ECLI:NL:RBGEL:2024:5419, Rechtbank Gelderland, 15-08-2024, AWB 24_4249
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-08-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Verzoek om een voorlopige voorziening tegen een opgelegde last onder dwangsom in verband met het gebruik van negen garageboxen voor de opslag van goederen ten behoeve van een Turkse supermarkt in strijd met het omgevingsplan en zonder omgevingsvergunning.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 24/4249
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 augustus 2024
    
  
  in de zaak tussen
  
    
      
      [B.V.] , uit Apeldoorn , verzoekster
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Poels),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn 
    (gemachtigde: [naam]).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom in verband met het gebruik van negen garageboxen aan de [locatie] in [plaats] voor de opslag van goederen ten behoeve van het bedrijf [naam] supermarkt B.V. in strijd met het omgevingsplan en zonder omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 30 mei 2024 heeft het college deze last onder dwangsom opgelegd. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 augustus 2024 op zitting behandeld. Namens verzoekster hebben [naam] , [naam] en de gemachtigde deelgenomen aan de zitting. Het college heeft zich op zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
      
      
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    2. Verzoekster exploiteert een Turkse supermarkt [naam] aan de [locatie] in [plaats] . Verzoekster is daarnaast eigenaar van negen garageboxen. Deze garageboxen ( [nummers] ) zijn gevestigd aan de [locatie] in [plaats] , aangrenzend aan de supermarkt.
    
    3. Op 14 juni 2023 heeft een toezichthouder van het college een controle verricht in vier garageboxen ( [nummers] ). De toezichthouder heeft geconstateerd dat deze garageboxen worden gebruik ten behoeve van de supermarkt. Zo zijn er onder meer verschillende levensmiddelen in grootverpakkingen (die ook verkocht worden in de supermarkt) opgestapeld in de garageboxen. Bij een tweede controle van de toezichthouder op 14 februari 2024 is gebleken dat verzoekster in de tussentijd nog vijf garageboxen heeft gekocht en die eveneens gebruikt voor opslag ten behoeve van de supermarkt. Bij besluit van 30 mei 2024 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd voor alle negen de garageboxen, omdat het college van mening is dat deze opslag niet is toegestaan op grond van het omgevingsplan.
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      4. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van verzoekster.
    
    
    
      4.1.
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
        5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op de percelen waar de garageboxen zijn, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Stadsdeel Zuid-Midden’ van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente [plaats] . Volgens het bestemmingsplan ‘Stadsdeel Zuid-Midden’ geldt op het perceel de enkelbestemming ‘Wonen-Garageboxen’. Artikel 17.1 van de planregels luidt, voor zover relevant, als volgt:
      
      
    
    
      17.1
      
        
          Bestemmingsomschrijving
        
        De voor 'Wonen - Garageboxen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      
        
          garageboxen;
        
        
          opslag ten behoeve van aangrenzende winkels, ter plaatse van de aanduiding 'opslag';
        
      
      met de daarbij behorende bouwwerken.
      
    
    
      5.1.
      Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
        6. Verzoekster stelt dat geen sprake is van een overtreding. Uit artikel 17.1 van het omgevingsplan volgt volgens verzoekster namelijk niet dat opslag voor haar bedrijf niet is toegestaan in de garageboxen. Het toegestane gebruik is volgens verzoekster niet beperkt tot particuliere opslag. Artikel 17.1 onder b maakt dit niet anders, omdat daaruit niet volgt dat opslag ten behoeve van winkels uitsluitend ter plaatse van de aanduiding opslag is toegestaan.
      
      
    
    
      6.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat artikel 17.1 enige onduidelijkheid laat over wat planologisch toegestaan is op de percelen. Dat komt omdat het begrip garageboxen niet gedefinieerd is in de planregels. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat als een planregel op zichzelf niet duidelijk is, kan worden beoordeeld of deze in samenhang met de andere planregels (de plansystematiek) wel duidelijk is. Uit de plansystematiek is naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel af te leiden dat, ondanks dat een definitie van het begrip garagebox ontbreekt, een garagebox op grond van sub a gebruikt moet worden ten behoeve van de bestemming wonen. Dat leidt de voorzieningenrechter af uit de benaming van de bestemming, 'Wonen - Garageboxen', die expliciet een koppeling maakt tussen de bestemming wonen en garageboxen. Op de verbeelding is daarnaast dezelfde kleur (geel) gebruikt die de enkelbestemming wonen heeft. In beginsel is het bedrijfsmatig gebruik van de garageboxen op grond van artikel 17.1, sub a, van de planregels naar het oordeel van de voorzieningenrechter dus niet toegestaan.
      
      
        7. In artikel 17.1, sub b, van de planregels is een uitzondering gemaakt voor het bedrijfsmatig gebruiken van de garageboxen; opslag ten behoeve van aangrenzende winkels is ter plaatse van de aanduiding 'opslag' namelijk wel toegestaan. Vaststaat en niet in geschil is dat het perceel de aanduiding opslag niet heeft. Daarom is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een overtreding.
        De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
      
      
    
  
  
    Beginselplicht tot handhaving
    8. Nu vaststaat dat het college bevoegd is om handhavend tegen op te treden, zal het college in de regel van deze handhavende bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat van handhaving afgezien moet worden.
    
    
      
        Concreet zicht op legalisatie
      
    
    9. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat er voldoende aanknopingspunten zijn dat op voorhand geconcludeerd moet worden dat de geweigerde vergunning in bezwaar geen stand houdt. De voorzieningenrechter begrijpt deze grond zo dat verzoekster meent dat er concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
    
      9.1.
      
        De voorzieningenrechter overweegt dat van concreet zicht op legalisatie in beginsel geen sprake is omdat het college de omgevingsvergunning ter legalisatie van de opslag heeft geweigerd. Van concreet zicht op legalisatie kan desondanks toch sprake zijn als op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en dat de vereiste bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat het in het kader van een voorlopige voorzieningenprocedure tegen een last onder dwangsom te ver voert om de rechtmatigheid van de geweigerde omgevingsvergunning te beoordelen. De voorzieningenrechter gaat er in het kader van deze procedure dan ook vanuit dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. 
        De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
      
      
      
        
          Is handhavend optreden onevenredig en is de dwangsom te hoog?
        
        10. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat het onevenredig is om tot handhavend optreden over te gaan. De supermarkt komt in de problemen als zijn géén van de negen aangekochte garageboxen meer mag gebruiken voor de opslag van materialen. Verzoekster stelt verder dat de dwangsom te hoog is. Het betreft een dwangsom van € 22.500,- per maand voor negen (nagenoeg dezelfde) overtredingen met een maximum van € 135.000. Volgens verzoekster is onvoldoende onderbouwd hoe het college tot deze hoogte is gekomen.
      
      
    
    
      10.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat verzoekster haar stelling dat het onevenredig is om handhavend op te treden niet heeft onderbouwd. De enkel stelling dat de supermarkt in de problemen zou komen als zijn géén van de negen aangekochte garageboxen meer mag gebruiken voor de opslag van materialen is in ieder geval onvoldoende om aan te nemen dat het onevenredig is om handhavend op te treden. De overtreding is naar het oordeel van de voorzieningenrechter bovendien betrekkelijk eenvoudig te beëindigen door de opslag te verplaatsen naar een loods/ruimte waar bedrijfsmatige opslag wel is toegestaan. De voorzieningenrechter ziet daarom niet in waarom handhavend optreden om die reden onevenredig zou zijn.
      
    
    
      10.2.
      Ten aanzien van de hoogte van de dwangsom overweegt de voorzieningenrechter als volgt. In het bestreden besluit heeft het college gemotiveerd dat volgens een vaste methodiek de hoogte van de dwangsom wordt bepaald aan de hand van drie keer het financiële voordeel dat is ontstaan door de overtreding, met een minimum bedrag van € 2.500,-. Die vaste methodiek is, zoals op zitting is toegelicht, niet vastgelegd in beleid. Het college heeft op zitting uitgelegd dat er voor een minimumbedrag van € 2.500,- is gekozen, omdat anders de financiële prikkel te laag zou zijn. Het huren van een garagebox kost in de gemeente Apeldoorn namelijk gemiddeld € 115,- per maand en een bedrag van drie keer het financiële voordeel (€ 445,-) levert een onvoldoende financiële prikkel op. Het college heeft het bedrag van € 2.500,- gebaseerd op een overtreding voor bouwen zonder omgevingsvergunning. In dergelijke gevallen wordt volgens het college namelijk altijd een minimum van € 2.500,- gehanteerd.
      
    
    
      10.3.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom voor een dwangsom van € 2.500,- per garagebox (€ 22.500,- in totaal per maand) is gekozen met een maximum van € 135.000,- en waarom dit niet onevenredig uitpakt. Allereerst acht de voorzieningenrechter een standaard minimum van € 2.500,-, dat niet in beleidsregels is neergelegd, in strijd met het artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit die bepaling volgt namelijk dat de bedragen in redelijke verhouding moeten staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Het hanteren van een standaard minimum geeft geen blijk van een dergelijke beoordeling, nog los van het feit dat (omdat er geen beleid is) niet is te controleren hoe het college tot dit minimumbedrag is gekomen. Daar komt nog bij dat voor het gehanteerde minimum kennelijk is aangesloten bij een overtreding voor bouwen zonder omgevingsvergunning, maar het college heeft niet gemotiveerd waarom daarbij is aangesloten. Dat had wel gemoeten, nu dat naar zijn aard geheel verschillende overtredingen zijn die ruimtelijke een andere impact kunnen hebben.
      
      11. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat ook het statisch vermenigvuldigen van de negen garageboxen met een bedrag van € 2.500,- geen blijk geeft van een toetsing aan het evenredigheidbeginsel. Dat had het college wel behoren te doen, omdat het om negen nagenoeg gelijke overtredingen gaat. Het college zal dus moeten bezien en moeten motiveren of een dwangsom van € 22.500,-, met een maximum van € 135.000,- voor het staken van de opslag evenredig is. Dat heeft het college nagelaten.
      De bezwaargrond heeft dan ook een redelijke kans van slagen
      
      
        
          Vormt dit gebrek een reden om het bestreden besluit te schorsen?
        
      
      12. De voorzieningenrechter overweegt dat een motiveringsgebrek in beginsel in de beslissing op bezwaar nog kan worden hersteld, maar het is voor de voorzieningenrechter niet op voorhand duidelijk op welke wijze het college dit gaat doen. De op zitting gegeven toelichting acht de voorzieningenrechter gelet op het voorgaande in ieder geval onvoldoende. Het is voor de voorzieningenrechter dus te onduidelijk of en hoe het college het motiveringsgebrek in de beslissing op bezwaar kan en zal herstellen. De voorzieningenrechter ziet dus aanleiding om het bestreden besluit te schorsen.
      
    
    
      12.1.
      De voorzieningenrechter neemt verder het volgende nog in overweging. In de procedure tegen de geweigerde omgevingsvergunning heeft de onafhankelijke bezwaarschriftencommissie het college gevraagd om nader onderzoek te doen naar het beroep op het vertrouwensbeginsel. Hierover zal het college de commissie op korte termijn schriftelijk berichten waarna verzoekster de gelegenheid krijgt hierop te reageren. Verzoekster doet in deze handhavingszaak eveneens een beroep op diezelfde toezegging door een ambtenaar van de gemeente. De voorzieningenrechter ziet niet in waarom het college niet bereid is om de uitkomst van dat onderzoek af te wachten en het handhavend optreden door te zetten, nu de uitkomst van dat onderzoek en de consequenties daarvan ook relevant zijn voor deze zaak. Met de schorsing van dit handhavingsbesluit kan de uitkomst van dat onderzoek wel afgewacht worden.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    13. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe, omdat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft.
    
    14. Omdat het verzoek wordt toegewezen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat het college het griffierecht en de proceskosten moet vergoeden. De vergoeding van de proceskosten is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 875,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
    - schorst het bestreden besluit tot zes weken na de beslissing op bezwaar;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan verzoekster moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan verzoekster.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd.
  
  
     ABRvS 7 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3201.
  
  
     ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3575.