ECLI:NL:RBNNE:2024:2693, Rechtbank Noord-Nederland, 10-06-2024, LEE 23/1393
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving. Tussen partijen is niet in geschil dat er sprake is van een overtreding. Nu uit het bestreden besluit niet volgt welke vergunningvoorschriften overtreden zijn, kan de rechtbank niet beoordelen of het college van handhaving af heeft kunnen zien. Dit motiveringsgebrek heeft het college ter zitting hersteld.
      
      
        Het college is bevoegd om handhavend op te treden, nu het nog steeds mogelijk is een herstelsanctie op te leggen. Hoewel de overtreding beëindigd is en er geen kans is op herhaling, geeft artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb, ook de mogelijkheid om een herstelsanctie op te leggen om de gevolgen van een overtreding te beperken of weg te nemen. Niet gebleken is dat de gevolgen ten tijde van het bestreden besluit niet weggenomen dan wel beperkt konden worden. 
        De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom handhaving in dit geval onevenredig is. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de voorschriften te verstrekkend waren, maar deze voorschriften zijn niet aangevochten of gewijzigd en staan onherroepelijk vast. Ook het standpunt dat de werkzaamheden zorgvuldig zijn uitgevoerd draagt deze beslissing niet, nu niet vast is komen te staan dat er geen schade aan de bomen is opgetreden, terwijl de voorschriften opgelegd waren ter voorkoming van schade aan de bomen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/1393 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juni 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tynaarlo, het college, 
      (gemachtigde: mr. M.J.F. Nuijens).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghouder] uit [woonplaats] (vergunninghouder).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving van de voorschriften bij de omgevingsvergunning voor de nieuw te bouwen woning op het perceel [adres] te [woonplaats] .
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft het handhavingsverzoek met het besluit van 1 september 2020 afgewezen. Met het bestreden besluit van 2 februari 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, [derde] , de gemachtigde van het college en mr. F.J. Slieker, werkzaam bij de gemeente. Verder hebben vergunninghouder en zijn partner deelgenomen aan de zitting. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college tot de afwijzing van het verzoek om handhaving van de vergunningvoorschriften heeft kunnen komen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    Overgangsrecht
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    
    
      4.1.
      Het verzoek om handhaving is gedaan op 26 augustus 2022. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
        5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
      
    
    
      5.1.
      Het college heeft vergunninghouder op 28 december 2021 een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een woning aan [adres] te [woonplaats] . Het college heeft de vergunning gesplitst in twee deelactiviteiten. Aan de deelvergunning ‘bouwen van een bouwwerk’ zijn, voor zover van belang, de volgende voorschriften verbonden:
      
        
          “Op het moment dat binnen de kroonprojectie wordt gegraven dan moeten vooraf proefsleuven gemaakt
        
        
          Ruim om de bomen moeten bouwhekken worden geplaatst
        
        
          De bijlagen bijgesloten “werken bij bomen” en “boombescherming op bouwlocatie” moeten in acht worden genomen.”
        
      
    
    
      5.2.
      Eiser heeft op 23 augustus 2022 een verzoek om handhaving gedaan van de vergunningvoorschriften ter bescherming van de bomen. Het college heeft dit verzoek afgewezen omdat vergunninghouder voldoende zorgvuldigheid in acht zou hebben genomen. Volgens het college zijn er namelijk voorafgaand aan de start van de werkzaamheden, een boomveiligheidsonderzoek en een Bomen Effect Analyse uitgevoerd.
      
    
    
      5.3.
      
        Het college heeft de afwijzing van het handhavingsverzoek, onder aanpassing van de motivering, in het bestreden besluit in stand gelaten en het bezwaar ongegrond verklaard. Volgens het college heeft vergunninghouder niet aan alle aan de vergunning verbonden (boom)voorschriften heeft voldaan, maar valt dit vergunninghouder niet te verwijten. Sommige van de voorschriften zijn volgens het college namelijk dermate verstrekkend dat ze (bij volledige naleving) het gebruikmaken van de vergunning onmogelijk maken. Om die reden en om de reden dat vergunninghouder zorgvuldig heeft gehandeld door de bouwput uit te graven onder toeziend oog van een European Tree Technician, stelt het college zich op het standpunt dat het onevenredig zou zijn om tot handhaving over te gaan. Daar komt ook bij dat de werkzaamheden inmiddels zijn afgerond en er geen kans op herhaling is. 
        
          Had de omgevingsvergunning verleend mogen worden?
        
      
      6. Eiser betoogt dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden. Het college is ten onrechte en zonder overleg met de direct omwonenden, afgeweken van het oorspronkelijke bouwplan ‘De poort van Oudemolen’. Verder is geen rekening gehouden met het boomtechnisch onderzoek, de boomvoorschriften en de regels van het bestemmingsplan. Vervolgens wordt het bouwplan tijdens het kerstreces versneld goedgekeurd door de gemeente. Eiser is hierdoor onder andere financieel benadeeld. Volgens eiser had bovendien een milieuvergunning aangevraagd moeten worden.
      
      7. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgronden van eiser in deze procedure niet aan de orde kunnen komen. De rechtbank overweegt dat deze procedure alleen gaat over het handhavingsverzoek van eiser en niet over de (verlening van de) omgevingsvergunning. Die omgevingsvergunning is inmiddels onherroepelijk. Dit betoog van eiser slaagt dus niet. 
      
      
        
          Heeft het college af kunnen zien van handhaving?
        
      
      8. Eiser stelt dat vergunninghouder zich niet heeft gehouden aan de bomenvoorschriften die horen bij de omgevingsvergunning. Zo dient er handmatig te worden gegraven onder de kroonprojectie, mag er niet met zware machines worden gewerkt en mag er niet worden getrild omdat er bodemverdichting ontstaat. Het college geeft aan dat ze niet hebben kunnen handhaven op de bomenvoorschriften omdat de omgevingsvergunning anders niet gebruikt zou kunnen worden. Het lijkt volgens eiser omgekeerde besluitvorming. 
      Het college onderbouwt de afwijzing van het bezwaar verder door te stellen dat het eventuele schadelijke handelen al gebeurd is. Het college gaat er volgens eiser aan voorbij dat omwonenden al voor aanvang van de bouw hadden gewezen op schadelijk handelen, zoals trillen op de boomwortels. Ook nu is er sprake van schadelijk handelen door bijvoorbeeld piepschuim wat bij de bouw vrijkomt. Eiser vreest voor schade aan de bomen. 
      
    
    
      8.1.
      Het college stelt zich op het standpunt, onder verwijzing naar het bestreden besluit, dat sprake is van een overtreding van de vergunningvoorschriften. Handhaving is onevenredig vanwege de verstrekkende vergunningvoorschriften en het zorgvuldig handelen van vergunninghouder. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat ten tijde van het bestreden besluit niet langer een bevoegdheid bestond tot handhavend optreden, omdat de werkzaamheden al afgerond waren en er dus geen mogelijkheid meer was om de overtreding te voorkomen dan wel te beëindigen. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft het college verwezen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 28 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2571). 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
        9. De rechtbank stelt vast dat uit het bestreden besluit volgt dat vergunninghouder niet aan alle aan de omgevingsvergunning verbonden (boom)voorschriften heeft voldaan. Dat is tussen partijen niet in geschil. Uit het bestreden besluit volgt echter niet welke voorschriften door vergunninghouder zijn overtreden, zodat niet kan worden beoordeeld of het college van handhaving heeft kunnen afzien. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd is. Het betoog van eiser slaagt reeds hierom. 
      
      
    
    
      9.1.
      
        Ter zitting is namens het college toegelicht welk voorschrift is overtreden, namelijk: 
        - De bijlagen bijgesloten “werken bij bomen” en “boombescherming op bouwlocatie” moeten in acht worden genomen.
      
      
      
        Daarbij gaat het volgens het college in het bijzonder om de in de bijlage “boombescherming op bouwlocatie” vermelde afbeelding 1 (Kroonprojectiebescherming door middel van afbakening) en afbeelding 6 (Graafwerkzaamheden). Dit is door eiser niet bestreden.
      
      
    
    
      9.2.
      
        Aangezien het onder 9. vermelde motiveringsgebrek met deze nadere motivering naar het oordeel van de rechtbank is hersteld, ziet de rechtbank in het kader van finale geschilbeslechting aanleiding om de overige beroepsgronden te bespreken. 
        
          Is het college bevoegd om handhavend op te treden?
        
        10. Ten aanzien van het eerst ter zitting door het college ingenomen standpunt dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden, overweegt de rechtbank het volgende. 
      
      
    
    
      10.1.
      Vast staat dat de (bouw)werkzaamheden rondom de bomen inmiddels zijn afgerond. Het beëindigen van de overtreding of het voorkomen van herhaling van de overtreding, is niet mogelijk.
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank overweegt dat in de door het college aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020 een toetsingskader is geformuleerd voor de heroverweging in bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het algemeen, en voor de heroverweging bij besluiten tot oplegging van herstelsancties in het bijzonder. De Afdeling overweegt kort gezegd en voor zover van belang, dat voor de vraag of de bevoegdheid van het bestuursorgaan nog altijd bestaat, moet worden aangesloten bij de definitie van herstelsanctie als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb.
      
    
    
      10.3.
      Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb wordt onder herstelsanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot voorkoming van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. 
      
    
    
      10.4.
      Anders dan het college, is de rechtbank van oordeel dat het nog altijd mogelijk is om een herstelsanctie in de zin van artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb op te leggen. Een herstelsanctie in de zin van artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is namelijk niet beperkt tot het ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, of tot voorkoming van herhaling van een overtreding. Uit die bepaling volgt namelijk dat een herstelsanctie ook kan inhouden dat de gevolgen van een overtreding kunnen worden weggenomen of beperkt. Niet gebleken is dat het wegnemen of beperken van de gevolgen van de overtreding ten tijde van het bestreden besluit niet bereikt kon worden. Op grond daarvan is de rechtbank dan ook van oordeel dat het college ten tijde van het bestreden besluit nog steeds bevoegd was om handhavend op te treden. 
      
      
        
          Is handhaving onevenredig?
        
      
      11. De rechtbank overweegt dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich niet op het standpunt kunnen stellen dat van handhaving kon worden afgezien. 
      
      
        
          Verstrekkende voorschriften
        
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank overweegt dat ter zitting niet is gebleken dat de onder 10.1. genoemde voorschriften te verstrekkend waren of niet uitgevoerd konden worden. De rechtbank overweegt dat, als het college de vergunningvoorschriften te verstrekkend (of zoals ter zitting toegelicht: ongelukkig) achtte, het op de weg van het college had gelegen om deze aan te passen. Dat is echter niet gebeurd, zodat deze voorschriften onverkort van toepassing zijn. Daar komt bij dat vergunninghouder ook niet is opgekomen tegen deze vergunningvoorschriften. Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet op het standpunt kunnen stellen dat het vergunninghouder niet valt te verwijten dat hij niet aan de (boom)voorschriften heeft voldaan. 
      
      
        
          Zorgvuldig uitgevoerde werkzaamheden
        
      
    
    
      12.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het college in de omstandigheid dat de graafwerkzaamheden zijn uitgevoerd onder toezicht van een door vergunninghouder ingeschakelde European Tree Technician (ETT), geen reden heeft kunnen zien om handhaving onevenredig te achten. De rechtbank overweegt dat de bomenvoorschriften ertoe strekken om schade te voorkomen aan de aanwezige bomen. Naar het oordeel van de rechtbank is echter niet onderzocht in hoeverre er door het in afwijking van de vergunningvoorschriften uitvoeren van de werkzaamheden, schade is ontstaan aan de bomen. Ter zitting is namens het college namelijk toegelicht dat toezichthouder van het college alleen de bomen op gemeentegrond zou hebben beoordeeld. Verder is namens het college toegelicht dat de eventuele schade aan bomen zich niet direct na de werkzaamheden manifesteert, zodat niet met zekerheid te zeggen is of er schade is ontstaan aan de bomen. 
      
    
    
      12.3.
      Ten aanzien van het reeds voltooid zijn van de werkzaamheden en het ontbreken van een kans op herhaling van een overtreding, verwijst de rechtbank naar hetgeen in 10.4 is overwogen. 
      
      
        13. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat in dit geval kon worden afgezien van handhavend optreden. Het betoog van eiser slaagt. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet, gelet op de aard van het geconstateerde gebrek, geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen omdat dit geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. 
    
    
    
      14.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      14.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 2 februari 2023;
      
      
        draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2571.
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1037.
  
  
     Vgl. bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:115, r.o. 4.3.