ECLI:NL:RVS:2024:2888, Raad van State, 17-07-2024, 202001910/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen geweigerd aan [appellant] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in maximaal vier onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal vier personen. [appellant] is eigenaar van de woning. Het college heeft de aanvraag geweigerd, omdat het verlenen van de vergunning volgens het college zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het pand. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 27 augustus 2019 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd.

202001910/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 februari 2020 in zaak nr. 19/5631 in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Nijmegen,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 april 2019 heeft het college geweigerd aan [appellant] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in maximaal vier onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door maximaal vier personen.
    Bij besluit van 27 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 5 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 augustus 2019 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] moet nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 16 juni 2020 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning met een andere grondslag in stand gelaten.
    [appellant] heeft hiertegen beroep ingesteld.
    Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college het besluit van 16 juni 2020 herroepen en de aanvraag alsnog afgewezen. Het college heeft verklaard dat het pand aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet.
    [appellant] heeft een zienswijze gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 juli 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.M. Smetsers, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door drs. G. Mulder, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Nijmegen. Zij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van deze zelfstandige woning in vier onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door vier personen. Het college heeft de aanvraag geweigerd, omdat het verlenen van de vergunning volgens het college zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het pand.
    2.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 27 augustus 2019 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: de Hvv 2019), waaruit volgt dat voor alle woonruimten in de gemeente Nijmegen een omzettingsvergunningplicht geldt, onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd. Artikel 12 van de Hvv 2019 mocht daarom volgens de rechtbank niet aan het besluit van 27 augustus 2019 ten grondslag worden gelegd.
    3.       Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college een nieuw besluit genomen. Het college heeft de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning bij besluit van 16 juni 2020 op een andere juridische grondslag, namelijk de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 (hierna: Hvv 2020), in stand gelaten.
    Hoger beroep
    4.       Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van de Hvv 2019 onverbindend is. Aan de vergunningplicht in de Hvv 2019 ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college die onderbouwing na vaststelling van de Hvv 2019 heeft gegeven, doet daar niet aan af.
    4.1.    Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    4.2.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak ontvalt de grondslag voor het besluit van 16 juni 2020 dat op basis van die uitspraak is genomen. Dat besluit moet daarom ook worden vernietigd.
    Het besluit van 1 oktober 2021
    5.       Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college het besluit van 16 juni 2020 herroepen. Het college heeft verklaard dat het pand aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet. [appellant] kan zich niet met dit besluit verenigen omdat daaruit niet blijkt dat de eerdere besluitvorming van het college onrechtmatig is. Nu het college in het besluit van 1 oktober 2021 heeft verklaard dat de woning vergunningvrij kan worden omgezet, is tegen dit besluit geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht ontstaan waarop nog dient te worden beslist, omdat [appellant] daarbij in verband met de navolgende overwegingen onvoldoende belang heeft.
    Het besluit van 27 augustus 2019
    6.       De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van [appellant] tegen het besluit van 27 augustus 2019. [appellant] heeft de Afdeling verzocht de beroepsgronden alsnog inhoudelijk te beoordelen. Omdat het college bij het besluit van 1 oktober 2021 heeft verklaard dat de woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of [appellant] daar nog belang bij heeft.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij hier belang bij heeft. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 27 augustus 2019 inhoudelijk beoordelen.
    Beroepsgronden en beoordeling
    6.2.    [appellant] heeft betoogd dat het overgangsrecht in haar situatie onredelijk uitwerkt. Haar woning is namelijk vergunningvrij omgezet. Zij kon de kamers vergunningvrij verhuren totdat het college de vergunningplicht invoerde.
    [appellant] heeft verder betoogd dat het college er in het besluit van 27 augustus 2019 ten onrechte van uit is gegaan dat de aanvraag niet voldoet aan de fysieke toets. Volgens haar heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet voldoet aan de norm voor het parkeren van fietsen.
    [appellant] heeft verder betoogd dat het college er ten onrechte van uit is gegaan dat het verlenen van de vergunning zou leiden tot een ontoelaatbare druk op de leefbaarheid.
    [appellant] heeft tot slot betoogd dat het college haar verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule niet had mogen weigeren.
    De vergunningplicht
    6.3.    In de uitspraak van 23 juni 2021 is de Afdeling nagegaan of door het college voldoende is onderbouwd dat de gemeenteraad in artikel 12 van de Hvv 2019 alle woningen op het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen heeft mogen aanwijzen als woningen waarvoor een omzettingsvergunning is vereist. Hiervoor is de Afdeling nagegaan of het college met het rapport inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die nopen tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. De Afdeling heeft uit het rapport afgeleid dat een vergunningplicht voor woningen tot € 290.000,00 noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Uit dit rapport volgt echter niet dat het voor de bestrijding van deze effecten ook noodzakelijk en geschikt is om in te grijpen in de woonruimtevoorraad boven die grens. De woning van [appellant] had ten tijde van de aanvraag een WOZ-waarde van € 351.000,00. De waarde van de woning gaf dan ook geen aanleiding voor een vergunningplicht. Verder staat in het rapport dat de vergunningplicht ook is opgenomen om in wijken waar de leefbaarheid onder druk staat, een afweging te kunnen maken of verkamering uit oogpunt van het voorkomen van overlast ongewenst is. Zoals is uiteengezet in overweging 5.3 van de uitspraak van 23 juni 2021 mag leefbaarheid een van de afwegingen zijn bij het al dan niet verlenen van een omzettingsvergunning, maar mag het niet het doel zijn voor het opnemen van een vergunningplicht.
    6.4.    Het voorgaande betekent dat het college artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 in de zaak van [appellant] buiten toepassing had moeten laten wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Het beroep van [appellant] is gegrond en het besluit van 27 augustus 2019 moet om die reden worden vernietigd.
    Verzoek om schadevergoeding
    7.       [appellant] heeft de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalve jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
    7.2.    Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant] ontvangen op 27 mei 2019. Bij uitspraak van heden beslist de Afdeling op het hoger beroep. Sinds 27 mei 2019 en de uitspraak van heden zijn vijf jaar en twee maanden verstreken. Dit betekent dat de procedure een jaar en twee maanden te lang heeft geduurd.
    7.3.    De behandeling van het hoger beroep heeft vier jaar en drie maanden geduurd. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn wordt toegerekend aan de Afdeling.
    7.4.    Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 1.5000,00. De Afdeling zal de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.5000,00 aan [appellant] als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak en het besluit van 16 juni 2020 moeten worden vernietigd. 
    Het beroep van [appellant] tegen het besluit op bezwaar van 27 augustus 2019 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd.
    Dit betekent dat de besluitvorming over de aanvraag van [appellant] met het besluit van 1 oktober 2021 is afgerond.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 februari 2020 in zaak nr. 19/5631;
    III.      verklaart het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 27 augustus 2019, kenmerk JZ20/Z19.028096/D190484396, gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 27 augustus 2019, kenmerk JZ20/Z19.028096/D190484396;
    V.      vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 16 juni 2020, kenmerk JZ20/Z19.028096/D200542983;
    VI.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan [appellant] een vergoeding van € 1.5000,00 te betalen;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
    735-1033
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Regelgeving die gold op het moment van het besluit van 27 augustus 2019
    Huisvestingswet 2014 (geldend van 1 juli 2019 tot en met 31 december 2020)
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    […].
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (zoals die gold van 7 februari 2019 tot en met 30 december 2019)
    Artikel 12
    1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen.
    […]