ECLI:NL:RVS:2024:1163, Raad van State, 20-03-2024, 202300569/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort een omgevingsvergunning verleend aan [belanghebbende] voor het gebruiken van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft op 16 april 2020 een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan aan [belanghebbende] verleend, voor het gebruik van het bijgebouw van zijn woning aan de [locatie A] in Zandvoort als recreatiewoning. De omgevingsvergunning is verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. [appellant] woont aan de [locatie B] in Zandvoort. Hij heeft tegen het besluit van 16 april 2020 bezwaar gemaakt, omdat hij vreest voor overlast als gevolg van de verleende omgevingsvergunning. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 8 september 2021 is genomen in strijd met het "Toetsingskader verblijfstoeristische accommodaties".

202300569/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellanten] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Zandvoort,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 15 december 2022 in zaak nr. 21/5460 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 april 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [belanghebbende] voor het gebruiken van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan.
    Bij besluit van 8 september 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 9 februari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.A.M. van der Linden, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door B. Wamelink en W.L.C. Boekema, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 23 september 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college heeft op 16 april 2020 een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan aan [belanghebbende] verleend, voor het gebruik van het bijgebouw van zijn woning aan de [locatie A] in Zandvoort als recreatiewoning. De omgevingsvergunning is verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
    [appellant] woont aan de [locatie B] in Zandvoort. Hij heeft tegen het besluit van 16 april 2020 bezwaar gemaakt, omdat hij vreest voor overlast als gevolg van de verleende omgevingsvergunning.
    Relevante beleidsonderdelen
    3.       De relevante beleidsonderdelen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Strijd met het Toetsingskader verblijfstoeristische accommodaties?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 8 september 2021 is genomen in strijd met het "Toetsingskader verblijfstoeristische accommodaties" (hierna: het beleid). In het beleid is namelijk neergelegd dat een omgevingsvergunning alleen wordt verleend wanneer het bijgebouw waar de accommodatie zich in bevindt, vrijstaand is, zo voert hij aan. De rechtbank is er ten onrechte van uitgegaan dat, omdat het woord "vrijstaand" in één van de voorwaarden tussen haakjes staat, het beleid een recreatiewoning toestaat in een niet vrijstaand bijgebouw. [appellant] wijst erop dat in de begrippenlijst het begrip "recreatiewoning" is gedefinieerd als een vrijstaand bijgebouw. Daarnaast is het woord vrijstaand op verschillende plekken in het toetsingskader zonder haakjes voor het woord bijgebouw geplaatst, zo betoogt hij.
    4.1.    Het college heeft op de zitting toegelicht dat het beleid eerst bedoeld was om een recreatiewoning, voor zover deze zich in een bijgebouw bevindt, alleen toe te staan als dat bijgebouw vrijstaand is. Onder vrijstaand verstaat het college: "op zichzelf staand, er is niets tegenaan gebouwd, je kunt er omheen lopen".
    Het college heeft toegelicht dat na de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 december 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:12794, hij het beleid overeenkomstig die uitspraak is gaan uitleggen. Dat wil zeggen dat bij een recreatiewoning in een bijgebouw niet langer de eis wordt gesteld dat dit bijgebouw vrijstaand is. Het college heeft naar aanleiding van die uitspraak nieuwe beleidsregels vastgesteld waarin is bepaald dat het vereist is dat het bijgebouw vrijstaand is.
    4.2.    Beoordeeld moet worden of het college bij het besluit van 8 september 2021 het beleid zoals dat toen gold, juist heeft toegepast. De nieuwe beleidsregels die zijn opgesteld naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 december 2021, golden nog niet tijdens het besluit van 8 september 2021 en zijn in zoverre niet relevant.
    4.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het beleid. De rechtbank heeft namelijk niet onderkend dat in het beleid is bepaald dat particuliere verhuur alleen wordt toegestaan in een bijgebouw als dit vrijstaand is. Het oordeel van de rechtbank dat uit het beleid onder 5, onder stap 2, onder voorwaarde 3, volgt dat een recreatiewoning in zowel een vrijstaand als in een niet vrijstaand bijgebouw is toegestaan, is onjuist.
    Uit de begrippenlijst in het beleid volgt namelijk dat onder een recreatiewoning, voor zover relevant, wordt verstaan: een "vrijstaand bijgebouw". Met de begripsomschrijving van het woord "recreatiewoning" is daarom al bepaald dat het bij een accommodatie in een bijgebouw moet gaan om een vrijstaand bijgebouw. Verder is in het beleid onder 5, onder stap 2, in de eerste voorwaarde, voor zover relevant, opgenomen dat verhuur alleen plaatsvindt in een "vrijstaande zelfstandig te gebruiken bijgebouw". Ook hieruit volgt dat het criterium "vrijstaand" bij een accommodatie in een bijgebouw van toepassing is. "Vrijstaand" staat op die plek in het beleid niet tussen haakjes. Ook is in de begrippenlijst in het beleid onder "Particuliere verhuur, een deel van eigen woning […]" opgesomd in welke situaties een accommodatie kan worden aangeboden voor toeristische verhuur door particulieren als onderdeel van hun woning. Ook uit deze opsomming volgt dat een accommodatie alleen is toegestaan in een bijgebouw als dit vrijstaand is. Dat het beleid er op één onderdeel van uit lijkt te gaan dat er ook gevallen zijn waarin een recreatiewoning in een niet vrijstaand bijgebouw mogelijk is, is voor de uitleg van het beleid niet doorslaggevend.
    Het beleid bevat geen begripsbepaling van het gebruikte begrip "vrijstaand". Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2243, onder 11.1), wordt naar algemeen taalgebruik onder het begrip "vrijstaand" verstaan dat de bebouwing losstaand is en dus niet verbonden is met enig ander object. Uit de bouwtekeningen van het bijgebouw waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, volgt dat dit is gesitueerd tegen een schuur aan. Daarom kan niet worden gesteld dat het bijgebouw vrijstaand is. Anders dan de rechtbank oordeelt de Afdeling dat het besluit van 8 september 2021 onvoldoende is gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
    6.       Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] gegrond verklaren en het besluit van 8 september 2021 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college zal een nieuw besluit op het bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 december 2022, in zaak nr. 21/5460;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellanten] gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort van 8 september 2021, kenmerk JZ/2020/521804;
    V.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellanten] tegen het besluit van 16 april 2020;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat college van burgemeester en wethouders van Zandvoort [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
    195-1082
     
    Bijlage
     
    Toetsingskader verblijfstoeristische accommodaties
    Geldend van 1 april 2019 tot en met 30 maart 2022
    Onder 5
    "5.1 Toetsingscriteria recreatiewoning
    De gemeente Zandvoort onderkent het belang van de commerciële toeristische verhuur op haar grondgebied. Indien een verzoek voor een nieuw initiatief voor commerciële verhuur voor toeristische doeleinden niet past in het bestemmingsplan, kan de gemeente afwijken indien aan de volgende voorwaarden is voldaan. De gemeente zal verzoeken voor commerciële verhuur via 2 stappen beoordelen.
    […]
    STAP 2: VOLDOEN AAN RUIMTELIJKE CRITERIA (STAP 2)
    het verhuren van een gedeelte van de woning voor toeristen, waarbij de hoofdfunctie wonen blijft
    Hierbij gelden de volgende voorwaarden.
    • Dit in een gedeelte van het hoofdgebouw zonder eigen toegang of eventueel in een vrijstaande zelfstandig te gebruiken bijgebouw. Het bijgebouw dient in dat geval goed toegankelijk zijn (onder andere voor brandweer) en dus niet op een binnenterrein zonder ontsluiting zijn gelegen. Het moet voldoen aan Bouwbesluit, bouwverordening etc.
    • Per perceel mag dan maximaal 1 recreatieappartement (hoofdgebouw) of maximaal 1 recreatiewoning (bijgebouw) worden gerealiseerd.
    • Voor een recreatiewoning in een (vrijstaand) bijgebouw geldt dat de maximale oppervlakte hiervan niet meer dan 35% van het erf mag bedragen met een maximum van 50 m²."
    Onder begrippenlijst
    "Recreatiewoning
    Een vrijstaand bijgebouw (behorend bij het hoofdgebouw dat bestemd is voor wonen) dat gebruikt wordt voor verblijfsrecreatie en dus niet voor permanente bewoning en dat gedurende het gehele jaar door wisselende personen wordt gebruikt.
    […]
    Particuliere verhuur, een deel van eigen woning wordt als zelfstandige eenheid toeristisch verhuurd (appartementenverhuur binnen eigen woning)
    Hier worden geen maaltijden verstrekt, er zijn wel vaak keukenfaciliteiten. Er bestaan drie mogelijkheden voor deze categorie:
    -in het hoofdgebouw zonder eigen entree
    -in het hoofdgebouw met eigen entree
    -in een vrijstaand bijgebouw."