ECLI:NL:CBB:2024:573, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-08-2024, 22/587
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Gewetensbezwaarde oormerken runderen. Intrekking deelname protocol. Het College oordeelt dat het protocol moet worden aangemerkt als een gedoogbeslissing. Een gedoogbeslissing en de intrekking van een gedoogbeslissing zijn geen besluiten in de zin van de Awb.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/587
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 augustus 2024 in de zaak tussen 
    
    
      [naam 1] , te [plaats]
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigden: mr. H.D. Strookman)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met de brief van 2 september 2021 (intrekkingsbrief) heeft de minister de deelname van [naam 1] aan het protocol ‘gewetensbezwaarde identificatie en registratie (I&R) runderen’ (protocol) ingetrokken. 
    
    
    
      Met het besluit van 23 februari 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen de intrekkingsbrief ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 12 juni 2024. Daaraan hebben [naam 1] , [naam 2] en de gemachtigde van de minister deelgenomen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      2.1
      Voor een kleine groep gewetensbezwaarden voor het oormerken van runderen is in 2002 door het toenmalige ministerie van Economische Zaken het protocol opgesteld. Dit protocol is in 2015 herzien. Op basis daarvan hoeft deze groep, met inachtneming van de voorwaarden uit het protocol, runderen niet te oormerken. In plaats daarvan schrijft het protocol een andere manier van identificatie en registratie van runderen voor, namelijk onder meer door middel van identificatiekaarten met foto’s van alle runderen. [naam 1] stond geregistreerd als gewetensbezwaarde en nam deel aan het protocol.
      
    
    
      2.2
      De minister heeft de deelname van [naam 1] aan het protocol ingetrokken, omdat [naam 1] volgens hem herhaaldelijk in strijd heeft gehandeld met dat protocol. Die conclusie baseert de minister op rapporten van bevindingen die zijn opgesteld naar aanleiding van controles door inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Daaruit blijkt dat inspecteurs hebben geconstateerd dat [naam 1] de registratie van zijn runderen, zoals voorgeschreven in het protocol, niet altijd op orde had. Ook zou [naam 1] meermaals hebben geweigerd mee te werken aan de controles.
      
    
    
      2.3
      Met deze beroepsprocedure wil [naam 1] bereiken dat hij erkend blijft als gewetensbezwaarde en mag blijven deelnemen aan het protocol. 
      
      
        
          Standpunt van [naam 1]
        
      
      
    
    
      3.1
      
        [naam 1] voert aan dat hij 30 jaar lang erkend is als gewetensbezwaarde. Hij vindt het onacceptabel dat zijn erkenning nu wordt ingetrokken op basis van een paar kleine omissies, terwijl hij alleen nog enkele hobbydieren houdt. Volgens [naam 1] heeft hij na al die jaren een verworven recht om vee te houden zonder oormerken. De uitzonderingspositie van oormerkweigeraars is de NVWA altijd een doorn in het oog geweest, en daarvan is [naam 1] het slachtoffer; hij is de schietschijf van de minister, kleine fouten worden uitvergroot, en een van de inspecteurs haalt hem het bloed onder de nagels vandaan. Daardoor ondervindt [naam 1] lichamelijke en psychische klachten.
      
    
    
      3.2
      Over de constatering van fouten in de registratie benadrukt [naam 1] dat uit latere rapporten van bevindingen blijkt dat die fouten zijn hersteld. Hij stelt dat de gebreken door het herstel zijn gelegaliseerd en dat de minister niet handhavend mocht optreden, omdat er zicht op legalisatie was. Verder betwist [naam 1] dat hij zijn medewerking aan controles heeft geweigerd. Tot slot staat in het protocol dat de werking ervan na drie jaar geëvalueerd zou worden. Dat is niet gebeurd, en dat is volgens [naam 1] niet acceptabel omdat bij die evaluatie aandacht had kunnen worden besteed aan eventuele omissies van zijn kant.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      4.1
      De minister voert aan dat [naam 1] geen procesbelang heeft bij deze beroepszaak. Na de intrekkingsbrief heeft hij zijn runderen alsnog van oormerken voorzien. Later is gebleken dat [naam 1] helemaal geen runderen meer houdt. Hij kan daarom met deze zaak geen resultaat meer bereiken dat voor hem feitelijke betekenis heeft. Verder kan [naam 1] volgens de minister geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwenden tegen de intrekkingsbrief, omdat die brief geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het protocol moet worden aangemerkt als een gedoogverklaring, en de opzegging daarvan is volgens vaste rechtspraak geen besluit. De minister had het bezwaar van [naam 1] daarom eigenlijk niet-ontvankelijk moeten verklaren.
      
    
    
      4.2
      Mocht het College toch toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de intrekking, dan voert de minister aan dat hij de deelname van [naam 1] aan het protocol op twee gronden heeft ingetrokken. Ten eerste is hij op basis van verschillende inspecties van oordeel dat [naam 1] herhaaldelijk in strijd handelt met het protocol en de daarin voorgeschreven wijze van identificeren en registreren van runderen. Ten tweede heeft [naam 1] volgens de minister meerdere keren medewerking aan inspecties geweigerd, wat ook in strijd is met het protocol. Dat op een later moment enkele gebreken zijn hersteld, doet volgens de minister niet af aan de constatering dat [naam 1] in strijd met het protocol heeft gehandeld. Die constatering is op zichzelf al voldoende om deelname in te trekken. Dat [naam 1] al 30 jaar geregistreerd staat als gewetensbezwaarde en dat hij enkel nog hobbydieren houdt, doet volgens de minister niet ter zake.
      
    
    
      4.3
      Verder heeft [naam 1] geen verworven recht om runderen te houden zonder oormerken. Ook hij moet zich, net als alle andere gewetensbezwaarden, aan het protocol houden. De geconstateerde omissies zijn volgens de minister geen kleine omissies. Het gaat om voorschriften waaraan de minister een groot belang hecht. De regels uit het protocol zijn niet ingewikkeld. Gezien het geringe aantal gehouden dieren zou een correcte registratie geen probleem moeten zijn. De minister betwist dat [naam 1] altijd schietschijf geweest van de NVWA. Wel is het zo dat hij waarschijnlijk meer controles heeft gehad dan andere deelnemers aan het protocol, die zich wel aan de regels hielden. Het toezichtsbeleid is risicogericht, en uit de historie met [naam 1] blijkt dat zich op zijn bedrijf risico’s voordoen. Dat het protocol niet na drie jaar is geëvalueerd, is tot slot geen reden om in strijd met het protocol te handelen.
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College beoordeelt eerst of [naam 1] belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep (procesbelang). Als het procesbelang ontbreekt, is het beroep niet-ontvankelijk. [naam 1] heeft procesbelang als hij – kort gezegd –het doel dat hij met het beroep wil bereiken, ook daadwerkelijk kan bereiken.
      
    
    
      5.2
      Op de zitting heeft [naam 1] verklaard dat hij op dit moment inderdaad geen runderen houdt, maar door de intrekking van de deelname aan het protocol kan hij er in de toekomst ook niet meer voor kiezen om wel weer runderen te gaan houden zonder die runderen te oormerken. Ook biedt het protocol volgens [naam 1] de mogelijkheid om de status van gewetensbezwaarde over te dragen, bijvoorbeeld bij bedrijfsovername door zijn kinderen, en die mogelijkheid is hem nu ontnomen. De gemachtigde van de minister heeft op de zitting betwist dat overdracht van de status van gewetensbezwaarde mogelijk is. Hij heeft echter onvoldoende duidelijkheid kunnen verschaffen over de volgens hem juiste uitleg van artikel 6 van het protocol, waarin is bepaald dat bij overdracht van het vee dat onder het protocol valt, de alternatieve identificatie toegestaan blijft. Het College kan op basis van de beschikbare informatie niet vaststellen dat [naam 1] het door hem met deze beroepsprocedure nagestreefde resultaat niet meer daadwerkelijk kan bereiken en neemt daarom procesbelang aan.
      
    
    
      5.3
      Vervolgens komt het College toe aan de vraag of de intrekking van deelname aan het protocol een besluit is waartegen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan. Uit artikel 8:1 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb volgt dat alleen bezwaar kan worden gemaakt tegen een appellabel besluit. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Of de intrekking van deelname aan het protocol zo’n besluit is, hangt af van de aard van het protocol zelf. Het College beoordeelt daarom eerst de juridische status van het protocol en vervolgens of de intrekking van deelname aan dat protocol een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
      
    
    
      5.4
      Houders van runderen zijn op grond van het recht van de Europese Unie verplicht om hun runderen te voorzien van oormerken. De bijlage bij deze uitspraak bevat de bepalingen waaruit die verplichting volgt. Verder is de minister bevoegd om handhavend op te treden als een veehouder zich niet aan de verplichtingen houdt. Bij deelnemers aan het protocol treedt de minister echter niet handhavend op tegen een illegale situatie (het niet oormerken van runderen), mits de houder een alternatieve registratie voert. Het protocol bevat de voorwaarden waaronder niet tot handhaving wordt overgegaan. Het College oordeelt dat het protocol daarom moet worden aangemerkt als een gedoogbeslissing, zoals gedefinieerd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1356):
      
      
        “Een gedoogbeslissing is een brief van een bestuursorgaan waarin is vermeld dat volgens het bestuursorgaan sprake is van een overtreding, waartegen het bestuursorgaan vooralsnog niet tot handhaving overgaat, zonder meer of alleen als aan de in de brief vermelde voorwaarden wordt voldaan. De gedoogbeslissing heeft aldus het karakter van een – al dan niet voorwaardelijke – toezegging van het bestuursorgaan dat het vooralsnog niet tot handhavend optreden overgaat.”
      
      
      
        In diezelfde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat een gedoogbeslissing en de intrekking van een gedoogbeslissing geen besluiten zijn in de zin van de Awb en daarmee ook niet worden gelijkgesteld. Dat betekent dat een belanghebbende niet in bezwaar en beroep kan gaan tegen de intrekking van een gedoogbeslissing. De achtergrond daarvan is dat met de intrekking van een gedoogbeslissing nog niet vaststaat dat, hoe en wanneer het bestuursorgaan handhavend zal optreden. Als het bestuursorgaan wel tot handhaving overgaat, dan kan de belanghebbende daartegen in bezwaar en beroep. In die procedure kan ook aan de orde komen in hoeverre de intrekking van de gedoogbeslissing terecht was.
      
      
    
    
      5.5
      Voor [naam 1] betekent dit concreet dat hij de intrekking van zijn deelname aan het protocol op dit moment niet kan aanvechten in een bestuursrechtelijke procedure. Hij zal moeten afwachten of de minister handhavend optreedt. Als dat het geval is, kan hij bezwaar maken en eventueel beroep instellen tegen het handhavingsbesluit. Verder betekent het voorgaande dat de minister het bezwaar van [naam 1] ten onrechte inhoudelijk heeft beoordeeld in het bestreden besluit. Het College zal het beroep van [naam 1] tegen dat besluit daarom toch gegrond verklaren.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        6	Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen. Omdat vaststaat dat [naam 1] geen bezwaar kon maken tegen de intrekkingsbrief, zal het College zelf in de zaak voorzien en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaren. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        verklaart het bezwaar van [naam 1] tegen de intrekkingsbrief niet-ontvankelijk;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 184,- aan [naam 1] te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.S.J. Albers en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 augustus 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. T.D. Geldof
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) nr. 2016/429
      
    
    
    
      Artikel 112, aanhef en onder a
      De exploitanten die tot een rundersoort behorende dieren houden:
    
    a. zorgen ervoor dat die gehouden dieren individueel geïdentificeerd zijn door een fysiek identificatiemiddel.
    
    
      
        Gedelegeerde verordening (EU) nr. 2019/2035
      
    
    
    
      Artikel 38, eerste lid
    
    1. Exploitanten die runderen houden, zorgen ervoor dat de runderen individueel worden geïdentificeerd door middel van een conventioneel oormerk zoals bedoeld in bijlage III, onder a), dat
    a. op beide oren van het dier moet worden aangebracht met een zichtbare, leesbare en onuitwisbare vermelding van de identificatiecode van het dier op het identificatiemiddel;
    b. bij runderen moet worden aangebracht in de inrichting waar zij zijn geboren;
    c. niet verwijderd, gewijzigd of vervangen mag worden zonder toestemming van de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de runderen worden gehouden.
    
    
      
        Uitvoeringsverordening (EU) nr. 2021/520
      
    
    
    
      Artikel 13, eerste lid
    
    1. De exploitanten zorgen ervoor dat de in artikel 112, onder a), van Verordening (EU) 2016/429 bedoelde identificatiemiddelen vóór het verstrijken van de maximumtermijn na de geboorte van het dier als vastgesteld door de lidstaat waar de dieren zijn geboren, bij de gehouden runderen worden aangebracht. Deze maximumtermijn wordt berekend vanaf de datum van de geboorte van de dieren en bedraagt niet meer dan twintig dagen.