ECLI:NL:RBNNE:2024:3322, Rechtbank Noord-Nederland, 26-07-2024, LEE 23/2843
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Voor het realiseren van een uitweg was niet enkel een uitwegvergunning nodig, maar ook een vergunning voor strijdig gebruik, nu de uitweg niet dienstig is aan de woonbestemming. De aanvraag zag slechts op de uitwegvergunning en was dus niet volledig. Het college had vergunninghouder de gelegenheid moeten bieden zijn aanvraag aan te vullen en, indien aanvulling achterwege bleef, de aanvraag buiten behandeling moeten laten op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. Dit betekent ook dat er geen vergunning van rechtswege heeft kunnen ontstaan, omdat de verlening via de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) had moeten plaatsvinden.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/2843 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 juli 2024 in de zaak tussen
    
      
      
        [eiser I] en [eiseres] , [eiser II] en [eiser III], uit [woonplaats 1] , eisers
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerveld, het college 
      (gemachtigde: K.E. Bijlsma).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghouder] uit [woonplaats 2] (vergunninghouder)
      (gemachtigde: mr. M.R.P. Ossentjuk).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de omgevingsvergunning voor het legaliseren van een tweede uitweg van het perceel [adres] te [woonplaats 1] .
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze vergunning met het besluit van 19 december 2022 van rechtswege verleend. Met het bestreden besluit van 31 mei 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij de verlening van de vergunning gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, waarbij [eiser III] zich heeft laten vertegenwoordigen door [eiser I] , de gemachtigde van het college, vergunninghouder en de gemachtigde van vergunninghouder. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college de vergunning voor het aanleggen van een uitweg heeft kunnen verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. 
    
    
      4.1.
      De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 maart 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
    
    
      4.2.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
      
    
    
      5.1.
      Op 17 maart 2022 heeft vergunninghouder een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor de legalisering van een tweede uitweg vanaf het perceel [adres] te [woonplaats 1] (hierna: het perceel).
    
    
      5.2.
      De uitweg loopt over het perceel [perceel] , waarop volgens het ten tijde van het bestreden besluit geldende bestemmingsplan ‘Lhee, Eemster en Geeuwenbrug’ (hierna: het bestemmingsplan) een woonbestemming rust. De uitweg ontsluit het perceel [adres] , waarop, volgens het bestemmingsplan, een recreatiebestemming rust. 
    
    
      5.3.
      Op 20 december 2022 heeft het college vergunninghouder meegedeeld dat de vergunning van rechtswege is verleend. De kennisgeving hiervan is op 22 december 2022 gepubliceerd in het Gemeenteblad.
    
    
      5.4.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de van rechtswege verleende vergunning en zijn in de gelegenheid gesteld hun bezwaren mondeling toe te lichten tijdens een hoorzitting bij de commissie van advies voor bezwaarschriften (hierna: de bezwaarcommissie). 
    
    
      5.5.
      
        Het college heeft het bezwaar van eisers gegrond verklaard, voor zover een motivering ontbrak bij de van rechtswege verleende vergunning. Voor het overige heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat een ontheffing van het verbod verleend kan worden, gelet op het jarenlange gebruik van de uitweg en gelet op het feit dat de uitweg gebruikt wordt ten dienste van het vakantiepark, waardoor de noodzaak voor een goede bedrijfsvoering voldoende aannemelijk is gemaakt. Bovendien is er geen sprake van aantasting van het openbaar groen en gaat de realisering van de uitweg ook niet ten koste van openbare parkeerplaatsen. Het hebben van een tweede uitweg is daarnaast ook niet ongebruikelijk in het dagelijks gebruik bij commerciële activiteiten. Uit het jarenlange gebruik als uitweg kan tot slot een impliciete toestemming voor de uitweg van Staatsbosbeheer worden aangenomen.
        
          
          De uitwegvergunning
        
      
      6. Ten aanzien van de uitwegvergunning overweegt de rechtbank dat op grond van artikel 2.12 van de, ten tijde van het bestreden besluit geldende, APV 2023 de vergunning voor het maken van een uitweg slechts geweigerd kon worden op de gronden genoemd in artikel 2.12, tweede lid, sub a t/m e. De rechtbank stelt vast dat geen van die gronden zich voordeed zodat er geen grond was om de uitwegvergunning te weigeren. Toepassing door het college van het derde lid van artikel 2.12, waarin een afwijkingsmogelijkheid is gegeven voor de weigeringsgronden van het tweede lid, sub b. (bredere uitweg dan 4 meter) en sub d. (onaanvaardbare aantasting van openbaar groen) indien dit noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering, was dan ook overbodig. 
      
      
        
          Strijd met bestemming
        
      
      7. Eisers stellen dat, zoals het college ook bevestigd heeft, op het perceel waarop de uitweg gerealiseerd is, een woonbestemming rust. Volgens eisers is de uitweg niet dienend aan deze bestemming, nu reeds een andere uitweg aanwezig is waar ook al jaren gebruik van wordt gemaakt. 
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunning aangevraagd is omdat de bestaande uitweg onder andere gebruikt wordt om de bedrijfswoning te bereiken. Artikel 2.12 van de APV stelt bovendien niet als criterium dat de uitweg dienend moet zijn aan de woonbestemming. De betreffende uitweg is al jaren in gebruik en maakt inmiddels onderdeel uit van de reguliere bedrijfsvoering van het vakantiepark. De noodzaak van de uitweg voor een goede bedrijfsvoering is daarmee aannemelijk.
    
    
      7.2.
      De rechtbank constateert dat voor het realiseren van de uitweg een weg is aangelegd tussen het perceel van vergunninghouder waarop de bestemming recreatie rust en de openbare weg. Op het perceel waarop de weg is aangelegd rust de bestemming wonen. Op grond van artikel 17.1 van het bestemmingsplan zijn paden en wegen toegestaan, zolang deze ondergeschikt zijn aan de woonfunctie. De uitweg, die over het perceel met de woonbestemming loopt, is naar het oordeel van de rechtbank niet dienstig aan die woonbestemming. Op het betreffende perceel is immers geen woning gebouwd, waardoor de uitweg ook niet ondersteunend kan zijn aan de woonfunctie. Dit betekent dat de uitweg strijdig is met de bestemming, zodat voor het realiseren van de uitweg ook een toestemming strijdig gebruik noodzakelijk is.
    
    
      7.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het hier gaat om onlosmakelijke activiteiten tussen enerzijds het verlenen van de uitwegvergunning en anderzijds de benodigde toestemming strijdig gebruik, nu de uitweg niet gerealiseerd kan worden zonder dat er strijd met het bestemmingsplan ontstaat. Nu de aanvraag alleen maar ziet op het maken van een uitweg, had het college vergunninghouder met toepassing van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de gelegenheid moeten bieden om de aanvraag aan te vullen en indien die aanvulling zou zijn uitgebleven, de aanvraag buiten behandeling dienen te stellen. Door dit na te laten en toch op de aanvraag te beslissen, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 4:5 van de Awb in verbinding met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen.
      
    
    
      7.4.
      Omdat er voor de aangevraagde activiteit sprake is van strijd met het bestemmingsplan en er ook besloten had moeten worden over de toestemming strijdig gebruik, heeft het college ook ten onrechte de reguliere procedure gevolgd en was het college gehouden om door middel van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure op de aanvraag van vergunninghouder te beslissen. Dit betekent dat het college ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat er een vergunning van rechtswege is ontstaan. Het college had daarom op grond van de bezwaren van eisers tevens het primaire besluit, de vergunning van rechtswege, moeten herroepen. Nu het college geen andere mogelijkheid rest dan het herroepen van dit besluit zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, Awb op de bezwaren van eisers beslissen en het besluit van rechtswege herroepen. 
      
    
    
      7.5.
      Een en ander heeft tot gevolg dat het college vervolgens opnieuw op de aanvraag van vergunninghouder moet beslissen en vergunninghouder op grond van artikel 4:5 Awb alsnog in de gelegenheid moet stellen om de aanvraag van de omgevingsvergunning aan te vullen voor het verkrijgen van de toestemming strijdig gebruik voor het perceel met de woonbestemming. Het college zal op de aldus aangevulde aanvraag van vergunninghouder op grond van artikel 4:3 van de Invoeringswet Ow en artikel 3:10, eerste lid, onder a, van de Wabo moeten beslissen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Eisers kunnen dan hun zienswijze geven op het ontwerpbesluit en de feitelijke bezwaren, die zij hebben tegen de uitweg, naar voren brengen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is gegrond. Dit betekent dat eisers gelijk krijgen en het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en herroept het van rechtswege ontstane besluit. 
    
    
    
      8.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Eisers hebben geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 31 mei 2023;
    - herroept het van rechtswege ontstane besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              De rechter is verhinderd de uitspraak
              te ondertekenen.
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 4:5
    
    
    
      
        Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
      
      
        de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
      
      
        de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
      
      
        de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
      
    
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      Artikel 4.3
    
    
    
      Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:
    
    
    
      
        ls tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,
      
      
        (…)
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.7
    
    
    1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
    
    
      Algemene Plaatselijke Verordening 2023
      Artikel 2.12
    
    
    
      
        Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het bevoegde bestuursorgaan een uitweg te maken naar een weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
      
      
        In afwijking van het bepaalde in artikel 1.8 wordt de vergunning slechts geweigerd;
      
      
        ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg;
      
      
        als de uitweg breder is dan 4 meter;
      
      
        als de uitweg zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats;
      
      
        als door de uitweg het openbaar groen op onaanvaardbare wijze wordt aangetast; of
      
      
        als er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of openbaar groen.
      
      
        Het bevoegde bestuursorgaan kan in bijzondere omstandigheden afwijken van het gestelde in lid 2 onder b. en d. als er sprake is van noodzaak in het kader van bedrijfsvoering.
      
      
        (…)
      
    
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘Lhee, Eemster en Geeuwenbrug’
      
    
    
    
      Artikel 17.1
    
    
    
      De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
    
      
        woonhuizen, aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen, al dan niet in combinatie met ruimten voor:
      
      
        een aan-huis-verbonden beroep, een kleinschalige bedrijfsmatige activiteit en/of kinderopvang, zoals genoemd in Bedrijvenlijst kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
      
      
        het behoud en het herstel van karakteristieke bijgebouwen;
      
    
    met daaraan ondergeschikt: 
    
       kleinschalige duurzame energiewinning;
       wegen en paden;
       (…)
    
    
    
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2701.