ECLI:NL:RVS:2024:1396, Raad van State, 03-04-2024, 202306604/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 januari 2023 heeft het college HorseStables, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per maand met een maximum van € 40.000,00, gelast om de bedrijfsactiviteiten in strijd met het bestemmingsplan op het perceel aan Jan Steegweg 3 en 3a  in Batenburg (hierna: het perceel), te beëindigen. Bij besluit van 4 juli 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wijchen het door HorseStables daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 26 januari 2023 herroepen, en HorseStables, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens, gelast het exploiteren van een timmerbedrijf op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden. HorseStables exploiteert een timmerbedrijf voor paardenstallen op het perceel. Dit is volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het college heeft HorseStables op enig moment een tijdelijke omgevingsvergunning verleend, die het haar tot 1 maart 2022 toestond om het timmerbedrijf op het perceel uit te oefenen. HorseStables betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de exploitatie van een timmerbedrijf op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan.

202306604/1/R4.
    Datum uitspraak: 3 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    HorseStables B.V., gevestigd te Batenburg
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 12 oktober 2023 in zaak nr. 23/6060 en 23/5361 in het geding tussen:
    HorseStables
    en      
    het college van burgemeester en wethouders van Wijchen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 januari 2023 heeft het college HorseStables, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per maand met een maximum van € 40.000,00, gelast om de bedrijfsactiviteiten in strijd met het bestemmingsplan op het perceel aan Jan Steegweg 3 en 3a  in Batenburg (hierna: het perceel), te beëindigen.
    Bij besluit van 4 juli 2023 heeft het college het door HorseStables daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 26 januari 2023 herroepen, en HorseStables, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens, gelast het exploiteren van een timmerbedrijf op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij uitspraak van 12 oktober 2023 heeft de rechtbank het door HorseStables daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 4 juli 2023 vernietigd voor zover daarin de dwangsom is bepaald op € 10.000,00 en zelf voorziend de dwangsom vastgesteld op € 7.500,00.
    Tegen deze uitspraak heeft HorseStables hoger beroep ingesteld.
    Bij uitspraak van 26 oktober 2023 in zaak nr. 202306604/3/R4 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling het besluit van het college van 4 juli 2023 geschorst, voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2024, waar HorseStables, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat te Vianen (NB), en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Dignum, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Het college heeft vóór 1 januari 2024 aan HorseStables een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       HorseStables exploiteert een timmerbedrijf voor paardenstallen op het perceel. Dit is volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het college heeft HorseStables op enig moment een tijdelijke omgevingsvergunning verleend, die het haar tot 1 maart 2022 toestond om het timmerbedrijf op het perceel uit te oefenen. Bij een controle op 5 september 2022 is gebleken dat HorseStables ook na die datum haar activiteiten op het perceel heeft voortgezet. Hierop heeft het college HorseStables gelast de activiteiten van het timmerbedrijf op het perceel te beëindigen.
    Wet- en regelgeving
    3.       De relevante wet- en regelgeving, zoals die gold ten tijde van het besluit van 4 juli 2023, is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Is HorseStables in overtreding?
    4.       HorseStables betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de exploitatie van een timmerbedrijf op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. Zij stelt dat zij een paardenhouderij heeft op het perceel, wat daar is toegestaan. De fabricage en opslag van paardenstallen die ook op het perceel plaatsvindt, is volgens haar daaraan ondergeschikt en dus een planologisch toegestane nevenactiviteit. De timmeractiviteiten zijn volgens haar bovendien in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening anders dan een groothandel in veiligheidsschoenen, die op het perceel is toegestaan. HorseStabels voert in dat verband aan dat de timmeractiviteiten een betere ruimtelijke uitstraling hebben, geen nadelige gevolgen voor het milieu hebben en geen onaanvaardbare overlast geven voor omwonenden.
    4.1.    Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, is het niet toegestaan om gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, zonder daartoe strekkende omgevingsvergunning.
    Op grond van het bestemmingsplan "Geconsolideerde versie Buitengebied en herziening 2014" heeft het perceel de enkelbestemming "Agrarisch", de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 1", en de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - groothandel in veiligheidsschoenen". Op een deel van het perceel ligt een bouwvlak.
    Op grond van artikel 3.1.1 van de regels bij het bestemmingsplan zijn gronden met de bestemming "Agrarisch" bestemd voor, voor zover hier relevant, bedrijfsmatig dan wel hobbymatig agrarisch grondgebruik, de uitoefening van het agrarisch bedrijf, en nevenactiviteiten. Nevenactiviteiten worden omschreven in artikel 1.83, als activiteiten die in ruimtelijke en/of bedrijfseconomische zin een ondergeschikt bestanddeel vormen van de totale bedrijfsactiviteiten op een bouwperceel.
    4.2.    HorseStables vervaardigt op het perceel onderdelen van paardenstallen, die vervolgens op locatie van de klant in elkaar worden gezet. Deze activiteiten vallen niet onder bedrijfsmatig dan wel hobbymatig agrarisch grondgebruik, de uitoefening van het agrarisch bedrijf, of enig ander toegestaan gebruik zoals genoemd in artikel 3.1.1 van de planregels.
              Anders dan HorseStables betoogt zijn het ook geen nevenactiviteiten. Uit de omschrijving van "nevenactiviteiten" in artikel 1.83 van de planregels volgt dat dergelijke activiteiten in ruimtelijke en/of bedrijfseconomische zin een ondergeschikt bestanddeel moeten vormen van de totale bedrijfsactiviteiten. Nevenactiviteiten mogen dus niet de belangrijkste activiteiten zijn. Op de zitting bij de Afdeling heeft HorseStables toegelicht dat de paardenhouderij ten tijde van het besluit van 4 juli 2023 nog maar net was opgericht en dat er slechts drie paarden aanwezig waren op het perceel. De activiteiten van het timmerbedrijf waren daar op dat moment wel prominent aanwezig. Ten minste één van de twee bedrijfshallen op het perceel was geheel in gebruik ten behoeve van die activiteiten en het timmerbedrijf had zeven personeelsleden. Dat betekent dat de timmeractiviteiten niet in ruimtelijke en/of bedrijfseconomische zin een ondergeschikt bestanddeel vormden van de totale bedrijfsactiviteiten, wat verder ook zij van de vraag of de paardenhouderij was toegestaan op het perceel. De timmeractiviteiten kunnen daarom niet worden aangemerkt als nevenactiviteiten. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat die activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan. Voor dat oordeel is niet relevant of een timmerbedrijf al dan niet een betere ruimtelijke uitstraling heeft dan een groothandel in veiligheidsschoenen, of sprake is van nadelige milieugevolgen en evenmin hoeveel overlast de timmeractiviteiten veroorzaken.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       HorseStables betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Zij stelt dat haar meerdere toezeggingen zijn gedaan, waaraan zij het gerechtvaardigd vertrouwen heeft mogen ontlenen dat het college de timmeractiviteiten op het perceel blijvend zou toelaten. Zij wijst in dit verband op een brief van het college van 2 juli 2020 en de aan haar verleende tijdelijke omgevingsvergunning.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    5.2.    In de brief van het college van 2 juli 2020 staat:
    "Besluit
    Wij willen in principe meewerken aan uw verzoek voor het vestigen van een timmerbedrijf voor paardenstallen aan [locatie 1] in Batenburg. Voorwaarde is dat het gebruik binnen de bestaande gebouwen plaatsvindt en binnen de 800 m2 van de aanduiding van de specifieke vorm van nevenactiviteit blijft.
    Toelichting besluit
    Het vestigen van een timmerbedrijf voor de bouw van paardenstallen wordt beschouwd als een aan het buitengebied verbonden activiteit. De producten en diensten worden voornamelijk aan particulieren of bedrijven in het buitengebied geleverd. En kan daarom als passend binnen de agrarische bestemming als nevenactiviteit worden aangemerkt.
    Te volgen procedure
    Voor het juridisch mogelijk maken van het gebruik kan:
    - Voor het wijzigen van het gebruik kan een tijdelijke omgevingsvergunning worden ingediend, echter deze is voor een periode van maximaal 10 jaar.
    - Of er kan een herziening van het bestemmingsplan worden ingediend, dan is het gebruik definitief in het bestemmingsplan verankerd.
    In deze procedure moet worden aangetoond dat het verzoek planologisch en ruimtelijk haalbaar en acceptabel is. Er dient sprake te zijn van een goede ruimtelijke ordening. Hierbinnen vindt een brede afweging plaats en wordt gekeken naar kwaliteitseisen ten behoeve van gezondheid en veiligheid, milieueisen o.a. in verband met stank en geluid, maar ook naar waterbeheer, de ontwikkeling van natuur en/of recreatie en de bescherming van culturele en archeologische waarden. Deze afweging vindt plaats doordat voor verschillende beleidsterreinen kwaliteitsnormen zijn geformuleerd in diverse wet- en regelgeving. Zo is voor geluid in de wet vastgelegd welke geluidsbelasting acceptabel is en geld voor geur de Wet geurhinder. Het is aan de initiatiefnemer om aan te tonen dat hij daaraan kan voldoen. Uit de door de gemeente gehouden scan blijkt dat hij kan voldoen. Dit moet echter wel worden onderbouwd. Hiervoor adviseren wij u om een bureau in de schakelen. De kosten hiervan zijn voor initiatiefnemer."
    5.3.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat HorseStables aannemelijk maakt dat het college toezeggingen of andere uitlatingen heeft gedaan of gedragingen heeft verricht waaruit HorseStables in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Uit de brief van 2 juli 2020 kan dat niet worden afgeleid. Uit deze brief volgt weliswaar dat het college in principe wilde meewerken aan het mogelijk maken van het gebruik van het perceel voor het timmerbedrijf van HorseStables, maar niet dat die positieve grondhouding zonder meer zou leiden tot een positief resultaat voor HorseStables. Eerst zou immers een procedure moeten worden gevolgd voor herziening van het bestemmingsplan of verlening van een omgevingsvergunning, waarbij nog moest worden aangetoond dat het verzoek planologisch en ruimtelijk haalbaar en acceptabel was en waarbij nog een brede afweging zou plaatsvinden. Gelet op de voorbehouden in de brief en het vooruitzicht van een bestemmingsplanprocedure of een vergunningprocedure met een onzeker resultaat, kon en mocht HorseStables redelijkerwijs niet uit deze brief afleiden dat het college van handhavend optreden zou afzien als zij alvast in strijd met het bestemmingsplan zou beginnen met het timmerbedrijf.
    5.4.    In de eerder verleende tijdelijke omgevingsvergunning staat onder voorschrift 1:
    "Het pand mag / de gronden mogen tijdelijk in afwijking van het bestemmingsplan worden gebruikt, voor een periode tot 1 maart 2022. Indien de gemeenteraad niet instemt met het bestemmingsplan dat voor deze ontwikkeling wordt opgesteld, dan vervalt de vergunning direct. Na deze termijn dient het gebruik te worden gestaakt en kan het pand / kunnen de gronden enkel overeenkomstig de van toepassing zijnde voorschriften van het bestemmingsplan worden gebruikt."
    5.5.    Ook uit deze omgevingsvergunning kon en mocht HorseStables redelijkerwijs niet afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen de timmeractiviteiten. Het enkele feit dat het college de tijdelijke omgevingsvergunning had verleend, rechtvaardigde niet de veronderstelling dat het college zijn bevoegdheid om handhavend op te treden na afloop van de termijn van die vergunning niet zou uitoefenen. In de tekst staat bovendien expliciet dat het pand en de gronden na 1 maart 2022 in overeenstemming met het bestemmingsplan moeten worden gebruikt.
    Het betoog slaagt niet.
    Zicht op legalisatie
    6.       HorseStables betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht bestaat op legalisatie van de overtreding. Zij wijst erop dat zij twee aanvragen om omgevingsvergunningen heeft gedaan, waar nog niet definitief op is beslist.
    6.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.2.    Voor het antwoord op de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, moet worden gekeken naar de feiten en omstandigheden ten tijde van de besluitvorming. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in 3.1 van de uitspraak van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735, moet voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik ten minste al een begin zijn gemaakt met de procedure die is vereist voor verlening van een omgevingsvergunning voor dat strijdig gebruik. Het college moet dus concrete stappen hebben gezet voor de legalisatie van het strijdige gebruik, bijvoorbeeld door de terinzagelegging van een ontwerpvergunning. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 4 juli 2023 had het college die stappen niet gezet. Het college heeft er in dat besluit juist op gewezen dat het op 30 maart 2023 de aanvraag om een legaliserende omgevingsvergunning heeft geweigerd. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat er geen concreet zicht op legalisatie bestond.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid van handhaving
    7.       HorseStables betoogt tot slot dat het college had moeten afzien van handhavend optreden, omdat dergelijk optreden onevenredig is. Volgens haar veroorzaakt het timmerbedrijf geen hinder en heeft het een betere ruimtelijke uitstraling dan de groothandel in veiligheidsschoenen die wel is toegestaan. Ook wijst zij er op dat zij veel geld heeft geïnvesteerd in het timmerbedrijf en dat het grote gevolgen heeft als zij dat bedrijf op het perceel zal moeten beëindigen.
    7.1.    De mate van hinder als gevolg van de timmeractiviteiten al dan niet in combinatie met de ruimtelijke uitstraling is op zichzelf niet doorslaggevend voor de vraag of handhaving onevenredig is. De last onder dwangsom strekt ertoe dat HorseStables zich aan het bestemmingsplan moet houden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het belang bij handhaving van het bestemmingsplan een zwaarwegend belang is. Dat HorseStables van mening is dat haar timmerbedrijf een betere ruimtelijke uitstraling heeft dan de groothandel in veiligheidsschoenen die op grond van het bestemmingsplan als nevenactiviteit zou zijn toegestaan, maakt niet dat de overtreding van het bestemmingsplan klein is. Dit geldt nog meer, omdat het timmerbedrijf ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom niet een nevenactiviteit, maar de belangrijkste activiteit op het perceel was. De Afdeling begrijpt dat HorseStables grote financiële investeringen heeft gedaan om het timmerbedrijf op het perceel te vestigen. Maar HorseStables heeft er zelf voor gekozen om het perceel al te gaan gebruiken voor timmeractiviteiten zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning, anders dan tijdelijk, was verleend of het bestemmingsplan was herzien. Die keuze komt voor haar eigen bedrijfsrisico. Zij onderscheidt zich in zoverre ook niet van andere bedrijven die activiteiten verrichten die in strijd zijn met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank  dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    9.       Gelet op de bevestiging van het aangevallen gedeelte van de uitspraak van de rechtbank en het vervallen van de eerder door de voorzieningenrechter van de Afdeling getroffen voorlopige voorziening, zou HorseStables als gevolg van de uitspraak in deze bodemzaak onmiddellijk de aan de last verbonden dwangsom verbeuren. Om dit gevolg te voorkomen, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 4 juli 2023 met terugwerkende kracht te schorsen tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. Dit betekent dat HorseStables tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak de tijd heeft om aan de last te voldoen en dat zij, indien zij dat niet binnen die zes weken doet, de dwangsom verbeurt.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland, voor zover aangevallen;
    II.       schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wijchen van 4 juli 2023, kenmerk Z/23/108578, met terugwerkende kracht tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2024
    457-860
     
    Bijlage
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    Bestemmingsplan "Geconsolideerde versie Buitengebied en herziening 2014"
    Artikel 1 Begrippen
    In deze regels wordt aanvullend en in afwijking ten opzichte van artikel 1 uit bestemmingsplan 'Buitengebied Wijchen' verstaan onder:
    1.83 nevenactiviteit:
    activiteiten die in ruimtelijke en/of bedrijfseconomische zin een ondergeschikt bestanddeel vormen van de totale bedrijfsactiviteiten op een bouwperceel;
    Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving
    3.1.1 Algemeen
    De voor Agrarisch aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.       bedrijfsmatig dan wel hobbymatig agrarisch grondgebruik;
    b.       de uitoefening van het agrarisch bedrijf;
    c.       het beweiden van gronden door landbouwdieren;
    d.       wonen voorzover het betreft het bewonen van een bedrijfswoning;
    e.       beroep of bedrijf aan huis;
    f.        nevenactiviteiten;
    g.       statische opslag;
    h.       water en waterhuishoudkundige doeleinden;
    i.        extensief recreatief medegebruik;
    j.        doeleinden van openbaar nut;
    k.       tuin- en erfbeplanting, wegbeplanting, landschapselementen, bosschages;
    l.        de opwekking van duurzame energie in de vorm van windenergie en zonne-energie alsmede warmte-koude opslag;
    m.      geluidwerende voorzieningen;
    n.       behoud, beheer en herstel en/of ontwikkeling van de verschillende karakteristieke landschapstypen en het waarborgen van de dynamiek daarbinnen;
    o.       het behoud, beheer en herstel van aardkundige waarden;
    p.       ter plaatse van de aanduiding "cultuurhistorische waarden": het behoud, beheer en herstel van de aanwezige cultuurhistorische en monumentale waarden van de gebouwen en de omgeving;
    een en ander met bijbehorende voorzieningen, waaronder perceelsontsluitingen, tuinen en sloten, en overeenkomstig de in 3.1.2. opgenomen nadere detaillering van de doeleinden.