ECLI:NL:RVS:2024:830, Raad van State, 28-02-2024, 202105438/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gebruiken van het perceel aan [locatie 1] in Maartensdijk in strijd met het bestemmingsplan, te beëindigen en beëindigd te houden door het totale oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken op het perceel terug te brengen tot 150 m2. Bij besluit van 20 januari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Op het perceel stond voor ongeveer 450 m2 aan bijbehorende bouwwerken. In 2013 heeft [appellant] aan het college een plan voorgelegd om deze bijbehorende bouwwerken te slopen en een nieuw bijbehorend bouwwerk met een oppervlakte van 200 m2 te bouwen. Als reactie hierop heeft het college bij brief van 15 juli 2013 aan [appellant] medegedeeld dat het geen medewerking wil verlenen aan een bijbehorend bouwwerk van 200 m2, maar wel een positieve grondhouding aanneemt ten aanzien van een bijbehorend bouwwerk van maximaal 150 m2.

202105438/1/R4.
    Datum uitspraak: 28 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Maartensdijk, gemeente De Bilt,
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 24 juni 2021 in zaak nr. 21/843 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Bilt.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 oktober 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gebruiken van het perceel aan [locatie] in Maartensdijk (hierna: het perceel) in strijd met het bestemmingsplan, te beëindigen en beëindigd te houden door het totale oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken op het perceel terug te brengen tot 150 m2.
    Bij besluit van 20 januari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 24 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2024, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigden] en mr. C.A. van Kooten-de Jong, advocaat in Montfoort, en het college, vertegenwoordigd door S.Z. Guler en R.E. Louz, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 10 oktober 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op het perceel stond voor ongeveer 450 m2 aan bijbehorende bouwwerken. In 2013 heeft [appellant] aan het college een plan voorgelegd om deze bijbehorende bouwwerken te slopen en een nieuw bijbehorend bouwwerk met een oppervlakte van 200 m2 te bouwen. Als reactie hierop heeft het college bij brief van 15 juli 2013 aan [appellant] medegedeeld dat het geen medewerking wil verlenen aan een bijbehorend bouwwerk van 200 m2, maar wel een positieve grondhouding aanneemt ten aanzien van een bijbehorend bouwwerk van maximaal 150 m2. Hierbij staat vermeld dat om zo’n bouwwerk te mogen bouwen, wel een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. In de brief staat verder dat vergunningvrij voor 30 m2 aan bijbehorende bouwwerken kan worden opgericht, mits wordt voldaan aan de wettelijke vereisten van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    [appellant] heeft vervolgens de bestaande bebouwing gesloopt en naast een woning enkele bijbehorende bouwwerken gebouwd. De totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken bedroeg daarmee 224,81 m2. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan mocht voor maximaal 50 m2 aan bijbehorende bouwwerken op een perceel worden geplaatst en in 2019 kon op grond van het Bor, mits voldaan werd aan bepaalde eisen, voor maximaal 150 m2 aan bijbehorende bouwwerken vergunningvrij worden gebouwd. Omdat de totale oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken op het perceel van [appellant] meer was dan 150 m2 en [appellant] hier geen vergunning voor had gevraagd, heeft het college bij besluit van 10 oktober 2019 [appellant] gelast om de totale oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken terug te brengen tot 150 m2.
    Overtreding
    3.       In hoger beroep is niet in geschil dat [appellant] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo zonder de benodigde omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan bijbehorende bouwwerken op het perceel heeft gebouwd.
    Bijzondere omstandigheden
    4.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij op grond van de brief van 15 juli 2013 er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het college niet handhavend op zou treden als hij voor maximaal 180 m2 aan bijbehorende bouwwerken op het perceel zou bouwen.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    5.2.    De Afdeling stelt voorop dat [appellant] is aangeschreven omdat hij voor 224,81 m2 aan bijbehorende bouwwerken op het perceel had gebouwd en niet in geschil is dat het college nooit heeft toegezegd om niet handhavend op te treden tegen dit aantal vierkante meters. Reeds om die reden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het vertrouwensbeginsel niet aan handhavend optreden in de weg staat.
    Voor zover het betoog van [appellant] zo moet worden begrepen dat de last te verstrekkend is, omdat hij erop had mogen vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen 180 m2 aan bijbehorende bouwwerken, oordeelt de Afdeling als volgt. Uit de brief van 15 juli 2013 volgt dat het college in principe positief stond tegenover een vergunningaanvraag voor de bouw van een bijbehorend bouwwerk van maximaal 150 m2. Verder volgt uit deze brief dat voor 30 m2 aan bijbehorende bouwwerken mocht worden gebouwd zonder dat een omgevingsvergunning hoeft te worden aangevraagd. In de brief staat dus niet dat het college niet handhavend op zal treden als [appellant] zonder omgevingsvergunning bijbehorende bouwwerken met een maximale oppervlakte van 180 m2 zal bouwen. De last is daarom in zoverre niet te verstrekkend.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat gelet op de brief van 15 juli 2013 er sprake is van concreet zicht op legalisatie tot 180 m2 van de bijbehorende bouwwerken.
    6.1.    Vooropgesteld wordt dat niet in geschil is dat het college geen vergunning wil verlenen voor een totale oppervlakte van 224,81 m2 aan bijbehorende bouwwerken. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat geen concreet zicht op legalisatie voor het geheel aan bijbehorende bouwwerken bestaat.
    Voor zover [appellant] bedoelt te betogen dat het opleggen van deze last onder dwangsom te verstrekkend is omdat concreet zicht op legalisatie van 180 m2 aan bijbehorende bouwwerken bestaat, overweegt de Afdeling als volgt.
    Ten tijde van het besluit op bezwaar had [appellant] geen omgevingsvergunning voor 180 m2 aan bijbehorende bouwwerken aangevraagd. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 juli 2020, onder 5.1, ECLI:NL:RVS:2020:1586) dat voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik er ten minste al een begin moet zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure, hetgeen niet mogelijk is zonder een aanvraag.
    De Afdeling merkt nog op dat de omstandigheid dat [appellant] na de rechtbankuitspraak alsnog een omgevingsvergunning voor 180 m2 aan bijbehorende bouwwerken heeft ingediend, het voorgaande niet anders maakt, aangezien beoordeeld wordt of handhavend mocht worden opgetreden ten tijde van het besluit op bezwaar; de zogenoemde "ex tunc-toetsing".
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden ook om andere redenen niet evenredig is. Hij voert daartoe aan dat voorheen ongeveer voor 450 m2 aan bijbehorende bouwwerken op het perceel stond. Ook voert hij aan dat de bebouwing wel toegestaan zou zijn geweest als hij eerst een omgevingsvergunning voor de schuur zou hebben aangevraagd, vervolgens vergunningvrij de woning zou hebben uitgebreid en daarna pas de oude bebouwing zou hebben gesloopt.
    7.1.    Dat er in het verleden 450 m2 aan bijbehorende bouwwerken op het perceel stond, welke bouwwerken waren gebouwd toen het perceel nog een agrarische bestemming had, maakt niet dat het onevenredig is om op te treden tegen bebouwing die zonder omgevingsvergunning in strijd met het ten tijde van het besluit op bezwaar geldende bestemmingsplan is gebouwd. De omstandigheden, waaronder het wettelijk kader, waren immers in de tussentijd veranderd.
    Verder is het zo dat het Bor toestaat dat zonder omgevingsvergunning bijbehorende bouwwerken worden gebouwd, mits de totale oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken niet meer dan 150 m2 bedraagt. Ook als [appellant] gebouwd en gesloopt zou hebben in de door hem genoemde volgorde, zou het dus niet toegestaan zijn geweest om zonder omgevingsvergunning voor meer dan 150 m2 aan bijbehorende bouwwerken te hebben gebouwd.
    De rechtbank heeft dan ook terecht in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding gezien om te oordelen dat het college niet handhavend mocht optreden omdat dat niet evenredig zou zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Gelet op het voorgaande zijn er geen bijzondere omstandigheden die ertoe hadden moeten leiden dat het college niet handhavend mocht optreden en is de opgelegde last onder dwangsom niet te verstrekkend. De rechtbank is terecht niet tot een andere conclusie gekomen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Huijts
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024
    811