ECLI:NL:RVS:2024:1976, Raad van State, 08-05-2024, 202301330/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 3 februari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk bekend gemaakt dat van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend aan [appellante] voor de wijziging van een bedrijfspand naar zeven appartementen op het perceel [locatie A] in Beverwijk. Bij besluit van 28 september 2021 heeft het college het door [persoon] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Het college heeft de van rechtswege verleende vergunning herroepen en de aanvraag om de omgevingsvergunning geweigerd. [appellante] is eigenaar van het gebouw op de [locatie A] te Beverwijk (hierna: het perceel). Het perceel heeft een ingang aan de Alkmaarseweg en ligt voor het overige grotendeels achter de naastgelegen woningen. Het perceel is omringd door tuinen en woningen gelegen aan de Alkmaarseweg en de Grote Houtweg. [appellante] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om in afwijking van het bestemmingsplan zeven appartementen te realiseren in het bedrijfspand. Het college heeft in bezwaar alsnog geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. [appellante] kan zich daarmee niet verenigen.

202301330/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Beverwijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 3 februari 2023 in zaak nr. 21/6167 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk.
    Procesverloop
    Bij brief van 3 februari 2021 heeft het college bekend gemaakt dat van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend aan [appellante] voor de wijziging van een bedrijfspand naar zeven appartementen op het perceel [locatie A] in Beverwijk.
    Bij besluit van 28 september 2021 heeft het college het door [persoon] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Het college heeft de van rechtswege verleende vergunning herroepen en de aanvraag om de omgevingsvergunning geweigerd.
    Bij uitspraak van 3 februari 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 maart 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. F.H.J. Koster, rechtsbijstandsverlener te Beverwijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M. Beekman en M.P. van Zaanen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 27 mei 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] is eigenaar van het gebouw op de [locatie A] te Beverwijk (hierna: het perceel). Het perceel heeft een ingang aan de Alkmaarseweg en ligt voor het overige grotendeels achter de naastgelegen woningen. Het perceel is omringd door tuinen en woningen gelegen aan de Alkmaarseweg en de Grote Houtweg. Op grond van het bestemmingsplan "Woongebied West" (hierna: het bestemmingsplan) heeft het perceel de bestemming "Bedrijf" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 3". [appellante] heeft op 27 mei 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd om in afwijking van het bestemmingsplan zeven appartementen te realiseren in het bedrijfspand. De aanvraag ziet op de activiteiten "bouwen" en "gebruiken". Het college heeft, nadat aanvankelijk van rechtswege een vergunning was ontstaan, in bezwaar alsnog geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. [appellante] kan zich daarmee niet verenigen.
    Hoger beroep
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft beoordeeld of het college de van rechtswege verleende vergunning mocht herroepen.
    3.1.    Artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit."
    3.2.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante] zo dat zij betoogt dat de rechtbank de herroeping van de van rechtswege verleende vergunning en de weigering van de aanvraag door het college afzonderlijk had moeten toetsen.
    Het college is naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Awb gehouden tot een volledige heroverweging van dat besluit. Daaraan is inherent dat het college naar aanleiding van de aangevoerde bezwaren aanleiding kan vinden om terug te komen van het besluit. Dat is niet anders wanneer sprake is van een van rechtswege verleende vergunning. Het college heeft de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning volledig heroverwogen en dat besluit herroepen, waarbij het college in overeenstemming met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb heeft besloten de vergunning alsnog te weigeren. De rechtbank heeft deze heroverweging en het nieuwe besluit, uitmondend in een herroeping van de aanvankelijk verleende vergunning, terecht in samenhang beoordeeld.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Zij voert hiertoe aan dat het college ten onrechte is afgeweken van zijn eigen beleid, namelijk de "Beleidsregels Planologische Kruimelgevallen 2016" (hierna: de beleidsregel). Ook is [appellante] het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het college "wonen achter wonen" onwenselijk heeft mogen achten. Volgens [appellante] versterkt het bouwplan de woonfunctie in de wijk.
    4.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    4.2.    De beleidsregel ziet op de bevoegdheid van het college om af te wijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo. De beleidsregel bevat criteria voor wanneer het college gebruik maakt van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteiten genoemd in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. In artikel 4, negende lid, onder e, van de beleidsregel is, voor zover van belang, bepaald dat het college geen omgevingsvergunning voor een gebruikswijziging verleent, indien dit leidt tot een afbreuk van de functionele en ruimtelijke samenhang van een woonwijk.
    4.3.    Het college vindt "wonen achter wonen" in beginsel onwenselijk en wil in dit geval niet afwijken van dit uitgangspunt omdat het afbreuk doet aan de functionele en ruimtelijke samenhang van de wijk. Dat dit uitgangspunt niet met zoveel woorden is vervat in beleidsregels, brengt, anders dan [appellante] betoogt, niet met zich dat het college dit standpunt niet kan innemen. Het college heeft in aanmerking genomen dat een goede ruimtelijke ordening vergt dat een woning aan een herkenbaar stratenpatroon ligt en vanaf de openbare ruimte zichtbaar is. Het perceel is in dit geval echter ingeklemd tussen omliggende woningen en tuinen en ligt achter woningen aan de Alkmaarseweg. Het pand heeft hierom geen binding met de openbare ruimte. Het toestaan van de appartementen zou leiden tot stedenbouwkundige verfrommeling ter plaatse. Bovendien zal de gebruikswijziging volgens het college leiden tot een onwenselijke intensivering van het gebruik van het pand dat in het achtererfgebied van de omringende woningen ligt. Woningen worden namelijk permanent gebruikt en het bedrijf enkel overdag. Dit kan het woongenot van omwonenden aantasten.
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college hiermee afdoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan niet in overeenstemming is met het beleid, omdat het afbreuk doet aan de functionele en ruimtelijke samenhang binnen de woonwijk. Hoewel [appellante] op zichzelf terecht naar voren brengt dat er behoefte is aan extra woningen, is zij van oordeel dat het college het standpunt heeft mogen innemen dat "wonen achter wonen" op deze plek niet wenselijk is. Voor zover [appellante] op de zitting van de Afdeling heeft gewezen op de financiële gevolgen voor haar indien de weigering in stand blijft, heeft het college er terecht op gewezen dat bouwen zonder onherroepelijke vergunning in beginsel voor rekening en risico van de bouwer komt. Vast staat namelijk dat [appellante] de appartementen al enkele jaren geleden heeft gerealiseerd zonder over de daartoe benodigde vergunning te beschikken. Het college heeft aan de financiële belangen van [appellante] dan ook geen zwaarder gewicht hoeven toekennen ten opzichte van die van omwonenden en aan wat het ruimtelijk aanvaardbaar vindt. Dat ook de huidige bedrijfsbestemming kan leiden tot enige overlast voor omwonenden, zoals [appellante] betoogt, is op zichzelf goed denkbaar. Dat laat echter onverlet dat het college redelijkerwijs mag weigeren mee te werken aan een functiewijziging die het ter plaatse uit ruimtelijk oogpunt onwenselijk acht. Op de zitting heeft [appellante] nog betoogd dat het college het uitgangspunt niet "wonen achter wonen" niet consequent toepast. Voor zover [appellante] hiermee heeft bedoeld een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel geldt dat zij, ook desgevraagd, niet heeft onderbouwd dat sprake is van gelijke gevallen. Het college heeft dit op de zitting ook weersproken.
    4.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college heeft mogen weigeren om een vergunning te verlenen voor het bouwplan. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan een bespreking van de overige gronden van [appellante], waaronder de gronden die zien op parkeerdruk en brandveiligheid.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024
    672-1099