ECLI:NL:RVS:2024:2236, Raad van State, 29-05-2024, 202301489/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 december 2020 heeft het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Vallei en Veluwe de legger "VEWA-COVO deel 1" vastgesteld. Daarin is ASR voor 50% aangewezen als onderhoudsplichtige voor het buitengewoon onderhoud van een duiker. ASR heeft het perceel, kadastraal bekend als gemeente Heerde, sectie M, perceelnummer 1243, in eigendom. [appellant] is erfpachter van dat perceel. Het perceel wordt door hem gebruikt als agrarische grond. Langs het perceel ligt een watergang. Deze bevindt zich op het perceel van het waterschap dat grenst aan het perceel van ASR. In de watergang op het perceel van het waterschap ligt een dam met duiker, die het perceel van ASR en het daarnaast gelegen perceel ontsluit. Het college heeft in het kader van het rijksprogramma "Ruimte voor de Rivier" met het oog op hoogwaterbescherming de watergang verbreed. Om te zorgen dat het perceel van ASR en het daarnaast gelegen perceel ontsloten blijven, heeft het college de voormalige dam verbreed en de voormalige duiker vervangen door een grotere nieuwe duiker met kenmerk KDU-75342.

202301489/1/R1.
    Datum uitspraak: 29 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    ASR Dutch Farmland Custodian B.V. (hierna: ASR), gevestigd te Utrecht, en [appellant], wonend te Marle,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 januari 2023 in zaak nr. 21/330 in het geding tussen:
    ASR en [appellant]
    en
    het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Vallei en Veluwe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 december 2020 heeft het college de legger "VEWA-COVO deel 1" (hierna: de legger) vastgesteld. Daarin is ASR voor 50% aangewezen als onderhoudsplichtige voor het buitengewoon onderhoud van een duiker.
    Bij uitspraak van 27 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het door ASR daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 7 december 2020 vernietigd voor zover daarin de onderhoudsplicht voor buitengewoon onderhoud voor de duiker voor 50% aan ASR is opgelegd. De rechtbank heeft het college opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen.
    Tegen deze uitspraak hebben ASR en [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 22 april 2024 behandeld, waar ASR, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.F. van Helvoirt, advocaat te Nijmegen, [appellant], vertegenwoordigd door mr. C.F. van Helvoirt, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door R. Bruin, bijgestaan door mr. J. van Vulpen, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       ASR heeft het perceel, kadastraal bekend als gemeente Heerde, sectie M, perceelnummer 1243, in eigendom. [appellant] is erfpachter van dat perceel. Het perceel wordt door hem gebruikt als agrarische grond. Langs het perceel ligt een watergang. Deze bevindt zich op het perceel van het waterschap dat grenst aan het perceel van ASR. In de watergang op het perceel van het waterschap ligt een dam met duiker, die het perceel van ASR en het daarnaast gelegen perceel ontsluit. Het college heeft in het kader van het rijksprogramma "Ruimte voor de Rivier" met het oog op hoogwaterbescherming de watergang verbreed. Om te zorgen dat het perceel van ASR en het daarnaast gelegen perceel ontsloten blijven, heeft het college de voormalige dam verbreed en de voormalige duiker vervangen door een grotere nieuwe duiker met kenmerk KDU-75342 (hierna: de duiker).
    Bij besluit van 7 december 2020 heeft het college de legger vastgesteld waarin de duiker staat omschreven. De duiker is rechthoekig. De lengte van de duiker, waarmee de afmeting van de duiker over de stroomrichting van de watergang wordt bedoeld, is 14,37 m. De breedte van de opening, waarmee de afmeting wordt bedoeld die de duiker heeft haaks op de stroomrichting van de watergang, is 3,5 m. ASR is in de legger aangewezen als onderhoudsplichtige voor 50% van het buitengewoon onderhoud van de duiker op grond van artikel 2.7 van de Keur Waterschap Vallei en Veluwe 2013 zoals die gold op 7 december 2020 (hierna: de Keur). Onder buitengewoon onderhoud wordt verstaan het onderhouden van de duiker overeenkomstig de legger en het vervangen van de duiker aan het einde van zijn levensduur.
    ASR krijgt wegens de onderhoudsplicht van het college een tegemoetkoming van € 6.741,46. Die tegemoetkoming is geen onderdeel van het besluit.  Het college verstrekt deze op vrijwillige basis.
    2.       De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 7 december 2020, voor zover dat is ingesteld door [appellant], niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep, voor zover dat is ingesteld door ASR, is gegrond verklaard, omdat het volgens de rechtbank onevenredig is om 50% van de onderhoudsplicht neer te leggen bij ASR. Daarom heeft de rechtbank het besluit van 7 december 2020 vernietigd voor zover daarin de onderhoudsplicht voor buitengewoon onderhoud voor de duiker voor 50% aan ASR is opgelegd. Dit is gedaan wegens de uitzonderlijke lengte van de duiker. Volgens de rechtbank kan een nieuw te nemen besluit de gerechtelijke toets wel doorstaan als het college aan ASR een onderhoudsplicht van maximaal 25% oplegt.
    3.       Het college heeft in overleg met ASR, in afwachting van de uitspraak van de Afdeling, nog geen nieuw besluit genomen.
    Ontvankelijkheid van [appellant]
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. [appellant] stelt dat hij belanghebbende is, aangezien hij erfpachter van het perceel is en de verwachting bestaat dat hij daarvan in de toekomst weer eigenaar en daarmee ook onderhoudsplichtige wordt. Verder voert [appellant] aan dat hij geen zienswijze heeft ingediend, omdat hij geen kennisgeving van het ontwerpbesluit heeft ontvangen. Die kennisgeving had hij wel behoren te ontvangen, zodat het niet indienen van een zienswijze verschoonbaar is. Daarnaast voert hij aan dat de door ASR ingediende zienswijze moet worden beschouwd als een zienswijze die ook namens hem is ingediend. Als zal worden geoordeeld dat [appellant] geen zienswijze heeft ingediend, dan kan dat volgens hem niet aan hem worden tegengeworpen.
    4.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    4.2.    [appellant] is erfpachter en heeft daarmee een zakelijk recht op het perceel van ASR. Daarom kan geen vergelijking worden gemaakt met de door het college genoemde uitspraak van de Afdeling van 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1759, waaraan het college het standpunt ontleent dat [appellant] geen belanghebbende is. In die uitspraak gaat het namelijk om pacht en niet om erfpacht en pacht is geen zakelijk recht. Maar dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat [appellant] belanghebbende is bij de aanwijzing als onderhoudsplichtige van de duiker. Voor die vraag is bepalend of dat besluit zijn recht op erfpacht raakt. De Afdeling concludeert dat dit niet het geval is. Op de zitting heeft ASR toegelicht dat de erfpacht van [appellant] niet inhoudt dat hij de onderhoudsplicht van ASR zal moeten dragen. De onderhoudsplicht voor buitengewoon onderhoud zou pas op [appellant] kunnen komen te rusten, nadat daartoe een besluit door het college is genomen. [appellant] heeft geen andere omstandigheden aangedragen die maken dat zijn recht van erfpacht wordt geraakt door het besluit. Daarnaast is alleen de verwachting dat [appellant] in de toekomst eigenaar van het perceel van ASR zal worden en in verband daarmee zal worden aangewezen als onderhoudsplichtige van de duiker, een onzekere gebeurtenis. Alleen al daarom biedt dat geen grond voor het oordeel dat [appellant] belanghebbende is.
    Omdat [appellant] geen belanghebbende is, kon hij geen zienswijze naar voren brengen over het besluit. Artikel 3:15 van de Awb bepaalt namelijk dat alleen belanghebbenden een zienswijze kunnen indienen over een ontwerpbesluit. De Waterschapswet maakt in dit geval geen uitzondering op die bepaling. De Afdeling komt daarom niet toe aan een bespreking van de vragen of [appellant] een zienswijze heeft ingediend of dat hij dat had moeten doen en de daarmee samenhangende vervolgvragen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het beroep voor zover dat door hem is ingesteld, terecht niet-ontvankelijk verklaard.          
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Gelet op wat onder 4.2 is overwogen, komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van de overige betogen van [appellant].
    Relevante wettelijke bepalingen
    6.       Artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet luidt als volgt:
    "Tevens stelt het algemeen bestuur vast de legger waarin onderhoudsplichtigen of onderhoudsverplichtingen worden aangewezen."
    Artikel 2.1, tweede lid, van de Keur luidde, voor zover hier van belang en ten tijde van belang, als volgt: "Onderhoudsplichtigen van waterstaatswerken zijn verplicht tot instandhouding van het waterstaatswerk overeenkomstig zijn functie."
    Artikel 2.7 van de Keur luidde als volgt: "De onderhoudsplichtigen van ondersteunende kunstwerken en andere werken dienen de ondersteunende kunstwerken en werken die in, op, aan of boven de oppervlaktewaterlichamen zijn aangebracht en die een waterhuishoudkundige of mede een waterhuishoudkundige functie hebben, te onderhouden."
    Mocht aan ASR een onderhoudsplicht worden opgelegd?
    7.       ASR betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college aan ASR een onderhoudsplicht voor de duiker mocht opleggen. ASR is namelijk geen eigenaar van het perceel waarop de duiker is aangelegd. Anders dan het college heeft gesteld, waren ASR noch haar rechtsvoorganger, [appellant], onderhoudsplichtige voor de voormalige duiker. Dat het college nu ASR aanwijst als onderhoudsplichtige is onevenredig, zo betoogt ASR.
    7.1.    Artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet geeft het algemeen bestuur van een waterschap de bevoegdheid om een legger vast te stellen waarin de onderhoudsplichtigen worden aangewezen. In de Keur is bepaald wat die onderhoudsplicht inhoudt en wie er onderhoudsplichtig is als geen legger is vastgesteld. Maar in de Keur is niet bepaald wie kan worden aangewezen als onderhoudsplichtige in de legger.
    Het college heeft aangegeven dat het gebruikelijk is in het beheergebied van het waterschap dat aangelanden worden aangewezen als onderhoudsplichtige voor het buitengewoon onderhoud van een duiker. In dit kader heeft het college van belang geacht dat ASR of haar rechtsvoorganger ook onderhoudsplichtig was voor de voormalige duiker. Daarvan zijn echter geen stukken overgelegd. Bovendien hebben ASR en [appellant] onweersproken op de zitting toegelicht dat [appellant]s vader al eigenaar was van het perceel van ASR voordat [appellant] dit was, en dat het onderhoud van de voormalige duiker in het verleden altijd door de gemeente is uitgevoerd.
    Het ligt op de weg van het college om te motiveren hoe het gebruik maakt van de bevoegdheid die is neergelegd in artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet, aangezien het wettelijk kader daarover geen duidelijkheid biedt. Het college heeft bij het gebruik van die bevoegdheid in dit geval belang gehecht aan de omstandigheid dat ASR of haar rechtsvoorganger in het verleden onderhoudsplichtig zou zijn geweest voor de voormalige duiker, maar heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit juist is en dit is door ASR gemotiveerd betwist. Het besluit van 7 december 2020 is daarom onvoldoende gemotiveerd. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    Conclusie
    8.       Gelet op wat is overwogen onder 7.1 van deze uitspraak heeft de rechtbank het college ten onrechte opgedragen om een nieuw besluit te nemen. De aangevallen uitspraak moet in zoverre worden vernietigd. Het college is namelijk niet gehouden om een nieuw besluit te nemen en kan daar ook van afzien. Als het college ervoor kiest om een nieuw besluit te nemen waarin aan ASR een onderhoudsplicht voor de duiker wordt opgelegd, dan zal het college dit moeten doen met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling, en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet is vernietigd. Dit houdt in ieder geval in dat het college nader zal moeten motiveren dat aan ASR in dit geval een onderhoudsplicht voor het buitengewoon onderhoud mag worden opgelegd.
    De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover het beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant], niet-ontvankelijk is verklaard.
    9.       Met het oog op een eventueel nieuw besluit en in het kader van finale geschilbeslechting zal de Afdeling hierna ook de hoger-beroepsgronden van ASR bespreken die zich richten op de omvang van een eventueel op te leggen onderhoudsplicht.
    Als een onderhoudsplicht mag worden opgelegd, voor welk deel mag dit dan worden gedaan?
    10.     ASR betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een onderhoudsplicht voor het buitengewoon onderhoud van maximaal 25% redelijk is. Volgens ASR had de rechtbank een lager percentage moeten vaststellen. De rechtbank heeft bij het vaststellen van dat percentage namelijk alleen betrokken dat de duiker van een uitzonderlijke omvang is. De rechtbank is volgens ASR ten onrechte voorbijgegaan aan het feit dat de watergang langs het perceel van ASR is verbreed in het algemeen belang. Verder wijst ASR erop dat het college op geen enkele manier duidelijk heeft gemaakt wat de kosten van het buitengewoon onderhoud zullen bedragen. Zij acht dat in strijd met de rechtszekerheid.
    10.1.  De rechtbank heeft overwogen dat volstaan had kunnen worden met een minder lange duiker en dat niet is aangetoond dat de lengte van de duiker is ingegeven door de wens van ASR of haar rechtsvoorganger. Voor zover het college dat heeft weersproken, overweegt de Afdeling dat het college geen hoger beroep heeft ingesteld en dat wat de rechtbank hierover heeft overwogen daarom te gelden heeft. De rechtbank heeft in de lengte van de duiker aanleiding gezien om te bepalen dat het college bij een nieuw besluit een onderhoudsplicht voor het buitengewoon onderhoud van de duiker van maximaal 25% moet hanteren.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in de door ASR aangedragen omstandigheden geen aanleiding hoeven zien om op voorhand een lager maximum percentage vast te stellen. Als het college aan ASR een onderhoudsplicht wenst op te leggen, dan zal het college in een eventueel nieuw besluit namelijk moeten bepalen voor welk percentage die onderhoudsplicht wordt opgelegd en die keuze moeten motiveren.
    Het betoog slaagt niet.      
    10.2.  Met het oog op een eventueel nieuw besluit overweegt de Afdeling het volgende. De breedte van de duiker is ingegeven door de noodzaak om de afwateringscapaciteit van de watergang te verhogen ten opzichte van de voormalige duiker. De breedte van de duiker, en de hogere kosten die met die breedte gemoeid gaan, houden dus verband met het algemeen belang. Het college zal in een eventueel nieuw besluit daarom moeten motiveren hoe met die omstandigheid rekening is gehouden. Daarnaast is voor het kunnen bepalen van de evenredigheid van de onderhoudsplicht, ook in het kader van de rechtszekerheid, van belang dat in voldoende mate inzichtelijk is wat de financiële gevolgen daarvan zullen zijn. Die gevolgen worden naar verwachting voor een belangrijk deel gevormd door de kosten die gemoeid zijn met het in de toekomst vervangen van de duiker. Het college heeft in dat kader alleen maar gesteld dat de aanleg van de duiker volgens een schatting ongeveer € 100.000,00 heeft gekost. Die enkele, niet onderbouwde schatting geeft ASR onvoldoende inzicht in de financiële gevolgen van de onderhoudsplicht. Ook daardoor is onduidelijk of, zoals het college stelt, de aan ASR aangeboden eenmalige (buitenwettelijke) compensatie, wanneer deze op een adequate wijze belegd wordt, voldoende financiële armslag biedt om in het buitengewoon onderhoud te voorzien. Het college zal in een eventueel nieuw besluit, om de evenredigheid daarvan te kunnen beoordelen, daarom ook nader moeten motiveren wat de kosten van de aanleg van de duiker bedragen. In dat kader zal het college nader moeten toelichten wat de te verwachten levensduur van de duiker is en bijvoorbeeld of er eventuele garanties zijn afgegeven bij de realisatie van de duiker, waarop de onderhoudsplichtige aanspraak kan maken.
    Slotoverweging en proceskosten
    11.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen een eventueel nieuw besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 januari 2023 in zaak nr. 21/330, voor zover het college daarin is opgedragen om een nieuw besluit te nemen;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover het beroep voor zover dat is ingesteld door [appellant], niet-ontvankelijk is verklaard;
    IV.      bepaalt dat tegen een eventueel nieuw besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       veroordeelt het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Vallei en Veluwe tot vergoeding van bij ASR Dutch Farmland Custodian B.V. en [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.      gelast dat het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Vallei en Veluwe aan ASR Dutch Farmland Custodian B.V. en [appellant] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, en mr. J.F. de Groot en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Gundelach
    voorzitter
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024
    672-1082