ECLI:NL:RBGEL:2022:164, Rechtbank Gelderland, 12-01-2022, ARN 20/2162
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2022-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verweerder heeft de aangevraagde Wnb-vergunning voor een zonnepark op twee agrarische percelen op een landgoed dat deel uitmaakt van het Natura 2000-gebied “Veluwe” geweigerd. Verweerder heeft de vergunning geweigerd omdat de stikstofdepositie meer bedraagt dan 0,00 mol per ha per jaar en intern salderen niet mogelijk is, en omdat het zonnepark de leefgebieden van de wespendief, de boomleeuwerik en de roodborsttapuit aantast. De rechtbank oordeelt dat sprake is van geschikt leefgebied voor de wespendief en boomleeuwerik en dat significante gevolgen voor deze soorten niet zijn uitgesloten. Eiseres was gehouden een passende beoordeling op te stellen en mitigerende maatregelen te nemen. De door eiseres voorgestelde maatregelen kunnen, zonder nadere onderbouwing, echter niet als mitigerende maatregelen worden gezien. Dit houdt in dat verweerder de vergunning reeds heeft kunnen weigeren op grond van de aantasting van het leefgebied van de wespendief en boomleeuwerik. Daarom bestaat er geen reden meer om de weigeringsgrond over de stikstofdepositie nog te bespreken.

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Arnhem
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 20/2162
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
    
      [Eiseres] , eiseres,
    (gemachtigde: mr. T. Brouwer)
    
    
      en
    
    
    
      
        Het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland te Arnhem, verweerder.
      (gemachtigden: [namen gemachtigden] ).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Verweerder heeft op 22 november 2019 het voornemen om de door eiseres aangevraagde vergunning op grond van de Wet natuurbescherming te weigeren, kenbaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 25 februari 2020 heeft verweerder de door eiseres gevraagde vergunning geweigerd.
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2020. Namens eiseres zijn [namen] verschenen, bijgestaan door gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door haar gemachtigden.
    
    
    
      Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank het onderzoek op 12 november 2020 heropend. In overleg met partijen is een vraagstelling opgesteld om voor te leggen aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB). Vervolgens is de STAB benoemd als deskundige. 
    
    
    
      Op 9 maart 2021 heeft de STAB verslag uitgebracht. Partijen hebben op dit verslag gereageerd. 
    
    
    
      In verband met het vertrek van de eerdere behandelende rechter is de behandeling van de zaak overgenomen door mr. G.A. van der Straaten.
    
    
    
      Op verzoek van eiseres heeft een tweede zitting plaatsgevonden op 19 oktober 2021. Namens eiseres zijn [namen] met gemachtigde verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door haar gemachtigden. 
      
        Overwegingen
      
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    1. Eiseres wenst een tweetal agrarische percelen in gebruik te nemen als zonnepark. De percelen zijn gelegen op landgoed Quadenoord te Renkum. Het landgoed omvat ongeveer 220 hectare aan bossen, graslanden, akkerland, beken en sprengen, een camping en een manege. Het landgoed maakt deel uit van het Natura 2000-gebied “Veluwe”. De twee agrarische percelen beslaan tezamen een oppervlakte van 15,8 hectare, en worden gescheiden door een bosperceel. Voor het overige worden de percelen aan de noord-, zuid- en westzijde begrensd door bos en aan de oostzijde door extensief begraasd kruidenrijk grasland. 
    
    2. Omdat deze percelen binnen het Natura 2000-gebied “Veluwe” liggen, heeft eiseres  een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) gevraagd.
    Verweerder heeft deze vergunning geweigerd omdat de stikstofdepositie meer bedraagt dan 0,00 mol per ha per jaar en intern salderen niet mogelijk is, en omdat het zonnepark de leefgebieden van de wespendief, de boomleeuwerik en de roodborsttapuit aantast.
    
    3. Eiseres heeft betoogd dat verweerder de gevraagde vergunning ten onrechte heeft geweigerd en heeft in dat verband beide weigeringsgronden betwist. In de heropeningsbeslissing is de rechtbank ingegaan op het betoog met betrekking tot de stikstofdepositie en heeft vervolgens bepaald dat de tweede afwijzingsgrond met betrekking tot de leefgebieden van de vogelsoorten nader onderzocht diende te worden. In dat verband heeft de rechtbank vragen gesteld aan de STAB. De rechtbank zal hierna eerst ingaan op de gronden voor zover gericht tegen die tweede afwijzingsgrond en het door de STAB opgestelde rapport. 
    
    
      
        Gevolgen voor het leefgebied van broedvogelsoorten
      
    
    4. Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), zoals dat geldt sinds 1 januari 2020 is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Op grond van het derde lid van die bepaling wordt deze vergunning uitsluitend verleend indien is voldaan aan de voorwaarden van artikel 2.8 van de Wnb.
    
      Op grond van artikel 2.8, eerste lid van de Wnb moet voor een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, een passende beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
      Op grond van het derde lid van artikel 2.8 van de Wnb verlenen gedeputeerde staten uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
    
    
    
      4.1.
      Niet in geschil is dat sprake is van een project in de zin van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb en dat de locatie is gelegen in het Natura 2000-gebied “Veluwe”. Evenmin is in geschil dat een aantal broedvogelsoorten voor de Veluwe is aangewezen als doelstellingsoort, waaronder de wespendief, de boomleeuwerik en de roodborsttapuit. Deze soorten worden ook besproken in het beheerplan Natura 2000 Veluwe, 2018 (het beheerplan). 
      
    
    
      4.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de percelen behoren tot het leefgebied van de drie vogelsoorten. Verweerder wijst in dit verband op het beheerplan en de daarin opgenomen leefgebiedkaarten voor de betreffende soorten. Daarop zijn de percelen als bezet geschikt gebied aangemerkt. Verder volgt volgens verweerder uit onderzoek dat de aantallen wespendieven en boomleeuweriken zich op of onder de instandhoudingsdoelstellingen op de Veluwe bevinden en dalende zijn. Aanleg van het zonnepark zal volgens verweerder leiden tot een verlies in omvang en kwaliteit van het leefgebied van deze soorten en dit kan, gelet op de instandhoudingsdoelen en populatietrend, significante gevolgen hebben. Om die reden zijn mitigerende maatregelen vereist. Verweerder stelt vast dat eiseres in de aanvraag maatregelen heeft geformuleerd, te weten:
      
      
        
          Het inrichten van een zoom-/mantelvegetatie met bloemrijke akker aan de randen van het zonnepark ter verbetering van het voedselaanbod, en
        
        
          Het inrichten van ongeveer een derde van het zonnepark als schraal, bloemrijk grasland dat wordt ingezaaid tussen de panelen.
        
      
      
      
        Voor zover deze maatregelen als mitigerend zijn bedoeld, stelt verweerder zich op het standpunt dat niet is onderzocht of aangetoond dat deze maatregelen voldoende zijn om het verlies van omvang en kwaliteit daadwerkelijk te mitigeren.
      
      
    
    
      4.3.
      
        Eiseres betoogt dat het gegeven dat het plangebied is gelegen binnen een Natura 2000-gebied en binnen een gebied dat voor de genoemde vogelsoorten als bezet geschikt gebied kwalificeert, nog niet de conclusie rechtvaardigt dat het plangebied ook daadwerkelijk moet worden aangemerkt als leefgebied voor deze vogelsoorten. 
        Eiseres verwijst daartoe naar de door haar ingediende onderzoeken, te weten:
      
      
        
          Het rapport “Toetsing Wet natuurbescherming” van Eelerwoude van 23 augustus 2019 (Natuurtoets 2019),
        
        
          Het rapport “Toetsing Wet natuurbescherming-Zonneveld Quadenoord” van Eelerwoude van 9 januari 2020 (Natuurtoets 2020), 
        
        
          Het rapport “Zonnepark Quadenoord- aanvulling natuurtoets” van Eelerwoude van 9 januari 2020 (Aanvulling Natuurtoets)
        
        
          Het rapport “Second opinion en onderzoek advies zonneveld Quadenoord Renkum” van Wageningen University & Research van 11 juli 2019. 
        
      
      
      
        Uit pagina 82 tot 85 van de Natuurtoets 2020 blijkt volgens eiseres dat de gronden waarop het zonnepark is voorzien ongeschikt zijn als broedgebied voor de betrokken vogelsoorten. Voor zover deze gronden worden gebruikt als foerageergebied zal de inrichting als zonnepark niet leiden tot een verslechtering. Realisering van het zonnepark is daarom niet in strijd met de instandhoudingsdoelstelling van het beheerplan voor het leefgebied van deze soorten. Nu geen significante gevolgen te verwachten zijn, is een passende beoordeling in de zin artikel 2.8 van de Wnb niet nodig en zijn mitigerende maatregelen niet vereist. Eiseres heeft niettemin gesteld dat de uitgevoerde natuurtoetsen als passende beoordeling kunnen worden gezien en dat de door haar te nemen maatregelen voldoende zijn om eventuele effecten te mitigeren. 
      
      
      
        
          Advies STAB
        
      
    
    
      4.4
      De rechtbank heeft, om een goed oordeel over dit geschil te geven, de STAB als deskundige benoemd en haar in overleg met partijen de volgende vragen voorgelegd: 
      
        
          Zorgt het zonnepark voor een verlies in omvang en kwaliteit van het leefgebied van de wespendief, de boomleeuwerik en/of de roodborsttapuit? Betrek daarbij of het plangebied deel uitmaakt van de leefomgeving van deze vogelsoorten en welke functie dit gebied heeft voor vogels en beschrijf wat de gevolgen van het zonnepark zijn voor deze vogels.
        
        
          En zo ja, zijn de door eiseres voorgestelde maatregelen afdoende om de effecten te mitigeren?
        
        
          Betrek daarbij de wijze waarop eiseres het zonnepark wenst te realiseren, zoals nader omschreven in de aanvullende natuurtoets van Eelerwoude B.V. van 9 januari 2020, inclusief de daarin beschreven (mitigerende) maatregelen.
        
      
      
    
    
      4.5.
      
        De STAB heeft op 28 juni 2021 verslag uitgebracht. De STAB heeft de hiervoor opgenomen vragen als volgt beantwoord:
        1. Door de aanleg van een zonnepark zijn significante effecten niet uit te sluiten. Qua oppervlakte vermindert het geschikt leefgebied met 13,6 ha voor de wespendief, met 13,56 ha voor de boomleeuwerik en 6,3 ha voor de roodborsttapuit. Deze vermindering is zeker in het licht van de negatieve trends die worden voorspeld voor de boomleeuwerik en wespendief significant. Voor de wespendief is er ook sprake van een aantasting van de kwaliteit van het leefgebied omdat in het beheerplan Veluwe is bepaald dat activiteiten die prooidieren schaden moeten worden beschouwd als schadelijk voor de kwaliteit van het leefgebied van de wespendief. 
        2/3.	In de aanvullende natuurtoets van Eelerwoude B.V. van 9 januari 2020 is vermeld dat in het inrichtingsplan rekening is gehouden met de soorten die passen bij het gebied en dat is aangesloten op de aanwezige landschappelijke en ecologische kwaliteit. Rondom het zonneveld wordt een hekwerk geplaatst. Rond dit hekwerk wordt met vruchtdragend struweel en een akkermengsel een mantel-zoomvegetatie gerealiseerd. Op deze manier ontstaat schuil- en fourageergebied voor diverse vogelsoorten. Het gras rond, onder en tussen de panelen zal verschraald worden waardoor een kruidenrijk grasland kan ontstaan, aldus de aanvullende natuurtoets.
        De maatregelen die bij de inrichting van het zonnepark zijn geformuleerd, zijn door initiatiefnemer niet als mitigerende maatregelen bedoeld en evenmin zo ontworpen. De vraag of de door eiseres voorgestelde maatregelen afdoende zijn om de effecten te mitigeren moet derhalve ontkennend worden beantwoord. De voorgestelde maatregelen zijn immers niet bedoeld om de geconstateerde significante effecten te voorkomen of te verzachten. 
      
      
    
    
      4.6.
      Vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) is dat de bestuursrechter in beginsel mag afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
      
    
    
      4.7.
      Eiseres bestrijdt de uitkomst van het verslag van de STAB. Eiseres voert aan dat de aanduiding geschikt gebied nog niet de conclusie rechtvaardigt dat het plangebied ook daadwerkelijk kan worden gekenmerkt als leefgebied van de drie genoemde vogelsoorten. Hiervoor is nader onderzoek nodig naar de kwaliteit van het gebied voor de betrokken soorten. Eiseres verwijst naar zijn natuurtoets waaruit onder andere blijkt dat het plangebied ongeschikt is als broedbiotoop en door het agrarische gebruik het voedselaanbod (insecten) zeer beperkt is. Het verslag van de STAB biedt volgens eiseres geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de natuurtoets. 
      
      
        De STAB heeft volgens eiseres een belangrijk deel van de vraag “maakt het plangebied deel uit van de leefomgeving van deze vogelsoorten en zo ja, welke functies heeft het gebied voor deze vogelsoorten” niet beantwoord. De STAB heeft aangenomen dat een gebied dat is aangeduid als geschikt leefgebied ook daadwerkelijk leefgebied is, zonder de kwaliteit van het gebied voor de betrokken soort te beoordelen. De gevraagde ecologische beoordeling ontbreekt volgens eiseres daarmee op dit essentiële onderdeel. Als niet kan worden uitgesloten dat percelen feitelijk onderdeel zijn van leefgebieden van soorten, zal bij de beoordeling als bedoeld in artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming alsnog moeten worden onderbouwd dat deze percelen een functie hebben voor Vogelrichtlijn- of Habitatrichtlijn-soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
      
      
      
        
          Is er sprake van significante gevolgen?
        
        5.	Tussen partijen is allereerst in geschil of de komst van het zonnepark significante gevolgen kan hebben voor de drie vogelsoorten en daarmee voor het Natura 2000-gebied. Dit is bepalend voor de vraag of, op dit punt, een vergunning in de zin van artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb vereist is. Voor de beantwoording van deze vraag is ten eerste van belang of de bestaande akkers leefgebied van de vogelsoorten vormen. Als dat niet het geval is, kan het zonnepark reeds om die reden geen gevolgen hebben voor de betreffende soorten. Voor zover de bestaande akkers wel leefgebied vormen is vervolgens de vraag of het project significante negatieve gevolgen kan hebben voor de instandhoudingsdoelstelling van de vogelsoorten. 
      
      
      
        
          De roodborsttapuit
        
      
    
    
      5.1.
      De STAB heeft ten aanzien van de roodborsttapuit overwogen dat de vogel zich voornamelijk in het open gebied ten oosten van de noordelijke akker zal bevinden, de akkers van gering belang zijn en dat de instandhoudingsdoelstelling van de soort niet onder druk staat. De STAB heeft om die redenen geconcludeerd dat het zonnepark geen significante gevolgen zal hebben voor deze soort. Nu eiseres dit onderschrijft en verweerder hiertegen geen verweer voert behoeft de roodborsttapuit verder geen bespreking.  
      
      
        
          De wespendief en de boomleeuwerik
        
      
    
    
      5.2.
      
        Met betrekking tot de wespendief en de boomleeuwerik staat vast dat de akkers op de leefgebiedkaarten zijn aangeduid als bezet leefgebied van deze soorten. Eiseres betoogt echter dat het enkele op een kaart aanduiden van de akkers als leefgebied, nog niet hoeft te betekenen dat het ook daadwerkelijk leefgebied is. Zij voert daartoe aan dat agrarische gronden zoals deze alleen als leefgebied mogen worden aangemerkt voor zover ze een functie hebben voor de betreffende soorten. 
        De STAB heeft in paragraaf 2.3 van het advies overwogen:
        “Bij besluit van 29 september 2016 heeft de staatssecretaris het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied Veluwe gewijzigd. Een van de wijzigingen is het vervallen van de “verbale” exclavering voor agrarische gronden. Achteraf bezien bleek de tekstuele exclavering van agrarische gronden niet juist. Een van de redenen is dat veel bosranden en bomen langs de agrarische percelen geschikt zijn voor bosvogels. Dit leidt tot de conclusie dat niet kan worden uitgesloten dat deze percelen feitelijk onderdeel uitmaken van leefgebieden van soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Dat blijkt ook uit de leefgebiedkaarten die voor de Veluwe (en andere gebieden) zijn gemaakt. 
        In de uitspraak van 21 juni 2017, van de Afdeling is overwogen dat de staatssecretaris op basis van een rapport van SOVON tot de conclusie is gekomen dat de aanvullende exclaveringsformule moet vervallen. Aan de hand van leefgebiedkaarten die in het kader van de beheerplannen voor de Gelderse Natura 2000-gebieden zijn gemaakt is op perceelsniveau bezien of een exclavering op de kaart nodig is. Die leefgebiedkaarten zijn opgenomen in het SOVON-rapport uit 2015 met nummer 2015/67. In rechtsoverweging 11 overweegt de Afdeling: “In dit SOVON-rapport is onder meer voor de wespendief aan de hand van een groot aantal criteria, recente waarnemingen en gegevens van gezenderde dieren het leefgebied in kaart gebracht. Uit de leefgebiedkaart die daaruit is samengesteld blijkt dat ook relatief kleine, door bos of laanbomen omzoomde gras- en akkerpercelen behoren tot het – potentiële – leefgebied van de wespendief.”
      
      
      
        Hiermee is gemotiveerd waarom akkers zoals hier aan de orde wel als leefgebied kunnen worden aangemerkt en waarom daarbij waarde kan worden gehecht aan de leefgebiedkaarten. 
      
      
    
    
      5.3.
      Voor zover eiseres betoogt dat bij het opstellen van die leefgebiedkaarten onvoldoende is onderzocht wat de daadwerkelijke functie van een gebied is voor de betreffende vogelsoort, volgt de rechtbank dat betoog niet. In het rapport van de STAB zijn gedetailleerde kaarten opgenomen waaruit voor de in geding zijnde percelen kan worden opgemaakt dat voor de wespendief en boomleeuwerik sprake is van bezet geschikt gebied. De leefgebieden zijn vastgesteld op basis van het rapport “Leefgebiedkaarten van de Gelderse Natura 2000-gebieden, SOVON-rapport 2015/67”. Zoals ook volgt uit de door de STAB genoemde uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2017, is die kaart gebaseerd op een groot aantal criteria (de habitat suitability index (hsi)) en uitgewerkt op een raster van 25 meter bij 25 meter. Ter zitting is besproken dat bij deze hsi-berekening ook rekening is gehouden met het gebruik als akkerland en dus het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Eiseres heeft niet onderbouwd dat voor deze percelen onjuiste kenmerken zouden zijn gehanteerd of dat dit systeem, met een raster van 25 bij 25 meter, te grofmazig zou zijn. Eiseres heeft ook niet onderbouwd waarom de hsi-index tot een verkeerde conclusie kan leiden. Er zijn geen andere aanknopingspunten voor het oordeel dat de percelen ten onrechte zijn aangemerkt als geschikt gebied op grond van hsi-berekening. Dit geeft een sterke aanwijzing dat het gebied geschikt is voor de wespendief. Daarbij heeft de STAB er ook op gewezen dat de akkers voor wespendieven indirect leefgebied vormen omdat zij ook jonge houtduiven eten die op hun beurt worden aangetrokken door de akkers met graan. Op grond van het voorgaande acht de rechtbank dus voldoende onderbouwd dat de percelen op dit moment behoren tot het leefgebied van de wespendief en de boomleeuwerik.
      
    
    
      5.4.
      Eiseres heeft betoogd dat significante negatieve gevolgen zijn uit te sluiten omdat de komst van het zonnepark de percelen juist geschikter zal maken voor de wespendief en boomleeuwerik. Zij wijst erop dat in het beheerplan voor de vogelsoorten verschillende zorgpunten worden genoemd. Dit zijn met name het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en ontwormingsmiddelen (bij de wespendief) en de combinatie van verzuring en vermesting en hogere recreatiedruk (bij de boomleeuwerik). Door het staken van het agrarisch gebruik van de percelen zullen ter plaatse minder gewasbeschermingsmiddelen en mest worden gebruikt, hetgeen gunstig is voor die soorten. 
      
      
        5.4.1.
        In het licht van de bouw van een zonnepark, met de door verweerder geschetste gevolgen (verharding, plaatsing van panelen die zonlicht weerkaatsen en schitteren, schaduwwerking, uitloging van de bodem aan de lage zijde van de panelen en de noodzaak om regelmatig te maaien), is naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende onderbouwd dat deze positieve gevolgen van het staken van het agrarische gebruik de negatieve gevolgen van de bouw van het zonnepark teniet zullen doen. Een dergelijke onderbouwing mocht wel van eiseres verlangd worden.  
        
      
    
    
      5.5.
      Met betrekking tot de vraag of de gevolgen van het zonnepark significant kunnen zijn heeft de STAB verder het standpunt van verweerder onderschreven dat de populatie van de wespendief op de Veluwe op of net onder de doelpopulatie ligt, en over de lange termijn dalende is. De populatie van de boomleeuwerik ligt ruim onder de doelpopulatie en blijft afnemen. Dit maakt volgens de STAB dat de vermindering van het leefgebied als gevolg van het zonnepark voor deze soorten significante gevolgen kan hebben. De rechtbank stelt vast dat eiseres de populatiecijfers niet betwist en ook overigens kan de redenering van de STAB worden gevolgd.
      
    
    
      5.6.
      Voor zover eiseres betoogt dat de percelen hooguit beperkt geschikt leefgebied vormen, heeft de STAB er terecht op gewezen dat de omstandigheid dat foerageergebied mogelijk slechts matig geschikt is, niet maakt dat dit gebied geen bijdrage meer kan leveren aan de instandhoudingsdoelstelling voor een soort. De verwijzing van eiseres naar de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2020, maakt dat ook niet anders omdat dat geen vergelijkbare zaak betreft. In die procedure stond immers vast dat leefgebied verloren ging, was een passende beoordeling gemaakt waaruit volgde dat mitigerende maartregelen niet mogelijk waren en lag vervolgens de ADC-toets ter toetsing voor. Dat is hier niet het geval.
      
    
    
      5.7.
      Het voorgaande betekent dat het project significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied “Veluwe”, zodat een vergunning vereist is en een passende beoordeling diende te worden opgesteld. Het andersluidende betoog van eiseres slaagt niet. 
      
      
        
          Is sprake van een passende beoordeling en van mitigerende maatregelen?
        
        6.	Vervolgens moet worden beoordeeld of een passende beoordeling is opgesteld en of, als dat het geval is, daarin maatregelen zijn opgenomen die de mogelijke negatieve significante gevolgen van het project kunnen mitigeren. 
      
      
    
    
      6.1.
      
        Eiseres heeft gesteld dat zij van mening is dat geen passende beoordeling nodig is maar dat, als dat wel het geval zou zijn, de Natuurtoets 2020 en de Aanvulling Natuurtoets als passende beoordeling kunnen gelden. In dat geval kunnen de in 4.2 genoemde inrichtingsmaatregelen, te weten het inrichten van een zoom-/ mantelvegetatie met bloemrijke akker en het inzaaien van een derde van het zonnepark met schraal bloemrijk grasland, als mitigerende maatregelen worden aangemerkt. 
        Verweerder is in de besluitvorming niet expliciet ingegaan op de vraag of de natuurtoetsen  als passende beoordeling kunnen gelden. De door eiseres genoemde maatregelen heeft verweerder wel als mitigerende maatregelen aangeduid, maar zich vervolgens op het standpunt gesteld dat niet is onderzocht of aangetoond dat deze maatregelen voldoende zijn om het verlies van leefgebied te verevenen. 
      
      
    
    
      6.2.
      Hieruit leidt de rechtbank af dat ook verweerder ervan uitgaat dat de natuurtoetsen als passende beoordeling kunnen worden gezien. In zoverre bestaat dus geen discussie. Beoordeeld moet wel worden of de door eiseres genoemde maatregelen als, afdoende, mitigerende maatregelen kunnen worden beschouwd. Dergelijke mitigerende maatregelen dienen gericht te zijn op het voorkomen of verminderen van de eventuele significant schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien.
      
    
    
      6.3.
      De STAB wijst erop dat eiseres eerder kenbaar heeft gemaakt dat de maatregelen voor de inrichting van het zonnepark zijn bedoeld als bevordering van de ecologie. Het zijn geen mitigerende maatregelen, maar maatregelen die een onderdeel vormen van het project. Ze worden in de Natuurtoets 2020 ook geen mitigerende maatregelen genoemd. In die natuurtoets wordt slechts aangegeven dat te verwachten is dat de akkerrand die beschikbaar blijft, geschikt is als foerageergebied voor de wespendief en dat het stoppen van het agrarisch gebruik en het verhogen van de kruidenrijkheid zal leiden tot een geschikter biotoop. Ook wordt gewezen op aanleg van schrale heideakkertjes en een zone met vruchtdragend struweel. Hiervan kan volgens de opstellers van het rapport ook de boomleeuwerik profiteren. Daarmee wordt volgens de STAB niet voldaan aan de eisen die aan mitigerende maatregelen worden gesteld. De STAB verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (PAS-uitspraak). Daaruit volgt dat beschermingsmaatregelen pas mogen worden betrokken in een passende beoordeling als de verwachte gevolgen van die maatregelen ten tijde van de beoordeling vaststaan. In de regel staan voordelen niet vast als maatregelen nog niet volledig zijn uitgevoerd en de verwachte voordelen afhankelijk zijn van een ontwikkeling of reactie in de natuur. De voordelen staan evenmin vast als nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen tot stand gebracht zullen worden of als het niveau van de wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt om die voordelen met zekerheid in kaart te brengen. Verder geldt dat de maatregelen resultaat moeten hebben voordat het project negatieve gevolgen kan hebben. Volgens de STAB voldoen de door eiseres voorgestelde maatregelen niet aan deze eisen. 
      
    
    
      6.4.
      Eiseres heeft niet betwist dat de maatregelen oorspronkelijk niet waren bedoeld als mitigerende maatregelen. Zij was juist van mening dat mitigerende maatregelen niet nodig waren. De rechtbank volgt ook het standpunt van de STAB dat de maatregelen, achteraf, niet alsnog als mitigerende maatregelen kunnen worden gezien. Ze voldoen namelijk niet aan de eisen die aan mitigerende maatregelen worden gesteld. In de natuurtoetsen wordt niet aangetoond dat de door eiseres voorgestelde maatregelen zodanige positieve gevolgen zullen hebben dat de mogelijke negatieve gevolgen van de bouw van het zonnepark voor de wespendief en boomleeuwerik worden gecompenseerd. Zoals ook verweerder heeft opgemerkt zijn de bloemenrijke akkerranden mede in het plan opgenomen in verband met de schaduwwerking van de bomen, die zonnepanelen dicht bij die bomen minder rendabel maken. Onduidelijk is in hoeverre die schaduw van de bomen aan het ontstaan van een bloemenrijke akkerrand in de weg staat. Evenmin kan voorspeld worden in hoeverre zich tussen de panelen een schraal, bloemrijk grasland zal ontwikkelen, gelet op de droge bodem, uitloging van de bodem en de noodzaak om regelmatig te maaien. Dit alles moet echter wel vast komen te staan, willen de maatregelen als mitigerend kunnen gelden. Ook anderszins is niet aangetoond tot welke positieve gevolgen voor de wespendief en boomleeuwerik de voorgestelde maatregelen zullen leiden. Dit heeft eiseres evenmin in beroep aangetoond. Dat, zoals eiseres ter zitting heeft toegelicht, nog geen specifiek onderzoek heeft plaatsgevonden naar dit soort zonneparken op dit soort locaties in Natura 2000-gebied, maakt dit niet anders. Zoals de STAB ook heeft toegelicht, is het ontbreken van voldoende wetenschappelijke kennis over de effecten juist reden om maatregelen niet als mitigerend aan te merken. 
      
    
    
      6.5.
      Nu de voorgestelde maatregelen niet zijn bedoeld om de mogelijke significante effecten te voorkomen of te verzachten en ook niet vaststaat welke gevolgen de maatregelen zullen hebben voor de wespendief en boomleeuwerik, kunnen deze niet als mitigerende maatregelen worden gezien. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Conclusie
        
        7. 	Gelet op het voorgaande is dus sprake van geschikt leefgebied voor de wespendief en boomleeuwerik en zijn significante gevolgen voor deze soorten niet uitgesloten. Eiseres was gehouden een passende beoordeling op te stellen en mitigerende maatregelen te nemen. De door eiseres voorgestelde maatregelen kunnen, zonder nadere onderbouwing, echter niet als mitigerende maatregelen worden gezien. Dit houdt in dat verweerder de tweede weigeringsgrond aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
      
      
    
    
      7.1.
      Zoals al genoemd in rechtsoverweging 3, is de rechtbank in de heropeningsbeslissing ingegaan op de eerste weigeringsgrond, de stikstofdepositie. De rechtbank stelt vast dat de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (Logtsebaan) op onderdelen een ander licht lijkt te werpen op de overwegingen in die heropeningsbeslissing. Nu verweerder de vergunning reeds heeft kunnen weigeren op grond van de aantasting van het leefgebied van de wespendief en boomleeuwerik bestaat er echter geen reden meer om de weigeringsgrond over de stikstofdepositie nog te bespreken. De in de heropeningsbeslissing opgenomen overwegingen vormen dus geen onderdeel van deze uitspraak. 
      
    
    
      7.2.
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              
              
              Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in tegenwoordigheid 
              van mr. M.H. Dijkman, griffier.
              De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
              
            
          
          
            
              
              De griffier is niet in de gelegenheid om 
              de uitspraak te ondertekenen.
            
            
              
            
            
              
              
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2017:1650.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:2259
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:682.