ECLI:NL:RVS:2024:944, Raad van State, 06-03-2024, 202204885/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2019 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een waarschuwing preventieve stillegging (hierna: de waarschuwing) gegeven. De minister heeft naar aanleiding van een inspectie op 10 oktober 2018 op een bouwlocatie aan de [locatie] in [plaats] aan [appellante] een waarschuwing gegeven wegens een herhaalde overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. [appellante] voerde hier saneringswerkzaamheden uit waarbij asbesthoudende golfplaten van de daken werden verwijderd. De eerdere overtreding van die bepaling vond plaats op 16 november 2015. De boete voor de eerdere overtreding is gematigd met 75% en staat in rechte vast. Tegen de boete voor de overtreding van 10 oktober 2018 heeft [appellante] tevergeefs bezwaar gemaakt en beroep ingesteld. [appellante] betoogt dat uit artikel 4 van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten (hierna: de Beleidsregel) volgt dat de waarschuwing ten onrechte is gegeven, omdat de boete voor de overtreding van 10 oktober 2018 gematigd moet worden.

202204885/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], handelend onder de naam [naam bedrijf], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 juni 2022 in zaak nr. 20/3222 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (nu de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, hierna: de minister).
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 17 december 2019 heeft de minister aan [appellante] een waarschuwing preventieve stillegging (hierna: de waarschuwing) gegeven.
    Bij besluit van 1 mei 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. T. Segers, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.D. Brouwers, S. de Haan en G.H. Heijnen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Beoordelingskader
    1.       Het in hoger beroep relevante beoordelingskader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       De minister heeft naar aanleiding van een inspectie op 10 oktober 2018 op een bouwlocatie aan de [locatie] in [plaats] aan [appellante] een waarschuwing gegeven wegens een herhaalde overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). [appellante] voerde hier saneringswerkzaamheden uit waarbij asbesthoudende golfplaten van de daken werden verwijderd. De eerdere overtreding van die bepaling vond plaats op 16 november 2015. De boete voor de eerdere overtreding is gematigd met 75% en staat in rechte vast. Tegen de boete voor de overtreding van 10 oktober 2018 heeft [appellante] tevergeefs bezwaar gemaakt en beroep ingesteld. Bij uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:864, heeft de Afdeling onder meer geoordeeld dat voor de overtreding van 10 oktober 2018 terecht een boete is opgelegd.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       Naar aanleiding van het door [appellante] tegen het besluit van 1 mei 2020 ingestelde beroep heeft de rechtbank overwogen dat de omstandigheden die tot matiging van de boete voor de overtreding van 16 november 2015 hebben geleid, een rol kunnen spelen bij de beoordeling van het besluit van 17 december 2019. Volgens de rechtbank kon de minister hier evenwel de waarschuwing geven, omdat de boete voor de overtreding van 10 oktober 2018 niet is gematigd. Hieruit blijkt dat [appellante] onvoldoende inspanningen heeft verricht om een herhaalde overtreding te voorkomen. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat [appellante] weliswaar maatregelen heeft getroffen sinds de overtreding van 16 november 2015, maar dat desondanks weer een overtreding is geconstateerd. De minister mocht de waarschuwing geven, omdat het beroep tegen de boete voor de overtreding van 10 oktober 2018 ongegrond is verklaard, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat uit artikel 4 van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten (hierna: de Beleidsregel) volgt dat de waarschuwing ten onrechte is gegeven, omdat de boete voor de overtreding van 10 oktober 2018 gematigd moet worden. Verder betoogt [appellante] dat van belang is dat de overtreding van 16 november 2015 betrekking had op de draagplicht van valbeveiligingsmiddelen en daarmee verschilt van de overtreding van 10 oktober 2018, waar het type valbeveiliging het punt van geschil was. Dat beide overtredingen onder artikel 3.16 van het Arbobesluit vallen, maakt volgens [appellante] niet uit. Ook moeten de omstandigheden die tot de matiging van de boete voor de overtreding van 16 november 2015 hebben geleid, worden meegewogen. Dit geldt ook voor de inspanningen die sinds 16 november 2015 zijn verricht om een herhaalde overtreding te voorkomen.
    [appellante] voert verder aan dat de minister de evenredigheid en de beoordelingscriteria uit de Beleidsregel bij het besluit had moeten betrekken. Daarbij is van belang dat zij sinds de overtreding in 2018 wel de voorgeschreven positioneringslijnen gebruikt. Tot slot betoogt [appellante] dat inmiddels te veel tijd sinds de waarschuwing is verstreken en deze daarom niet in stand kan blijven. De overtreding is geconstateerd op 10 oktober 2018, wat betekent dat na meer dan vijf jaar nog een bevel tot stilleging bij een nieuwe overtreding zou kunnen worden gegeven.
    Beoordeling
    4.1.    De minister was op grond van de artikelen 28a en 9.10a van de Arbeidsomstandighedenwet bevoegd de waarschuwing te geven. Zowel de overtreding van 16 november 2015 als de overtreding van 10 oktober 2018 is een overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Er is daarom sprake van een herhaalde overtreding. Anders dan [appellante] aanvoert, zijn de omstandigheden van beide overtredingen ook vergelijkbaar. Zo zijn werknemers in beide gevallen op het dak gestapt en is geen of verkeerd gebruik gemaakt van valbeveiligingsmiddelen.
    4.2.    Uit artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel volgt dat de minister, bij gebruik van zijn bevoegdheid een waarschuwing te geven, rekening houdt met de omstandigheden en de aard van de overtreding. De minister heeft in het besluit van 1 mei 2020 de omstandigheden waaronder de beide boetes zijn opgelegd, meegewogen. De minister heeft terecht opgemerkt dat bij de overtreding van 16 november 2015 is geconstateerd dat [appellante] onvoldoende toezicht hield en daarom verwijtbaar heeft gehandeld. Ook bij de overtreding van 10 oktober 2018 is geen adequaat toezicht gehouden. Hieruit kon de minister opmaken dat [appellante] onvoldoende inspanningen of maatregelen heeft verricht om een herhaalde overtreding te voorkomen. Uit artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel volgt dat de minister bij het toepassen van zijn bevoegdheid kan meewegen of een boete door de toezichthouder is gematigd. De Afdeling heeft in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:864, geoordeeld dat wat betreft de overtreding van 10 oktober 2018 niet is voldaan aan de matigingsgronden van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving. Het betoog van [appellante] hierover behoeft daarom geen bespreking. De minister heeft in de besluiten van 17 december 2019 en 1 mei 2020 de evenredigheid van de waarschuwing, gezien de feiten en omstandigheden, voldoende afgewogen. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat bij de herhaalde overtreding opnieuw geen adequaat toezicht is gehouden. De minister heeft dit van meer belang kunnen achten dan het feit dat de boete van 16 november 2015 door andere omstandigheden is gematigd. Ook de stelling van [appellante] dat zij sinds de overtreding van 10 oktober 2018 de juiste positioneringslijnen gebruikt en dat geen verdere overtreding heeft plaatsgevonden, baat haar niet. Het is een normale gang van zaken dat de overtreder een illegale situatie ongedaan maakt en de arbeidsomstandighedenwetgeving naleeft. [appellante] kan een toekomstige stillegging van werkzaamheden voorkomen door de positioneringslijnen te blijven gebruiken en geen verdere overtreding te begaan. Verder heeft de minister in het besluit van 17 december 2019 bovendien opgemerkt dat hij pas bij een volgende overtreding zal afwegen of hij een besluit tot preventieve stillegging zal nemen. Sinds 10 oktober 2018 heeft geen soortgelijke overtreding plaatsgevonden en is er dus geen besluit tot preventieve stilleging genomen. Bovendien staat in het besluit van 17 december 2019 dat de waarschuwing vijf jaar nadat deze is gegeven vervalt. Anders dan [appellante] betoogt, volgt hieruit dat niet vanaf het moment van de overtreding van 10 oktober 2018, maar vanaf het moment van de waarschuwing een termijn van vijf jaar gaat lopen waarin een besluit tot preventieve stillegging kan worden genomen. Deze termijn is nog niet verstreken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister kon besluiten de waarschuwing te geven. Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
    452-1013
     
    BIJLAGE
     
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 9.10a
    1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
    (..)
    4. Indien de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven, kan worden afgezien van een waarschuwing als bedoeld in het eerste en tweede lid en kan worden afgezien van een bevel als bedoeld in het eerste en tweede lid.
    Artikel 28a
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. De artikelen 24, tweede lid, en 27, vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
    (...)
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 3.16
    1. Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
    (…)
    Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten
    Artikel 4
    1. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden wordt onder meer rekening gehouden met het type overtreding en de omvang van de overtreding.
    2. (..)
    3. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten kan rekening worden gehouden met het feit dat de toezichthouder de opgelegde boete heeft gematigd.
    4. (..)