ECLI:NL:RBDHA:2024:14686, Rechtbank Den Haag, 24-05-2024, 22/4629
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Intrekking en terugvordering van een bijstandsuitkering op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo). Het college heeft ten onrechte het standpunt ingenomen dat eiser niet tot de kring van rechthebbenden op een Tozo-uitkering behoorde. Beroep gegrond, primaire besluiten herroepen, uitspraak treedt in plaats van het vernietigde besluit.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/4629 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 mei 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. R. Verspaandonk),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.M.N. Packbier).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Deze uitspraak gaat over de intrekking en terugvordering van een bijstandsuitkering die op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) aan eiser is verleend.
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 30 november 2021 heeft het college de Tozo-uitkering ingetrokken en de betaalde uitkeringsbedragen teruggevorderd. Bij besluit van 8 december 2021 heeft het college het teruggevorderde bedrag verhoogd met de bedragen van de belasting en premies die het college voor eiser over een deel van de uitkering moet betalen.
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft bij het college bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 30 november 2021 en 8 december 2021. Bij besluit van 4 juli 2022 heeft het college dat bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      Eiser heeft bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar.
      
    
    
      1.5.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het college bij brief verzocht om schriftelijk uiteen te zetten wat de betekenis is van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 5 december 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2350, voor de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar. In reactie daarop heeft het college een aanvullend verweerschrift ingediend. Daarin heeft het college meegedeeld dat de uitspraak niet wegneemt dat het bezwaar terecht ongegrond is verklaard.
      
    
    
      1.7.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college.
      
    
    
      1.8.
      Met deze uitspraak beslist de rechtbank op het beroep.
      
    
  
  
    Beoordeling van het beroep
    
    
      
        Achtergrond van het bestreden besluit
      
    
    
    
      2.1.
      Omdat het door eiser geëxploiteerde uitzendbureau tijdens de toenmalige fase van de coronacrisis geen opdrachten kon uitvoeren, heeft eiser op 14 april 2020 op grond van de Tozo een bijstandsuitkering aangevraagd. Het college heeft deze aanvraag toegewezen en een uitkering toegekend ter hoogte van de bijstandsnorm voor alleenstaanden. Het college heeft de uitkering op verzoek van eiser driemaal verlengd. Eiser heeft hierdoor van 1 maart 2020 tot en met 30 juni 2021 een uitkering ontvangen.
      
    
    
      2.2.
      Op 28 januari 2021 heeft het college een melding over eiser ontvangen van de Inspectie SZW. Volgens de melding voldeed eiser mogelijk niet aan de voorwaarden voor een Tozo-uitkering en ondernam zijn uitzendbureau mogelijk geen bedrijfsactiviteiten. Naar aanleiding daarvan heeft het college een onderzoek ingesteld, dat geresulteerd heeft in het besluit van 30 november 2021.
      
    
    
      2.3.
      Bij het besluit van 30 november 2021 heeft het college de uitkering ingetrokken en teruggevorderd, omdat eiser volgens het college geen recht had op een Tozo-uitkering. Volgens het college is namelijk niet aannemelijk dat het bedrijf van eiser financieel is geraakt door de coronacrisis, aangezien het inkomen uit het bedrijf over 2019 al onder de bijstandsnorm lag. Het college heeft daarbij opgemerkt dat eiser het college niet op tijd en niet volledig heeft geïnformeerd over zijn situatie. Op grond van het besluit van 30 november 2021 moet eiser het totale bedrag aan ontvangen bijstand terugbetalen, dat neerkomt op € 17.016,10. In dit besluit heeft het college toegelicht dat voor eiser aan de Belastingdienst belasting en premies worden betaald over de bedragen die in 2020 aan hem zijn uitgekeerd. Het college heeft daarbij aangekondigd dat het aan de Belastingdienst te betalen bedrag wordt doorberekend aan eiser en dat daarover een afzonderlijk besluit wordt genomen. Het college heeft dat besluit op 8 december 2021 genomen. Daarbij heeft het college de terugvordering gebruteerd, dat wil zeggen, verhoogd met het bedrag dat het aan de Belastingdienst moet betalen. Dat bedrag komt neer op € 2.692,00, zodat eiser in totaal € 19.708,10 moet terugbetalen. In het besluit van 8 december 2021 is vermeld dat eiser het bedrag van de belasting en premies kan terugvragen aan de Belastingdienst.
      
    
    
      2.4.
      Bij het besluit op bezwaar van 4 juli 2022 is het college bij zijn standpunt gebleven dat eiser geen recht had op een Tozo-uitkering, omdat er geen oorzakelijk verband is tussen de coronacrisis en een inkomstendaling onder bijstandsniveau. Eiser valt te verwijten dat hij onterecht een uitkering heeft ontvangen, aangezien hij de inlichtingenplicht heeft geschonden. Er zijn geen dringende redenen om van terugvordering af te zien, want eiser heeft geen onoverkomelijke financiële problemen aangetoond. Vanwege het verwijt dat eiser valt te maken, is er evenmin reden om af te zien van brutering van de terugvordering, aldus het besluit op bezwaar.
      
      
        
          Waarom is eiser het niet eens met het bestreden besluit?
        
      
      
      
        3. Eiser betoogt dat het college de Tozo-uitkering ten onrechte heeft ingetrokken en teruggevorderd. Hij voert aan dat hij recht had op die uitkering, aangezien er wel een oorzakelijk verband is tussen de coronacrisis en een inkomstendaling van zijn bedrijf. Zonder de coronacrisis had hij zijn bedrijf immers met succes kunnen laten groeien. Zijn bedrijf bestond in 2019 dusdanig kort, dat hij nog in aanmerking kwam voor startersregelingen. Er is geen wettelijke bepaling die vereist dat het inkomen vóór de coronacrisis op of boven bijstandsniveau was. Eiser heeft het college steeds en volledig op de hoogte gehouden en heeft dus niet de inlichtingenplicht geschonden. Toen het college de uitkering toekende, was het bovendien via Suwinet al op de hoogte van het inkomen vóór de coronacrisis, althans dit had al bij het college bekend moeten zijn. Voor zover het college bevoegd was om geld terug te vorderen, rechtvaardigen de omstandigheden dat het college daarvan had moeten afzien. Als hij geen recht zou hebben gehad op een Tozo-uitkering, dan zou hij recht hebben gehad op een gewone bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet. Het college had in ieder geval de hoogte van een gewone bijstandsuitkering moeten verrekenen met de terugvordering. Omdat eiser zijn inlichtingenplicht wel is nagekomen, had het college de terugvordering niet mogen bruteren. Het onderzoeksrapport waarop het college zich heeft gebaseerd, is opgesteld door rapporteurs die op voorhand ervan uit zijn gegaan dat hij ten onrechte een Tozo-uitkering heeft ontvangen, aldus eiser.
      
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het college de Tozo-uitkering ten onrechte heeft ingetrokken en teruggevorderd. De rechtbank baseert dit oordeel op de volgende overwegingen.
      
    
    
      4.2.
      Artikel 2 van de Tozo definieert de kring van rechthebbenden op een Tozo-uitkering. Op grond van het tweede lid van dat artikel moet de aanvrager van een Tozo-uitkering schriftelijk verklaren dat zijn bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. Er moet dus een oorzakelijk verband zijn tussen de coronacrisis en de problematische financiële situatie van de zelfstandig ondernemer. In het besluit op bezwaar heeft het college geconcludeerd dat dit oorzakelijk verband bij eiser ontbreekt. Deze conclusie is in het besluit op bezwaar alleen gebaseerd op het feit dat het inkomen van de onderneming van eiser vóór de coronacrisis al lager was dan het bijstandsniveau. In de hiervoor onder 1.6 vermelde uitspraak heeft de CRvB overwogen dat voor de beoordeling of de betrokkene behoort tot de kring van rechthebbenden op een Tozo-uitkering niet doorslaggevend is dat het inkomen vóór de coronacrisis boven het sociaal minimum lag, maar dat bepalend is dat het bedrijf van de betrokkene financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. Hieruit volgt dat het college in het besluit op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd dat eiser niet behoorde tot de kring van rechthebbenden op een Tozo-uitkering. Doordat het besluit op bezwaar niet deugdelijk is gemotiveerd, is het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
      
    
    
      4.3.
      Het motiveringsgebrek brengt al mee dat het beroep gegrond is, zodat het besluit op bezwaar moet worden vernietigd. In het aanvullende verweerschrift heeft het college de intrekking van de Tozo-uitkering nader gemotiveerd. In het belang van een definitieve beslechting van het geschil beoordeelt de rechtbank in het licht van de beroepsgronden of het college in het aanvullende verweerschrift alsnog deugdelijk heeft gemotiveerd dat eiser niet behoorde tot de kring van rechthebbenden op een Tozo-uitkering. Bij een bevestigend antwoord kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand worden gelaten.
      
    
    
      4.4.
      In het aanvullende verweerschrift heeft het college het standpunt ingenomen dat de situatie van eiser afwijkt van de situatie van de betrokkene in de eerdergenoemde uitspraak van de CRvB. Zo was de betrokkene in die uitspraak pas in januari 2020 met omzetgenererende werkzaamheden gestart, terwijl eiser al in 2018 of 2019 daarmee is begonnen en zijn omzet sindsdien steeds ver onder het sociaal minimum lag. Daarnaast heeft eiser niet aangetoond dat zijn inkomsten een stijgende lijn vertoonden en dat zijn inkomsten zonder de coronacrisis boven het sociaal minimum zouden zijn uitgestegen, aldus het college.
      
    
    
      4.5.
      
        In de meergenoemde uitspraak heeft de CRvB het volgende overwogen:
        “4.3. Zoals ter zitting is besproken, is niet in geschil dat appellante in juni 2019 is gestart met haar onderneming en dat zij, na een voorbereidingsperiode, vanaf 1 januari 2020 omzet had, die over januari 2020 € 582,50 bedroeg en over februari € 1.105,-. Verder is niet in geschil dat appellante in de maand maart 2020 geen omzet meer had en dat haar omzet niet verder heeft kunnen groeien door de coronacrisis. Ten slotte is niet in geschil dat appellante voor het uitbreken van de coronacrisis een inkomen onder het sociaal minimum had.
        […]
      
      
        4.5.4.
        In dit geval is appellante wel degelijk financieel geraakt door de coronacrisis. Dit is op zichzelf ook niet in geschil. Zij is pas kort voor de coronacrisis, te weten in januari 2020, met de omzetgenererende werkzaamheden van haar onderneming gestart. Uit de overgelegde financiële gegevens is gebleken dat haar inkomsten vanaf januari 2020 een stijgende lijn lieten zien en zij heeft aannemelijk gemaakt dat deze inkomsten - zonder intreden van de coronacrisis - boven het sociaal minimum zouden zijn uitgestegen.”
        
      
    
    
      4.6.
      De rechtbank stelt vast dat het bedrijf van eiser op 20 september 2018 is opgericht en dus evenals het bedrijf in de CRvB-zaak niet al jaren bestond toen de coronacrisis in maart 2020 uitbrak. Uit de winst-en-verliesrekening van het bedrijf van eiser over 2019 volgt dat zijn bedrijf, anders dan het bedrijf in de CRvB-zaak, dat jaar al omzetgenererende werkzaamheden uitvoerde. De jaaromzet bedroeg toen € 6.255,00, waarvan eiser € 2.319,00 voor privédoeleinden heeft gebruikt. Eiser heeft op de zitting toegelicht dat hij toen nog als beginnend ondernemer in een leerfase verkeerde en daarom nog weinig klanten had. Hij kon zich dit permitteren omdat hij toen nog bij zijn ouders woonde. Gezien deze toelichting, acht de rechtbank aannemelijk dat het in 2019 om een bedrijf ging dat in een opstartfase verkeerde, zodat de inkomsten daaruit nog tot boven het bijstandsniveau konden groeien. Dat zulke groei zonder de coronacrisis aannemelijk was, blijkt uit de bankafschriften over 2020 die eiser heeft overgelegd. Het bedrijf van eiser werkte op basis van een franchiseformule en op de bankafschriften staan bijschrijvingen die eiser van de franchisegever heeft ontvangen voor facturen. Deze bijschrijvingen bedroegen in januari 2020 € 2.120,00 en in februari 2020 € 1.275,00, welke bedragen hoger zijn dan de toenmalige bijstandsnorm voor alleenstaanden van ongeveer € 1.000,00 en samen al meer dan de helft van de jaaromzet over 2019 bedragen. Weliswaar was de omzet in februari 2020 lager dan in de vorige maand, maar omdat de inkomsten van een onderneming in de regel fluctueren, is ook de verwachte ontwikkeling van het totale jaarinkomen van belang. Een relevant groeiperspectief is ook af te leiden uit de omzet die het bedrijf volgens de hiervoor vermelde bijschrijvingen tijdens de coronacrisis - ondanks de beperkende overheidsmaatregelen ter bestrijding van de coronapandemie - heeft gegenereerd, namelijk in maart, april, september en oktober 2020 respectievelijk € 1.383,00, € 928,00, € 2.000,00 en € 3.111,00. Niet in geschil is echter dat het bedrijf tijdens de coronacrisis door de beperkende maatregelen niet volledig heeft kunnen functioneren, zoals ook blijkt uit het ontbreken van bijschrijvingen voor facturen in mei tot en met augustus en november en december 2020. Gezien het voorgaande, acht de rechtbank aannemelijk dat het bedrijf van eiser als gevolg van de coronacrisis geen inkomen boven bijstandsniveau heeft kunnen genereren. De rechtbank concludeert daarom dat kan worden aangenomen dat het bedrijf financieel geraakt is door de coronacrisis. Dit betekent dat het college ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat eiser niet tot de kring van rechthebbenden op een Tozo-uitkering behoorde.
      
    
    
      4.7.
      Gelet op wat hiervoor is overwogen, is er geen grond om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit op bezwaar in stand te laten. Omdat eiser wel tot de kring van rechthebbenden op een Tozo-uitkering behoorde, ziet de rechtbank geen aanleiding om het college een nieuw besluit op bezwaar te laten nemen, maar zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door de intrekking en terugvordering van de Tozo-uitkering te herroepen. Daaraan doet niet af dat in het onderzoeksrapport waarop de intrekking en terugvordering zijn gebaseerd, vermeld is dat eiser gedurende de looptijd van de Tozo-uitkering bedragen heeft ontvangen die hij niet aan het college heeft gemeld. Zoals het college op de zitting heeft bevestigd, is hiernaar geen nader onderzoek gedaan omdat het college heeft geconcludeerd dat eiser niet tot de kring van rechthebbenden op een Tozo-uitkering behoorde. De rechtbank is van oordeel dat een eventueel onderzoek naar niet gemelde inkomsten gedurende de looptijd van de Tozo-uitkering buiten de omvang van de bezwaarprocedure valt. Een besluit op bezwaar moet immers te beschouwen zijn als het resultaat van de heroverweging van het besluit waartegen bezwaar is gemaakt. Als het college op grond van nader onderzoek naar inkomsten gedurende de looptijd van de Tozo-uitkering besluit om de uitkering in te trekken of te herzien en om betaalde uitkeringsbedragen terug te vorderen, dan is dat een eerste besluit daarover, waartegen (opnieuw) bezwaar openstaat. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.1.
      Het beroep is gegrond. De rechtbank zal daarom het besluit op bezwaar vernietigen. De rechtbank zal de in bezwaar bestreden besluiten herroepen en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het besluit op bezwaar. Dit betekent dat de intrekking en terugvordering van de Tozo-uitkering komen te vervallen.
      
    
    
      5.2.
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en aan eiser een proceskostenvergoeding betalen. De rechtbank stelt de proceskostenvergoeding op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 2.998,00 in verband met de door de gemachtigde van eiser beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting in beroep, 1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting in bezwaar met een waarde per punt van € 875,00 voor de beroepsfase en € 624,00 voor de bezwaarfase en een wegingsfactor van 1). Verder zijn in beroep geen kosten gemaakt die vergoed moeten worden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 4 juli 2022;
    - herroept de besluiten van 30 november 2021 en 8 december 2021
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,00 aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.998,00 aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. Y. Al-Qaq, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.