ECLI:NL:CBB:2024:662, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-09-2024, 21/1208
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB, randvoorwaardenkorting, beroep ongegrond. De minister heeft terecht een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd, omdat de onderneming de wettelijke gebruiksvoorschriften van het gewasbeschermingsmiddel Arrat niet heeft nageleefd. De ernst, omvang en het permanente karakter van de niet-naleving geven geen aanleiding om het kortingspercentage van 3% te verlagen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1208
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 24 september 2024 in de zaak tussen
    
      Maatschap [naam 1] en [naam 2], te [woonplaats 1] (onderneming)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. E.H.J. Jansen)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 6 juli 2021 (kortingsbesluit) heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 3% op de aan de onderneming voor het jaar 2020 te verlenen rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Met het besluit van 16 september 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 29 mei 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] ( [naam 3] ) en [naam 2] namens de onderneming, en de gemachtigde van 
      de minister.
    
    
    
      De onderneming heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Met het kortingsbesluit heeft de minister een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd, omdat de onderneming de wettelijke gebruiksvoorschriften van het gewasbeschermingsmiddel Arrat niet heeft nageleefd. Deze gebruiksvoorschriften schrijven voor dat het gewasbeschermingsmiddel Arrat niet mag worden gebruikt in een grondwaterbeschermingsgebied. De onderneming heeft daarom volgens de minister in strijd gehandeld met artikel 55, eerste en tweede zin, in samenhang met artikel 31 van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Verordening 1107/2009). 
    
    2 Op 7 juli 2020 heeft bij de onderneming een fysieke controle plaatsgevonden door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de teelt van snijmais op een perceel van de onderneming binnen een grondwaterbeschermingsgebied. Deze toezichthouders hebben van hun bevindingen op 5 maart 2021 een rapport van bevindingen (rapport) opgesteld. Uit dit rapport blijkt, voor zover van belang, het volgende.
    
    
      “Het perceel snijmais is gelegen aan de weg [adres 1] en tussen de wegen [adres 2] en [adres 3] . Ik zag dat aan deze wegen een specifiek bord geplaatst was als aanduiding begrenzing Grondwaterbeschermingsgebieden.
      […]
      Verder gaf [naam 3] aan zelf de bespuitingen met gewasbeschermingsmiddelen op zijn bedrijf uitvoerde. Dhr [naam 3] gaf aan dat hij mijn een overzicht van de gebruikte gewasbeschermingsmiddelen zou sturen via de app. 
      Op dezelfde dag maar omstreeks 10.33 ontving ik van [naam 3] een app op mijn mobiele telefoon met daarin de navolgende informatie:
      “Advies mais 2020
      […]
      200 gr Arrat
      […]
      Naar aanleiding van de inhoud van de voornoemde app las ik dat [naam 3] Arrat 200 gr had gebruikt en het is mij ambtshalve bekend dat dit gewasbeschermingsmiddel, hierna te noemen GBM, geen toelating heeft als gebruik binnen grondwaterbeschermingsgebieden. 
      Op d.d. 07-07-2020 omstreeks 12.00 uur heb ik toezichthouder […] op voornoemd perceel een vegetatiemonster van het aanwezige onkruid genomen evenals een grondmonster.
      […]
      Het monster en het grondmonster zijn verzonden naar [naam 4] (WFSR) […] In de analyses van het WFSR zijn niet de werkzame stoffen van het gewasbeschermingsmiddel Arrat 14794N aangetroffen.
      […]
      En op de vraag van mij, toezichthouder […], van wie de Maatschap [naam 3] de GBM betrok en of het gebruik van Arrat als onkruidbestrijdingsmiddel in de teelt van snijmais het gehele bedrijf betrof, verklaarde [naam 3] als volgt:
      “De middelen koop ik bij [naam 5] . De informatie die ik u toestuur is en zijn de gehalten die ik op alle maispercelen heb gespoten. Ik neem aan dat deze middelen zijn toegelaten. Ik weet niet of dat perceel in het waterwingebied is gelegen. Wel weet ik dat er diverse pompen zijn opgesteld maar dan aan de andere kant van de weg. Dit perceel heb ik dit jaar voor het eerst in gebruik. Wij hebben dit perceel namelijk aangekocht. Ik wist niet dat dit gebruik niet mocht.
      […]
      Daarna heb ik toezichthouder […] [naam 3] gevraagd zijn bij het bedrijf behorende bedrijfsadministratie te tonen met betrekking tot de door hem verrichtte bespuitingen c.q. het gebruik van GBM te tonen. […] 
      Ik toezichthouder […] zag op dit formulier dat [naam 3] op zijn totale bij het bedrijf behorende oppervlakte snijmais, 51 ha, het GBM Arrat had gebruikt. Tevens zagen wij toezichthouders dat de Maatschap [naam 3] in totaal 10 kg Arrat had geleverd gekregen, dit gelet op het overzicht van geleverde GBM […] aan de Maatschap [naam 3] . Op het registratie formulier gebruik GBM zagen wij toezichthouders dat er op 20-05-2020, 200 gram per hectare Arrat was gebruikt op 51 hectare snijmais.
      […]
      Hierop verklaarde [naam 3] […] op onze vragen het volgende:“ […] Ik spuit zelf. Ik maak gebruik van de spuitadviezen qua onkruidbestrijding van de [naam 5] [woonplaats 2] . Deze adviseur heeft mij geadviseerd om de gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken zoals ik u heb doorgegeven. Ik ga ervan uit dat adviseur in deze rekening houdt met het feit dat dit perceel binnen een grondwaterbescherming gebeid is gelegen.”
    
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    3 De onderneming voert aan dat er geen randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd kan worden, omdat er geen Arrat is aangetroffen in de monsters van het perceel. Bovendien is een korting van 3% disproportioneel, omdat de korting op rechtstreekse betalingen voor alle in gebruik zijnde percelen van de onderneming wordt berekend en er al een boete is opgelegd voor hetzelfde feit. De onderneming voert ten slotte aan dat niet is aangegeven dat er niet gehoord hoeft te worden en dat de procedure (sinds de controle op 7 juli 2020) te lang duurt. 
    
    4 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      5.1
      Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (randvoorwaarden) in acht te nemen. Bijlage II verwijst onder meer naar artikel 55, eerste en tweede zin, van Verordening 1107/2009. Daarin is bepaald dat een juist gebruik inhoudt dat de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken worden toegepast en dat wordt voldaan aan de voorschriften die overeenkomstig artikel 31 van Verordening 1107/2009 zijn vastgesteld en op het etiket nader zijn aangegeven. De wettelijke gebruiksvoorschriften van het gewasbeschermingsmiddel Arrat bepalen dat dit middel niet toegepast mag worden in een grondwaterbeschermingsgebied.
      
    
    
      5.2
      Als de landbouwer de randvoorwaarden niet naleeft, krijgt hij een administratieve sanctie opgelegd. Op grond van de artikelen 97 en 99 van Verordening 1306/2013 wordt de administratieve sanctie opgelegd in de vorm van een verlaging of uitsluiting van het totale bedrag van de rechtstreekse betalingen in het kalenderjaar waarin de voorwaarden niet zijn nageleefd (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 januari 2021, C-361/19, De Ruiter, ECLI:EU:C:2021:71).
      
    
    
      5.3
      Op grond van artikel 39 van Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014)wordt indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, een verlaging van 3% toegepast op het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies die in artikel 92 van Verordening 1306/2013 worden genoemd. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van het in de eerste alinea bedoelde totale bedrag. Op grond van artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn de criteria – kort gezegd – herhaling, de omvang, de ernst en het permanente karakter van een niet-naleving.
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College oordeelt allereerst dat de beroepsgrond dat een korting van 3% disproportioneel is, omdat er al een boete is opgelegd voor hetzelfde feit (beroep op het ne bis in idem-beginsel) niet slaagt. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in bestendige jurisprudentie geoordeeld dat sancties op grond van verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet strafrechtelijk van aard zijn (zie onder andere het arrest van 5 juni 2012 in de zaak C 489/10, Bonda, ECLI:EU:C:2012:319). De hier opgelegde randvoorwaardenkorting kan dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd. Om die reden is er geen sprake van een dubbele bestraffing van dezelfde overtreding, zodat er geen sprake is van schending van artikel 5:43 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin het ne bis in idem-beginsel is neergelegd. 
      
    
    
      6.2
      Het College leidt uit de standpunten van de onderneming af dat zij de overtreding van artikel 55, eerste en tweede zin, van Verordening 1107/2009 betwist. De minister heeft zich voor de overtreding gebaseerd op het door de toezichthouders van de NVWA opgestelde rapport waarin hun waarnemingen en de verklaringen van [naam 3] zijn opgenomen. De minister stelt dat daaruit blijkt dat de onderneming zich niet heeft gehouden aan de verplichting om gewasbeschermingsmiddelen op de juiste wijze, volgens de goede gewasbeschermingspraktijken en de gebruiksvoorschriften te gebruiken. In dit geval is het gewasbeschermingsmiddel Arrat binnen een grondwaterbeschermingsgebied gebruikt. Volgens de rechtspraak van het College mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbijgegaan worden. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mocht baseren. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen toch onjuist zijn (zie onder andere de uitspraak van het College van 31 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:276).	
      
    
    
      6.3
      In wat de onderneming heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen zoals neergelegd in het rapport. Toezichthouders hebben op het moment van de controle op 7 juli 2020 aan de hand van het registratieformulier vastgesteld dat de onderneming op de totale oppervlakte snijmais (51 ha) het gewasbeschermingsmiddel Arrat had gebruikt. Dit wordt bevestigd in de verklaring die [naam 3] heeft afgelegd. Dat het gewasbeschermingsmiddel Arrat niet is aangetroffen in de monsters van het maisperceel, zoals de onderneming aanvoert, doet aan deze constatering niet af. De werkzame stoffen Tritosulfuron en Dicamba in Arrat hebben een halfwaardetijd van respectievelijk acht en vier dagen, zoals de minister onweersproken heeft gesteld. Afhankelijk van de datum van het gebruik van Arrat (enige tijd vóór 7 juli 2020) en de monstername (7 juli 2020), is het goed mogelijk dat er door de korte halfwaardetijd geen werkzame stoffen meer kunnen worden aangetroffen in de monsters. Het College kan, gelet op de overige bevindingen in het rapport, aan de uitkomst van de analyse van de monsters niet de door de onderneming gewenste betekenis hechten. Daarmee staat vast staat dat er Arrat is gebruikt op de percelen. Op grond van het voorgaande is daarmee ook vast komen te staan dat de onderneming de onder 5.1 weergegeven randvoorwaarde niet heeft nageleefd.
    
    
      6.4
      
        Het College oordeelt verder dat de minister de randvoorwaardenkorting terecht heeft vastgesteld op 3%. Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt in de regel een verlaging met 3% toegepast. De minister kan op basis van de criteria - herhaling, ernst, omvang en het permanente karakter van de 
        niet-naleving - besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% (of te verhogen tot 5%). Andere factoren kunnen hierbij niet meegewogen worden (vergelijk de uitspraak van het College van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:343 wat betreft de soortgelijke bepaling van artikel 40 van Verordening 640/2014). De minister heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat de niet-naleving geen aanleiding geeft de vastgestelde korting wegens geringe ernst te verlagen. Het gaat namelijk om vervuiling door Arrat in een grondwaterbeschermingsgebied, waar dit een gevaar vormt voor het drinkwater en dus de gezondheid van mens en dier, en het milieu. De niet-naleving raakt daarmee de kern van Verordening 1107/2009 die tot doel heeft een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier, en van het milieu te waarborgen. Verder heeft de minister er met juistheid op gewezen dat de gevolgen van het bespuiten van het maisperceel in het grondwaterbeschermingsgebied niet zijn beperkt tot het bedrijf zelf. De bespuiting heeft invloed op de omgeving buiten het bedrijf, het milieu en de flora en fauna, en kan niet ongedaan worden gemaakt. De ernst, omvang en het permanente karakter van de niet-naleving geven aldus geen aanleiding om het kortingspercentage van 3% te verlagen.
      
      
    
    
      6.5
      Voor zover de onderneming aanvoert dat zij door de korting van 3% onevenredig zwaar wordt getroffen en daarmee een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel in de zin van artikel 3:4 van de Awb, oordeelt het College dat dit beroep niet slaagt. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Bedoelde beperking vloeit in dit geval voort uit de artikelen 97 en 99 van Verordening 1306/2013 in samenhang met de artikelen 38 en 39 van Verordening 640/2014. Op grond van die artikelen is de minister gehouden om een randvoorwaardenkorting van in de regel 3% vast te stellen en deze te verlagen of te verhogen in geval van verlichtende of verzwarende omstandigheden (zoals beoordeeld onder 6.4). Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College 8 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:81). De artikelen 38 en 39 van Verordening 640/2014 voorzien immers in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel, waarbij al rekening is gehouden met eisen van proportionaliteit en evenredigheid. Dit gedifferentieerd sanctiestelsel is, gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (arrest van 17 juli 1997, C-354/95, [naam 6] ), niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel.
      
    
    
      6.6
      Voor zover de onderneming aanvoert dat de korting van 3% disproportioneel is, omdat de korting op alle in gebruik zijnde percelen van de onderneming wordt berekend, overweegt het College dat dit volgt uit de regelgeving. De in artikel 91 van Verordening 1306/2013 opgenomen administratieve sanctie wordt opgelegd in de vorm van een verlaging of uitsluiting van het totale bedrag van de in artikel 92 van Verordening 1306/2013 bedoelde betalingen die aan de desbetreffende begunstigde zijn toegekend of moeten worden toegekend voor steunaanvragen die hij in het kalenderjaar van de constatering van de niet-naleving heeft ingediend of zal indienen.
      
    
    
      6.7
      Over het achterwege laten van een hoorzitting in bezwaar overweegt het College dat op grond van artikel 7:2 van de Awb een belanghebbende moet worden gehoord voordat een bestuursorgaan op een bezwaar beslist. In artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb is bepaald dat van het horen kan worden afgezien als de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord. Het College stelt vast dat er met de onderneming telefonisch contact is geweest en dat namens de onderneming is aangegeven dat geen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid de bezwaren mondeling toe te lichten tijdens een hoorzitting. De minister heeft dan ook terecht op grond van artikel 7:3, sub c, van de Awb geen hoorzitting gehouden. 
      
    
    
      6.8
      
        Het College vat ten slotte de beroepsgrond dat de procedure te lang duurt op als een verzoek om immateriële schadevergoeding wegens een overschrijding van de redelijke 
        termijn. Het College overweegt daarover het volgende. 
      
      
    
    
      6.9
      In een procedure als deze geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn begint met de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister. De minister heeft het bezwaarschrift op 16 augustus 2021 ontvangen. Het College stelt vast dat op het moment van deze uitspraak de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met dertien maanden en iets meer dan een week is overschreden. Van factoren die aanleiding geven om de overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is naar het oordeel van het College geen sprake. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat de onderneming recht heeft op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar minder dan zes maanden (een maand) in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Het College zal daarom met toepassing van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan de onderneming.
      
      
        7	Het beroep is ongegrond. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;   
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een vergoeding van € 1.500,- aan de onderneming voor immateriële schade.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      24 september 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. J.M. Baars