ECLI:NL:RVS:2024:3970, Raad van State, 02-10-2024, 202300273/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2022 heeft de raad van de gemeente Den Helder het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan supermarkten" vastgesteld. Met het parapluplan wordt de nieuwvestiging van supermarkten buiten de bestaande winkelgebieden met niet-perifere detailhandel in de gemeente Den Helder niet meer toegestaan. Aanleiding voor het parapluplan is de wens van de raad de bestaande detailhandelsstructuur te behouden en te optimaliseren door het tegengaan van perifere detailhandel vestigingen en zo leegstand in bestaande winkelgebieden te voorkomen. Met het parapluplan wordt de nieuwvestiging van supermarkten buiten de bestaande winkelgebieden met niet-perifere detailhandel in de gemeente Den Helder niet meer toegestaan. Aanleiding voor het parapluplan is de wens van de raad de bestaande detailhandelsstructuur te behouden en te optimaliseren door het tegengaan van perifere detailhandel vestigingen en zo leegstand in bestaande winkelgebieden te voorkomen. Aldi kan zich niet met het plan verenigen. Aldi wil een nieuw filiaal realiseren op het perceel aan het Ravelijncenter 1,5, 7 en 9. Die locatie is in het parapluplan uitgesloten voor het gebruik als supermarkt.

202300273/1/R1
    Datum uitspraak: 2 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Aldi Zoetermeer B.V., gevestigd te Bleiswijk, gemeente Lansingerland,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Den Helder,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 november 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan supermarkten" (hierna: het parapluplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Aldi beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Aldi heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 augustus 2024, waar Aldi, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. M. van Moorsel, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door P.D. de Vries, ing. R.G.M. Louwers, en mr. L.W. Tellegen, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 24 februari 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Met het parapluplan wordt de nieuwvestiging van supermarkten buiten de bestaande winkelgebieden met niet-perifere detailhandel in de gemeente Den Helder niet meer toegestaan. Aanleiding voor het parapluplan is de wens van de raad de bestaande detailhandelsstructuur te behouden en te optimaliseren door het tegengaan van perifere detailhandel vestigingen en zo leegstand in bestaande winkelgebieden te voorkomen.
    3.       Aldi kan zich niet met het plan verenigen. Aldi wil een nieuw filiaal realiseren op het perceel aan het Ravelijncenter 1,5, 7 en 9. Die locatie is in het parapluplan uitgesloten voor het gebruik als supermarkt. Daar mag dus geen nieuwe supermarkt worden gerealiseerd.
    Toetsingskader bestemmingsplan
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Belanghebbendheid en procesbelang
    5.       De raad stelt ten eerste dat Aldi geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. Volgens de raad blijkt niet dat Aldi aanspraak heeft op het gebruik van het zich op het perceel bevindende  pand, nu de gronden niet in haar eigendom zijn.
    Ten tweede stelt de raad dat procesbelang ontbreekt. Volgens de raad kan een eventuele vernietiging van het besluit er niet toe leiden dat Aldi een supermarkt op het perceel mag vestigen. Ook op basis van het bestemmingsplan "Westoever 2011" dat op het perceel geldt, is een supermarkt op het perceel aan het Ravelijncenter 1, 5, 7 en 9 namelijk al niet toegestaan zodat het hier voorliggende besluit op dat punt geen rechtsgevolg voor Aldi heeft.
    5.1.    Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat het parapluplan is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Aldi heeft een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit. Aan Aldi kan daarom niet worden tegengeworpen dat zij geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. Dit neemt niet weg dat de Afdeling nog wel moet beoordelen of Aldi procesbelang heeft bij het beroep.
    5.3.    Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de appellant voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft de appellant die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.
    5.4.    Omdat met het plan de nieuwvestiging van supermarkten op het perceel wordt uitgesloten en Aldi de wens heeft ter plaatse een supermarkt te realiseren heeft zij naar het oordeel van de Afdeling procesbelang. Aldi kan met deze procedure immers bereiken dat alsnog een supermarkt in het pand wordt toegestaan, bijvoorbeeld als het pand wordt uitgezonderd van het verbod op de nieuwvestiging van supermarkten. De Afdeling is verder van oordeel dat aannemelijk is dat Aldi over het pand kan beschikken, als het planologisch mogelijk wordt ter plaatse een supermarkt te realiseren. Aldi heeft namelijk een huurovereenkomst met de eigenaar van het perceel onder de ontbindende voorwaarde dat er een omgevingsvergunning wordt verkregen voor het realiseren van een Aldi-supermarkt.
    Het beroep van Aldi
    6.       Aldi betoogt dat het plan in strijd is met artikel 15, derde lid, onder c, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn).
    6.1.    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Zoals het Hof van Justitie in het arrest van het Hof van Justitie van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44 heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat in dit geval rechtstreeks aan die voorwaarden kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in beroep is aangevoerd.
    6.2.    Artikel 4.1 van de regels van het parapluplan luidt:
    "4.1 Verboden gebruik supermarkten
    Voor zover krachtens de bestemmingsplannen zoals genoemd in Artikel 2, het gebruik van gronden en/of bouwwerken ten behoeve van detailhandel is toegestaan, zijn supermarkten hiervan uitgesloten, met dien verstande dat:
    a. bestaande supermarkten toegestaan blijven;
    b. de uitbreidingsmogelijkheden van bestaande supermarkten, zoals deze geboden worden met de bestemmingsplannen zoals genoemd in artikel 2, behouden/toegestaan blijven."
    6.3.    Vaststaat dat de beperking in artikel 4.1, van de planregels een eis is in de zin van artikel 4, onder 7, van de Dienstenrichtlijn en dat deze beperking is te beschouwen als een beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.
    6.4.    Artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt."
    Geschikt?
    7.       Aldi betoogt dat niet vaststaat dat de maatregel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken, omdat de raad de geschiktheid van het plan ten onrechte niet heeft onderbouwd aan de hand van een analyse met specifieke, op Den Helder gerichte onderzoeksgegevens en de effectiviteit van het plan daardoor niet vaststaat.
    Volgens Aldi beroept de raad zich door te verwijzen naar het DTNP-rapport "Stedenbouwkundige inpassing supermarkt cruciaal voor centrumgebieden, Passantenonderzoek trekkersrol supermarkten onder 3.000 respondenten in 20 dorps- en wijkcentra" (hierna: het DTNP-rapport) op algemene, landelijke ervaringsregels. Volgens Aldi dient de raad daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden in het gebied op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand elders aannemelijk worden gemaakt.
    Ook hetgeen in paragraaf 4.3 van de plantoelichting is opgenomen over de detailhandelsstructuur geeft volgens Aldi geen antwoord op de vraag of de algemene, landelijke ervaringsregels die uit het DTNP-rapport naar voren komen ook toepasbaar zijn op Den Helder. Ook het "Koopstromenonderzoek Randstad" en de "Vitaliteitsbenchmark" waarnaar in de zienswijzennota is verwezen geven volgens Aldi geen antwoord op die vraag. Tijdens de zitting heeft Aldi gesteld dat Den Helder afwijkt van andere gemeenten in die zin dat er, vanwege de afgelegen ligging, een hogere koopkrachtbinding is. Ook heeft Aldi in dat kader gesteld dat er in Den Helder, anders dan in andere gemeenten, sprake is van bevolkingskrimp.
    7.1.    In de uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062, heeft de Afdeling uit de rechtspraak van het Hof van Justitie afgeleid dat het onderzoek in het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn moet geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Er moet sprake zijn van een analyse van de geschiktheid van de door het bestuursorgaan genomen maatregel en van specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel. Het is niet voldoende dat het bestuursorgaan zich ter onderbouwing van een brancheringsregeling zoals in het parapluplan is opgenomen alleen op algemene ervaringsregels beroept, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden in een gebied op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand elders aannemelijk worden gemaakt.
    7.2.    Het doel van de maatregel is in dit geval het behoud van de vitaliteit van de centrumgebieden en het voorkomen van leegstand. Om dat doel te bereiken wordt gestreefd naar behoud van de bestaande detailhandelsstructuur. Het gemeentelijke en provinciale beleid zijn dan ook gericht op het behoud van de supermarkten in de winkelgebieden met niet-perifere detailhandel en het concentreren van de grootschalige en perifere detailhandel op specifiek hiervoor aangewezen locaties, zoals het Ravelijncenter. Het Ravelijncenter is aangewezen als een cluster voor grootschalige detailhandel en is gevestigd op een perifere locatie en niet in een centrumgebied, waar supermarkten op basis van het concentratiebeleid gewenst zijn.
    7.3.    In paragraaf 4.3 van de plantoelichting zijn de leegstandscijfers voor Den Helder in beeld gebracht. Daarin staat dat de leegstandscijfers, met name in de binnenstad, zorgelijk zijn en dat daarin geen verbetering is opgetreden in de afgelopen 10 jaar. Het leegstandspercentage bedroeg 11,9 procent in 2020. Deze cijfers zijn door Aldi niet bestreden.
    De raad heeft toegelicht dat het toevoegen van een supermarkt op een perifere locatie als het Ravelijncenter kan leiden tot het faillissement van een andere supermarkt en daarmee tot meer leegstand in een bestaand winkelcentrum met niet-perifere detailhandel en dus een ongewenste aantasting van de bestaande verzorgingsstructuur. Om de ontwikkelingsmogelijkheden voor supermarkten in Den Helder in beeld te brengen is een distributieplanologische marktberekening voor de supermarktsector uitgevoerd. De uitkomsten daarvan zijn opgenomen in paragraaf 4.3 van de plantoelichting. Daaruit komt naar voren dat er een overaanbod is aan supermarktmeters en dat de supermarktsector in Den Helder minder dan gemiddeld functioneert. Verder volgt daaruit dat er slechts beperkte marktruimte is voor uitbreiding van het supermarktaanbod in Den Helder. Ook dit onderzoek heeft Aldi niet bestreden. De omstandigheden waarop Aldi op de zitting heeft gewezen bieden juist steun aan het standpunt van de raad dat een nieuwe supermarkt buiten een bestaand winkelcentrum met niet-perifere detailhandel kan leiden tot meer leegstand. Door de krimpende bevolking wordt de demografische basis voor supermarkten namelijk kleiner en neemt het draagvlak voor winkelmeters in Den Helder dus af. Ook de enigszins excentrische geografische ligging van Den Helder en daarmee gepaard gaand hoge koopkrachtbinding draagt bij aan de grotere kwetsbaarheid van het draagvlak voor winkelmeters. De supermarkten in Den Helder zijn daardoor immers voor het grootste deel van hun omzet aangewezen op de bevolking in Den Helder, terwijl die bevolking krimpt. De Afdeling acht het gezien het voorgaande dan ook aannemelijk dat door het vestigen van een supermarkt buiten een bestaand winkelgebied met niet-perifere detailhandel wordt bijgedragen aan de leegstand en de kwetsbaarheid van het voorzieningenniveau wordt vergroot. Gelet daarop heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het behoud van de supermarkten in de bestaande winkelgebieden bijdraagt aan het voorkomen van leegstand en dat de maatregel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. De stelling van Aldi dat de raad met het DTNP-rapport nog niet voldoende concreet heeft onderbouwd dat de algemene bevindingen over branchering ook in Den Helder van toepassing zijn, behoeft niet te worden besproken. De raad heeft zich namelijk, gelet op het voorgaande, zonder het DTNP-rapport al op het standpunt mogen stellen dat de maatregel geschikt is. 
    Het betoog slaagt niet.
    Niet verder dan nodig?
    8.       Tijdens de zitting is vast komen te staan dat als voldoende is gemotiveerd dat de maatregel geschikt is om het doel te bereiken, een Aldi-supermarkt op het Ravelijncenter eraan bijdraagt dat het doel niet bereikt wordt. Gelet op wat daarover onder 7.2 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de maatregel verder gaat dan nodig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2024
    703-1036