ECLI:NL:CBB:2024:657, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-09-2024, 22/915
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB, randvoorwaardenkorting, beroep ongegrond. De minister heeft vanwege het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in strijd met wettelijke gebruiksvoorschriften op het talud van een watergang terecht een randvoorwaardenkorting van 20% toegepast. Het College oordeelt dat tenminste sprake is van voorwaardelijke opzet.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/915 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 24 september 2024 in de zaak tussen
    Landbouwbedrijf [naam 1] , te [woonplaats] (onderneming)
    (gemachtigde: [naam 2] )
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. C. Daniëls)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 15 februari 2022 (kortingsbesluit) heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan de onderneming voor het jaar 2021 te verlenen rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Met het besluit van 13 april 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De onderneming heeft een nader stuk ingezonden.
    
    
    
      De zitting was op 29 mei 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de onderneming haar gemachtigde en [naam 1] , en namens de minister zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3]
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Het geschil gaat over de randvoorwaardenkorting van 20% die de minister aan de onderneming heeft opgelegd vanwege het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in strijd met wettelijke gebruiksvoorschriften op het talud van een watergang.
    
    2 Op 28 april 2021 heeft een toezichthouder van het Waterschap Rivierenland (Waterschap), een controle uitgevoerd op het sloottalud langs een landbouwperceel van de onderneming. De toezichthouder heeft van deze bevindingen op 5 mei 2021 een boeterapport (rapport) opgesteld. Uit dit rapport blijkt, voor zover van belang, het volgende.
    
    
      
        “Aanleiding onderzoek:
      […] 
      Ik, rapporteur, zag dat de vegetatie op het talud van de C-watergang geel/bruin gekleurd c.q. verbrand was. Ik […] vermoedde dat er gewasbeschermingsmiddelen toegepast waren op de akkerrrand en het sloottalud van de voornoemde C-watergangen, met nummer 023045.
    
    
    
      
        Onderzoek ter plaatse:
      
      
        […]
      
      De totale lengte van de geel/bruin verkleuring c.q. verbrand op het perceel is derhalve 270 meter in totaal.
      […]
      
        Verhoor overtreder [naam 4]:
      […]
      Ik heb de gewasbeschermingsmonitor ingevuld, die overhandig ik u. Op 01-04 heb ik met een rugspuit, zonder kapje, op het talud van de sloot met het middel Atlantis Star, met toelatingsnummer 15415N gespoten. Bij het middel heb ik MCPA-500/U-46-MCPA met toelatingsnummer 7737N gevoegd. Ik heb nu samen met u het etiket gelezen, van MCPA. Ik zie dat ik verder van het water af had moeten blijven. Ik heb het spuitbeeld op het talud gezien en het etiket gelezen. Ik heb het niet goed gedaan. Ik heb het talud geklepeld, ik ga in de toekomst hier beter mee om. Ik heb op 16-04 vollevelds gespoten met Cossack Star (15420N) en CCC, deze bespuiting is correct uitgevoerd.
      […]
      Gewasbeschermingsmiddel:
      Door de overtreder [naam 5] werd aan mij, rapporteur […] tijdens het afleggen van zijn verklaring vervolgens de verpakking van het toegepaste gewasbeschermingsmiddel dat was aangewend getoond. Hij toonde mij, de aangebroken verpakking waar de tekst opstond Atlantis Star (Toelatingsnummer 15415N).
      […]
      Door de overtreder [naam 5] werd aan mij […] vervolgens de verpakking van het toegepaste gewasbeschermingsmiddel dat was aangewend getoond. Hij toonde mij, de aangebroken verpakking waar de tekst opstond U 46MCPA (Toelatingsnummer 773N).
      […]
      Ik, rapporteur […] las dat in de wettelijke gebruiksvoorschriften van:[…]- Atlantis Star (Toelatingsnummer 15415N)- 46 MCPA (Toelatingsnummer 773N)Geen toelating voor de toepassing van de gewasbeschermingsmiddelen op het talud van enige watergang.”
    
    
    
      
        Standpunten van partijen 
      
    
    
      3.1
      De onderneming verwijst in haar beroepsgronden naar de gronden van bezwaar, die als herhaald en ingevoegd moeten worden beschouwd. In aanvulling hierop voert de onderneming aan dat [naam 5] geen 270 meter talud met een verboden middel in april 2021 met een rugspuit heeft gespoten. Volgens de onderneming is er mogelijk verneveling opgetreden bij het vollevelds bespuiten van het tarweperceel. Dit, in combinatie met de slechte weersomstandigheden (nachtvorst), zoals blijkt uit het weerverslag van het KNMI, heeft geleid tot de verkleurings- en verbrandingsverschijnselen op het sloottalud. Verder voert de onderneming aan dat op grond van het ne bis in idem-beginsel geen korting kan worden opgelegd voor hetzelfde feit, omdat de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit eerder al een boete heeft opgelegd. Tot slot heeft de onderneming aangevoerd dat er ten onrechte geen hoorzitting heeft plaatsgevonden. 
    
    
      3.2
      De minister is van mening dat op basis van de omstandigheden die staan vermeld in het rapport, duidelijk is geworden dat de onderneming een randvoorwaarde ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen heeft overtreden. Er is op het sloottalud langs een perceel van de onderneming over een lengte van 270 meter met Cossack Star, Atlantis Star en 46 MCPA gespoten waar dit niet was toegestaan. Om die reden was er een bevoegdheid een randvoorwaardenkorting van 20% toe te passen. Verder gaat het hier om een sanctie die niet punitief van aard is en los staat van een eventueel al opgelegde strafrechtelijke sanctie.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
    
    
      4.1
      Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II verwijst onder meer naar artikel 55, eerste en tweede zin, van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Verordening 1107/2009). Daarin is bepaald dat een juist gebruik inhoudt dat de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken worden toegepast, en dat wordt voldaan aan de voorschriften die overeenkomstig artikel 31 van Verordening 1107/2009 zijn vastgesteld en op het etiket nader zijn aangegeven. De wettelijke gebruiksvoorschriften van Atlantis Star en 46 MCPA bepalen dat deze middelen niet toegepast mogen worden op het talud van een watergang. 
      
    
    
      4.2
      Op grond van artikel 97, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 1306/2013 wordt de in artikel 91 bedoelde administratieve sanctie opgelegd wanneer voorschriften betreffende de randvoorwaarden (waartoe de beheerseisen behoren) niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend. 
      
    
    
      4.3
      Op grond van artikel 40 van Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) wordt in de regel een randvoorwaardenkorting van 20% toegepast indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van opzet van de begunstigde. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. De criteria genoemd in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn – kort gezegd – herhaling, de omvang, de ernst en het permanente karakter van een niet-naleving.
      
      
        
          Oordeel van het College 
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College stelt voorop dat op grond van de hiervoor weergegeven wettelijke bepalingen de volledige betaling van de door de onderneming aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
      
      
        
          Verwijzing in beroep naar gronden in bezwaar
        
      
      
    
    
      5.2
      De onderneming verwijst allereerst naar de in bezwaar aangevoerde standpunten. Dit is echter onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waarop het College dient in te gaan, zodat het College daaraan voorbijgaat. Deze standpunten zijn immers al in het bestreden besluit beoordeeld en de onderneming heeft bij de verwijzing niet onderbouwd in welk opzicht, die beoordeling van de minister ontoereikend was. 
      
      
        
          Ne bis in idem-beginsel
        
      
      
    
    
      5.3
      Het College oordeelt dat het beroep op het ne bis in idem-beginsel en wat de onderneming in dit verband heeft aangevoerd, niet slaagt. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in bestendige jurisprudentie geoordeeld dat sancties op grond van verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet strafrechtelijk van aard zijn (zie onder andere het arrest van 5 juni 2012 in de zaak C 489/10, Bonda, ECLI:EU:C:2012:319). De hier opgelegde randvoorwaardenkorting kan dus niet als strafrechtelijke sanctie worden beschouwd. Om die reden is er geen sprake van een dubbele bestraffing van dezelfde overtreding, zodat er geen sprake is van schending van artikel 5:43 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin het ne bis in idem-beginsel is neergelegd. 
      
      
        
          Niet-naleving
        
      
      
    
    
      5.4
      Het College stelt vast dat de onderneming de overtreding van artikel 55, eerste en tweede zin, van Verordening 1107/2009 betwist. [naam 5] heeft zijn verklaring in bezwaar gewijzigd. De minister heeft zich voor de overtreding gebaseerd op het door de toezichthouder van het Waterschap op ambtseed opgestelde rapport van 5 mei 2021 waarin zijn waarnemingen en de verklaringen van [naam 5] zijn opgenomen. De minister stelt dat daaruit blijkt dat de onderneming zich niet heeft gehouden aan de verplichting om gewasbeschermingsmiddelen op de juiste wijze, volgens de goede gewasbeschermingspraktijken en de gebruiksvoorschriften te gebruiken, waaronder het gewasbeschermingsmiddel Atlantis Star gemengd met U 46 MCPA. Volgens de rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van het College van 31 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:276) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van het Waterschap kan daarom niet lichtvaardig voorbijgegaan worden. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
      
    
    
      5.5
      
        Zoals blijkt uit de in het rapport opgenomen verklaringen van [naam 5] aan de toezichthouder op 28 en 29 april 2021 (zie hiervoor onder 2), heeft hij op 29 april 2021 zelf verklaard dat hij op 1 april 2021 het gewasbeschermingsmiddel Atlantis Star gemengd met 
        U 46 MCPA (met een rugspuit) heeft gespoten op een sloottalud langs zijn perceel. Het effect daarvan is geconstateerd over een lengte van 270 meter van het talud. Dat [naam 5] vanaf de bezwaarfase zijn verklaring heeft gewijzigd en heeft gesteld dat mogelijk door verneveling in combinatie met de nachtvorst verkleuring van het talud is ontstaan, is onvoldoende om niet meer van de eerdere verklaring van [naam 5] jegens de toezichthouder uit te gaan. De onderneming heeft verder ook niet aannemelijk gemaakt dat nachtvorst (in combinatie met olie) kan leiden tot de geconstateerde verkleuring en verbrandingsverschijnselen van de vegetatie op het talud. Dit is niet (wetenschappelijk) onderbouwd en het enkel weergeven van het weerverslag van het KNMI van april 2021 is daarvoor onvoldoende. Ook de stelling van [naam 5] dat het spuiten met gewasbeschermingsmiddelen op het sloottalud onmogelijk is, omdat de landbouwer acrobatische toeren moet uithalen om over een afstand van ruim 270 meter op een steil talud te spuiten, is gelet op de hiervoor genoemde feiten en omstandigheden, onvoldoende om aan te nemen dat hij het talud niet heeft bespoten met genoemd gewasbeschermingsmiddel. Het College is dan ook van oordeel dat de onderneming op 1 april 2021 artikel 55, eerste en tweede zin, van Verordening 1107/2009 heeft overtreden door het sloottalud langs zijn perceel met het gewasbeschermingsmiddel Atlantis Star gemengd met U 46 MCPA te bespuiten. Hiermee staat vast dat de onder 4.1 weergegeven randvoorwaarde niet is nageleefd. 
      
      
      
        
          Opzettelijke niet-naleving?
        
      
    
    
      5.6
      
        
          [naam 5] is in het bezit van een spuitlicentie en moet dus geacht worden op de hoogte te zijn van de geldende regelgeving. [naam 5] had het gewasbeschermingsmiddel Atlantis Star gemengd met U 46 MCPA niet op het sloottalud mogen gebruiken, maar heeft er bewust voor gekozen om dit te doen (dan wel niet te stoppen toen hij in de buurt van het water kwam en het sloottalud geraakt werd), zoals blijkt uit het aanzienlijke aantal meters (270 meter) van het sloottalud dat is bespoten. Uit het arrest van het Hof van Justitie van 27 februari 2014, nr. C-396/12, [naam 6] (ECLI:EU:C:2014:98) volgt dat van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden mede sprake is indien de steunontvanger, zonder dat hij het doel heeft een toestand van niet-naleving te bewerkstelligen, de mogelijkheid dat die niet-naleving zich voordoet, aanvaardt. Het College leidt uit het rapport af dat [naam 5] met de spuit op zijn rug en de spuitlans in zijn hand het resultaat van de bespuiting continu heeft kunnen beheersen en in de gaten heeft kunnen houden. [naam 5] heeft dan ook kunnen (en moeten) zien dat hij, toen hij in de buurt van het water kwam, (mede) het sloottalud bespoot. Het College oordeelt dat, voor zover [naam 5] tijdens het spuiten van de gewasbeschermingsmiddelen niet heeft gecontroleerd of het talud werd geraakt, hij de mogelijkheid heeft aanvaard van niet-naleving van de randvoorwaarde. Hierdoor is er naar het oordeel van het College tenminste sprake van voorwaardelijk opzet.
        
          Hoogte van de korting
        
      
    
    
      5.7
      Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van opzet van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 20% toegepast (artikel 40, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 640/2014). De minister kan op basis van de criteria - herhaling, ernst, omvang, en het permanente karakter van de niet-naleving - besluiten om dat percentage te verlagen tot 15% (of te verhogen tot 100%). De minister heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat de lengte waarover de niet-naleving plaatsvond (270 meter) niet dusdanig klein is dat dit aanleiding geeft de vastgestelde korting wegens geringe ernst te matigen. Verder heeft de minister er met juistheid op gewezen dat de gevolgen in omvang niet zijn beperkt tot het bedrijf zelf, maar ook invloed hebben op het milieu, en dat de bespuiting niet ongedaan gemaakt kan worden. Het College oordeelt daarom dat de ernst, omvang en het permanente karakter van de niet-naleving geen aanleiding geven om het kortingspercentage van 20% te verlagen.
      
      
        
          Hoorzitting
        
      
      
    
    
      5.8
      Over het achterwege laten van een hoorzitting in bezwaar overweegt het College het volgende. In artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb is bepaald dat van het horen kan worden afgezien als de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord. Op 7 april 2022 heeft er een informeel telefonisch gesprek plaatsgevonden en heeft de onderneming aangegeven geen gebruik te willen maken van de mogelijkheid de bezwaren mondeling tijdens een hoorzitting toe te lichten. De onderneming heeft daarmee dus verklaard af te zien van een hoorzitting. Daarom heeft de minister kunnen besluiten geen hoorzitting te houden.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      6 Op grond van het voorgaande heeft de minister de randvoorwaardenkorting terecht op 20% vastgesteld.
      
      7 Het beroep is ongegrond. 
      
      8 Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      24 september 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. J.M. Baars