ECLI:NL:RBZWB:2021:1696, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 09-04-2021, AWB- 20_6687
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WET

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    Bestuursrecht 
    
    
      zaaknummer: BRE 20/6687 WET
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 april 2021 in de zaak tussen
    
    
    
      [naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,
    gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra,
    
    
      en	
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 26 augustus 2019 (primaire besluit) heeft de minister aan eiseres bestuurlijke boetes opgelegd op grond van de Meststoffenwet (Msw) ten bedrage van in totaal € 59.709,10. 
    
    
    
      In het besluit van 25 februari 2020 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft hierop een nadere reactie gegeven. 
    
    
    
      Het beroep is behandeld op de zitting van 26 februari 2021 in Middelburg. Hierbij waren aanwezig de gemachtigde van eiseres en namens de minister mr. A.H. Spriensma-Heringa en [naam aanwezige namens de minister] , inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1.	Feiten
    
    
      Eiseres is gevestigd aan de [adres eiseres] in [plaatsnaam] en exploiteert een melkveehouderij. Naar aanleiding van een strafrechtelijk onderzoek naar intermediair [naam intermediair] (de intermediair) in verband met fraude met dierlijke meststoffen heeft de NVWA eiseres voor het jaar 2015 gecontroleerd op naleving van de Msw. Op 5 april en 1 juni 2018 heeft de NVWA het bedrijf van eiseres bezocht en gesproken met de heer [naam] , één van de maten van eiseres. De NVWA en [naam] hebben in de tussentijd gecorrespondeerd waarbij de NVWA onder meer stukken heeft opgevraagd. De NVWA heeft op 8 juni 2018 van de controle een rapport van bevindingen met nummer 109714 (het controlerapport) opgemaakt. 
      In het controlerapport staat, voor zover voor deze zaak van belang, dat uit de bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) geregistreerde vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) blijkt dat de intermediair op 31 juli 2015 twee vrachten en op 29 oktober 2015 één vracht vaste rundveemest (mestcode 10, vrachtnummers 21, 22 en 64) van het bedrijf van eiseres heeft afgevoerd, maar dat uit de controle is gebleken dat deze afvoer in werkelijkheid niet heeft plaatsgevonden. 
    
    
    
      Bij brief van 14 juni 2019 heeft de minister eiseres geïnformeerd over het voornemen tot het opleggen van twee bestuurlijke boetes van in totaal € 64.314,50, op grond van verschillende overtredingen van de Msw in het jaar 2015. 
    
    
    
      Eiseres heeft in een zienswijze gereageerd op het voornemen. 
    
    
    
      Bij het primaire besluit heeft de minister aan eiseres twee bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 59.709,10. De eerste boete van € 40.760,50 is opgelegd wegens het met 5.326 kilogram overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en het met 1.087 kilogram overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm. De tweede boete van € 18.948,60 is opgelegd wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van verantwoorde groei melkveehouderij (VGM), door 1.914 kilogram fosfaat te weinig te verwerken.
    
    2.	Bestreden besluit
    
    
      In het bestreden besluit heeft de minister ten aanzien van het bewijs overwogen dat, samengevat, het controlerapport volgens vaste jurisprudentie voldoende bewijs levert van hetgeen feitelijk is waargenomen en dat hetgeen eiseres tegen de vaststelling dat sprake is van gefingeerde afvoer heeft ingebracht, niet is onderbouwd met objectief en verifieerbaar bewijs en daarom ongeloofwaardig is. 
      Ten aanzien van de overgelegde aangepaste berekening van de bedrijfsspecifieke excretie (aangepaste Bex-berekening) is overwogen dat deze niet aannemelijk is omdat ook daarin de eindvoorraad maiskuil 2015 en de beginvoorraad maiskuil 2016 niet gelijk zijn, de datum van opening van de maiskuil afwijkt ten opzichte van wat is verklaard tijdens de NVWA-controle en in het controlerapport is vastgesteld dat de voorraden niet goed zijn opgenomen en dat de beweiding van het melkvee telkens verschillend wordt weergeven. De mestproductie is dan ook terecht berekend op basis van de forfaitaire normen. Op dezelfde gronden kan de aangepaste Bex-berekening ook niet dienen ter onderbouwing van het bezwaar dat in het kader van het stelsel (VGM) minder fosfaat behoefde te worden verwerkt.
      Ten aanzien van de berekening van de eind- en beginvoorraad dierlijke meststoffen 2015 (mestcode 14) is overwogen dat het niet mogelijk is om uit te gaan van de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalten in de in mei 2016 afgevoerde vrachten. De best beschikbare gegevens zijn verkregen door gebruik te maken van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten in de eerder in 2015 afgevoerde vrachten dierlijke meststoffen. 
      Ten aanzien van de matiging heeft de minister overwogen dat conform het boetebeleid per stelsel is gematigd. 
    
    
    3.	Beroepsgronden 
    
    
      Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat de boetes ten onrechte zijn opgelegd omdat zij de gebruiksnormen niet heeft overtreden en wel heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht. Zij voert daartoe aan dat de mestafvoer van vrachten 21, 22 en 64 wel heeft plaatsgevonden, dat ten onrechte de aangepaste Bex-berekening buiten beschouwing is gelaten en dat de begin- en eindvoorraad dierlijke mest met mestcode 14 in het jaar 2015 onjuist is berekend. Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat de boete voor overschrijding van de gebruiksnormen onvoldoende is gematigd. 
    
    
    4.	Wettelijk kader
    
    
      De tekst van de relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    
    5. 	Beoordeling
    
    
      
        Bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete
      
    
    
    
      5.1
      De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals onderhavige boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. De sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift is omschreven. In de Msw, zoals die gold in 2015, is in artikel 51 opgenomen dat de minister van economische zaken (thans de minister) een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens onder meer de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, en 21, eerste lid. 
      
      
        
          Gebruiksnorm dierlijke meststoffen, fosfaatgebruiksnorm en mestverwerkingsplicht (VGM)
        
      
      
      
        5.2.1
        In de Msw staat dat het verboden is in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt niet, indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen én de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. Voor de toepassing van deze gebruiksnormen worden de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen geacht gelijk te zijn aan de uitkomst van de volgende som, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat c.q. stikstof: op het bedrijf geproduceerde + aangevoerde + per saldo uit opslag gekomen -/- afgevoerde (dierlijke) meststoffen. De bestuurlijke boete bedraagt € 7,- per kilogram stikstof waarmee de gebruiksnorm dierlijke meststoffen is overschreden en € 11,= per kilogram fosfaat waarmee de fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
        
      
      
        5.2.2
        In de Msw staat voorts dat het een landbouwer verboden is op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren. Dat verbod geldt niet in een aantal situaties, waaronder het geval dat de landbouwer in het betreffende kalenderjaar een bepaald percentage van het melkveefosfaatoverschot laat verwerken (de mestverwerkingsplicht VGM). De bestuurlijke boete bedraagt € 11,= per kilogram te weinig verwerkte fosfaat.
        
      
      
        5.2.3
        Uit de Msw volgt dat bij de berekeningen geen rekening hoeft te worden gehouden met frauduleuze handelingen.
        
        
          
            Bewijslastverdeling
          
        
        
      
    
    
      5.3
      Uit vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) blijkt dat uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de wetsgeschiedenis volgt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
      
      
        
          Zijn de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm overtreden?
        
      
      
      
        5.4.1
        Uit het rapport van bevindingen 104101 heeft de NVWA opgemaakt dat de afvoer van drie vrachten 21, 22 en 64 met vaste rundveemest (mestcode 10) in 2015 in werkelijkheid niet heeft plaatsgevonden en berekend dat alleen rundveedrijfmest (mestcode 14) is afgevoerd.  In het controlerapport is de NVWA bij de berekening van de stikstof- en fosfaatproductie uitgegaan van de forfaitaire normen omdat zij de door eiseres overgelegde (oorspronkelijke) Bex-berekening niet aannemelijk achtte wegens het niet goed opnemen van voorraden en de verschillende weergaven van de beweiding van het melkvee. 
        
        
          
            Betwiste vrachten 21, 22 en 64
          
        
        
      
      
        5.4.2
        Eiseres stelt zich op het standpunt dat de vrachten 21, 22 en 64 wel zijn afgevoerd van haar bedrijf, hetgeen blijkt uit de laad- en losmeldingen en de overgelegde alternatieve bewijsmiddelen. De NVWA noch de recherche heeft feitelijke waarnemingen gedaan, maar de NVWA heeft (met name) een papieren onderzoek verricht en de conclusies zijn gebaseerd op aannames. Er zijn AGR-GPS-gegevens beschikbaar, aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of de vrachten binnen de betreffende tijdspannes geladen en gelost konden worden. De verkeerde kentekens op de betreffende vervoersbewijzen dierlijke mest (VDM’s) bewijzen hooguit dat de intermediair de VDM’s in strijd met de waarheid heeft opgemaakt en doorgegeven aan de RVO. Er is niet ingegaan op de schriftelijke verklaring van [naam] , deze verklaring is inhoudelijk niet bestreden en, anders dan zijn eerste verklaring van 5 april 2018, niet onder invloed van oververmoeidheid, privéomstandigheden, druk en suggestieve vraagstelling totstandgekomen. Daarnaast is ten onrechte overwogen dat eiseres de in bezwaar overgelegde factuur aan de intermediair heeft voldaan want dat heeft opdrachtgever [naam opdrachtgever] . (via [naam intermediair] ) gedaan. Dat de laatste geen factuur aan eiseres heeft uitgebracht, zou verklaard kunnen worden door een verrekening tussen partijen of doordat [naam opdrachtgever] . dit is vergeten. Verder is niet te volgen hoe uit het achteraf opmaken van de factuur kan worden afgeleid dat onderhavige mesttransporten niet hebben plaatsgevonden omdat het in de mestbranche niet ongebruikelijk is dat facturen achteraf worden opgemaakt. De route die de bedrijfsauto van het merk Mitsubishi op 29 oktober 2015 heeft afgelegd heeft geen bewijswaarde en er is geen concreet bewijs voor de aanwezigheid van de losse AGR-GPS-koffer in deze auto, zodat dit niet kan meewegen bij het standpunt dat de laad- en losmeldingen van vracht 64 zijn gefingeerd. 
        
      
      
        5.4.3
        De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een boeterapport, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn. De rechtbank overweegt dat de bevindingen in het controlerapport zijn ontleend aan de administratie die bij de intermediair in beslag is genomen. Vervolgens is het bedrijf van eiseres gecontroleerd op de naleving van de Msw in het jaar 2015. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd, ook mede gelet op het bij verweerschrift overgelegde (nadere) ambtsedige rapport van bevindingen van toezichthouder [naam toezichthouder] van de NVWA, geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in het controlerapport. Dat er (deels) administratief onderzoek heeft plaatsgevonden, is inherent aan het systeem van de Msw waarin de administratie een belangrijke rol speelt bij de controle op de naleving van de Msw en dat is geen reden om er minder bewijswaarde aan toe te kennen.
        
      
      
        5.4.4
        De rechtbank overweegt dat de minister ten aanzien van de betwiste vrachten overtuigend heeft uiteengezet dat deze niet door de betreffende voertuigen geladen, vervoerd en gelost konden worden omdat deze voertuigen op de relevante data elders aan het lossen waren dan wel niet geschikt hiervoor waren. De minister heeft gewezen op de schriftelijke verklaring van [naam] op 5 april 2018, waarin hij heeft verklaard in 2015 nooit vaste rundveemest via de intermediair te hebben afgevoerd en dat hij nooit vaste rundveemest aflevert. De rechtbank ziet in de door eiseres in bezwaar overgelegde verklaringen en overige stukken, wanneer deze in onderlinge samenhang met de verklaring van 5 april 2018 worden bezien, geen aanleiding om aan de verklaring van 5 april 2018 te twijfelen en is van oordeel dat de minister de latere verklaringen en stukken terecht onaannemelijk dan wel ongeloofwaardig heeft geacht. Daarbij weegt zij mee dat de gestelde omstandigheden waaronder de eerste verklaring van [naam] zou zijn afgelegd en de stellingen uit de overige verklaringen niet door eiseres met objectieve en verifieerbare gegevens zijn onderbouwd. De rechtbank concludeert dat de minister terecht heeft aangenomen dat de vrachten dierlijke meststoffen 21, 22 en 64 niet van het bedrijf van eiseres zijn afgevoerd. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de vrachten zijn afgevoerd, waardoor zij niet heeft voldaan aan haar verantwoordingsplicht. Gelet op hetgeen onder 5.2 en 5.3 is overwogen, heeft de minister genoemde vrachten terecht buiten beschouwing gelaten bij de berekening ter bepaling of is voldaan aan de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. 
        
        
          
            De aangepaste Bex-berekening
          
        
        
      
      
        5.4.5
        Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat de minister ten onrechte de aangepaste Bex-berekening niet heeft meegenomen. Zij voert aan dat indien wordt uitgegaan van de aangepaste Bex-berekening er geen sprake is van een overschrijding van de gebruiksnormen, althans van een lagere overschrijding, en evenmin van overtreding van de mestverwerkingsplicht. Ten aanzien van de aangepaste Bex-berekening geldt dat het logisch is dat deze verschilt van de oorspronkelijke Bex-berekening omdat de oorspronkelijke Bex-berekening was gebaseerd op onjuiste gegevens. Bij de aangepaste Bex-berekening is uitgegaan van de juiste gegevens en is voldaan aan de eisen uit de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (Handreiking). De minister heeft niet duidelijk gemaakt op welke specifieke afwijkingen wordt gedoeld. Het aantal uren weidegang zoals in de twee bedrijfsoverzichten ‘CRV mineraal’ vermeld doet niet ter zake, nu dit geen Bex-berekening is. De verklaring dat de maiskuilvoorraad in september 2015 is geopend berust op een vergissing en abusievelijk is de beginvoorraad 2016 niet aangepast naar aanleiding van de aangepaste Bex-berekening.
        
      
      
        5.4.6
        De minister heeft in reactie op deze beroepsgrond onder meer een toelichting gegeven over het gebruik van ‘de Bex’ in algemene zin. Daaruit volgt dat veehouders onder meer met behulp van de Bex-methode nauwkeuriger de werkelijke excretie van hun vee kunnen bepalen ten opzichte van de forfaits in bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Regeling). Voor melkvee is de Handreiking gemaakt waarin de stappen en voorwaarden beschreven staan om de Bex op een juiste manier te bepalen. Wil met de Bex rekening worden gehouden dan moeten alle gegevens worden ingevuld en bewijsstukken worden bewaard. De rechtbank overweegt dat de minister in het bestreden besluit en in het verweerschrift, onder verwijzing naar de verschillende bijlagen van het controlerapport, heeft gewezen op de verschillende excreties in de berekeningen in ‘CRV mineraal’ en de verschillende ‘KringloopWijzers’ van eiseres. Daarbij heeft de minister erop gewezen dat er verschillen zijn in de duur van het beperkt beweiden die is opgenomen in de verschillende berekeningen, dat een onaannemelijk hoog tonnage droge stof is gevoederd op basis van de opgegeven eindvoorraad mailkuil 2015 (namelijk 15,8 ton gedurende de laatste 13 dagen van 2015 ten opzichte van een gemiddelde van circa 2 ton per dag over heel 2015), dat de maiskuil in strijd met de Handreiking eerder is aangebroken dan de monstername en dat de beginvoorraad 2016 niet gelijk was aan de eindvoorraad 2015. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister op basis van deze geconstateerde tegenstrijdigheden en afwijkingen van de Handreiking, mede gelet op de afwezigheid van een afdoende onderbouwde verklaring hieromtrent, de aangepaste Bex-berekening buiten beschouwing mogen laten bij de berekening ter bepaling of is voldaan aan de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm.
        
        
          
            De gehaltes in de begin- en eindvoorraden 2015
          
        
        
      
      
        5.4.7
        Eiseres heeft zich in bezwaar, en opnieuw in beroep, op het standpunt gesteld dat voor de eindvoorraad rundveedrijfmest (mestcode 14) ten onrechte is uitgegaan van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehaltes van de over het gehele jaar 2015 afgevoerde bemonsterde drijfmest. De drijfmest aanwezig aan het begin 2015 is niet representatief voor de drijfmest aanwezig aan het eind van dat jaar. De in maart en augustus 2015 bemonsterde en afgevoerde drijfmest kunnen daarom niet de best beschikbare gegevens opleveren, maar er moet voor de eindvoorraad 2015 worden aangesloten bij de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehaltes van de in mei 2016 afgevoerde drijfmest. Uit artikel 94, tweede lid, van de Regeling, volgt bovendien niet dat geen gemiddelden van geanalyseerde gehaltes van afgevoerde vrachten drijfmest van latere datum gebruikt mogen worden. Uit het bestreden besluit volgt ook niet waarom het niet mogelijk is om bij de berekening van de beginvoorraad drijfmest in 2015 uit te gaan van de forfaitaire fosfaat- en stikstof gehaltes. 
        
      
      
        5.4.8
        De rechtbank stelt vast dat de NWVA in het controlerapport onder meer de begin- en eindvoorraad rundveedrijfmest in 2015 heeft berekend aan de hand van de Aanvullende gegevens Landbouwbedrijven (AGL) 2014 en 2015. Die berekening is door eiseres op zichzelf niet bestreden. Uit de in 2015 bemonsterde afgevoerde vrachten rundveedrijfmest zijn de hoeveelheid stikstof en fosfaat en de gehaltes afgeleid en die hoeveelheden en gehaltes zijn als best beschikbare gegevens voor de eindvoorraad dierlijke mest 2015 beschouwd. In artikel 94, tweede lid, van de Regeling staat dat het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. De minister heeft bij verweerschrift, maar overigens ook reeds in het bestreden besluit, gewezen op de toelichting bij artikel 94 van de Regeling. Daaruit volgt dat de best beschikbare gegevens worden verkregen door de gehele voorraad mest te bemonsteren en te analyseren op dezelfde manier als bij aan- en afvoer van de mest. Als die gegevens niet beschikbaar zijn dan kan gebruik worden gemaakt van de berekening van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehaltes die eerder bepaald zijn aan de hand van de bemonstering en analyse van de in het betreffende jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheden dierlijke meststoffen. Als er geen afvoer is geweest, dan kan gebruik gemaakt worden van de forfaitaire gehaltes. Nu de minister onweersproken heeft gesteld dat er over 2015 geen gegevens beschikbaar waren uit bemonstering en analyse van de gehele voorraad mest en er dat jaar wel sprake was van afvoer, is de rechtbank van oordeel dat de minister terecht is uitgegaan van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten die eerder bepaald zijn aan de hand van de bemonstering en analyse van de in het jaar 2015 van het bedrijf van eiseres afgevoerde hoeveelheden rundveedrijfmest. 
        
        
          
            Is de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM geschonden?
          
        
        
      
      
        5.5.1
        Ten aanzien van de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM heeft de minister voor het jaar 2015 berekend dat eiseres 1.914 kilogram fosfaat te weinig heeft verwerkt. Eiseres heeft die berekening op zichzelf niet bestreden, maar wel gesteld dat de aangepaste Bex-berekening ten onrechte buiten beschouwing is gelaten. Er is volgens eiseres sprake van een lagere Bex-productie, zodat er een lagere mestverwerkingsplicht is dan waar in het controlerapport en in het bestreden besluit van is uitgegaan. 
        
      
      
        5.5.2
        De rechtbank verwijst naar hetgeen zij hiervoor onder 5.4.6 heeft overwogen en concludeert reeds op basis daarvan dat deze (herhaalde) beroepsgrond niet kan slagen. Dit betekent dat eiseres niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM zodat de minister hiervoor terecht een boete aan eiseres heeft opgelegd. 
        
        
          
            Conclusie
          
        
        
      
      
        5.5.3
        Op basis van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat eiseres zowel de gebruiksnorm dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm heeft overtreden én dat zij niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. Daarom komt het subsidiaire beroep van eiseres op de toegepaste matiging aan de orde. 
        
        
          
            Matiging 
          
        
        
      
    
    
      5.6.
      Het beroep van eiseres op verdergaande matiging dan toegepast in het primaire besluit, slaagt niet. De minister hanteert op grond van het ‘boetebeleid Meststoffenwet RVO’ een matiging per stelsel in gevallen zoals de onderhavige, waarbij tussen dagtekening van het controlerapport en de oplegging van de bestuurlijke boete meer dan 26 weken zijn verstreken. In deze zaak zijn voor twee stelsels boetes opgelegd, te weten het gebruiksnormenstelsel en de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. Daarom is terecht in beide stelsels (niet meer dan) eenmaal gematigd. 
      
      
        
          6.	Conclusie
        
      
      
      
        Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en 
      mr. T. Peters, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 9 april 2021 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. 
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wettelijke bepalingen
      
    
    
    
      
        Msw, geldend van 01-01-2015 t/m 29-02-2016
      
      
        Artikel 3, eerste lid
      
      Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt geen rekening gehouden met handelingen waarvan, op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden, moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.
    
    
    
      
        Artikel 7 
      
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      
        Artikel 8 
      
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
    b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
    c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
    
    
      
        Artikel 9
      
    
    1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    
    2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
    
    3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan voor de bij of krachtens die maatregel aangegeven gevallen en onder de bij of krachtens die maatregel vastgestelde voorwaarden en beperkingen een lagere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld of kan de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen op nul worden gesteld voor zover dit naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is om waterverontreiniging door stikstof uit meststoffen te verminderen en verdere verontreiniging te voorkomen. Dit is in het bijzonder het geval als bij het achterwege blijven van deze maatregel de hoeveelheid van 11,3 milligram stikstof per liter in zoet oppervlaktewater of van 50 milligram nitraat per liter in grondwater dreigt te worden overschreden of een betekenisvolle bijdrage aan de eutrofiëring van natuurlijke zoetwatermeren, andere zoetwatermassa’s, estuaria, kustwateren of zeewater mag worden verwacht.
    
    
      
        Artikel 11 
      
    
    1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is in de jaren 2010 tot en met 2013 per hectare grasland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond voor zover het grond met neutrale fosfaattoestand betreft, 95 kilogram fosfaat.
    2. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is per hectare bouwland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond voor zover het grond met neutrale fosfaattoestand betreft:
    (…)
    d. 65 kilogram fosfaat in 2013.
    3. De fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen voor de jaren 2014 en volgende voor grond met neutrale fosfaattoestand worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. (…) Zolang de algemene maatregel van bestuur niet in werking is getreden, blijft voor de jaren 2014 en volgende de in het eerste en tweede lid genoemde fosfaatgebruiksnorm voor 2013 van toepassing.
    4. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen voor grond met hoge fosfaattoestand wordt bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld. (…) Zolang in de algemene maatregel van bestuur voor een bepaald jaar geen norm is vastgesteld, geldt voor dat jaar de norm van het meest recente voorgaande jaar waarvoor een norm is vastgesteld.
    5. Bij ministeriële regeling wordt voor grond met lage fosfaattoestand een hogere fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen vastgesteld dan de bij of krachtens het eerste, tweede of derde lid voor grond met neutrale fosfaattoestand vastgestelde fosfaatgebruiksnorm. De norm is van toepassing onder bij de regeling bepaalde voorwaarden en beperkingen. Zolang de ministeriële regeling niet in werking is getreden, is de bij of krachtens het eerste tot en met derde lid voor grond met neutrale fosfaattoestand geldende norm van toepassing.
    6.  (…)
    
    
      
        Artikel 21
      
    
    1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren.
    2. Het eerste lid is, onverminderd artikel 33a, niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
    (…)
    d. 100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot:
    
      1°. laat verwerken,
      2°. voor zover de landbouwer behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie landbouwers, overdraagt of laat overdragen aan een afnemer die behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie afnemers,
      3°. brengt op of in de in gebruik zijnde landbouwgrond die is gelegen in Duitsland of België op een bij regeling van Onze Minister vast te stellen afstand van de Nederlandse grens, voor zover is voldaan aan bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden,
      4°. geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden, of
      5°. produceert met dieren waarvan ten minste 90% behoort tot een diercategorie die bij algemene maatregel van bestuur kan worden aangewezen of is gehuisvest in een huisvestingssysteem dat bij die maatregel kan worden aangewezen, omdat hierbij overwegend meststoffen worden geproduceerd met een hoog gehalte aan organische stof in de vorm van stro en die voldoen aan regels die bij of krachtens algemene maatregel van 
      bestuur kunnen worden gesteld.
      
        Artikel 51
      
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
    
    
    
      
        Artikel 57, eerste lid 
      
    
    1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
    a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
    b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
    c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
    
    
      
        Artikel 58a
      
      In geval van overtreding van artikel 21, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan de landbouwer niet heeft gehandeld overeenkomstig artikel 21, tweede lid, onderdeel d.
    
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Msw
      
    
    
    
      
        Artikel 94, tweede en vierde lid
      
    
    
    2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
    
    4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
    
    
      
        Boetebeleid Meststoffenwet van 31 oktober 2019
      
    
    
    
      
        Paragraaf 5.2.2.4 Termijnoverschrijding 
      
      Wanneer er een Rapport is gemaakt van een overtreding, moet het bestuursorgaan binnen dertien weken na de datum van het Rapport beslissen of een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit staat in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht. Sinds het controlejaar 2013 worden boetes die hoger zijn dan € 1000,- verminderd als deze beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden. De boetes worden in dat geval met 10% verlaagd tot maximaal € 2.500,-. Als de NVWA onderzoek heeft gedaan, start de beslistermijn vanaf de dagtekening van het NVWA-Rapport. Een Rapport van de NVWA geeft soms aanleiding om boetes op te leggen voor verschillende stelsels (gebruiksnormen, mestverwerking en verantwoorde groei melkveehouderij). In die situatie wordt het bedrag per stelsel en per boetegrondslag verminderd met 10% per stelsel volgens het hierboven beschreven beleid (10% van het boetebedrag tot maximaal € 2.500,- per stelsel). 
    
    
  
  
     Artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Artikel 7 van de Msw. 
  
  
     Artikel 8 van de Msw. 
  
  
     CBb 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:653, r.o. 5.2 en artikel 12 van de Msw. 
  
  
     Artikel 57 van de Msw.
  
  
     Artikel 21, eerste lid, Msw.
  
  
     Artikel 21, tweede lid, onder d, Msw.
  
  
     Artikel 58a van de Msw.
  
  
     Artikel 3, eerste lid, Msw. 
  
  
     CBb 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343, herhaald in CBb 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:245. 
  
  
     Bijlage 1 bij het controlerapport.
  
  
     Vgl. CBb 28 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:319.