ECLI:NL:RVS:2024:1340, Raad van State, 02-04-2024, 202400780/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2021 heeft de minister van Justitie en Veiligheid het verzoek van Amnesty International om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur documenten openbaar te maken afgewezen. Amnesty International heeft de minister op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van documenten die verband houden met demonstraties en protesten. Meer in het bijzonder gaat het om documenten van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid. De minister heeft het verzoek afgewezen en de afwijzing in bezwaar gehandhaafd. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 10 november 2022 geoordeeld dat de minister het verzoek van Amnesty International te beperkt heeft opgevat en dat de verrichte zoekslag onzorgvuldig is geweest en onvoldoende inzichtelijk is gemaakt.

202400780/2/A3.
    Datum uitspraak: 2 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)), hangende het hoger beroep van:
    de minister van Justitie en Veiligheid,
    verzoeker,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 december 2023 in zaak nr. 23/722 in het geding tussen:
    Amnesty International, afdeling Nederland, gevestigd te Amsterdam,
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 november 2021 heeft de minister het verzoek van Amnesty International om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) documenten openbaar te maken afgewezen.
    Bij besluit van 22 juni 2022 heeft de minister het door Amnesty International daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 november 2022 heeft de rechtbank het door Amnesty International daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak.
    Bij besluit van 16 februari 2023 heeft de minister opnieuw op het bezwaar beslist.
    Bij besluit van 10 juli 2023 heeft de minister het besluit van 16 februari 2023 aangevuld/gewijzigd.
    Bij uitspraak van 20 december 2023 heeft de rechtbank het door Amnesty International ingestelde beroep tegen de besluiten van 16 februari 2023 en 10 juli 2023 gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de minister opgedragen om binnen 10 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. Ook heeft de minister de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Amnesty International heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 27 maart 2024, waar de minister, vertegenwoordigd door drs. C.E.J. van der Hooft, bijgestaan door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en Amnesty International, vertegenwoordigd door drs. G. van Eijk, bijgestaan door mr. dr. C. Raat, rechtsbijstandverlener te Voorschoten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Amnesty International heeft de minister op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van documenten die verband houden met demonstraties en protesten. Meer in het bijzonder gaat het om documenten van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid. De minister heeft het verzoek afgewezen en de afwijzing in bezwaar gehandhaafd.
    3.       De rechtbank heeft in haar uitspraak van 10 november 2022 geoordeeld dat de minister het verzoek van Amnesty International te beperkt heeft opgevat en dat de verrichte zoekslag onzorgvuldig is geweest en onvoldoende inzichtelijk is gemaakt. Zo heeft de minister onder meer niet duidelijk uiteengezet hoe en op welke combinaties en delen van zoektermen er is gezocht. Bij de nieuw te verrichten zoekslag dient de minister daarom gemotiveerd uiteen te zetten op welke zoektermen dan wel combinaties van zoektermen is gezocht, bij welke afdelingen zoekvragen zijn uitgezet, hoe die zoekvragen luiden, wat het resultaat daarvan is, of naar aanleiding daarvan een nadere zoekslag is verricht, en zo ja, wat deze zoekslag inhoudt. Verder dient de minister toe te lichten welke "records" naar voren komen bij het gebruik van de gehanteerde zoektermen, met een vermelding waarom de betreffende "record" wel of niet onder het verzoek van Amnesty valt.
    4.       De minister heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. Hij heeft vervolgens opnieuw beslist op het bezwaar van Amnesty International. Dit besluit op bezwaar heeft de minister aangevuld bij besluit van 10 juli 2023.
    5.       De rechtbank heeft in de uitspraak van 20 december 2023 geoordeeld dat de minister een onjuiste uitvoering gegeven aan de uitspraak van 10 november 2022. De minister heeft het Wob-verzoek van Amnesty International te beperkt opgevat en geen juiste zoekslag verricht. Zo heeft de minister nagelaten te motiveren waarom hij bij zijn zoekslag zoektermen zoals "demonstrant" niet heeft gebruikt. Ook mist de rechtbank een overzicht van alle afdelingen en een toelichting per afdeling waarom daar niet is gezocht. De toelichting dat, behalve het Nationaal Crisis Centrum en de afdeling Analyse, de afdelingen zelf hebben verklaard geen taken of bevoegdheden te hebben waarin protesten of demonstraties een rol kunnen spelen, acht de rechtbank hiervoor onvoldoende.
    Verder heeft de minister anders dan is opgedragen in de uitspraak van 10 november 2022 geen overzicht opgesteld van de documenten die bij uitvoering van de zoekslagen zijn aangetroffen met de vermelding waarom het betreffende document wel of niet binnen de reikwijdte van het verzoek valt, en slechts volstaan met een algemene omschrijving van aangetroffen informatie die niet onder de reikwijdte van het verzoek valt, onderverdeeld in categorieën en toegelicht met enkele voorbeelden. Volgens de rechtbank moet de minister een overzicht opstellen van alle aangetroffen documenten en daarbij toelichten of een document openbaar wordt gemaakt of dat openbaarmaking geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd omdat er een weigeringsgrond van toepassing is met vermelding van de betreffende weigeringsgrond dan wel of de aangetroffen informatie buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Dit geldt ook voor de bij de zoekslag gevonden open bronnen die onder het Wob-verzoek vallen, waarbij de minister de titel, de bron en de datum van deze open bronnen dient te vermelden, aldus de rechtbank.
    6.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep van Amnesty International gegrond verklaard, de besluiten op bezwaar van 16 februari 2023 en 10 juli 2023 vernietigd, en de minister opgedragen om binnen een termijn van 10 weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.
    7.       De minister vraagt de voorzieningenrechter om bij wijze van voorlopige voorziening de uitspraak van de rechtbank te schorsen zolang niet op het hoger beroep is beslist. De minister heeft ter toelichting op het verzoek zich op het standpunt gesteld dat het hoger beroep zinledig wordt indien hij gevolg moet geven aan de uitspraak van de rechtbank. De minister heeft in dit verband toegelicht dat indien hij gevolg moet geven aan de uitspraak van de rechtbank hij extra zoekslagen moet verrichten en een overzicht van de aangetroffen documenten moet verstrekken. Volgens de minister is hij op grond van de Wet open overheid (hierna: Woo) hier niet toe verplicht. Daarbij komt dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak niet heeft onderkend dat de minister op een juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de opdracht die de rechtbank in de uitspraak van 10 november 2022 heeft gegeven. Zou hij desondanks hangende hoger beroep wel uitvoering aan de aangevallen uitspraak moeten geven, dan wordt het hoger beroep louter nog van principieel belang. Ten tijde van de uitspraak in hoger beroep zal dan immers al het werk zijn verzet waarvan de minister nu juist meent dat hij dat redelijkerwijs niet hoeft te doen. Verder heeft de minister op de zitting toegelicht dat het opstellen van een overzicht van alle documenten die bij een zoekslag naar voren komen met de vermelding of die wel of niet onder de reikwijdte van het verzoek vallen dusdanig veel werk met zich brengt dat uitvoering geven aan de uitspraak niet van hem kan worden gevergd. In dit verband heeft de gemachtigde van de minister op de zitting toegelicht dat de al verrichte zoekslagen 2200 resultaten hebben opgeleverd die niet onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Uitbreiding van de zoekslag zal tot nog veel meer resultaten leiden die hij vervolgens in een overzicht moet verwerken.
    8.       Gelet op artikel 6:16 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24, heeft de wetgever ervoor gekozen om geen schorsende werking toe te kennen aan het instellen van hoger beroep. Het uitgangspunt is dus dat de minister ook al heeft hij hoger beroep ingesteld, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Het is ook in het belang van een efficiënte en finale geschilbeslechting dat de minister een nieuw besluit op bezwaar neemt, omdat een nieuw besluit met toepassing van artikel 6:19 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24, in het kader van het hoger beroep kan worden beoordeeld. Als de aangevallen uitspraak in hoger beroep niet in stand blijft, komt aan het nieuwe besluit de grondslag te ontvallen en zal het worden vernietigd.
    9.       De motivering van het verzoek om voorlopige voorziening geeft in dit geval aanleiding om gedeeltelijk van dit uitgangspunt af te wijken. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter dat naar voorlopig oordeel niet zeker is of het oordeel van de rechtbank dat de minister gehouden is een overzicht op te stellen van alle bij zoekslagen aangetroffen documenten en daarbij aan te geven of die wel of niet vallen onder de reikwijdte van het verzoek op de wijze zoals in overweging 5 beschreven, in de bodemprocedure stand zal houden. Gelet hierop, en gelet op het feit dat de minister gemotiveerd uiteen heeft gezet dat het opstellen van een dergelijk overzicht dusdanig veel werk met zich brengt dat dat redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd, hoeft de minister hangende de bodemprocedure een dergelijk overzicht niet op te stellen. De aangevallen uitspraak moet in zoverre worden geschorst. Voor het overige moet de minister wel uitvoering geven aan wat de rechtbank in de aangevallen uitspraak de minister heeft opgedragen en in zoverre een nieuw besluit op bezwaar nemen.
    10.     Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    11.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 december 2023 in zaak nr. 23/722, voor zover de rechtbank de minister van Justitie en Veiligheid heeft opgedragen een overzicht op te stellen van alle aangetroffen documenten;
    II.       bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de minister van Justitie en Veiligheid voor het overige uiterlijk binnen zes weken gevolg moet geven aan de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 december 2023 in zaak nr. 23/722, door opnieuw op het bezwaar van Amnesty International, afdeling Nederland te beslissen;
    III.      wijst het verzoek voor het overige af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Drop
    voorzieningenrechter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2024
    818