ECLI:NL:RBROT:2022:430, Rechtbank Rotterdam, 12-01-2022, ROT 20/5068
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete i.v.m. condensvorming
        Condensvorming werd niet voorkomen waardoor het risico zich kon voordoen dat condens op vlees kan druppelen waardoor vlees verontreinigd kan raken.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 20/5068
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2022 in de zaak tussen
    
    
      [naam eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 december 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 5.000,- omdat zij volgens verweerder bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften heeft overtreden.
    
    
    
      Bij besluit van 25 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens is namens verweerder verschenen [persoon A] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. In het rapport van bevindingen van 21 juni 2019 heeft een toezichthouder van de NVWA gerapporteerd dat hij zich op 9 april 2019 omstreeks 11:30 uur naar aanleiding van een HACCP-audit bevond op de (afdeling) uitbeenderij van eiseres bij de ingang naar de koeling waar varkensdelen worden gekoeld die bestemd zijn voor humane consumptie. Op het plafond bij de ingang van de koeling zag de toezichthouder condens hangen boven de positie waar de varkensdelen inkomen. De condens hing boven het naakte vlees. Door de locatie van de aanwezige condens was er volgens de toezichthouder een groot risico op contaminatie van het vlees door vallend condens. De toezichthouder zag dat de condens niet werd verwijderd en heeft opdracht aan het bedrijf gegeven om de condens te verwijderen. De toezichthouder zag dat de vorming van condens niet werd voorkomen.
    
    2. Op basis van het rapport van bevindingen heeft verweerder bij het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd van in totaal € 5.000,- voor het volgende beboetbare feit: de vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen. Dit is volgens verweerder een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten alsmede artikel 4, tweede lid, in samenhang met Bijlage II, Hoofdstuk I, punt 2b, van Verordening (EG) nr. 852/2004. De boete die is opgelegd is een verhoogde boete in verband met recidive.
    
    
      2.1.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. 
      
      
        3.	Eiseres heeft aangevoerd dat de elementaire beginselen uit de opsporings- en vervolgingspraktijk onvoldoende zijn gewaarborgd, omdat het rapport van bevindingen pas op 21 juni 2019 is opgemaakt, terwijl de overtreding op 9 april 2019 is geconstateerd. Bovendien wordt het rapport van bevindingen slechts door één foto ondersteund, aldus eiseres.
      
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank stelt voorop dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Verder geldt het uitgangspunt dat een bestuursorgaan bij de vaststelling van een overtreding in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in de uitspraak van 11 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:477) heeft overwogen, wordt een toezichthouder geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden en kan daarom aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. In die zaak achtte het CBb ook van belang dat het rapport was opgesteld door opgeleide toezichthouders, van wie niet is gebleken dat deze een belang hebben bij het onjuist vermelden van hetgeen zij hebben waargenomen.
      
    
    
      3.2.
      Hetgeen eiseres heeft aangevoerd geeft geen reden voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder zoals beschreven in het rapport van bevindingen. De termijn tussen het constateren van de overtreding (9 april 2019) en het opmaken van het rapport van bevindingen (21 juni 2019) acht de rechtbank niet onredelijk lang. Bovendien bevat het rapport geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de bevindingen van de toezichthouder door het tijdsverloop niet betrouwbaar zijn. In het op ambtseed opgestelde rapport van bevindingen heeft de toezichthouder duidelijk beschreven dat er op het plafond bij de ingang van de koeling condens was te zien boven de positie waar varkensdelen de koeling inkomen. De stelling van eiseres dat het rapport van bevindingen slechts door één foto wordt ondersteund, leidt niet tot een ander oordeel. Uit de uitspraak van het CBb van 30 september 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BO4072) volgt dat het ontbreken van foto’s bij een boeterapport niet met zich brengt dat getwijfeld moet worden aan de juistheid ervan. Dat het rapport van bevindingen voorzien is van een foto die volgens eiseres onduidelijk is, kan daarom op zich geen afbreuk doen aan het rapport van bevindingen.
      
      
        4.	Eiseres heeft aangevoerd dat in het rapport van bevindingen geen enkel verband is geduid tussen de constructiewijze van het gebouw en de condensvorming. Verweerder heeft daarnaast niet onderzocht waarom de beweerdelijke condens niet is verwijderd. Volgens eiseres is niet uitgesloten dat het om poets- of proceswater (desinfectiewater) ging.
      
      
    
    
      4.1.
      Op grond van Bijlage II, Hoofdstuk I, punt 2b, van Verordening (EG) nr. 852/2004 moet de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen zodanig zijn dat de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen. Dat er volgens eiseres geen enkel verband is geduid tussen de constructiewijze van het gebouw en de condensvorming doet er niet aan af dat de toezichthouder condens heeft waargenomen op het plafond bij de ingang van de koeling boven de positie waar varkensdelen de koeling inkomen en dat de condens boven het naakte vlees hing. De vorming van condens werd niet voorkomen waardoor het risico zich kon voordoen dat dit vuile water op het naakte vlees zou druppelen. De stelling van eiseres dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht waarom de condens niet is verwijderd, leidt niet tot een ander oordeel. Eiseres heeft naar voren gebracht dat de medewerkers die ervoor moeten zorgen dat condens door het regelmatig moppen wordt voorkomen, betrokken waren bij de audit en daarom de condens niet hebben kunnen voorkomen. Dit kan eiseres niet baten, omdat de audit op voorhand door verweerder was aangekondigd, zodat eiseres daarop had kunnen anticiperen door het treffen van passende maatregelen. Dat heeft zij nagelaten. De stelling van eiseres dat het niet is uitgesloten dat de condens bestaat uit poets- of proceswater (desinfectiewater) kan haar evenmin baten, omdat uit Bijlage II, Hoofdstuk I, punt 2b, van Verordening (EG) nr. 852/2004 volgt dat de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken moet worden voorkomen. Uit de relevante bepalingen van Verordening (EG) nr. 852/2004 volgt dat de algemene en specifieke hygiënevoorschriften in hoofdzaak ten doel hebben een hoog niveau van consumentenbescherming op het gebied van de voedselveiligheid te garanderen. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat ook wanneer de condens poets- of proceswater zou betreffen het levensmiddel tegen elke vorm van verontreiniging moet worden beschermd door ook die condens te voorkomen.
      
      
        5.	Eiseres heeft voorts aangevoerd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met de zorgvuldigheid en goede procesorde omdat het rapport van bevindingen op 21 juni 2019 is opgemaakt en pas op 4 oktober 2019 met het voornemen ter kennis van eiseres is gebracht. 
      
      
    
    
      5.1.
      In artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist over het opleggen van een bestuurlijke boete wanneer van een overtreding een rapport is opgemaakt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 150) volgt dat een overschrijding van deze termijn geen gevolgen heeft voor de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen, maar dat de rechter de overschrijding van de beslistermijn wel kan verdisconteren in de hoogte van de bestuurlijke boete. In het feit dat er tussen het opstellen van het rapport van bevindingen en het voornemen veertien weken zijn verstreken, ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding om de boete te matigen. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder [persoon B] van de directie productie van de bevindingen op de hoogte heeft gesteld en een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Bovendien is er van de audit die op 9 april 2019 heeft plaatsgevonden een verslag gemaakt. Dit verslag is van 29 april 2019 en is op de zitting overgelegd. Dat is een ander deel van het verslag dat eiseres zelf heeft overgelegd bij haar zienswijze van 17 oktober 2019.  In dat verslag is bij “uitbeenruimte” vermeld: “Veel waterdruppels aan het hangbaansysteem i.v.m. vermelde storing”. Gezien het voorgaande kon eiseres bij de audit en naar aanleiding van het auditverslag weten wat er was geconstateerd en dat er mogelijk een bestuurlijke boete zou worden opgelegd. 
      
      
        6.	Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat de hoogte van de boete disproportioneel is. In het geval van contaminatie van het vlees zou eenzelfde boete worden opgelegd. In dit geval heeft het te beschermen risico zich niet voorgedaan en niet kan worden aangetoond dat contaminatie alsnog zou hebben plaatsgevonden. Volgens eiseres houdt verweerder feitelijk geen rekening met factoren die tot matiging van de boete kunnen leiden.
      
      
    
    
      6.1.
      De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het EVRM brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 3 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:355) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
      
    
    
      6.2.
      Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en artikel 1.2 en de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren geldt bij een overtreding als hier aan de orde een boetebedrag van € 2.500,-. De rechtbank acht deze boete in het algemeen evenredig. Het met de overtreden voorschriften gediende doel - de bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat de boete in haar geval niet evenredig is. Eiseres is hierin niet geslaagd. Dat er volgens eiseres geen contaminatie van het vlees heeft plaatsgevonden, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals verweerder heeft toegelicht kan verontreinigd vlees leiden tot besmetting met bacteriën en dat levert een ernstig gevaar op voor de volksgezondheid. De betreffende voorschriften uit Verordening (EG) nr. 852/2004 hebben tot doel dat te voorkomen. Overtreding van de betreffende hygiëneverplichting wordt daarom gezien als een ernstige overtreding. Er kan in dit geval niet worden geconstateerd dat de risico’s van de overtreding voor de volksgezondheid zeer gering zijn of ontbreken. Voorts is in het kader van de evenredigheid van de boete ook van belang dat aan eiseres reeds eerder op 2 maart 2018 een bestuurlijke boete vanwege condensvorming is opgelegd.
      
    
    
      6.3.
      Gelet op het voorgaande is de boete evenredig en heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen.
      
      7. Het beroep is ongegrond.
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. S.L. Mehlbaum, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 januari 2022.
    
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd te tekenen				
      
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.