ECLI:NL:RVS:2024:2825, Raad van State, 10-07-2024, 202108053/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Berkelland [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,- ineens gelast om met onmiddellijke ingang de bouwwerkzaamheden op het perceel [locatie] te Haarlo te staken en gestaakt te houden. Op 25 april 2013 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een tuinkamer/hobbyruimte bij zijn woning op het perceel. Op 8 mei 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Berkelland geconstateerd dat er op het perceel wordt gebouwd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning. Vervolgens heeft het college de last onder dwangsom opgelegd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat er wordt gebouwd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning, omdat de tuinkamer groter wordt uitgevoerd dan vergund, namelijk 6,6 meter bij 11,5 meter, in plaats van de vergunde 6,45 meter bij 6,45 meter.

202108053/1/R4
    Datum uitspraak: 10 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Haarlo, gemeente Berkelland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 november 2021 in zaak nr. 19/7176 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Berkelland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,- ineens gelast om met onmiddellijke ingang de bouwwerkzaamheden op het perceel [locatie] te Haarlo (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 4 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is partij in dit geding.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.B.M. van Aanhold, advocaat te Zutphen, en het college, vertegenwoordigd door mr. I. Nikkels, M.G.M. Kuiperij en M. Lubberink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 25 april 2013 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een tuinkamer/hobbyruimte bij zijn woning op het perceel. Op 8 mei 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Berkelland geconstateerd dat er op het perceel wordt gebouwd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning. Vervolgens heeft het college de last onder dwangsom opgelegd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat er wordt gebouwd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning, omdat de tuinkamer groter wordt uitgevoerd dan vergund, namelijk 6,6 meter bij 11,5 meter, in plaats van de vergunde 6,45 meter bij 6,45 meter.        
    [appellant] stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding omdat de tuinkamer op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) vergunningvrij mag worden gebouwd.
    Volgens het college mag de tuinkamer niet vergunningvrij worden gebouwd. Naar het standpunt van het college wordt niet voldaan aan de voorwaarden in artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor, onder meer omdat de tuinkamer niet is gesitueerd in het achtererfgebied.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de tuinkamer niet in het achtererfgebied is gelegen en dus niet vergunningvrij mag worden gebouwd.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de tuinkamer niet in het achtererfgebied is gesitueerd. Hiertoe voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat het bestemmingsplan hierover duidelijkheid geeft. Op grond van artikel 1.138 van de planregels van het bestemmingsplan moet volgens [appellant] de zuidelijke gevel van zijn woning als de voorgevel worden beschouwd.
    Voor zover het bestemmingsplan onvoldoende uitsluitsel geeft over de voorgevelrooilijn, voert [appellant] subsidiair aan dat de rechtbank haar oordeel over de ligging van het achtererfgebied onvoldoende op de feitelijke situatie heeft gebaseerd. Naar het standpunt van [appellant] is in dit kader onder meer van belang dat de voordeur, het huisnummer en de brievenbus zich bevinden aan de zuidelijke gevel, en dat zijn woning en de schuine kap van de woning in lijn liggen met de woningen aan De Pas 16 tot en met 22, waarvan de voorgevels aan de zuidzijde liggen. Op grond van deze feitelijke situatie moet de zuidelijke gevel van zijn woning als voorgevel worden beschouwd en is de tuinkamer in het achtererfgebied gesitueerd, aldus [appellant].
    3.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de tuinkamer kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk, zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor. Partijen zijn verdeeld over de vraag of dit bouwwerk wordt gebouwd in het achtererfgebied, zoals vereist in voornoemd artikelonderdeel om zonder omgevingsvergunning te mogen worden gebouwd.
    3.2.    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, wordt verstaan onder achtererfgebied:
    "erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen".
    3.3.    In bijlage II van het Bor is geen beschrijving opgenomen van wat onder het begrip "voorkant" in de definitie van "achtererfgebied" in artikel 1 van bijlage II moet worden verstaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1725, overweging 5.1), kan het achtererfgebied worden bepaald door vast te stellen wat de voorgevel van het hoofdgebouw is. Als er discussie ontstaat over de vraag welke gevel de voorgevel is, moet primair worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven, zoals artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt. Als ook dan nog twijfel bestaat, zal de feitelijke situatie doorslaggevend zijn voor het antwoord op de vraag waar zich de voorgevel bevindt.
    3.4.    Tussen partijen is in geschil welke gevel van de woning als voorgevel moet worden aangemerkt. Het perceel is gelegen aan een buitenbocht van de weg. Naar het standpunt van het college moet de westelijke gevel van de woning van [appellant] als voorgevel worden aangemerkt, volgens [appellant] moet de zuidelijke gevel van zijn woning als voorgevel worden aangemerkt.
    Zoals onder 3.3 is overwogen, moet voor de vraag welke gevel de voorgevel is, primair worden gekeken naar de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven.
    3.5.    Ingevolge artikel 1.138 van de planregels van het ten tijde van de besluiten geldende bestemmingsplan "Haarlo, Dorp 2011" wordt aangemerkt als voorgevel:
    "de naar de weg gekeerde gevel van een gebouw of, als een gebouw met meer dan één zijde naar de weg is gekeerd, de als zodanig door burgemeester en wethouders aan te wijzen gevel(s)".
    Ingevolge artikel 1.139 van de planregels wordt aangemerkt als voorgevelrooilijn:
    "a. langs een wegzijde met een regelmatige of nagenoeg regelmatige ligging van de voorgevels van de bestaande bebouwing:
    1. de evenwijdig aan de as van de weg gelegen lijn, die, zoveel mogelijk aansluitend aan de ligging van de voorgevels van de     bestaande bebouwing, een zoveel mogelijk gelijkmatig beloop van de rooilijn overeenkomstig de richting van de weg geeft;
    b. langs een wegzijde waarlangs geen bebouwing als onder a bedoeld aanwezig is en waarlangs mag worden gebouwd:
    1. bij een wegbreedte van meer dan 10 meter, de lijn gelegen op 15 meter uit de as van de weg;
    2. bij een wegbreedte geringer dan 10 meter, de lijn gelegen op 10 meter uit de as van de weg".
    3.6.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het bestemmingsplan geen duidelijkheid geeft over de voorgevel van de woning van [appellant] of de ligging van de voorgevelrooilijn. Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit de tekst van artikel 1.138 van de planregels niet wat de voorgevel is, omdat geen van de gevels van zijn woning naar de weg is gekeerd. De zuidelijke gevel van de woning is namelijk gericht naar de percelen aan De Pas 6 tot en met 12, en de westelijke gevel is gericht naar de percelen aan De Pas 16 tot en met 22. Door de situering van de woning in een bocht in de weg en dus niet evenwijdig aan de as van de weg, biedt de tekst van artikel 1.139 van de planregels evenmin duidelijkheid over de ligging van de voorgevelrooilijn. Voorts is in de verbeelding van het bestemmingsplan geen voorgevelrooilijn aangeduid.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    3.7.    Gelet op hetgeen in 3.3 is overwogen, is derhalve de feitelijke situatie doorslaggevend voor het antwoord op de vraag waar zich de voorgevel bevindt. [appellant] voert terecht aan dat het college en de rechtbank in dit kader onvoldoende belang hebben toegekend aan de omstandigheid dat de voordeur, het huisnummer en de brievenbus zich bevinden aan de zuidelijke gevel. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat die feiten niet beslissend zijn omdat de voordeuren van de woningen 6 tot en met 12 zich ook niet aan de voorgevel bevinden. De vergelijking met die woningen gaat niet op omdat voor die woningen uit de planregels van het bestemmingsplan volgt dat de westelijke gevels de voorgevels zijn, zodat voor die woningen de feitelijke situatie niet relevant is voor het bepalen van de voorgevel. Voor de woning van [appellant] is die feitelijke situatie juist wel doorslaggevend voor het bepalen van de voorgevel. Voorts is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan de omstandigheid dat de woning van [appellant] in lijn ligt met de woningen 6 tot en met 12. Dit betreft niet een zodanige omstandigheid dat deze op zichzelf bezien aanleiding geeft om, ondanks dat de voordeur, het huisnummer en de brievenbus aan de zuidelijke gevel zijn gesitueerd, toch de westelijke gevel als voorgevel aan te merken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de zuidelijke gevel weer in het verlengde van de woningen 16 tot en met 22 ligt. Verder overweegt de Afdeling dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omstandigheid dat op de oorspronkelijke bouwtekening van de woning de westelijke gevel als voorgevel is aangeduid, niet de feitelijke situatie betreft op grond waarvan de ligging van de voorgevel moet worden bepaald. Aan deze aanduiding komt daarom in het kader van die beoordeling geen doorslaggevende betekenis toe. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat de woning van [appellant] op de verbeelding van het bestemmingsplan deel uitmaakt van hetzelfde bouwvlak als de woningen 6 tot en met 12. Dit betreft niet de feitelijke situatie. 
    Gelet op het voorgaande heeft [appellant] terecht betoogd dat de zuidelijke gevel van zijn woning als voorgevel moet worden aangemerkt en dat de tuinkamer derhalve in het achtererfgebied is gesitueerd. Het college heeft in het besluit op bezwaar derhalve niet deugdelijk gemotiveerd dat de tuinkamer niet vergunningvrij mag worden gebouwd en dat er sprake is van een overtreding. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit op bezwaar van 4 november 2019 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    5.       Het college moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645, blijft op een nieuw te nemen besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing. Dit geldt echter alleen als onder het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van dit nieuwe besluit nog steeds sprake is van dezelfde overtreding. Als dat niet zo is, dan moet het college het nieuwe recht toepassen.
    6.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden. Ten aanzien van de kosten die [appellant] heeft gemaakt voor het laten opstellen van een deskundigenrapport overweegt de Afdeling dat [appellant] enkel een factuur met een totaalbedrag heeft overgelegd, maar dat een urenspecificatie hierbij ontbreekt. Ook ter zitting heeft [appellant] desgevraagd niet kunnen aangeven hoeveel uren aan het opstellen van het rapport zijn besteed. De Afdeling kan daarom de kosten niet berekenen omdat daarvoor noodzakelijk is te weten hoeveel uur aan het opstellen van het rapport is besteed. De Afdeling zal dus geen vergoeding van de kosten van het deskundigenrapport toekennen.
    Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    8.       [appellant] heeft de Afdeling in een nader stuk verzocht om een schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) is in beginsel de redelijke termijn overschreden als in een zaak als deze, met een bezwaar, een beroep en een hoger beroep, de totale procedure meer dan vier jaar heeft geduurd. Als de redelijke termijn is overschreden, heeft voor de toerekening van die termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan, respectievelijk de rechter, als uitgangspunt te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan een half jaar heeft geduurd, de fase bij de rechtbank onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan anderhalf jaar heeft geduurd en de fase in hoger beroep onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan twee jaar heeft geduurd.
    8.2.    De redelijke termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant] op 28 juni 2019 ontvangen. Tot aan deze uitspraak van de Afdeling heeft de procedure derhalve 5 jaar en 2 weken geduurd. De redelijke termijn is daarmee met 1 jaar en 2 weken overschreden.
    Het college heeft binnen de redelijke behandelingsduur van zes maanden op het bezwaar van [appellant] beslist.
    De rechtbank heeft 1 jaar en 11 maanden na het instellen van beroep door [appellant] uitspraak gedaan. Dat betekent dat de redelijke behandelingsduur van het beroep bij de rechtbank met 5 maanden is overschreden.
    De Afdeling heeft na bijna 2 jaar en 7 maanden uitspraak gedaan op het hoger beroep van [appellant]. Dat betekent dat de redelijke behandelingsduur van het hoger beroep is overschreden met 7 maanden.
    8.3.    Zoals uit het voorgaande volgt is de redelijke termijn, over de gehele procedure bezien, met 12 maanden en 2 weken overschreden. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellant] toe te kennen vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade € 1.500,00. Omdat de overschrijding geheel aan de rechtbank en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van schade uitgesproken ten laste van de Staat der Nederlanden (5/12 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en 7/12 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
    8.4.    De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ieder voor de helft) moet de proceskosten vergoeden die [appellant] heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 november 2021 in zaak nr. 19/7176;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Berkelland van 4 november 2019, kenmerk 252441;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Berkelland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.590,70, waarvan € 3.500,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Berkelland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 vergoedt;
    VIII.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 1.500,00 te betalen (€ 625,00 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 875,00 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties);
    IX.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50 (€ 218,75 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 218,75 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Houtman-van de Meerakker, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Houtman-van de Meerakker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024
    929