ECLI:NL:RVS:2024:1632, Raad van State, 17-04-2024, 202300550/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 mei 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag aan [appellante] voor het berekeningsjaar 2020 herzien. [appellante] woont sinds 2017 op een tussenverdieping in hetzelfde pand als haar broer [naam broer van appellante]. [broer van appellante] is eigenaar van het pand. Tot januari 2020 woonde ook de toenmalige partner van [broer van appellante] in het pand en was zij zijn fiscale partner. Toen de partner van [broer van appellante] is verhuisd, heeft de dienst [appellante] en [broer van appellante] aangemerkt als toeslagpartners. [appellante] is daartegen in bezwaar gekomen. De dienst heeft uiteindelijk aannemelijk geacht dat [broer van appellante] de verhuurder is van [appellante] en niet haar toeslagpartner. [appellante] heeft de dienst in de bezwaarschriften van 14 juli 2021 verzocht om een vergoeding van de werkelijke kosten voor het indienen van bezwaar over 2020 en 2021.

202300550/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 december 2022 in zaak nr. 21/5959 en 21/6231 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: de dienst).
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 mei 2021 heeft de dienst de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag aan [appellante] voor het berekeningsjaar 2020 herzien.
    Bij besluit van 21 mei 2021 heeft de dienst de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag aan [appellante] voor het berekeningsjaar 2021 herzien naar € 0.
    Bij besluit van 20 oktober 2021 heeft de dienst het door [appellante] tegen het besluit van 10 mei 2021 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een forfaitaire proceskostenvergoeding toegekend.
    Bij besluit van 25 oktober 2021 heeft de dienst het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 21 mei 2021 gegrond verklaard, de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag over het berekeningsjaar 2021 herzien en een forfaitaire proceskostenvergoeding toegekend welke is verwerkt bij de bezwaren over berekeningsjaar 2020.
    Bij besluit van 28 oktober 2021 heeft de dienst de besluiten van 20 oktober 2021 en 25 oktober 2021 aangevuld in de zin dat de verzoeken om vergoeding van de werkelijk gemaakte proceskosten zijn afgewezen.
    Bij uitspraak van 19 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 20 oktober 2021, 25 oktober 2021 en 28 oktober 2021 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De dienst heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.J.F. Vink, en de dienst, vertegenwoordigd door mr. A. Galstian en drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] woont sinds 2017 op een tussenverdieping in hetzelfde pand als haar broer [naam broer van appellante]. [broer van appellante] is eigenaar van het pand. Tot januari 2020 woonde ook de toenmalige partner van [broer van appellante] in het pand en was zij zijn fiscale partner. Toen de partner van [broer van appellante] is verhuisd, heeft de dienst [appellante] en [broer van appellante] aangemerkt als toeslagpartners. [appellante] is daartegen in bezwaar gekomen. De dienst heeft uiteindelijk aannemelijk geacht dat [broer van appellante] de verhuurder is van [appellante] en niet haar toeslagpartner.
    Voorgeschiedenis
    2.       Bij brief van 15 maart 2021 heeft de dienst in het kader van de lopende bezwaarprocedures tegen besluiten tot herziening van de toegekende voorschotten aan [appellante] bevestigd dat [broer van appellante] niet meer als toeslagpartner zou worden aangemerkt vanaf 5 februari 2021. [appellante] is hiertegen in bezwaar gegaan omdat volgens haar [broer van appellante] vanaf februari 2020 al niet meer als haar toeslagpartner aangemerkt moest worden. Aan dit bezwaar is de dienst volledig tegemoetgekomen met de besluiten van 12 april 2021 (voor het toeslagjaar 2020) en 23 april 2021 (voor het toeslagjaar 2021). [appellante] was vanwege telefonisch contact met de dienst op 2 april 2021 al op de hoogte van deze besluiten. De dienst heeft vervolgens op 6 april 2021 [appellante] telefonisch laten weten dat aan de genomen voorschotbesluiten geen rechten kunnen worden ontleend. De dienst heeft vervolgens met de besluiten van 10 en 21 mei 2021 de toeslagen van [appellante] over het toeslagjaar 2020 respectievelijk 2021 herzien en [broer van appellante] weer als toeslagpartner aangemerkt. De dienst heeft uiteindelijk, met de besluiten van 20 en 25 oktober 2021, op basis van opgewekt vertrouwen het toeslagpartnerschap van [appellante] en [broer van appellante] opnieuw beëindigd en de toeslagen van [appellante] herzien.
    3.       [appellante] heeft de dienst in de bezwaarschriften van 14 juli 2021 verzocht om een vergoeding van de werkelijke kosten voor het indienen van bezwaar over 2020 en 2021.
    Besluitvorming
    4.       De dienst heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] geen integrale proceskostenvergoeding toegekend krijgt, omdat er geen bijzondere omstandigheden zijn die een dergelijke vergoeding rechtvaardigen. Weliswaar zijn in de besluiten van 10 mei 2021 en 21 mei 2021 ten onrechte niet alle gegevens meegenomen en zijn deze besluiten in zoverre onzorgvuldig voorbereid, maar de dienst heeft niet bewust verkeerde besluiten genomen. Volgens de dienst is sprake geweest van een administratieve vergissing.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de dienst zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen grond bestaat voor een integrale proceskostenvergoeding, omdat bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) ontbreken. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het door [appellante] ingediende bezwaar over toeslagjaar 2020 feitelijk identiek is aan het eerdere bezwaar over toeslagjaar 2020, afgezien van het door haar gedane beroep op het vertrouwensbeginsel. Verder heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] door de werkwijze van de dienst niet gedwongen was tot het inroepen van rechtshulp waar een meer dan normale tijdsbesteding mee was gemoeid. De rechtbank heeft daarom geen grond gezien voor toekenning van een andere dan de forfaitaire proceskostenvergoeding.
    Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de dienst niet in verregaande mate onzorgvuldig heeft gehandeld. Anders dan in het arrest van de Hoge Raad van 4 februari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP2975) waarnaar [appellante] heeft verwezen, heeft de dienst volgens de rechtbank in dit geval uitvoerig onderzoek verricht en regelmatig contact gehad met [appellante].
    Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de dienst met het besluit van 10 mei 2021 weliswaar een foutieve voorschotbeschikking heeft genomen, maar dat deze niet willens en wetens door de dienst is gehandhaafd. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de dienst het voorschot op grond van het gedane beroep op het vertrouwensbeginsel heeft herzien.
    Hoger beroep
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de dienst terecht een forfaitaire en geen integrale proceskostenvergoeding heeft toegekend. Zij voert daartoe aan dat bijzondere omstandigheden afwijking van een forfaitaire proceskostenvergoeding rechtvaardigen. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst zij naar het arrest van de Hoge Raad van 4 februari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP2975). In dat arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat voor toekenning van een proceskostenvergoeding in afwijking van de forfaitaire bedragen grond is als het bestuursorgaan het verwijt treft dat het een besluit neemt of in rechte handhaaft als op dat moment duidelijk is dat dat besluit in een daartegen ingestelde procedure geen stand zal houden. Ten tijde van het nemen van het besluit van 10 mei 2021 - en naar de Afdeling begrijpt geldt dat ook voor het besluit van 21 mei 2021 - was volgens [appellante] al duidelijk dat het besluit in een daartegen gestelde procedure geen stand zou houden. Er lag immers al een toezegging van de dienst dat de broer van [appellante] niet als toeslagpartner zou worden aangemerkt. Toch heeft de dienst dit besluit genomen. Dat de dienst na het gemaakte bezwaar de beschikking heeft herzien, betekent niet dat geen aanleiding bestaat om de werkelijke kosten te vergoeden, aldus [appellante].
    Zij voert verder aan dat de dienst in vergaande mate onzorgvuldig heeft gehandeld en dat ook dit grond is voor de toekenning van de werkelijk gemaakte proceskosten, op grond van het arrest van de Hoge Raad van 4 februari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP2975). Zij schetst hiertoe de situatie dat de dienst de ingediende bezwaren tegen de voorschotbeschikkingen over 2020 en 2021 eerst heeft toegekend en vervolgens hier opeens en zonder goede reden op terug is gekomen, terwijl deze besluiten [appellante] al hadden bereikt.
    De rechtbank heeft volgens haar niet onderkend dat de zwalkende besluitvorming van de dienst, waarin op basis van hetzelfde feitencomplex tegengestelde standpunten worden aangenomen, moet worden aangemerkt als onzorgvuldig handelen.
    Daarnaast voert zij aan dat zij door de werkwijze en besluitvorming van de dienst op hoge kosten is gejaagd. In de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1988) was de houding van het bestuursorgaan voldoende om tot vergoeding van de werkelijke proceskosten over te gaan en niet zozeer de daarmee gemoeide tijdsbesteding. Een normale tijdsbesteding is daarom geen beletsel om de werkelijke kosten te vergoeden, aldus [appellante].
    Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank de dienst ten onrechte niet heeft veroordeeld tot het vergoeden van de werkelijke proceskosten in beroep.
    Wettelijk kader
    7.       Artikel 1 van het Bpr luidt:
    "Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:
    a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
    […]."
    Artikel 2 luidt:
    "1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:
    a.       ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;
    […]
    3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken."
    Beoordeling hoger beroep
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 7 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2702, in 5.2)) heeft het in de bijlage bij Bpb neergelegde vergoedingsstelsel een forfaitair karakter. Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb van dit forfaitaire stelsel worden afgeweken. Blijkens de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763) moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van dit forfaitaire stelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd.
    7.2.    De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 14 april 2007 (ECLI:NL:HR:2007:BA2802) overwogen dat voor toekenning van een proceskostenvergoeding in afwijking van de forfaitaire bedragen van het Bpb grond is indien het bestuursorgaan het verwijt treft dat het een beschikking of uitspraak geeft respectievelijk doet of in rechte handhaaft, terwijl op dat moment duidelijk is dat die beschikking of uitspraak in een daartegen ingestelde procedure geen stand zal houden. Zoals eerder overwogen in de uitspraak van 31 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2364, rechtsoverweging 40) sluit de Afdeling zich aan bij deze door de Hoge Raad gegeven uitleg.
    7.3.    De dienst heeft zich in de brief van 15 maart 2021 en in de besluiten van 12 april 2021 en van 23 april 2021 op het standpunt gesteld dat [appellante] voor de berekeningsjaren 2020 en 2021 aannemelijk heeft gemaakt dat haar broer niet haar toeslagpartner maar haar verhuurder was. Dit heeft de dienst ook in het gesprek van 2 april 2021 telefonisch aan [appellante] kenbaar gemaakt. [appellante] mocht aan deze mededelingen het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat haar broer niet meer op deze grond als toeslagpartner zou worden aangemerkt. In zoverre heeft de dienst op 10 mei 2021 en 21 mei 2021 besluiten genomen, terwijl op dat moment duidelijk kon zijn dat deze besluiten in een daartegen ingestelde procedure geen stand zouden houden. Dit leidt er naar het oordeel van de Afdeling niet toe dat de dienst de werkelijke proceskosten aan [appellante] had moeten vergoeden. Voor het oordeel dat de dienst willens en wetens heeft vastgehouden aan de foutieve beschikking, terwijl op voorhand duidelijk was dat deze in een daartegen gestelde procedure geen stand zou houden, en de dienst daarmee een verwijt kan worden gemaakt, ziet de Afdeling geen grond. De dienst heeft, zoals ter zitting nader toegelicht, de gedane toezeggingen abusievelijk over het hoofd gezien.
    Over het betoog van [appellante] dat de zwalkende besluitvorming van de dienst moet worden aangemerkt als onzorgvuldig handelen en dat ook dit grond is voor de toekenning van de werkelijk gemaakte proceskosten, overweegt de Afdeling als volgt. De dienst heeft, nadat [appellante], bezwaar had gemaakt tegen de beslissingen van 10 en 21 mei 2021, deze onjuiste beslissingen herzien. Dat de dienst abusievelijk onjuiste besluiten heeft genomen, leidt niet tot de slotsom dat de dienst in verregaande mate onzorgvuldig heeft gehandeld. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en rechtsoverweging 8 waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Hoewel [appellante] door de besluiten van 10 mei 2021 en 21 mei 2021 opnieuw bezwaar heeft moeten maken, hoefde [appellante] hiervoor geen uitzonderlijk hoge kosten te maken, aangezien zij kon verwijzen naar de eerdere bezwaren en de eerder gedane toezeggingen. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat [appellante] door de werkwijze en besluitvorming van de dienst niet is gedwongen tot het inroepen van rechtshulp waar een meer dan normale tijdsbesteding mee was gemoeid. Voor het toekennen van een andere dan de forfaitaire proceskostenvergoeding voor deze bezwaren bestond dan ook geen grond.
    7.4.    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellante] heeft verzocht om vergoeding van de werkelijke proceskosten in beroep. Nu de rechtbank de beroepen terecht ongegrond heeft verklaard, bestaat hiervoor geen grond.
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     De dienst hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024
    705-1090