ECLI:NL:RBMNE:2024:4180, Rechtbank Midden-Nederland, 12-07-2024, UTR 23/6182
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Uitspraak over een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een recreatiewoning. De rechtbank oordeelt dat in dit geval aanleiding bestaat om af te wijken van het uitgangspunt van ex-nunc beoordeling in de bezwaarfase. Het college moet alsnog de oude beleidsregels toepassen bij de beoordeling van het bezwaar.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/6182 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. H.A. Samuels Brusse-van der Linden),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, het college 
      (gemachtigde: mr. W. van der Wel).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Eiser is sinds 2020 eigenaar van een recreatiewoning op vakantiepark [vakantiepark] aan de [adres] in [plaats] (hierna: de woning). De woning heeft op drie plekken op de begane grond inkepingen in de gevel met daarboven een overhangende kap. In 2022 heeft eiser bij het college een aanvraag ingediend voor het veranderen en vernieuwen van de gevels van de woning. De bestaande open ruimten bleven bij deze aanvraag in stand (zie afbeelding 1). Deze omgevingsvergunning heeft het college, na een bezwaarprocedure met het besluit van 17 november 2022 verleend en is onherroepelijk. 
    
    
      
        
      
    
    
      Afbeelding 1: Vergunde situatie 17 november 2022
    
    
    2. Op 30 december 2022 heeft eiser opnieuw een aanvraag ingediend voor het wijzigen van de gevels. Deze aanvraag wijkt af van de op 17 november 2022 vergunde situatie. De nieuwe aanvraag heeft tot doel om de open ruimten onder de kap die ontstaan door de inkepingen in de gevels, inpandig te maken (zie afbeelding 2). 
    
    3. Met het besluit van 20 april 2023 (het primaire besluit) heeft het college de aanvraag geweigerd. Eiser is het hier niet mee eens en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    4. Met de beslissing op bezwaar van 8 november 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bestreden besluit onder aanvulling van zijn motivering in stand gelaten. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    5. Het beroep van eiser is behandeld op de zitting van 22 mei 2024. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [A] . 
    
    
  
  
    Planologische situatie
    
    
      6.  De woning heeft op grond van het bestemmingsplan ‘Recreatieterreinen Utrechtse Heuvelrug’ (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ en de dubbelbestemmingen ‘Aardkundige waarden’ en ‘Archeologie 1’. Tegen dit in 2021 vastgestelde bestemmingsplan is door eiser, en andere eigenaren van een recreatiewoning, beroep ingesteld. De procedure tegen dit bestemmingsplan loopt nog bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Inmiddels heeft het college op 9 november 2023 het gewijzigde bestemmingsplan ‘Correctieve herziening Recreatieterreinen Utrechtse Heuvelrug’ vastgesteld. Met dit gewijzigde bestemmingsplan verandert de bestemming van de woning niet. In dit bestemmingsplan is in overeenstemming met de bestaande situatie voor de woning wel een maximaal bouwvolume van 310 m3 opgenomen. 
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      7.  Volgens het college is de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan omdat het bouwplan het maximaal toegestane bouwvolume op grond van het bestemmingsplan overschrijdt. Het college heeft de aanvraag daarom ook opgevat als een aanvraag voor een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan. Daarbij heeft het college overwogen dat er een mogelijkheid bestaat om af te wijken van het bestemmingsplan met de zogenaamde buitenplanse afwijkingsmogelijkheid, maar dat zijn beleidsregels aan het verlenen van de omgevingsvergunning in de weg staan. Het college heeft daarom de omgevingsvergunning geweigerd. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Het beoordelingskader
      
    
    
    8. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    Is er sprake van strijd met het bestemmingsplan? 
    
    9. Eiser stelt zich primair op het standpunt dat zijn aanvraag niet leidt tot een vergroting van het bouwvolume van de woning en dat dus geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Volgens eiser wordt het bouwvolume van de woning bepaald door vanaf het einde van de kap van de woning een rechte lijn naar beneden te trekken. In deze visie wordt de begane grond van de woning als een dichte vierkant benaderd. Dit heeft tot gevolg dat de eerder beschreven buitenruimten tussen de gevels ook in de oude situatie al bij het  bouwvolume worden betrokken. Het betrekken van de buitenruimten bij de woonruimte, leidt volgens eiser daarom niet tot een vergroting van het bestaande bouwvolume. 
    
    10. Om te onderbouwen dat het bouwvolume op deze wijze moet worden vastgesteld, wijst eiser op een rapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) van 11 augustus 2022. Dit rapport is opgesteld in het kader van de lopende beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan. Uit dit rapport volgt volgens eiser dat de definitie voor het vaststellen van het bouwvolume uit het bestemmingsplan zo kan worden uitgelegd dat de voormalige buitenruimtes onder de dakconstructie zowel voor als na het bouwplan meegeteld moeten worden bij het bouwvolume. Dit advies is door het college overgenomen. 
    
    11. De rechtbank volgt eiser hierin niet. In het geldende bestemmingsplan is in artikel 2.4 opgenomen dat de inhoud van een bouwwerk wordt vastgesteld tussen de onderzijde van de begane grondvloer, de buitenzijde van de gevels (en/of het hart van de scheidingsmuren) en de buitenzijde van de daken en dakkapellen. Zoals volgt uit vaste rechtspraak zijn de op de verbeelding van een bestemmingsplan aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Wanneer een voorschrift duidelijk is, moet deze omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd, omdat de rechtszekerheid vereist dat uitgegaan kan worden van wat in een bestemmingsplan is bepaald. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het hiervoor weergegeven artikel 2.4 van het bestemmingsplan onmiskenbaar dat het bouwvolume wordt vastgesteld door de buitenzijde van de gevels te volgen. Deze beschrijving in de planregels brengt met zich dat het bouwvolume wordt bepaald door de wijze waarop de buitengevels zijn opgesteld. De wijze van meten die eiser voorstaat waarbij de buitenzijde van de gevels worden doorgetrokken in een denkbeeldige lijn en de volledige ruimte onder de kap bij het bouwvolume wordt betrokken, is niet te verenigen met de beschrijving die volgt uit de planregel.  
    
    12. Het rapport van de StAB leidt niet tot een ander oordeel. In dit rapport schrijft de StAB: “Als op grond van deze definitie ervan uitgegaan wordt dat de voormalige buitenruimtes onder de dakconstructie zowel voor de verbouwing door appellanten als erna meegeteld moeten worden bij het bepalen van de inhoud, neemt deze niet toe na de verbouwing.”. Door de StAB wordt hier uitsluitend de conclusie getrokken dat het bouwvolume niet toeneemt als zowel in de oude als in de nieuwe situatie de buitenruimten bij het berekenen van het bouwvolume worden betrokken. Dit kan de rechtbank volgen. Uit deze beschrijving volgt naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat artikel 2.4 van de planregels volgens de StAB zo moet worden gelezen dat de buitenruimtes bij het vaststellen van het bouwvolume moeten worden betrokken. Bovendien is een dergelijke lezing in dit rapport ook niet nader door de StAB onderbouwd of toegelicht. 
    
    13. Eiser heeft verder nog aangevoerd dat het college de door hem voorgestane wijze van vaststellen van het bouwvolume wel heeft toegepast bij een andere woning op hetzelfde vakantiepark. De rechtbank ziet ook daarin echter geen aanleiding om van het hiervoor weergegeven oordeel af te wijken, nu eiser dit standpunt niet nader heeft onderbouwd. Bovendien heeft het college in zijn verweerschrift overtuigend toegelicht dat bij hij bij het definitieve besluit over een bouwvergunning voor de desbetreffende woning dezelfde rekenwijze voor het bouwvolume heeft toegepast als bij eiser. 
    
    14. Op de zitting heeft eiser nog aangevoerd dat de door het college voorgestane uitleg van artikel 2.4 van de planregels onlogisch is en bovendien ongewenste gevolgen heeft. Volgens eiser leidt deze uitleg van de planregel er namelijk toe dat bij de recreatiewoningen onbeperkt buitenruimten zoals veranda’s kunnen worden opgericht. Het college heeft daarover toegelicht dat de oppervlakten van overkappingen, zoals veranda’s, en andere buitenruimten zoals bergingen wel door het bestemmingsplan worden gereguleerd. De rechtbank kan deze toelichting van het college volgen. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    15. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat het college terecht heeft vastgesteld dat aanvraag van eiser leidt tot een vergroting van het bouwvolume van de woning en de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. In het hierna volgende beoordeeld de rechtbank of het college in redelijkheid kon afzien van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan. 
    
    
      
        Had het college de oude beleidsregels moeten toepassen? 
      
    
    
    16. Het college heeft de bevoegdheid om beleidsregels op te stellen ter invulling van de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid. In dit geval heeft het college van die bevoegdheid gebruik gemaakt met het ‘Beleid planologische afwijkingen’ van 13 februari 2019. Op grond van dit beleid was de vergroting van het bouwvolume van de woning van eiser toelaatbaar op grond van artikel 4.2.3.1. Hangende de bezwaarschriftprocedure zijn de beleidsregels met ingang van 22 september 2023 echter gewijzigd (de gewijzigde beleidsregels) en is onder andere aan artikel 4.2.3.1 toegevoegd dat deze bepaling niet ziet op een bouwvlak binnen een bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’. Op grond van de gewijzigde beleidsregels is het bouwplan van eiser niet toegestaan zodat het college de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan heeft geweigerd. 
    
    17. De rechtbank overweegt dat het uitgangspunt bij de beoordeling van een bezwaarschrift door het college is dat het recht wordt toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit wordt wel een ‘ex-nunc’-beoordeling genoemd. ‘Ex-nunc’-beoordelen in bezwaar houdt in dat het bestuursorgaan de heroverweging in beginsel in bezwaar moet laten plaatsvinden aan de hand van het recht en de feiten en omstandigheden zoals die golden ten tijden van het nemen van de beslissing op bezwaar. Het college kan bij wijze van uitzondering bij de beslissing op bezwaar ook het recht toepassen zoals dat gold ten tijde van het primaire besluit. 
    
    18. Eiser voert aan dat het college in het bestreden besluit ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de gewijzigde beleidsregels. Volgens eiser is er in zijn geval sprake van een uitzonderingssituatie op het uitgangspunt van de ‘ex-nunc’-beoordeling in de bezwaarfase. Eiser heeft daartoe aangevoerd dat hij bij het toepassen van de oude beleidsregels rechtstreeks aanspraak kon maken op een omgevingsvergunning voor het (ver)bouwen van de woning. Volgens eiser was voor de aanspraak op de omgevingsvergunning geen aparte beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid opgenomen omdat deze beoordeling in de oude beleidsregels is verwerkt. Eiser heeft onder verwijzing naar relevante rechtspraak verder aangevoerd dat het toepassen van de gewijzigde beleidsregels in strijd is met de rechtszekerheid.
    
    19. Naar het oordeel van de rechtbank biedt de rechtszekerheid in dit geval aanleiding om tijdens de bezwaarfase de oude beleidsregels toe te passen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat als het college bij het primaire besluit van 20 april 2023 de oude beleidsregels juist had toegepast, het college een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan niet had kunnen weigeren. Het college heeft vervolgens tijdens de bezwaarprocedure de beleidsregels ten aanzien van aanvragen als de onderhavige gewijzigd en zich op het standpunt gesteld dat, toetsend aan de nieuwe beleidsregels, de aanvraag diende te worden geweigerd. De rechtbank oordeelt daarom dat de rechtszekerheid zich ertegen verzet om de nieuwe beleidsregels op de aanvraag van eiser toe te passen. De beroepsgrond slaagt. 
    
    20. Het beroep van eiser is daarom gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en draagt het college op om met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar van eiser. Dit betekent dat het college bij de afwijking van het bestemmingsplan in ieder geval moet toetsen aan de beleidsregels zoals die golden ten tijde van de aanvraag van eiser. De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze zaak een bestuurlijke lus toe te passen. Naast de afwijking van het bestemmingsplan moet de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het (ver)bouwen van de woning ook aan andere wettelijke eisen worden getoetst. Gelet op de door het college in dat kader uit te voeren beoordeling zou een bestuurlijke lus naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze inhouden. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    21. De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat het college terecht heeft vastgesteld dat de aanvraag van eiser in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft echter in strijd met de rechtszekerheid gehandeld door tijdens de heroverweging in bezwaar de aanvraag te toetsen aan de gewijzigde beleidsregels. Het beroep is daarom gegrond en het college moet met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraak opnieuw beslissen op het bezwaar van eiser. 
    
    22. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het door eiser betaalde griffierecht vergoeden en krijgt hij een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (één punt voor het indienen van een beroepschrift en één punt voor de aanwezigheid op zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). Toegekend wordt € 1.750 voor rechtsbijstand. 
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W.A. Schimmel, rechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Deze afwijkingsmogelijkheid volgt uit artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten tweede, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). 
  
  
     Uitspraak van de ABRvS van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1356.