ECLI:NL:CBB:2024:500, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-07-2024, 21/944
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw, hoger beroep ongegrond, boete overschrijding gebruiksnormen dierlijke mest en fosfaat. De landbouwer voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de beginvoorraad meststoffen verkeerd heeft vastgesteld. Het College volgt dit standpunt niet. De minister heeft gerekend met door de landbouwer zelf aangeleverde gegevens. De landbouwer heeft daartegenover geen gegevens gesteld waaruit kan blijken dat de berekening onjuist is geweest. Het College is ook met de rechtbank eens dat geen aanleiding is voor matiging van de boete.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/944 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2024 op het hoger beroep van:
    
      
        
          [naam 1] , handelend onder de naam [naam 2] , te [plaats] (landbouwer)(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten) 
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 juli 2021, kenmerk SHE 20/2599, in het geding tussen
    
    
    
      de landbouwer 
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De landbouwer heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 juli 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:3211) (aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 29 maart 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van de landbouwer en de gemachtigde van de minister. Verder waren voor de minister aanwezig 
      
        [naam 3] en [naam 4] , toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De landbouwer exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] , [provincie] . 
      
    
    
      1.3
      Op 12 december 2018 hebben toezichthouders van de NVWA bij de landbouwer een bedrijfscontrole verricht op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2017. Zij hebben daarbij vastgesteld dat de landbouwer in 2017 de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en het formulier Aanvullende gegevens landbouwbedrijven meststoffen dieren 2017 (AGL 2017) niet naar waarheid heeft ingevuld. Zij hebben hun bevindingen vastgelegd in een rapport van bevindingen van 26 januari 2019 (rapport). 
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 30 januari 2020 heeft de minister de landbouwer op basis van dat rapport bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 61.955,-. De overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke mest en de fosfaatgebruiksnorm leidt volgens de minister tot een boete van € 64.155,-. Omdat de minister de redelijke beslistermijn heeft overschreden, heeft hij die boete gematigd met € 2.500,- tot € 61.655,-. Voor het niet naar waarheid invullen van de AGL 2017 heeft de minister een boete van € 300,- opgelegd.   
      
    
    
      1.5
      Met zijn besluit van 19 september 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister de bezwaren van de landbouwer tegen het besluit van 30 januari 2020 deels gegrond verklaard en de wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm opgelegde boete, na matiging met € 2.500,- wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn, verlaagd tot € 52.900,-. De minister heeft de boeteberekening aangepast, omdat hij in het eerdere besluit verkeerde stikstof- en fosfaatgehaltes had toegepast bij de berekening van de eindvoorraad dierlijke mest. 
      
      
        
          De aangevallen uitspraak
        
      
      
    
    
      2.1
      
        De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
        De rechtbank heeft de landbouwer gevolgd in het standpunt dat aan het bestreden besluit een zorgvuldigheidsgebrek kleeft. De minister heeft erkend dat de berekening in het bestreden besluit fouten bevat. Omdat de verkeerde berekening heeft geleid tot een lagere boete en dus in het voordeel van de landbouwer was, heeft de rechtbank dit gebrek gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht. 
      
      
    
    
      2.2
      De rechtbank heeft beoordeeld of de landbouwer het verbod van artikel 7 van de Msw om meststoffen op of in de bodem te brengen heeft overtreden. De landbouwer heeft een eigen berekening gemaakt van de beginvoorraad mest van 2017. Daarbij heeft hij de stikstof- en fosfaatgehaltes vastgesteld op basis van forfaitaire normen. De minister heeft die gehaltes in de boeteberekening bepaald aan de hand van de in 2016 van het bedrijf afgevoerde mest. De wijze van berekenen van de minister is conform de regelgeving. De rechtbank is het niet met de landbouwer eens dat hiervan in zijn geval afgeweken moest worden. Ook de beroepsgronden over de (door de landbouwer twee maal gecorrigeerde) tonnage mest van de eindvoorraad en over de onnauwkeurigheidsmarges slagen niet. Tot slot bestaat er volgens de rechtbank geen aanleiding tot matiging van de boete. De landbouwer heeft op de zitting van de rechtbank bevestigd dat hij geen beroepsgronden richt tegen de boete van € 300,- voor het onjuist invullen van de AGL 2017. Ook heeft hij de gronden over bovenwettelijke stikstofverliezen laten vallen.  
      
      
        
          Beoordeling van het geschil in hoger beroep   
        
      
      
    
    
      3.1
      Zoals ook de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen (zie de uitspraak van het College (grote kamer) van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343), blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de veehouder die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de veehouder de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de veehouder aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. 
      
    
    
      3.2
      Op de zitting is komen vast te staan dat in hoger beroep nog twee geschilpunten voorliggen: de juistheid van de vaststelling van de beginvoorraad meststoffen in 2017 en de vraag of de boete moet worden gematigd. Het College bespreekt deze geschilpunten hierna aan de hand van de door de landbouwer aangevoerde hogerberoepsgronden. 
      
      
        
          De vaststelling van de beginvoorraad meststoffen in 2017 
        
      
      
    
    
      4.1
      De landbouwer voert aan dat de minister de beginvoorraad dierlijke meststoffen voor het jaar 2017 onjuist heeft vastgesteld. De regelgeving bepaalt dat de stikstof- en fosfaatgehalten van mestvoorraden moeten worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. De minister heeft die gehalten in zijn berekening bepaald op basis van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in 2016 afgevoerde mest. De samenstelling van die mest wijkt in hoge mate af van die van de geproduceerde mest. De afvoer bedroeg ook minder dan tien procent van de voorraad dierlijke mest. Ook bestaat het bedrijf uit twee locaties en is de mest maar vanaf één locatie afgevoerd. In dit geval zijn forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten daarom representatiever en heeft de minister niet de best beschikbare gegevens gebruikt, aldus de landbouwer. Op de zitting heeft de landbouwer aanvullend betoogd dat, om een representatiever beeld te krijgen dat meer recht doet aan de werkelijke situatie, de beginvoorraad mest in 2017 hoger moet worden vastgesteld dan in de initiële opgave is gedaan. Die opgave is een schatting geweest, geen meting. De landbouwer heeft een aanzienlijke hoeveelheid mest in voorraad, waarvan een exacte volumebepaling onvoldoende nauwkeurig kan worden uitgevoerd. Volgens de landbouwer bestaat er daarom aanleiding om de hoeveelheid van de beginvoorraad dierlijke meststoffen in tonnen aan te passen. 
      
    
    
      4.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de beginvoorraad correct is vastgesteld. De minister heeft in zijn berekening de wetssystematiek gevolgd. Bij de hoeveelheid in tonnen van de beginvoorraad dierlijke mest heeft de minister gerekend met de door de landbouwer zelf opgegeven hoeveelheid. De minister gaat daarbij ervan uit dat de landbouwer de voorraad met een peilstok heeft opgemeten. Op de zitting in hoger beroep heeft de landbouwer voor het eerst aangevoerd dat de voorraad niet is opgemeten, maar geschat. De landbouwer is zelf verantwoordelijk voor het opgeven van de juiste informatie. Als sprake is van verschillende voorraden op verschillende locaties, ligt het ook op de weg van de landbouwer om verschillende voorraden op te geven. 
      
    
    
      4.3
      Het College is het eens met de rechtbank en de minister. Uit artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw volgt dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, wordt gerekend met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het desbetreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten (zie onder 8.3 van de uitspraak van het College van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724). Deze invulling van ‘best beschikbare gegevens’ is ook opgenomen in het door de minister gehanteerde Boetebeleid Meststoffenwet RVO. 
      
    
    
      4.4
      Omdat gegevens over de gehele voorraad niet beschikbaar waren, heeft de minister voor de bepaling van de begin- en de eindvoorraad in 2017 gerekend met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van bemonsterde afgevoerde mest in 2016 respectievelijk 2017. De boeteberekening van de minister is daarom conform de systematiek van de regelgeving tot stand gekomen. Dat geldt ook voor de hoeveelheden van de voorraden dierlijke meststoffen. De minister heeft gerekend met de gegevens die de landbouwer zelf heeft aangeleverd. 
      
    
    
      4.5
      De landbouwer heeft daartegenover geen gegevens gesteld die meebrengen dat de minister de beginvoorraad meststoffen in 2017 onjuist heeft vastgesteld. Zoals het College eerder heeft overwogen (onder 5.2 van de uitspraak van 23 juni 2023, ECLI:NL:CBB:2023:286) ligt het op de weg van een landbouwer om juiste opgaven te doen ten aanzien van de voorraden dierlijke meststoffen op zijn bedrijf. Indien de landbouwer van mening is dat de gedane opgave niet juist of onvolledig is gedaan, ligt het eveneens op zijn weg om de eerdere opgave te ontkrachten met gebruikmaking van betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs. De landbouwer legt aan zijn betoog dat de minister is uitgegaan van een onjuiste beginvoorraad dierlijke meststoffen slechts ten grondslag dat de door de minister gebruikte stikstof- en fosfaatgehalten en/of de geschatte beginvoorraad onlogisch zijn en geen recht doen aan de werkelijke situatie. Daarom heeft hij die waarden aangepast in een zelf opgestelde berekening. Dat is geen betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs. Het College ziet dan ook geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de minister bij de door hem gehanteerde berekening ten onrechte is uitgegaan van een onjuiste beginvoorraad dierlijke meststoffen.
      
    
    
      4.6
      Hieruit volgt dat de hogerberoepsgrond niet slaagt.
      
      
        
          Matiging van de boete
        
      
      
    
    
      5.1
      De landbouwer voert aan dat er aanleiding bestaat om de opgelegde boete te matigen. Daarbij heeft hij zich op de zitting beroepen op de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 juli 2022 (ECLI:NL:RBZWB:2022:3853, onder 3.15 en 3.16). De rechtbank oordeelde in die zaak dat de boete disproportioneel was, onder meer omdat de minister bij de berekening van het economisch voordeel als element van de boete is uitgegaan van de hoeveelheid stikstof die de landbouwer mocht gebruiken zonder derogatie, terwijl hij dat jaar beschikte over een derogatievergunning. Dat speelt hier ook: volgens de landbouwer is er, als gerekend zou zijn met de derogatienorm - die 230 kg stikstof per hectare toestaat in plaats van de reguliere 170 kg stikstof per hectare - maar een geringe overschrijding. Dat maakt de boete disproportioneel. Daarnaast verzoekt de landbouwer om matiging van de boete in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).  
      
    
    
      5.2
      Het College is het met de rechtbank en de minister eens dat er geen aanleiding bestaat voor matiging van de boete omdat deze disproportioneel zou zijn. De minister heeft de boete vastgesteld conform artikel 57 van de Msw. Het beroep van de landbouwer op de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 juli 2022 slaagt al daarom niet nu, anders dan in de zaak waarop deze uitspraak betrekking heeft, ook uitgaande van de derogatienorm van 230 kg stikstof per hectare geen sprake is van een geringe overschrijding. De minister hanteert als handhavingsbeleid dat in geval van overschrijding van één gebruiksnorm de op te leggen boete wordt gematigd bij een overschrijding tot 5 kg stikstof per hectare en bij een overschrijding van 5,01 kg tot 10 kg stikstof per hectare. De landbouwer heeft ook de verhoogde derogatienorm overtreden met 28 kg stikstof per hectare. Daarnaast heeft de minister gewezen op de volgende passage uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Msw (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 126):
      
      
        “[... ]” De hoogte van de boete is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete - wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn […] op forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetswijziging biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid om aan te tonen dat het daadwerkelijk genoten economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag. […]” 
      
      
      
        Met de vaststelling van de (gefixeerde) boetebedragen heeft de wetgever er daarom al rekening mee gehouden dat het economisch voordeel feitelijk (veel) lager kan zijn dan op grond van de op te leggen boete. 
      
      
    
    
      5.3
      Over het verzoek van de landbouwer om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 19 november 2019, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. In dit geval is deze termijn ten tijde van deze uitspraak met ruim acht maanden overschreden. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd met € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete (dan wel het voornemen daartoe), aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 24 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:454, onder 5.12). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% per half jaar, in dit geval dus 5%, met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn. 
      
    
    
      5.4
      Hieruit volgt dat ook deze hogerberoepsgrond niet slaagt.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        6 	Het hoger beroep is ongegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.   
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. A. Venekamp en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      23 juli 2024. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek		w.g. M. Pier