ECLI:NL:RVS:2024:355, Raad van State, 31-01-2024, 202103774/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2019 heeft het bestuur van de raad voor rechtsbijstand de vergoeding voor rechtsbijstand die is verleend op basis van de toevoeging met kenmerk 1HZ6700 ingetrokken. [appellant] is advocaat en neemt als rechtsbijstandverlener deel aan het High Trust-programma van de raad. Uitgangspunt van dit programma is dat een rechtsbijstandsverlener op basis van vertrouwen een toevoegingsaanvraag indient en de raad deze toevoeging zonder voorafgaande inhoudelijke beoordeling verstrekt. Er wordt vanuit gegaan dat de rechtsbijstandverlener voorafgaand aan het indienen van een toevoegingsaanvraag zelf heeft beoordeeld of een zaak toevoegingswaardig is. Achteraf worden afgegeven toevoegingen en vastgestelde vergoedingen steekproefsgewijs door de raad gecontroleerd.      [appellant] heeft op 26 juli 2017 namens een rechtzoekende een aanvraag om een toevoeging ingediend. De toevoeging was aangevraagd voor het voeren van een procedure bij de rechtbank tegen een besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen van 25 juli 2017.

202103774/1/A2.
    Datum uitspraak: 31 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], kantoorhoudend te [plaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 7 juni 2021 in zaak nr. 20/1148 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 september 2019 heeft de raad de vergoeding voor rechtsbijstand die is verleend op basis van de toevoeging met kenmerk 1HZ6700 ingetrokken.
    Bij besluit van 13 maart 2020 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 maart 2020 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2023, waar [appellant] en het bestuur van de raad voor rechtsbijstand, vertegenwoordigd door mr. M. Doets, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    2.       [appellant] is advocaat en neemt als rechtsbijstandverlener deel aan het High Trust-programma van de raad. Uitgangspunt van dit programma is dat een rechtsbijstandsverlener op basis van vertrouwen een toevoegingsaanvraag indient en de raad deze toevoeging zonder voorafgaande inhoudelijke beoordeling verstrekt. Er wordt vanuit gegaan dat de rechtsbijstandverlener voorafgaand aan het indienen van een toevoegingsaanvraag zelf heeft beoordeeld of een zaak toevoegingswaardig is. Achteraf worden afgegeven toevoegingen en vastgestelde vergoedingen steekproefsgewijs door de raad gecontroleerd.
    Waar gaat de zaak over?
    3.       [appellant] heeft op 26 juli 2017 namens een rechtzoekende een aanvraag om een toevoeging ingediend. De toevoeging was aangevraagd voor het voeren van een procedure bij de rechtbank tegen een besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen van 25 juli 2017 met nummer Z17.023164. In dit besluit heeft het college het bezwaar van de rechtzoekende tegen een besluit van 11 mei 2017, waarin zijn aanvraag om een bijstandsuitkering per 23 november 2016 op grond van de Participatiewet is afgewezen, ongegrond verklaard. De rechtzoekende heeft in de periode 20 december 2016 tot en met 19 april 2017 in detentie gezeten en in een detentieperiode bestaat volgens het college geen recht op een bijstandsuitkering. Omdat de rechtzoekende de aanvraag op 21 april 2017 heeft ingediend, kan hem volgens het college ook geen bijstandsuitkering voor de periode 23 november 2016 tot en 20 december 2016 worden toegekend. Voor de periode 20 april 2017 tot en met 17 mei 2017 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en is hem een bijstandsuitkering toegekend.
    Bij besluit van 2 augustus 2017 heeft de raad de gevraagde toevoeging onder kenmerk 1HZ6700 verstrekt.
    Op 23 februari 2018 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om vergoeding van verleende rechtsbijstand voor deze toevoeging. Bij besluit van 23 februari 2018 heeft de raad een vergoeding van € 1.119,58 aan [appellant] toegekend.
    4.       Op 29 juli 2017 heeft [appellant] namens dezelfde rechtzoekende een tweede aanvraag om een toevoeging ingediend. De toevoeging was aangevraagd voor het voeren van een procedure bij de rechtbank tegen een besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen van 25 juli 2017 met nummer Z17.025601. In dit besluit heeft het college het bezwaar van de rechtzoekende tegen een besluit van 10 februari 2017, waarin zijn aanvraag om een bijstandsuitkering per 20 november 2016 op grond van de Participatiewet buiten behandeling is gelaten omdat hij de gevraagde gegevens niet tijdig heeft verstrekt, ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft de raad de gevraagde toevoeging onder kenmerk 1HZ7465 verstrekt.
    Op 23 februari 2018 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om vergoeding van verleende rechtsbijstand voor deze toevoeging. Bij besluit van diezelfde dag heeft de raad een vergoeding van € 1.045,22 toegekend.
    Besluitvorming
    5.       Na een steekproefcontrole op 28 augustus 2019 over de periode 1 juni 2018 tot 1 december 2018 heeft de raad bij het besluit van 24 september 2019 de vaststelling van de vergoeding voor de toevoeging met het kenmerk 1HZ6700 ingetrokken. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de werkzaamheden van die toevoeging vallen onder het bereik van de toevoeging met kenmerk 1HZ7465. Bij een besluit van diezelfde dag heeft de raad onder de toevoeging met kenmerk 1HZ7465 een aanvullende vergoeding toegekend. Het betreft een nabetaling van de reiskostenvergoeding waar [appellant] onder de ingetrokken toevoeging met kenmerk 1HZ6700 recht op had.
    6.       Aan het besluit van 13 maart 2020 heeft de raad, onder verwijzing naar een advies van de commissie van bezwaar van 20 februari 2020, ten grondslag gelegd dat sprake is van één besluit op bezwaar van 25 juli 2017, waartegen één beroepschrift is ingediend en waarop de rechtbank één uitspraak heeft gedaan. Volgens de raad hebben de afgegeven toevoegingen betrekking op hetzelfde rechtsbelang dan wel een samenstel van belangen die zo nauw met elkaar samenhangen dat niet gesproken kan worden van zelfstandige rechtsbelangen, namelijk het recht op een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet in nagenoeg dezelfde periode. Dat sprake was van andere rechtsvragen en/of een andere periode maakt niet dat daarmee ook sprake is van verschillende rechtsbelangen, aldus de raad.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de werkzaamheden waarvoor hij vergoeding heeft aangevraagd onder de toevoeging met kenmerk 1HZ6700 onder het bereik van de toevoeging met kenmerk 1HZ7465 vallen. Volgens [appellant] gaat het weliswaar om dezelfde rechtzoekende, maar betreft het meer dan één rechtsbelang, andere rechtsbelangen met andere rechtsgevolgen, andere omstandigheden en een andere periode. Er is geen verknochtheid van beide zaken, aldus [appellant].
    7.1.    De vraag of procedures met elkaar samenhangen moet worden onderscheiden van de vraag of die procedures hetzelfde rechtsbelang dienen.
    7.2.    Bij een aanvraag om een toevoeging beoordeelt de raad of die aanvraag betrekking heeft op een rechtsbelang waarvoor de aanvrager al rechtsbijstand kan krijgen op grond van een eerdere toevoeging. Dat volgt uit de artikelen 28 en 32 van de Wet op de rechtsbijstand. Voor deze beoordeling is het doel en beoogd eindresultaat van de rechtsbijstand in combinatie met het feitencomplex van de procedures bepalend. Bij verschillende rechtsbelangen waarvoor rechtsbijstand wordt gevraagd, moeten in beginsel meer toevoegingen worden verstrekt. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2027.
    7.3.    Als de raad meer toevoegingen aan een rechtsbijstandverlener heeft verstrekt, beoordeelt hij bij de aanvraag van een vergoeding op één van die toevoegingen of de procedures waarvoor die toevoegingen zijn verleend met elkaar samenhangen. Procedures hangen met elkaar samen als is voldaan aan de twee cumulatieve voorwaarden die artikel 11 van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 (hierna: Bvr) noemt. Ten eerste moeten de zaken procedureel samenhangen en ten tweede moeten de procedures inhoudelijk naar hun aard verknocht zijn.
    7.4.    In dit geval is de vraag aan de orde of de - op basis van het High Trust-programma verstrekte - toevoegingen betrekking hebben op hetzelfde rechtsbelang. De Afdeling zal daarom de in overweging 7.2 geformuleerde factoren toepassen om te bepalen of daarvan sprake is.
    7.5.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de toevoeging met kenmerk 1HZ7465 waarvoor een vergoeding is verstrekt ziet op hetzelfde rechtsbelang als de eerder afgegeven toevoeging met kenmerk 1HZ6700. Daartoe is van belang dat aan beide procedures nagenoeg hetzelfde feitencomplex ten grondslag ligt en dat de rechtzoekende beoogt een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet te krijgen. Het doel én beoogd eindresultaat zijn daarmee, anders dan [appellant] lijkt te betogen, in beide procedures gelijk en dit is, zo blijkt uit paragraaf 1.2 van de werkinstructie Bereik, bepalend voor de afbakening van het begrip "rechtsbelang". Dat de nadruk in de ene procedure meer lag op het recht op een uitkering in een detentieperiode en in de andere procedure meer op het recht op een uitkering bij het voeren van een gezamenlijke huishouding, en dat dus sprake was van meerdere rechtsvragen, betekent niet dat sprake is van meerdere rechtsbelangen. Een bepaald rechtsbelang kan leiden tot meerdere rechtsvragen die niet exact hetzelfde zijn. Dat levert op zich geen grond op om voor ieder van die rechtsvragen afzonderlijk een toevoeging te verstrekken. Hoewel in de ene aanvraag wordt verzocht om een uitkering vanaf 20 november 2016 en in de andere aanvraag vanaf 23 november 2016, kan dit minimale verschil in periode niet tot de slotsom leiden dat sprake is van een geheel andere periode en dus van aparte procedures met te onderscheiden rechtsbelangen.
    Het betoog faalt.
    7.6.    Voor zover [appellant] zich ter zitting heeft beroepen op schending van het evenredigheidsbeginsel, overweegt de Afdeling dat de raad ook bij een indringender toetsing niet tot een andere slotsom had hoeven komen.
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten. Volgens [appellant] leidt een vergoeding op basis van de eerste toevoeging met kenmerk 1HZ6700 tot een andere uitkomst dan de huidige vergoeding op basis van de tweede toevoeging met kenmerk 1HZ7465. Dit komt doordat een toegekende proceskostenvergoeding van € 990,00 bij intrekking van de toevoeging met kenmerk 1HZ7465 buiten het toegevoegde gedeelte valt en daarom niet mag worden verrekend bij de toevoeging met kenmerk 1HZ6700.
    8.1.    Dit betoog slaagt niet. Alle door [appellant] onder de oorspronkelijke toevoegingen verrichte werkzaamheden vallen onder het bereik van de resterende toevoeging, in dit geval de toevoeging met kenmerk 1HZ7465. Ook alle onder de oorspronkelijke toevoegingen ontvangen proceskostenvergoedingen vallen onder het bereik van de resterende toevoeging. Op grond van artikel 32, derde lid, van het Bvr dient de raad de proceskostenvergoedingen in mindering te brengen op de vergoeding aan de rechtsbijstandverlener. De wijze waarop de raad deze verrekening uitvoert, is vastgelegd in de werkinstructie Vaststellen art. 32 Bvr. Per saldo betekent dit dat de financiële vergoeding aan [appellant] hetzelfde is, ongeacht welke toevoeging wordt ingetrokken en welke resteert.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2024
    705
     
    BIJLAGE - wettelijk kader
     
    Wet op de rechtsbijstand
    Artikel 28
    1. Het bestuur kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag:
    […]
    b. betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging.
    […]
    Artikel 32
    De toevoeging geldt uitsluitend voor het rechtsbelang ter zake waarvoor zij is verleend en, in het geval van een procedure, voor de behandeling daarvan in één instantie, de tenuitvoerlegging van de rechterlijke uitspraak daaronder begrepen.
    Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000
    Artikel 32
    […]
    3. Indien uit de opgave van de rechtsbijstandverlener aan het bestuur een veroordeling in de kosten van verlening van rechtsbijstand ten behoeve van een partij aan wie een toevoeging is verleend krachtens de wet blijkt, wordt het bedrag van deze kostenveroordeling tot ten hoogste het bedrag van de overeenkomstig dit besluit vastgestelde vergoeding, op die vergoeding in mindering gebracht.
    […]
    Werkinstructie Bereik
    Hoofdstuk 1 - Bereik algemeen
    Inleiding
    Het beleid dat beschreven is in het hoofdstuk ‘algemene uitgangspunten’ is van toepassing op alle zaken die op toevoegbasis worden behandeld.
    […]
    Een toevoeging omvat alle werkzaamheden voor behartiging van het op de toevoeging vermelde rechtsbelang (art. 32 jo art. 24 lid 4 Wrb). Je toetst bij iedere toevoegaanvraag of de werkzaamheden vallen onder het bereik van een eerder verstrekte reguliere […] toevoeging.
    Als er eerder een toevoeging aan rechtzoekende is verstrekt, toets je bij een volgende aanvraag of sprake is van hetzelfde rechtsbelang (zie paragraaf 1.2). Als dit het geval is, toets je of sprake is van diversiteit van procedures (paragraaf 1.3).
    […]
    1.2 Rechtsbelang
    Het rechtsbelang is het belang waarvoor de rechtzoekende rechtsbijstand aanvraagt en dat hem rechtstreeks en individueel aangaat (artikel 1 Brt). Bepalend voor de afbakening van het begrip is wat het doel én beoogd eindresultaat is van de rechtsbijstand in combinatie met het onderliggende feitencomplex. De wijze waarop het belang behartigd wordt en de wegen die daartoe bewandeld worden, zijn voor de beoordeling minder bepalend. […]
    Is er sprake van een samenstel van belangen, dan beoordeel je of deze ieder afzonderlijk een zelfstandige betekenis hebben. Is dit het geval, dan verstrek je aparte toevoegingen voor advies c.q. procedure. Als de belangen zo nauw met elkaar samenhangen dat niet gesproken kan worden van zelfstandige rechtsbelangen, dan verstrek je één toevoeging.
    Uiteraard kan een bepaald rechtsbelang leiden tot meerdere rechtsvragen, maar dat gegeven op zich levert geen grond om voor ieder van die rechtsvragen afzonderlijk een toevoeging te verstrekken. […]
    Hoofdstuk 2 - Bereik Bestuursrechtelijke zaken
    Inleiding
    Het beleid in dit hoofdstuk is uitsluitend van toepassing op bestuursrechtelijke zaken. Het moet in samenhang met en als verdieping op het algemene hoofdstuk over bereik gelezen worden.
    […]
    2.2 Meerdere beslissingen/rechtsvragen: één rechtsbelang=één toevoeging
    Uitgangspunt is dat per rechtsbelang één toevoeging wordt verstrekt. Bij meerdere beslissingen van een bestuursorgaan is niet zonder meer sprake van meerdere rechtsbelangen.
    […]
    Werkinstructie Vaststellen Art. 32 Bvr
    Vaststelbeleid
    Proceskostenvergoeding aan advocaat
    Op grond van artikel 32 lid 3 Bvr breng je de proceskostenvergoeding in mindering op de vaststelling. Dat geldt voor kostenveroordelingen in alle zaken, zowel civielrechtelijk, bestuursrechtelijk als strafrechtelijk. Dit zijn de kosten van verleende rechtsbijstand (het salaris gemachtigde en/of de eigen bijdrage die wordt vergoed door de wederpartij). […]