ECLI:NL:RVS:2024:1961, Raad van State, 08-05-2024, 202304195/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brielle aan [appellante] een last onder bestuursdwang opgelegd. De last houdt in dat het college werkzaamheden laat verrichten om zes van de geconstateerde overtredingen van de verleende omgevingsvergunning en het Bouwbesluit 2012 aan de woning op het perceel [locatie] te beëindigen. Bij besluit van 26 april 2017 is aan EPS Bouw NL B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van zes geschakelde woningen aan de Burgemeester H. van Sleenstraat in Brielle. Bij inspectiebezoeken door de gemeente tijdens de bouwfase bleek dat de constructie van de woningen strijdig was met het Bouwbesluit en de verleende omgevingsvergunning: er werden 36 overtredingen vastgesteld. EPS Bouw is eind 2019 failliet gegaan. De boedel bood, volgens het college, geen verhaal. Ondertussen vonden er, parallel aan de procedure tegen EPS Bouw, gesprekken plaats tussen de gemeente en de eigenaren van de woningen (onder wie [appellante]). Met de andere eigenaren heeft de gemeente overeenstemming bereikt over het ongedaan maken van de overtredingen en het afbouwen van de woningen.

202304195/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Voorne aan Zee,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 mei 2023 in zaak nr. 21/4349 in het geding tussen:
    [appellante],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brielle (nu: Voorne aan Zee).
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 juni 2020 heeft het college aan [appellante] een last onder bestuursdwang opgelegd. De last houdt in dat het college werkzaamheden laat verrichten om zes van de geconstateerde overtredingen van de verleende omgevingsvergunning en het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) aan de woning op het perceel [locatie] (hierna: de woning) te beëindigen. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de bestuursdwang voor rekening komen van [appellante].
    Bij besluit van 5 januari 2021 heeft het college de kosten van de toepassing van bestuursdwang vastgesteld op een bedrag van € 40.690,44.
    Bij besluit van 7 juli 2021 heeft het college de door [appellante] tegen de besluiten van 10 juni 2020 en 5 januari 2021 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.      
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 28 maart 2024, waar [appellante], bijgestaan door mr. H.E. Jansen-van der Hoek, rechtsbijstandverlener te Brielle, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.M. Nijk-Siebert, mr. R.S. Wijling, beiden advocaat te Rotterdam, en N. van Helvoort, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 26 april 2017 is aan EPS Bouw NL B.V. (hierna: EPS Bouw) een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van zes geschakelde woningen aan de Burgemeester H. van Sleenstraat in Brielle (hierna: de woningen). Bij verschillende inspectiebezoeken door de gemeente tijdens de bouwfase bleek dat de constructie van de woningen strijdig was met het Bouwbesluit en de verleende omgevingsvergunning: er werden 36 overtredingen vastgesteld. Op 12 december 2018 zijn deze 36 overtredingen bevestigd in een onafhankelijk deskundig rapport opgesteld door Sweco Nederland B.V. Bij besluiten van 2 oktober 2018 en 22 januari 2019 zijn door het college twee lasten onder dwangsom opgelegd aan EPS Bouw. Deze zijn verbeurd; de overtredingen zijn niet ongedaan gemaakt.
    EPS Bouw is eind 2019 failliet gegaan. De boedel bood, volgens het college, geen verhaal. Ondertussen vonden er, parallel aan de procedure tegen EPS Bouw, gesprekken plaats tussen de gemeente en de eigenaren van de woningen (onder wie [appellante]). Met de andere eigenaren heeft de gemeente overeenstemming bereikt over het ongedaan maken van de overtredingen en het afbouwen van de woningen. De gesprekken met [appellante], waarin onder meer door de gemeente een renteloze lening is aangeboden ter financiering van de afbouw, hebben niet tot overeenstemming geleid. Daarna is het college overgegaan tot handhaving tegen [appellante].
    Bij besluit van 10 juni 2020 heeft het college daartoe een last onder bestuursdwang aan [appellante] opgelegd, met daarbij de aanzegging dat de kosten van dit handhavend optreden op haar verhaald zouden worden. In dit besluit stelt het college dat er voor is gekozen om niet voor alle overtredingen een last op te leggen, maar slechts voor die overtredingen die het onveilig maken voor de overige eigenaren om hun woningen te gaan bewonen. [appellante] heeft niet aan deze last voldaan. Vanaf 11 juni 2020 heeft het college daarom de bestuursdwang uitgevoerd en zijn in opdracht van het college werkzaamheden aan de woning verricht. Bij besluit van 5 januari 2021 heeft het college de kosten van deze werkzaamheden vastgesteld op € 40.690,44 en deze bij [appellante] in rekening gebracht. Bij besluit van 7 juli 2021 heeft het college de door [appellante] tegen de last en de in rekening gebrachte kosten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft ten eerste overwogen dat er sprake was van een overtreding van de artikelen 2.3 en 2.3a van de Wabo waar het college tegen mocht optreden. Het college is terecht uitgegaan van de 36 vastgestelde overtredingen van het Bouwbesluit en de verleende omgevingsvergunning.
    De rechtbank heeft ten tweede overwogen dat [appellante] kan worden aangemerkt als overtreder. De rechtbank overweegt daartoe dat zij als houder van de omgevingsvergunning kan worden aangemerkt, omdat zij de opdrachtgever voor de bouw van de woning en de eigenaar van de woning is. Als eigenaar van de woning kon zij de overtredingen beëindigen. Zij liet de woning echter in stand in een staat die afwijkt van de verleende omgevingsvergunning. Het feit dat EPS Bouw ook als overtreder kon worden aangemerkt, maakt niet dat [appellante] daarom geen overtreder is, zo overweegt de rechtbank.
    Ten derde heeft de rechtbank overwogen dat het handhavend optreden van het college niet onevenredig was. De rechtbank overweegt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn waardoor het college van zijn beginselplicht tot handhaving of van kostenverhaal had moeten afzien. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] een verwijt kon worden gemaakt met betrekking tot de geconstateerde overtredingen. Zij kon deze beëindigen. Het stond haar daarbij vrij om dit zelf te doen, of om in te stemmen met de door het college aangeboden oplossingen. Daarbij heeft de rechtbank bovendien overwogen dat het college alle stappen die in het kader van het opleggen van een last onder bestuursdwang behoorden te worden genomen zorgvuldig heeft doorlopen, en [appellante] heeft aangeboden de noodzakelijke werkzaamheden voor haar te financieren.
    Als laatste heeft de rechtbank met betrekking tot de vaststelling van de kosten overwogen dat [appellante] niet heeft onderbouwd waarom het besluit op bezwaar van 7 juli 2021 op dit punt onvolledig of onjuist is. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er werkzaamheden zijn gefactureerd die niet kunnen worden aangemerkt als noodzakelijke werkzaamheden om de overtredingen ongedaan te maken.
    De gronden van het hoger beroep
    Bijzondere omstandigheden bij bestuursdwang
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan het college had moeten afzien van het handhavend optreden. Hiertoe voert zij aan dat het besluit tot handhavend optreden van het college om verschillende redenen onevenredig is.
    Ten eerste strekken de uitgevoerde maatregelen volgens [appellante] niet tot het doel van de opgelegde last. Dit omdat het doel de veilige bewoning van de naastgelegen woningen is, terwijl de maatregelen gericht zijn op het veilig bewonen van de woning van [appellante] zelf.        Ten tweede is het handhavend optreden volgens [appellante] onevenredig, omdat het college tegen de eigenaren van de naastgelegen woningen niet handhavend heeft opgetreden, maar alleen tegen haar.        
    Ten derde voert [appellante] aan dat de woningen naast haar woning, evenals haar eigen woning, ten tijde van het handhavingsbesluit van 10 juni 2020 onbewoond waren. Aangezien er op dat moment geen bewoners waren wiens belangen met het handhavend optreden gediend werden is het handhavend optreden, gelet op de gevolgen voor [appellante], onevenredig.
    4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    4.2.    Met de rechtbank komt de Afdeling tot het oordeel dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden. In wat [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank onterecht heeft geoordeeld dat het handhavend optreden niet onevenredig was. 
    Hiertoe overweegt de Afdeling ten eerste dat de uitgevoerde werkzaamheden strekken tot het doel van de opgelegde last. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college slechts de werkzaamheden laten verrichten die noodzakelijk waren om de overige eigenaren veilig in hun woningen te laten wonen. De werkzaamheden zagen op het aanleggen van koppelingen tussen de woning van [appellante] en de naastgelegen woningen, het aanbrengen van ‘hold-down-ankers’ in de wanden van de woning, aanpassingen aan de scheidingswanden tussen de woningen, namelijk het verwijderen van EPS-parels en het plaatsen van steenwol, het aanbrengen van vloerisolatie, het aanpassen van de gevel en het plaatsen van rookmelders. Deze maatregelen hebben allemaal te maken met de brandveiligheid of de constructieve veiligheid van niet alleen de woning van [appellante] maar ook van de andere woningen. De woning van [appellante] is namelijk één van zes geschakelde woningen die samen een grotere constructie vormen. Door het college is op de zitting toegelicht dat dit betekent dat de in de last geconstateerde gebreken in de brandveiligheid of de constructieve veiligheid van de woning van [appellante] ook die veiligheid bij de andere woningen aantasten, omdat alle woningen onderdeel zijn van een grotere constructie. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de maatregelen die bij de woning van [appellante] zijn genomen, ook zien op het veilig bewonen van de naastgelegen woningen. Dat [appellante] zelf geen last had van de betrokken overtredingen en de woning in de bestaande staat wilde verkopen, heeft het college geen aanleiding hoeven geven om niet te handhaven. Het college heeft de belangen van de eigenaren van de andere woningen hierbij doorslaggevend mogen achten.
    Ten tweede overweegt de Afdeling hiertoe dat het college heeft geprobeerd om via een andere weg de overtredingen te (laten) beëindigen, voordat het overging tot handhavend optreden. De reden dat bij de andere woningen niet handhavend is opgetreden, is dat het gelukt is om met de eigenaren van die andere vijf woningen afspraken te maken over de beëindiging van de overtredingen. Het is niet gelukt om dergelijke afspraken te maken met [appellante]. Het college heeft dus voldoende gelegenheid geboden aan [appellante] om het op een ander wijze op te lossen. Pas toen daarop geen zicht was, is het college gaan handhaven. Dat is niet onevenredig.
    Ten derde overweegt de Afdeling hiertoe dat de stelling van [appellante] dat de direct naastgelegen woningen ten tijde van het handhavingsbesluit niet bewoond waren evenmin aanleiding geeft voor het oordeel dat het besluit onevenredig is. Het doel van het handhavend optreden was namelijk om veilige bewoning van de andere vijf woningen mogelijk te maken. De stelling van [appellante] dat de direct naast de woning van [appellante] gelegen woningen op dat moment niet bewoond werden, betekent niet dat er geen belang gediend werd met het handhavend optreden. Niet kon worden uitgesloten dat de eigenaren van de direct naastgelegen woningen alsnog zouden besluiten om de woningen zelf in gebruik te nemen dan wel te verkopen aan een persoon die de woning in gebruik zou nemen.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden bij kostenverhaal
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden bestaan waardoor het college had moeten afzien van kostenverhaal. Deze bijzondere omstandigheden bestaan volgens [appellante] uit het feit dat haar geen verwijt kan worden gemaakt wat betreft de overtredingen. De overtredingen zijn namelijk veroorzaakt door EPS Bouw en niet door [appellante]. Daarnaast vindt [appellante] dat de gemaakte kosten onnodig zijn, aangezien de maatregelen niet strekken tot het doel van het handhavend optreden.
    5.1.    Uit artikel 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt dat de kosten die zijn verbonden aan de toepassing van bestuursdwang in beginsel voor rekening van de overtreder, in dit geval [appellante], behoren te komen. Als regel gaan de uitoefening van bestuursdwang en het kostenverhaal samen, zo volgt uit het eerste lid van dat artikel. In bijzondere omstandigheden dient een bestuursorgaan uit een oogpunt van evenredigheid echter geheel of gedeeltelijk af te zien van het kostenverhaal. Zo is relevant of, en zo ja, en in welke mate de overtreding aan de overtreder kan worden verweten. In de regel zal daarbij ook sprake moeten zijn van andere omstandigheden om een uitzondering te maken op de hoofdregel van kostenverhaal.
    5.2.    Wat betreft het betoog van [appellante] dat het college af had moeten zien van kostenverhaal, omdat de maatregelen niet strekken tot het doel van de last en de kosten daarom onnodig zijn gemaakt, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling hiervoor onder 4.2. heeft overwogen, zien de maatregelen op het doel van het handhavend optreden, te weten het veilig kunnen bewonen van de naastgelegen woningen. Aangezien de verrichte maatregelen zijn uitgevoerd ten behoeve van het doel van de last, zijn de daarvoor gemaakte kosten niet onnodig. De Afdeling ziet daarom in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de kosten op [appellante] kon verhalen.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    5.3.    Over het betoog van [appellante] dat afgezien had moeten worden van kostenverhaal, omdat de overtredingen haar niet verweten kunnen worden, aangezien deze tot stand zijn gekomen door het handelen van EPS Bouw, overweegt de Afdeling als volgt. Met de rechtbank komt de Afdeling tot het oordeel dat [appellante] wel verantwoordelijk kan worden geacht voor de overtredingen. EPS Bouw is de veroorzaker van de overtredingen. Daarom voelt het voor [appellante] oneerlijk dat zij voor de kosten moet opdraaien. Maar [appellante] heeft als eigenaar ook een eigen verantwoordelijkheid om haar woning in goede staat te brengen en te houden, niet alleen voor haar, maar ook voor haar buren. Ook was [appellante] als eigenaar in staat om de overtredingen te beëindigen. Daarom heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het college de kosten bij [appellante] in rekening mocht brengen. In hoger beroep heeft [appellante] ook niet gemotiveerd waarom dit oordeel van de rechtbank onjuist zou zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024
    884-1103