ECLI:NL:RBOBR:2024:3080, Rechtbank Oost-Brabant, 04-07-2024, 23/1342
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Boete meststoffenwet. De minister gaat met het boetebeleid de grenzen van een redelijke wetsuitleg van artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet te buiten.  Artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet biedt geen grondslag om geanalyseerde gehalten waarbij er alleen aanwijzingen zijn dat deze niet aannemelijk zijn buiten beschouwing te laten en te vervangen door in de ogen van de minister meer aannemelijke gehalten. Die werkwijze doet geen recht aan het evidente van de schijnconstructie zoals de wetgever heeft bedoeld.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 23/1342 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem door de minister opgelegde boete wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw). 
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 10 maart 2021 heeft de minister eiser een boete van € 29.230,- opgelegd. Met het bestreden besluit op bezwaar van 17 april 2023 heeft de minister de boete verlaagd naar € 24.583,15. De boete ziet op het kalenderjaar 2018.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 30 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en partijen bij brief van 5 december 2023 vragen gesteld. Bij brief van 7 februari 2024 heeft de minister de aan hem gestelde vragen beantwoord. Bij brief van 11 maart 2024 heeft eiser hierop gereageerd en de aan hem gestelde vraag beantwoord. Beide partijen hebben schriftelijk laten weten geen prijs te stellen op een nader onderzoek ter zitting. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.    
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1
      Eiser exploiteert een akker- en tuinbouwbedrijf. Daarnaast fokt en houdt hij vleesvarkens. 
      
    
    
      2.2.
      De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft onderzoek verricht naar de hoeveelheid meststoffen die eiser met zijn gebruiksruimte heeft gebruikt en het voldoen aan de mestverwerkingsplicht door eiser in het kalenderjaar 2018. 
      
    
    
      2.3.
      Naar aanleiding van het door de RVO verrichte onderzoek heeft de minister bij besluit van 10 maart 2021 aan eiser een boete opgelegd ter hoogte van € 29.230,-, omdat hij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 2.812 kilogram, de stikstofgebruiksnorm met 2.353 kilogram en de fosfaatgebruiksnorm met 518 kilogram heeft overschreden. De minister heeft de hieruit voorvloeiende boete van € 30.768,50 gematigd met 5% wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn. 
      
    
    
      2.4.
      Bij het bestreden besluit op bezwaar heeft de minister gewijzigde berekeningen gemaakt na toepassing van de (hogere) gemiddelde rendementen uit het WUR-rapport 1234 van 78% voor fosfaat en 31% voor stikstof. Het boetebedrag in verband met de overschrijding van de gebruiksnormen is hiermee verlaagd naar € 25.877,- en na matiging met 5% in verband met het overschrijden van de redelijke beslistermijn verder verlaagd naar € 24.583,15. Bij het bestreden besluit is eiser ook in aanmerking gebracht voor een proceskostenvergoeding ter hoogte van € 1.194,-.	
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. Tussen partijen zijn twee onderwerpen in geschil. Eiser is het niet eens met de toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Msw waarbij de minister is uitgegaan van vervangende waarden van de gehalten in de koek (hierna: dikke fractie) na mestscheiding. Eiser vindt dat niet van vervangende waarden, maar van de geanalyseerde en door hem gerapporteerde waarden moet worden uitgegaan. Daarnaast is eiser het niet eens met de berekening door de minister van de toename van het volume van de bezinklaag. 
    
    
    
      3.1.
      In zijn brief van 11 maart 2024 stelt eiser dat indien hij op beide onderwerpen in het gelijk zou worden gesteld, er sprake is van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest met 1.798 kilogram en de stikstofgebruiksnorm met 1.542 kilogram. De fosfaatgebruiksnorm zou dan volgens eiser niet zijn overschreden. De overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest en de stikstofgebruiksnorm zou dan volgens eiser neerkomen op een boete van € 17.982,72. Tussen partijen is dus niet in geschil dat in ieder geval sprake is van een overschrijding van een (deel) van de gebruiksnormen en dus van een overtreding. De vraag is daarom in welke mate eiser de gebruiksnormen heeft overschreden.
      
      
        
          Vervangende waarden
        
      
      
    
    
      3.2.
      De minister stelt zich op het standpunt dat hij op grond van de fraus legisbepaling uit artikel 3, eerste lid, van de Msw geen rekening hoeft te houden met de analyseresultaten in de afgevoerde dikke fractie na mestscheiding. Volgens de minister zijn de gehalten niet aannemelijk en dient van vervangende (berekende) waarden te worden uitgegaan. Hierover oordeelt de rechtbank als volgt.
      
    
    
      3.3.
      Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3 van de Msw blijkt dat in het eerste lid een zogeheten fraus legis-bepaling is opgenomen. Deze bepaling dient om evidente schijnconstructies ter ontduiking van de wet tegen te kunnen gaan (Kamerstukken II 1995/96, 24 782, nr. 3, p. 45). Gelet op de bewoordingen van artikel 3, eerste lid, van de Msw en de hiervoor geschetste bedoelingen van de wetgever, moet toepassing van dat artikellid allereerst leiden tot een vaststelling welke handelingen de schijnconstructie maken. Vervolgens moet, als die schijnconstructie wordt weggedacht, worden vastgesteld wat de werkelijke situatie is. Tot slot moet de meststoffenregelgeving op die werkelijkheid wordt toegepast. 
      
    
    
      3.4.
      Op grond van het door de minister ten aanzien van dikke fractie na mestscheiding gehanteerde Boetebeleid Meststoffenwet RVO (versie 2023, paragraaf 5.1.5.2.) kunnen zowel onmogelijke geanalyseerde waarden als niet aannemelijke geanalyseerde waarden van vrachten met toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Msw buiten beschouwing worden gelaten. Daarbij wordt dan voor de niet aannemelijke waarden uitgegaan van vervangende waarden en in geval van onmogelijke waarden worden de vrachten geheel buiten beschouwing gelaten. De minister verwijt eiser niet dat sprake is van onmogelijke geanalyseerde waarden, maar hij vindt de geanalyseerde waarden niet aannemelijk. De minister heeft dit aan de hand van een uitgebreide berekening uiteengezet. Ten aanzien van deze berekening hebben partijen een gedetailleerd debat gevoerd over onder meer de door de minister toegepaste scheidingsrendementen. 
      
    
    
      3.5.
      De rechtbank is van oordeel dat de minister met zijn boetebeleid de grenzen van een redelijke wetsuitleg van artikel 3, eerste lid, van de Msw te buiten gaat door ook geanalyseerde waarden die wel mogelijk, maar niet aannemelijk zijn, buiten beschouwing te laten zonder dat sprake is van bijkomende feitelijke aanwijzingen waaruit bijvoorbeeld volgt dat het monster is gemanipuleerd. De rechtbank merkt op dat het door de minister gehanteerde boetebeleid drie situaties schaart onder de toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Msw. Wanneer de geanalyseerde waarden van de dikke fractie onmogelijk zijn of wanneer (paragraaf 5.1.5.3. onder de kop ‘misleiding’) er zeer sterke aanwijzingen bestaan dat de verkregen waarden enkel door manipulatie van het monster verkregen kunnen zijn, worden de vrachten geheel buiten beschouwing gelaten. Wanneer er aanwijzingen zijn dat het gerapporteerde fosfaat- en/of stikstofgehalte niet aannemelijk is, wordt voor de desbetreffende vracht een vervangende waarde berekend. 
      
    
    
      3.6.
      De fraus legis-bepaling dient om evidente schijnconstructies tegen te gaan. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat zonder al te diepgravend onderzoek al duidelijk is dat sprake is van ontduiking van de wet. De bepaling biedt daarom geen grondslag om gerapporteerde gehalten waarbij er alleen aanwijzingen zijn dat deze niet aannemelijk zijn buiten beschouwing te laten en te vervangen door in de ogen van de minister meer aannemelijke gehalten. Die werkwijze doet geen recht aan het evidente van de schijnconstructie, zoals de wetgever heeft bedoeld. Dit betekent dat de minister de geanalyseerde waarden ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten met toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Msw en is uitgegaan van vervangende waarden. De beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Gehalten bezinklaag
        
      
      
    
    
      3.7.
      Eiser heeft in de loop van de procedure erkend dat de door hem gerapporteerde gehalten van de bezinklaag niet juist zijn. Indien eiser namelijk in zijn opgave zou worden gevolgd, zou de bezinklaag in 2018 gekrompen zou zijn ten opzichte van 2017. Dat is feitelijk niet mogelijk. Uitgaande van de onjuistheid van eisers opgave, heeft de minister een eigen berekening gemaakt waarbij ten gunste van eiser is gerekend met een aangroei van 2 centimeter en een factor 2 op de gehalten van de aangroei. Dit heeft ertoe geleid dat de minister 580 kilogram fosfaat en 441 kilogram stikstof aan de eindvoorraad heeft toegevoegd. 
      
    
    
      3.8.
      In beroep betwist eiser het uitgangspunt van de minister dat 1 m3 bezinklaag een gewicht heeft van 1 ton. Het soortelijk gewicht van de bezinklaag is volgens eiser niet gelijk aan dat van water, maar veel groter. Hij heeft daarom gerekend met een soortelijk gewicht van 1.750 tot 2000 kilogram per m3. Dat betekent een bezinklaag van 21.76 m3 met een gewicht van 43,52 ton. Volgens eiser kent de eindvoorraad een toename van 440 kilogram stikstof en 579 kilogram fosfaat. 
      
    
    
      3.9.
      De rechtbank stelt vast dat het soortelijk gewicht van de bezinklaag partijen verdeeld houdt. Eiser betwist niet dat een exacte bepaling van het mineralengehalte in de bezinklaag niet mogelijk is door de variatie in gehalten en dikte van de bezinklagen en hij betwist evenmin dat de minister in het bestreden besluit is uitgegaan van ruime nauwkeurigheidsmarges. De minister gaat namelijk al ten gunste van eiser uit van een hogere jaarlijkse aangroei en een hoger mineralengehalte dan volgt uit het WUR-praktijkrapport 21. De rechtbank volgt de minister daarom in diens redenering dat -uitgaande van de al toegepaste ruime marges - niet ook nog van een ander soortelijk gewicht hoeft te worden uitgegaan. Het betreft hier immers al een berekening die een benadering van de werkelijkheid is en geen exacte weergave. Daarbij komt dat eiser ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat de berekening op het punt van het soortelijk gewicht aanwijsbaar onjuist is. Het enkel stellen dat algemeen bekend is dat de bezinklaag een hoger soortelijk gewicht zal hebben als dat van water is daarvoor onvoldoende. Eiser had dan op zijn minst objectieve en verifieerbare bewijsstukken moeten overleggen waaruit blijkt dat de bezinklaag in de opslagen van zijn bedrijf in 2018 inderdaad een hoger soortelijk gewicht kende. Dat heeft hij niet gedaan. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
        
          Gevolgen voor het boetebesluit
        
      
      
    
    
      3.10.
      
        De rechtbank heeft de minister na schorsing van het onderzoek ter zitting gevraagd een berekening te maken van de hoogte van de boete in het geval dat niet van de vervangende waarde, maar van de geanalyseerde gehalten moet worden uitgegaan. In de brief van 7 februari 2024 heeft de minister deze berekening in bijlage B gemaakt. Deze nieuwe berekening heeft eiser als zodanig niet betwist. Het boetebedrag bedraagt dan 
        € 21.371,- voor matiging. Met inachtneming van de matiging van 5% die de minister blijkens het primaire besluit en het bestreden besluit in verband met de overschrijding van de beslistermijn in acht neemt, resulteert dit in een boete van € 20.302,45. 
      
      
    
    
      3.11.
      Dat de toepassing van een matiging van 5% abusievelijk was, zoals de minister in het verweerschrift uiteen heeft gezet, volgt de rechtbank niet. De minister hanteert het gepubliceerde Boetebeleid dat ingeval tussen de dagtekening van het voornemen tot boeteoplegging en het besluit tot boeteoplegging meer dan 26 weken zijn verstreken, de boete in beginsel uit coulance met 10% (met een maximum van € 2.500) wordt gematigd. In deze zaak zijn tussen het voornemen tot boeteoplegging (3 november 2020) en het besluit tot boeteoplegging (10 maart 2021) geen 26 weken verstreken, maar slechts 18 weken. Het is dus juist dat de minister de boete niet heeft gematigd met 10%. De stelling van de minister dat hij de boete abusievelijk met 5% heeft gematigd, is naar het oordeel van de rechtbank echter niet juist. In het boetebesluit staat nadrukkelijk dat de boete met 5% wordt gematigd als tussen het voornemen en de boete meer dan 13 weken, maar minder dan 26 weken zijn verstreken. Die situatie doet zich voor. Er is namelijk sprake van een tijdsverloop van 18 weken. De rechtbank wijst ook op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 4 februari 2020 waarin de minister zijn beleid heeft toegelicht en waarin de matiging van 5%, zoals die in deze zaak is toegepast, ook wordt genoemd. Het is dus kennelijk de vaste praktijk van de minister om bij overschrijdingen tussen de 13 en 26 weken een matiging van 5% toe te passen.
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      3.12.
      Eiser voert aan dat de redelijke termijn is overschreden. 	In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan 24 maanden in beslag heeft genomen. Of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, zoals de ingewikkeldheid van de zaak, de manier waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld en de processuele houding van eiseres gedurende de procesgang.
      
    
    
      3.13.
      Voor procedures als deze geldt dat de bestuurlijke fase zes maanden mag duren. De rechterlijke fase mag 18 maanden in beslag nemen. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. In dit geval is dat op 3 november 2020 toen aan eiser het voornemen tot het opleggen van een boete kenbaar is gemaakt. De redelijke termijn van twee jaar is dus verstreken op 3 november 2022. Dit brengt mee dat de redelijke termijn op het moment van het doen van deze uitspraak met iets meer dan één jaar en acht maanden is overschreden.
      
    
    
      3.14.
      Volgens vaste rechtspraak van het CBb is een al toegepaste matiging van de boete vanwege het tijdsverloop tussen het boeterapport en het primaire besluit van invloed op de vraag of, en zo ja, in hoeverre een verdergaande matiging op grond van de overschrijding van de redelijke termijn dient plaats te vinden. De minister heeft de boete in het primaire besluit al met 5% gematigd. 
      
    
    
      3.15.
      Indien de overschrijding van de redelijke termijn minder dan 6 maanden bedraagt, dan is er voor een verdergaande matiging in beginsel geen plaats. Bij overschrijding van meer dan een half jaar, zal in die omstandigheden een verdergaande matiging per half jaar worden toegepast van 5%. In dit geval is de redelijke termijn met meer dan één jaar en acht maanden overschreden. Dit betekent dat er grond bestaat voor verdere matiging van de boete met anderhalf jaar (één jaar en acht maanden minus de 6 maanden waarmee al rekening is gehouden, afgerond op anderhalf jaar).
      
    
    
      3.16.
      Volgens vaste rechtspraak van het CBb wordt de boete bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken in beginsel gematigd met 5% per half jaar (naar boven afgerond en met een maximum van € 2.500,-), in dit geval driemaal een half jaar. De rechtbank ziet geen aanleiding om af te wijken van dit uitgangpunt. Om die reden verlaagt de rechtbank de boete naar € 17.802,45 (€ 20.302,45 minus (gemaximeerd) € 2.500,-).
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en zal, met toepassing van artikel 8:72a van de Awb, zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de boete vast te stellen op € 17.802,45. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het gedeeltelijk vernietigde besluit.
    
    
    
      4.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen zitting, met een waarde per punt € 875,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 17 april 2023 voor wat betreft de hoogte van de boete;
      
      
        stelt de boete vast op € 17.802,45;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
      
      
        bepaalt dat de minister het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L Wijnen, voorzitter, mr. H.M.H. de Koning en
      mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Het rapport Technische bovengrenzen van P2O5 gehalte dikke fractie na scheiding drijfmest met decanteercentrifuge van Wageningen University & Research.
  
  
     Het rapport ‘Bezinklagen en bemonstering van varkensmest’ van M. Timmerman en M.A.H.H. Smolders.
  
  
     In het verweerschrift staat per abuis 10 maart 2020. 
  
  
     ECLI:NL:CBB:2020:60.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2016:454. 
  
  
     ECLI:NL:CBB:2017:32.