ECLI:NL:RBNNE:2024:2571, Rechtbank Noord-Nederland, 22-04-2024, LEE 23/1716
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De woning van eiser is niet opgenomen in het versterkingsprogramma van de NCG. Eiser heeft daarom een aanvraag ingediend bij het Loket Opname op Verzoek. De NCG heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat de woning niet verder onderzocht hoeft te worden.
        De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. De taak van de NCG is om woningen te versterken als er instortingsgevaar bodembeweging als gevolg van de winning van gas uit het Groningenveld. Er is niet gebleken dat er een verband bestaat tussen het instorten van gevels van de woning en de winning van gas uit het Groningenveld.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/1716 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. A. Durmus),
    
    
      en
    
    
  
  
    Nationaal Coördinator Groningen, NCG 
    (gemachtigde: mr. R.M. Don).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit om de woning van eiser niet te beoordelen met oog op een mogelijke opname van de woning van eiser in het versterkingsprogramma.
    
    
    
      1.1.
      De NCG heeft hiertoe besloten met het besluit van 9 maart 2022. Met het bestreden besluit van 27 februari 2023 op het bezwaar van eiser is de NCG hierbij gebleven. 
      
    
    
      1.2.
      De NCG heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van eiser, beiden via beeldverbinding, en namens de NCG de gemachtigde en constructeur ing. R. Kamer.
      
    
    
      1.4.
      Op 10 januari 2024 heeft de rechtbank het onderzoek heropend om een onderzoek ter plaatse in te stellen. Op 12 februari 2024 heeft de griffier van de rechtbank een onderzoek op grond van artikel 8:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verricht. Hieraan hebben deelgenomen eiser en namens de NCG de gemachtigde, mr. T.C.A. Hofman en ing. R. Kamer. Na toezending van het proces-verbaal van het onderzoek ter plaatse heeft de gemachtigde van eiser bij brief van 15 maart 2024 een aanvullende reactie ingezonden.
      
    
    
      1.5.
      Bij brieven van 10 mei 2024 heeft de rechtbank, overeenkomstig artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb, partijen bericht het niet nodig te achten om een nieuwe zitting te houden. Partijen hebben niet binnen de gestelde termijn kenbaar gemaakt op een nieuwe zitting gehoord te willen worden. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Eiser is eigenaar van de woning op het [adres] . De woning bestaat uit een ruim voorhuis met een grote aangebouwde schuur. In de woning bevinden zich elf appartementen. De woning is niet opgenomen in het versterkingsprogramma van de NCG. Eiser heeft op 3 april 2020 een aanvraag ingediend bij het Loket Opname op Verzoek (LOOV).
      
    
    
      2.2.
      Het bureau W2N Groningen BV (W2N) heeft op 15 februari 2021 een opname van de woning verricht en op 18 maart 2021 een adviesrapport (expert opinion) opgesteld. W2N beschrijft onder meer dat ten tijde van de inspectie de verbouwwerkzaamheden nog niet waren voltooid, dat er verzakkingen aan constructieve bouwdelen zijn waargenomen, dat er schades zijn geconstateerd aan constructieve bouwdelen en dat er potentieel risicovolle niet-seismische constructieve elementen zijn geconstateerd, te weten twee gemetselde schoorstenen en gebrek aan mortel in het metselwerk. In het advies van W2N is onder meer het volgende vermeld: 
      
      
        “Er wordt getwijfeld over de capaciteit van de achtergevel en linker zijgevel van bouwdeel M2, zoals deze er nu bij staan. Of deze voldoende bestand zijn tegen windbelasting en overige invloeden. (…)
        Echter doordat de piekgrondversnelling agS op maaiveldniveau, bepaald volgens de NPR 9998-webtool voor een herhalingstijd van 475 jaar, 0.023 g is (dus kleiner is dan 0,05 g), behoeft er geen beoordeling op aardbevingsbelastingen plaats te vinden (‘zeer lage seismiciteit’).
        Om verdere schade te beperken adviseren wij de schade aan het gebouw te herstellen zodat het metselwerk weer homogeen wordt en het gebouw zijn belastingen weer deugdelijk kan afdragen.
        Op grond van de analyse van de waargenomen afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke gebouwde situatie en de te verwachten seismiciteit is ons advies geen seismische berekening, maar wel een nader onderzoek uit te laten uitvoeren. Deze valt onder de verantwoording van de eigenaar.”
      
      
    
    
      2.3.
      Bij (primair) besluit van 9 maart 2022 is beslist de woning niet te beoordelen. Daartoe is uitgelegd dat de woning van eiser op grond van de Seismische Dreigings- en Risicoanalyse (SDRA) een normaal risicoprofiel heeft, dat dit betekent dat de verwachting is dat het aan de norm voldoet en dat de woning daarom niet is opgenomen in het versterkingsproces. Verder is uiteengezet dat naar aanleiding van de aanvraag bij het LOOV in opdracht van de NCG een opname is uitgevoerd, dat daarbij informatie over de woning is verzameld en dat de informatie is vastgelegd in een opnamerapport. Vervolgens is in een adviesrapport een deskundigenoordeel vastgelegd. De conclusie dat de woning door de NCG niet verder onderzocht hoeft te worden is door de NCG overgenomen. 
      
    
    
      2.4.
      In het bezwaarschrift van 9 april 2022 heeft eiser vermeld dat hij twee keer bij het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) een melding van een acuut onveilige situatie (AOS) heeft gedaan. Dit heeft geleid tot inspecties van W2N, waarvan eiser verslagen heeft overgelegd. In het AOS-inspectieverslag van W2N van 21 maart 2022 is onder meer het volgende vermeld:
      
      
        “Een deel van de achtergevel is door de storm verder ingestort. (…) Doordat de wind via de open achtergevel in het pand kon komen is de zijgevel van de schuur eruit gewaaid. (…) De achtergevel is door de omstandigheden instabiel geworden, waardoor de achterliggende verdiepingsvloer nagenoeg geen oplegging meer in de gevel heeft. De AOS-melding is derhalve gegrond, de kans is reëel dat bij een volgende beweging van de achtergevel de balklaag erachter bezwijkt. De situatie is acuut onveilig.”
      
    
    
      2.5.
      Bij schrijven van 12 oktober 2022 heeft de NCG de volgende onderzoeksvragen aan W2N voorgelegd:
      
      
        “1a) Na de opname op 15 februari 2021 zijn er door bezwaarmaker twee AOS-meldingen gedaan. De laatste AOS-melding was naar aanleiding van het instorten van de achtergevel en de linkerzijgevel. Uit het AOS-Inspectieverslag van W2N in opdracht van IMG van 21 maart 2022 blijkt dat de achtergevel instabiel is geworden, waardoor de achterliggende verdiepingsvloer nagenoeg geen oplegging meer in de gevel heeft. De kans is reëel dat bij een volgende beweging van de achtergevel de balklaag erachter bezwijkt. De situatie is acuut onveilig. Leidt dit tot een herziening van de expert opinion van 18 maart 2021?
      
      b) Bezwaarmaker stelt dat door het IMG is geconstateerd dat er diverse schades zijn ontstaan door seismische activiteit, waaronder de ingestorte achtergevel. Hoe verhoudt zich dit tot de conclusie uit de expert opinion dat de seismische activiteit op deze locatie zeer laag is?
      2. De samenhang van de achtergevel en de linker zijgevel is volgens bezwaarmaker dusdanig verzwakt door aardbevingen ten gevolge van de mijnbouw dat dit object volgens bezwaarmaker niet als normaal kan worden getypeerd. Kunt u hier op reageren?
      3. Tijdens de AOS-inspectie van 16 september 2021 is geconstateerd dat de voor- en zijgevels van het voorhuis een scheefstand laten zien. Volgens bezwaarmaker is dit na de laatste bevingen nog verergerd. Leidt dit tot een herziening van de expert opinion van 18 maart 2021?”
      
    
    
      2.6.
      W2N heeft op 14 oktober 2022 als volgt gereageerd:
      
      
        “1a. Aangegeven is dat er een AOS opname is geweest op deze locatie. De veiligheid is ter plaatse
        beoordeeld en eventueel onveilige onderdelen zijn veilig gesteld. Er zijn op dit moment dus geen
        onderdelen meer die een acuut gevaar opleveren. Doordat de piekgrondversnelling agS op
        maaiveldniveau, bepaald volgens de NPR 9998-webtool voor een herhalingstijd van 475 jaar, 0.023
        g is (dus kleiner is dan 0,05 g), behoeft er geen beoordeling op aardbevingsbelastingen plaats te
        vinden. Dit betreft een zeer lage seismiciteit.
      
      b. Uitgangspunt voor onze beoordeling is de piekgrondversnelling op maaiveldniveau conform de
      
        webtool bij de NPR9998. De aangegeven informatie geeft geen aanleiding om te twijfelen aan de
        juistheid van deze piekgrondversnelling en dus zeer lage seismische dreiging op dit adres.
      
      2. Vanwege de zeer lage seismiciteit geeft ook een zwakke constructie geen aanleiding om te
      
        twijfelen aan de weerstand ten aanzien van deze lage belasting. Het is niet noodzakelijk om
        voorzieningen te treffen om de weerstand van het gebouw ten aanzien van deze lage belasting te
        verbeteren.
      
      3. Indien de scheefstand tijdens de AOS opname niet is veilig gesteld geeft dit ook geen aanleiding
      om verder te onderzoeken in het kader van de NPR9998.”
      
    
    
      2.7.
      Op 25 november 2022 heeft eiser in reactie hierop een overzicht gegeven van trillingen op zijn adres vanuit het Groningenveld. De zwaarst berekende trilling was tijdens de beving van Huizinge in 2012, waarbij een trillingssnelheid van 2.77 mm/s met een overschrijdingskans van 1% is berekend.
      
    
    
      2.8.
      Op de hoorzitting van 12 januari 2023 heeft eiser naar voren gebracht dat er met het IMG een geschil is over het verband tussen schade en gaswinning. Volgens eiser doet het IMG niets aan de voorgevel omdat dit volgens het IMG bij de NCG ligt. Omdat hij vindt dat er wel iets gedaan moet worden is hij naar de NCG gegaan. Volgens eiser had de voorgevel bij de laatste meting een bolling van acht centimeter en heeft hij uitleg gehad dat de situatie vanaf tien centimeter kritiek zou worden. 
      
    
    
      2.9.
      
        Op verzoek van de NCG is W2N op 7 februari 2023 ingegaan op het verweer van eiser. Daarbij is onder meer het volgende vermeld: 
        “Bij de beoordeling in het kader van LOOV wordt beoordeeld of de staat waarin een pand verkeert, in relatie tot de locatie en op basis van de huidige inzichten en de te verwachte aardbevingsbelasting, reden is om het pand toe te voegen aan het versterkingsprogramma. Dat er aardbevingen hebben plaatsgevonden en dat deze eventueel schade hebben veroorzaakt is in dat kader niet relevant en een zaak die kan worden voorgelegd aan het IMG. W2N en NCG doen geen uitspraak over de noodzaak tot herstel van door aardbevingen veroorzaakte schade. Zoals beschreven zijn de geconstateerde acuut onveilige situaties veiliggesteld (…) De overige delen van het pand zijn daarnaast nog voldoende in staat om de kleine seismische belastingen die in de toekomst zijn te verwachten op te vangen. (…) uitgangspunt is dat bij constatering van de scheefstand deze niet zodanig is dat er een acuut onveilige situatie is ontstaan (…). Wel geven we het advies om eventuele verergerde, nieuwe schade of vermoeden van AOS dit via IMG kenbaar te maken.
      
      
    
    
      2.10.
      In het bestreden besluit heeft de NCG de adviezen van W2N overgenomen en het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat de NCG verantwoordelijk is voor de versterking van gebouwen in het aardbevingsgebied in Groningen, dat de NCG in dat kader onderzoekt en beoordeelt of gebouwen voldoen aan de veiligheidsnorm en dat wordt vastgehouden aan het primaire besluit. Voor schade wordt eiser verwezen naar het IMG. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. In de gronden van beroep heeft eiser naar voren gebracht dat de belastbaarheid van de woning niet groot is en er gevels zijn ingestort en op het punt staan van instorten. Volgens eiser wordt de Meijdam-norm te beperkt toegepast. Volgens eiser moet de woning worden opgenomen in het versterkingsprogramma om te voorkomen dat gevels die nu uitbuiken, gaan instorten. Eiser stelt dat hij nieuwe schade wil voorkomen en dat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, daar het doel van het opzetten van het versterkingsprogramma is dat de veiligheid niet wordt geschaad ten gevolge van gaswinning uit het Groningenveld. Tot slot vindt eiser dat de NCG en het IMG moeten samenwerken. 
    
    
      4.1.
      De NCG heeft in het verweerschrift uiteengezet waarom de wens van eiser om middels het versterkingsprogramma nieuwe schade te voorkomen, onvoldoende is om tot een beoordeling over te gaan en uitgelegd dat de veiligheidsnorm er om gaat dat bewoners hun woning bij een zware aardbeving veilig kunnen verlaten en de versterkingen die door de NCG worden uitgevoerd niet zijn gericht op het voorkomen van scheurvorming.  De NCG noemt dat deze schade -ook bij herhaling- kan worden gemeld bij het IMG. De conclusie blijft dat door de zeer lage seismische dreiging op het adres van eiser er geen beoordeling op aardbevingsbelastingen hoeft plaats te vinden.
      
    
    
      4.2.
      
        Naar aanleiding van de gronden heeft de NCG per e-mailbericht van 14 juli 2023 verder opgemerkt dat eiser in de bezwaarfase om toestemming is gevraagd om contact op te mogen nemen met het IMG over zijn procedure, zodat daar ook stukken over kunnen worden opgevraagd. Een reactie is toen uitgebleven. De NCG heeft verzocht om te berichten of die toestemming, gelet op de gronden van beroep, nu wel wordt gegeven. Eiser heeft bedoelde toestemming niet alsnog gegeven. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser toegelicht dat hier procestechnische redenen aan ten grondslag liggen. 
        5. De rechtbank slaat acht op het navolgende.  
      
      
    
    
      5.1.
      In 2018 is een wetsvoorstel tot wijziging van de Mijnbouwwet (Mw) ingediend. In hoofdstuk 4a zijn bijzondere regels opgenomen voor het Groningenveld (art. 52a t/m 52i). Aan het wetsvoorstel is als art. 52g, derde lid, van de Mw toegevoegd dat de Minister alle maatregelen neemt die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld de veiligheid wordt geschaad. Dit artikel verschaft de wettelijke basis om de versterkingsoperatie uit te voeren.
      
    
    
      5.2.
      Door middel van het -ten tijde van het bestreden besluit geldende- Besluit versterking gebouwen Groningen (BvG) is invulling gegeven aan de wettelijke verplichting uit art. 52g, derde lid, van de Mw. In artikel 1 van het BvG is als definitie van de veiligheidsnorm gegeven: “een maximaal risico op overlijden van een individu door het bezwijken van een gebouw, als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld, van 1 op de 100.000 per jaar.” Verder is in artikel 4, zevende lid, van het BvG neergelegd dat de eigenaar van een gebouw een verzoek kan doen om een controle op de uitkomst van de analyse van de verwachte risico’s van de verwachte bodembeweging, als bedoeld in art. 52c, vierde lid, onder c, van de Mw. 
      
    
    
      5.3.
      Vanaf 1 januari 2020 wordt de versterking van woningen in Groningen uitgevoerd door de NCG. Op 2 maart 2020 is het LOOV door de NCG geopend.
      
      
        6. Zoals hierboven besproken, stellen hoofdstuk 4a van de Mw en het BvG (zoals geldend ten tijde van het bestreden besluit) bijzondere regels voor het Groningenveld. Als uitvoeringsorganisatie in de zin van het BvG is de NCG belast met de beoordeling of gebouwen voldoen aan de veiligheidsnorm. Het betreft gebouwen die mogelijk niet voldoen aan de veiligheidsnorm, als gevolg van beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld. De NCG heeft naar aanleiding van het verzoek van eiser bij het LOOV op 3 april 2020 advies gevraagd aan W2N. 
      
      
    
    
      6.1.
      In het advies van W2N aan de NCG van 18 maart 2021 is getwijfeld of de achtergevel en linkerzijgevel voldoende bestand zijn tegen windbelasting. In het door eiser in bezwaar overgelegde AOS-inspectieverslag van W2N van 21 maart 2022 is vermeld dat door storm een achtergevel verder is ingestort en daarna de wind via de open achtergevel de zijgevel van de schuur eruit heeft gewaaid. De rechtbank kan met deze stukken geen koppeling maken tussen het instorten van gevels en de winning van gas uit het Groningenveld. 
      
    
    
      6.2.
      Eiser heeft verder genoemd dat de voorgevel uitbuikt, maar heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat bodembeweging als gevolg van de winning van gas uit het Groningenveld zorgt voor instortingsgevaar. Eiser heeft ook geen contra-expertise ingebracht die de door de NCG overgenomen adviezen van W2N, en de daarin getrokken conclusies, bestrijdt. Ook anderszins heeft eiser geen concrete aanknopingspunten gegeven voor het oordeel dat de NCG niet mocht afgaan op de adviezen van W2N. 
    
    
      6.3.
      Eiser onderbouwt het beroep op het evenredigheidsbeginsel door er op te wijzen dat het doel van het opzetten van het versterkingsprogramma is dat de veiligheid niet wordt geschaad ten gevolge van gaswinning uit het Groningenveld. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat dit belang niet is meegewogen. Zoals hiervoor is overwogen heeft de NCG hierover na het verzoek van eiser juist meermalen advies gevraagd aan W2N en heeft eiser geen concrete aanknopingspunten gegeven voor het oordeel dat de NCG niet mocht afgaan op de adviezen van W2N.
      
    
    
      6.4.
      
        Op basis van hetgeen door eiser in beroep naar voren is gebracht kan niet worden geoordeeld dat de NCG, in weerwil van de deskundigenadviezen, ten onrechte niet tot een beoordeling is overgegaan. 
        7.	Met betrekking tot de stelling dat de NCG en het IMG in dit dossier moeten samenwerken merkt de rechtbank nog het volgende op.
      
      
    
    
      7.1.
      De woning van eiser bevindt zich binnen het effectgebied waar het in art. 6:177a van het Burgerlijk Wetboek neergelegde bewijsvermoeden geldt. Eiser heeft naar eigen zeggen schade gemeld bij het IMG en ook acuut onveilige situaties gemeld. In artikel 2, zevende lid, aanhef en onder a, van de Tijdelijke Wet Groningen is vermeld dat indien de aanvrager in de aanvraag aangeeft dat er sprake is van een AOS het IMG de situatie onmiddellijk, maar in ieder geval binnen 48 uur na indiening van de aanvraag, inspecteert en in overleg met de aanvrager de in het belang van de veiligheid noodzakelijke maatregelen treft. Eiser heeft hiervan twee voorbeelden overgelegd. 
      
    
    
      7.2.
      In het advies van W2N van 7 februari 2023 is geadviseerd om eventuele verergerde, nieuwe schade of het vermoeden van een AOS bij het IMG te melden. Hier is in het bestreden besluit ook op gewezen. 
      
    
    
      7.3.
      Van de NCG mocht eiser in onderhavige procedure niet meer verwachten. Er is vanuit de NCG in zowel de bezwaar- als beroepsfase verzocht om stukken bij het IMG te mogen opvragen, maar toestemming is niet gegeven. Zoals hierboven is vermeld, heeft de gemachtigde van eiser hiervoor procestechnische redenen gegeven. Gezien deze proceshouding ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de NCG, onder de gegeven omstandigheden, onvoldoende de samenwerking met het IMG heeft gezocht. 
      
      8. Het beroep is ongegrond. 
      
      9. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W. Wassink, rechter, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Onder verwijzing naar de uitspraak van 6 december 2022, ECLI:NL:RBNNE:2022:4666, r.o. 7.4. 
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 957, nr. 2, blz. 5
  
  
     Wet van 17 oktober 2018, Stb. 2018, 371
  
  
     vgl. de uitspraak van de ABRvS van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2217, 36.2
  
  
     Stcrt. 2019, 30569, blz. 19
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 33 529, nr. 866, brief minister EZK
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 33 529, nr. 770
  
  
     Zie ook: de uitspraak van deze rechtbank van 17 juni 2022, ECLI:NL:RBNNE:2022:2026