ECLI:NL:RVS:2024:3076, Raad van State, 31-07-2024, 202403538/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 april 2024 heeft Raad van de gemeente Ooststellingwerf het bestemmingsplan "Oosterwolde-Ecomunitypark 2023" vastgesteld. Op 18 november 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Oosterwolde - Ecomunitypark" vastgesteld. Hiermee is de eerste fase van de ontwikkeling van het bedrijventerrein Ecomunitypark planologisch gerealiseerd. Met het nu voorliggende bestemmingsplan "Oosterwolde - Ecomunitypark 2023" wordt uitvoering gegeven aan de tweede fase van de ontwikkeling van het bedrijventerrein. Met dit plan vindt een herschikking plaats van het plangebied van het in 2014 vastgestelde plan, waarmee meer ruimte geboden wordt aan bedrijven. Daarnaast wordt met dit plan een uitbreiding van het bedrijventerrein met 7,4 hectare planologisch mogelijk gemaakt. Met deze uitbreiding van het bedrijventerrein wordt beoogd om uitbreiding van een bestaand bedrijf en twee nieuwe bedrijfskavels van 2 en 3 hectare groot mogelijk te maken.

202403538/2/R3.
    Datum uitspraak: 31 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Stichting Gebiedsfonds Zonnepark Oosterwolde Zuid en anderen, gevestigd in Oosterwolde (fr), gemeente Ooststellingwerf (hierna: de stichting en anderen),
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Ooststellingwerf,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 april 2024 heeft Raad van de gemeente Ooststellingwerf het bestemmingsplan "Oosterwolde-Ecomunitypark 2023" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben de Stichting Gebiedsfonds Zonnepark Oosterwolde Zuid en anderen beroep ingesteld.
    Stichting Gebiedsfonds Zonnepark Oosterwolde Zuid en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad van de gemeente Ooststellingwerf heeft een verweerschrift ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op zitting behandeld op 16 juli 2024, waar Stichting Gebiedsfonds Zonnepark Oosterwolde Zuid en anderen, vertegenwoordigd door mr. W.M. de Boer, advocaat te Groningen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.J. van der Zwaag, en mr. M.J.F. Nuijens, advocaat te Groningen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Ecomunity Ontwikkeling B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 6 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    3.       Op 18 november 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Oosterwolde - Ecomunitypark" vastgesteld. Hiermee is de eerste fase van de ontwikkeling van het bedrijventerrein Ecomunitypark planologisch gerealiseerd. Met het nu voorliggende bestemmingsplan "Oosterwolde - Ecomunitypark 2023" wordt uitvoering gegeven aan de tweede fase van de ontwikkeling van het bedrijventerrein. Met dit plan vindt een herschikking plaats van het plangebied van het in 2014 vastgestelde plan, waarmee meer ruimte geboden wordt aan bedrijven. Daarnaast wordt met dit plan een uitbreiding van het bedrijventerrein met 7,4 hectare planologisch mogelijk gemaakt. Met deze uitbreiding van het bedrijventerrein wordt beoogd om uitbreiding van een bestaand bedrijf en twee nieuwe bedrijfskavels van 2 en 3 hectare groot mogelijk te maken.
    4.       De stichting en anderen bestaan uit de stichting en [verzoeker A], [verzoeker B], [verzoeker C], [verzoeker D], en [verzoeker E], die wonen op de percelen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5] te Oosterwolde. De woningen staan op een afstand van ongeveer 230 m en verder van het plangebied. Zij hebben bezwaren tegen de voorgenomen ontwikkelingen, onder meer omdat het plan in strijd is met de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de verordening) en er geen milieueffectrapportage is opgesteld.
    5.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Spoedeisendheid
    6.       Op 4 juni 2024 is een omgevingsvergunning aangevraagd voor de nieuwbouw van een kantoor op het bedrijventerrein. Op zitting hebben de raad en Ecomunity Ontwikkeling B.V. toegelicht dat deze aanvraag niet past in het bestemmingsplan "Oosterwolde - Ecomunitypark", maar door het bestemmingsplan "Oosterwolde - Ecomunitypark 2023" mogelijk wordt gemaakt.
    Gelet op de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie, die onder meer is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0510, hebben de stichting en anderen, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, een spoedeisend belang bij de schorsing van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Dit staat tussen partijen ook niet ter discussie.
    Beoordeling van het verzoek
    7.       De voorzieningenrechter zal hieronder een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan geven. Dat betekent dat de voorzieningenrechter een inschatting maakt van de kans van slagen van de aangevoerde beroepsgronden in de bodemprocedure. Als de voorzieningenrechter in die beroepsgronden redenen vindt voor gerede twijfel of het bestemmingsplan in de bodemprocedure in stand zal blijven, kan dat aanleiding zijn om een voorlopige voorziening te treffen. Deze beoordeling is een voorlopig rechtmatigheidsoordeel en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Artikel 4.1.1 Verordening Romte Fryslân
    7.1.    De stichting en anderen betogen dat het plan in strijd met artikel 4.1.1 van de verordening is vastgesteld. Daartoe voeren zij aan dat het plan een uitbreiding van een bedrijventerrein mogelijk maakt die voor wat betreft oppervlakte en invulling van bedrijfstypen niet in overeenstemming is met een bedrijventerreinenplan, dat de schriftelijke instemming van Gedeputeerde Staten heeft.
    Voor zover hiervoor gekeken wordt naar het op 27 juni 2022 vastgestelde "Programmering bedrijventerreinen Zuidoost-Friesland Regionale afspraken 2022-2035" (hierna: de programmering) betogen de stichting en anderen dat het Ecomunitypark geen onderdeel is van de afspraken die in deze programmering zijn gemaakt. Daarvoor voeren de stichting en anderen aan dat het Ecomunitypark niet is opgenomen in tabel 10 van de programmering met de titel "Voorgestelde programmeringsafspraken 2022-2035 Regio Zuidoost-Friesland". Er is daardoor niet voorzien in een oppervlakte waarmee het plan nu in overeenstemming kan zijn.
    De stichting en anderen betogen daarnaast dat niet is voldaan aan de voorwaarden in het tweede lid van artikel 4.1.1 van de verordening, waarin de mogelijkheid is opgenomen om in afwijking van het eerste lid toch een uitbreiding van een bedrijventerrein mogelijk te maken. Daarvoor voeren de stichting en anderen onder meer aan dat onvoldoende is aangetoond dat het totale ruimtebeslag in een redelijke verhouding staat tot de schaal van de regionale kern.
    7.2.    In artikel 4.1.1, eerste lid, van de verordening, staat dat een ruimtelijk plan een uitbreiding van een bestaand bedrijfsterrein kan bevatten, als dit wat betreft oppervlakte en invulling van bedrijfstypen in overeenstemming is met een bedrijventerreinenplan, dat de schriftelijke instemming van Gedeputeerde Staten heeft. In artikel 4.1.1, tweede lid, is de mogelijkheid opgenomen om in afwijking van het eerste lid een uitbreiding van een bestaand bedrijventerrein mogelijk te maken als voldaan is aan vier voorwaarden.
    De raad heeft in het verweerschrift aangevoerd dat het plan past in een bedrijventerreinenplan waarmee door het college van gedeputeerde staten (hierna: GS) is ingestemd. Daarvoor verwijst de raad naar de programmering.
    De voorzieningenrechter stelt vast dat in de toelichting van het plan staat dat dat het park zich buiten de regionale afspraken over de verdeling en programmering van bedrijventerrein bevindt. Daarnaast staat in de toelichting dat de toevoeging van het Ecomunitypark past binnen de regionale afspraken, maar in dit verband wordt gezien als een ‘special’, waarmee dit niet kwantitatief, maar juist kwalitatief wordt beoordeeld. Dit vraagt maatwerk, waarover overleg plaatsvindt met de provincie. Op grond hiervan stelt de voorzieningenrechter vast dat uit de toelichting niet volgt of door GS met de programmering is ingestemd en of het Ecomunitypark qua oppervlakte en invulling van bedrijfstypen in overeenstemming is met de programmering.
    De voorzieningenrechter overweegt daarnaast dat in de toelichting geen concrete toetsing plaatsvindt aan artikel 4.1.1, tweede lid van de verordening. Het is de voorzieningenrechter ook niet zonder meer duidelijk dat aan de vier voorwaarden uit deze bepaling is voldaan.
    7.3.    De raad heeft in zijn verweerschrift verwezen naar een brief van GS waarin deze instemt met de programmering en het door de gemeenteraden van Heerenveen, Opsterland, Ooststellingwerf en Smallingerland op 6 juni 2011 vastgestelde "BEDRIJVENTERREINENPLAN 2010-2020 REGIO ZUIDOOST FRYSLÂN" (hierna: het bedrijventerreinplan 2011). Daaruit volgt volgens de raad dat is voldaan aan artikel 4.1.1, eerste lid. De voorzieningenrechter stelt vast dat het bedrijventerrein Ecomunity als zodanig wel wordt genoemd, maar dat niet duidelijk is geworden of de uitbreiding van het terrein die het plan mogelijk maakt (oppervlakte en invulling van bedrijfstypen) daarin is opgenomen. Daarmee is het de voorzieningenrechter niet op voorhand duidelijk dat het hiervoor geconstateerde gebrek in de plantoelichting door deze nadere onderbouwing in het verweerschrift wordt opgeheven. Gelet op de stukken en het verhandelde op de zitting is de voorzieningenrechter van oordeel dat de  vraag of voldaan is aan artikel 4.1.1 nader onderzoek vraagt waarvoor deze procedure zich niet leent.
    Milieueffectrapport
    8.       De stichting en anderen betogen dat er ten onrechte geen milieueffectrapport (hierna: MER) is opgesteld. Zij voeren daarvoor aan dat uit de toelichting van het plan volgt dat door het plan een biovergister mogelijk wordt gemaakt. Een biovergister valt volgens de stichting en anderen onder categorie D.18.1 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.). Om die reden had de raad voor het vaststellen van het plan een MER moeten (laten) opstellen, aldus de stichting en anderen.
    8.1.    Uit artikel 7.2 van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2 van het Besluit m.e.r. volgt dat voor de activiteiten die genoemd zijn in de eerste kolom van onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. onder bepaalde voorwaarden een MER moet worden opgesteld. Categorie D 18.1 van het Besluit m.e.r. luidt: De oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder D 18.3, D 18.6 of D 18.7.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is het begrip "verwijdering van afval" in de zin van de mer-richtlijn een autonoom begrip en moet dit begrip in ruime zin worden opgevat waarbij het alle handelingen omvat die leiden tot hetzij verwijdering van afval in de strikte zin van het woord, hetzij tot de nuttige toepassing daarvan. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3201, overweging 6.4.
    8.2.    In de toelichting van het plan staat dat getoetst is of een milieueffectrapportage moet worden opgesteld omdat er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, zoals opgenomen in categorie D 11.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r.. Op de zitting heeft de raad desgevraagd aangegeven dat niet getoetst is of op basis van categorie D 18.1 van deze bijlage een MER opgesteld moet worden.
    Het plan voorziet in verschillende bedrijfskavels waarop bedrijven zijn toegestaan die zijn opgenomen op de in de bijlage 1 van de planregels opgenomen bedrijvenlijst tot en met een categorie 3.2. De voorzieningenrechter stelt vast dat bio-energieinstallaties met een elektrisch vermogen onder de 50 MWe op deze bedrijvenlijst zijn aangemerkt als bedrijven met een categorie 3.2. Daaronder vallen de covergisting, verbranding en vergassing van mest, slib, GFT en reststromen voedingsindustrie en de vergisting, verbranding en vergassing van overige biomassa. De voorzieningenrechter overweegt daarom dat biovergisters in het plan zijn toegestaan. De raad heeft op zitting ook bevestigt dat er een voornemen ligt om een biovergister op het bedrijventerrein toe te staan.
    Het (co)vergisten, verbranden en vergassen is aan te merken als verwijderen, gelet op de ruime definitie die volgt uit de uitspraak van 3 oktober 2018. Gelet op deze uitspraak kan mest gezien worden als afval in de ruime definitie van mer-richtlijn, en daarmee het Besluit m.e.r.. Daarnaast staat de bedrijvenlijst ook de covergisting, verbranding en vergassing van bijvoorbeeld GFT, reststromen van de voedingsindustrie en biomassa. De voorzieningenrechter overweegt daarom dat de verwijdering van afval toegestaan wordt. Daarom zijn de in het bestemmingsplan toegestane bio-energieinstallaties naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan te merken als installaties voor de verwijdering van afval in de zin van categorie D 18.1 van het Besluit m.e.r.. Daarom oordeelt de voorzieningenrechter voorlopig dat de raad bij het vaststellen van het plan nader onderzoek had moeten doen naar de vraag of een (plan) MER-plicht of beoordelingsplicht is vereist.
    Overige gronden
    9.       Aangezien de voorzieningenrechter op grond van het bovenstaande reden ziet om te twijfelen of het plan in de bodemprocedure in stand zal blijven ziet hij geen reden om in te gaan op de overige beroepsgronden.
    Verzoek raad over gedeeltelijke schorsing
    10.     De raad heeft op zitting verzocht om als de voorzieningenrechter aanleiding ziet om het plan te schorsen, dit alleen te doen voor de gronden die niet al onderdeel uitmaken van het bestemmingsplan "Oosterwolde - Ecomunitypark". De voorzieningenrechter ziet daar geen aanleiding toe, omdat bijvoorbeeld het geconstateerde gebrek voor wat betreft de MER ook ziet op de herschikking van deze gronden.  Daarnaast betrekt de voorzieningenrechter hierbij dat als bedrijven ontwikkelingen willen doorvoeren die niet precies passen in de mogelijkheden die het bestemmingsplan "Oosterwolde - Ecomunitypark" biedt, er een mogelijkheid is voor het college van de gemeente Ooststellingwerf om dit met bijvoorbeeld een omgevingsvergunning mogelijk te maken.
    Conclusie
    11.     Gelet op de geconstateerde gebreken ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de hierna te vermelden voorlopige voorziening te treffen en het plan te schorsen.
    12.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        Schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Oostellingerwerf van 23 april 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Oosterwolde-Ecomunitypark 2023";
    II.       veroordeelt de raad van de gemeente Ooststellingwerf tot vergoeding van bij Stichting Gebiedsfonds Zonnepark Oosterwolde Zuid en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.      gelast dat de raad van de gemeente Ooststellingwerf aan de Stichting Gebiedsfonds Zonnepark Oosterwolde Zuid en anderen  het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L. Brouwers, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzieningenrechter
    w.g. Brouwers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024
    1080
     
    Bijlage: regelgeving
     
    Wet milieubeheer
    Artikel 7.2
    1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
    a. die belangrijke gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
    b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
    2. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, worden bij de maatregel de categorieën van plannen aangewezen bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Een plan wordt slechts aangewezen indien het plan het kader vormt voor een besluit als bedoeld in het derde of vierde lid. […].
    Besluit milieueffectrapportage
    Artikel 2
    […];
    2. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven, alsmede activiteiten die in onderdeel C van de bijlage zijn omschreven en die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt. Indien een activiteit behoort tot een categorie van activiteiten die zowel in onderdeel C als in onderdeel D van de bijlage omschreven is en zij tevens voldoet aan de in de daarbij aangegeven categorieën van gevallen genoemde criteria, behoort zij tot de in onderdeel C omschreven categorie van activiteiten.
    3. Als categorieën van plannen als bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 3 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven, voor zover die plannen een kader vormen voor een besluit dat behoort tot een categorie die is aangewezen op grond van het vierde lid, en voor zover die plannen niet zijn aangewezen als categorieën van besluiten als bedoeld in dat lid.
    4. Als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
    5. Voor zover in de bijlage, onderdeel C, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het maken van een milieueffectrapport in zodanige gevallen. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt:
    a. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 en 7.20a van de wet in zodanige gevallen, en
    b. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16, 7.17, eerste tot en met vierde lid, 7.18, 7.19, eerste en tweede lid, en 7.20a van de wet in overige gevallen, uitgezonderd de gevallen, bedoeld in de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit.
    […].
    Relevante uitsneden uit de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage
    
      
        
          
        
      
    
    Verordening Romte Fryslân 2014
    Artikel 4.1.1   
    1. Een ruimtelijk plan kan een nieuw bedrijfsterrein of uitbreiding van een bestaand bedrijfsterrein bevatten, indien dit wat betreft oppervlakte en invulling van bedrijfstypen in overeenstemming is met een bedrijventerreinenplan, dat de schriftelijke instemming van Gedeputeerde Staten heeft.
    2. In afwijking van het eerste lid kan een ruimtelijk plan een nieuw bedrijfsterrein of uitbreiding van een bestaand bedrijfsterrein bevatten voor een of enkele bedrijven, met inachtneming van de volgende voorwaarden:
    a. er is sprake van een directe, concrete behoefte van bedrijven die naar aard en schaal passen bij aard en schaal van de overige kern,
    de bedrijfsconcentratiekern, het regionaal of het stedelijk centrum;
    b. aangetoond is dat de behoefte waarin wordt voorzien niet inpasbaar is op een bestaand bedrijfsterrein of een in ontwikkeling zijnd bedrijfsterrein in de regio;
    c. het totale ruimtebeslag van deze bedrijven staat in een redelijke verhouding tot de schaal van de kern;
    d. gewaarborgd is dat de bedrijven goed worden ingepast wat betreft milieu, ontsluiting en landschap.
    […].
    Bestemmingsplan "Oosterwolde - Ecomunitypark 2023"
    "Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving
    a. De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    bedrijfsgebouwen ten behoeve van:
    1. bedrijven, genoemd in de bijlage 1 onder de categorieën 1 tot en met 3.2, met een duurzame bedrijfsvoering;
    […]."
    Relevante uitsneden uit de bijlage 1 (bedrijvenlijst) bij het bestemmingsplan "Oosterwolde - Ecomunitypark 2023"