ECLI:NL:RBMNE:2021:3434, Rechtbank Midden-Nederland, 14-07-2021, UTR 20/4698
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-07-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft in augustus 2020 twee lasten onder dwangsom opgelegd aan eiser vanwege overtredingen van de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Utrecht in zijn horeca ondernemingen in Amersfoort. Geconstateerd is dat bezoekers van eisers horecagelegenheden onvoldoende afstand hielden tot anderen (artikel 2.2 van de Noodverordening). In december 2020 heeft verweerder besloten tot invordering van twee verbeurde dwangsommen, wegens overtreding van de last. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat middelbare scholieren van 18 jaar of ouder in zijn horeca ondernemingen geen 1,5 meter afstand hoeven te houden. De uitzondering in artikel 2.2, tweede lid, onder d, van de Noodverordening is namelijk uitdrukkelijk beperkt tot de situatie dat zij op school zijn. De toelichting van de wetgever bij de Noodverordening bevestigt dat dit de bedoeling is van de wetgever. De rechtbank heeft begrip voor het feit dat eiser vindt dat de bezoekers van zijn horecagelegenheden ook zelf verantwoordelijk zijn voor het naleven van de Noodverordening, maar dit ontslaat eiser niet van zijn verplichting om, als horecaondernemer, de Noodverordening na te leven. Verweerder mocht uitgaan van de vermelding van de opsporingsambtenaren in de bestuurlijke rapportage dat bezoekers onvoldoende afstand hielden. De lasten onder dwangsom zijn terecht opgelegd. Ook heeft verweerder terecht geconstateerd dat er twee dwangsommen zijn verbeurd. Verweerder heeft de dwangsommen al behoorlijk gematigd vanwege de moeilijke omstandigheden in de horeca. De rechtbank ziet geen aanleiding om de verbeurde dwangsommen nog verder te matigen. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 20/4698 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2021 in de zaak tussen
    
      [eiser] B.V., te [vestigingsplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: mr. W.J. Bijleveld).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Verweerder heeft op 7 augustus 2020 twee besluiten (primaire besluiten) genomen. In deze primaire besluiten heeft verweerder twee lasten onder dwangsom opgelegd aan eiser vanwege overtredingen van de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Utrecht van 15 juli 2020 (Noodverordening). 
    
    
    
      In het besluit van 10 december 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Op 11 december 2020 heeft verweerder bij beschikking (invorderingsbeschikking) besloten tot invordering van de verbeurde dwangsommen.  
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) richt het beroep tegen het bestreden besluit zich ook tegen de invorderingsbeschikking.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 7 juni 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Eiser exploiteert de horecaondernemingen [onderneming 1] en [onderneming 2] in [vestigingsplaats] . Buitengewoon opsporingsambtenaren (opsporingsambtenaren) van de gemeente [naam gemeente] hebben op 1 en 2 augustus 2020 geconstateerd dat meerdere bezoekers onvoldoende afstand hielden tot anderen in beide horecazaken. Verweerder heeft vervolgens op 7 augustus 2020 twee lasten onder dwangsom opgelegd aan eiser. De lasten onder dwangsom houden in dat eiser per direct alle maatregelen uit de Noodverordening dient na te leven tijdens de openingstijden van [onderneming 1] en [onderneming 2] . Indien eiser zich hier niet aan houdt, verbeurt eiser een dwangsom van € 5.000,- per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 20.000,-.  
      
    
    
      1.2
      Op 11 december 2020 heeft verweerder bij beschikking besloten tot invordering van twee verbeurde dwangsommen. De dwangsommen zijn volgens verweerder verbeurd omdat tijdens controles op 23 en 29 augustus 2020 onder meer is geconstateerd dat bezoekers van [onderneming 1] onvoldoende afstand hielden tot anderen. Verweerder heeft de dwangsom verlaagd naar € 1.000,- per overtreding (dus € 2.000,- in totaal) vanwege de moeilijke omstandigheden voor de horeca in verband met de coronacrisis. 
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
    
    
      1.3
      Het betreden besluit gaat over de regels van de Noodverordening. Voor zover voor deze zaak relevant, is in artikel 2.1 en artikel 2.2 van de Noodverordening het volgende bepaald.  
      
      
        
          Artikel 2.1	Verboden samenkomsten
        
      
      
      1. Het is verboden een samenkomst in de publieke ruimte of in een besloten plaats, niet zijnde een woning of een daarbij behoren erf, te organiseren, te laten organiseren, te laten plaatsvinden of te laten ontstaan zonder: 
      
      
        (…)
      
      
      c. maatregelen te treffen waardoor de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand tot elkaar kunnen houden; 
      
      d. ervoor te zorgen dat de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon, tenzij de aanwezigen op grond van artikel 2.2, tweede lid, niet verplicht zijn 1,5 meter afstand tot elkaar te houden;  
      
      
        (…)
      
      
      
        
          Artikel 2.2 	Verbod niet houden veilige afstand
        
      
      
      1. Het is verboden zich in de publieke ruimte of in een besloten plaats, niet zijnde een woning of een daarbij behorend erf, op te houden zonder tot de dichtstbijzijnde persoon een afstand te houden van ten minste 1,5 meter. 
      
      2. Het verbod is niet van toepassing: 
      
      
        (…)
      
      
      c. op personen in de leeftijd tot en met 17 jaar onderling, tenzij deze personen zich bevinden op een locatie van een instelling voor middelbare beroepsonderwijs, hoger beroepsonderwijs of wetenschappelijk onderwijs; 
      d. op leerlingen in het voortgezet onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs onderling op school.”  
      
        Voldoende afstand bezoekers
      
      
    
    
      2.1
      
        Eiser voert aan dat hij de Noodverordening op de juiste wijze heeft toegepast. De bezoekers van [onderneming 1] zijn middelbare scholieren. Eiser vindt dat middelbare scholieren onderling geen afstand hoeven te houden op grond van artikel 2.2, tweede lid, onder d, van de Noodverordening. De tekst van artikel 2.2, tweede lid, onder d, bevat weliswaar de toevoeging “op school”, maar daar moet volgens eiser geen doorslaggevende betekenis aan worden toegekend. Volgens eiser is namelijk vooral bepalend of middelbare scholieren onder elkaar zijn en niet zozeer de locatie. Daarom zouden middelbare scholieren ook geen afstand hoeven te houden in een horecagelegenheid, zoals [onderneming 1] .  
        Verder betoogt eiser dat het slechts een beperkt - en dus aanvaardbaar risico - oplevert als middelbare scholieren van 18 jaar en ouder onderling geen afstand houden in [onderneming 1] , omdat maar een klein deel van de middelbare scholieren 18 jaar en ouder is. Daarnaast zijn bezoekers van [onderneming 1] en [onderneming 2] zelf ook verantwoordelijk voor het naleven van de regels. Dat is voor eiser reden geweest om zich op de uitzonderingen in de Noodverordening te richten.  
      
      
    
    
      2.2
      Verweerder stelt dat eiser de Noodverordening onjuist uitlegt. Volgens verweerder is uitdrukkelijk bepaald dat middelbare scholieren van 18 jaar en ouder alleen op school geen afstand hoeven te houden. Deze uitzondering is dus niet van toepassing in een horecagelegenheid. Alleen voor personen in de leeftijd tot en met 17 jaar geldt op grond van artikel 2.2, tweede lid, onder c van de Noodverordening dat zij onderling geen afstand hoeven te houden, ook niet in een horecagelegenheid. 
      
    
    
      2.3
      De rechtbank oordeelt als volgt. Op basis van artikel 2.1 van de Noodverordening dient eiser ervoor te zorgen dat de aanwezigen in zijn horecagelegenheden te alle tijde 1,5 meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon, tenzij de aanwezigen op grond van artikel 2.2, tweede lid, niet verplicht zijn 1,5 meter afstand tot elkaar te houden. Eiser stelt dat de middelbare scholieren van 18 jaar en ouder geen afstand hoeven te houden op grond van artikel 2.2, tweede lid, onder d, van de Noodverordening. De rechtbank oordeelt dat de tekst van artikel 2.2, tweede lid, onder d, geen ruimte laat voor de interpretatie van eiser. Het artikel – in samenhang met artikel 2.2, tweede lid, onder c van de Noodverordening – beperkt de uitzondering op de afstandsregel uitdrukkelijk tot de situatie dat middelbare scholieren van 18 jaar en ouder op school zijn. De plaatsbepaling “op school” is immers letterlijk in het artikel opgenomen. De toelichting van de wetgever bij de Noodverordening bevestigt dat dit de bedoeling is van de wetgever. Andere regelgeving of uitlatingen van de overheid wijken niet hiervan af. Ook niet de door eiser genoemde persconferentie van de Minister-President over de aangekondigde versoepelingen per 1 juli 2020. Deze versoepelingen hadden geen betrekking op jongeren van 18 jaar en ouder. Omdat de tekst en de bedoeling van het wetsartikel duidelijk is en geen ruimte laat voor een andere uitleg volgt de rechtbank de stelling van eiser dat de wijze waarop hij de Noodverordening heeft toegepast juist is, niet. Middelbare scholieren van 18 jaar en ouder moeten op grond van de Noodverordening 1,5 meter afstand houden, tenzij zij op school zijn. Alleen daar hoeven zij dus onderling geen afstand te houden. 
      
    
    
      2.4
      Dat eiser vindt dat het niet toepassen van de 1,5 meter afstand regel bij scholieren van 18 jaar en ouder in zijn horecagelegenheid maar een beperkt risico oplevert, verandert de regel niet. De maatregelen uit de Noodverordening zijn van toepassing op eiser, ook als hij de noodzaak van de regel niet onderschrijft. De rechtbank heeft begrip voor het feit dat eiser vindt dat de bezoekers van zijn horecagelegenheden ook zelf verantwoordelijk zijn voor het naleven van de Noodverordening, maar dit ontslaat eiser niet van zijn verplichting om, als horecaondernemer, de Noodverordening na te leven. De beroepsgrond treft geen doel. 
      
      
        
          Gesprek gemeente [naam gemeente]
        
      
      
    
    
      3.1
      Eiser voert aan dat het hoofd handhaving en de jurist van de gemeente [naam gemeente] hun oordeel over eisers interpretatie en uitvoering van de Noodverordening hebben bijgesteld nadat eiser op 4 september 2020 overleg met hen had gehad. Na 4 september 2020 heeft de gemeente [naam gemeente] de horecagelegenheden van eiser ook niet meer gecontroleerd. 
      
    
    
      3.2
      Voor zover eiser hiermee bedoelt dat zijn interpretatie van de Noodverordening wél juist is, gaat dit - gelet op wat hiervoor al is overwogen - niet op. Daarbij wordt nog opgemerkt dat zelfs als het zo is dat de gemeente eisers interpretatie ondersteunt - hetgeen niet uit de stukken in het dossier kan worden afgeleid - dit niet betekent dat verweerder het bestreden besluit niet mocht nemen. Verweerder dient immers te beoordelen op basis van de feiten en de toepasselijke regelgeving of sprake is van een overtreding van de Noodverordening. Het standpunt van de gemeente [naam gemeente] daarover is in zoverre dan ook niet relevant. Daar komt bij dat niet is uitgesloten dat er een andere reden is voor het uitblijven van de controles na 4 september 2020. Ook deze beroepsgrond treft dus geen doel. 
      
      
        
          Bevindingen opsporingsambtenaren
        
      
      
    
    
      4.1
      Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat de bezoekers in zijn horecagelegenheden wel degelijk voldoende afstand hebben gehouden op 1 en 2 augustus 2020. De constateringen van de opsporingsambtenaren dat er op sommige plekken zes mensen per vierkante meter aanwezig waren, is niet juist. De bezoekers die binnen waren, hielden zich bijna allemaal aan de regels. Ook hebben de opsporingsambtenaren op de avonden zelf niet willen luisteren naar de argumenten van eiser over de interpretatie van de Noodverordening. De opsporingsambtenaren zijn volgens eiser ook onvoldoende op de hoogte van de Noodverordening en van de inhoud van de persconferenties die door de Minister-President en de Minister van Volksgezondheid over de coronacrisis worden gegeven. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder neemt het standpunt in dat hij geen reden heeft om te twijfelen aan de constateringen van de handhavers. Zij hebben hun waarnemingen van 1 en 2 augustus 2020 vastgelegd in op ambtseed opgestelde processen-verbaal en in een bestuurlijke rapportage die is gebaseerd op deze processen-verbaal. 
      
    
    
      4.3
      De rechtbank oordeelt dat verweerder in beginsel van de juistheid van een ambtsedig opgemaakt proces-verbaal en de daarop gebaseerde bestuurlijke rapportage mag uitgaan. Dat geldt ook voor de rechter, tenzij er aanleiding bestaat voor zodanige twijfel aan de juistheid van de bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hetgeen in de bestuurlijke rapportage en onderliggende processen-verbaal is weergegeven over de afstand die bezoekers hielden, onjuist is. De enkele stelling van eiser dat de bezoekers wel voldoende afstand hielden is daarvoor onvoldoende. Eiser heeft zijn stelling niet onderbouwd met verifieerbare gegevens. Ook het feit dat het gaat om relatief nieuwe regelgeving die regelmatig veranderde, geeft geen aanleiding om aan te nemen dat de opsporingsambtenaren de situatie in de horecagelegenheden van eiser niet goed hebben ingeschat. Deze beroepsgrond treft dan ook geen doel. 
      
      
        
          Invordering dwangsommen
        
      
      
    
    
      5.1
      De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de opsporingsambtenaren over de situatie in de horecagelegenheden van eiser op 23 en 29 augustus 2020 en de overtredingen die zij toen hebben geconstateerd. Anders dan eiser stelt, blijkt uit het voorgaande dat middelbare scholieren van 18 jaar en ouder in horecagelegenheden 1,5 meter afstand moeten houden tot anderen. De dwangsommen zijn dan ook terecht verbeurd. De rechtbank ziet geen aanleiding om de verbeurde dwangsommen verder te matigen. Verweerder heeft de dwangsommen al behoorlijk gematigd (van € 5.000 naar € 1.000 per overtreding) vanwege de moeilijke omstandigheden in de horeca en eiser heeft niet onderbouwd dat hij de dwangsommen niet kan betalen. Ook verder komen de dwangsommen de rechtbank in dit geval niet onevenredig hoog voor.
      
      6. Het beroep is ongegrond. 
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Verra, rechter, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Klein, griffier. De beslissing is uitgesproken op 14 juli 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1123.