ECLI:NL:RVS:2024:1977, Raad van State, 08-05-2024, 202203643/1/A2 en 202203644/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 december 2019 heeft het college aan [appellante] een boete van € 20.500,- opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam aan de woningvoorraad. [eigenaar A] is eigenaar van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam. [eigenaar B] is eigenaar van de woning aan de [locatie B]. [appellante] huurde ten tijde van belang beide woningen en verhuurde deze woningen aan werknemers van [bedrijf A]. [bedrijf B] is bestuurder van zowel [appellante] als [bedrijf A]. Op 13 maart 2019 zijn toezichthouders van de gemeente Amsterdam langsgegaan bij de woning aan de [locatie A]. Uit het van dit bezoek opgemaakte rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders zeven personen in de woning aantroffen. Het college heeft naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders een boete van € 20.500,- opgelegd aan [appellante]. Volgens het college is de woning onttrokken aan de bestemming. [appellante] kan als overtreder worden aangemerkt, omdat zij de woning aan de arbeidsmigranten verhuurt en de huurpenningen int.

202203643/1/A2 en 202203644/1/A2
    Datum uitspraak: 8 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 26 april 2022 in zaak nrs. 21/3037 en 21/3038 in de gedingen tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Zaaknummer 202203643/1/A2
    Bij besluit van 5 december 2019 heeft het college aan [appellante] een boete van € 20.500,- opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam aan de woningvoorraad.
    Bij besluit van 28 april 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2022, in zaaknummer 21/3037, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Dit hoger beroep heeft zaaknummer 202203643/1/A2 gekregen.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    Zaaknummer 202203644/1/A2
    Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college aan [appellante] een boete van € 20.500,- opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie B] in Amsterdam aan de woningvoorraad.
    Bij besluit van 28 april 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2022, in zaak nummer 21/3038, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Dit hoger beroep heeft zaaknummer 202203644/1/A2 gekregen.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft beide zaken gevoegd op zitting behandeld op 23 februari 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.M. van Kordelaar en mr. S.S. Jangali, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.M.E. Schuttenhelm en M. Guminska, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De Afdeling heeft de zaken vanwege de nauwe onderlinge samenhang gevoegd behandeld.
    Inleiding
    2.       [eigenaar A] is eigenaar van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam. De woning heeft een oppervlakte van 83 m2 en bestaat uit vier kamers, waarvan drie slaapkamers. [eigenaar B] is eigenaar van de woning aan de [locatie B]. De woning heeft een oppervlakte van 77 m2 en bestaat uit vier kamers, waarvan drie slaapkamers.
    3.       [appellante] huurde ten tijde van belang beide woningen en verhuurde deze woningen aan werknemers van [bedrijf A]. [bedrijf B] is bestuurder van zowel [appellante] als [bedrijf A].
    [locatie A]
    4.       Op 13 maart 2019 zijn toezichthouders van de gemeente Amsterdam langsgegaan bij de woning aan de [locatie A]. Uit het van dit bezoek opgemaakte rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders zeven personen in de woning aantroffen, waarvan er zes in de woning wonen. Het gaat om [persoon A], [persoon B], [persoon C], [persoon D], [persoon E] en [persoon F]. [persoon G] is ook in de woning, maar is daar slechts op bezoek. De zes bewoners verklaren er met zeven personen te wonen; ook de vriend van [persoon D], [persoon H], woont er. Desgevraagd geven zij aan dat [persoon E] sinds september 2018 in de woning woont, [persoon D] en [persoon H] sinds 15/16 september 2018, [persoon C] en [persoon B] sinds november 2018 en [persoon A] sinds een maand.
    De zes bewoners verklaren verder onder meer dat hun chef [naam chef] bij ‘[naam werkgever] agency’ de woning heeft geregeld. Niemand van hen heeft een huurovereenkomst met de verhuurder. Zij hebben voor de huur van de woning alleen een document moeten ondertekenen, maar zij hebben dit document of een kopie daarvan niet gekregen. De zes bewoners verklaren ook dat zij de huur van € 370,- per persoon aan [naam chef] betalen. Alleen [persoon D] betaalt wat minder omdat zij nog geen 21 jaar is en een minimumloon heeft.
    In het rapport is verder vermeld dat er op het adres twee personen staan ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp). Het gaat om [naam persoon D] en [naam persoon H].
    5.       Het college heeft naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders een boete van € 20.500,- opgelegd aan [appellante]. Volgens het college is de woning onttrokken aan de bestemming. [appellante] kan als overtreder worden aangemerkt, omdat zij de woning aan de arbeidsmigranten verhuurt en de huurpenningen int.
    [locatie B]
    6.       Op 11 maart 2019 zijn toezichthouders van de gemeente Amsterdam langsgegaan bij de woning aan de [locatie B]. Uit het van dit bezoek opgemaakte rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders vijf bewoners in de woning aantroffen. Het gaat om [persoon G], [persoon J], [persoon K], [persoon L] en [persoon M].
    Desgevraagd geeft [persoon G] aan dat iedereen voor [bedrijf B] en [bedrijf A] werkt. [persoon G] verklaart verder onder meer dat hij hiervoor samen met [persoon J] aan de [locatie C] heeft gewoond. [persoon N] heeft deze accommodatie voor hen geregeld. Toen hij in Roemenië was, heeft [persoon N] aangegeven dat zij [locatie C] moesten verlaten. [persoon G] is toen met [persoon J] hierheen verhuisd. Zij zijn in oktober 2018 gelijktijdig met [persoon K], [persoon L] en [persoon M] in woning komen wonen. Zij kunnen heel goed met elkaar overweg, het is net familie. Hij en [persoon L] hebben de originele sleutel van de [locatie B] van [persoon N] gekregen. Hij weet niet hoe lang hij hier van [persoon N] mag blijven wonen. Hij heeft het idee dat hij hier kan blijven wonen zolang hij zijn werk goed doet. Alle vijf de bewoners betalen ieder € 360,- per maand. Als hij salaris ontvangt, maakt hij dit bedrag via de pin op kantoor direct over. De anderen doen dat ook zo.
    [persoon K] verklaart dat zij nu zeven maanden op dit adres woont. Zij weet niet hoe lang zij hier nog zal verblijven, want het kan zijn dat het bedrijf waar zij voor werkt een andere woonruimte voor hen heeft. Dan verhuist zij. De werkgever heet [naam werkgever], ze noemen hem [persoon N] en hij regelt alles, ook dat zij moesten verhuizen. Hij gaf hen ook de sleutel van deze woning. Zij betaalt per maand € 360,-, inclusief. Zij betaalt ook elke maand € 100,- vervoerskosten. Zij verdient nu ongeveer € 1600,- netto per maand. Zij heeft nu € 0,10 per uur opslag gehad en zij is bang dat zij misschien meer huur of vervoerskosten moet betalen. Zij heeft geen huurcontract van deze woning.
    [persoon L] verklaart dat hij en zijn vrouw [persoon M] hier sinds oktober 2018 wonen. Hij werkt nu 11 jaar in Nederland, en sinds drie jaar voor [naam werkgever], dat is de grote baas, en zijn broer [persoon N]. [naam werkgever] regelde dat zij hiernaartoe moesten verhuizen, waarom weet hij niet. Hij en zijn vrouw betalen ieder € 360,- huur per maand. Hij betaalt de huur elke maand, nadat zijn salaris is gestort, via de pin op het kantoor Kromwijkdreef. Er is geen huurcontract. Hij en zijn vrouw stoppen per 1 april a.s. met werken en gaan dan terug naar Polen, waar zij een huis hebben. Hij heeft in Nederland en Polen pensioen opgebouwd en gaat daar nu van genieten.
    In het rapport is verder vermeld dat er op het adres niemand staat ingeschreven in de brp.
    7.       Het college heeft naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders een boete van € 20.500,- opgelegd aan [appellante]. Volgens het college is de woning onttrokken aan de bestemming. [appellante] kan als overtreder worden aangemerkt, omdat zij de woning aan de arbeidsmigranten verhuurt en de huurpenningen int.
    Aangevallen uitspraken
    8.       De rechtbank heeft de opgelegde boetes voor beide adressen in stand gelaten.
    Hoger beroep
    9.       [appellante] kan zich hiermee niet verenigen en heeft tegen beide uitspraken hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep met nummer 202203643/1/A2 ziet op de boete die is opgelegd voor het onttrekken van de woning aan de [locatie A] aan de woningvoorraad. Het hoger beroep met nummer 202203644/1/A2 ziet op de boete die is opgelegd voor het onttrekken van de woning aan de [locatie B] aan de woningvoorraad.
    Heeft het college zijn onderzoeksbevoegdheid juist ingezet?
    10.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet bij haar oordelen heeft betrokken dat zij door de gemeente is onderzocht in het kader van ‘project [naam werkgever]’. De reden voor dit project is onduidelijk en de gevolgen van het project zijn voor [appellante] disproportioneel groot. Bovendien is in de loop van de procedures gebleken dat de Inspectie SZW, die controle had uitgeoefend op de bedrijfslocatie van [appellante], melding had gemaakt van de woonclausule in de arbeidsovereenkomst, zonder dat te melden aan [appellante]. Die clausule was op dat moment al een dode letter, maar is door het college geheel opgeblazen.
    10.1.  In de bestreden besluiten heeft het college uiteengezet dat bij het handhavingsknelpunt Woonfraude van het Regionale Informatie- en Expertisecentrum (het RIEC) signalen zijn ingebracht over de broers die betrokken zijn bij [appellante]. De afdeling Toezicht & Handhaving van de Dienst Wonen was al bekend met de broers. Gelet op de signalen van RIEC en de eigen waarnemingen van de afdeling Toezicht & Handhaving van de Dienst Wonen is gekozen voor een projectmatige aanpak, waarbij per adres is gekeken naar de onderzoekswaardigheid, aldus het college.
    Anders dan [appellante] betoogt, is, gelet op deze motivering van het college, niet onduidelijk wat de reden is geweest voor de projectmatige aanpak. Bovendien is er geen rechtsregel die verbiedt dat het college bij een dergelijk projectmatige onderzoek gebruik maakt van informatie van andere toezichthoudende instanties, zoals in dit geval de Inspectie SZW. Dat de gevolgen van het projectmatige onderzoek voor [appellante], naar eigen zeggen, groot zijn, is ten slotte niet zozeer een gevolg van de projectmatige aanpak, maar van de omstandigheid dat op meerdere adressen signalen waren van overtredingen.
    Het betoog slaagt niet.
    Overtreding artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014?
    11.     [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het eigenlijke doel van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is de bescherming van de woningvoorraad door het tegengaan van verandering van het gebruiksdoel van woonruimte. Nu wordt de bepaling ook gebruikt om personen die kennelijk als bewoners minder gewenst zijn, het wonen onmogelijk te maken. Dit is mede in de hand gewerkt doordat de wetgever met de bepaling een volstrekt onduidelijke norm heeft gesteld. Omdat het hier om een strafnorm gaat, dienen alle elementen van de delictsomschrijving in die norm zelf te staan. De bewoordingen van de bepaling zijn evenwel onbegrijpelijk, vaag en op meerdere manieren te interpreteren, waardoor niet altijd duidelijk is wanneer iemand in overtreding is. Daarmee is de bepaling niet geschikt als strafnorm. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbijgegaan.
    Dat de bepaling niet als gedragsnorm met strafbaarstelling kan dienen, blijkt uit het feit dat de bepaling inhoudt dat iedere huurder én verhuurder met een huurverhouding die nog geen zes maanden duurt in overtreding is. Dat is echter nooit de bedoeling van de wetgever geweest. Het is ook niet de bedoeling van de wetgever geweest om buitenlandse werknemers met de Huisvestingswet 2014 te weren uit woningen. Door de toenmalige Minister van Volkshuisvesting is juist uitdrukkelijk aangegeven dat expats onder de toen aankomende Huisvestingswet 2014 konden blijven wonen. Verder staat er over de inhoud en reikwijdte van de norm meer in toelichtingen, visies en bedoelingen van de wetgever dan in de bepaling zelf. De juridische status hiervan is onzeker en dubieus. De woontermijn van zes maanden en de inschrijving in de brp zijn geen wettelijke vereisten, maar een toelichting op de omstandigheid dat een woning niet gebruikt mag worden door toeristen. Daarnaast is er een stapeling van buitenwettelijke criteria ontstaan. Naast de woontermijn van zes maanden en de inschrijving in de brp kan dan gedacht worden aan een schriftelijke huurovereenkomst, de woonsamenstelling van een huishouden, binding met en zorg voor de omgeving en de intentie om voor langere tijd in dezelfde woonruimte te wonen. Deze eisen staan allemaal niet in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Bovendien zijn de eisen vaag. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbijgegaan. Bovendien heeft de rechtbank niet bij haar oordeel betrokken dat zowel de bewoners van de [locatie A] als die van de [locatie B] ten tijde van het opleggen van de boete al meer dan zes maanden in de woning woonden. Ten slotte heeft de rechtbank nagelaten de feitelijke arbeidsduur van de bewoners van beide woningen in haar oordelen te betrekken. Daarmee heeft de rechtbank een onjuist oordeel gegeven over het criterium ‘oogmerk van de bewoners’. Een aantal bewoners werkten al een aantal jaren voor [bedrijf A]. De bewoners hadden het oogmerk om nog voor langere tijd in Nederland te wonen en te werken, en dus ook in de woning te wonen, aldus [appellante].
    11.1.  Op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om woonruimte, behorende tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die is gelegen in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.
    In de Huisvestingswet 2014 is geen definitie gegeven van bewoning of onttrekking. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3650, r.o. 4.1), moet voor de vraag of artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is overtreden, worden beoordeeld of de woning werd bewoond in de zin van de Huisvestingswet 2014. Wonen in de zin van de Huisvestingswet 2014 is het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Bij inschrijving in de brp bestaat in beginsel een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning. Het belang van inschrijving in de brp volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet (zie Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr. 3, p. 26). Daarin is vermeld dat wanneer een woning wordt gebruikt voor bewoning en de bewoner zich inschrijft in de brp, geen sprake is van onttrekken. Zelfs wanneer dit voor een kortere periode, zoals zes maanden, het geval is, aldus de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet 2014.
    In de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, zoals deze luidde ten tijde van belang, is over de vergunningplicht voor onttrekking vermeld dat onder "aan de bestemming onttrekken" wordt verstaan elk ander gebruik dan permanente bewoning. De betekenis van het begrip "bewoning" is gelijk aan de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gehecht. Wie een huis bewoont en is ingeschreven in de brp heeft daar, permanent, zijn hoofdverblijf. Permanent houdt een periode van ten minste zes maanden in, aldus de toelichting.
    11.2.  De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante] zo, dat zij een beroep doet op het zogenoemde lex certa-beginsel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:109, r.o. 4.2) verlangt het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 7 van het EVRM, van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande uit het gebruik van algemene termen, verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, de omschrijvingen van verboden gedragingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van wetgeving schade lijdt. De enkele omstandigheid dat het begrip ‘onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning’ als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 aan de hand van de feiten en omstandigheden nadere uitleg vergt, betekent niet dat de oplegging van een sanctie wegens strijd met die bepaling in strijd is met het lex certa-beginsel.
    11.3.  Het betoog slaagt niet.
    12.     [appellante] stelt verder dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is overtreden. De bewoners waren in Nederland om werk te verrichten en hadden vanwege hun werksituatie het oogmerk om permanent in Nederland te blijven. De rechtbank heeft het buitenwettelijke criterium van het ‘oogmerk van de bewoners’ verkeerd toegepast.
    Verder is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat de bewoners een mondelinge huurovereenkomst hadden, waarbij sprake is van normale wettelijke huurbescherming. Bovendien is door [appellante] toegelicht dat de bepaling in de arbeidsovereenkomst over de duur van bewoning en de dienstwoning een dode letter is, gewijzigd is in bestaande arbeidsovereenkomsten en niet meer is opgenomen in nieuwe arbeidsovereenkomsten. De huurbedragen waren inclusief gas, water en licht en alle belastingen. Die bedragen werden door [appellante] voldaan en niet apart in rekening gebracht. De intentie van [appellante] was de huisvesting van de werknemers van [bedrijf A], en niet het verdienen van geld aan die huisvesting. [appellante] voelde zich ook gedwongen die huisvesting te regelen, nu de overheid heeft gefaald in het creëren van woonruimte voor deze categorie werknemers. De rechtbank heeft dit genegeerd en heeft geen fundamentele afweging gemaakt of artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 rechtvaardig is.
    De rechtbank is er ten slotte in de zaak over de bewoning van de woning aan de [locatie A] aan voorbij gegaan dat aan de eigenaar een omzettingsvergunning is verleend als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet 2014 en dat de woning kamergewijs mocht worden verhuurd, aldus [appellante].
    12.1.  Uit wat is overwogen onder 11.1 volgt dat voor de vraag of sprake is van woningonttrekking van belang is of de woning wordt gebruikt met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Is iemand ingeschreven in de brp, dan bestaat een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning.
    12.2.  Het college heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat het voor de vraag of iemand een woning bewoont in de zin van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Amsterdam vooral kijkt naar de vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft. Daarbij hecht het veel waarde aan de intentie van de bewoner en veel minder aan de inschrijving in de brp en/of de feitelijke duur van de bewoning. Dit betekent dat het volgens het college zelfs mogelijk is dat ook in het geval een bewoner ingeschreven staat op het adres van de woning en daar langer dan zes maanden woont, de woning wordt onttrokken aan de woningvoorraad. Volgens het college hadden de bewoners in het onderhavige geval niet hun hoofdverblijf in de woningen. Het merendeel van de bewoners stond niet ingeschreven in de brp en de bewoners hebben geen huurovereenkomst met [appellante]. De bewoners hadden ook niet de intentie om lang in de woningen te blijven wonen. Dit blijkt volgens het college uit het feit dat de woningen als dienstwoningen aan de bewoners ter beschikking zijn gesteld op grond van hun uitzendovereenkomst en dat zij zelf niet weten hoe lang zij in de woningen zullen blijven wonen. Volgens de uitzendovereenkomst hebben zij daar ook geen zeggenschap over, aldus het college. Verder blijkt uit de bestreden besluiten dat het college zich op het standpunt stelt dat van binding met of zorg voor de omgeving niet is gebleken. Weliswaar verblijven sommige arbeidsmigranten feitelijk voor langere tijd in de woning, maar dit gebeurt niet op basis van een onderliggende huurovereenkomst en is daarnaast afhankelijk van de wens van de werkgever van de bewoners, aldus het college.
    12.3.  De Afdeling stelt voorop dat beide woningen zijn gebruikt voor bewoning door (buitenlandse) werknemers die in Nederland werkzaam zijn en niet voor bijvoorbeeld toeristen.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aangetoond dat de woningen door de bewoners niet werden gebruikt met als doel om daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden. Dat de bewoners hun hoofdverblijf elders hadden, heeft het college niet onderbouwd. Weliswaar stond het merendeel van de bewoners niet ingeschreven op het adres in de brp, maar dit is onvoldoende om aan te nemen dat zij ten tijde van de bezoeken van de toezichthouders op 11 respectievelijk 13 maart 2019 geen hoofdverblijf hadden in de woningen. Hierbij is van belang dat het college zelf heeft toegelicht dat het voor de vraag of iemand hoofdverblijf in een woning heeft weinig belang hecht aan een inschrijving in de brp, maar vooral te kijken naar de intentie van de bewoners. De Afdeling acht in dat kader van belang dat de bewoners niet als doel hadden maar kort in de woning te blijven wonen. Weliswaar woonden de meeste bewoners ten tijde van de bezoeken nog (net) geen zes maanden in de woningen, maar door [appellante] is onweersproken gesteld dat de bewoners er wel degelijk langer dan zes maanden hebben gewoond. Dat in de uitzendovereenkomsten van de bewoners die de toezichthouders hebben ingezien, was bepaald dat hun werkgever, [bedrijf A], hen een dienstwoning aanbood gedurende de duur van de uitzendovereenkomst en dat zij na het beëindigen van die overeenkomst de woning binnen vier dagen moesten verlaten, maakt het voorgaande niet anders. Op de zitting bij de Afdeling is namelijk gebleken dat aan deze bepaling in de praktijk geen gevolg werd gegeven. Zo heeft [appellante] op de zitting onweersproken gesteld dat een aantal bewoners in de woningen is blijven wonen, terwijl die bewoners toen niet meer werkten voor [bedrijf A]. Ook het ontbreken van een schriftelijke huurovereenkomst is onvoldoende om aan te nemen dat de bewoners geen hoofdverblijf in de woningen hadden, alleen al omdat schriftelijkheid geen constitutief vereiste is voor de totstandkoming van een huurovereenkomst en een huurovereenkomst dus ook mondeling tot stand kan komen. In dit verband is nog relevant dat ieder van de bewoners maandelijks een bedrag aan huur betaalde aan [appellante]. De stelling van het college in het bestreden besluit dat niet is gebleken dat de bewoners binding met en zorg voor de omgeving hadden, volgt de Afdeling evenmin. Daargelaten dat niet is komen vast te staan dat er geen huurovereenkomst is en dat het verblijf afhankelijk is van de werkgever, zijn dit geen omstandigheden waaruit binding met en zorg voor de omgeving kan blijken. Het is aan het college om aan te tonen dat de bewoners die binding met en zorg voor de omgeving niet hadden en dat heeft het college niet gedaan. Ten slotte heeft het college niet gesteld, en in het verlengde daarvan niet onderbouwd, dat de woningen niet werden gebruikt door dezelfde personen volgens een vast patroon.
    12.4.  Het betoog slaagt.
    13.     Uit het voorgaande vloeit voort dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van onttrekking van de woningen aan de woningvoorraad zonder vergunning. Gelet hierop, zijn aan [appellante] ten onrechte boetes opgelegd. De overige betogen van [appellante] behoeven daarom geen bespreking meer.
    Conclusie
    14.     De hoger beroepen in zaak nummers 202203643/1/A2 en 202203644/1/A2 zijn gegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. De beroepen van [appellante] zijn gegrond. De twee besluiten op bezwaar van 28 april 2021 moeten worden vernietigd vanwege strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. De besluiten van respectievelijk 5 december 2019 en 20 mei 2019 moeten worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats komt van de twee vernietigde besluiten.
    15.     Het college moet de proceskosten van [appellante] vergoeden. Omdat beide zaken van [appellante] als samenhangende zaken kunnen worden aangemerkt als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, komt dit erop neer dat het college in totaal één keer de proceskosten moet vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart beide hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 26 april 2022 in zaak nrs. 21/3037 en 21/3038;
    III.      verklaart de beroepen tegen de twee besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 28 april 2021, met kenmerken WO.20.001055.001 respectievelijk WO.19.011800.001 gegrond;
    IV.      vernietigt deze besluiten;
    V.       herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 5 december 2019, met kenmerk [postcode huisnummer], en van 20 mei 2019, met kenmerk [postcode huisnummer];
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de twee vernietigde besluiten;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.816,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024
    752