ECLI:NL:RVS:2024:2034, Raad van State, 15-05-2024, 202205859/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maastricht Aan de Maas aangewezen als voetpad door het plaatsen van de verkeersborden G7 van Bijlage I van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990. Het college heeft Aan de Maas aangewezen als voetpad. Zowel het zuidelijk als het noordelijk deel van Aan de Maas wordt onderhouden door de gemeente. Het gedeelte daartussen is gelegen aan de woningen met huisnummers [locatie 1] tot en met [locatie 2] van [appellant A] en anderen en loopt over hun grond. In deze zaak is in geschil of dat gedeelte (hierna: het pad) een openbare weg is en het college bevoegd was om het pad aan te wijzen als voetpad. Het college heeft in 2009 het verkeersbord G7 bij Aan de Maas geplaatst zonder een verkeersbesluit te nemen met die strekking. Bij besluit van 19 mei 2020 heeft het dat alsnog gedaan.

202205859/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I] (hierna: [appellant A] en anderen), allen wonend te Itteren, gemeente Maastricht,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 19 augustus 2022 in zaak nr. 21/1214 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 mei 2020 heeft het college Aan de Maas aangewezen als voetpad door het plaatsen van de verkeersborden G7 van Bijlage I van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990.
    Bij besluit van 1 december 2020 heeft het college de door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2024, waar [appellant A], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.J.J. Erdkamp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft Aan de Maas aangewezen als voetpad. Zowel het zuidelijk als het noordelijk deel van Aan de Maas wordt onderhouden door de gemeente. Het gedeelte daartussen is gelegen aan de woningen met huisnummers [locatie 1] tot en met [locatie 2] van [appellant A] en anderen en loopt over hun grond. In deze zaak is in geschil of dat gedeelte (hierna: het pad) een openbare weg is en het college bevoegd was om het pad aan te wijzen als voetpad.
    2.       Het college heeft in 2009 het verkeersbord G7 bij Aan de Maas geplaatst zonder een verkeersbesluit te nemen met die strekking. Bij besluit van 19 mei 2020 heeft het dat alsnog gedaan. Het college heeft de aanwijzing bij besluit van 1 december 2020 gehandhaafd, waarbij het erop gewezen heeft dat het pad gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest. Het pad is niet afgesloten geweest en evenmin is kenbaar gemaakt dat het pad slechts ter bede toegankelijk is, als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Wegenwet. Volgens het college is het pad daarom een openbare weg en is het college dus bevoegd om dat aan te wijzen als voetpad. Dat het pad door de bewoners zelf is beklinkerd, door hen wordt onderhouden en zich op hun grond bevindt, doet daar niet aan af. Het college heeft er ook op gewezen dat het besluit het mogelijk maakt om te handhaven dat voertuigen, zoals fietsen en snorfietsen, niet gebruikt worden op het pad, wat ten goede komt aan de verkeersveiligheid.
    Oordeel van de rechtbank
    Is het pad een weg als bedoeld in de Wegenwet?
    3.       Volgens de rechtbank heeft de Wegenwet betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en die dus naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen. Daarbij is niet van belang wie de eigenaar is van de grond waarop de weg is aangelegd. Het pad is een doorgaande verbinding tussen een zuidelijk deel van Aan de Maas dat begint aan de zuidzijde van de Pasestraat en een noordelijk deel van Aan de Maas dat eindigt bij de straat Op de Meer. Omdat niet in geschil is dat het noordelijk en zuidelijk deel van Aan de Maas wegen zijn, als bedoeld in de Wegenwet, en het pad een doorgaande verbinding daartussen is, is het pad ook een weg. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het pad wordt gebruikt door bewoners, bezoekers, postbodes en ook door buurtbewoners die een ommetje maken. De functie van het pad is daarom het afwikkelen van voetgangersverkeer en dus is het een weg, als bedoeld in de Wegenwet.
    Is het pad een openbare weg?
    4.       Volgens de rechtbank moet het college aannemelijk maken dat het pad gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest, als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet. Een eigenaar van een weg heeft twee mogelijkheden om die weg een privaat karakter te laten behouden. De eigenaar kan de weg ontoegankelijk maken door die af te sluiten met een hek, dan wel een verbod in te stellen. Ook kan de eigenaar gedurende ten minste een jaar kenbaar maken dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is. 
              Het college heeft er onweersproken op gewezen dat het pad sinds 1986 bestaat. Gesteld noch gebleken is dat de toegang tot het pad vóór 2017 is beperkt met hekken of borden. Dat [appellant A] en anderen regelmatig mensen hebben geweerd van het pad en dat zij andere inwoners van Itteren slechts op het pad gedogen, is onvoldoende om het pad een privaat karakter te laten behouden. Verder is het pad een doorgaande verbinding tussen het zuidelijk en het noordelijk deel van Aan de Maas. Niet in geschil is dat deze delen openbare wegen zijn. Gelet op het voorgaande heeft het college aannemelijk gemaakt dat het pad gedurende meer dan dertig jaar voor eenieder toegankelijk is geweest. Het pad is daarom een openbare weg, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    Beoordelingskader
    5.       Het college is op grond van de artikelen 15 en 18 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994), gelezen in verbinding met artikel 12 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: BABW), bevoegd te besluiten tot het plaatsen van een verkeersbord, als bedoeld in bijlage I bij het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990), gelezen in verbinding met de artikelen 3 en 4 van het BABW en de Uitvoeringsvoorschriften BABW inzake verkeerstekens, op een weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b van de Wvw 1994.
    6.       Het college kan van deze bevoegdheid alleen gebruik maken indien en voor zover daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen niet worden doorkruist. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2684, onder 2.3.1. Uit dat stelsel volgt dat rechthebbenden op een weg hierover slechts alle verkeer, behoudens de beperkingen bedoeld in artikel 6 Wegenwet, hebben te dulden, wanneer de weg openbaar is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. In zoverre komt dus betekenis toe aan het toetsingskader van de Wegenwet.
    Geschil
    7.       [appellant A] en anderen hebben in bezwaar en bij de rechtbank niet bestreden dat het pad ten tijde van het nemen van het besluit van 19 mei 2020 een weg was in de zin van de Wvw 1994. [appellant A] en anderen hebben in bezwaar en bij de rechtbank wel bestreden dat het pad een weg is in de zin van de Wegenwet en dat dit pad openbaar is in de zin van de Wegenwet. Indien terecht is vastgesteld dat het pad een weg is in de zin van de Wegenwet, staat daarmee, gelet op de relevante criteria voor het aannemen van een weg in de zin van de Wegenwet, in dit geval in zoverre ook vast dat het pad een weg is in de zin van de Wvw 1994. Daarvoor is volgens vaste rechtspraak voldoende dat het pad ten tijde van belang feitelijk open staat voor een ieder. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4077, onder 4.2 en 4.4, en van 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2684, onder 2.3.2.
    Is het pad een weg in de zin van de Wegenwet?
    8.       [appellant A] en anderen voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het pad verschilt van de andere delen van Aan de Maas, omdat die delen, anders dan het pad, niet volledig door de tuinen bij de woningen lopen en door de gemeente worden onderhouden. De meeste voordeuren van de woningen in het noordelijk deel bevinden zich, anders dan de woningen aan het pad, aan de zijde van de Pasestraat. Het pad heeft ook geen noodzakelijke of zinvolle verkeersfunctie. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat het pad, voor zover het tezamen met de andere delen van Aan de Maas een geheel vormt, een grillig karakter heeft.
    Op de zitting van de Afdeling hebben [appellant A] en anderen ook betwist dat de andere delen van Aan de Maas (openbare) wegen zijn.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1375, en van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3836), heeft de Wegenwet betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen. Naar het college heeft gesteld en door [appellant A] en anderen op de zitting van de Afdeling niet is weersproken, vormt het pad een doorgaande verbinding tussen het zuidelijk en noordelijk deel van Aan de Maas. Aan de Maas als geheel, waaronder het pad, wordt gebruikt door onder meer dorpsgenoten en buurtbewoners die een ommetje maken en, zoals [appellant A] en anderen zelf ook aanvoeren, in toenemende mate door toeristen. Het pad wordt daarnaast gebruikt door de bewoners, hun bezoek en post- en pakketbezorgers. Dat, naar [appellant A] en anderen hebben gesteld, het zuidelijk en noordelijk deel van Aan de Maas geen (openbare) wegen zijn, hebben zij niet aannemelijk gemaakt. De functie van het pad is daarom het afwikkelen van onder meer recreatief voetgangersverkeer van een grote, onbepaalde publieksgroep. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht aangenomen dat het pad een weg is in de zin van de Wegenwet.
    8.2.    Dat het pad over grond loopt die eigendom is van [appellant A] en anderen en door hen wordt onderhouden, terwijl andere delen van Aan de Maas niet lopen over grond die in eigendom van particulieren is, doet niet af aan de verkeersfunctie van het pad. Dit maakt ook niet dat Aan de Maas als geheel een zodanig grillig karakter heeft dat het geen weg is.
    8.3.    Het betoog dat het pad geen weg is in de zin van de Wegenwet slaagt niet.
    Is het pad een openbare weg in de zin van de Wegenwet?
    9.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat het pad in elk geval sinds 1986 een weg is en daaruit heeft afgeleid dat het pad in 2017 al dertig jaar bestond, zodat het een openbare weg is in de zin van de Wegenwet. In 1986 was er slechts een onverhard zandpad, waarvan een deel naderhand is beklinkerd door [appellant B] ten behoeve van de aanleg van een terras. De rechtbank heeft verder niet onderkend dat door de bouw van de kademuur in 1996 een relevante verandering heeft plaatsgevonden en het pad in de loop der jaren steeds meer werd gebruikt door bijvoorbeeld toeristen. Na de bouw van de kademuur is het pad ook volledig verhard aangelegd. De verkeersfunctie van het pad is dus niet eerder dan rond 1996 ontstaan, aldus [appellant A] en anderen.
    9.1.    In het verslag van de hoorzitting van 8 oktober 2020 is vermeld dat [appellant B] heeft gezegd dat het huidige pad in 1986 de vorm van een ongeasfalteerd zandpad had. In het hogerberoepschrift en op de zitting van de Afdeling hebben [appellant A] en anderen toegelicht dat [appellant B] in 1986 zijn tuin, waaronder het gedeelte van het zandpad dat over zijn grond liep, heeft beklinkerd. Naar het oordeel van de Afdeling moet de verharding van het zandpad gezien worden als inrichting en niet als aanleg van het pad. Dat geldt ook voor de volledige verharding van het pad na de bouw van de kademuur in 1996. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het pad, zij het in (gedeeltelijk) onverharde vorm, in ieder geval sinds 1986 bestaat.
    9.2.    Dat het pad sinds de bouw van de kademuur in 1996 in toenemende mate wordt gebruikt door dorpsgenoten, buurtbewoners en toeristen, betekent verder niet dat het pad voorheen geen weg was met verkeersfunctie. Niet in geschil is dat dorpsgenoten en buurtbewoners, die niet wonen aan het pad, ook vóór 1996 gebruik hebben gemaakt van het pad om een ommetje te maken of om de hond uit te laten, als onderdeel van een route die ook het zuidelijk en/of noordelijk deel van Aan de Maas omvat. De rechtbank heeft daarom met juistheid aangenomen dat het pad in ieder geval sinds 1986 een weg is.
    9.3.    Het betoog dat het pad niet in ieder geval sinds 1986 een weg is, slaagt niet.
    10.     Verder betwisten [appellant A] en anderen het oordeel van de rechtbank dat een pad op de eigen grond afgesloten moet worden, of dat kenbaar gemaakt moet worden dat het een privaat pad is, om het private karakter daarvan te behouden. Volgens [appellant A] en anderen hoeft dat voor andere privé-tuinpaden ook niet. Verder hebben zij geen toestemming gegeven voor het toenemend toeristisch gebruik sinds 2019/2020 en nemen zij met succes contact op met wandelorganisaties om kenbaar te maken dat het pad daarvoor niet bedoeld is.
    10.1.  De rechtbank is in haar uitspraak onder 10 gemotiveerd ingegaan op artikel 4, tweede lid, van de Wegenwet en de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling. Gelet hierop had het pad op enig moment in de dertig jaar vanaf 1986 tot en met 2016 afgesloten moeten worden, of had ten minste een jaar lang kenbaar gemaakt moeten worden dat het pad slechts ter bede toegankelijk is, om het private karakter daarvan te behouden. Het college heeft gesteld dat dit al die jaren niet het geval is geweest. [appellant A] en anderen hebben, ook ter zitting bij de Afdeling, geen aanknopingspunten gegeven voor twijfel aan de juistheid van die stelling. De rechtbank heeft dus kunnen oordelen dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de weg meer dan 30 jaar lang voor een ieder toegankelijk is geweest en dat de weg daarom op de voet van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder l, van de Wegenwet openbaar is. Het college was gelet daarop bevoegd om het pad aan te wijzen als voetpad en de verkeersborden te plaatsen.        
              Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2024
    452-1100