ECLI:NL:RVS:2024:1395, Raad van State, 03-04-2024, 202303998/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Groningen het verzoek om handhaving van [appellant sub 1] afgewezen. Bij besluit van 7 maart 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Groningen het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellant sub 1] woont op het perceel [locatie] in Groningen. [partij] woont op het perceel [locatie 2] in Groningen. [appellant sub 1] voert aan dat zij hinder ondervindt van de activiteiten die door [partij] worden verricht op het perceel in het kader van zijn bedrijf in zonwering, raamdecoratie en rolluiken. [appellant sub 1] heeft daarom op 19 augustus 2021 een verzoek om handhaving ingediend bij het college. Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen, omdat het van mening is dat er geen sprake is van strijd met het voor het perceel geldende bestemmingsplan "Beijum". Hoewel er een bedrijf is gevestigd op het perceel, is de ruimtelijke uitstraling niet zodanig dat dit niet passend is binnen de aan het perceel toegekende bestemming "Wonen". Daarnaast zijn er tijdens verschillende inspectiemomenten op het perceel geen activiteiten geconstateerd, waarop in beginsel zou moeten worden gehandhaafd.

202303998/1/R3.
    Datum uitspraak: 3 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Groningen,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 16 mei 2023 in zaak nr. 22/1365 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 oktober 2021 heeft het college het verzoek om handhaving van [appellant sub 1] afgewezen.
    Bij besluit van 7 maart 2022 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het gaat om het met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 1] heeft haar zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 11 maart 2024, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. H. Martens, rechtsbijstandverlener te Assen, en het college, vertegenwoordigd door mr. I. Simonides, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 19 augustus 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant sub 1] woont op het perceel [locatie] in Groningen. [partij] woont op het perceel [locatie 2] in Groningen (hierna: het perceel). [appellant sub 1] voert aan dat zij hinder ondervindt van de activiteiten die door [partij] worden verricht op het perceel in het kader van zijn bedrijf in zonwering, raamdecoratie en rolluiken. [appellant sub 1] heeft daarom op 19 augustus 2021 een verzoek om handhaving ingediend bij het college.
    3.       Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen, omdat het van mening is dat er geen sprake is van strijd met het voor het perceel geldende bestemmingsplan "Beijum" (hierna: het bestemmingsplan). Hoewel er een bedrijf is gevestigd op het perceel, is de ruimtelijke uitstraling niet zodanig dat dit niet passend is binnen de aan het perceel toegekende bestemming "Wonen". Daarnaast zijn er tijdens verschillende inspectiemomenten op het perceel geen activiteiten geconstateerd, waarop in beginsel zou moeten worden gehandhaafd. In het besluit op bezwaar heeft het college het besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving gehandhaafd.
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college voldoende onderzoek heeft verricht naar het gebruik van het perceel. De rechtbank is echter wel van oordeel dat het college ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat geen sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Om deze reden heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van de uitspraak. Op de zitting is gebleken dat geen nieuw besluit op bezwaar is genomen door het college.
    5.       [appellant sub 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college voldoende onderzoek heeft verricht naar het gebruik van het perceel. De Afdeling zal dit hoger beroep als eerste beoordelen.
    Daarnaast is in deze procedure een incidenteel hoger beroep van het college aan de orde, gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
    Het hoger beroep
    6.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende onderzoek heeft gedaan naar de activiteiten op het perceel. Zij voert hiertoe aan dat het aantal keren dat op het perceel goederen worden geleverd en opgehaald vaker is dan het college doet voorkomen. Daarnaast is onvoldoende onderzocht wat voor overlast de activiteiten veroorzaken. Zo veroorzaken de activiteiten geluidoverlast en wordt de oprit van [appellant sub 1] geregeld door de activiteiten van [partij] geblokkeerd. Uit het inspectierapport blijkt dat het perceel vanuit de auto, enkele minuten is bekeken. Voor zover de inspecteur op het perceel is geweest, voert [appellant sub 1] aan dat onduidelijk is of dit bezoek onaangekondigd was en dat foto’s ontbreken. Hoewel de rechtbank heeft overwogen dat het college verschillende onaangekondigde bezoeken aan het perceel van [partij] heeft gebracht, zegt de frequentie niets over de kwaliteit van de bezoeken, aldus [appellant sub 1].
    Daarnaast voert [appellant sub 1] aan dat anders dan de rechtbank aanneemt, het college het perceel maar één keer heeft bezocht. [appellant sub 1] stelt dat de activiteiten op onjuiste wijze in kaart zijn gebracht, omdat de andere onderzoeken vanuit de auto van de toezichthouder hebben plaatsgevonden.
    6.1.    De Afdeling acht de stelling van het college aannemelijk dat de toezichthouder tussen het moment van het indienen van het verzoek om handhaving op 19 augustus 2021 en het besluit van 8 oktober 2021, vijf onaangekondigde bezoeken aan het perceel heeft gebracht op verschillende tijdstippen. Bij de beoordeling zijn vervolgens ook de controles betrokken die zijn uitgevoerd voorafgaand aan het verzoek om handhaving van 19 augustus 2021. Van deze controles is op 25 oktober 2021 door de toezichthouder een rapport opgesteld. Na het door [appellant sub 1] indienen van het bezwaarschrift op 8 november 2021 heeft de toezichthouder op 20 december 2021 opnieuw een bezoek gebracht aan het perceel. Van deze controle is op 21 december 2021 door de toezichthouder een rapport opgesteld. Het college heeft toegelicht dat de toezichthouder bij deze controles het voertuig heeft verlaten. Daarbij acht de Afdeling het van belang dat, zoals het college naar voren heeft gebracht, de activiteiten waar [appellant sub 1] overlast van stelt te ondervinden, vanaf de openbare weg kunnen worden vastgesteld. De omstandigheid dat de toezichthouder mogelijk niet altijd de auto heeft verlaten betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat er geen betekenis kan worden toegekend aan die controles. De bevindingen die tijdens de controles door de toezichthouder zijn gedaan, komen grotendeels overeen met de meldingen van [appellant sub 1] over de door haar gestelde ondervonden overlast. Uit het rapport van 25 oktober 2021 blijkt dat tijdens de meeste controles op het perceel geen activiteiten zijn waargenomen. Van de op 1 oktober 2020 en 17 maart 2021 waargenomen activiteiten zijn foto’s gemaakt en bij het rapport gevoegd. In wat [appellant sub 1] betoogt bestaat geen aanleiding aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen.
    Niet in geschil is dat op het perceel incidenteel zonwering van klanten, nadat elders reiniging daarvan heeft plaatsgevonden, te drogen wordt gehangen en goederen voor het bedrijf van [partij] worden geleverd. De geleverde goederen worden na ontvangst door [partij] in zijn bedrijfsbus opgeslagen. Het college heeft niet geconstateerd dat er op het perceel goederen werden bewerkt of konden worden bewerkt. Deze op het perceel verrichte activiteiten zijn ook beschreven in het rapport van 21 december 2021. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er ook zonwering op het perceel bewerkt wordt. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat het college voldoende onderzoek heeft verricht naar het gebruik van het perceel.
    Het betoog slaagt niet. 
    Incidenteel hoger beroep
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de activiteiten op het perceel in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het college voert aan dat de rechtbank een niet met de jurisprudentie van de Afdeling strokende uitleg heeft gegeven aan de voor het perceel geldende regels van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft hierbij miskend dat de ruimtelijke uitstraling van de activiteiten die [partij] onder de naam Own Design ter plaatse uitoefent, gelet op hun aard, omvang en intensiteit, geen afbreuk doen aan de woonfunctie van het perceel.
    7.1.    In het bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming "Wonen" toegekend.
    Artikel 11.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "De voor 'wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    b. bijzondere vormen van huisvesting, zoals begeleid wonen en kamerverhuur;
    c. zakelijke en maatschappelijke dienstverlening, ter plaatse van de aanduiding 'dienstverlening', met dien verstande dat deze functie uitsluitend is toegestaan op de begane grond;
    d. maatschappelijke dienstverlening, ter plaatse van de aanduiding 'maatschappelijk';
    e. logies met ontbijt, met dien verstande dat deze functie uitsluitend mag worden uitgeoefend in het hoofdgebouw en ten dienste van deze functie maximaal twee (slaap)kamers voor toeristisch-recreatief nachtverblijf mogen worden gebruikt;
    f. additionele voorzieningen."
    Artikel 11.5 luidt:
    "Tot een gebruik in strijd met een bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 7.2 van de Wet ruimtelijke ordening, wordt in ieder geval gerekend:
    a. […];
    b. […];
    c. het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken ten behoeve van een aan huis verbonden beroep;
    d. het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van bedrijfsmatige activiteiten, voor zover dit niet uitdrukkelijk op grond van lid 11.1 is toegestaan."
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2896, onder 3.3, zijn de op de verbeelding van een bestemmingsplan aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan - of zoals hier het gebruik - in strijd is met het bestemmingsplan. Zoals volgt uit de uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3579, onder 15.2, dienen regels van een bestemmingsplan omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. Verder volgt uit de hiervoor genoemde uitspraak van 28 augustus 2019 dat de niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan in zoverre betekenis heeft dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
    7.3.    Zoals de rechtbank heeft overwogen, volgt uit artikel 11.5 van de regels van het bestemmingsplan dat het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van bedrijfsmatige activiteiten, voor zover dit niet uitdrukkelijk op grond van artikel 11.1 is toegestaan, in strijd is met de woonbestemming.
    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat geen sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
    Er wordt op het perceel gewoond in overeenstemming met de toegekende woonbestemming. Niet ter discussie staat dat op het perceel een bedrijf ingeschreven is en dat er bedrijfsmatige activiteiten plaatsvinden. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank geen oordeel heeft gegeven over de werkzaamheden in de woning. Niet in geschil is dat de hier aan de orde zijnde bedrijfsmatige activiteiten bestaan uit het op het perceel drogen van zonwering van klanten. Daarnaast worden er ter plaatse goederen voor het bedrijf geleverd. Conform de letterlijke uitleg van de betrokken planregel zijn bedrijfsmatige activiteiten niet bij recht toegestaan. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de door het college gestelde omstandigheid dat de ter plaatse verrichte bedrijfsmatige activiteiten de ruimtelijke uitstraling van de woonbestemming niet zouden aantasten, niet afdoet aan het feit dat de planwetgever in artikel 11.5 van de regels van het bestemmingsplan, bedrijfsmatige activiteiten, anders dan uitdrukkelijk genoemd in artikel 11.1, als gebruik in strijd met het bestemmingsplan heeft aangemerkt. De door [partij] op het perceel verrichte bedrijfsmatige activiteiten vallen niet onder de in artikel 11.1 van de regels van het bestemmingsplan genoemde activiteiten. Dit betekent dat het bedrijfsmatig gebruik van het perceel ten behoeve van Own Design, moet worden aangemerkt als met de woonbestemming strijdig gebruik als bedoeld in artikel 11.5 van de regels van het bestemmingsplan. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. 
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.       Het college moet de proceskosten van [appellant sub 1] in verband met het incidenteel hoger beroep van het college vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Plambeck
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2024
    159-1037