ECLI:NL:CBB:2026:117, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-03-2026, 22/2046
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Verzoeken om herziening van drie besluiten tot het opleggen van boetes voor overtredingen bij vervoer van dierlijke bijproducten (ontbreken handelsdocument bij vervoer dat deels op Belgisch grondgebied heeft plaatsgevonden, geen aanduiding op vervoermiddel en kippenmest niet afgedekt). 
        Hoorplicht is geschonden maar gebrek is terecht gepasseerd met artikel 6:22 van de Awb. 
        De minister heeft de herzieningsverzoeken (deels) op inhoudelijke gronden afgewezen. Uit de besluitvorming en het verhandelde ter zitting blijkt dat de minister is overgegaan tot een integrale heroverweging. De rechtbank heeft daarom terecht het bestreden besluit beoordeeld aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over de verzoeken.
        De minister was bevoegd om de boetes op te leggen. De opgelegde boetes zijn evenredig. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de risico’s of gevolgen van de overtredingen voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu in dit geval gering zijn of ontbreken.
        Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2046
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2026 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V., te [plaats 2] ( [naam 1] )(gemachtigde: mr. A.C.M. Brom)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 31 augustus 2022, kenmerk 21/1190, in het geding tussen
    
    
    
      
        [naam 1]
      
    
    
    
      en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. A.M.H. van de Wal)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 31 augustus 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:7245) (aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 7 november 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1	[naam 1] is een transportbedrijf dat dierlijke bijproducten vervoert. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak beslist op het beroep van [naam 1] tegen de besluiten van de minister op de verzoeken van [naam 1] tot herziening van drie boetebesluiten met de nummers 201404439 , 201505745 en 201703355 .
    
    
    
      
        In boetezaak 201404439
      
    
    
    
      1.1
      Op 5 juli 2014 hebben twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij [naam 1] een controle uitgevoerd en daarvan op 15 september 2014 een rapport opgemaakt (rapport van bevindingen van 15 september 2014). In dit rapport is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld: 
      
      
        “[…]
        CONTROLE
        Op zaterdag 5 juli 2014, omstreeks 7:40 uur, bevonden wij, [naam 2] en [naam 3] , ons op de oprit [plaats 10] van de [nummer rijksweg] . Wij zagen een voertuig, die gelet op de uiterlijke kenmerken kennelijk tot het transport bedrijf [naam 1] behoorde, richting België rijden. Het voertuig was kennelijk ingericht voor het vervoer van vloeibare stoffen, waaronder drijfmest. Wij besloten het voertuig, dat ogenschijnlijk geladen was, te controleren. Wij zagen dat de oplegger het kenteken [kenteken 1] voerde.
      
      
      
        Ik, [naam 2] , raadpleegde in het digitale dossier of dit kenteken geregistreerd was voor vervoer van dierlijke mest. Ik zag dat het geregistreerd was bij de intermediaire onderneming [naam 1] B.V. Ik raadpleegde het overzicht van AGR-GPS meldingen voor deze onderneming en zag dat er voor het kenteken een laadmelding, maar nog geen losmelding vermeld was. Deze laadmelding was gedaan voor VDM genummerd [nummer 4] . Gelet op dit nummer betrof het een binnenlands transport. 
      
      
      
        Wij probeerden het voertuig bij de laatste parkeerplaats voor de grens stil te houden, maar slaagden hier niet in. Wij besloten daarop het voertuig te volgen.
      
      
      
        Op voornoemde datum omstreeks 9:15 passeerden wij de Belgisch Nederlandse grens
        en reden Zeeuws-Vlaanderen binnen. Kennelijk had de vracht een Nederlandse
        bestemming en was er sprake van doorvoer door België. Het was mij, [naam 2] , bekend
        dat voornoemde onderneming in het verleden een schriftelijke waarschuwing had
        gekregen voor het niet opmaken van een handelsdocument bij doorvoer van dierlijke
        mest door België.
      
      
      
        […]
      
      
      
        Op 5 juli 2014, omstreeks 9:40 uur bevonden wij, [naam 2] en [naam 3] ons op de rondweg [plaats 1] te Zeeuws-Vlaanderen. Wij zagen dat het voertuig bij een silo stopte en daar ging lossen. Naar later bleek was de silo gelegen op de [adres 1] te [plaats 1] . Wij begaven ons naar het voertuig en spraken de chauffeur, die zich voorstelde als [naam 4] , aan. Wij legitimeerden ons aan haar als toezichthouders van de NVWA en deelden het doel van de controle mede.
      
      
      
        Desgevraagd overlegde [naam 4] de bij het transport behorende VDM genummerd [nummer 4] . Zij gaf aan dat dit het enige vervoersdocument was.
      
      
      
        […]
      
      
      
        Wij deelden haar mede haar met betrekking tot de opgemaakte vervoersdocumenten te willen horen.
      
      
      
         […]
      
      
      
        Op zaterdag 5 juli 2014, omstreeks 09:50 uur, hoorden wij, [naam 2] en [naam 3] , op een locatie gelegen aan de [adres 1] te [plaats 1] de chauffeur [naam 4] .
      
      
      
        Nadat ik, [naam 2] , [naam 4] had medegedeeld dat zij niet tot antwoorden verplicht was, verklaarde zij het volgende:
      
      
      
        
          "Ik ben als parttimer in loondienst bij [naam 1] B.V. U zegt dat U gezien heeft dat ik over België ben gereden. Dat klopt. Ik heb U het VDM nummer [nummer 4] laten zien. Dat is het enige vervoersdocument dat ik voor deze vracht bij me heb. U zegt dat ik ook een handelsdocument had moeten opmaken. Daar weet ik niets van. Deze vracht blijft toch in Nederland. "
        
      
      
      
        Nadat ik, [naam 2] , de verklaring aan [naam 4] had voorgelezen, verklaarde deze hierbij te volharden, waarna [naam 4] niet ondertekende.
      
      
      
        Ik, [naam 2] , deelde mede voor nader onderzoek contact op te zullen nemen met het bedrijf [naam 1] B.V..
      
      
      
        Ik, [naam 2] genereerde uit het digitale dossier met de Geo-explorer een luchtfoto met daarbij aangegeven de laad- en losmelding van de vracht met VDM [nummer 4] . 
      
      
      
         […]
      
      
      
        Op vrijdag 11 juli 2014 omstreeks 11:00 uur bevonden wij ons op de bedrijfslocatie van [naam 1] B.V. Wij ontmoetten daar een persoon die zich voorstelde als [naam 5] .
        Wij legitimeerden ons aan hem als toezichthouders van de NVWA en deelden hem onze bevindingen mede.
      
      
      
        Op vrijdag 11 juli 2014, omstreeks 11:55 uur, hoorden wij, [naam 2] en [naam 3] , op de [straat] [huisnummer 1] te [postcode 1] [plaats 2] , gemeente [plaats 3] , een persoon, die opgaf te zijn:
        […], van beroep directeur, hierna te noemen overtreder [naam 1] .
      
      
      
        Nadat ik, [naam 2] , de overtreder [naam 1] had medegedeeld dat hij niet tot antwoorden verplicht was, verklaarde deze, het volgende:
      
      
      
        
          "Ik ben bevoegd om voor de besloten vennootschap [naam 1] B.V. te verklaren. U deelt mij uw bevindingen mede dat U geconstateerd heeft dat op 5 juli 2014 onze werknemer, [naam 4] , een transport met VDM [nummer 4] door België voerde, van [plaats 4] naar Zeeuws Vlaanderen, en dat zij tijdens uw controle op het losadres niet het voorgeschreven handelsdocument kon overleggen.
        
        
          Het klopt dat ik in het verleden voor een controle uitgevoerd op 5 december 2012 een waarschuwing heb gekregen, dat bij doorvoer door België ook een handelsdocument moet worden opgemaakt.
        
        […]
      
      
      
        Ik, [naam 2] , deelde mede dat op basis van dit boeterapport, de afdeling Bestuurlijke Boetes van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit namens de Minister van Economische zaken, Landbouw en Innovatie een bestuurlijke boete kan opleggen. Ik deelde ook mede dat eventuele reacties die hij op zijn navraag zou krijgen door mij in de rapportage zouden worden opgenomen en dat hier mogelijk rekening mee zou worden gehouden.
      
      
      
        Op 11 juli 2014, later in de middag, stuurde ik, [naam 2] , conform afspraak per e-mail de hierboven uitgewerkte concept verklaring aan overtreder [naam 1] toe. Hierbij vroeg ik hem om eventuele op- of aanmerkingen dan wel aanvullingen te maken.
      
      
      
        […]
      
      
      
        Omdat ik geen reactie op mijn e-mail kreeg heb ik, [naam 2] , op 13 augustus 2014 een e-mail verstuurd waarin ik hem nogmaals om een reactie vroeg. Ik gaf hierbij ook aan dat ik de concept verklaring als definitief zou beschouwen als ik binnen een week geen reactie zou krijgen.
      
      
      
        […]”
      
      
    
    
      1.2
      
        Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 6 maart 2015 (boetebesluit 201404439)aan [naam 1] een boete opgelegd van € 2.500,-, omdat de exploitant er niet op toezag dat dierlijke bijproducten of afgeleide producten tijdens het vervoer vergezeld gingen van een handelsdocument conform het voorgeschreven model. 
        Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten, artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, en punt 6 in Hoofdstuk III van Bijlage VIII bij Verordening (EU) nr. 142/2011 van de Commissie van 25 februari 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot uitvoering van Richtlijn 97/78/EG van de Raad wat betreft bepaalde monsters en producten die vrijgesteld zijn van veterinaire controles aan de grens krachtens die richtlijn (Verordening 142/2011) en artikel 21, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten (Verordening 1069/2009).
      
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 5 oktober 2016 heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen boetebesluit 201404439 ongegrond verklaard en dit boetebesluit gehandhaafd.
      
      
        
          In boetezaak 201505745
        
      
      
    
    
      1.4
      Op 15 augustus 2015 hebben twee toezichthouders van de NVWA bij [naam 1] een controle uitgevoerd en daarvan op 25 november 2015 een rapport opgemaakt (rapport van bevindingen van 25 november 2015). In dit rapport is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld: 
      
      
        
          “Aanleiding:
        
        Dit rapport van bevindingen is opgesteld naar aanleiding van een inspectie ( [nummer 5] ) in het kader van Vervoer van dierlijke bijproducten.
      
      
      
        […]
      
      
      
        
          Bevinding(en):
        
        Op 15 augustus 2015 omstreeks 09.15 uur, bevonden wij ons met ons opvallende dienstvoertuig op de [nummer rijksweg] , ter hoogte van afslag [naam bedrijventerrein] , binnen de gemeente [plaats 5] .
        Aldaar zagen wij, toezichthouders een oplegger combinatie, tankwagen, voertuig,
        rijden, met het kenteken [kenteken 2] .
        Wij toezichthouders besloten genoemd voertuig in controle te nemen.
        	[…]
        Op de vraag aan de bestuurder wat hij vervoerde overhandigde deze mij,
        toezichthouder [naam 6] , een aantal bescheiden waaronder een, naar ik zag een
        Handelsdocument 
        Voor het vervoer van niet voor menselijk consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten binnen de Europese Unie overeenkomstig Verordening 1069/2009.
        Wij, toezichthouders, zagen op het bovengenoemde Handelsdocument onder meer vermeld staan:
        Vak 1.1.					Vak 1.17
        Verzender:					Vervoerder
        
          [naam 7] B.V.				[naam 1]
        
          [adres 3]			[straat] [huisnummer 2]
        
          [postcode 2] [plaats 6]					[postcode 1] [plaats 2]
      
      
      
        Vak 1.31
        Aard van de goederen 		Categorie
        verwerkt C1/C2 materiaal	C1
      
      
      
        Wij, toezichthouders, zagen dat de laad/losunit van de genoemde tankwagen lekte.
        Wij, toezichthouders, zagen aan het genoemde voertuig geen etiket, in de kleur zwart, die de categorie dierlijke bijproducten aangaf en met de volgende afgedrukte woorden
        
          "Uitsluitend geschikt voor verwijdering"
        
        Van de getoonde bescheiden en de lekkende laad- losunit heb ik, toezichthouder
        
          [naam 8] , foto-opnamen gemaakt.
        […]
      
      
      
        Naar aanleiding van het bovenstaande spraken wij, toezichthouders, op
        bovengenoemde datum en plaats, omstreeks 09.30 uur, met bovengenoemde
        
          [naam 9] , bestuurder van het bovenvermelde vervoermiddel.
      
      
      
        […]
      
      
      
        Nadat ik, toezichthouder [naam 6] , [naam 9] had medegedeeld als zodanig te
        zullen horen, verklaarde hij ons, toezichthouders, op onze vragen als volgt:
      
      
      
        
          "Ik ben als chauffeur in loondienst bij [naam 1] B.V., [straat] [huisnummer 1] te [postcode 1]
        
        
          
            [plaats 2] . Op dit moment vervoer ik afvalwater van [naam 7] naar [naam 10]
        
        
           in België. Een aanduiding cat-1 zit niet op de tankwagen. Ik weet
        
        
          dat een dergelijke aanduiding erop moet. U hebt mij er op gewezen dat de laadlosunit
        
        
          lekt.
        
        
          Het is categorie 1-meteriaal wat ik heb geladen bij [naam 7] . Ik heb al meerdere keren gezegd tegen [naam 1] zelf, in het begin toen ik bij [naam 1] ging werken dat de laad/losunit lekte. Hij heeft mij toen gezegd dat dat wordt gerepareerd maar dat is noeg niet gebeurd. De unit lekt ook alleen maar, zoals in dit geval, als ik water vervoer. Als ik minder vloeibare stoffen vervoer, lekt die niet. […] Ik weet dat ik niet met lekkend materiaal mag rijden."
      
      
      
        Na voorlezing door mij, toezichthouder [naam 6] , van de in concept opgenomen
        verklaring en volharding voor waarheid, wenste getuige [naam 9] deze in concept
        opgenomen verklaring niet te ondertekenen.
      
      
      
        […]
      
      
      
        Hierop is, na telefonisch overleg door getuige [naam 9] met [naam 1] , het
        vervoermiddel naar een nabijgelegen werkplaats gereden alwaar de lekkage
        onder ons, toezichthouder, toezicht is verholpen.
      
      
      
        Naar aanleiding van het voorgaande bevonden wij, toezichthouders, ons op zaterdag 15 augustus, omstreeks 11.30 uur in de kantine bij een kantoorruimte gelegen aan de [straat] te [plaats 2] , binnen de gemeente [plaats 3] .
      
      
      
        Aldaar ontmoetten wij een persoon, die, nadat wij ons in onze functie aan hem hadden bekend gemaakt en middels ons van dienstwege verstrekte legitimatiebewijzen hadden gelegitimeerd en het doel van onze komst hadden medegedeeld, mij, toezichthouder [naam 6] later op mijn vragen opgaf te zijn: […] van beroep ondernemer […], hiern te noemen overtreder [naam 1] .
        […]
      
      
      
        Wij, toezichthouders, brachten de overtreder [naam 1] van de bevindingen op de hoogte en deelden hem mede dat de Minister van Economische Zaken naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens, deelden wij overtreder [naam 1] mede dat hij ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde deze op onze vragen, zoveel mogelijk weergegeven in eigen woorden,
        het volgende:
      
      
      
        
          "Ik ben directeur van [naam 1] B.V., gevestigd alhier.
        
        
          De heer [naam 9] , die u vanmorgen hebt gecontroleerd met transport cat. 1-materiaal, afvalwater, met de kentekens [kenteken 3] en [kenteken 2] is bij [naam 1] B.V. in dienst als chauffeur. Deze voertuigen vallen onder een holding. Het transport gebeurt binnen [naam 1] B.V. Er was een calamiteit vannacht bij [naam 7] met de waterzuivering. De hele kadaverfabriek ligt stil. Wij moeten met spoed afvalwater , categorie 1 afvoeren. Ik wist niet dat de tankwagen lekte. Dat komt door het percolaat afvalwater wat het vet van de afdichting oplost.
        
        
          Inmiddels is het verholpen. Dat er geen aanduiding cat 1 op de tankwagen zat is een fout van de chauffeur. U heeft gezien dat hij wel een stikker met de voorgeschreven tekst bij had en in middels heeft opgeplakt.
        
        
          De chauffeurs zijn complete weekenden en vakanties aan het werk en nu worden we op zo'n een menselijke fout beboet."
        
      
      
      
        Na voorlezing door mij, toezichthouder [naam 6] , van de in concept opgenomen
        verklaring en volharding voor waarheid, ondertekende overtreder [naam 1] deze.
        […]
      
      
      
        Terzake de lekkende oplegger is aan [naam 1] B.V. een schriftelijke waarschuwing verzonden […]”
      
      
    
    
      1.5
      Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 24 december 2015 (boetebesluit 201505745) aan [naam 1] een boete opgelegd, omdat de exploitant er niet op toezag dat dierlijke bijproducten of afgeleide producten voldeden aan de eisen inzake verzameling, vervoer en identificatie van punt 1, aanhef en onder c, sub i, en punt 2, aanhef en onder a en b, sub iii, in Hoofdstuk II van Bijlage VIII bij Verordening 142/2011. Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten en artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 142/2011. Op het moment van de overtreding waren nog geen vijf jaren verstreken sinds een eerder aan [naam 1] opgelegde boete voor soortgelijke overtreding onherroepelijk is geworden, en om die reden is de boete verhoogd naar € 5.000,-.
      
      
        
          In boetezaak 201703355
        
      
      
    
    
      1.6
      Op 28 maart 2017 hebben drie toezichthouders van de NVWA bij [naam 1] een controle uitgevoerd en daarvan op 8 mei 2017 een rapport opgemaakt (rapport van bevindingen van 8 mei 2017). In dit rapport is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld: 
      
      
        
          Aanleiding:
        
        Dit rapport van bevindingen is opgesteld naar aanleiding van een inspectie
        ( [nummer 9] ) in het kader van MSW Vervoer dierlijke meststoffen.
      
      
      
        […]
      
      
      
        
          Bevindinq(en):
        
        Op dinsdag 28 maart 2017, bevonden wij, toezichthouders, [naam 11] en
        
          [naam 12] , ons op het terrein van [naam 13] gelegen aan
        de [adres 4] , [plaats 7] .
        […]
      
      
      
        Op genoemde datum, omstreeks 10.15 uur, werd op genoemd terrein van
        Rijkswaterstaat, door een motoragent, een vrachtauto met daarop een container
        en daaraan gekoppeld een aanhanger met daarop ook een container, kennelijk
        geschikt voor het vervoer van onder andere meststoffen , hierna te noemen:
        vervoermiddel, stopgezet.
      
      
      
        Wij, toezichthouders [naam 11] en [naam 12] zagen dat het vervoermiddel was
        voorzien van de kentekens [kenteken 4] / [kenteken 5]
      
      
      
        Later heb ik, toezichthouder [naam 11] , de meldkamer van de NVWA verzocht
        de tenaamstellingen van de genoemde kentekens op te vragen. In de ontvangen
        uitdraai met de aansprakelijkheidsgegevens zag ik, toezichthouder [naam 11] ,
        dat de kentekens op naam stonden van:
        
          [naam 18] BV, [straat] [huisnummer 1] [postcode 1] [plaats 2] gemeente [plaats 3]
        […]
      
      
      
        Wij, toezichthouders [naam 11] en [naam 12] , hebben de chauffeur van het vervoermiddel aangesproken en ons bekend gemaakt als toezichthouders van de NVWA en gelegitimeerd middels het tonen van de aan ons van dienstwege verstrekte legitimatiebewijzen,
        De chauffeur van het vervoermiddel maakte zich bekend als [naam 14]
        Ik, toezichthouder [naam 11] , heb [naam 14] het doel van aanspreken, zijnde een controle op het vervoeren van producten van dierlijke oorsprong, medegedeeld.
        Ik, toezichthouder [naam 11] heb chauffeur [naam 14] gevraagd naar de begeleidende documenten.
        Chauffeur [naam 14] voldeed aan mijn, toezichthouder [naam 11] verzoek, en
        overhandigde mij een Vervoersdocument Dierlijke Meststofffen, hierna te
        noemen VDM.
        Wij, toezichthouders [naam 11] en [naam 12] , zagen, zag op dit document onder
        meer vermeld staan
        • Nummer Vervoersdocument Dierlijke Meststofffen, [nummer 6]
        • Leverancier-relatienummer [nummer 7] naam [naam 15] postcode [postcode 3]
        huisnummer [huisnummer 3] en mestcode 32
        • Relatienummer [nummer 8] , Vervoerder [naam 1] postcode [postcode 1]
        huisnummer [huisnummer 1] .
        Uit ervaring weet ik, toezichthouder [naam 11] dat met mest-code 32,
        kippenmest afkomstig van de mestband bedoeld wordt.
        […]
      
      
      
        Op mijn, toezichthouder [naam 12] , vraag aan de bestuurder wat hij vervoerde,
        antwoordde hij ""Ik heb kippenmest geladen en ben onderweg naar [plaats 8]".
      
      
      
        Aansluitend hebben wij, toezichthouders [naam 12] en [naam 11] een fysieke
        controle uitgevoerd. Tijdens de controle hebben wij, toezichthouders vastgesteld
        dat de kippenmest, geladen in de container op de voorwagen, kenteken [kenteken 4]
        niet was afgedekt. Tevens hebben wij toezichthouders [naam 12] en [naam 11]
        vastgesteld dat het gehele vervoermiddel niet voorzien was van een aanduiding
        cat. 2 en opschrift mest.
        Hierna heeft bestuurder [naam 14] alsnog de container op de voorwagen afgedekt.
        […]
      
      
      
        Op dinsdag 28 maart 2017 omstreeks 10.45 uur en later bevonden wij, toezichthouders [naam 12] en [naam 11] ons, in een ruimte van [naam 13] gelegen aan de [adres 4] , [plaats 7] .
        Op genoemde plaats en tijd spraken wij, toezichthouders [naam 12] en [naam 11]
        met de heer [naam 14] .
        Nadat wij, toezichthouders [naam 12] en [naam 11] , de heer [naam 14] in kennis gesteld hadden van onze bevindingen en hem medegedeeld hadden dat hij niet verplicht was te antwoorden, gaf de heer [naam 14] op te zijn: […] van beroep chauffeur […], hierna te noemen getuige [naam 14] ,
      
      
      
        Op de door ons toezichthouders [naam 12] en [naam 11] ter zake gestelde vragen
        antwoordde getuige [naam 14] het navolgende:
      
      
      
        
          "Ik ben in dienst bij [naam 1] B.V. [straat] [huisnummer 1] [postcode 1] [plaats 2] te gemeente
        
        
          
            [plaats 3] . Ik heb opdracht gekregen van [naam 5] om kippenmest te laden in [plaats 9] en
        
        
          deze te lossen in [plaats 8] . ( [naam 16] ).
        
        
          De achterwagen is wel afgedekt, de voorwagen heb ik niet afgedekt. De mest was vochtig en in het verleden ben ik er wel eens afgevallen. Ik ben voorzichtig en heb geen ladder. Ik weet dat de mest afgedekt moet worden.
        
        
          Er is geen identificatie Cat. 2 op de containers aangebracht. Ik wist niet dat dit verplicht was. Voor meer info kunt u contact opnemen met mijn opdrachtgever [naam 5] in [plaats 2] ".
        
      
      
      
        Na voorlezing door mij, toezichthouder [naam 12] , en volharding voor waarheid door
        getuige [naam 14] ondertekende hij zijn in concept opgenomen verklaring niet.
      
      
      
        Voor het ontbreken van aanduiding cat. 1. is, aan [naam 1] B.V. gevestigd
        
          [straat] [huisnummer 1] te [postcode 1] [plaats 2] gemeente [plaats 3] , in november 2015, eerder
        een Rapport van Bevindingen aangezegd en opgemaakt.
      
      
      
        […]
      
      
      
        Datum verhoor: 04 april 2017 omstreeks 11.40 uur
        Plaats verhoor : Kantoor overtreder [naam 1] te [plaats 2] gemeente [plaats 3]
      
      
      
        Naar aanleiding van bovenstaande bevonden wij, toezichthouders [naam 11]
        en [naam 17] , ons op dinsdag 04 april 2017 omstreeks 13.30 uur op het adres
        
          [straat] [huisnummer 1] [postcode 1] te [plaats 2] gemeente [plaats 3]
        Op genoemde plaats en tijd, ontmoetten wij, toezichthouders [naam 11] en
        
          [naam 17] , een persoon die zich voorstelde als [naam 5] .
        […]
      
      
      
        Hij gaf ons, toezichthouders [naam 11] en [naam 17] , later op volledig op te zijn: [….] van beroep ondernemer, hierna te noemen: overtreder [naam 1] , directeur van [naam 1] BV. […].
      
      
      
        Nadat ik, toezichthouder [naam 11] overtreder [naam 1] had medegedeeld, dat
        hij, sprekende voor zich en sprekende als verantwoordelijk persoon van [naam 1]
        BV., niet tot antwoorden verplicht was, verklaarde hij het volgende zakelijk
        weergegeven:
      
      
      
        Verklaring:
        
          "Ik ben directeur van [naam 1] B. V en ik ben in en buiten rechte bevoegd om voor [naam 1] B.V, te verklaren.
        
        
          Op 28 maart 2017 heeft u chauffeur [naam 14] gecontroleerd. [naam 14] is in dienst bij [naam 1] B.V. alhier gevestigd. De kentekens waar [naam 14] mee reed staan op naam van [naam 18] BV alhier gevestigd. [naam 19] B.V. is daar bestuurder van. Ze hebben de stickers bij, dus ik weet niet waarom hij er geen op de wagens had zitten. Ik snap niet dat hij er geen op plakt dan. Hetzelfde geld voor het afdekken. Hij heeft de netten daar voor bij".
        
        […].”
      
      
    
    
      1.7
      Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 4 augustus 2017 (boetebesluit 201703355) aan [naam 1] een boete opgelegd, omdat de exploitant er niet op toezag dat dierlijke bijproducten of afgeleide producten voldeden aan de eisen inzake verzameling, vervoer en identificatie van Bijlage VIII bij Verordening 142/2011. Dierlijke bijproducten, categorie 2-materiaal (kippenmest) werd onafgedekt vervoerd en op het vervoermiddel was geen aanduiding categorie 2 aanwezig. Dit is in strijd met artikel 17, eerste lid, en punt 1, van Hoofdstuk I, en punt 1, aanhef en onder a, en punt 2, aanhef en onder a en b, van Hoofdstuk II van Bijlage VIII bij Verordening 142/2011, gelet op artikel 21, eerste lid, van Verordening 1069/2009. Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten. Op het moment van de overtreding waren nog geen vijf jaren verstreken sinds een eerder aan [naam 1] opgelegde boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, en om die reden is de boete verhoogd naar € 7.500,-.
      
    
    
      1.8
      Met de brief van 29 november 2018 heeft [naam 1] verzocht om herziening van de boetebesluiten 201404439 en 201505745. 
      
    
    
      1.9
      Met de brief van 30 november 2018 heeft [naam 1] verzocht om herziening van boetebesluit 201703355.
      
    
    
      1.10
      Met het besluit van 22 april 2020 (herzieningsbesluit) heeft de minister de opgelegde bestuurlijke boetes in de boetezaken 201505745 en 201703355 herzien. In boetezaak 201505745 had de opgelegde standaardboete van € 2.500,- niet mogen worden verhoogd en in boetezaak 201703355 had het standaardboetebedrag niet met € 5.000,-, maar met € 2.500,- moeten worden verhoogd. [naam 1] heeft hierdoor € 5.000,- te veel aan bestuurlijke boetes betaald en dit bedrag zal worden terugbetaald. 
      
    
    
      1.11
      Met het besluit van 29 januari 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het herzieningsbesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en daarbij, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen (waarbij voor verweerder: de minister en voor eiseres: [naam 1] moet worden gelezen): 
    
    
    
      “Hoorplicht
      […]
    
    
      7.1.
      De rechtbank stelt vast dat verweerder eiseres ten onrechte niet op haar bezwaar heeft gehoord. Dit is ook door verweerder erkend. Verweerder heeft daarmee artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschonden. Dit leidt echter niet tot vernietiging van het bestreden besluit, omdat er aanleiding bestaat om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. In artikel 6:22 is namelijk bepaald dat een besluit waartegen beroep is ingesteld, ondanks schending van een rechtsregel in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Naar het oordeel van de rechtbank is dat hier het geval. Eiseres heeft namelijk in beroep alsnog alle gelegenheid gehad om haar standpunten schriftelijk en mondeling nader toe te lichten en te onderbouwen. Daar hoefde zij niet expliciet door de rechtbank toe te worden uitgenodigd, zoals eiseres lijkt te stellen. Bovendien wordt eiseres bijgestaan door een professioneel rechtsbijstandverlener die verondersteld wordt te weten dat die gelegenheid tot tien dagen voor de zitting altijd aanwezig is. Maar daarnaast heeft eiseres in beroep ook daadwerkelijk van de gelegenheid gebruik gemaakt om haar standpunten nader toe te lichten. Op de zitting zijn de bezwaargronden van eiseres uitgebreid besproken en door eiseres toegelicht. Alles wat is besproken is ook door de rechtbank meegewogen in de beoordeling van het bestreden besluit, zoals uit het navolgende blijkt.
      
      
        
          Boetezaak 201404439 (geen handelsdocument bij vervoer mest)
        
      
      
      
        […]
      
      
    
    
      9.1.
      
        In artikel 21, tweede lid, van Verordening 1069/2009 staat het volgende:
        “Exploitanten zorgen ervoor dat dierlijke bijproducten en afgeleide producten tijdens het vervoer vergezeld gaan van een handelsdocument of, indien deze verordening of een overeenkomstig lid 6 vastgestelde maatregel dat voorschrijft, een gezondheidscertificaat.
        In afwijking van de eerste alinea mag de bevoegde autoriteit toestaan dat mest zonder handelsdocument of gezondheidscertificaat wordt vervoerd tussen twee plaatsen op hetzelfde agrarische bedrijf of tussen agrarische bedrijven en gebruikers van mest die zich in dezelfde lidstaat bevinden.”
      
      
    
    
      9.2.
      
        Uitgangspunt is dus dat het vervoer van dierlijke bijproducten vergezeld gaat van een handelsdocument. Eiseres erkent dat bij het vervoer van mest in deze zaak geen handelsdocument aanwezig was. Uitzondering op het uitgangspunt van het aanwezig hebben van een handelsdocument is zoals blijkt uit artikel 21, tweede lid, van Verordening 1069/2009 alleen mogelijk als de bevoegde autoriteiten die uitzondering toestaan en als (voor zover hier relevant) het gaat om vervoer tussen twee plaatsen in dezelfde lidstaat. Ten onrechte stelt eiseres een beroep te kunnen doen op deze uitzondering.
        Weliswaar was hier sprake van vervoer tussen twee plaatsen die allebei in Nederland liggen, maar het vervoer heeft ook deels plaatsgevonden over Belgisch grondgebied. Hoewel het tweede lid van artikel 21 dit niet exact beschrijft, is inherent aan de bepaling dat een uitzondering alleen mogelijk is als het vervoer binnen een lidstaat blijft. In Verordening 1069/2009 is exploitanten in alle lidstaten verplicht om bij het vervoer van dierlijke bijproducten een handelsdocument aanwezig te hebben. In Verordening 142/2011 is bepaald hoe dit handelsdocument eruit ziet en welke informatie het moet bevatten. In alle lidstaten wordt dus ditzelfde handelsdocument gebruikt; daardoor zijn de dierlijke bijproducten binnen de Europese Unie goed traceerbaar en kunnen autoriteiten in andere lidstaten direct alle informatie over de vervoerde dierlijke bijproducten inzien, ook al hanteren zij een ander registratiesysteem dan andere lidstaten. Het zou met deze bedoeling in strijd zijn als bij een vervoer dat deels in een andere lidstaat plaatsvindt geen handelsdocument vereist zou zijn, enkel omdat de plaatsen waartussen het wordt vervoerd wel in dezelfde lidstaat liggen. De plaatsen zijn ook niet zozeer van belang, maar het vervoer zelf; het voorschrift van het handelsdocument is immers specifiek tijdens het vervoer (waarbij er van alles met de lading kan gebeuren) van belang.
        Daarnaast is uitzondering op de regel dat een handelsdocument vereist is alleen mogelijk als de bevoegde autoriteiten dit toestaan. In zoverre bevat artikel 21, tweede lid, dus niet zelf een uitzonderingsbepaling waar eiseres een beroep op kan doen, maar enkel een mogelijkheid voor de autoriteiten om een uitzondering te maken. Verweerder heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt en in artikel 3.6, tweede lid, van de Regeling dierlijke bijproducten de uitzondering opgenomen dat het is toegestaan mest zonder handelsdocument te vervoeren (onder andere) als de mest in Nederland rechtstreeks wordt vervoerd tussen twee locaties van hetzelfde agrarische bedrijf. Verweerder heeft dus enkel een uitzondering gemaakt voor vervoer in Nederland en duidelijk is dat daarvan in dit geval geen sprake was.
      
      
    
    
      9.3.
      Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt een boete gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in deze boetezaak terecht geen reden gezien voor halvering van de boete. Zoals hiervoor is overwogen is bij vervoer buiten Nederland een handelsdocument nodig zodat de autoriteiten van andere lidstaten direct alle relevante informatie over de vervoerde dierlijke bijproducten kunnen inzien. Dit kan onder meer van belang zijn als er iets misgaat met het transport in die andere lidstaat, bijvoorbeeld een verkeersongeluk. Weliswaar is er bij dit vervoer niets misgegaan maar dat neemt niet weg dat het ontbreken van een handelsdocument een risico betekende voor de volksgezondheid, diergezondheid en het milieu. Namelijk het risico dat de Belgische autoriteiten bij een calamiteit niet tijdig konden beschikken over alle relevante informatie over de mest op basis waarvan ze maatregelen konden nemen om de volks- en diergezondheid en het milieu te beschermen. Dit risico was aanwezig en is door het handelen van eiseres ook niet geringer geworden. Eiseres wijst in dat kader op het (in Nederland gebruikelijke) VDM-formulier dat de chauffeur wel bij zich had, maar op de zitting is vastgesteld dat dit formulier niet alle relevante informatie bevatte, zo ontbrak de vermelding van de mestcode.
      
      
        
          Boetezaak 201505745 (geen aanduiding op vervoermiddel bij vervoer afvalwater)
        
      
      
      
        […]
      
      
    
    
      11.1.
      Voor de rechtbank is duidelijk dat het hier gaat om vervoer van afvalwater en niet van kippenmest. Dit blijkt uit het rapport van bevindingen. Alleen in het bestreden besluit wordt één keer tussen haakjes abusievelijk vermeld dat het om kippenmest zou gaan, maar dat beschouwt de rechtbank als een kennelijke verschrijving. Uit alle andere tekst van het bestreden besluit blijkt duidelijk dat het om afvalwater gaat.
      
    
    
      11.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat bij dit vervoer van afvalwater de eisen van Bijlage VIII, Hoofdstuk II, punt 1, onder c, sub i, en punt 2, aanhef en onder a en b, sub iii, van Verordening 142/2011 niet zijn nageleefd. Op grond van die voorschriften moest in deze zaak bij het vervoer van het afvalwater het vervoermiddel zijn gemarkeerd of een etiket bevatten met de kleur zwart en moest op een etiket op het voertuig duidelijk zijn aangegeven dat het ging om categorie 1-materiaal en de tekst “uitsluitend geschikt voor verwijdering”. Eiseres heeft niet betwist dat al deze aanduidingen op het voertuig met afvalwater ontbraken. Dat dit is geconstateerd in Nederland is niet relevant. In punt 2 van Hoofdstuk II, Bijlage VIII, van Verordening 142/2011 is geen enkele uitzondering gemaakt voor vervoer binnen een lidstaat. De eisen van punt 2 (in dit geval: aanduiding categorie 1-materiaal en “uitsluitend geschikt voor verwijdering”) gelden dus ook bij vervoer binnen Nederland. In punt 1, onder c, van Hoofdstuk II, Bijlage VIII, van Verordening 142/2011 staat wel dat het gaat om dierlijke bijproducten die van een lidstaat naar een andere lidstaat worden verzonden, maar eiseres betwist niet dat sprake was van vervoer van Nederland naar België. Verder volgt uit de tekst van dit voorschrift duidelijk dat de markering of het etiket met de kleur zwart voor de gehele duur van het vervoer aanwezig moet zijn. Dit is dus al tijdens het vervoer in Nederland.
      
    
    
      11.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder eiseres terecht als overtreder aangemerkt. Eiseres erkent dat het haar vervoermiddelen waren en op het handelsdocument staat dat eiseres de vervoerder is. Uit artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 142/2011 volgt dat exploitanten bij vervoer van dierlijke bijproducten moeten voldoen aan bepaalde voorschriften in bijlage VIII. Verordening 142/2011 is een uitvoering van Verordening 1069/2009 en daarin is exploitant (in artikel 3, onder 11) gedefinieerd als: “de natuurlijke of rechtspersonen die de feitelijke controle hebben over een dierlijk bijproduct of een afgeleid product, waaronder vervoerders, handelaren en gebruikers”. Eiseres vervoerde het dierlijke bijproduct en had dus de feitelijke controle daarover. Zij is dus de exploitant waartoe artikel 17 van Verordening 142/2011 zich richt.
      
    
    
      11.4.
      Bovendien kan de overtreding eiseres worden verweten. Vaststaat dat de normale bedrijfsvoering van eiseres onder meer bestaat uit het vervoer van dierlijke bijproducten en dat de gedraging in die sfeer heeft plaatsgevonden. Zoals volgt uit onder meer de uitspraken ECLI:NL:CBB:2014:222 en ECLI:NL:CBB:2021:794 kan de overtreding in dat geval in beginsel aan eiseres worden toegerekend. Eiseres dient als transporteur erop toe te zien dat bij het transport van dierlijke bijproducten, uitgevoerd door haar medewerkers, aan alle voorwaarden wordt voldaan. Zij stelt haar chauffeurs voldoende te instrueren en ook de benodigde stickers en etiketten te verschaffen, maar die algemene stelling over haar bedrijfsvoering maakt niet dat haar geen verwijt van de betreffende overtreding kan worden gemaakt. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij alles heeft gedaan wat in haar macht lag om ervoor te zorgen dat bij dit transport aan de eisen werd voldaan.
      
    
    
      11.5.
      Daarnaast heeft verweerder in deze boetezaak terecht geen reden gezien voor halvering van de boete op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. In dit geval was op het voertuig geen enkele aanduiding aangebracht over het categorie 1-materiaal dat werd vervoerd. Zoals verweerder heeft toegelicht moet altijd direct duidelijk zijn wat voor materiaal er in een voertuig zit, vanwege het risico op een uitbraak van een besmettelijke ziekte. Daarnaast is een aanduiding belangrijk zodat, als er wat gebeurt bij het transport, er direct op de goede manier kan worden ingegrepen. Weliswaar is er in dit geval niets misgegaan maar dat neemt niet weg dat het ontbreken van de aanduidingen op het voertuig een risico betekende voor de volksgezondheid, diergezondheid en het milieu. Dit risico wordt niet teniet gedaan door de omstandigheid dat in het voertuig wel vervoersdocumenten en een zwarte sticker aanwezig waren. Juist met een aanduiding op het voertuig is direct duidelijk wat er wordt vervoerd en kan er direct juist worden gehandeld bij calamiteiten. Op dit voertuig ontbrak iedere aanduiding dat categorie 1-materiaal werd vervoerd en daardoor bestond het risico dat vanwege onwetendheid rondom dit transport verkeerd zou worden gehandeld, zodanig dat het een gevaar voor de volksgezondheid, diergezondheid of het milieu betekende.
      
      
        
          Boetezaak 201703355 (kippenmest niet afgedekt en geen aanduiding op vervoermiddel)
        
      
      
      
        […]
      
      
    
    
      13.1.
      De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat op het voertuig geen aanduiding was aangebracht dat categorie 2-materiaal werd vervoerd. Dit is een overtreding van punt 1, onder a, en punt 2, onder a en b, van Hoofdstuk II, Bijlage VIII, van Verordening 142/2011. Deze voorschriften bevatten op zichzelf geen enkele uitzondering voor binnenlands transport. In punt 3 tot en met 6 van hetzelfde hoofdstuk zijn wel mogelijkheden opgenomen voor de lidstaten om in bepaalde gevallen van punt 1 en 2 af te wijken, maar verweerder heeft dergelijke uitzonderingen voor zover hier relevant niet gemaakt in nationale wet- of regelgeving. Ook bij het vervoer van mest binnen Nederland, zoals hier het geval, moest eiseres dus voldoen aan het voorschrift dat een aanduiding moet worden aangebracht op het voertuig dat er categorie 2- materiaal werd vervoerd. Daarnaast heeft eiseres ook niet betwist dat het voertuig met mest niet (volledig) was afgedekt. Dit is een overtreding van punt 1, Hoofdstuk I, Bijlage VIII, van Verordening 142/2011. Ook dit voorschrift bevat geen uitzondering voor binnenlands vervoer. Verweerder heeft in deze boetezaak dus terecht de overtreding vastgesteld.
      
    
    
      13.2.
      Bovendien heeft verweerder eiseres terecht als overtreder aangemerkt. Daartoe verwijst de rechtbank naar wat zij hiervoor onder 11.3 heeft overwogen. Ook in dit geval staat vast dat eiseres de vervoerder was.
      
    
    
      13.3.
      Daarnaast kan de overtreding eiseres worden verweten. De rechtbank verwijst hierbij naar wat zij onder 11.4 heeft overwogen. Ook in deze zaak heeft de gedraging in de sfeer van de normale bedrijfsvoering van eiseres plaatsgevonden en heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat zij er alles aan heeft gedaan om ervoor te zorgen dat bij dit transport aan de eisen werd voldaan.
      
    
    
      13.4.
      
        Voor halvering van de boete op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving heeft verweerder ook in deze boetezaak terecht geen aanleiding gezien.
        Zoals onder 11.5 is overwogen betekent het ontbreken van een aanduiding op het voertuig een risico voor de volksgezondheid, diergezondheid en het milieu en dit risico wordt niet teniet gedaan door de omstandigheid dat in het voertuig wel een VDM-formulier en de vereiste aanduiding aanwezig waren. Daarbij is op de zitting vastgesteld dat dit VDM-formulier niet alle relevante informatie bevatte, zo ontbrak ook hier de vermelding van de mestcode.
        Ook het niet volledig afdekken van de mest in het voertuig betekent een risico voor de diergezondheid en het milieu. Door het rijden met een voertuig waar mest uit kan vallen bestaat het risico op verspreiding van besmettelijke dierziektes. Dat er geen mest is verloren staat niet vast, maar ook dan zou dat niet afdoen aan het risico bij het niet afdekken van dit categorie 2-materiaal bestaat.
      
      
    
    
      13.5.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de boete ook terecht verhoogd vanwege recidive. Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving wordt de boete verhoogd als ten tijde van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerdere boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden. In de Nota van Toelichting bij dit besluit (Staatsblad 2012, 603) staat dat dit voorschrift is beperkt tot gevallen waarin hetzelfde voorschrift opnieuw wordt overtreden. Daarvan is in dit geval sprake. Zowel in boetezaak 201505745 als boetezaak 201703355 gaat het (onder andere) om een overtreding van artikel 17, eerste lid, en punt 1 en 2, Hoofdstuk II, Bijlage VIII, van Verordening 142/2011, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten. Dat eiseres in boetezaak 201703355 naast het niet aanbrengen van een aanduiding op de wagen ook nog de mest niet had afgedekt maakt dat niet anders. Het ontbreken van de aanduiding betrof eenzelfde overtreding als in boetezaak 201505745 en reeds daarom kon de boete worden verhoogd. Dat het ging om internationaal versus binnenlands transport maakt ook geen verschil, het gaat immers in beide gevallen om overtreding van dezelfde voorschriften in Verordening 142/2011.”
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      3	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    
    
      
        Oordeel van het College
      
    
    
    
      
        Hoorplicht
      
    
    
    
      4.1
      Volgens [naam 1] heeft de minister bewust de hoorplicht geschonden, terwijl [naam 1] heeft gevraagd om te worden gehoord. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toegepast. De rechtbank had het bestreden besluit moeten vernietigen en moeten terugverwijzen naar de minister, zodat [naam 1] alsnog in bezwaar kan worden gehoord. Dat zij in beroep de gelegenheid heeft gehad om haar standpunten toe te lichten en te onderbouwen, wil volgens [naam 1] niet zeggen dat zij door de schending van de hoorplicht niet is benadeeld. Ook is er volgens [naam 1] sprake van strijd met het verdedigingsbeginsel en het recht op een eerlijk proces, doordat zij onvoorbereid ter zitting bij de rechtbank haar beroep inhoudelijk nader moest onderbouwen.
      
    
    
      4.2
      In artikel 6:22 van de Awb staat dat een besluit, ook als sprake is van een gebrek, in stand kan worden gelaten als aannemelijk is dat de belanghebbende daardoor niet is benadeeld. Daarvan is in dit geval sprake omdat, gelet op de hierna opgenomen beoordeling van de hogerberoepsgronden, aannemelijk is dat als dit gebrek zich niet had voorgedaan, een besluit met een gelijke uitkomst zou zijn genomen. Het College betrekt daarbij dat [naam 1] de gelegenheid heeft gehad, en ook van die gelegenheid gebruik heeft gemaakt, om haar standpunten in beroep en in hoger beroep zowel schriftelijk als mondeling naar voren te brengen. De rechtbank heeft het gebrek dan ook terecht met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd.  
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
    
    
      5.1
      Bij de beoordeling van een verzoek om herziening is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Als het bestuursorgaan het verzoek terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, dan toetst de bestuursrechter het besluit op dat verzoek aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over dat verzoek (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131), onder 3.4, en de uitspraak van het College van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190), onder 2.2 en 2.3). 
      
    
    
      5.2
      In deze zaak betreft het verzoeken om terug te komen van boetebesluiten, waarbij de minister de herzieningsverzoeken (deels) op inhoudelijke gronden heeft afgewezen. Uit de besluitvorming en het verhandelde ter zitting blijkt dat de minister is overgegaan tot een integrale heroverweging. De rechtbank heeft daarom terecht het bestreden besluit beoordeeld aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over de verzoeken. Het College zal daarom hieronder per boetezaak de verschillende hogerberoepsgronden van [naam 1] bespreken.
      
    
    
      5.3
      Het College stelt verder voorop dat uit vaste jurisprudentie van het College, onder meer de uitspraak van 30 september 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:535), volgt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen dat niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgesteld, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan.
      
      
        
          Boetezaak 201404439 (geen handelsdocument)
        
      
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding waarvoor een boete kan worden opgelegd?
        
      
      
    
    
      6.1
      In deze zaak heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd, omdat [naam 1] de onder 1.2 genoemde bepalingen heeft overtreden. Het College stelt voorop dat [naam 1] in deze zaak de juistheid van de waarnemingen van de toezichthouders in het rapport van bevindingen van 15 september 2014 in hoger beroep niet heeft betwist. Gelet hierop gaat het College hierna uit van de juistheid van deze waarnemingen.  
      
    
    
      6.2
      
        [naam 1] is van mening dat een handelsdocument niet vereist was omdat de leverancier en afnemer in Nederland gevestigd zijn. Het was een zogenoemd hoefijzertransport waarbij een gedeelte van de route tussen leverancier en afnemer via België is gereden omdat dat de kortste weg was. [naam 1] stelt dat voor vervoer binnen Nederland een vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) voldoende is. Er ontbreekt in dit geval volgens [naam 1] een toereikende wettelijke grondslag voor de opgelegde boete. Verder was het volgens [naam 1] niet mogelijk om een handelsdocument aan te vragen (via e-Cert), omdat het een hoefijzertransport was. [naam 1] onderbouwt dit door te verwijzen naar een passage uit een rapport van bevindingen van 11 oktober 2021 ten aanzien van een derde. In die zaak mocht ongeboren mest van Nederland naar België worden geëxporteerd op een Nederlands VDM. De minister zou daarover hebben verklaard dat voor dat product in het programma e-Cert geen exportcertificaat kan worden aangevraagd omdat het om afvoer van ongeboren mest gaat, afkomstig van een slachterij en de exporteur geen producent van mest is.
      
    
    
      6.3
      Evenals de rechtbank is het College van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat [naam 1] de onder 1.2 genoemde bepalingen heeft overtreden omdat [naam 1] niet beschikte over een handelsdocument. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar artikel 21, tweede lid, van Verordening 1069/2009 overwogen dat het uitgangspunt is dat dierlijke bijproducten en afgeleide producten tijdens het vervoer vergezeld gaan van een handelsdocument en dat in dit geval, waarbij het vervoer deels op Belgisch grondgebied heeft plaatsgevonden, geen sprake is van een situatie waarvoor een uitzondering zou kunnen gelden. De rechtbank er heeft hierbij onder meer op gewezen dat het in verband met de traceerbaarheid van dierlijke bijproducten binnen de Europese Unie en het feit dat autoriteiten (in andere lidstaten) direct alle informatie over de vervoerde dierlijke producten moeten kunnen inzien, ook al hanteren zij een ander registratiesysteem, van belang is dat tijdens het vervoer een handelsdocument aanwezig is. Het College verwijst in dit verband verder naar overweging 9.2 van de rechtbank en maakt het oordeel van de rechtbank tot het zijne.
      
    
    
      6.4
      Het College oordeelt verder dat ook uit de door [naam 1] aangehaalde passage uit het in 6.2 bedoelde rapport van 11 oktober 2021 niet kan worden afgeleid dat [naam 1] in dit geval geen handelsdocument nodig had. Zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak onder 9.2 terecht heeft overwogen, is een uitzondering op de regel dat een handelsdocument vereist is alleen mogelijk als de bevoegde autoriteiten dit toestaan, heeft de minister enkel een uitzondering gemaakt voor vervoer in Nederland en is duidelijk dat daarvan in dit geval geen sprake was.  
      
    
    
      6.5
      Gelet op het voorgaande oordeelt het College dat de minister bevoegd was om [naam 1] een boete op te leggen. 
      
      
        
          Hoogte van de boete
        
      
      
    
    
      6.6
      Volgens [naam 1] zou de boete, voor zover deze in stand kan blijven, moeten worden gehalveerd op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) en moeten worden gematigd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb. [naam 1] is van mening dat het niet hebben van een handelsdocument tot geen enkel risico voor volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu leidt en heeft een aan een ander bedrijf gerichte boetebeschikking van 21 mei 2021 overgelegd, waarin de minister de boete wegens het ontbreken van een sticker met de vermelding categorie 2-materiaal heeft gehalveerd op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving. Volgens [naam 1] is het gelijkheidsbeginsel geschonden doordat de minister bij de aan haar opgelegde boete – anders dan bij het andere bedrijf in de beschikking van 21 mei 2021 – geen halvering heeft toegepast. Daarnaast heeft [naam 1] aangevoerd dat zij beschikte over een VDM en dat (al door het type voertuig waarmee werd gereden) duidelijk was dat drijfmest werd getransporteerd. Verder was volgens [naam 1] de mest afkomstig van agrarische bedrijven waar geen ernstige overdraagbare ziekte was vastgesteld.
      
    
    
      6.7
      Het College oordeelt in dit verband als volgt.
      
    
    
      6.8
      Artikel 6 van het EVRM brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 30 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:534), vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (Regeling handhaving) voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en artikel 1.2 van de Regeling handhaving en de bijlage daarbij bedraagt de boete bij overtredingen als die hiervoor zijn vastgesteld, € 2.500,-. 
      
    
    
      6.9
      De door [naam 1] naar voren gebrachte omstandigheden leiden niet tot het oordeel dat de opgelegde boete onevenredig is. Het College ziet evenmin als de rechtbank grond voor het oordeel dat de in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving bedoelde risico’s of gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu in dit geval gering zijn of ontbreken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een handelsdocument ertoe strekt dat buitenlandse autoriteiten, bijvoorbeeld bij een calamiteit, direct over alle relevante informatie over de vervoerde mest kunnen beschikken om maatregelen te kunnen treffen om volks- en diergezondheid en milieu te kunnen beschermen. Anders dan [naam 1] heeft aangevoerd, bevatte het VDM-formulier niet alle relevante informatie, zoals de mestcode. Hieraan doen niet af de door [naam 1] gestelde omstandigheden dat al door het type voertuig duidelijk was dat drijfmest werd getransporteerd en dat op de bedrijven waarvan de mest afkomstig was geen ernstige overdraagbare ziekte was vastgesteld. 
      
    
    
      6.10
      Voor wat betreft de vergelijking met de door [naam 1] aangehaalde boetebeschikking van 21 mei 2021 is het College van oordeel dat er geen sprake is van gelijke gevallen. In deze zaak ontbrak een handelsdocument terwijl het in de boetebeschikking van 21 mei 2021 ging om een ontbrekende categorie 2-sticker. Daarmee zijn in deze zaak andere artikelen overtreden (artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, en punt 6 in Hoofdstuk III van Bijlage VIII bij Verordening 142/2011 en artikel 21, tweede lid, van Verordening 1069/2009) dan in de zaak die leidde tot de boetebeschikking van 21 mei 2021 (artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, en punt 2, aanhef en onder a, in Hoofdstuk II van Bijlage VIII bij Verordening 142/2011).
      
      
        
          Boetezaak 201505745 (geen aanduiding bij vervoer afvalwater)
        
      
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding waarvoor een boete kan worden opgelegd?
        
      
      
    
    
      7.1
      In deze zaak heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd, omdat [naam 1] de onder 1.5 genoemde bepalingen heeft overtreden. 
      
    
    
      7.2
      
        [naam 1] is van mening dat in strijd met artikel 5:9 van de Awb in het boetebesluit niet is vermeld welke overtreding is begaan. Er is volgens haar slechts verwezen naar wettelijke regels en een verordening. Elke toelichting ontbreekt. Volgens [naam 1] kan niet worden gecontroleerd of de minister het juiste voorschrift heeft aangehaald en kan niet worden gesteld dat sprake zou zijn van een kennelijke verschrijving. [naam 1] heeft voor het eerst op de zitting bij het College bestreden dat het door haar vervoerde afvalwater categorie 1-materiaal is. Verder is volgens [naam 1] de sticker alleen vereist als er sprake is van transport van lidstaat naar lidstaat. Zolang het transport in Nederland met een Nederlands voertuig plaatsvindt, is voor niemand duidelijk dat het gaat om een internationaal transport. In Nederland is de sticker niet vereist en als de grens niet wordt gepasseerd is geen sprake van export. 
      
    
    
      7.3
      Het College stelt vast dat in het boetebesluit behalve de overtreden voorschriften ook de plaats en het tijdstip van de overtreding zijn vermeld. Daarnaast wordt in het besluit verwezen naar het rapport van bevindingen dat eerder als bijlage bij het voornemen tot boeteoplegging aan [naam 1] is toegezonden en waaruit blijkt welke overtreding [naam 1] wordt verweten onder vermelding van de desbetreffende wetsartikelen. In het voornemen heeft de minister, na beoordeling van het rapport, kenbaar gemaakt welke overtreding [naam 1] volgens hem heeft begaan en welke boete hij voornemens is op te leggen. Met het boetebesluit heeft de minister de boete overeenkomstig zijn voornemen opgelegd. Voor [naam 1] was dus (al met de ontvangst van genoemd boeterapport en genoemd voornemen) duidelijk wat de minister haar verweet, zodat zij wist tegen welke beschuldiging zij zich moest verweren. Gelet op het voorgaande is voldaan aan artikel 5:9 van de Awb.
      
    
    
      7.4
      Het College stelt verder vast dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de directeur en de chauffeur van [naam 1] tegenover de toezichthouders hebben verklaard dat sprake was van “transport cat. 1-materiaal, afvalwater” (directeur), respectievelijk “afvalwater” en “Het is categorie 1-meteriaal” (chauffeur). Daarom heeft de minister in beginsel aan zijn bewijslast voldaan en is het aan [naam 1] om aannemelijk te maken dat geen sprake was van vervoer van categorie 1-materiaal. Ook in haar gronden van bezwaar en in hoger beroep heeft [naam 1] verklaard dat sprake was van transport van afvalwater (categorie 1-materiaal). Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat [naam 1] met haar voor het eerst ter zitting in hoger beroep ingenomen andersluidende standpunt, onvoldoende heeft weerlegd dat het afvalwater categorie 1-materiaal was.
      
    
    
      7.5
      Evenals de rechtbank is het College van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat [naam 1] de onder 1.5 genoemde bepalingen heeft overtreden omdat de vereiste aanduidingen niet op het voertuig aanwezig waren. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is in punt 2 van Hoofdstuk II, Bijlage VIII, bij Verordening 142/2011 geen uitzondering gemaakt voor vervoer binnen een lidstaat en gelden de eisen van punt 2 (in dit geval: aanduiding categorie 1-materiaal en “uitsluitend geschikt voor verwijdering”) ook bij vervoer binnen Nederland. De rechtbank heeft ook terecht geoordeeld dat in punt 1, aanhef en onder c, van Hoofdstuk II, Bijlage VIII, bij Verordening 142/2011 wel staat dat het gaat om dierlijke bijproducten die van een lidstaat naar een andere lidstaat worden verzonden, maar dat [naam 1] niet betwist dat sprake was van vervoer van Nederland naar België en dat uit de tekst van dit voorschrift duidelijk volgt dat de markering of het etiket met de kleur zwart op zijn minst voor de (gehele) duur van het vervoer – en dus al tijdens het vervoer in Nederland - aanwezig moet zijn.
      
      
        
          Verwijtbaarheid
        
      
      
    
    
      7.6
      
        [naam 1] is van mening dat haar niet kan worden verweten dat de chauffeur de vereiste sticker niet heeft aangebracht. Zij meent dat zij alles gedaan heeft wat in haar macht lag om ervoor te zorgen dat bij het transport aan de vereisten werd voldaan. Volgens haar had de chauffeur veel ervaring, waren de benodigde documenten aanwezig, was de sticker in het voertuig aanwezig, is de chauffeur correct geïnstrueerd en is er door [naam 1] toezicht op gehouden dat dit transport naar behoren werd verricht. 
      
    
    
      7.7
      In artikel 5:41 van de Awb is bepaald dat de bevoegdheid om een boete op te leggen niet mag worden uitgeoefend als de overtreder geen verwijt treft. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is aan de beboete (rechts-)persoon feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig aannemelijk te maken, waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid (afwezigheid van alle schuld) ontbreekt. Het is in dit geval dan ook aan [naam 1] om aannemelijk te maken dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtreding te voorkomen.
      
    
    
      7.8
      In dit verband verwijst het College naar de overwegingen 11.3 en 11.4 van de aangevallen uitspraak. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, was [naam 1] vervoerder van het product en had zij daarover de feitelijke controle. [naam 1] was daarmee een exploitant als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van Verordening 142/2011. Ook heeft de gedraging plaatsgevonden in de sfeer van de normale bedrijfsvoering van [naam 1] en dient [naam 1] als transporteur erop toe te zien dat bij het transport van dierlijke bijproducten, uitgevoerd door haar medewerkers, aan alle voorwaarden wordt voldaan. De sticker diende te worden aangebracht, hetgeen de chauffeur niet heeft gedaan. Het College is met de rechtbank van oordeel dat [naam 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar geen verwijt treft van de overtreding. Met hetgeen zij naar voren heeft gebracht, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om te zorgen dat bij dit transport aan de eisen werd voldaan. 
      
    
    
      7.9
      Gelet op het voorgaande oordeelt het College dat de minister bevoegd om [naam 1] een boete op te leggen. 
      
      
        
          Hoogte van de boete
        
      
      
    
    
      7.10
      Ook deze boete dient volgens [naam 1] te worden gehalveerd op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en te worden gematigd op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Het niet plakken van de sticker leidt volgens [naam 1] niet tot risico voor volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu. Daarnaast heeft [naam 1] aangevoerd dat (al door het type voertuig) direct voor eenieder duidelijk was dat afvalwater werd getransporteerd en dat bij een ongeluk ook aan de chauffeur kan worden gevraagd wat wordt getransporteerd. Overigens was volgens [naam 1] de mest ook afkomstig van agrarische bedrijven waar geen ernstige overdraagbare ziekte was vastgesteld. 
      
    
    
      7.11
      Het College verwijst hier naar hetgeen het hiervoor onder 6.8 en 6.9 heeft overwogen.
      
      
        
          Zaak 201703355 (kippenmest niet afgedekt en geen sticker met aanduiding)
        
      
      
    
    
      8.1
      In deze zaak heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd, omdat [naam 1] de onder 1.7 genoemde bepalingen heeft overtreden. Het College stelt voorop dat [naam 1] in deze zaak de juistheid van de waarnemingen van de toezichthouders in het rapport van bevindingen van 8 mei 2017 en de vastgestelde overtredingen in hoger beroep niet heeft betwist. Gelet hierop neemt het College deze overtredingen als vaststaand aan.  
      
      
        
          Verwijtbaarheid
        
      
      
    
    
      8.2
      
        [naam 1] betoogt dat haar niet kan worden verweten dat de chauffeur de desbetreffende sticker niet heeft aangebracht en de mest niet was afgedekt. Het College verwijst naar hetgeen het hiervoor onder 7.8 heeft overwogen.
      
    
    
      8.3
      Gelet op het voorgaande oordeelt het College dat de minister bevoegd om [naam 1] een boete op te leggen. 
      
      
        
          Hoogte van de boete
        
      
      
    
    
      8.4
      Ook bij deze boete dient volgens [naam 1] halvering op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en matiging op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb plaats te vinden. Volgens [naam 1] is bij mest, categorie 2-materiaal, geen sprake van vervoer van een product dat voor risico’s voor volksgezondheid, diergezondheid of milieu zou kunnen zorgen. Het niet plakken van een sticker leidt tot geen van deze risico’s, evenmin als het niet geheel afdekken van de mest. Ook hier heeft [naam 1] verwezen naar de hiervoor onder 6.6 genoemde aan een ander bedrijf gerichte boetebeschikking van 21 mei 2021 en gesteld dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel door bij de aan haar opgelegde boete geen halvering toe te passen. Daarnaast is volgens [naam 1] niet vastgesteld dat mest verloren is gegaan en dat mest wordt getransporteerd is volgens haar (al door het voertuig) voor eenieder direct duidelijk. Overigens was volgens [naam 1] de mest ook afkomstig van agrarische bedrijven waar geen ernstige overdraagbare ziekte was vastgesteld.
      
    
    
      8.5
      Het College oordeelt in dit verband als volgt.
      
    
    
      8.6
      Ook hier verwijst het College allereerst naar hetgeen hiervoor onder 6.8 en 6.9 is opgenomen. Daarnaast bieden de door [naam 1] naar voren gebrachte omstandigheden naar het oordeel van het College geen grond om die boete te matigen of te schrappen. Dit geldt ook voor het niet volledig afdekken van de mest, omdat door het rijden met een voertuig waaruit mest kan vallen het risico bestaat op verspreiding van besmettelijke dierziektes. Hierbij is niet van belang dat eventueel al door het voertuig duidelijk was dat mest werd getransporteerd, dat niet is vastgesteld of mest verloren is gegaan of dat op de bedrijven waarvan de mest afkomstig was geen ernstige overdraagbare ziekte is vastgesteld. 
      
    
    
      8.7
      Voor wat betreft de vergelijking met de aangehaalde boetebeschikking van 21 mei 2021 is het College van oordeel dat geen sprake is van gelijke gevallen. In het geval van [naam 1] was - anders dan in de situatie die leidde tot de boetebeschikking van 21 mei 2021 - niet alleen sprake van een overtreding, omdat er geen categorie 2-aanduiding aanwezig was, maar ook omdat de container met kippenmest niet was afgedekt.
      
    
    
      8.8
      Verder is het College met de rechtbank van oordeel dat de minister de boete in boetezaak 201703355 terecht heeft verhoogd wegens recidive. Omdat [naam 1] op 24 december 2015 (boetezaak 201505745) eerder is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaren zijn verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden,mocht de boete in boetezaak 201703355 op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving worden verhoogd.
      
    
    
      8.9
      
        [naam 1] is van mening dat er in boetezaak 201703355 andere normen uit hoofdstuk II van bijlage VIII bij Verordening 142/2011 zijn overtreden dan in boetezaak 201505745 en dat er dus geen sprake is van eenzelfde overtreding, zodat artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving niet kan worden toegepast. Zo is volgens [naam 1] in boetezaak 201505745 sprake van een internationaal transport van afvalwater (categorie 1-materiaal) op grond waarvan de exploitant verplicht was een zwarte sticker met de tekst ‘uitsluitend geschikt voor verwijdering’ op de container te bevestigen, en is hierop artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten van toepassing. In boetezaak 201703355 is volgens [naam 1] sprake van een binnenlands transport van kippenmest en is artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling dierlijke producten van toepassing. Daarnaast werd in dat geval categorie 2-materiaal (kippenmest) onafgedekt vervoerd en was geen aanduiding categorie 2 aanwezig. Het onafgedekt vervoeren van kippenmest is volgens [naam 1] een andere overtreding dan die in boetezaak 201505745, waarin een zwarte sticker ontbrak.
      
    
    
      8.10
      Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat hier eenzelfde voorschrift opnieuw is overtreden, omdat zowel in boetezaak 201505745 als in boetezaak 201703355 (onder andere) artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, en punt 1 en 2, van Hoofdstuk II, Bijlage VIII, bij Verordening 142/2011, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten is overtreden. Voor zover het in boetezaak 201703355, zoals appellante betoogt, al niet zou gaan om een overtreding die identiek is aan de overtreding waarvoor [naam 1] in boetezaak 201505745 is beboet, komt zij in elk geval in zodanige mate met die eerdere overtreding overeen dat kan worden gesproken van eenzelfde overtreding (vgl. de uitspraak van het College van 27 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:794 onder 10.4). In beide gevallen heeft [naam 1] namelijk geen categorie-aanduiding aangebracht op haar voertuig en gaat het om overtreding van dezelfde artikelen. Dat [naam 1] in boetezaak 201703355 naast het niet aanbrengen van een aanduiding op de wagen ook de mest niet had afgedekt maakt een en ander niet anders. Of het een binnenlands of internationaal transport betreft, maakt geen verschil.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      9 Het hoger beroep is ongegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
      10 [naam 1] heeft verzocht een vergoeding voor immateriële schade toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties is in beginsel overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Deze termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door de minister (25 mei 2020) en eindigt op de dag van deze uitspraak. Dat betekent dat de redelijke termijn in dit geval met afgerond één jaar en tien maanden is overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven de overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zou [naam 1] recht hebben op een schadevergoeding van € 2.000,-. De rechtbank heeft [naam 1] al een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 500,- toegekend. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn geheel aan de rechter is toe te rekenen, zal het College de Staat veroordelen tot vergoeding van immateriële schade aan [naam 1] tot een bedrag van € 1.500,-.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      11 Tot slot zal het College de Staat veroordelen in de door [naam 1] gemaakte proceskosten voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 467,- (één punt voor het indienen van het verzoek bij het College, met een wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 934,-). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak; 
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling aan [naam 1] van een schadevergoeding van € 1.500,-;
      
      
        veroordeelt de Staat in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 467,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.J. Jacobs en 
      mr. M.A.H. van Dalen-van Bekkum, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek					w.g. F.J.J. van West de Veer
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1774/2002 (verordening dierlijke bijproducten)
      
    
    
    
      Artikel 3 Definities
    
    
    
      In deze verordening wordt verstaan onder:
      […]
    
    11. “ exploitant”: de natuurlijke of rechtspersonen die de feitelijke controle hebben over een dierlijke bijproduct of een afgeleid product, waaronder vervoerders, handelaren en gebruikers;
    […]
    
    
      Artikel 21 Verzamelen en identificeren van de categorie en vervoer
    
    
    1. Exploitanten verzamelen, identificeren en vervoeren dierlijke bijproducten onverwijld onder voorwaarden ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid.
    2. Exploitanten zorgen ervoor dat dierlijke bijproducten en afgeleide producten tijdens het vervoer vergezeld gaan van een handelsdocument of, indien deze verordening of een overeenkomstig lid 6 vastgestelde maatregel dat voorschrijft, een gezondheidscertificaat.
    
      In afwijking van de eerste alinea mag de bevoegde autoriteit toestaan dat mest zonder handelsdocument of gezondheidscertificaat wordt vervoerd tussen twee plaatsen op hetzelfde agrarische bedrijf of tussen agrarische bedrijven en gebruikers van mest die zich in dezelfde lidstaat bevinden.
      […]
    
    
    
      
        Verordening (EU) nr. 142/2011 van de Commissie van 25 februari 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot uitvoering van Richtlijn 97/78/EG van de Raad wat betreft bepaalde monsters en producten die vrijgesteld zijn van veterinaire controles aan de grens krachtens die richtlijn
      
    
    
    
      Artikel 17 Eisen inzake handelsdocumenten en gezondheidscertificaten, identificatie, verzameling en vervoer van dierlijke bijproducten en traceerbaarheid
    
    1. Exploitanten zien erop toe dat dierlijke bijproducten en afgeleide producten:
    
      
        
        
        
          
            
              a)
            
            
               voldoen aan de eisen inzake verzameling, vervoer en identificatie van bijlage VIII, hoofdstukken I en II;
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              b)
            
            
               tijdens het vervoer vergezeld gaan van handelsdocumenten of gezondheidscertificaten overeenkomstig de eisen van bijlage VIII, hoofdstuk III.
            
          
        
      
    
    […]
    
    
      BIJLAGE VIII Verzameling, vervoer en traceerbaarheid
    
    
    
      Hoofdstuk I Verzameling en vervoer
    
    
    
      Afdeling I Voertuigen en recipiënten
    
    
    
      1.Vanaf het in artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 genoemde beginpunt in de productieketen moeten dierlijke bijproducten en afgeleide producten worden verzameld en vervoerd in gesloten nieuwe verpakkingen of afgedekte lekvrije recipiënten of voertuigen.
      […]
    
    
    
      Hoofstuk II Identificatie
    
    
    1. Alle nodige maatregelen moeten worden getroffen om ervoor te zorgen dat:
    a. a) zendingen dierlijke bijproducten en afgeleide producten identificeerbaar zijn en tijdens het verzamelen op de plaats van oorsprong van de dierlijke bijproducten alsook tijdens het vervoer gescheiden en identificeerbaar blijven;
    
    b) een merkstof voor de identificatie van dierlijke bijproducten en afgeleide producten van een specifieke categorie alleen wordt gebruikt voor de categorie waarvoor het gebruik daarvan krachtens deze verordening wordt voorgeschreven, of overeenkomstig punt 4 wordt vastgesteld;
    
    c) zendingen dierlijke bijproducten en afgeleide producten van een lidstaat naar een andere lidstaat worden verzonden in verpakkingen, recipiënten of voertuigen die als volgt duidelijk zichtbaar en, op zijn minst voor de duur van het vervoer, met een onuitwisbare kleurcode gemarkeerd zijn om de in deze verordening bedoelde informatie op het oppervlak of een deel van het oppervlak van een verpakking, recipiënt of voertuig dan wel op een daarop aangebracht etiket of symbool aan te geven:
    
    i. voor categorie 1-materiaal, met de kleur zwart;
    […]
    
    2. Tijdens het vervoer en de opslag moet op de verpakking, de recipiënt of het voertuig een etiket worden aangebracht waarop:
    a. a) duidelijk de categorie dierlijke bijproducten of afgeleide producten wordt aangegeven, en
    
    b) de volgende woorden zijn afgedrukt, zodanig dat deze op de verpakking, de recipiënt of het voertuig, naargelang het geval, zichtbaar en leesbaar zijn:
    
    
      […]
    
    
    
      iii) voor categorie 1-materiaal en van categorie 1-materiaal afgeleide producten, indien bestemd voor:
    
    
    — verwijdering: „Uitsluitend geschikt voor verwijdering“;
    
      […]
      xiii) voor mest en de inhoud van het maag-darmkanaal: “Mest”;
      […]
    
    
    
      Hoofstuk III Handelsdocumenten en gezondheidscertificaten
    
    
    
      […]
    
    
    6. Model voor een handelsdocument
    Opmerkingen
    
    a. a) Handelsdocumenten worden overeenkomstig het model in dit hoofdstuk opgesteld.
    
    
      […]
    
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
    
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 8.6 Definities
    
    
    1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
    
    a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
    
    
      […]
    
    
    
      2°. een van de bepalingen, bedoeld in onderdeel a, in samenhang met de artikelen 6.2, eerste lid, […];
    
    
    overtreder: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt.
    
    2. Indien een overtreding is gepleegd door een rechtspersoon, wordt onder overtreder mede verstaan: degene die tot de overtreding opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven.
    
    
      Artikel 8.7 Bevoegdheid
    
    
    
      Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
    
    
    
      Artikel 8.8 Hoogte bestuurlijke boete
    
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
    
    
      […]
    
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 2.2 Boetecategorieën
    
    
    1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    […]
    b. categorie 2: € 1500;
    c. categorie 3: € 2500;
    […]
    
    
      Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
      Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
    
    a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
    b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
    
    
      Artikel 2.5 Recidive
    
    1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
    […]
    
    
      
        Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete
    
    
    
      De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
    
    
    
      Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
    
    
    
      Regeling dierlijke producten	 					Categorie[…]
      Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel a, voor zover dat artikel 
      betrekking heeft op de artikelen […], 21, eerste tot en met 
      derde lid, […], van verordening (EG) nr. 1069/2009			3
    
    
    
      Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel b, voor zover dat artikel
      betrekking heeft op de artikelen […], 17, […] van 
      verordening (EU) nr. 142/2011				 3
    
    
    
      
        Regeling dierlijke producten
      
    
    
    
      Artikel 3.3
    
    
    1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
    a. de artikelen […] 21, eerste tot en met derde lid, […] van verordening (EG) nr. 1069/2009; 
    b. de artikelen […] 17, […]van verordening (EU) nr. 142/2011;
    […]