ECLI:NL:RVS:2024:3593, Raad van State, 04-09-2024, 202306309/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4148, heeft de Afdeling het hoger beroep van [verzoekster] gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van het college van 21 april 2022 vernietigd en het besluit van het college van 12 januari 2022 herroepen. De Afdeling heeft daarbij met toepassing van artikel 8:88 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:91 van deze wet het onderzoek heropend ter voorbereiding van een uitspraak inzake schadevergoeding. [verzoekster] heeft in 2019 op een gedeelte van het perceel [locatie] te Giethoorn een chalet geplaatst zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Een toezichthouder heeft geconstateerd dat het chalet buiten het bouwvlak is gesitueerd. Bij besluit van 31 december 2020 heeft het college aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd.

202306309/1/A2
    Datum uitspraak: 4 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Nadere uitspraak inzake vergoeding van de door een partij geleden schade (artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
    [verzoekster], wonend in Giethoorn, gemeente Steenwijkerland,
    verzoekster,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4148, heeft de Afdeling het hoger beroep van [verzoekster] gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van het college van 21 april 2022 vernietigd en het besluit van het college van 12 januari 2022 herroepen. De Afdeling heeft daarbij met toepassing van artikel 8:88 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:91 van deze wet het onderzoek heropend ter voorbereiding van een uitspraak inzake schadevergoeding.
    De Afdeling heeft bij brief van 10 november 2023 [verzoekster] verzocht om een nadere toelichting en onderbouwing van het verzoek om schadevergoeding.
    [verzoekster] heeft het verzoek schriftelijk nader toegelicht.
    [verzoekster] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een reactie ingediend.
    De Afdeling heeft het verzoek op de zitting van 28 augustus 2024 aan de orde gesteld.
    Overwegingen
    1.       [verzoekster] heeft in 2019 op een gedeelte van het perceel [locatie] te Giethoorn een chalet geplaatst zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Een toezichthouder heeft geconstateerd dat het chalet buiten het bouwvlak is gesitueerd.
    2.       Bij besluit van 31 december 2020 heeft het college aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft aan dit besluit onder meer ten grondslag gelegd dat het geplaatste chalet in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het besluit houdt in dat indien [verzoekster] niet binnen de begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan, zij een dwangsom van € 1.500,00 verschuldigd is. Hierna is zij een dwangsom van € 1.500,00 verschuldigd voor elke week dat wordt vastgesteld dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 15.000,00.
    3.       Bij het chalet hebben daarna in oktober, november en december 2021, de laatste keer op 14 december 2021, controles plaatsgevonden door de toezichthouder van de gemeente Steenwijkerland, waarbij is geconstateerd dat het chalet nog niet verwijderd was. Het college heeft met het besluit van 12 januari 2022, gehandhaafd bij besluit van 21 april 2022, de door [verzoekster] verbeurde dwangsom van € 15.000,00 ingevorderd. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 21 april 2022 ongegrond verklaard.
    4.       Bij uitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4148, heeft de Afdeling zelf in de zaak voorzien door het besluit van 21 april 2022 te vernietigen en het invorderingsbesluit van 12 januari 2022 te herroepen. Uit het bezoekrapport van 14 december 2021, dat aan de invordering ten grondslag lag en dat gaat over de hercontroles in oktober, november en december 2021, bleek weliswaar dat het chalet aanwezig was, maar niet of de leidingen op dat moment nog waren verbonden aan het chalet. Het loskoppelen van het chalet was namelijk ook een manier om aan de last te voldoen, omdat het chalet in dat geval niet was aan te merken als bouwwerk als bedoeld in artikel 1.50 van het bestemmingsplan Giethoorn: "een bouwkundige constructie van enige omvang die direct en duurzaam met de aarde is verbonden." Het was ook niet meer mogelijk om vast te stellen of ten tijde van het invorderingsbesluit van 12 januari 2022 aan de last was voldaan.
    Het verzoek om schadevergoeding
    5.       [verzoekster] heeft de Afdeling verzocht om schadevergoeding. Haar verzoek om schadevergoeding heeft zij op 18 december 2023 nader toegelicht.
    6.       [verzoekster] stelt dat zij schade heeft geleden als gevolg van het onrechtmatige besluit van 21 april 2022. Sinds het besluit van 21 april 2022 heeft zij het chalet niet kunnen verhuren aan derden die hun hoofdverblijf elders hebben. Daardoor heeft zij verhuurinkomsten misgelopen. Omdat het college zich op het standpunt blijft stellen dat het chalet niet gebruikt en verhuurd mag worden, loopt de schade verder op tot na de uitspraak van 8 november 2023. Ook verzoekt zij om vergoeding van advieskosten die zij heeft gemaakt in een eerdere procedure. [verzoekster] beperkt haar verzoek om schadevergoeding tot een bedrag van € 25.000,00.
    Standpunt college
    7.       Volgens het college is het gebruik van het chalet voor recreatief nachtverblijf op grond van de gebruiksbepalingen van het geldende bestemmingsplan Giethoorn niet toegestaan. In het geldende bestemmingsplan heeft de grond waarop het chalet staat de bestemming 'Horeca' met de functieaanduiding 'horeca tot en met categorie 4'. Op grond van de gebruiksbepalingen die behoren bij deze bestemming is gebruik van bouwwerken voor recreatief nachtverblijf of verblijfsrecreatieve doeleinden niet toegestaan, tenzij sprake is van een inrichting die is gericht op het verstrekken van recreatief nachtverblijf met de daarbij behorende voorzieningen. Een dergelijke inrichting zoals een hotel/motel of pension is niet aanwezig op het perceel. Ook kan het chalet niet worden verhuurd zonder een aansluiting op gas, water, riool en/of elektriciteitsnet. Wanneer het chalet wel aangesloten is op de nutsvoorzieningen, is er volgens de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2736) sprake van een bouwwerk, tevens gebouw, en dat zou een (niet-legaliseerbare) overtreding van de bestemmingsplanregels zijn. Er is volgens het college daarom geen grond voor vergoeding van gederfde huurinkomsten.
    8.       Volgens het college komen de door [verzoekster] gestelde advieskosten niet voor vergoeding in aanmerking op basis van artikel 8:88 van de Awb.
    Beoordeling door de Afdeling
    Gederfde huurinkomsten
    9.       [verzoekster] stelt dat zij vanaf het besluit van 21 april 2022 schade lijdt doordat zij het chalet niet kan verhuren aan derden die hun woonverblijf elders hebben.
    Beoordelingskader
    10.     Uit artikel 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek vloeit voort dat voor vergoeding van de door [verzoekster] gestelde schade onder meer is vereist dat er een causaal verband is tussen de als schadeoorzaak gestelde onrechtmatige besluiten en de gestelde schade. Dit oorzakelijk verband (het condicio sine qua non-verband) moet in dit geval worden vastgesteld door het maken van een vergelijking tussen de situatie waarin [verzoekster] in werkelijkheid na het onrechtmatige besluit van 21 april 2022 verkeerde en de hypothetische situatie waarin zij zich zou hebben bevonden, indien de invorderingsbesluiten niet waren genomen (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 30 september 2022, ECLI:NL:HR:2022:1334, onder 3.2).
    11.     De hoofdregel is dat de belanghebbende die in een verzoek om toepassing van artikel 8:88 van de Awb stelt dat hij voor vergoeding in aanmerking komende schade heeft geleden als gevolg van een onrechtmatige gedraging van een bestuursorgaan, bij gemotiveerde betwisting daarvan door het bestuursorgaan, het gestelde oorzakelijk verband moet bewijzen. Op de belanghebbende rusten de stelplicht en bewijslast van het oorzakelijk verband. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510, onder 3.4, en de uitspraak van de Afdeling van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2023, onder 68. Dit betekent dat ook het bewijsrisico voor het ontbreken van het oorzakelijk verband bij de belanghebbende ligt als hij er niet in slaagt te bewijzen dat de gestelde schade het gevolg is van de gestelde oorzaak van de schade.
    12.     Verder komt, gelet op het bepaalde in artikel 6:98 van het BW, slechts voor vergoeding in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:593 onder 12).
    Toepassing
    13.     Het college betwist gemotiveerd dat de door [verzoekster] gestelde schade het gevolg is van het besluit van 21 april 2022.
    14.     De Afdeling gaat hierna in op het door [verzoekster] gestelde oorzakelijk verband (in de zin van artikel 6:162 BW).
    15.     De grond waarop het chalet zich bevindt heeft de bestemming horeca met functieaanduiding horeca tot en met categorie 4. Op grond van artikel 1.80 van het bestemmingsplan gaat het bij horeca tot en met categorie 4 om een inrichting die gericht is op het verstrekken van recreatief nachtverblijf met de daarbij behorende voorzieningen. Daaronder wordt begrepen: hotel, motel, pension en overige logiesverstrekkers. Uit de gebruiksregels, meer specifiek artikel 15.5.1, aanhef en sub e, van het bestemmingsplan volgt dat onder strijdig gebruik wordt verstaan recreatief nachtverblijf en verblijfsrecreatieve doeleinden, anders dan bedoeld in artikel 15.1.1. Dat betekent dat voor zover er geen inrichting gericht op het verstrekken van recreatief nachtverblijf met de daarbij behorende voorzieningen is, recreatief nachtverblijf verboden is.
    16.     Het college betoogt terecht dat het chalet geen inrichting is gericht op het verstrekken van recreatief nachtverblijf met de daarbij behorende voorzieningen, noch daarvan deel uitmaakt. Het is geen hotel, motel of pension. Daarbij komt dat het chalet op de locatie waarop het gevestigd is niet kan worden aangesloten op nutsvoorzieningen zonder in strijd te komen met het bestemmingsplan, terwijl dit in beginsel essentiële bijbehorende voorzieningen zijn voor een inrichting die is gericht op het verstrekken van recreatief nachtverblijf.
    17.     Uit het voorgaande volgt dat er geen causaal verband kan worden aangenomen tussen het besluit van 21 april 2022 en de gestelde schade. [verzoekster] mocht het chalet niet verhuren voor recreatief nachtverblijf en de schade kan dus niet het gevolg worden geacht van de last onder dwangsom.
    18.     Omdat [verzoekster] het condicio sine qua non-verband niet heeft aangetoond, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of de gestelde schade in redelijkheid is toe te rekenen aan het besluit van 21 april 2022, en ook niet aan de omvang van de schade.
    19.     De Afdeling wijst het verzoek om vergoeding van gederfde verhuurinkomsten af.
    Advieskosten
    20.     De Afdeling ziet ook geen grond voor de vergoeding van de kosten die gemaakt zijn voor advies.
    21.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2991, kunnen de proceskosten en de overige kosten die vanwege de eerder gevoerde procedure zijn gemaakt, slechts met toepassing van artikel 8:75 van de Awb worden vergoed. Vanwege het limitatieve en forfaitaire karakter van de exclusieve regeling van de proceskostenveroordeling, zoals neergelegd in artikel 8:75 van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht, is voor een aanvullende vergoeding van proceskosten langs de weg van artikel 8:88 van de Awb geen plaats.
    22.     De Afdeling wijst daarom het verzoek om vergoeding van de advieskosten af.
    Conclusie
    23.     De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding in zijn geheel af.
    24.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
    299-1120