ECLI:NL:RVS:2023:3692, Raad van State, 04-10-2023, 202203797/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 september 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend aan [maatschap] voor het wijzigen van een melkveehouderij aan [locatie] in Rouveen. Het college heeft de natuurvergunning verleend voor het houden van het aangevraagde veebestand in de aangevraagde stalsystemen. De natuurvergunning is verleend omdat de aangevraagde situatie leidt tot een gelijkblijvende of afnemende depositie ten opzichte van de referentiesituatie. De referentiesituatie is ontleend aan een vergunning die op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 op 9 december 2014 is verleend. Op grond van deze vergunning waren 170 melk- en kalfkoeien in reguliere stallen en 91 stuks vrouwelijk jongvee in bestaande reguliere stallen toegestaan. Het college heeft de omvang van de emissie berekend met behulp van de emissiefactoren die voor de aangevraagde stalsystemen zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij.

202203797/1/R2.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 mei 2022 in zaak nr. 20/2206 in het geding tussen:
    
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A (hierna: MOB) en de Vereniging Leefmilieu, beide gevestigd in Nijmegen
    
    en
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 september 2020 heeft het college een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend (hierna: natuurvergunning) aan [maatschap] voor het wijzigen van een melkveehouderij aan [locatie] in Rouveen (hierna: de veehouderij).
    
    Bij uitspraak van 11 mei 2022 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 18 september 2020 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 11 juli 2023, waar het college, vertegenwoordigd door D. Reijchard, M. Zuidema, T. Nicolai en J.G.M. van ‘t Erve, bijgestaan door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, en MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting de [maatschap], vertegenwoordigd door mr. A. de Haan, rechtsbijstandverlener te Zwolle, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.       De veehouderij exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie] in Rouveen. De veehouderij heeft een natuurvergunning aangevraagd voor het houden van 104 stuks vrouwelijk jongvee in bestaande reguliere stallen en 176 melk- en kalfkoeien, waarvan 95 koeien in bestaande reguliere stallen worden gehuisvest en 81 koeien in een stal met een emissiearm stalsysteem (A1.28). Het vee wordt niet beweid.
    
    1.1.    Het college heeft de natuurvergunning verleend voor het houden van het aangevraagde veebestand in de aangevraagde stalsystemen. De natuurvergunning is verleend omdat de aangevraagde situatie leidt tot een gelijkblijvende of afnemende depositie ten opzichte van de referentiesituatie. De referentiesituatie is ontleend aan een vergunning die op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 op 9 december 2014 is verleend. Op grond van deze vergunning waren 170 melk- en kalfkoeien in reguliere stallen en 91 stuks vrouwelijk jongvee in bestaande reguliere stallen toegestaan. Het college heeft de omvang van de emissie berekend met behulp van de emissiefactoren die voor de aangevraagde stalsystemen zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav-emissiefactor).
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.       MOB en Leefmilieu hebben in beroep bij de rechtbank gesteld dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen niet geschikt zijn om in een voortoets de omvang van de emissie uit zo’n stalsysteem te berekenen. Volgens MOB en Leefmilieu worden de (lagere) Rav-emissiefactoren bij emissiearme stalsystemen in de praktijk niet gehaald. Ter onderbouwing van hun standpunt verwijzen zij onder meer naar (1) het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’, uit oktober 2019, (hierna: CBS-rapport) (2) het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (hierna: CDM) hierover aan het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van 18 juni 2020 (hierna: CDM-advies) en (3) een artikel van Stichting Agrifacts.
    
    2.1.    De rechtbank overweegt dat het CBS-rapport en CDM-advies concrete aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. De rechtbank ziet dit in zijn algemeenheid bevestigd in het artikel van Stichting Agrifacts, waar MOB en Leefmilieu naar verwijzen. Het CBS-rapport en CDM-advies geven volgens de rechtbank ook voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.28 te twijfelen. Daarbij betrekt de rechtbank dat zelfs bij strikte naleving van de technische en gebruikseisen die beschreven zijn in het bij het stalsysteem behorende leaflet, niet kan worden uitgesloten dat het project kan leiden tot significante gevolgen voor omliggende Natura 2000-gebieden. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat met de toepassing van de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen onvoldoende zeker is dat de wijziging van de veehouderij als een situatie van intern salderen kan worden aangemerkt. Daardoor is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen kan hebben.
    
    Hoger beroep college
    
    3.       Het college komt niet op tegen de beslissing van de rechtbank om de natuurvergunning te vernietigen, omdat volgens het college geen natuurvergunning nodig is. Sinds 1 januari 2020 is immers geen natuurvergunning nodig indien op voorhand kan worden uitgesloten dat het project significante gevolgen voor de betreffende Natura 2000-gebieden kan hebben. Het hoger beroep is gericht tegen de overwegingen van de rechtbank over de toepassing van de Rav-emissiefactor voor de berekening van de emissie uit een emissiearm stalsysteem.
    
    4.       Het college stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het CBS-rapport en het CDM-advies kan worden afgeleid dat de Rav-emissiefactor voor het stalsysteem A1.28 in dit geval niet kan worden toegepast. Het college voert daarvoor dezelfde argumenten aan als beschreven in overwegingen 3 en 3.1 van de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2624. Die argumenten zijn kort weergegeven:
    
    (1) dat de emissiefactoren van veel stalsystemen die in het CBS-rapport zijn betrokken niet tot stand zijn gekomen op basis van meetprotocollen die gelden voor onder meer stalsysteem A1.13 en A1.28, maar op basis van oudere methoden,
    
    (2) dat het CBS-rapport en CDM-advies geen definitieve conclusies bevatten, maar hieruit slechts algemene conclusies zijn af te leiden,
    
    (3) dat de Rav-emissiefactor is gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis en op zorgvuldige wijze op basis van wetenschappelijke inzichten is vastgesteld,
    
    (4) Dat het stalsysteem A1.28 in het geheel niet is betrokken in het CBS-rapport, en
    
    (5) dat de naleving en handhaving van het leaflet door de regeling in het Activiteitenbesluit milieubeheer is gewaarborgd.
    
    In aanvulling hierop stelt het college dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan het artikel van Stichting Agrifacts. De metingen die zijn verricht door Stichting Mineral Valley Twente (waarnaar wordt verwezen in het artikel), betreffen concentratiemetingen die niets zeggen over ammoniakemissie van emissiearme of reguliere stalsystemen. Bovendien is in dat onderzoek niet gewerkt met een vast meetprotocol en zijn de metingen niet gevalideerd. Dit wordt bevestigd door de directeur van Stichting Mineral Valley Twente.
    
    Ook stelt het college dat, wanneer de uitspraak van de rechtbank wordt gevolgd, nooit meer uitgegaan kan worden van gemiddelde waarden bij het bepalen van Rav-emissiefactoren. Gelet op alle factoren die de emissie uit een stal kunnen beïnvloeden zal de emissie afkomstig uit een stal nooit één constant getal zijn, maar altijd een bepaalde afwijking hebben. Een emissiefactor zal daarom altijd moeten bestaan uit een gemiddelde waarin de uitschieters en de meevallers worden meegenomen.
    
    Beschrijving van het stalsysteem
    
    5.       Stalsysteem A1.28 is een ligboxenstal met roostervloer, voorzien van rubber matten en composiet nokken met een hellend profiel, kunststoffencassettes met kleppen in de roosterspleten en met mestschuif.
    
    De ammoniakemissiebeperking is gebaseerd op het versneld afvoeren van urine naar de mestkelder door het sterk hellende profiel in de rubber toplaag met bevestigingsnokken op de roostervloer, waardoor weinig tot geen urine achterblijft en de omzetting van ureum naar ammoniak niet op de vloer plaatsvindt, maar in de mestkelder. Daarnaast vindt ammoniakemissiebeperking plaats door het beperken van de uitwisseling van kelderlucht en stallucht, door middel van kunststofkleppen in de roosterspleten.
    
    In het leaflet is als gebruikseis opgenomen dat de mest tenminste iedere 1,5 uur van de vloer wordt verwijderd met de mestschuif, wanneer de mestschuif in de vaste opstelling wordt toegepast. Wanneer een mestrobot wordt toegepast dient de mest ten minste gemiddeld iedere twee uur van de vloer te worden verwijderd. Het met mest besmeurde vloeroppervlak waar de mestschuif niet kan komen dient minimaal twee keer per dag handmatig te worden gereinigd.
    
    5.1.    Stalsysteem A1.28 heeft een Rav-emissiefactor van 6 kg/jaar NH3 per dierplaats. Het reguliere stalsysteem A1.100 heeft een Rav-emissiefactor van 13 kg/jaar NH3 per dierplaats.
    
    Uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022
    
    6.       In de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2624) is de toepassing van de Rav-emissiefactor A1.28 behandeld. De inhoud van het CBS-rapport en het CDM-advies is samengevat weergegeven in overwegingen 7 tot en met 8.2 van de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557.
    
    In bovenstaande uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat het CBS-rapport en het CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen in de melkveehouderij de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. In de zaak met ECLI:NL:RVS:2022:2624 van 7 september 2022 ging het om stalsysteem A1.28. Zolang de oorzaken van de twijfel over de juistheid van de emissiefactor niet duidelijk zijn, kan de emissie van het emissiearme stalsysteem A1.28 niet met behulp van de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem met de vereiste zekerheid in kaart worden gebracht.
    
    De Afdeling overweegt daarbij dat niet is verzekerd dat door naleving en handhaving van het leaflet (systeembeschrijving) de Rav-emissiefactor voor emissiearme stallen wel kan worden behaald.
    
    Een berekening van de emissie met de Rav-emissiefactor voor stalsysteem A1.28 kan daarom niet zonder meer worden gebruikt in een voortoets of passende beoordeling voor een natuurvergunning.
    
    7.       De argumenten die het college tegen de uitspraak van de rechtbank van 11 mei 2022 aanvoert, zijn al besproken in de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2624. Deze argumenten geven geen aanleiding voor het bijstellen van het onder 5 weergegeven kader.
    
    Gelet op hetgeen uiteen is gezet onder 5 heeft de rechtbank in dit geval terecht overwogen dat er concrete aanknopingspunten zijn dat de Rav-emissiefactor voor emissiearm stalsysteem A1.28 de daadwerkelijke ammoniakemissie onderschat. Daarbij heeft de rechtbank ook terecht overwogen dat ook bij naleving en handhaving van het leaflet niet is verzekerd dat de Rav-emissiefactor wordt behaald. Dit betekent dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college niet zonder meer mocht uitgaan van de Rav-emissiefactor in de voortoets. Daarom is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde wijziging van de veehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kan hebben.
    
    De Afdeling volgt het college niet waar het betoogt dat de bestaande Rav-emissiefactoren gebruikt kunnen worden zolang er geen alternatieve emissiefactoren zijn vastgesteld. Het voorzorgbeginsel dat aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ten grondslag ligt en de strikte uitleg die het Hof van Justitie daaraan geeft in een voortoets en passende beoordeling, bieden daarvoor geen ruimte. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het project vergunningplichtig is en passend beoordeeld moet worden. De Afdeling volgt het betoog van het college, dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan het artikel van Stichting Agrifacts, niet. In de aangevallen uitspraak leest de Afdeling niet dat de rechtbank op basis van het artikel van Stichting Agrifacts tot haar oordeel is gekomen. De rechtbank ziet in het artikel van Stichting Agrifacts - in zijn algemeenheid - wel bevestigd wat ook voortvloeit uit het CBS-rapport en het CDM-advies, namelijk dat er concrete aanknopingspunten zijn dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen in de melkveehouderij de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten.
    
    8.       Wat betreft het betoog over gemiddelde waarden, leest de Afdeling niet in de aangevallen uitspraak dat de rechtbank tot haar oordeel is gekomen dat er concrete aanknopingspunten zijn om te twijfelen aan de Rav-emissiefactoren, omdat die factor tot stand is gekomen door de gemiddelde waarde te berekenen van de gemeten waarden. De rechtbank komt tot haar oordeel op grond van de volgende redenering. Omdat uit het onderzoek van het CBS en het advies van de CDM volgt dat er stikstofverliezen zijn die niet te verklaren zijn in vergelijking met de verwachte stikstofverliezen op basis van de Rav-emissiefactoren, staat onvoldoende vast dat het stalsysteem de reductie realiseert die het -gemiddeld- zou moeten realiseren.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Conclusie hoger beroep college
    
    9.       Gelet op wat hiervoor is overwogen is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat met de toepassing van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.28 de emissie uit deze stal niet met de vereiste zekerheid kan worden vastgesteld. Gelet hierop kan niet op grond van objectieve gegevens worden uitgesloten dat de aangevraagde wijziging van de melkveehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kan hebben. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
    
    9.1.    De Afdeling realiseert zich dat deze uitspraak de nadere besluitvorming over de aanvraag voor de natuurvergunning bemoeilijkt en vertraagt. Het voorzorgbeginsel dat aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ten grondslag ligt en de strikte uitleg die het Hof van Justitie daaraan geeft in een voortoets en passende beoordeling, laten echter een andere uitkomst van de uitspraak niet toe.
    
    Proceskosten
    
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden. De Afdeling heeft op de zitting van 11 juli 2023 in totaal negen zaken behandeld over de Rav-emissiefactoren van melkveestallen, pluimveestallen en een varkensstal. Gezien de gezamenlijke behandeling ter zitting en de verwante onderwerpen, beschouwt de Afdeling alle zaken als samenhangende zaken. Er wordt één punt toegekend voor het verschijnen ter zitting. Omdat het om meer dan vier samenhangende zaken gaat, dient ingevolge onderdeel C2 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de samenhangende zaken wegingsfactor 1,5 te worden toegepast. Het vorenstaande betekent dat de proceskosten in hoger beroep zullen worden vastgesteld op € 1255,50 (1 punt vermenigvuldigd met € 837,00 vermenigvuldigd met 1,5).
    
    Dit bedrag wordt over de zes zaken verdeeld waarin het college de proceskosten moet vergoeden (202203794/1/R2, 202203797/1/R2, 202203799/1/R2, 202203800/1/R2, 202203801/1/R2, 202203803/1/R2). Dit betekent dat per zaak het college zal worden veroordeeld tot het vergoeden van € 209,25.
    
    Griffierecht
    
    11.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.        verklaart het hoger beroep ongegrond;
    
    II.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A en de Vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 209,25,- geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    III.      bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Overijssel een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, mr. J.W. van de Gronden en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
    
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    
    w.g. Pistoor
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
    
    932