ECLI:NL:RBDHA:2021:4870, Rechtbank Den Haag, 22-04-2021, AWB - 19 _ 5584
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2021-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning splitsing woning / Niet is voldaan aan de voorwaarden voor de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid / Geen grond voor het oordeel dat verweerder de beleidsregel splitsing dakopbouwen ten onrechte van toepassing heeft geacht / Ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 19/5584
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 april 2021 in de zaak tussen
    
    
      [eiser], te [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. J. Geelhoed),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: mr. V. Boender-Wiebenga).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 23 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het splitsen van een woning gelegen aan [plein] [huisnummer] in [plaats]. 
    
    
    
      Bij besluit van 17 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Eiser heeft op 17 augustus 2018 een aanvraag gedaan om een omgevingsvergunning voor het bouwkundig splitsen van de (boven)woning gelegen aan [plein] [huisnummer] in [plaats] van één naar twee woningen en het realiseren van een dakraam (het bouwplan). 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft de aanvraag aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit ‘bouwen’ en eveneens voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ omdat het bouwplan volgens verweerder niet voldoet aan het in de planregels van de bestemmingsplannen ‘Statenkwartier’ en ‘Parapluherziening (fiets)parkeren’ opgenomen splitsingsverbod respectievelijk de eis dat in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien. 
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft aan de afwijzing bij het primaire besluit ten grondslag gelegd dat het bouwplan niet voldoet aan (één van) de voorwaarden voor de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van het splitsingsverbod. De parkeerdruk is namelijk hoger dan 90% en de parkeerbehoefte wordt niet (volledig) op het eigen terrein opgelost. Om die reden kan geen toepassing worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 1º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verweerder heeft voorts uiteengezet niet bereid te zijn om de splitsing met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2º, van de Wabo toe te staan. In dat verband heeft verweerder verwezen naar de volgens hem van toepassing zijnde Beleidsregel bouwkundig splitsen dakopbouwen (de beleidsregel). In deze beleidsregel is neergelegd – voor zover hier van belang –  dat gedurende tien jaar geen medewerking zal worden verleend voor splitsing van een woning na het vergroten van die woning door middel van een dakopbouw voor eigen gebruik. In dit geval is op 9 april 2014 een vergunning verleend voor het vergroten van de onderhavige woning door middel van het plaatsen van een dakopbouw.
      
      2. Met verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, heeft verweerder in het bestreden besluit het standpunt gehandhaafd dat geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 1º, van de Wabo op de grond dat niet voldaan is aan de voorwaarden daarvoor. Verweerder heeft daartoe gesteld dat in de onderhavige situatie sprake is van een niet als bouwlaag aan te merken kap en kapverdieping, zodat niet aan de voorwaarde is voldaan dat de zelfstandige woningen die als gevolg van de splitsing ontstaan, elk tenminste een volledige bouwlaag beslaan. Voorts heeft verweerder eisers bezwaar inhoudende dat het uit de beleidsregel voortvloeiende  splitsingsverbod in dit geval toepassing mist, met verwijzing naar de omgevingsvergunning van 9 april 2014 en de daarin onder het kopje ‘nadere aanwijzing’ opgenomen verwijzing naar de beleidsregel, verworpen. 
      
      3. Eiser voert tegen het bestreden besluit aan dat verweerder de dakopbouw in eerdere besluiten als dakopbouw heeft gekwalificeerd en daarom niet nu als “kap”  behoort te kwalificeren. Voorts is de beleidsregel niet van toepassing op het onderhavige perceel. 
      
      4. Het perceel [plein] [huisnummer] heeft in het vigerende bestemmingsplan ‘Statenkwartier’ de bestemming ‘Wonen-1’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde – Archeologie 2’ en ‘Waarde – Cultuurhistorie’. In artikel 19.2.1 en onder e, van de planregels is bepaald dat het verboden is een bestaande woning te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen. Niet in geschil is dat de het bouwkundig splitsen van de woning in twee zelfstandige woningen in strijd met deze planregel is, zodat de aanvraag gelet op het bepaalde in artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo terecht is aangemerkt als een aanvraag om het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. 
      
      
        
          Binnenplanse afwijkingsmogelijkheid
        
      
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 1° van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van deze wet, de omgevingsvergunning worden verleend, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.
      
    
    
      5.2.
      Ingevolge artikel 19.4, aanhef en onder a, van de planregels (de afwijkingsregels) kan van het in artikel 19.2.1 en onder e, neergelegde verbod worden afgeweken onder de voorwaarden dat (1) de zelfstandige woningen die als gevolg van splitsing ontstaan, elk tenminste een volledige bouwlaag beslaan en de oppervlakte van de woning minimaal 40 m2 woonoppervlakte bedraagt, (2) geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon- en leefmilieu en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en (3) de parkeerdruk niet hoger is dan 90% ofwel de parkeerbehoefte volledig op eigen terrein wordt opgelost.
      
    
    
      5.3.
      In artikel 1.33 van de planregels is een bouwlaag als volgt gedefinieerd: een doorlopend gedeelte van een gebouw, dat door op gelijke of nagenoeg gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met uitsluiting van een onderbouw, kap of kapverdieping.
      
      
        In artikel 1.68 van de planregels is een kap als volgt gedefinieerd: een bouwkundige constructie, uitwendig bestaande uit twee of meer hellende dakschilden onder een hellingshoek van elk tenminste 15º en ten hoogste 75º ten opzichte van het horizontale vlak, bedoeld om een gebouw aan de bovenzijde af te dekken.
      
      
    
    
      5.4.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van een kap, nu uit de bouwtekeningen bij de aanvraag volgt dat sprake is van een bouwkundige constructie bestaande uit twee of meer hellende dakschilden van elk tenminste 15º en ten hoogste 75º ten opzichte van het horizontale vlak, bedoeld om het gebouw aan de bovenzijde af te dekken. Eiser heeft ter zitting weliswaar naar voren gebracht dat dit slechts voor een deel van de dakopbouw geldt, maar heeft verder niet betwist dat in de bestaande situatie, zoals die uit de aanvraag blijkt, is voldaan aan de definitie van artikel 1.68 van de planregels. Dit betekent dat verweerder gevolgd wordt in het standpunt dat sprake is van een kap in de zin van artikel 1.68 van de planregels, en daarom geen sprake is van een bouwlaag in de zin van  artikel 1.33 van de planregels. Hieruit volgt dat niet is voldaan aan de eerste voorwaarde van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid neergelegd in 19.4, aanhef en onder a, van de planregels. Gelet op de cumulatieve formulering van deze bepaling heeft verweerder reeds om die reden zich op het standpunt kunnen stellen dat geen omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 1º, van de Wabo kan worden verleend. Eisers betoog dat verweerder de kap eerder steeds een dakopbouw heeft genoemd, doet aan het voorgaande niet af. De term dakopbouw is gelet op de planregels immers niet bepalend voor de vraag of voldaan is aan de voorwaarden voor afwijking neergelegd in artikel 19.4, aanhef en onder a, van de planregels. 
      
    
    
      5.5.
      Eiser heeft nog aangevoerd dat verweerder de voormelde weigeringsgrond voor toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid niet aan het primaire besluit ten grondslag heeft gelegd en eerst in bezwaar op die grond de aanvraag afwijst. Voor zover eiser hiermee wil betogen dat sprake is van onzorgvuldige of onvoldoende gemotiveerde  besluitvorming slaagt dit naar het oordeel van de rechtbank niet. Uit artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging plaatsvindt. Door het hanteren van een weigeringsgrond in het bestreden besluit die niet aan het primaire besluit ten grondslag is gelegd wordt niet buiten de grenzen getreden die artikel 7:11, eerste lid, van de Awb stelt aan de heroverweging in bezwaar (zie de uitspraken de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:179.
      
    
    
      5.6.
      Gelet op het voorgaande, faalt eisers beroepsgrond dat verweerder ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat sprake is van een kap. 
      
    
    
      5.7.
      Eisers stelling dat het bestreden besluit impliceert dat het standpunt in het primaire besluit over parkeergelegenheid niet langer houdbaar was en dat verweerder daarover duidelijkheid zou moeten verschaffen, treft geen doel. Nu uit het van toepassing zijn van één weigeringsgrond al volgt dat geen bevoegdheid bestaat om binnenplans af te wijken, heeft verweerder andere weigeringsgronden in het bestreden besluit onbesproken kunnen laten. 
      
      
        
          Buitenplanse afwijkingsmogelijkheid
        
      
      
    
    
      6.1.
      Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat de overwegingen in het bestreden besluit over de vergunning voor de dakopbouw en de beleidsregel aldus dienen te worden begrepen – zoals ook eiser heeft gedaan – dat hij niet bereid is op grond van de buitenplanse afwijkingsmogelijkheden de omgevingsvergunning te verlenen. Tussen partijen is in dit verband in geschil of de beleidsregel van toepassing is op het perceel waarop de onderhavige aanvraag ziet.  
      
    
    
      6.2.
      
        In artikel 3 van de beleidsregel is als beleidslijn neergelegd dat binnen 10 jaar na het verlenen van een omgevingsvergunning voor het vergroten van een bestaande woning d.m.v. een dakopbouw ten behoeve van het eigen gebruik, het college geen medewerking zal verlenen aan een aanvraag om een omgevingsvergunning tot splitsing van de
        betreffende woning met dakopbouw in meerdere zelfstandige woningen.
      
      
      
        In artikel 4 staat dat deze beleidsregel van toepassing in de gebieden waar een bestemmingsplan van toepassing is met een regeling voor dakopbouwen.
      
      
    
    
      6.3.
      Eiser heeft niet betwist dat binnen het bestemmingsplan ‘Statenkwartier’ een regeling bestaat voor dakopbouwen. Hij voert evenwel aan dat de lezing van verweerder van artikel 4 niet juist is. Volgens hem gaat het niet om de vraag of de woning ligt binnen een bestemmingsplan dat een regeling kent voor dakopbouwen, maar om de vraag of de woning ligt in een gebied met een regeling voor dakopbouwen. Naar hij meent zijn dat de gebieden aangewezen met de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding dakopbouw-1’ en ‘specifieke bouwaanduiding dakopbouw-2’. Nu deze aanduidingen niet rusten op het onderhavige perceel - en de woning daarmee niet is gelegen in een gebied met een regeling - is de beleidsregel niet van toepassing. Dit hangt nauw samen met de gevolgen van de eerdere beleidsregel ‘Dakopbouwen’. Hij verwijst in dit verband naar een advies van zijn gemachtigde van 4 september 2018. 
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder de beleidsregel ten onrechte van toepassing heeft geacht. Het perceel waarop de aanvraag ziet ligt immers in een gebied waar een bestemmingsplan van toepassing is met een regeling voor dakopbouwen. Het betoog van eiser dat artikel 4 slechts van toepassing is in gebieden met een regeling voor dakopbouwen, volgt de rechtbank niet, nu zulks uit de formulering van artikel 4 van de beleidsregel, noch uit de beleidsregel als geheel blijkt. 
      
    
    
      6.5.
      Ten slotte betoogt eiser dat de nadere aanwijzing zoals vermeld in het besluit van 9 april 2014 niet kan worden gekwalificeerd als een concrete voorwaarde bij de destijds verleende vergunning, maar als een algemene verwijzing naar beleid. Ook als eiser daarin wordt gevolgd, doet dat niet af aan de bevoegdheid van verweerder om afwijzend te beslissen op de aanvraag onder verwijzing naar dat beleid. Het betoog van eiser kan – wat er ook van deze nadere aanwijzing zij – daarom niet leiden tot het daarmee beoogde doel. 
      
    
    
      6.6.
      Gelet op het voorgaande faalt eisers beroepsgrond over de toepasselijkheid van de beleidsregel. 
      7. Dat betekent dat geen grond bestaat voor het oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd. 
      
      8. Het beroep is ongegrond. 
      
      9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T. Aalbers, rechter, in aanwezigheid van mr. E.L. Denters, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 april 2021.
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.