dit standpunt gehandhaafd en gesteld dat de in de brief van 12 maart 2015 opgenomen zinsnede “dan wel separaat daarvoor af te wijken van het bestemmingsplan”, gelet op de verdere strekking van de brief, niet kan worden opgevat als een verzoek om toepassing van de kruimelgevallenregeling. Tevens volgt uit recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), dat er bij een verzoek om toepassing van de kruimelgevallenregeling dat ‘verborgen’ is in een brief geen sprake kan zijn van een vergunning van rechtswege. Een verzoek om een omgevingsvergunning dient duidelijk kenbaar te zijn en in een zelfstandig verzoek hiertoe opgenomen te zijn, dus niet ingebouwd in een ander verzoek. Daar is volgens verweerder bij de brieven van 1 oktober 2014 en 12 maart 2015 geen sprake van. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend op 9 december 2020. Dat betekent dat in dit geval het vóór 1 januari 2024 geldende recht van toepassing blijft. Dat is (o.a. artikel 3.9 van) de Wabo.
    
    4. De rechtbank beoordeelt de bij het bestreden besluit in stand gelaten afwijzing van de ingebrekestelling. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Is sprake van een aanvraag om omgevingsvergunning?
      
    
    
    6. Eiseres stelt dat zij verweerder duidelijk heeft verzocht om een besluit te nemen met betrekking tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik met toepassing van de kruimelgevallenregeling. In de als bijlage bij de brief van 1 oktober 2014 opgenomen ruimtelijke onderbouwing is onder het kopje “Motivering” onderaan pagina 5 de gevraagde beschikking aangeduid. De brieven van 1 oktober 2014 en 12 maart 2015 hebben, in tegenstelling tot de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2019, slechts betrekking op één besluit, namelijk het regelen van de bestemming voor het pand. Tevens blijkt uit de emailwisselingen uit 2014 dat verweerder ervan op de hoogte was dat sprake was van een aanvraag om omgevingsvergunning.   
    
    7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de brieven van 1 oktober 2014 en 12 maart 2015 niet als een aanvraag om een omgevingsvergunning moeten worden gezien. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
    
    8. De Afdeling heeft onder meer in de uitspraken van 20 maart 2019, 10 mei 2023 en  1 november 2023 het volgende overwogen: “Gelet op de betrokken belangen en de door de wetgever met de regeling beoogde rechtszekerheid is het belangrijk dat voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is wanneer de regeling van toepassing is en waarop een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning concreet betrekking heeft. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een aanvraag wordt gedaan en voor welke concrete activiteiten omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Die duidelijkheid is er onvoldoende wanneer in een brief aan een bestuursorgaan in algemene bewoordingen wordt gevraagd om een omgevingsvergunning te verlenen. Die duidelijkheid is er nog minder wanneer in correspondentie over andere besluiten, bijvoorbeeld over een opgelegde last onder dwangsom, wordt gesproken over een mogelijk te verlenen omgevingsvergunning. Het accepteren dat een omgevingsvergunning van rechtswege wordt gegeven bij een verzoek in dergelijke stukken, heeft het risico dat misbruik van de regeling wordt gemaakt door een verzoek om een omgevingsvergunning zodanig verhuld te doen dat het bestuursorgaan niet tijdig ontdekt dat een aanvraag is gedaan. De gebruikelijke weg om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen is langs elektronische weg als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Bor via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor. Een aanvraag kan ook worden gedaan op andere wijze. De Afdeling zal vanaf nu oordelen dat een verzoek om omgevingsvergunning dat op andere wijze is gedaan, alleen dan een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk. Alleen bij een dergelijke evidente aanvraag kan dus een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven.” 
    
    9. De rechtbank overweegt allereerst dat, mocht in het geval van eiseres sprake zijn van een aanvraag om een omgevingsvergunning, deze niet via de genoemde gebruikelijke weg is ingediend. Dit is overigens niet in geschil. De rechtbank is vervolgens van oordeel dat het voor verweerder niet meteen duidelijk is of kon zijn dat in de brief van 1 oktober 2014 en/of de brief van 12 maart 2015 een aanvraag om een omgevingsvergunning is gedaan, noch zijn deze brieven aan te merken als een zelfstandig stuk. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    
      9.1.
      De brief van 1 oktober 2014 heeft als onderwerp ‘Actualisering bestemmingsplan [bestemmingsplan] ’. In deze brief wordt primair gevraagd om de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten in het pand op een adequate wijze op te nemen in het door de raad vast te stellen bestemmingsplan. Onder het kopje ‘Verzoek’ is enkel verzocht om de bestaande situatie op te nemen in het nieuwe voor te bereiden bestemmingplan ‘ [bestemmingsplan] ’. Uit de enkele, in de derde alinea van de brief opgenomen, zinsnede ‘of toe te staan door daarvan af te wijken’, kon het voor verweerder niet duidelijk zijn dat hiermee een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt gedaan. Dat in de brief van 1 oktober 2014 wordt verwezen naar de bijgevoegde ruimtelijke onderbouwing met daarin de vermelding van de kruimelgevallenregeling (pagina 5) maakt dit niet anders, omdat uit de brief van 1 oktober 2014 blijkt dat de ruimtelijke onderbouwing, die een bijlage betreft van de brief van 1 oktober 2014, dient ter toelichting dat het pand voldoet aan de ‘beleidsregels huisvesting (tijdelijke) arbeidskrachten Peel en Maas’. De ruimtelijk onderbouwing dient dan ook, gelet op inhoud van de brief van 1 oktober 2014, geplaatst te worden in het kader van het verzoek om de bestaande situatie op te nemen in het nieuwe bestemmingsplan. Verder betreft de brief van 1 oktober 2014 geen zelfstandig stuk, aangezien zij primair betrekking heeft op het verzoek om de tijdelijke huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten op te nemen in het nieuwe bestemmingsplan.
      
    
    
      9.2.
      In de brief van 12 maart 2015 gaat het, gelet op het onderwerp en de inhoud, ook primair om de aanpassing van het bestemmingsplan. De brief is gericht aan de wethouder en niet aan verweerder. De laatste zinsnede in het herhaalde verzoek “dan wel separaat af te wijken van het bestemmingsplan” maakt het voor verweerder niet meteen duidelijk dat het om een aanvraag gaat. Het betreft geen zelfstandig stuk en de gehele brief, behalve de betreffende zinsnede, staat in het kader van het herhaalde verzoek om het huidige gebruik van het pand in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan vast te leggen. 
      
    
    
      9.3.
      Dat er vooraf (schriftelijk) overleg is geweest tussen partijen en al veel eerder een gebruiksvergunning is verleend maakt evenmin dat sprake is van een aanvraag om een omgevingsvergunning. In de correspondentie tussen partijen wordt weliswaar melding gemaakt van een “aanvraag”, echter nergens in deze correspondentie is aangegeven dat deze aanvraag een aanvraag om een omgevingsvergunning (met toepassing van de kruimelgevallenregeling) betreft, maar betreft dit een aanvraag om herziening van het bestemmingsplan. Deze correspondentie betreft geen zelfstandig stuk en uit het overleg is of kan het voor verweerder niet meteen duidelijk zijn dat een aanvraag om een omgevingsvergunning is gedaan. Juist ook van een professioneel gemachtigde kan verlangd worden dat hij een (enkelvoudig) verzoek doet en vraagt om via een omgevingsvergunning met toepassing van de kruimelgevallenregeling af te wijken van het bestemmingsplan, zodat er meteen sprake is van duidelijkheid.  
      
    
    
      9.4.
      Gelet hierop bevatten de brieven van 1 oktober 2014 en 12 maart 2015 en de correspondentie/het overleg tussen partijen geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb om een omgevingsvergunning: aan de door de Afdeling onder 8 genoemde vereisten is niet voldaan. Dit betekent dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Het betoog slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
      mr. P.M. van den Brekel, griffier.
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd de uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
       Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 19 juli 2024
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:829, ECLI:NL:RVS:2023:1839 en ECLI:NL:RVS:2023:4052.