ECLI:NL:RBGEL:2024:554, Rechtbank Gelderland, 02-02-2024, AWB - 23_8063
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: De burgemeester heeft een Oekraïense vluchteling per direct voor onbepaalde tijd de toegang ontzegd tot de gemeentelijke opvanglocaties, wegens het veroorzaken van overlast. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie en het door de minister van Justitie en Veiligheid opgestelde ‘handelingsperspectief’ en ‘maatregelenpakket’ blijkt echter expliciet dat ook een overlastgevende ontheemde uit Oekraïne recht behoudt op een bepaalde mate van opvang. De minister heeft in het maatregelenpakket toegelicht dat als uiterste middel een bewoner tijdelijk kan worden overgeplaatst naar een time-out locatie, voor een maximale duur van 14 dagen. Hieruit blijkt dat een burgemeester bij overlast wel de opvang in een bepaalde opvangvoorziening mag beëindigen, maar dat hij daarbij in de minimale basisvoorzieningen (eten, onderdak) van de ontheemde moet blijven voorzien. De burgemeester was dus niet bevoegd tot het beëindigen van iedere vorm van opvang van verzoeker voor onbepaalde tijd.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/8063
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
  
  
    in de zaak tussen
    
      
        
          
            [verzoeker]
          , uit [woonplaats] , verzoeker
        (gemachtigde: mr. L.A. Fischer),
      
      
      
        en
      
      
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Apeldoorn 
    (gemachtigden: mr. W.J. Duursma-Eilander en mr. M. Douma).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In het besluit van 6 december 2023 heeft de burgemeester verzoeker per direct voor onbepaalde tijd de toegang ontzegd tot de gemeentelijke opvanglocaties voor vluchtelingen uit Oekraïne inclusief bijbehorend buitenterrein. Tevens heeft de burgemeester besloten hem voor onbepaalde tijd géén andere opvangplek in de gemeente aan te bieden.
    
    
    
      1.1.
      Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en op 22 december 2023 de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Bij mondelinge uitspraak van 22 december 2023 heeft de voorzieningenrechter een ordemaatregel getroffen en het besluit van 6 december 2023 geschorst.
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 22 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoeker en de gemachtigden van de burgemeester. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      2. Omdat de voorzieningenrechter het besluit van 6 december 2023 bij wijze van ordemaatregel heeft geschorst wordt beoordeeld of er reden is de schorsing te handhaven, op te heffen of te wijzigen. De voorzieningenrechter handhaaft de schorsing. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
    
      2.1.
      De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij de voorlopige voorziening zal handhaven, wijzigen of opheffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoeker, of de burgemeester de opvang heeft mogen beëindigen.
      
      3. Verzoeker is afkomstig uit Oekraïne. Sinds 22 september 2023 verblijft hij in een gemeentelijke opvang voor Oekraïners in [woonplaats] . Na een incident op 30 november 2023 waar verzoeker zich agressief, intimiderend en/of bedreigend naar het beveiligingspersoneel heeft gedragen is verzoeker gearresteerd en heeft de burgemeester hem de toegang tot de opvang voor de duur van 24 uur ontzegd. Op 5 december 2023 was verzoeker wederom agressief, intimiderend en/of bedreigend. De burgemeester heeft naar aanleiding van dit incident besloten verzoeker per direct en voor onbepaalde tijd de toegang te ontzeggen tot de gemeentelijke opvanglocaties voor vluchtelingen uit Oekraïne inclusief bijbehorend buitenterrein. Tevens heeft de burgemeester besloten hem voor onbepaalde tijd geen andere opvangplek in de gemeente aan te bieden. 
      
      4. De voorzieningenrechter acht voldoende aannemelijk gemaakt dat verzoeker zich agressief, intimiderend en/of bedreigend heeft gedragen en daarmee in strijd heeft gehandeld met het Huishoudelijk reglement gemeentelijke opvanglocatie ontheemden uit Oekraïne. De burgemeester mag hiertegen optreden op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Regeling opvang ontheemden Oekraïne (RooO). Dit wordt door verzoeker ook niet ontkend. Het is evenwel de vraag of de bevoegdheid van de burgemeester om hiertegen op te treden zo ver gaat dat hij verzoeker de gehele toegang tot opvang in de gemeente mag onthouden, zonder in enig alternatief te voorzien. 
      
      5. De tekst van de RooO is op dit punt niet duidelijk. Op grond van artikel 2, eerste lid van de RooO draagt de burgemeester zorg voor de opvang van ontheemden. Artikel 4, eerste lid, van de RooO bepaalt dat de burgemeester een ontheemde kan uitsluiten van de opvang, bedoeld in het artikel 2, eerste lid, indien (a) de ontheemde rechtens van zijn vrijheid is ontnomen, (b) door de Minister belast met de uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 is geoordeeld dat betrokkene tijdelijke bescherming wordt geweigerd vanwege het bepaalde in artikel 28 van de Richtlijn, of (c) de ontheemde tevens de Nederlandse nationaliteit bezit. Deze omstandigheden zijn niet aan de orde, zodat uit deze bepalingen zou volgen dat verzoeker niet van de opvang mag worden uitgesloten. 
      
    
    
      5.1.
      
        In artikel 6, eerste lid, van de RooO is vervolgens echter bepaald dat de opvang in elk geval de volgende verstrekkingen omvat: (a) onderdak in opvangvoorzieningen die een toereikend huisvestingsniveau bieden en (b-e) andere met name genoemde verstrekkingen zoals een financiële toelage en recreatieve en educatieve activiteiten. 
        In artikel 7, eerste lid, van de RooO is bepaald dat de burgemeester deze verstrekkingen in bepaalde gevallen kan beperken of intrekken. Dit kan onder meer als de ontheemde ernstig inbreuk maakt op het Huishoudelijk reglement of een ernstige vorm van geweld pleegt jegens medebewoners of personen die werkzaam zijn in de voorziening. Volgens de burgemeester betekent dit dat de opvang kan worden ingetrokken als een ontheemde ernstig geweld pleegt.
      
      
      
        6. Het is voor de voorzieningenrechter onduidelijk of onder ‘opvangvoorzieningen die een toereikend huisvestingsniveau bieden wordt verstaan’, elke vorm van opvang wordt verstaan en ook is niet duidelijk of artikel 7 van de RooO betekent dat de burgemeester het onderdak in die opvang mag intrekken zonder voor een alternatief te zorgen. Deze onduidelijk klemt te meer omdat in artikel 2 van de RooO staat dat de burgemeester voor opvang moet zorgen en de zeer beperkte uitzonderingen daarop in artikel 4 van de RooO worden vermeld. De artikelen 2, 4, 6 en 7 van de RooO in onderlinge samenhang bezien zijn daarom niet duidelijk. In de RooO zijn de begrippen bovendien niet nader gedefinieerd. Daarom ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de toelichting bij de RooO bij zijn beoordeling te betrekken. 
      
      
    
    
      6.1.
      Zoals de burgemeester ook opmerkt is de mogelijkheid om voorzieningen te beperken of in te trekken wegens geweld of overtreding van het Huishoudelijk reglement per 1 oktober 2023 in de RooO opgenomen. De toelichting bij deze wijziging vermeldt onder meer:
      
      
        “Met het opnemen van twee nieuwe onderdelen in artikel 7, eerste lid, wordt geregeld dat de burgemeester ook bij niet naleving van de huishoudelijke reglementen of geweldpleging in de gemeentelijke opvang de verstrekkingen zoals beschreven in artikel 6, eerste lid, kan beperken.
        Deze wijziging is overeenkomstig artikel 10, eerste lid, punten h en i, Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva), sluit tevens aan bij de behoefte van gemeenten aan meer handelingsperspectief bij overlastgevend gedrag op de gemeentelijke opvanglocaties voor ontheemden uit Oekraïne en is onderdeel van een breder handelingsperspectief voor deze doelgroep. Deze wijziging biedt de burgemeester de mogelijkheid om in ieder geval één of meer van de volgende maatregelen te nemen:
        –het inhouden van leefgeld;
        –beperken van deelname aan recreatieve of educatieve activiteiten;
        –Het toepassen van een afwijkend regime op basis van de huisregels gedurende maximaal 8 uur per etmaal.
        [...]
        Of, en zo ja, in welke mate de verstrekkingen kunnen worden beperkt hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij als uitgangspunt geldt dat de maatregel in een juiste verhouding staat tot het gedrag of het nalaten van de desbetreffende bewoner (proportionaliteit). [...] Zodra de betrokkene weer voldoet aan de verplichtingen bedoeld in artikel 6, derde lid, worden de beperkingen opgeheven en het uitkeren van verstrekkingen hervat.
        [...]
        De ontheemde blijft ook vallen onder de reikwijdte van de richtlijn, en dat brengt in gevolge artikel 13 van de richtlijn, waaraan deze regeling dus moet voldoen, mee dat aan ontheemden ‘een fatsoenlijk onderkomen krijgen of, in voorkomend geval, middelen te hunner beschikking krijgen om huisvesting te vinden.’ In aansluiting bij artikel 10 van de Rva is het mogelijk om de verstrekkingen te beperken of beëindigen in een aantal gevallen, waarbij altijd in de basisvoorzieningen moet worden voorzien. Het is bijvoorbeeld mogelijk om het leefgeld te beperken of te beëindigen of een aangepast programma aan te bieden. Ook is het mogelijk om een ontheemde onder te brengen in een afgezonderd gedeelte van de opvanglocatie waar andere voorzieningen beschikbaar zijn. Tegelijk krijgen gemeenten een zekere mate van vrijheid om in hun huisregels een aangepast regime vast te leggen; er is ruimte voor gemeenten om in hun huisregels vast te leggen welk regime van toepassing is na overlast gevend gedrag, bijvoorbeeld voor een beperkter aanbod gedurende de dag.
      
      
    
    
      6.2.
      In deze toelichting wordt verwezen naar een handelingsperspectief. Dit is het door de minister van Justitie en Veiligheid opgestelde ‘Handelingsperspectief aanpak overlast door vluchtelingen uit Oekraïne in gemeentelijke opvang’. Onderdeel hiervan vormt het ‘Maatregelenpakket bij overlast voortkomend uit onaangepast en ongeoorloofd gedrag in gemeentelijke opvang’. Daarin staat onder meer vermeld:
      
      
        “Als gevolg van een bindend arrest van het Europese Hof van Justitie in de zaak Haqbin is het niet toegestaan om opvang aan overlastgevende asielzoekers volledig te onthouden, tenzij de betreffende lidstaat elders in de opvang voorziet. Dit arrest geldt onverkort voor ontheemden uit Oekraïne. Dit betekent dus dat ook een overlastgevende bewoner het recht op opvang behoudt. De opvang hoeft echter niet per se in dezelfde locatie worden gecontinueerd. Overplaatsing naar een andere locatie is daarmee juridisch mogelijk.
      
      
      
        [...]
        
          Beperken of intrekken van verstrekkingen 
        
        Als het ongewenste gedrag ook na de correctiegesprekken onveranderd blijft of verergert, kan de burgemeester maatregelen treffen waarbij de verstrekkingen waar de bewoner recht op heeft wordt ingehouden. [...] Hiermee kan bij voortduring van het overlastgevende gedrag uiteindelijk een proportioneel besluit genomen worden, waarbij tevens is voldaan aan het subsidiariteitsbeginsel, en de bewoner kan worden overgeplaatst naar een andere (time-out) locatie of andere maatregelen met grote impact voor de bewoner kunnen worden genomen.
      
      
      
        Het beperken of intrekken van verstrekkingen kan bestaan uit: 
        • Het inhouden van leefgeld; 
        • beperken van deelname aan recreatieve of educatieve activiteiten; 
        • het toepassen van een afwijkend regime voor een maximale duur van 8 uur per etmaal. 
      
      
      
        Hierbij kan de toegang tot de opvanglocatie in die periode worden gelimiteerd, op voorwaarde dat altijd, binnen of buiten de opvanglocatie, in de minimale basisvoorzieningen (eten, onderdak) van de ontheemde wordt voorzien. 
      
      
      
        
          Overplaatsing naar een andere opvanglocatie binnen de gemeente 
        
        De burgemeester heeft op basis van artikel 9 RooO de bevoegdheid om een bewoner over te plaatsen naar een andere opvangvoorziening in dezelfde gemeente, indien dit in het belang van openbare orde of de veiligheid van andere ontheemden noodzakelijk wordt geacht. Daarnaast kunnen gemeenten, indien noodzakelijk, een alternatieve opvangplek voor een bewoner regelen binnen dezelfde gemeente. 
      
      
      
        
          Overplaatsing naar een time-out locatie 
        
        Indien sprake is van overlast met een grote impact op overige bewoners of medewerkers van de opvanglocatie en andere maatregelen niet toereikend zijn, dan kan een bewoner tijdelijk worden overgeplaatst naar een time-out locatie, voor een maximale duur van 14 dagen. Overplaatsing naar een time-out locatie dient te worden gedaan op basis van het aannamebeleid dat is opgesteld door de gemeente die verantwoordelijk is voor de time-out locatie. Het uitgangspunt is dat de bewoner daarna weer terugkeert naar de oorspronkelijke gemeentelijke opvanglocatie.”
      
      
      
        7. Uit de toelichting op artikel 7, van de RooO volgt dat bedoeld is om het mogelijk te maken om de verstrekkingen te beperken of beëindigen wegens onder meer geweld, maar dat daarbij altijd in de basisvoorzieningen moet worden voorzien. Die basisvoorzieningen betreffen onder meer een fatsoenlijk onderkomen of middelen om huisvesting te vinden. Dit uitgangspunt volgt ook uit het door de minister van Justitie en Veiligheid opgestelde handelingsperspectief en maatregelenpakket. Daarin wordt expliciet overwogen dat ook een overlastgevende ontheemde uit Oekraïne recht op een bepaalde mate van opvang behoudt. Uit het maatregelenpakket blijkt bovendien dat indien sprake is van overlast met een grote impact op overige bewoners of medewerkers van de opvanglocatie en andere maatregelen niet toereikend zijn, als uiterste middel een bewoner tijdelijk kan worden overgeplaatst naar een time-out locatie, voor een maximale duur van 14 dagen. Dat de time-out locaties niet zijn gerealiseerd doet aan dat recht op een vorm van opvang niet af. Dat recht eindigt pas in de gevallen genoemd in artikel 4 van de RooO en niet in geschil is dat die situaties in dit geval niet aan de orde zijn.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Gelet op het voorgaande moeten de artikelen 2, 4, 6 en 7 van de RooO in onderlinge samenhang zo worden gelezen dat de burgemeester in geval van overlast verschillende maatregelen mag nemen, waaronder ook het beëindigen van de opvang in een bepaalde opvangvoorziening, maar dat de burgemeester daarbij in de minimale basisvoorzieningen (eten, onderdak) van de ontheemde moet blijven voorzien. De burgemeester was dus niet bevoegd tot het beëindigen van iedere vorm van opvang van verzoeker voor onbepaalde tijd. De voorzieningenrechter handhaaft daarom de bij ordemaatregel van 22 december 2023 getroffen voorlopige voorziening tot zes weken na het door de burgemeester te nemen besluit op bezwaar.
    
    
    
      8.1.
      Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet de burgemeester het griffierecht aan verzoeker vergoeden. Ook krijgt verzoeker een vergoeding van zijn proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde geldt een vast bedrag per proceshandeling met een waarde van € 875 per proceshandeling. Omdat de gemachtigde een verzoekschrift heeft ingediend en aan twee zittingen heeft deelgenomen leidt dit tot een totaal van € 2.625.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      
        handhaaft de schorsing van het besluit van 6 december 2023 tot zes weken na de door de burgemeester te nemen beslissing op bezwaar;
      
      
        bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 184,- aan verzoeker moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 2.625.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.Y Snoeren-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Regeling van de Minister van Justitie en Veiligheid en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 1 april 2022, nummer 3936963, houdende regels voor de huisvesting en verzorging van ontheemden als gevolg van het oorlogsgeweld in Oekraïne (Regeling opvang ontheemden Oekraïne), Staatscourant 2022, 9469
  
  
     Staatscourant 2023, 26413