ECLI:NL:RBLIM:2020:7829, Rechtbank Limburg, 13-10-2020, AWB 19/2552
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2020-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verlenen van een tijdelijke omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten in Arcen. Het beroep van eiseres wordt ongegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de tijdelijke omgevingsvergunning op grond van artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) heeft mogen verlenen. Dat eerder een omgevingsvergunning voor de huisvesting voor arbeidsmigranten op grond van artikel 4, aanhef en onder 11, van Bijlage II bij het Bor is verleend en de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel feitelijk langer dan 10 jaar duurt, maakt dat niet anders. Eiseres heeft een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Daartoe heeft zij verwezen naar een principebesluit uit 2014. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder een toezegging gedaan over de uitoefening van een bevoegdheid in dit concrete geval en kan deze toezegging verweerder ook worden toegerekend. Bij de belangenafweging die verweerder van de betrokken belangen moet maken, heeft hij echter meer gewicht kunnen toekennen aan de economische en financiële belangen die samenhangen met een adequate huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel dan aan het individuele belang van eiseres. Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummer: AWB 19/2552
    
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , eiseres
    (gemachtigde: mr. M.M.C. van de Ven),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder
    (gemachtigde: [naam gemachtigde 1] ).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Maasvallei Oost Invest B.V. (hierna:  vergunninghoudster)
      (gemachtigden: [naam gemachtigde 2] en [naam gemachtigde 3] )
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 16 april 2019 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het huisvesten van arbeidsmigranten aan de 
      
        [adres 1] en [adres 2] in [plaats 1] (hierna: het perceel).
    
    
    
      Bij besluit van 14 augustus 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het  bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden van beroep zijn ingediend op 6 november 2019.
    
    
    
      Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar dochter, [naam dochter] , en haar gemachtigde. Verweerder en vergunninghoudster hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    1. Het gaat in deze zaak om het besluit van verweerder om aan vergunninghoudster een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen voor het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel. Eiseres is het er niet mee eens dat verweerder deze omgevingsvergunning heeft verleend. Zij voert aan dat het verlenen van deze vergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening vanwege onder meer de toename van het (wegverkeers)lawaai en zwerfafval op en rond het perceel. Daarnaast mocht zij erop vertrouwen dat de huisvesting van arbeidsmigranten per 1 januari 2020 beëindigd zou worden. Aan het verlengen van de eerder verleende tijdelijke omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel, heeft verweerder namelijk de voorwaarde verbonden dat “de termijn na 
    1 januari 2020 niet meer [zal] worden verlengd.”
    
    
      
        Wat ging aan deze zaak vooraf?
      
    
    
    2. Het perceel is gelegen binnen het bestemmingsplan “Buitengebied” (hierna: het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming “verblijfsrecreatieve doeleinden - V2 Maasvallei”. Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan bepaalt dat de gronden op de plankaart aangewezen voor “verblijfsrecreatieve doeleinden” zijn bestemd voor verblijfsrecreatieve voorzieningen, waarbij geldt dat ter plaatse van de desbetreffende aanduiding “V2” op de plankaart een camping als doeleinde is toegestaan. Het perceel wordt gebruikt ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten. Eiseres woont aan de [adres 3] in [plaats 1] , op ongeveer 75 tot 120 meter afstand van de camping (zie de uitspraak van de toenmalige rechtbank Roermond van 5 juli 2010, overweging 2.6, ECLI:NL:RBROE:2010:BN0906).
    
    
      2.1.
      
        Bij besluit van 22 september 2009 (gewijzigd bij besluit van 22 juli 2010) is aan Forum Real Estate B.V. (de rechtbank begrijpt: de rechtsvoorgangster van vergunninghoudster) vrijstelling verleend ten behoeve van het huisvesten van maximaal 
        510 buitenlandse werknemers op het oostelijk gedeelte van Camping [naam camping] in [plaats 1] . De geldigheidsduur van de vrijstelling was beperkt tot 1 april 2017. 
      
    
    
      2.2.
      
        Vergunninghoudster heeft vervolgens verzocht om toestemming voor het voortzetten van het afwijkend gebruik gedurende de periode 1 april 2017 tot 
        1 januari 2020. Op 30 november 2015 heeft verweerder vervolgens een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk voortzetten van dit gebruik tot 
        1 januari 2020 voor maximaal 340 arbeidsmigranten. Aan deze omgevingsvergunning is onder meer het voorschrift verbonden dat vergunninghoudster actief moet zoeken naar een alternatieve locatie/vorm in het stedelijk gebied. Vergunninghoudster heeft een alternatieve locatie op het oog: [naam locatie] in [plaats 2] , maar deze locatie is niet vóór 
        1 januari 2020 gereed.
      
      
      
        3.	Op 15 november 2018 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend voor het verlengen van de tijdelijke omgevingsvergunning met 5 jaar voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het perceel voor de huisvesting van 340 arbeidsmigranten. 
      
      
    
    
      3.1.
      Als bijlage bij de aanvraag is de notitie “Toets aan voorwaarden voor verlening omgevingsvergunning (tijdelijke afwijking van bestemmingsplan voor de duur van 5 jaar)” gevoegd. In deze notitie is – onder meer – vermeld:
      
      
        
          In de provinciale Beleidsnotitie Huisvesting Arbeidsmigranten 2016 worden algemene uitgangspunten benoemd voor de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten (short-stayers met verblijfsduur maximaal 9 maanden) in de provincie Limburg. Het provinciaal standpunt met betrekking tot het scheppen van mogelijkheden voor huisvesting op recreatieterreinen wordt in dit beleid als ongewenst bestempeld en wordt in principe niet toegestaan. Campings en bungalowparken zijn opgezet en bestemd voor toerisme en recreatie. Gedurende de periode dat arbeidsmigranten gehuisvest worden op een recreatieterrein, is verblijf van recreanten op dat terrein niet mogelijk. Voor uitzonderingssituaties kan gebruik worden gemaakt van het instrument van de tijdelijke omgevingsvergunning voor planologische strijdig gebruik. Deze kan voor een maximale termijn van 10 jaar worden verleend. 
        
        
          In casu worden al langere tijd arbeidsmigranten op deze locatie gehuisvest. Deze huisvestingslocatie is volledig afgescheiden van nabijgelegen Residence Arcen Spa. Het was de bedoeling om het gebruik van deze huisvestingslocatie per 1 januari 2020 te staken en de huisvesting van de arbeidsmigranten over te hevelen naar een alternatieve locatie, in overleg met het bevoegd gezag. Echter, het planologisch regelen en daarna feitelijk geschikt maken van de alternatieve locatie gaat minder snel dan verwacht, waardoor er een leemte in de huisvestingsmogelijkheid dreigt te ontstaan. Om deze leemte op te lossen, wordt verzocht om de tijdelijke omgevingsvergunning met nog eens maximaal 5 jaar te verlengen.
        
      
      
      4. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aangevraagde tijdelijke omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel verleend voor de periode 1 januari 2020 tot 1 januari 2025. In dit besluit is overwogen dat het gevraagde gebruik in strijd is met de gebruiksregels van het bestemmingsplan, omdat het gebruiken van het perceel als huisvestingslocatie voor arbeidsmigranten niet verenigbaar is met verblijfsrecreatieve doeleinden. Medewerking door afwijking van het bestemmingsplan kan alleen worden toegepast, indien er sprake blijft van een goede ruimtelijke ordening, en:
      
        
          het bestemmingsplan dit zelf mogelijk maakt;
        
        
          het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) vergunningverlening mogelijk maakt;
        
        
          het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing inhoudt.
        
      
      
        Verweerder overweegt dat het bestemmingsplan geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid bevat. Wel biedt het Bor mogelijkheden mee te werken aan de aanvraag. Het ter plaatse toestaan van het tijdelijke gebruik ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten valt namelijk onder de werkingssfeer van artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II bij het Bor. De voorwaarde bij het afwijken van het bestemmingsplan is echter wel, dat de afwijking geen inbreuk mag maken op een goede ruimtelijke ordening. Verweerder is na een belangenafweging tot de conclusie gekomen dat deze aanvraag voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor het voortzetten van het bestaande gebruik niet leidt tot een onevenredige aantasting van de kwaliteit van de woon- en leefsituatie en dat daarom geen inbreuk wordt gemaakt op een goede ruimtelijke ordening. Aan de omgevingsvergunning voor het gebruiken van de camping als huisvestingslocatie voor arbeidsmigranten tot 
        1 januari 2025 worden de relevante eerder geldende voorschriften verbonden én het voorschrift dat indien de locatie [naam locatie] in gebruik kan worden genomen vóór 
        1 januari 2025, alle bewoners van de locatie [plaats 1] per direct verhuizen naar de nieuwe locatie.
      
      
      5. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij voert – kort gezegd – aan dat het besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Wat betreft haar beroep op het vertrouwensbeginsel voert eiseres aan dat de burgemeester van de toenmalige gemeente Arcen en Velden tegen haar heeft gezegd dat de situatie (de rechtbank begrijpt: het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel) niet langer dan 
      1 april 2017 zou duren. In de hoorzitting van 24 juni 2019 heeft eiseres haar bezwaren nader toegelicht. Zij heeft aangevoerd dat een vergunning op grond van artikel 4, aanhef en onder 11, van Bijlage II bij het Bor op grond voor maximaal 10 jaar mag worden verleend. Deze termijn gaat lopen vanaf de datum verlening van de eerste vergunning, in dit geval: vanaf 2009. Dit betekent dat de vergunning niet weer verlengd mag worden. Namens verweerder is aangegeven dat de vergunning op grond van artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II bij het Bor is verleend en dat dit maakt dat het elfde onderdeel van dit artikel en de in dat onderdeel opgenomen maximale duur van de tijdelijke omgevingsvergunning van 10 jaar niet van toepassing is. 
      
      6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
      
      7. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en heeft hiertegen beroep ingesteld. Op hetgeen zij in dit verband heeft aangevoerd, wordt hierna inhoudelijk ingegaan. De rechtbank toetst het bestreden besluit aan de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het Bor. De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        
          Mocht verweerder de tijdelijke omgevingsvergunning met toepassing van artikel 4, aanhef, onder 9, van Bijlage II bij het Bor verlenen?
          
        
      
      8. Eiseres betoogt dat verweerder artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II bij het Bor niet aan het verlenen van de tijdelijke omgevingsvergunning ten grondslag heeft mogen leggen. Voor toepassing van dit artikel is vereist dat sprake is van een “logiesfunctie voor werknemers”. Eiseres betwist dat enkel werknemers op het perceel verblijven én dat het perceel een logiesfunctie heeft, omdat – zo begrijpt de rechtbank – de arbeidsmigranten in de 
      Basisregistratie Personen (hierna: de BRP) staan ingeschreven op het perceel. 
      
      9. Verweerder heeft de omgevingsvergunning die eerder met toepassing van artikel 4, aanhef en onder 11, van Bijlage II bij het Bor is verleend, niet verlengd, maar een (nieuwe) tijdelijke omgevingsvergunning verleend met toepassing van onderdeel 9 van het hiervoor genoemde artikel. De vraag is of verweerder met toepassing van dit artikel van het bestemmingsplan heeft kunnen afwijken.
      10. Tussen partijen staat niet ter discussie en de rechtbank stelt vast, dat het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. Artikel 9, eerste lid, van het bestemmingsplan bepaalt immers – kort gezegd – dat de grond gebruikt mag worden als camping. Onderdeel 9 van artikel 4 van Bijlage II bij het Bor maakt het mogelijk om aan gebouwen (al dan niet tijdelijk) een andere functie te geven die in strijd is met het geldende planologische regime. Het onderdeel maakt onderscheid tussen gebouwen binnen de bebouwde kom en gebouwen daarbuiten. Voor gebouwen die, zoals in dit geval, gelegen zijn buiten de bebouwde kom zijn de mogelijkheden om een ander gebruik toe te staan beperkt tot een “logiesfunctie voor werknemers”. Voor de vraag wat onder logiesfuncties wordt verstaan, zoekt de rechtbank aansluiting bij hetgeen daaronder in artikel 1.1, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 wordt verstaan: “gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen”. 
    
    
      10.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) levert inschrijving in de BRP in het algemeen een vermoeden op dat de betrokkene zijn hoofdverblijf heeft op het adres waarop hij is ingeschreven (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2496). De gemachtigde van verweerder en vergunninghoudster hebben ter zitting aangevoerd dat enkel werknemers die hun hoofdverblijf in het buitenland hebben op het perceel zijn gehuisvest. Dit is ook als voorschrift aan de tijdelijke omgevingsvergunning opgenomen, zoals de gemachtigde van verweerder heeft gesteld. De enkele, niet onderbouwde, stelling van eiseres dat niet enkel werknemers op het perceel verblijven en dat de arbeidsmigranten die daar gehuisvest zijn in de BRP staan ingeschreven, legt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gewicht in de schaal om hieraan te twijfelen. 
    
    
      10.2.
      De rechtbank begrijpt dat het eiseres voorkomt dat de maximumduur van 10 jaar die aan de eerder verleende en verlengde tijdelijke omgevingsvergunning is verbonden, wordt overschreden door het nu (weer) verlenen van de tijdelijke omgevingsvergunning. De tijdelijke omgevingsvergunning die nu is verleend, wordt echter met toepassing van artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II van het Bor verleend en niet op basis van onderdeel 11 met de daarin opgenomen maximumduur van 10 jaar. De rechtbank volgt eiseres in zoverre in haar betoog dat door het verlenen van de tijdelijke omgevingsvergunning door verweerder de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel feitelijk langer dan 10 jaar duurt. Dit maakt echter niet dat verweerder de tijdelijke omgevingsvergunning niet met toepassing van artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II bij het Bor heeft mogen verlenen. Hoewel deze handelwijze van verweerder niet de schoonheidsprijs verdient, staat het verweerder naar het oordeel van de rechtbank vrij om na toepassing van artikel 4, aanhef en onder 11, van Bijlage II bij het Bor een (tijdelijke) omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van onderdeel 9 van dit artikel. 
      
      
        
          Leidt het gebruik van het perceel voor de huisvesting van arbeidsmigranten tot een onevenredig zware inbreuk op het woon- en leefklimaat van eiseres? 
        
      
      
      11. Eiseres betoogt dat de activiteit – het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het perceel voor de huisvesting voor arbeidsmigranten – in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In dit verband wijst zij erop dat intensief gebruik van de camping op het perceel en de verkeersbewegingen die dat met zich brengt, een onevenredig zware inbreuk op het aanvaardbare woon- en leefklimaat oplevert. 
      12. De rechtbank overweegt dat de beslissing om al dan niet af te wijken van het bestemmingsplan is een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan heeft daarbij beoordelingsruimte: de vrijheid om binnen de wettelijke kaders voor deze situatie een eigen belangenafweging te maken. Vanwege deze beoordelingsvrijheid mag de rechtbank het besluit slechts terughoudend toetsen. Dat betekent dat gekeken moet worden of verweerder kan laten zien dat er een goede belangenweging is gemaakt. Of de rechtbank zelf ook tot die belangenweging zou komen, is daarbij niet doorslaggevend; de rechtbank moet de vrijheid van het bestuursorgaan respecteren en mag alleen ingrijpen als de keuze onredelijk is.
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning betrekking heeft op het gebruik van de gronden en de gebouwen op het perceel voor de huisvesting van arbeidsmigranten in plaats van voor verblijfsrecreanten. Dit betekent dat de ruimtelijke gevolgen van het gebruik en de objectief redelijkerwijs daarvan te verwachten overlast, zoals bijvoorbeeld verkeersbewegingen, van belang zijn. Verweerder betwist niet dat het gebruik (zeker gedurende delen van het jaar) van de toegangsweg naar het perceel intensiever is dan wanneer het perceel als camping zou worden gebruikt. De rechtbank kan verweerder echter volgen dat de extra verkeersintensiteit die het gevolg is van het tijdelijke gebruik van het perceel ten opzichte van het reguliere gebruik van het perceel als camping, niet zodanig is dat sprake is van een onevenredig zware inbreuk op het woon- en leefklimaat van eiseres. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat deze extra verkeerintensiteit voornamelijk aan de orde is tijdens de spitsuren op een dag. Verder heeft verweerder in dit verband kunnen wijzen op de voorkeursgrenswaarde uit de Wet geluidhinder, die – onbestreden – niet wordt overschreden. Ook kan de rechtbank verweerder volgen dat geen sprake is van onacceptabele (directe) geluidhinder. Ruimtelijke motieven staan gelet op het voorgaande dan ook niet in de weg aan vergunningverlening.
    
    
      12.2.
      Het betoog van eiseres dat verweerder – zo begrijpt de rechtbank – in het kader van de belangenafweging die hij moet maken om de tijdelijke omgevingsvergunning al dan niet te verlenen, ten onrechte geen draagvlakonderzoek heeft verricht, slaagt niet. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder immers aangegeven dat het verrichten van een draagvlakonderzoek één van de voorwaarden is die verweerder aan het verlenen van de tijdelijke omgevingsvergunning heeft gesteld. De gemachtigde van vergunninghoudster heeft ter zitting aangevoerd dat vergunninghoudster structureel overleg voert met de omwonenden van het perceel. In het kader van het te verrichten draagvlakonderzoek heeft vorig jaar een overleg plaatsgevonden. In dat overleg is onder meer het wegverkeer(slawaai) en het zwerfafval op en rond het perceel ter sprake gekomen. Uit het primaire besluit blijkt dat na het overleg is gebleken dat het merendeel van de omwonenden heeft aangegeven de tijdelijke voortzetting van het bestaande gebruik tot 2025 te begrijpen en ermee in te stemmen. 
      
      
        
          Kan eiseres een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel doen?
        
      
      
      
        13. Eiseres betoogt dat haar een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. In het principebesluit van 9 december 2014 is namelijk vermeld dat verweerder “bij wijze van uitzondering” bereid is om medewerking te verlenen aan een beperkte verlenging van de termijn en dat “de termijn […] na 1 januari 2020 niet meer [zal] worden verlengd”.
      
      
    
    
      13.1.
      Bij de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of verricht, maar dit kan ook door anderen gebeuren, bijvoorbeeld een wethouder of derden, die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan.
      
      
        
          Stap 1: toezegging over de uitoefening van een bevoegdheid in een concreet geval.
      
      
    
    
      13.2.
      
        Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank onder verwijzing naar het principebesluit van 9 december 2014 voldoende aannemelijk gemaakt dat door verweerder uitlatingen zijn gedaan waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden hoe verweerder zijn bevoegdheid tot het verlenen van een tijdelijke omgevingsvergunning zou uitoefenen. Uit dat besluit blijkt namelijk dat het uitgangspunt van verweerder is dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel wordt beëindigd en dat verweerder destijds in de veronderstelling was dat een termijn van 5 jaar voldoende was voor het vinden van een alternatieve huisvestingslocatie voor de arbeidsmigranten. Daarbij komt dat verweerder aan het verlengen van de tijdelijke omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel tot uiterlijk 1 januari 2020 de voorwaarde heeft verbonden dat “de termijn […] na 1 januari 2020 niet meer [zal] worden verlengd.” De formulering van deze voorwaarde biedt naar het oordeel van de rechtbank geen ruimte. De omstandigheid dat het collegebesluit niet aan eiseres, maar aan de vergunninghoudster is gericht, maakt het voorgaande niet anders. Eiseres is immers één van de omwonenden van het perceel en bovendien erkent verweerder dat zij in de veronderstelling mocht verkeren dat de vergunde situatie eindig zou zijn.
        
          Stap 2: toerekening aan het bevoegde orgaan.
      
      
    
    
      13.3.
      De rechtbank beantwoordt de vraag of die uitlating kan worden toegerekend aan het bestuursorgaan eveneens bevestigend. Nu het principebesluit van 9 december 2014 genomen is door verweerder, kon en mocht eiseres veronderstellen dat deze uitlating de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Daarbij betrekt de rechtbank de – hiervoor onder 13.2 opgenomen – dwingende formulering van de voorwaarde die verweerder heeft verbonden aan het verlengen van de tijdelijke omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel.
      
      
        
          Stap 3: belangenafweging.
      
      
    
    
      13.4.
      Dat sprake is van een door verweerder gewekt vertrouwen bij de uitoefening van zijn bevoegdheid betekent echter nog niet, dat verweerder gehouden was te handelen naar dit gewekte vertrouwen. Als laatste stap in het stappenplan als weergegeven in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 volgt namelijk dat dan een afweging van de betrokken belangen plaats dient te vinden. Het belang van eiseres bij wie het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt, moet worden afgewogen tegen het belang van verweerder.
      
    
    
      13.5.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij deze belangenafweging een zwaarder gewicht heeft mogen toekennen aan de economische en financiële belangen die samenhangen met een adequate huisvesting voor arbeidsmigranten op het perceel dan aan het individuele belang van eiseres bij beëindigen van het gebruik van de camping als huisvesting voor arbeidsmigranten. In dit opzicht heeft verweerder erop mogen wijzen dat uit het “Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten (short-stay) Venlo” (hierna: het beleidskader) blijkt dat een adequate huisvesting voor arbeidsmigranten actueel blijft, omdat daaraan een groot tekort is. Eén van de doelstellingen van het beleidskader is het bieden van voldoende huisvesting. Om een bijdrage te leveren om het tekort op te lossen is de doelstelling voor Venlo om 3.000 bedden te realiseren vóór 2025, waarbij het niet alleen gaat om nieuwe plaatsen, maar deels om de vervanging van huisvesting op het perceel. Het niet verlenen van de tijdelijke omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel, zoals eiseres voorstaat, zou een averechts effect hebben. Hierdoor zou een leemte in de huisvestingsmogelijkheid ontstaan. Tegenover deze algemene en financiële belangen staat het individuele belang van eiseres bij het beëindigen van het gebruik van de camping als huisvesting voor arbeidsmigranten. De rechtbank kan eiseres in zoverre volgen in haar betoog dat zij minder overlast ervaart van een camping, zoals ter plaatse is toegestaan, dan van het gebruik van het perceel als huisvesting voor arbeidsmigranten. Verweerder en vergunninghoudster betwisten dat ook niet. Daar staat echter tegenover dat verweer zich op het standpunt heeft mogen stellen dat geen sprake is van een onaanvaardbare schending van de belangen van de omwonenden, waaronder het belang van eiseres. In dit verband heeft verweerder erop mogen wijzen dat het gebruik van het perceel voor de huisvesting van arbeidsmigranten en de extra verkeersintensiteit (met name op bepaalde momenten van de dag) en het (wegverkeers)lawaai dat daarmee gepaard gaat, de voorkeursgrenswaarde uit de Wet geluidhinder niet overschrijdt. Daarnaast leiden de extra verkeersbewegingen die ontstaan door het gebruik van de camping als huisvesting voor arbeidsmigranten niet tot een onaanvaardbare aantasting van de natuur. Hierbij betrekt de rechtbank de ter zitting gedane opmerking van de gemachtigde van vergunninghoudster dat (medewerkers van) vergunninghoudster het afval op en rond het perceel opruimen en dat op het perceel permanent twee parkmanagers verblijven die toezicht houden. Voor zover eiseres meent dat het perceel wordt “teruggegeven aan de natuur” indien het gebruik van het perceel voor de huisvesting voor arbeidsmigranten wordt beëindigd, klopt deze veronderstelling niet. Op het perceel blijft namelijk de bestemming “verblijfsrecreatieve doeleinden - V2 Maasvallei” rusten, zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting terecht heeft opgemerkt. Bij het voorgaande komt dat verweerder aan de omgevingsvergunning het voorschrift heeft verbonden dat zodra de locatie [naam locatie] of een andere alternatieve locatie voor huisvesting in gebruik genomen kan worden, het niet meer is toegestaan nieuwe arbeidsmigranten op de camping toe te laten. Ook mogen uiterlijk 4 maanden na ingebruikname van de alternatieve locatie geen arbeidsmigranten meer op het perceel zijn gehuisvest. Dat eiseres had verwacht en ook mocht verwachten dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel per 1 januari 2020 zou worden beëindigd, dat haar woonplezier wordt aangetast en dat haar woning in waarde is gedaald door het verlenen van de omgevingsvergunning, wat daar ook van zij, is niet zodanig zwaarwegend dat de belangenafweging in haar voordeel moet uitvallen. Het voorgaande in acht nemend, concludeert de rechtbank dat verweerder heeft mogen stellen dat de economische en financiële belangen die samenhangen met een adequate huisvesting voor arbeidsmigranten op het perceel aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in de weg staat.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      14. Tegen de hiervoor geschetste achtergrond concludeert de rechtbank dat verweerder de omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel heeft mogen verlenen en dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. 
      
      15. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.E. Hamers-Aerts, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.W.J. Reuvers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      13 oktober 2020.
    
    
    
      De rechter is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 13 oktober 2020
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.10
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    c.	de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die gesteld zijn krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    […].
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraagd mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    
      Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. 	indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      1°	met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening
      	opgenomen regels inzake afwijking,
      	2°	in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      	3°	in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke
      		onderbouwing bevat.
    
    
    
      
        Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 4
      Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerkingen:
      […]
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    […].