ECLI:NL:CBB:2024:640, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-09-2024, 23/716
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: TVL Q1 2021, intrekking subsidie en terugvordering voorschot. Geen 30% omzetverlies, onjuiste gegevens verstrekt. Geen strijd met vertrouwens-, zorgvuldigheids-, rechtszekerheids- of evenredigheidsbeginsel. Schadevergoeding in verband met overschrijding redelijke termijn. Beroep ongegrond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/716
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 september 2024 in de zaak tussen 
    
      [naam 1] , te [woonplaats] (de onderneming)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken 
    (gemachtigden: mr. S. Piron en mr. T. Khidous)
    
    
      en 
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 21 maart 2022 (intrekkingsbesluit) heeft de minister de aan de onderneming op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) verleende subsidie voor het eerste kwartaal (Q1) van 2021 ingetrokken. Ook heeft de minister het betaalde voorschot van € 2.380,- teruggevorderd.
    
    
    
      Met het besluit van 30 januari 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 1 augustus 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] namens de onderneming en de gemachtigden van de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
      
      Inleiding
      
    
    
      
        De TVL bevat (per subsidieperiode) een aantal vereisten waaraan moet worden voldaan om voor subsidie in aanmerking te komen. Eén van de vereisten is dat het omzetverlies in de subsidieperiode (Q1 van 2021) ten opzichte van de referentieperiode ten minste 30% moet bedragen. De precieze tekst van het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
        De onderneming heeft op 22 februari 2021 subsidie op grond van de TVL aangevraagd voor Q1 van 2021. Met het besluit van 6 april 2021 (verleningsbesluit) heeft de minister een subsidie van € 2.450,- aan de onderneming verleend. Met het besluit van 1 mei 2021 is deze subsidie verhoogd naar € 2.975,-. In totaal heeft de minister een voorschot van € 2.380,- aan de onderneming verleend. 
      
      
        Op 25 september 2021 heeft de onderneming een verzoek om vaststelling van de subsidie ingediend. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de minister de omzetgegevens van de onderneming opgevraagd bij de Belastingdienst. Uit deze gegevens blijkt dat de onderneming geen omzet had in de referentieperiode en dat zij daarom niet voldoet aan het vereiste van ten minste 30% omzetverlies. In haar aanvraagformulier had de onderneming opgegeven dat zij in de referentieperiode een omzet van € 10.000,- had. De minister concludeert dat de onderneming onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en heeft de subsidie daarom ingetrokken op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Standpunt van de onderneming 
      
      
        De onderneming is het niet eens met de intrekking van de subsidie en heeft daarom beroep ingesteld. De onderneming betwist dat zij onjuiste gegevens heeft verstrekt. Een subsidieaanvraag kan slechts worden ingediend met het standaardformulier op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. In dit formulier is geen mogelijkheid om aan te geven dat er een afwijkende referentieperiode wordt opgegeven. Het is wel mogelijk een bijlage toe te voegen en daarin een toelichting te geven op de gegevens in de aanvraag. Dit heeft de onderneming gedaan. In deze bijlage heeft zij uitgelegd dat zij pas in Q1 van 2020 voor het eerst omzet heeft gemaakt en daarom die omzet heeft opgegeven als referentieomzet. Omdat de minister vervolgens een subsidie heeft verleend, mocht de onderneming ervan uitgaan dat de minister akkoord was met deze afwijkende referentieperiode. De onderneming betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.Standpunt van de minister 
      
      
        Volgens de minister blijkt uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel dat de onderneming op 17 juni 2019 is ingeschreven. Op grond van artikel 2.2.2, derde lid, van de TVL is de referentieperiode daarom in dit geval Q3 van 2019. In Q3 van 2019 was de omzet   € 0,- waardoor er niet wordt voldaan aan het vereiste van 30% omzetverlies. De TVL bevat geen hardheidsclausule. De minister maakt alleen in zeer bijzondere gevallen een uitzondering op de referentiesystematiek. In dit geval heeft de minister onderzocht of er sprake was van evidente (juridische) belemmeringen waardoor de onderneming niet eerder dan in Q1 van 2020 omzet kon behalen. Uit de informatie die de minister per e-mail en telefonisch van de onderneming heeft gekregen, blijkt dat van dergelijke belemmeringen geen sprake was. Daarom vindt de minister dat hij terecht is uitgegaan van Q3 van 2019 als referentieperiode. Verder stelt de minister zich op het standpunt dat hij bevoegd was over te gaan tot intrekking van de subsidie. De uitvoering van de TVL is grotendeels geautomatiseerd om te zorgen dat zoveel mogelijk ondernemers zo snel mogelijk een voorschot krijgen uitgekeerd. Ook in dit geval is de subsidie geautomatiseerd verleend en daardoor heeft de minister geen kennis genomen van de toelichting in de bijlage. Omdat de onderneming in het aanvraagformulier een referentieomzet van € 10.000,- heeft opgegeven, terwijl zij in de referentieperiode die geldt op grond van de TVL een omzet had van € 0,-, heeft zij onjuiste gegevens verstrekt. De minister verwijst naar een uitspraak van het College van                                       5 december 2023 in een vergelijkbare zaak (ECLI:NL:CBB:2023:678). Van strijd met de aangevoerde beginselen is volgens de minister geen sprake. Beoordeling door het College Intrekking van de subsidieverlening 
      
    
    
      6.1
      De minister heeft bij het verweerschrift een uittreksel uit het handelsregister gevoegd. Daaruit blijkt dat de onderneming op 17 juni 2019 voor het eerst is ingeschreven in het handelsregister. Uit artikel 2.2.2, derde lid, aanhef en onder a, van de TVL volgt dat voor ondernemingen die na 31 december 2018 en uiterlijk op 30 september 2019 voor het eerst zijn ingeschreven in het handelsregister de eerste drie maanden volgend op de maand van inschrijving worden gehanteerd als referentieperiode. In dit geval is dus Q3 van 2019 de referentieperiode. Uit de gegevens van de Belastingdienst blijkt dat de onderneming in die periode geen omzet had. In de subsidieperiode had zij ook geen omzet. De onderneming heeft dit niet betwist. Er is dus geen sprake van omzetverlies en de onderneming voldoet niet aan het vereiste dat het omzetverlies ten minste 30% bedraagt.
    
    
      6.2
      Uit artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb volgt dat de minister, zolang de subsidie niet is vastgesteld, de subsidieverlening kan intrekken als de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid. 
    
    
      6.3
      In het aanvraagformulier heeft de onderneming ingevuld dat zij op 1 december 2017 in het handelsregister is ingeschreven. Uit artikel 2.2.2, tweede lid, van de TVL volgt dat bij deze inschrijfdatum Q1 van 2019 als referentieperiode geldt. Daarom werd de onderneming vervolgens gevraagd als referentieomzet haar omzet in Q1 van 2019 in te vullen. Niet in geschil is dat zij in dat kwartaal geen omzet had. In het formulier heeft de onderneming echter ingevuld dat ze wel een omzet van € 10.000,- had. Dit betekent dat zij bij haar aanvraag onjuiste gegevens heeft verstrekt. Dat de onderneming bij haar aanvraag een bijlage heeft gevoegd, waarin zij heeft uitgelegd dat ze Q1 van 2020 als referentieperiode heeft gebruikt, maakt dat niet anders. Uit de TVL volgt nu eenmaal dat Q1 van 2020 in dit geval niet de referentieperiode is. En zoals hiervoor onder 6.1 al is geoordeeld: ook als de onderneming de juiste inschrijfdatum van 17 juni 2019 had vermeld en de juiste omzet van € 0,-, dan voldoet de onderneming niet aan het omzetverliesvereiste. De minister zou, als bij de aanvraag dus de juiste gegevens zouden zijn verstrekt, geen subsidie hebben verleend. De minister was daarom bevoegd de subsidieverlening in te trekken. Het College zal hierna beoordelen of de minister ook van die bevoegdheid gebruik mocht maken en of hij de onverschuldigd betaalde subsidie mocht terugvorderen, of dat hij daar op grond van één van de door de onderneming genoemde beginselen vanaf had moeten zien. Vertrouwensbeginsel 
    
    
      7.1
      Uit de rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van                                      17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:852) volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in ieder geval sprake moet zijn van een uitlating en/of gedraging die kan worden gekwalificeerd als een toezegging. 
    
    
      7.2
      De uitlating waar de onderneming zich op beroept, is het verleningsbesluit. De onderneming leidt daaruit af dat de minister de bijlage bij haar aanvraag heeft gelezen, de alternatieve referentieperiode heeft geaccepteerd en op basis van de omzet in die periode de subsidie heeft verleend. 
    
    
      7.3
      Het College stelt vast dat het verleningsbesluit vermeldt dat het gaat om een voorlopige subsidie. Daarin staat ook: “U krijgt bij de vaststelling de rest van het bedrag of u betaalt, als het werkelijke omzetverlies lager is dan verwacht, een bedrag terug. Als uw werkelijke omzetverlies lager is dan 30%, dan moet u het hele bedrag terugbetalen.”. De subsidieverlening kan daarom al niet gekwalificeerd worden als toezegging. Verder blijkt niet uit het verleningsbesluit of uit een ander stuk in het dossier dat de minister uitgaat van een alternatieve referentieperiode. Naar het oordeel van het College kan de onderneming geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel doen. Zorgvuldigheidsbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel
    
    
      8.1
      De onderneming voert aan dat de bijlage onderdeel uitmaakt van de aanvraag. De minister was voldoende geïnformeerd over het verzoek om een alternatieve referentieperiode te hanteren en heeft vervolgens een besluit genomen. Met het intrekkingsbesluit komt de minister terug op een eerder genomen besluit zonder dat daar nieuwe informatie aan ten grondslag ligt. Dat is onzorgvuldig en in strijd met de rechtszekerheid. Het hele proces heeft er de schijn van dat de minister de bijlage ‘per abuis’ niet heeft meegenomen bij het verleningsbesluit. De onderneming vindt het kwalijk dat de minister dit gebrek op haar probeert te verhalen door alsnog tot intrekking van de subsidie over te gaan. 
    
    
      8.2
      De minister heeft uitgelegd dat er in verband met de uitvoerbaarheid en ter beperking van de administratieve lasten bepaalde keuzes zijn gemaakt. In totaal zijn er 463.815 aanvragen ingediend. De uitvoering van de TVL is daarom zo ingericht dat zoveel mogelijk ondernemers zo snel mogelijk een voorschot krijgen uitgekeerd. Dit vereist dat de uitvoering grotendeels geautomatiseerd is. Het was voor de minister niet mogelijk om alle aanvragen inhoudelijk te beoordelen en op juistheid te controleren. Dit is anders bij de aanvragen tot vaststelling van de subsidie waarbij de minister alle aanvragen inhoudelijk beoordeelt. Vergelijk (onder 7 van) de uitspraak van 18 juni 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:405). In dit geval ziet het College geen aanleiding om te concluderen dat sprake is geweest van onzorgvuldige besluitvorming. Zoals het College hiervoor al heeft overwogen, heeft het verleningsbesluit een voorlopig karakter en mocht de onderneming er niet vanuit gaan dat de subsidie niet meer ingetrokken kon worden. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake. Evenredigheidsbeginsel
    
    
      9.1
      Het besluit tot intrekking en terugvordering van de verleende subsidie berust op een discretionaire bevoegdheid waarbij een afweging van de betrokken belangen moet worden gemaakt. Op grond van het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de nadelige gevolgen van het intrekkingsbesluit en de terugvordering niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Om dit te kunnen beoordelen moet de vraag worden beantwoord of het intrekkingsbesluit en de terugvordering geschikt en noodzakelijk zijn om het doel te bereiken en of dat besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is.
    
    
      9.2
      De onderneming voert aan dat de minister een onvolledige belangenafweging heeft gemaakt. Het intrekkingsbesluit heeft zeer nadelige gevolgen voor de onderneming. Het terugvorderen van de subsidie leidt tot financiële problemen. De subsidie was bedoeld om de lasten voor ondernemers in de betreffende periode te verlichten en daar heeft de onderneming de subsidie ook voor gebruikt. Het intrekkingsbesluit druist expliciet in tegen de (geest van de) TVL en de toezeggingen die door of namens de minister zijn gedaan in Kamerstukken.
    
    
      9.3
      
        Het College oordeelt dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit voor de onderneming niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het intrekken en terugvorderen van de subsidie als niet aan de vereisten is voldaan, is een geschikt en noodzakelijk middel om ervoor te zorgen dat het beschikbaar gestelde geld terecht komt bij de ondernemers waar de TVL voor bedoeld is. In dit geval is het besluit tot intrekking en terugvordering ook evenwichtig. Dat de referentiesystematiek nadelig uitpakt voor de onderneming, maakt nog niet dat er sprake is van een onevenwichtig besluit. De onderneming heeft bij haar aanvraag omzetgegevens uit een andere periode opgegeven dan de TVL bepaalt en waarom werd gevraagd. De financiële gevolgen van de intrekking komen daarom voor haar rekening. Conclusie 
        10 De minister mocht in dit geval gebruik maken van zijn bevoegdheid de verleende subsidie in te trekken en het betaalde voorschot terug te vorderen. Het beroep is ongegrond. Overschrijding redelijke termijn
      
    
    
      11.1
      Tijdens de zitting heeft de onderneming opgemerkt dat de procedure erg lang heeft geduurd. Het College vat dit op als een beroep op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    
    
      11.2
      In een procedure als deze geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten.
    
    
      11.3
      De redelijke termijn begint met de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister. De minister heeft het bezwaarschrift op 23 maart 2022 ontvangen. Het College stelt vast dat op het moment van deze uitspraak de termijn van twee jaar met bijna een half jaar is overschreden. Van factoren die aanleiding geven om de overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat de onderneming recht heeft op € 500,- schadevergoeding. Van de overschrijding is een periode van vijf maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase en een periode van één maand aan de beroepsfase. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb de minister veroordelen tot betaling van een bedrag van € 416,67 (5/6 x € 500,-) aan de onderneming en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 83,33 (1/6 x € 500,-) aan de onderneming. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        veroordeelt de minister tot betaling aan de onderneming van een vergoeding voor immateriële schade van € 416,67; 
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling aan de onderneming van een vergoeding voor immateriële schade van € 83,33.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 september 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M.P. Glerum	w.g. A.A. Dijk
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4, tweede lid
    
    2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c
    
    1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
    (…)c	de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de 	verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de 	aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid; 
    
    
      Artikel 4:95, vierde lid
    
    4	(…). Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 
      
    
    
    
      Artikel 2.2.1, tweede lid, aanhef en onder a
    
    2 De subsidie wordt enkel verstrekt aan een MKB-onderneming: 
    a.	waarvan het omzetverlies ten minste 30% bedraagt;
    
    
      Artikel 2.2.2, eerste, tweede en derde lid
    
    1. Het omzetverlies wordt berekend door het verschil tussen de omzet in de 	referentieperiode en de omzet in de subsidieperiode te bepalen en deze te delen door de omzet in de referentieperiode. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt in procenten.
    2 De omzet in de referentieperiode is de omzet in het eerste kalenderkwartaal van 2019.
    3 In afwijking van het tweede lid is de omzet in de referentieperiode voor:
    a.	een getroffen MKB-onderneming die na 31 december 2018 en uiterlijk op 30 september 2019 voor de eerste maal is ingeschreven in het handelsregister: de omzet in het eerste gehele kalenderkwartaal volgend op de maand van de inschrijving in het handelsregister;
    b.	een getroffen MKB-onderneming die na 30 september 2019 en uiterlijk op 30 november 2019 voor de eerste maal is ingeschreven in het handelsregister: de omzet in de drie kalendermaanden volgend op de maand van de inschrijving in het handelsregister;
    c.	een getroffen MKB-onderneming die na 30 november 2019 en uiterlijk op 29 februari 2020 voor de eerste maal is ingeschreven in het handelsregister: de omzet in de periode na de dag van de inschrijving in het handelsregister tot en met 15 maart 2020 gedeeld door het aantal maanden waarvan de omzet in aanmerking wordt genomen, vermenigvuldigd met drie.