ECLI:NL:RVS:2024:734, Raad van State, 21-02-2024, 202106753/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Enschede besloten tot invordering over te gaan van een volgens het college door [appellant] verbeurde dwangsom van € 30.000,00. Op 5 februari 2018 heeft het college op het perceel een controle uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat er in de scheidingswanden tussen de drie woonruimtes aan de straatkant en de drie woonruimtes aan de achterzijde een doorbraak is gemaakt en een deur is geplaatst. Deze kan niet op slot. De keukenblokken in de keukens van de drie achterste woonruimtes waren gedemonteerd en verplaatst naar een andere ruimte. De af- en toevoeren voor water, gas en elektra, betegeling en bovenkasten waren nog wel in de ruimte waar de keukenblokken hadden gezeten aanwezig. [appellant] wordt in de last onder dwangsom opgedragen om uiterlijk 31 januari 2018 deze overtreding op het perceel [locatie] te Enschede ongedaan te maken. Dat kan door de zes zelfstandige wooneenheden terug te brengen naar drie zelfstandige wooneenheden met per woning één voordeur aan de straatkant en met maximaal één keuken en één bad- of doucheruimte per woning.

202106753/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Enschede,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 september 2021 in zaak nr. 20/2416 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 mei 2018 heeft het college besloten tot invordering over te gaan van een volgens het college door [appellant] verbeurde dwangsom van € 30.000,00.
    Bij besluit van 3 november 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nader stukken ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 31 oktober 2023, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door Ü. Ince en N. Wobben, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 3 november 2017 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), de Woningwet en het Bouwbesluit 2012 zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 3 november 2017 heeft het college een last onder dwangsom aan [appellant] opgelegd. Daarin is geconstateerd dat op het perceel zes zelfstandige wooneenheden aanwezig zijn. In de last staat dat deze zelfstandig zijn omdat deze een eigen toegangsdeur hebben die van binnen en van buiten op slot kan worden gedaan en dat er in elke wooneenheid een eigen woon(slaap)kamer, een eigen keuken met aanrecht, aan- en/of afvoer voor water en/of een aansluitpunt voor een kooktoestel en een eigen badkamer en toilet aanwezig is. Hierdoor overtreedt [appellant] artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo omdat hij bouwt zonder omgevingsvergunning en artikel 2.3a van de Wabo door een zonder omgevingsvergunning gebouwd bouwwerk in stand te laten. [appellant] heeft eerder een aanvraag voor een omgevingsvergunning gedaan, maar deze is bij besluit van 29 juli 2015 geweigerd.
    [appellant] wordt in de last onder dwangsom opgedragen om uiterlijk 31 januari 2018 deze overtreding op het perceel [locatie] te Enschede (hierna: het perceel) ongedaan te maken. Dat kan door de zes zelfstandige wooneenheden terug te brengen naar drie zelfstandige wooneenheden met per woning één voordeur aan de straatkant en met maximaal één keuken en één bad- of doucheruimte per woning. Als niet aan de last wordt voldaan, wordt na 31 januari 2018 en dwangsom van € 30.000,00 ineens verbeurd.
    Tegen dit besluit is geen bezwaar aangetekend. Daarmee is het besluit na het verstrijken van de bezwaartermijn in rechte onaantastbaar geworden.
    3.       Op 5 februari 2018 heeft het college op het perceel een controle uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat er in de scheidingswanden tussen de drie woonruimtes aan de straatkant en de drie woonruimtes aan de achterzijde een doorbraak is gemaakt en een deur is geplaatst. Deze kan niet op slot. De keukenblokken in de keukens van de drie achterste woonruimtes waren gedemonteerd en verplaatst naar een andere ruimte. De af- en toevoeren voor water, gas en elektra, betegeling en bovenkasten waren nog wel in de ruimte waar de keukenblokken hadden gezeten aanwezig. Daarnaast hadden alle zes de woonruimtes nog een eigen toilet, badkamer, cv-ketel en toegang naar buiten (buitendeur). Ook is tijdens de controle vastgesteld dat de bewoners van de woningen aan de straatkant de woonruimtes aan de achterzijde niet bij hun woonruimte hadden betrokken en in gebruik genomen. Deze ruimtes stonden leeg. Het college is tot de conclusie gekomen dat de dwangsom van € 30.000,00 is verbeurd, omdat er nog steeds sprake was van zes zelfstandige wooneenheden.
    4.       Op 15 maart 2018 heeft wederom een controle op het perceel plaatsgevonden. Daarbij heeft het college geconstateerd dat de drie wooneenheden aan de achterzijde zijn opgeheven, onder meer door het ontmantelen van de doucheruimte, het toilet en de cv-installatie. Daarmee heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voldaan is aan de last.
    5.       Op 27 maart 2018 heeft het college een brief aan [appellant] gestuurd waarin is meegedeeld dat niet tijdig aan de last is voldaan en dat daarom een verplichting is ontstaan om de dwangsom van € 30.000,00 te betalen. Aangegeven is dat [appellant] daarover nog een afzonderlijke brief zou krijgen. Ook is aangegeven dat de overtreding inmiddels is opgeheven.
    6.       [appellant] heeft op 10 april 2018 bezwaar aangetekend tegen de brief van 27 maart 2018. Dit bezwaarschrift is bij besluit van 13 september 2018 door het college niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van het college van 27 maart 2018 niet aan te merken is als besluit. Daar heeft [appellant] beroep tegen aangetekend. Aangezien de betaling van de dwangsom van € 30.000,00 uitbleef heeft het college op 8 mei 2018 het invorderingsbesluit genomen. In de beroepsprocedure heeft het college vervolgens aangegeven het bezwaarschrift alsnog als prematuur bezwaarschrift tegen dat invorderingsbesluit van 8 mei 2018 te behandelen. Daarom heeft de rechtbank bij uitspraak van 1 april 2019, ECLI:NL:RBOVE:2019:1076, het beroepschrift gegrond verklaard en het college opgedragen alsnog een beslissing op het bezwaar te nemen. Op 3 november 2020 heeft het college dit bezwaar ontvankelijk en ongegrond verklaard. Daartegen heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Daartoe oordeelt de rechtbank dat [appellant] de beroepsgrond over de hoogte van de dwangsom naar voren kon brengen in de procedure over de last onder dwangsom, door daartegen bezwaar te maken. Dit heeft [appellant] niet gedaan. Van een uitzonderlijke situatie om alsnog aan de last onder dwangsom te toetsen is niet gebleken. Daarom kan deze beroepsgrond in de procedure over de invordering niet meer slagen. Voor de stelling dat in de beslissing op bezwaar niet op deze grond is ingegaan verwijst de rechtbank naar de overwegingen 11, 12 en 13 van het aan de beslissing op bezwaar ten grondslag liggende advies van de Commissie Bezwaarschriften. Daarnaast is de rechtbank met het college van oordeel dat niet tijdig aan de lastgeving is voldaan. Daarbij kan het na 31 januari 2018 alsnog aan de last voldoen volgens de rechtbank niet afdoen aan een al verbeurde dwangsom. Ten slotte oordeelt de rechtbank dat de financiële draagkracht van [appellant] bij het invorderingsbesluit slechts aan de orde kan komen als evident is dat [appellant] de verbeurde dwangsom niet (volledig) kan betalen. Daarbij is het aan [appellant] dit aannemelijk te maken en daaraan heeft hij met de door hem overgelegde informatie over zijn financiële draagkracht niet voldaan, aldus de rechtbank. [appellant] kan zich met dit oordeel niet verenigen en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    De hoger beroepsgronden
    Gronden tegen de last onder dwangsom
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen sprake is van een uitzonderlijke situatie waardoor alsnog beroepsgronden tegen de last onder dwangsom aangevoerd kunnen worden. Daartoe voert [appellant] eerst aan dat er geen sprake is van een overtreding, omdat het hebben van een tweede badkamer of keuken niet ongebruikelijk is voor woningen. Daarnaast is de last onder dwangsom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit blijkt uit het feit dat de last niet specifiek aangeeft wat precies gedaan moest worden om bijvoorbeeld de keuken of de badkamer te verwijderen.
    8.1.    Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of de last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
    8.2.    De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat de vraag of het college in de last terecht heeft vastgesteld dat in de oorspronkelijke situatie met zes keukens en badkamers sprake was van meer dan drie wooneenheden en dus een overtreding, niet meer aan de orde komen in het beroep tegen het invorderingsbesluit. Dat de last in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is omdat deze niet specifiek aangeeft wat precies gedaan moest worden om bijvoorbeeld de keuken of de badkamer te verwijderen is ook iets wat [appellant] tegen de last onder dwangsom had kunnen aanvoeren. [appellant] heeft niet aangetoond dat er sprake was van uitzonderlijke omstandigheden waardoor nu, in de procedure over invordering, alsnog gronden naar voren gebracht kunnen worden over de last onder dwangsom. [appellant] heeft bijvoorbeeld niet aangetoond dat er evident geen sprake was van een overtreding of overtreder. Er is dan ook geen sprake van een uitzonderlijk geval als bedoeld in overweging 8.1.
    Het betoog slaagt niet.
    Voldaan aan de last?
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat niet tijdig is voldaan aan de opgelegde last. Daartoe voert [appellant] aan dat hij voldaan heeft aan de eis dat de situatie teruggebracht moest worden naar drie zelfstandige wooneenheden met één voordeur aan de straatkant, en maximaal één keuken en één bad- of douchevoorziening per woning. Dit is bereikt door de essentiële aansluitingen voor de keuken en het toilet in drie wooneenheden te ontkoppelen bij de cv-ketel. Daarnaast zijn de keukenblokken in deze keukens verwijderd en naar een andere ruimte verplaatst. Daardoor konden de drie wooneenheden niet langer als zes zelfstandige wooneenheden worden gebruikt. Dat het sanitair in de badkamers nog aanwezig was en de keukenblokken elders in het pand waren opgeslagen doet daar niet aan af, aldus [appellant].
    Voor zover het college van oordeel is dat daarmee nog niet aan de last was voldaan, stelt [appellant] dat het college ten tijde van de controle op
    5 februari 2018 had moeten aangeven wat er nog uitgevoerd moest worden om aan de last te voldoen. Dan had [appellant] tijdens deze controle de aanvullende werkzaamheden kunnen uitvoeren. Het was [appellant] niet duidelijk wat hij dan wel moest doen om aan de last te voldoen en hij vindt het daarom onterecht dat hij de dwangsom van € 30.000 moet betalen.
    9.1.    De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat [appellant] niet tijdig aan de last heeft voldaan.
    9.2.    Het betoog van [appellant] dat de last (hem) niet duidelijk was, slaagt niet. Uit de last volgt namelijk duidelijk dat uiterlijk op 31 januari 2018 het aantal zelfstandige wooneenheden teruggebracht moest worden van zes naar drie. Daarbij heeft de rechtbank terecht de last zoals die in het besluit van
    3 november 2017 is gegeven als uitgangspunt genomen.
    9.3.    Hoe [appellant] aan deze last voldoet, is in eerste instantie aan hem zelf. In de last van 3 november 2017 wordt een indicatie gegeven op welke wijze aan de last zou kunnen worden voldaan, namelijk door te zorgen dat er maar drie wooneenheden zijn met een eigen toegangsdeur, die van binnen en van buiten op slot kan worden gedaan en met maximaal één bad- of douchevoorziening en één keuken per wooneenheid. Het is dus niet aan de toezichthouders om tijdens een controle aan te geven wat er nog moet worden uitgevoerd om aan de last te voldoen. Het betoog van [appellant] dat hij niet aan de last kon voldoen omdat deze onduidelijk was, volgt de Afdeling daarom ook niet.
    9.4.    Ook het betoog dat [appellant] aan de last heeft voldaan slaagt niet.  De Afdeling stelt vast dat er tijdens de controle van 5 februari 2018 nog zes cv-ketels, zes buitendeuren, zes badkamers en de aansluitingen van zes keukens aanwezig waren. Ook waren de ruimtes aan de achterzijde niet bij de woningen aan de voorzijde getrokken en in gebruik genomen. Deze woonruimtes stonden leeg. Door het maken van een doorbraak tussen twee wooneenheden en het plaatsen van een tussendeur, die niet op slot kan, en het verwijderen van de keukenblokken, waarbij de aansluitingen van het water en gas zijn ontkoppeld, waren de zes aanwezige wooneenheden nog onvoldoende van elkaar gescheiden. Onder die omstandigheden oordeelt de Afdeling dat er nog altijd sprake was van zes zelfstandige wooneenheden en dat daarom niet aan de last is voldaan.
    De Afdeling stelt ten slotte vast dat ten tijde van de controle op 5 februari 2018 de dwangsom al van rechtswege was verbeurd. De termijn om aan de last te voldoen liep namelijk tot en met 31 januari 2018. Om die reden hadden aanvullende werkzaamheden van [appellant] tijdens of na de controle op 5 februari 2018 geen invloed gehad op het verbeuren van de dwangsom. Het uitvoeren van extra werkzaamheden na aanwijzingen van de toezichthouders had [appellant] in zoverre dus niet kunnen baten.
    Het betoog slaagt niet.
    Financiële draagkracht
    10.     [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij onvermogend is om de verbeurde dwangsom te betalen. Tot 7 april 2020 genoot [appellant] inkomsten als directeur-grootaandeelhouder van de besloten vennootschap Harmoniezorg B.V. Harmoniezorg is op 7 april 2020 in staat van faillissement verklaard. Hierdoor is de belangrijkste inkomstenbron verloren gegaan. Daarnaast heeft [appellant] een overzicht aangeleverd van de verhuuropbrengsten van verschillende woningen die in zijn bezit zijn en de vaste lasten van deze woningen, inclusief de woning waar [appellant] zelf woont. [appellant] stelt dat hieruit volgt dat zijn verhuuropbrengsten onvoldoende zijn geweest om naast de vaste lasten ook de ingevorderde dwangsom te betalen. Om die reden heeft [appellant] de afgelopen periode als zelfstandige zonder personeel werkzaamheden verricht om in zijn levensonderhoud te voorzien. Desgevraagd heeft [appellant] op de zitting nog verklaard dat zijn vermogen ontoereikend is om de dwangsom te kunnen betalen.
    10.1.  De Afdeling wijst er eerst op dat het bestuursorgaan bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsom (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsom zou hebben.
    10.2.  De Afdeling oordeelt dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij over onvoldoende financiële draagkracht beschikt om de verbeurde dwangsom volledig te betalen. Daartoe overweegt de Afdeling allereerst dat [appellant] onvoldoende inzicht heeft gegeven in zijn vermogenspositie. Uit het overzicht van [appellant] over zijn verhuuropbrengsten blijkt ten eerste namelijk dat [appellant] meerdere woningen in eigendom heeft. Op de zitting heeft [appellant] daarbij verklaard dat hij voornemens is om één of meerdere woningen te verkopen. [appellant] heeft verklaard dat de verwachte opbrengsten hiervan ver onder de vastgestelde WOZ-waarde liggen, maar boven de waarde van de op de woning(en) resterende hypotheekschuld. Ten tweede blijkt uit het overzicht dat de verhuur van de woningen in de jaren 2019 tot en met 2021, na aftrek van de vaste lasten, bij elkaar nog meer dan € 50.000,00 heeft opgeleverd. Daarnaast heeft [appellant] verklaard dat hij als zelfstandige zonder personeel inkomsten heeft ontvangen, maar geen inzicht gegeven in deze opbrengsten. Onder deze omstandigheden is door [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij, eventueel met een betalingsregeling, evident niet in staat is om de dwangsom (volledig) te betalen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Plambeck
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2024
    159-1080