ECLI:NL:RBGEL:2024:4022, Rechtbank Gelderland, 02-07-2024, AWB 23/4045
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning splitsing woning. Aanvraag in strijd met bouwregels uit het bestemmingsplan. College heeft de door eiser gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid kunnen weigeren vanwege het gevoerde beleid. Geen aanleiding voor het oordeel dat het college in dit geval van het beleid had moeten afwijken. Besluit niet onzorgvuldig. Niet gebleken dat het college in strijd met gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 23/4045 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. S.P.M. Schaap),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn (het college)
      (gemachtigde: mr. A. Oosterhof).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1.	Op 20 mei 2022 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het splitsen van een gebouw aan de [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats] (het gebouw) in zeven zelfstandige woonunits en het realiseren van een in- en uitrit. Het college heeft deze aanvraag op 23 september 2022 afgewezen. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt en dat is door het college op 17 mei 2023 ongegrond verklaard. 
    
    
    
      1.1.
      Eiser heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.2.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de beslissing op het bezwaar.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.	De rechtbank beoordeelt de in de beslissing op bezwaar gehandhaafde weigering van de omgevingsvergunning voor het realiseren van zeven zelfstandige woonunits in het gebouw. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
      
      
        
          Is de aanvraag in strijd met het bestemmingsplan?
        
        3.	Eiser betoogt dat het splitsen van het gebouw in zeven zelfstandige woonunits niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan ‘Stadsdeel Zuid-Midden karakteristieke panden’, zoals dat luidt na de ‘Parapluherziening begeleid wonen digitale plannen’. Eiser wijst daarbij op de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank naar aanleiding van de aan eiser opgelegde last onder dwangsom. In die uitspraak heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het gebruik van het gebouw voor de huisvesting van meerdere zelfstandige huishoudens niet in strijd is met de bestemming ‘wonen’. Daarnaast voldoet het bouwplan volgens eiser ook aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Daarbij stelt eiser zich op het standpunt dat het in het bestemmingsplan toegelaten woningtype, ‘twee-aaneen’, het aantal zelfstandige woningen dat in het gebouw mag worden gerealiseerd niet begrenst. Eiser wijst er verder op dat de uiterlijke verschijningsvorm van het gebouw niet wijzigt en de twee ingangen hetzelfde blijven. Eiser brengt ten slotte naar voren dat de huidige indeling van het gebouw al anders is dan de indeling die volgens de uitleg van het college op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. In 1999 is vergunning verleend voor het betrekken van de bovenverdieping van de oorspronkelijke woning aan [locatie 2] bij de oorspronkelijke woning aan de [locatie 1]. Er is volgens eiser dus al geen sprake meer van twee woningen die naast elkaar aanwezig zijn.
      
      
    
    
      3.1.
      Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat uit de bouwaanduiding in het bestemmingsplan ‘twee-aaneen’ wel volgt dat het niet is toegestaan om in de woning zeven zelfstandige wooneenheden te realiseren. 
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De bestemming ‘wonen’ is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd en biedt ruime mogelijkheden voor het gebruik. Eiser heeft echter een omgevingsvergunning voor ‘bouwen’ gevraagd en aan de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft is ook de bouwaanduiding ‘twee-aaneen’ toegekend. Op gronden met die bouwaanduiding zijn ‘vrijstaande woningen’ en ‘twee-onder-een-kapwoningen’ toegestaan. Het begrip ‘vrijstaand’ is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd, maar naar algemeen taalgebruik wordt hieronder verstaan dat de bebouwing losstaand moet zijn en niet verbonden met enig ander object. Een ‘twee-onder-een-kapwoningen’ is in het bestemmingsplan gedefinieerd als: twee woningen waarvan de hoofdgebouwen aan elkaar zijn gebouwd. Het begrip ‘woning’ is in het bestemmingsplan gedefinieerd als ‘een gebouw of een zelfstandig gedeelte van een gebouw dat bedoeld is voor de huisvesting van personen’. De rechtbank leidt hieruit af dat het realiseren van meer dan twee zelfstandige gedeelten voor de huisvesting van personen in één gebouw op de gronden met de bouwaanduiding ‘twee-aan-een’ niet is toegestaan. Hierbij is op zichzelf niet van belang hoe het gebouw eruitziet of hoeveel ingangen er zijn. Anders dan eiser naar voren heeft gebracht, stelt het college ook niet dat de woningen naast elkaar moeten worden gebouwd, maar heeft het de aanvraag getoetst aan het bestemmingsplan en geconstateerd dat deze ziet op het realiseren van meer dan twee woningen in het gebouw. De verwijzing naar de in 1999 verleende vergunning begrijpt de rechtbank niet. Niet in geschil is dat die vergunning ziet op een ander bouwplan. De vergunning doet geen afbreuk aan de regels die het bestemmingsplan stelt. Het college heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een bouwplan dat in strijd is met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      3.3.
      Het betoog slaagt niet.
      
      
        
          Heeft het college de vergunning om af te wijken van het bestemmingsplan kunnen weigeren?
        
        4.	Eiser betoogt dat het college niet goed heeft gemotiveerd waarom geen gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Het beleid dat ten grondslag ligt aan de weigering had herzien moeten worden, omdat het niet meer actueel is. Daarnaast stelt eiser dat in de besluitvorming niet is beoordeeld of er aanleiding bestaat om van dit beleid af te wijken. Eiser brengt verder naar voren dat de vestiging van meerdere zelfstandige huishoudens in het gebouw nu al mogelijk is. Ook benadrukt eiser dat het niet gaat om klassieke woningen, maar om zelfstandige woonunits waarin begeleiding van jongeren zal plaatsvinden. 
      
      
    
    
      4.1.
      Het college wil niet afwijken van het bestemmingsplan. Het college stelt dat de door het college opgestelde ‘Beleidsregel planologische afwijking als bedoeld in artikel 4 bijlage II Bor’ (Beleidsregel) voorschrijft dat de aanvraag moet passen binnen de door de gemeenteraad vastgestelde beleidskaders en beleidsregels. Het in deze zaak relevante beleidskader is door de gemeenteraad van de gemeente Apeldoorn vastgelegd in de ‘Notitie Meerdere huishoudens in één woning’ (Notitie). In deze Notitie staat dat voor het stedelijk gebied in principe niet wordt meegewerkt aan splitsing van woningen. Dit is anders als het om een specifieke situatie gaat, bijvoorbeeld bij grote volumes. Volgens het college is van een groot volume geen sprake. Bovendien kan ook in dat geval alleen worden afgeweken als voldaan wordt aan de randvoorwaarden die in de Notitie zijn opgenomen en wordt aan deze randvoorwaarden niet voldaan. Zo wordt alleen meegewerkt aan splitsing als het gaat om splitsing in maximaal twee woningen en gaat het hier om zeven woningen. Ook voldoen vijf van de zeven woningen niet aan de eis dat elke wooneenheid minimaal een gebruiksoppervlakte moet hebben van 45 m² en wordt niet voldaan aan de eis dat per wooneenheid 20 m² aan bijgebouwen aanwezig moet zijn. In het advies van de bezwarencommissie staat dat in de ruimtelijke onderbouwing van het college voorbij is gegaan aan de al in 1999 gewijzigde indeling van het pand. Dit maakt dat er volgens de bezwarencommissie een onvolledig c.q. onjuist beeld in de afweging is geschetst. In de beslissing op bezwaar staat dat die in 1999 gewijzigde situatie geen verschil maakt voor de uitkomst van de beoordeling. Daarvoor is van belang dat de aanvraag ziet op het mogen realiseren van zeven woningen in de zin van het bestemmingsplan terwijl op grond van de in 1999 verleende vergunning twee woningen zijn toegestaan. Dit is een grotere afwijking van het bestemmingsplan en staat haaks op het beleid.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt voorop dat het college gebruik kan maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Van deze bevoegdheid kan slechts gebruik worden gemaakt als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij de besluitvorming over een aanvraag om af te wijken heeft het college beleidsruimte. Dat betekent dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college de door eiser gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Hiervoor is van belang dat in de Beleidsregel is vastgelegd dat het door de gemeenteraad vastgesteld beleidskader een van de toetsingscriteria is bij de beantwoording van de vraag of kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. Weliswaar bepaalt de Beleidsregel dat het niet voldoen aan een dergelijk raadskader niet automatisch wil zeggen dat de aanvraag direct moet worden afgewezen, maar het college moet deze voorwaarden wel meewegen. Niet ter discussie staat dat de aanvraag van eiser niet voldoet aan meerdere randvoorwaarden. De rechtbank ziet daarnaast niet in waarom het college in dit geval geen doorslaggevende betekenis heeft mogen toekennen aan die randvoorwaarden. Dat de Notitie al enige tijd geleden is vastgesteld en volgens eiser aanleiding bestaat om het gemeentelijk beleid te herzien is daarvoor onvoldoende. Het beleid is van kracht en het college heeft uitdrukkelijk verklaard hieraan vast te willen houden, omdat het juist wil voorkomen dat de kwaliteit van de beschikbare woningen vermindert. Dit acht de rechtbank niet onredelijk. Bovendien heeft het college naar aanleiding van het advies van de bezwarencommissie bij het besluit betrokken dat in 1999 al vergunning is verleend voor een andere indeling van het gebouw. Het college heeft daarin geen aanleiding gezien om in dit geval van het beleid af te wijken. Het college wenst, conform het beleid, terughoudend om te gaan met het splitsen van woningen in kleinere woningen. Nu de aanvraag voorziet in het verder splitsen van het gebouw waardoor meer kleinere woningen ontstaan, heeft het college de vergunning in redelijkheid kunnen weigeren. In het argument dat het gebouw volgens eiser kan worden gebruikt voor de vestiging van meerdere huishoudens die onzelfstandig samenwonen, heeft het college evenmin aanleiding hoeven zien om af te wijken van het beleid. Het samenwonen van meerdere huishoudens in een woning is ruimtelijk gezien iets anders dan het realiseren van zeven woningen. Daarnaast heeft splitsen een definitiever karakter, waardoor de splitsing minder makkelijk ongedaan kan worden gemaakt. Dat het niet zou gaan om ‘klassieke woningen’ en dat de woonunits zijn bestemd voor een specifieke doelgroep, maakt het voorgaande ten slotte ook niet anders. Dat sprake is van dit specifieke gebruik blijkt niet uit de aanvraag. Daarnaast is niet in geschil dat het gaat om zeven woningen in de zin van het bestemmingsplan die bij verlening van de vergunning ook zo kunnen worden gebruikt. Het college is daar dan ook terecht vanuit gegaan bij de beoordeling van de aanvraag. In wat eiser stelt ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college van het beleid had moeten afwijken.
      
    
    
      4.5.
      De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is het besluit gebrekkig omdat het college in de bezwaarprocedure niet is ingegaan op de reactie op het verweerschrift?
        
        5.	Eiser betoogt dat het college hangende de bezwaarschriftenprocedure in het verweerschrift ook nog andere argumenten naar voren heeft gebracht waarom niet wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Deze argumenten staan niet in de weigering en komen in de beslissing op bezwaar niet terug. Eiser wijst in dit verband op de bezwaren die het college zou hebben vanwege het ontbreken van een eigen opgang, onvoldoende lichtinval in de woningen, het ontbreken van voldoende gezamenlijke buitenruimte en het ontbreken van voldoende parkeerplekken. Eiser heeft hier in de bezwaarprocedure wel op gereageerd. Nu het college daar in de beslissing op bezwaar niet op is ingegaan is het besluit in strijd met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.  
      
      
    
    
      5.1
      De rechtbank stelt vast dat de door het college in het verweerschrift hangende de bezwaarfase aangedragen argumenten niet zijn opgenomen in de beslissing op bezwaar en dus niet redengevend zijn geweest voor die beslissing. Daarnaast is hiervoor geconcludeerd dat de aangedragen motivering het besluit kan dragen. Dat het college in het verweerschrift aanvullende argumenten heeft aangevoerd die niet terugkeren in de beslissing op bezwaar, maakt daarom niet dat die beslissing onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank constateert verder dat het college op basis van de gronden die eiser in bezwaar heeft aangevoerd de weigering heeft heroverwogen. Dit is in overeenstemming met de wet. De beslissing op bezwaar is om die reden ook niet onzorgvuldig. 
      
    
    
      5.2.
      De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is de weigering in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
        
        6.	Tijdens de zitting heeft eiser naar voren gebracht dat de eis dat elke wooneenheid minimaal een gebruiksoppervlakte moet hebben van 45 m² niet consequent wordt gehanteerd. Aan de [locatie 3] in [plaats] worden volgens eiser appartementen van 30 m² aangeboden en hiervoor zou recentelijk een vergunning zijn verleend. Deze handelwijze is volgens eiser in strijd met het gelijkheidsbeginsel. 
      
      
    
    
      6.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat het college in strijd heeft gehandeld met gelijkheidsbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is vereist dat de vergunning bij eiser is geweigerd terwijl in een ander gelijk geval wel een omgevingsvergunning is verleend. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een gelijk geval. Voor dit oordeel is van belang dat eiser zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel slechts heeft onderbouwd met de stelling dat appartementen van 30 m² worden aangeboden op ‘funda’ en dat daarvoor vergunning is verleend. Gesteld noch gebleken is dat het in dat geval ook ging om een oorspronkelijk grotere woning die gesplitst is en dat voor de splitsing is afgeweken van het bestemmingsplan. In dit verband overweegt de rechtbank dat het beleid van het college op zichzelf niet verbiedt dat kleine woningen worden gebouwd. Het beleid is erop gericht om eisen te stellen aan het splitsen van bestaande woningen. Ook heeft eiser niet gesteld dat, in het geval waar eiser naar verwijst, net als bij eiser niet werd voldaan aan de andere randvoorwaarden die het college van belang heeft geacht om de vergunning te weigeren. 
      
    
    
      6.2.
      De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid J.E. van Heuven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Hierna gezamenlijk aangeduid als ‘het bestemmingsplan’.
  
  
     Voorzieningenrechter van de Rechtbank Gelderland 27 juni 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:3254 (niet gepubliceerd).
  
  
     Zoals omschreven in artikel 8.2 van de planregels.
  
  
     Artikel 8.2.1 van de planregels.
  
  
     Vgl. ABRvS 2 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2793.
  
  
     Artikel 2.67 van de planregels.
  
  
     Artikel 1.74 van de planregels.
  
  
     Vgl. ABRvS 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2697.
  
  
     Vastgesteld door de gemeenteraad van de gemeente Apeldoorn op 18 december 2008.
  
  
     In dit geval gaat het om de bevoegdheid neergelegd in artikel 2.12, eerste lid onder a onder 2o van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Beleidsregel, paragraaf 3.1.
  
  
     Op grond van artikel 7:11 Awb.