ECLI:NL:RVS:2024:1064, Raad van State, 13-03-2024, 202201910/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Montferland [appellante] met bestuursdwang gelast om op de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] t/m [locatie 5], [locatie 6] en [locatie 7] t/m [locatie 8], te Didam alle bouwwerkzaamheden stil te leggen en tevens gelast alle bouwwerkzaamheden beëindigd te houden onder oplegging van een last onder dwangsom. Het perceel wordt herontwikkeld door [appellante]. Het college heeft bij besluit van 12 juli 2018 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 12 appartementen en een appartement ten behoeve van buurtzorg. Uit de omgevingsvergunning volgt dat een deel van de bestaande voorgevel behouden zou blijven en een deel van de voorgevel nieuw gebouwd zou worden. Op 14 februari 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Montferland bij een controle geconstateerd dat het te behouden deel van de gevel (de linker voorgevel) is gesloopt. Dit was voor het college aanleiding om op 29 maart 2019 [appellante] te gelasten alle bouwwerkzaamheden stil te leggen.

202201910/1/R4.
    Datum uitspraak: 13 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 februari 2022 in zaak nr. 20/3421 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Montferland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 maart 2019 heeft het college [appellante] met bestuursdwang gelast om op de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] t/m [locatie 5], [locatie 6] en [locatie 7] t/m [locatie 8], te Didam (hierna: het perceel) alle bouwwerkzaamheden stil te leggen en tevens gelast alle bouwwerkzaamheden beëindigd te houden onder oplegging van een last onder dwangsom.
    Bij besluit van 8 mei 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 februari 2022 heeft de rechtbank het door
    [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem en [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door J.F. Schmitz, J. Corijn en G. Peppelman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit van 8 mei 2020 bepalend.
    Inleiding
    2.       Het perceel wordt herontwikkeld door [appellante]. Het college heeft bij besluit van 12 juli 2018 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 12 appartementen en een appartement ten behoeve van buurtzorg. Uit de omgevingsvergunning volgt dat een deel van de bestaande voorgevel behouden zou blijven en een deel van de voorgevel nieuw gebouwd zou worden.
    Op 14 februari 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Montferland bij een controle geconstateerd dat het te behouden deel van de gevel (de linker voorgevel) is gesloopt. Dit was voor het college aanleiding om op 29 maart 2019 [appellante] te gelasten alle bouwwerkzaamheden stil te leggen.
    3.       Op 23 mei 2019 heeft [appellante] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de legalisering van de werkzaamheden die in afwijking van de omgevingsvergunning zijn uitgevoerd. Bij besluit van 20 juni 2019 heeft het college deze omgevingsvergunning verleend. Vervolgens heeft het college bij besluit van 25 juni 2019 de opgelegde bouwstop en last onder dwangsom opgeheven.
    Bevoegdheid
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om een bouwstop op te leggen. Daartoe voert [appellante] aan dat met de werkzaamheden wijzigingen zijn aangebracht die ten opzichte van de verleende omgevingsvergunning van ondergeschikte aard zijn. Verder wijst [appellante] er op dat er melding is gedaan dat de linker voorgevel niet gehandhaafd kon worden en dat dit kennelijk akkoord is bevonden door de constructeur. Daarnaast wijst [appellante] er op dat het college pas zes weken na constatering van de sloop van de gevel een bouwstop heeft opgelegd.
    4.1.    Tijdens de controle op 14 februari 2019 is geconstateerd dat [appellante] het deel van de gevel dat behouden zou blijven, heeft gesloopt. Voor zover [appellante] betoogt dat zij van deze afwijking van de omgevingsvergunning een melding heeft gedaan door constructietekeningen in te dienen, wijst de Afdeling er op dat in het besluit van 12 juli 2018 staat dat nadere tekeningen over de constructieve gegevens gestuurd moesten worden. Maar daarbij is geen ruimte gelaten om wezenlijke onderdelen van het plan aan te passen. Omdat de overtreding na zes weken nog steeds plaatsvond, was het college in het besluit van 29 maart 2019 bevoegd om een bouwstop op te leggen. Daarbij is niet van belang of de sloop aan te merken is als een wijziging van ondergeschikte aard. Dat is immers van belang voor de vraag of een nieuwe omgevingsvergunning voor die wijziging moet worden aangevraagd en dat is niet aan de orde in deze procedure, waar het gaat om een bouwstop. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht geoordeeld dat het college bevoegd was een bouwstop op te leggen.
    Het betoog van [appellante] dat het tijdsverloop maakt dat het college geen bouwstop heeft kunnen opleggen zal hierna worden besproken bij de beantwoording van de vraag of bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden.
    Het betoog faalt.
    Bijzondere omstandigheden
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat bijzondere omstandigheden bestaan waardoor het college had moeten afzien van handhaving. Hiertoe voert [appellante] aan dat het college eerst na zes weken een bouwstop heeft opgelegd en dat het college om die reden ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de vraag of legalisatie tot de mogelijkheden behoort. Daarbij wijst [appellante] er op dat zij een aanvraag om een wijziging van haar omgevingsvergunning heeft ingediend.
    5.1.    Het college heeft op de zitting nader toegelicht waarom de nodige tijd is verstreken tussen de constatering van de afwijking van de omgevingsvergunning en het opleggen van de bouwstop. Het college is na de constatering tot intern overleg overgegaan en heeft in afwachting van het op 20 maart 2019 geplande overleg tussen het college en [appellante] vooralsnog afgezien van handhavend optreden. In dit overleg waren de uitgevoerde bouwwerkzaamheden onderwerp van gesprek. Ondanks het contact met [appellante] in de periode van februari tot en met maart 2019 over de verrichte bouwwerkzaamheden en de sloop, heeft [appellante] hierin geen aanleiding gezien de bouwwerkzaamheden te staken. Na bespreking van de bouwwerkzaamheden in de collegevergadering en nadat op 21 maart 2019 bovendien uit de door [appellante] ingediende nieuwe bouwtekeningen kon worden opgemaakt dat er ook afwijkingen in bouwhoogte, goothoogte en indeling zijn, heeft het college besloten alsnog tot het opleggen van een bouwstop over te gaan, om verdere overtredingen te voorkomen. Dat het college zes weken heeft gewacht met het opleggen van de bouwstop aan [appellante] is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, daarom geen omstandigheid op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving.
    Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4375, overwogen dat een bouwstop een ordemaatregel is, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Bij de toepassing van de in artikel 5.17 van de Wabo neergelegde bevoegdheid om bouwwerkzaamheden stil te leggen hoeft, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1732, gelet op aard en doel van die bevoegdheid, niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden. Het college heeft dus hoe dan ook geen legalisatieonderzoek hoeven doen voor oplegging van de bouwstop.
    Het betoog faalt in zoverre.
    6.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij er op mocht vertrouwen dat de sloop van de gevel zou worden toegestaan door het college. [appellante] voert daartoe aan dat het perceel tijdens de sloop van de gevel, regelmatig door een toezichthouder is gecontroleerd. Deze toezichthouder had eerder kunnen vaststellen dat de gevel is gesloopt. Door zich daarover niet uit te spreken, heeft hij het vertrouwen gewekt dat dit geen overtreding opleverde. Daarbij stelt [appellante] dat de toezichthouders die aanwezig zijn op de bouwplaats, ook bevoegd zijn om zulke uitspraken te doen. Tot slot geeft [appellante] aan dat schriftelijke verslagen van toezichthouders ontbreken.
    6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college toezeggingen of uitlatingen heeft gedaan, of gedragingen heeft verricht, waaruit [appellante] redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen de sloop van de gevel. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college redelijk snel na constatering van de overtreding in overleg is getreden om de bouwwerkzaamheden te bespreken. Ook de omstandigheid dat bij alle belangrijke bouwwerkzaamheden toezichthouders aanwezig waren, is onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Bovendien is niet gebleken dat de toezichthouder die aanwezig was, de toezegging heeft gedaan dat de sloop van het te behouden gedeelte van de gevel zou zijn toegestaan. Voor zover [appellante] betoogt dat schriftelijke verslagen van toezichthouders ontbreken, wijst de Afdeling er op dat de toezichthouder die op 14 februari 2019 een controle heeft gedaan een constateringsrapport heeft opgesteld waaruit blijkt dat de te behouden gevel is gesloopt.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan van handhavend optreden had moeten worden afgezien, onder de gegeven omstandigheden geen grond bestaat.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024
    700-1096