ECLI:NL:CBB:2024:476, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-07-2024, 21/1387
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhavingsverzoek is terecht afgewezen. Wakker Dier heeft in 2021 een handhavingsverzoek ingediend naar aanleiding van de uitkomst van de inspecties door de NVWA in 2018 bij diverse varkenshouderijen. Tijdens de inspecties zijn bij acht varkensbedrijven ammoniakconcentraties gemeten boven de grenswaarde, soms in combinatie met CO2-waarden boven de grenswaarde. Daarnaast zijn bij varkens uiterlijk waarneembare aandoeningen waargenomen. Dit betekent volgens Wakker Dier dat er sprake is van een schadelijk stalklimaat en daarom moet er door de NVWA handhavend worden opgetreden. Het College oordeelt echter dat de minister gezien het tijdsverloop en het gebrek aan verdere aanknopingspunten terecht heeft afgezien van nader onderzoek naar de kwaliteit van het stalklimaat. Beroep ongegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1387 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juli 2024 in de zaak tussen
    Stichting Wakker Dier, te Amsterdam (Wakker Dier)
    (gemachtigde: mr. J.L. Baar)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer)
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
      
        de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) 
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 30 juni 2021 (het afwijzingsbesluit) heeft de minister het verzoek van Wakker Dier van 16 februari 2021 om handhavend op te treden tegen verscheidene varkensbedrijven wegens overtreding van het bepaalde in artikel 1.7, aanhef en onder g, en/of artikel 2.5, vierde lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd) afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 3 november 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van Wakker Dier ongegrond verklaard en het afwijzingsbesluit gehandhaafd.
    
    
    
      Wakker Dier heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het verzoek van de minister dat op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht alleen het College van de niet bewerkte versies van de inspectieverslagen kennis zal nemen is bij beslissing van 26 juli 2022 afgewezen.
    
    
    
      De zitting was op 30 januari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: dr. [naam 1] , en [naam 2] namens Wakker Dier, bijgestaan door hun gemachtigde, en mr. E.M. Scheffer, J.A. Slingerland en J. de Winter namens de minister. 
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      In de periode maart en april 2018 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) varkensbedrijven geïnspecteerd op het stalklimaat. De bevindingen van deze inspecties zijn naar aanleiding van een verzoek van Wakker Dier in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur geanonimiseerd openbaar gemaakt. Bij de inspecties zijn bij acht varkensbedrijven ammoniakconcentraties gemeten boven de grenswaarde, soms in combinatie met CO2-waarden boven de grenswaarde. Daarnaast zijn bij varkens uiterlijk waarneembare aandoeningen waargenomen. 
      
      
        
          Handhavingsverzoek Wakker Dier
        
      
      
    
    
      1.2
      Onder verwijzing naar deze bevindingen heeft Wakker Dier in 2021 een handhavingsverzoek ingediend. Volgens Wakker Dier was ten tijde van de controle in 2018 bij deze varkensbedrijven sprake van overtredingen. Daartegen is niet handhavend opgetreden, zodat er alle reden is om aan te nemen dat deze overtredingen nog voortduren. In ieder geval zijn er volgens Wakker Dier voldoende concrete aanknopingspunten om het bestaan van de overtredingen te onderzoeken. Wakker Dier heeft de minister daarom gevraagd om nieuwe inspecties te verrichten bij de varkensbedrijven en te onderzoeken of nog steeds sprake is van wetsovertredingen. Indien er wederom te hoge concentraties ammoniak (NH3) en/of koolstofdioxide (CO2) zouden worden gemeten, moet er volgens Wakker Dier handhavend worden opgetreden. Het verzoek is bij besluit van 30 juni 2021 afgewezen. Na bezwaar van Wakker Dier heeft de minister de afwijzing met het bestreden besluit in stand gelaten. 
      
      
        
          Werkwijze NVWA
        
      
      
    
    
      1.3
      De handhavingswijze van de NWVA ten aanzien van stalklimaat is gebaseerd op het Rapport Signaalindicatoren bij handhaving van “Open Normen” voor dierenwelzijn van de Wageningen Universiteit uit 2017 (WUR-rapport). Dit rapport stelt kenmerken vast die een signaalindicator vormen voor het niet voldoen aan de normen voor het stalklimaat in varkensstallen. Het stalklimaat wordt bepaald door de gasconcentraties, de luchtcirculatie, het stofgehalte van de lucht, de temperatuur en de relatieve luchtvochtigheid. Met een set van vijf indicatoren kunnen met voldoende zekerheid bedrijven worden gesignaleerd voor verder onderzoek. De inhoud van dit rapport is voor de handhavingspraktijk van de NVWA samengevat tot een checklist die dient als handvat voor de vraag of artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd is overtreden. 
      
    
    
      1.4
      Als signaalindicatoren gelden de zogeheten dierkenmerken oogscore, bevuiling en staartscore voor vleesvarkens en oogscore, oorscore en staartscore voor biggen. Voor beide groepen varkens gelden de omgevingskenmerken het CO2- en NH3-gehalte. Er vindt een observatie plaats van zes hokken. Bij een score van drie of meer overschrijdingen van grenswaarden van dier- én omgevingskenmerken in tenminste één van de zes geobserveerde hokken, waaronder in ieder geval een NH3- of CO2-concentratie, is er reden tot verdubbeling van het aantal geobserveerde hokken. Het vermoeden bestaat dan dat het klimaat voor de dieren ontoereikend is. Als bij verdubbeling van het aantal hokken dit vermoeden wordt bevestigd dan rechtvaardigt dit vervolgonderzoek naar ondersteunend bewijs dat het stalklimaat schadelijk is voor de varkens. Als richtlijn voor vervolgonderzoek geldt een cijferscore van méér dan 30 overschrijdingen van de grenswaarden van dier- én omgevingskenmerken ten aanzien van 12 hokken. 
      
    
    
      1.5
      Als ondersteunend bewijs kunnen overige bedrijfsgegevens en dier- en omgevingskenmerken worden gebruikt. Bijvoorbeeld dierlijk gedrag als oorbijten, hokbevuiling, hijgen, pompen, hoesten/niezen, ‘huddling’ (samenkruipen) en rillen of slachtbevindingen. Pas wanneer sprake is van een combinatie van een grenswaardeoverschrijding van dierkenmerken én omgevingskenmerken in meerdere stalafdelingen/hokken kan, indien ondersteunend bewijs dit bevestigt, de oorzaak van een verminderd(e) welzijn of gezondheid van de dieren gerelateerd worden aan onvolkomenheden in de lucht- en zuurstoftoevoer of het stalklimaat. Incidentele overschrijdingen van grenswaardes van dierkenmerken (in een enkel hok), kunnen volgens het rapport ook door andere factoren dan de lucht- en zuurstoftoevoer of het stalklimaat veroorzaakt zijn. Daarbij moet worden uitgesloten dat de gemeten gasconcentraties een momentopname betreft.
      
    
    
      1.6
      De NVWA heeft welzijnsinspecties uitgevoerd conform het document Klimaat in varkensstallen, Inspectieresultaten 2018. Hiervan maakt ook de controle van het stalklimaat deel uit. In het Specifiek Interventiebeleid Dierenwelzijn (IB02-SPEC 02, versie 04) staan de interventiemogelijkheden bij overtredingen van artikel 1.7, aanhef en onder g, en artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd. 
      
      
        
          Uitkomst inspecties NVWA 2018
        
      
      
    
    
      1.7
      Uit de tijdens de inspecties door de NVWA opgestelde checklists blijkt dat in een enkel hok van de varkensstallen een grenswaarde voor dierkenmerken werd overschreden en/of een hoge gasconcentratie werd gemeten. Alleen bij één varkensbedrijf was er sprake van drie of meer overschrijdingen voor het slechtste hok, waardoor de controle werd verdubbeld van zes naar twaalf hokken. Uit het totaal aantal overschrijdingen van grenswaardes van dierkenmerken én omgevingskenmerken van de gecontroleerde hokken kon echter niet de conclusie worden getrokken dat in lijn met het WUR-rapport sprake was van een ontoereikend stalklimaat. Er is om die reden door de NVWA geen overtreding vastgesteld. 
      
    
    
      1.8
      Tussen partijen staat de uitkomst van de bevindingen niet ter discussie, maar wel de manier waarop de bevindingen moeten worden geïnterpreteerd binnen de huidige wet- en regelgeving.  
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        2	Artikel 1.7, aanhef en onder g, van het Bhd bepaalt dat degene die een dier houdt, er zorg voor draagt dat een dier voldoende verse lucht of zuurstof krijgt.
      
      
      
        Artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd bepaalt dat de luchtcirculatie, het stofgehalte van de lucht, de temperatuur, de relatieve luchtvochtigheid en de gasconcentraties in de omgeving van het dier niet schadelijk zijn voor het dier.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Standpunt van partijen
        
      
      
      
        
          Wakker Dier
        
      
      
    
    
      3.1
      Wakker Dier betoogt dat er opnieuw gecontroleerd moet worden bij de varkensbedrijven, omdat is gebleken dat er in 2018 een te hoge concentratie ammoniak aanwezig was, soms in combinatie met hoge CO2-waarden. Daarnaast zijn er uiterlijk waarneembare aandoeningen geconstateerd bij de varkens. Dit levert volgens Wakker Dier een overtreding op van artikel 1.7, aanhef en onder g, en/of artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd. Indien de metingen weer te hoog blijken te zijn, moet er worden gehandhaafd. 
      
    
    
      3.2
      Verder voert Wakker Dier aan dat de werkwijze, waarbij pas tot nader onderzoek wordt overgegaan als meerdere afwijkingen worden geconstateerd bij meerdere dieren in meerdere hokken, geen recht doet aan het bepaalde in artikel 1.7, aanhef en onder g, en artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd. Er is al sprake van een overtreding indien aannemelijk is dat in onvoldoende verse lucht of zuurstof wordt voorzien, of als aannemelijk is dat de gasconcentratie, het zuurstofgehalte of de temperatuur niet op orde is. 
      
    
    
      3.3
      Wakker Dier betoogt dat uit wetenschappelijke onderzoeken onomstotelijk blijkt dat hoge concentraties van stoffen zoals ammoniak schadelijk zijn voor varkens. Ammoniakconcentraties boven de 20 parts per million (ppm) zijn in ieder geval schadelijk. Met de enkele overschrijding van deze grenswaarde is dan ook sprake van een overtreding van artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd. 
      
    
    
      3.4
      Gezien de gemeten zeer hoge ammoniakconcentraties in de stallucht bij de varkensbedrijven in combinatie met de wetenschappelijke onderbouwing waaruit blijkt wat de schadelijke gevolgen zijn voor het dierenwelzijn, is volgens Wakker Dier voldoende aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd. Er zijn dan ook voldoende aanknopingspunten om tot controle over te gaan. 
      
    
    
      3.5
      Verder betoogt Wakker Dier dat als op basis van de concrete feiten en omstandigheden aannemelijk is dat een dier niet voorzien wordt van voldoende verse lucht of zuurstof, er sprake is van een overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder g, van het Bhd. Deze overtreding is niet afhankelijk gesteld van de conditie van het dier. 
      
      
        
          De minister
        
      
      
    
    
      3.6
      De minister stelt zich op het standpunt dat Wakker Dier door de enkele stelling dat de grenswaarden van gasconcentraties bij de acht betrokken bedrijven mogelijk nog steeds worden overschreden (evenals in 2018) onvoldoende aanknopingspunten heeft verstrekt om tot handhaving over te gaan. De meting waaruit blijkt dat (één van) de gasconcentraties in de omgeving van het dier de grenswaarden overschrijden is niet voldoende voor een overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder g, en/of artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd. 
      
    
    
      3.7
      De minister stelt dat er pas sprake is van een overtreding als op alle in artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd vermelde factoren wordt tekortgeschoten. Voor een overtreding van deze bepaling moet bewezen worden dat niet alleen de gasconcentraties, maar ook de andere factoren (de luchtcirculatie, het stofgehalte van de lucht, de temperatuur én de relatieve luchtvochtigheid) schadelijk zijn voor het dier. Het stalklimaat wordt gecontroleerd als er signaalindicatoren zijn dat het stalklimaat schadelijk is voor de dieren. 
    
    
      3.8
      De minister stelt zich verder op het standpunt dat er pas sprake is van een overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder g, van het Bhd als er zichtbare welzijns- of gezondheidsproblemen zijn of de dood van het dier is ingetreden. 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      4.1
      Het College ziet zich gesteld voor de vraag of de minister het verzoek om handhaving van Wakker Dier terecht heeft afgewezen. Het College overweegt hierover het volgende. 
      
    
    
      4.2
      De NVWA kent een risicogerichte aanpak. Vanwege de beperkte handhavingscapaciteit kan de NVWA namelijk niet overal op alles controleren. Dit houdt in dat wordt gecontroleerd als daar aanleiding toe is op basis van binnengekomen meldingen, een handhavingsverzoek of een door de NVWA gemaakte selectie van bedrijven die onder verscherpt toezicht moeten worden gesteld. Deze aanpak komt het College niet onredelijk voor. 
      
    
    
      4.3
      Het College stelt vast dat de betreffende metingen in 2018, dus drie jaar voor het verzoek om handhaving van Wakker Dier, zijn gedaan. In die tussentijd zijn bij de minister geen meldingen of andere aanwijzingen binnengekomen waaruit kan worden afgeleid dat sprake zou zijn van een schadelijk stalklimaat bij deze varkensbedrijven. Zo zijn geen verhoogde aantallen dode varkens geregistreerd bij een bedrijf, noch zijn hier bij de ante- en post-mortem keuringen in de varkensslachterijen aanwijzingen voor gevonden. Gelet hierop is het College van oordeel dat de resultaten van de metingen in 2018 voor de minister geen aanleiding hoefden te zijn om naar aanleiding van het verzoek om handhaving van Wakker Dier opnieuw te gaan controleren bij de betreffende acht varkensbedrijven. Gezien het tijdsverloop en het gebrek aan verdere aanknopingspunten heeft de minister dus terecht afgezien van nader onderzoek naar de kwaliteit van het stalklimaat. 
      
    
    
      4.4
      Daarnaast kan de minister enkel op grond van de resultaten van de inspecties uit 2018 niet vaststellen dat drie jaar later sprake is van overtreding van de artikelen 1.7, aanhef en onder g, en 2.5, vierde lid, van het Bhd. 
      
    
    
      4.5
      
        Door Wakker Dier is nog een beroep gedaan op een casus uit 2023, waarbij een overtreding is vastgesteld nadat er enkel een NH3-concentratie is gemeten van meer dan 
        20 ppm. De minister heeft echter ter zitting toegelicht dat er in de betreffende zaak meer aan de hand was dan een enkele overschrijding van de NH3-grenswaarde. Het College overweegt dat de minister voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het betreffende handhavingsbesluit is genomen naar aanleiding van wanordelijkheden en een samenhang van overtredingen binnen hetzelfde bedrijf. Dat de minister in een ander geval wel handhavend is opgetreden enkel op basis van een gemeten NH3-concentratie van meer dan 20 ppm is dus niet komen vast te staan. Bovendien kan een en ander niet afdoen aan wat onder 4.2 tot en met 4.4 is overwogen, namelijk dat op grond van metingen uit 2018 niet kan worden vastgesteld dat drie jaar later normen voor het stalklimaat zijn overtreden en dat deze metingen voor de minister geen aanleiding hoefden te vormen nader onderzoek te doen.  
      
      
    
    
      4.6
      Dit leidt tot de conclusie dat de minister het verzoek om handhaving van Wakker Dier terecht heeft afgewezen. 
      
    
    
      4.7
      Het voorgaande betekent dat het College niet toekomt aan een beoordeling van de bevindingen uit 2018 in het licht van de wet- en regelgeving over het stalklimaat (zie 1.8). Het College ziet echter aanleiding om het volgende aan de minister mee te geven omtrent de in artikel 1.7, aanhef en onder g, en artikel 2.5, vierde lid van het Bhd neergelegde normen.
      
      
        
          Norm uit artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College sluit niet uit dat in een geval waarin dit aan de orde is, hij de uitleg van de minister van artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd die inhoudt dat pas sprake is van een overtreding van deze bepaling als op alle factoren die in deze bepaling worden genoemd wordt tekortgeschoten, niet volgt. 
      
    
    
      5.2
      Anders dan de minister veronderstelt, vindt zijn uitleg geen steun in de uitspraak van het College van 14 september 2021, ECLI:NL:CBB:2021:888. In deze uitspraak heeft het College onder 8.7 overwogen dat in die zaak de enkele overschrijding van CO2- en NH3- waarden geen voldoende bewijs opleverde om te onderbouwen dat sprake is van een schadelijk stalklimaat. Daaruit kan niet de conclusie worden getrokken dat de enkele overschrijding van CO2- en NH3-waarden daarvoor in geen enkel geval voldoende bewijs kan opleveren, en ook niet dat pas voldoende bewijs van overtreding kan worden geleverd indien op alle in artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd genoemde factoren wordt tekortgeschoten. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        6	Uit het voorgaande volgt dat het beroep van Wakker Dier ongegrond is. Gelet hierop kunnen de overige beroepsgronden van Wakker Dier ten aanzien van de beginselplicht tot handhaving en het motiveringsgebrek buiten bespreking blijven. 
      
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      Wakker Dier heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het College overweegt hierover het volgende. 
      
    
    
      7.2
      In zaken waarin van een bezwaar- en beroepstermijn sprake is, geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn maximaal twee jaar is. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door de minister is ontvangen en loopt door tot de datum waarop de rechterlijke instantie in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. 
      
    
    
      7.3
      Het College stelt vast dat het bezwaarschrift van Wakker Dier op 21 juli 2021 door de minister is ontvangen. De minister heeft op 3 november 2021 op het bezwaar beslist. Met de uitspraak van vandaag is de procedure geëindigd en is de redelijke termijn overschreden met bijna twaalf maanden. Dit betekent dat Wakker Dier recht heeft op € 1.000,- schadevergoeding. Nu de overschrijding van de redelijke termijn volledig in de rechterlijke fase heeft plaatsgevonden, zal de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) worden veroordeeld tot vergoeding van de immateriële schade aan Wakker Dier tot een bedrag van € 1.000,-. 
      
    
    
      7.4
      Aanleiding bestaat om de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) te veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op totaal € 437,50 (1 punt voor het verzoek, met een waarde van € 875,- en een wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand. 
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan Wakker Dier van een schadevergoeding van € 1.000,-;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 437,50 aan proceskosten aan Wakker Dier.  
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M.M. Smorenburg en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. B.W.N. van den Oever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juli 2024.
    
    
    
    
    
      	De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
    
      w.g. H.O. Kerkmeester	B.W.N. van den Oever