ECLI:NL:RVS:2024:2892, Raad van State, 17-07-2024, 202400608/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 oktober 2017 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân de begrenzing van de ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân gewijzigd vastgesteld. De percelen van [appellante] zijn niet opgenomen in het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’, waarvoor de maatschap ze had aangemeld. De maatschap kan zich hiermee niet verenigen, omdat zij voor de ganzenschade op haar percelen nu geen vergoeding kan krijgen. De percelen van [appellante] zijn niet opgenomen in het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’, waarvoor de maatschap ze had aangemeld. De maatschap kan zich hiermee niet verenigen, omdat zij voor de ganzenschade op haar percelen nu geen vergoeding kan krijgen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2497, overwogen dat op de zitting was gebleken dat percelen ten zuidwesten grenzend aan de percelen van de maatschap in het ganzenfoerageergebied waren opgenomen.

202400608/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te Koudum, gemeente Sûdwest-Fryslân (hierna: [appellante] of de maatschap),
    appellant,
    en
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 oktober 2017 heeft het college de begrenzing van de ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân gewijzigd vastgesteld.
    Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft het college naar aanleiding van 131 gemaakte bezwaren de begrenzing van de ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân opnieuw gewijzigd vastgesteld.
    Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar (deels) ontvankelijk verklaard en het besluit van 17 oktober 2017 herroepen.
    Bij uitspraak van 8 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 oktober 2018 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het door [appellante] gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 30 juni 2020 heeft het college, ter voldoening aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het bezwaar van [appellante]. Het college heeft dat bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 24 oktober 2018 gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2497, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd, het besluit van 30 juni 2020 vernietigd en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 12 december 2023 heeft het college de begrenzing van de ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân opnieuw gewijzigd vastgesteld, waarbij een aantal percelen met de kwalificatie natuurterrein uit het foerageergebied is verwijderd.
    Bij besluit van 19 december 2023 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 16 oktober 2018, met aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 mei 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [maat], bijgestaan door ir. S. Boonstra, en het college, vertegenwoordigd door mr. ing. R.A. Dirksma en A.E. de Winter, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De percelen van [appellante] zijn niet opgenomen in het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’ (hierna ook: het ganzenfoerageergebied), waarvoor de maatschap ze had aangemeld. De maatschap kan zich hiermee niet verenigen, omdat zij voor de ganzenschade op haar percelen nu geen vergoeding kan krijgen.
    De uitspraak van 28 juni 2023
    2.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2497, overwogen dat op de zitting was gebleken dat percelen ten zuidwesten grenzend aan de percelen van de maatschap in het ganzenfoerageergebied waren opgenomen, terwijl deze percelen in eigendom zijn bij Staatsbosbeheer, Staatsbosbeheer de percelen in erfpacht heeft uitgegeven, de percelen in Natura 2000-gebied liggen en in het Natuurbeheerplan voor een natuurtype zijn aangeduid. In zoverre zijn deze percelen geheel vergelijkbaar met de percelen van [appellante]. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet begrijpelijk is dat de opname van de zuidwestelijk gelegen percelen in het ganzenfoerageergebied op een fout berust, zoals het college heeft betoogd. [appellante] heeft al in 2017 op de vergelijkbare situatie gewezen en de fout is ook bij het opnieuw vaststellen van het foerageergebied in de aangepaste verordening van 2020 niet hersteld.
    Het besluit van 19 december 2023
    3.       Mede gezien de verwijzing in het besluit van het college van 19 december 2023 naar het besluit van het college van 16 oktober 2018, begrijpt de Afdeling dat in het besluit van 19 december 2023 is besloten dat de begrenzing van de ganzenfoerageergebieden in de provincie Fryslân zoals die in het besluit van 16 oktober 2018 is vastgesteld juist was.
    Het college heeft in het besluit van 19 december 2023 zijn standpunt gehandhaafd dat de percelen van [appellante] terecht niet zijn opgenomen in het ganzenfoerageergebied. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat ganzen op de percelen van de maatschap al voldoende rust en bescherming genieten. De percelen van [appellante] liggen namelijk in een Natura 2000-gebied, waar zonder natuurvergunning geen gebruik mag worden gemaakt van de vrijstelling om ganzen met ondersteunend afschot te verjagen en voor de percelen is geen natuurvergunning verleend. Bovendien zijn de percelen van [appellante] in het Natuurbeheerplan aangeduid voor een natuurbeheertype en kan op grond daarvan voor het beheer van de percelen subsidie worden toegekend. Volgens de subsidievoorwaarden mogen op de percelen geen handelingen worden verricht of worden gedoogd die afbreuk doen aan de instandhouding van het desbetreffende natuurbeheertype. Ook hierdoor kan op de percelen van [appellante] geen gebruik worden gemaakt van de vrijstelling. Ook de pachtovereenkomst die [appellante] met Staatsbosbeheer heeft gesloten verbiedt het verstoren van ganzen op haar percelen. Gezien het voorgaande is het volgens het college niet zinvol om de percelen van [appellante] op te nemen in het ganzenfoerageergebied.
    Het college heeft hieraan toegevoegd dat als de percelen wel zouden zijn opgenomen in het ganzenfoerageergebied, [appellante] nog steeds niet in aanmerking kan komen voor een tegemoetkoming in ganzenschade op haar percelen. In de Beleidsregel Wet natuurbescherming Fryslân 2018 is namelijk bepaald dat geen tegemoetkoming wordt uitgekeerd voor ganzenschade aan gewassen op gronden waarvoor een erfpachtovereenkomst is gesloten met beperkingen voor het landbouwkundig gebruik van de gronden of de bestrijding van schadeveroorzakende dieren, zoals het geval is voor de percelen van de maatschap. Volgens het college kan [appellante] daarom met deze procedure niet bereiken dat zij op grond van de Beleidsregel een tegemoetkoming krijgt voor ganzenschade aan de gewassen op haar percelen.
    Het college heeft in het besluit verder vermeld dat bij besluit van 12 december 2023 ambtshalve de provinciale Verordening Wet natuurbescherming Fryslân 2017 is gewijzigd. Bij deze wijziging zijn onder meer percelen ten zuidwesten grenzend aan de percelen van [appellante] uit het ganzenfoerageergebied verwijderd. Volgens het college is daarmee de eerdere fout in de begrenzing van het ganzenfoerageergebied, die in de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023 is vermeld, hersteld.
    Het beroep van [appellante]
    4.       [appellante] kan zich niet vinden in het besluit van 19 december 2023. Volgens de maatschap zijn andere percelen die in Natura 200-gebied liggen en in het Natuurbeheerplan zijn aangeduid met een natuurbeheertype, zoals percelen noordoostelijk van de eigen percelen, wel opgenomen in het ganzenfoerageergebied.
    [appellante] voert, onder verwijzing naar Afdeling 3.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), aan dat het nieuwe besluit ten onrechte geen zorgvuldige belangenafweging bevat. Zij voert, onder verwijzing naar de artikelen 3:46 en 3:47 van de Awb, aan dat in het besluit niet deugdelijke en zorgvuldige is gemotiveerd waarom haar percelen niet in het ganzenfoerageergebied zijn opgenomen. Zo ontbreekt volgens de maatschap ten onrechte een (financiële) belangenafweging in het besluit. De maatschap voert verder aan dat de pachtovereenkomst met Staatsbosbeheer in deze procedure geen rol mag spelen. De pachtovereenkomst is volgens haar het resultaat van onderhandelingen tussen de maatschap en Staatsbosbeheer.
    [appellante] voert ook aan dat de gebruiker van de zuidoostelijke percelen de afgelopen jaren vergoedingen heeft ontvangen voor door ganzen veroorzaakte schade. Volgens de maatschap behoort zij met terugwerkende kracht ook voor die vergoedingen in aanmerking te komen.
    Het verweerschrift van het college
    5.       In zijn verweerschrift van 26 maart 2024 heeft het college toegelicht dat de noordoostelijke percelen geen eigendom zijn van een terrein beherende organisatie, maar particulier eigendom zijn, zodat deze percelen in zoverre niet vergelijkbaar zijn met de percelen van [appellante]. Volgens het college kan het beroep van de maatschap op het gelijkheidsbeginsel daarom niet slagen. Daaraan heeft het college toegevoegd dat, ook als de Afdeling van oordeel zou zijn dat de noordoostelijke percelen ten onrechte in het ganzenfoerageergebied zijn opgenomen, het rechtszekerheids-, vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel niet zover strekken dat het college op grond daarvan ook de percelen van [appellante] in het ganzenfoerageergebied moet opnemen.
    Beoordeling
    6.       Naar het oordeel van de Afdeling slaagt het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel. De Afdeling zal dit oordeel hierna toelichten.
    7.       Op de zitting van 27 mei 2024 heeft het college bevestigd dat verschillende andere percelen met als hoofdfunctie natuurterrein (hierna: de andere percelen) deel uitmaken van het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’. Het college heeft op de zitting verder toegelicht dat in de praktijk gebruikers van percelen in een ganzenfoerageergebied bij ganzenschade op hun perceel in aanmerking komen voor een automatische taxatie faunaschade. Het stelsel van de taxatie van faunaschade en de toekenning van een vergoeding daarvoor wordt uitgevoerd door de provinciale uitvoeringsorganisatie BIJ12 en staat bekend als de ‘autotax’. De volgens dit stelsel getaxeerde faunaschade wordt voor honderd procent vergoed. Om de administratieve lasten te beperken, toetst BIJ12 bij een verzoek om vergoeding van faunaschade op een perceel in een ganzenfoerageergebied niet of dat perceel voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt, of het in het natuurbeheerplan is aangeduid als een natuurbeheertype en of in een pachtovereenkomst met een Terrein Beherende Organisatie beperkingen zijn gesteld aan de exploitatie van het gepachte perceel. Bij een aanvraag om vergoeding van ganzenschade op een perceel buiten een ganzenfoerageergebied toetst BIJ12 wel op deze punten.
    8.       Naar het oordeel van de Afdeling kan de motivering van het besluit van 19 december 2023, zoals hiervoor onder 3 weergegeven, de afwijzing van het verzoek van [appellante] om haar percelen binnen de begrenzing van ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’ op te nemen, niet dragen.
    Dat ganzen op de percelen van de maatschap al voldoende rust en bescherming genieten omdat de percelen als hoofdfunctie natuurterrein hebben, geldt immers ook voor de andere percelen met hoofdfunctie natuurterrein in het ganzenfoerageergebied. De percelen van [appellante] en de andere percelen met hoofdfunctie natuurterrein in het ganzenfoerageergebied zijn dan ook vergelijkbaar. Anders dan het college in het verweerschrift heeft gesteld, is daarvoor niet van belang dat [appellante] haar percelen pacht van Staatsbosbeheer, terwijl dat volgens het college niet geldt voor de andere percelen.
    In het besluit is verder ten onrechte vermeld dat [appellante] het met deze procedure beoogde doel om ganzenschade op haar percelen vergoed te krijgen, niet kan bereiken. Uit het voorgaande volgt immers dat als het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’ bij het besluit van 16 oktober 2018 zodanig was begrensd dat de percelen van [appellante] in dat foerageergebied waren opgenomen, de maatschap als gevolg van de autotax in aanmerking was gekomen voor een vergoeding van honderd procent voor ganzenschade op haar percelen.
    9.       De conclusie is dat het college de percelen van [appellante] ten onrechte niet heeft opgenomen binnen de begrenzing van het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’. Het college heeft de besluiten van 19 december 2023 en 16 oktober 2018 in strijd met het gelijkheidsbeginsel genomen. De Afdeling zal daarom het besluit van 19 december 2023 vernietigen. De Afdeling zal verder het besluit van 16 oktober 2018 vernietigen voor zover daarbij de percelen van [appellante] niet zijn opgenomen binnen de begrenzing van  ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’. Het besluit van 16 oktober 2018 blijft voor het overige in stand. Dat besluit is dus alleen tegenover [appellante] onrechtmatig. Het college hoeft geen nieuw besluit te nemen op het door [appellante] gemaakte bezwaar.
    Slotsom
    10.     Het beroep is gegrond.
    11.     Het college moet proceskosten betalen.
    Wat betekent deze uitspraak?
    12.     De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat het niet opnemen van de percelen van [appellante] in het ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’ onrechtmatig was. Daarmee is op het bezwaar van [appellante] over de begrenzing van dat ganzenfoerageergebied definitief beslist. Het college hoeft daarom geen nieuw besluit te nemen op het door [appellante] gemaakte bezwaar. Het college hoeft dus niet alsnog de percelen van [appellante] toe te voegen aan ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’. Over eventuele schade die [appellante] als gevolg van de onrechtmatige besluiten van 19 december 2023 en 16 oktober 2018 heeft geleden of nog zal lijden, kan op haar verzoek in een aparte procedure worden beslist. Partijen kunnen hierover uiteraard ook een minnelijke schikking treffen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 19 december 2023, kenmerk 02177067;
    III.      vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Fryslân van 16 oktober 2018 voor zover daarbij de percelen van [appellante] niet zijn opgenomen binnen de begrenzing van ganzenfoerageergebied ‘Oude Gaasterbrekken en Fluessen’;
    IV.      bevestigt dat besluit voor het overige;
    V.       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 19 december 2023 en het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 oktober 2018;
    VI.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.899,60, waarvan € 1.750,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht van € 371,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Oranje
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
    507