ECLI:NL:RBMNE:2022:1368, Rechtbank Midden-Nederland, 30-03-2022, UTR 21/4646
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Beroep gegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/4646 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. A. van Rossem),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] , verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Erdogan).
    
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    1. Eiser is eigenaar van de woning aan de [adres] in [plaats] . Hij verhuurde de woning aan de heer [A] . Op 28 januari 2020 en 23 november 2020 hebben inspecteurs van de gemeente naar aanleiding van een melding een bezoek gebracht aan de woning. De inspecteurs hebben geconstateerd dat er kamers van de woning aan verschillende personen werden (onder)verhuurd. De bevindingen van de inspecteurs zijn opgenomen in een proces-verbaal. 
    
    2. Op grond van het proces-verbaal heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de Huisvestingsverordening Regio [plaats] 2019 (de Huisvestingsverordening) is overtreden door – zonder vergunning – zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte voor de huisvesting van meer dan twee personen. Dit is volgens het college aan eiser, als eigenaar van de woning, toe te rekenen. Het college heeft daarom in het besluit van 19 februari 2021 (primair besluit) een bestuurlijke boete en een last onder dwangsom aan eiser opgelegd. Eiser was het oneens met dit besluit en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft het bezwaar in het besluit van 12 oktober 2021 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. 
    
    3. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Het beroep is door de rechtbank op 21 maart 2022 op zitting behandeld. Daarbij waren eiser met zijn gemachtigde, de heer [B] , beheerder van [makelaardij] , en de gemachtigde van het college aanwezig. 
    
  
  
    Het oordeel van de rechtbank
    
    
      
        Heeft het college de grondslag van het besluit ten onrechte gewijzigd? 
      
    
    
    4. Volgens eiser is het bestreden besluit onzorgvuldig en is hij in zijn belangen geschaad, omdat het college hem ten onrechte voor het eerst in dat besluit heeft verweten dat zelfstandige woonruimte is omgezet naar onzelfstandige woonruimte. Dit standpunt volgt de rechtbank niet. In het primaire besluit is namelijk (ook) aangegeven dat eiser zonder omzettingsvergunning een zelfstandige woning heeft omgezet naar onzelfstandige woonruimte en dat dit een overtreding van artikel 3.1.2, onder c, van de Huisvestingsverordening is. Eiser heeft wel gelijk dat hem in het primaire besluit nog meer werd verweten (voornamelijk het houden van een pension), maar het college mag in bezwaar de grondslag van het besluit beperken. Van enige onzorgvuldigheid is dan ook geen sprake. Ook is eiser door deze handelswijze van het college niet in zijn belangen geschaad. 
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding? 
      
    
    
    5. Eiser stelt dat de Huisvestingsverordening niet is overtreden, omdat de woning niet is omgezet naar onzelfstandige woonruimte. Uit de in beroep overgelegde verklaringen van de heer [A] (de huurder van de woning) en de heer [C] (die tijdelijk in de woning verbleef) blijkt volgens eiser namelijk dat de woning telkens aan één huishouden werd onderverhuurd. Daarnaast vindt eiser dat het college het proces-verbaal niet als bewijs heeft mogen gebruiken voor het vaststellen van een overtreding. Volgens eiser is het proces-verbaal onzorgvuldig tot stand gekomen en is er in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor gehandeld. De identiteit en contactgegevens van de personen die door de inspecteurs in de woning zijn aangetroffen, zijn namelijk niet in het proces-verbaal vermeld en de heer [A] is niet gehoord. 
    
    6. De rechtbank is het niet met eiser eens. De rechtbank vindt dat het college terecht heeft vastgesteld dat de Huisvestingsverordening is overtreden. De inspecteurs van de gemeente hebben op twee verschillende momenten andere personen aangetroffen in de woning die vertelden daar een paar maanden te wonen. Zo troffen de inspecteurs op 28 januari 2020 drie personen aan die vertelden dat zij – en een vierde persoon – een paar maanden in de woning verbleven en daarvoor huur betaalden. Ze hadden allemaal een eigen slaapkamer en deelden de badkamer en keuken, zo vertelden zij. Op 23 november 2020 troffen de inspecteurs weer een ander persoon in de woning aan, namelijk de heer [C] . De heer [C] vertelde de inspecteurs dat hij een paar maanden samen met zijn ouders in de woning verbleef, dat een andere kamer werd verhuurd aan een jongen en dat een vriend van de eigenaar in weer een andere kamer verbleef. 
    
    7. Het college heeft op basis van deze bevindingen mogen vaststellen dat de woning – zonder vergunning – was omgezet naar onzelfstandige woonruimte voor de verhuur aan meer dan twee personen. Dat de heer [A] en de heer [C] op een later moment hebben verklaard dat de woning alleen aan één huishouden werd onderverhuurd, doet daar niet aan af. De bevindingen van de inspecteurs zijn namelijk neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. Het college heeft terecht op zitting gezegd dat hij volgens vaste rechtspraak in beginsel van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal mag uitgaan en minder waarde hoeft te hechten aan later opgestelde verklaringen. Bovendien heeft eiser desgevraagd op zitting de verschillen tussen de bevindingen van de inspecteurs en de latere verklaringen niet kunnen verklaren. Het college mag daarom uitgaan van het proces-verbaal en hoeft minder waarde te hechten aan de verklaringen van de heer [A] en de heer [C] . 
    
    8. Anders dan eiser stelt, was het tot slot niet noodzakelijk om de heer [A] te horen en om de contactgegevens van de personen die de inspecteurs in de woning aantroffen, in het proces-verbaal te vermelden. De feitelijke omschrijving in het proces-verbaal is al voldoende basis voor het vaststellen van de overtreding. Daar komt bij dat eiser op meerdere momenten zijn visie heeft kunnen geven. Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het beginsel van hoor en wederhoor is geen sprake. 
    
    
      
        Kan eiser als overtreder worden aangemerkt? 
      
    
    
    9. Volgens vaste rechtspraak is de overtreder degene die het betreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de eigenaar van de woning. Van de eigenaar van een woning die wordt verhuurd mag namelijk worden gevraagd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van de verhuurde woning wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van de door hem verhuurde woning moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat de woning zo werd gebruikt. Gelet hierop rustte op eiser een plicht om zich over het gebruik van de woning te informeren.
    
    10. De rechtbank vindt dat eiser als overtreder kan worden aangemerkt en dat hem de overtreding kan worden verweten. Hoewel eiser zeker het één en ander heeft gedaan om zich te informeren over het gebruik van de woning, heeft eiser toch onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij niet kon weten dat de woning door zijn huurder werd onderverhuurd aan meerdere mensen. De door eiser ingeschakelde beheerder is weliswaar in de (voor deze zaak relevante) periode van eind 2019 tot eind 2020 drie keer bij de woning langs geweest, maar er is onvoldoende komen vast te staan dat en zo ja, hoe bij die huisbezoeken daadwerkelijk het gebruik van de woning is gecontroleerd. Uit de formulieren die van de huisbezoeken zijn opgesteld, kan dat niet worden opgemaakt. In de formulieren van de eerste twee huisbezoeken gaat het alleen over de staat van de woning. In het laatste formulier staat wel een checklist met het vakje “overige opvallende zaken”, maar dat is niet ingevuld. Op zitting heeft de door eiser ingeschakelde beheerder verteld dat hij bij de huisbezoeken aan de heer [A] vragen heeft gesteld over het gebruik van de woning, de woning heeft bekeken en foto’s heeft gemaakt. Dit is echter niet verder geconcretiseerd of onderbouwd. Daar komt bij dat de inspecteurs in de betreffende periode twee keer zijn langs geweest en beide keren hebben geconstateerd dat de woning aan meerdere (telkens andere) mensen werd onderverhuurd. Beide keren is de beheerder een paar weken later langs geweest en heeft niets van deze situatie gemerkt. Het college heeft terecht aangegeven dat – als de woning inderdaad zoals eiser stelt onaangekondigd is bezocht met het doel het gebruik te controleren – de beheerder dit moet zijn opgevallen. 
    Was het college bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen? 
    
    11. Volgens eiser was het college niet bevoegd om aan hem een last onder dwangsom op te leggen, omdat er geen gevaar voor herhaling was. De heer [A] was namelijk degene die de woning onderverhuurde en eiser heeft de met hem gesloten huurovereenkomst per 28 februari 2021 beëindigd. 
    
    12. De rechtbank ziet dat anders. Het college heeft terecht gesteld dat de omstandigheid dat de huurovereenkomst is beëindigd, geen garantie biedt dat de overtreding ook daadwerkelijk is beëindigd. Daar komt bij dat de inspecteurs op twee momenten – met een tussenperiode van circa 10 maanden – een overtreding hebben geconstateerd. Het college heeft daarom mogen aannemen dat er een vrees voor herhaling bestond. Overigens is er door het college in de periode waarop de last onder dwangsom zag, geen overtreding meer geconstateerd. Eiser heeft dan ook geen dwangsom hoeven te betalen. 
    
    
      
        Mocht het college direct handhavend optreden tegen eiser?
      
    
    
    13. Eiser stelt dat het college niet direct een boete en last onder dwangsom aan hem had mogen opleggen, maar hem eerst had moeten waarschuwen, zoals volgt uit de Algemene Handhavingsstrategie Bebouwde omgeving en openbare ruimte Gemeente [plaats] 2017 (Algemene Handhavingsstrategie). Ook had het college eerst de feitelijke overtreders, namelijk de heer [A] en de bewoners, moeten aanpakken. Door direct en alleen tegen eiser op te treden, heeft het college in strijd met het evenredigheidsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel, fair play beginsel, verbod van willekeur en verbod van discriminatie gehandeld. 
    
    14. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Op zitting heeft het college erop gewezen dat er voor handhaving van de Huisvestingsverordening een aparte handhavingsstrategie geldt, namelijk de Handhavingsstrategie Huisvesting 2018 gemeente [plaats] (Handhavingsstrategie Huisvesting). Daaruit volgt dat het optreden tegen het omzetten van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimte hoge prioriteit heeft vanwege de negatieve gevolgen die er voor de ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid kunnen zijn. Bovendien overstijgt in [plaats] de vraag naar woonruimte het aanbod en is de druk op de woningmarkt groot. Als er een overtreding wordt geconstateerd, dan wordt er daarom – zonder voorafgaande waarschuwing – een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete opgelegd. Het college voert in dat opzicht een lik-op-stuk-beleid. De rechtbank vindt dit beleid niet onredelijk. Het college heeft bovendien de hierboven genoemde belangen die bij handhaving zijn gediend zwaarder mogen laten wegen dan de gevolgen die eiser hiervan ondervindt. De oplegging van een boete en een last onder dwangsom zonder voorafgaande waarschuwing is daarom ‘an sich’ niet onevenredig. 
    
    15. Ook vindt de rechtbank niet dat het college eerst tegen de heer [A] en de bewoners had moeten optreden. Eiser is als overtreder aan te merken en het college mag dan bepalen dat hij tegen hem handhavend optreedt. Van strijd met de door eiser genoemde beginselen is dan ook geen sprake. 
    
    
    
      
        Moet de boete worden gematigd? 
      
    
    
    16. Eiser stelt tot slot dat de boete fors moet worden gematigd, omdat hem niets of nauwelijks iets te verwijten valt. 
    
    17. De rechtbank vindt dat er inderdaad aanleiding is om de boete te matigen. Het college heeft de boete in overeenstemming met de Huisvestingsverordening en de Handhavingsstrategie Huisvesting vastgesteld op € 12.500,-. Het college mag in beginsel voor het bepalen van de hoogte van de boete van de in deze regelingen opgenomen uitgangspunten uitgaan, maar hij moet tegelijkertijd wel ook altijd beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd die nopen tot verlaging van de boete. Volgens vaste rechtspraak kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als dergelijke bijzondere omstandigheden. Eiser heeft gesteld dat hem niets of nauwelijks iets te verwijten valt en dat de boete daarom moet worden gematigd. Uit het bestreden besluit kan echter niet worden opgemaakt dat het college de mate van verwijtbaarheid van eiser heeft betrokken bij het bepalen van de hoogte van de boete. Dat had het college wel moeten doen. 
    
    18. Op zitting heeft het college aangegeven dat er van verminderde verwijtbaarheid aan de kant van eiser geen sprake is, omdat eiser als overtreder kan worden aangemerkt en hem daarom de overtreding kan worden verweten. Dit standpunt is onjuist. Dat eiser als overtreder kan worden aangemerkt, betekent niet dat er automatisch sprake is van volledige verwijtbaarheid en een verlaging van de boete om die reden dus nooit aan de orde kan zijn. Zoals gezegd, moet het college juist bij het bepalen van de hoogte van de boete ook kijken naar de mate van verwijtbaarheid. Die stap komt vanzelfsprekend pas in zicht op het moment dat er is vastgesteld dat er een overtreder is waaraan een boete kan worden opgelegd. 
    
    19. De rechtbank vindt dat eiser hier verminderd verwijtbaar heeft gehandeld. Eiser heeft namelijk wel degelijk maatregelen getroffen om het onrechtmatig gebruik van de woning te voorkomen (zoals in randnummer 10 omschreven). Hoewel deze maatregelen niet voldoende waren om niet als overtreder te kunnen worden aangemerkt, hadden deze concrete inspanningen naar het oordeel van de rechtbank wel aanleiding moeten zijn om de boete te matigen. Gelet op de inspanningen van eiser, vindt de rechtbank een matiging van 25% passend en evenredig. 
    
    
      
        Conclusie 
      
    
    
    20. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover het ziet op de hoogte van de boete van € 12.500,-. De rechtbank ziet met toepassing van artikel 8:72a van de Awb aanleiding het primaire besluit te herroepen en zelf de hoogte van de boete vast te stellen. De rechtbank stelt de hoogte van de boete vast op € 9.375,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. 
    
    21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. Ook krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 541,-, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 541,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.600,-. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarin de boete is vastgesteld op € 12.500,-;
    - herroept het primaire besluit, voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 12.500,-, bepaalt dat de boete € 9.375,- bedraagt en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.600,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van A. de Wit, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2022.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd dit proces-
      
      
        verbaal te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Artikel 3.1.2, onder c, Huisvestingsverordening. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1818 en de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:334. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:707 en de uitspraak van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:835. 
  
  
     Zie in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:835.
  
  
     Volgens artikel 5:46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103 en de uitspraak van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:563.