ECLI:NL:CBB:2024:523, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-07-2024, 20/123 tot en met 20/126, 20/130 en 20/536
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Diergezondheidsheffing houder van kippen. Inmenging eigendomsrecht wettig (lawful), met een gerechtvaardigd doel (legitimate aim) en een redelijke mate van evenredigheid (fair balance). Geen sprake van individuele en buitensporige last (individual en excessive burden). De aan de houder opgelegde diergezondheidsheffing vormt daarom geen ongeoorloofde inmenging op het recht van ongestoord genot van eigendom zoals vastgelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: AWB 20/123, 20/124, 20/125, 20/126, 20/130 en 20/536 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2024 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] te [plaats] (pluimveehouder) 
    (gemachtigde: mr. Tj.P. Grünbauer)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. P.J. Kooiman)
    
    
      Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen: 
      
        de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
      
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met de besluiten van 22 februari 2019, 12 april 2019, 25 juli 2019, 29 augustus 2019 en 24 oktober 2019 (heffingsbesluiten) heeft de minister aan de pluimveehouder heffingen voor het Diergezondheidsfonds pluimvee (‘Diergezondheidsfonds’) opgelegd.
    
    
    
      Met afzonderlijke besluiten van 5 december 2019 heeft de minister het bezwaar van de pluimveehouder tegen de heffingsbesluiten ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De pluimveehouder heeft hiertegen beroep ingesteld. Met het besluit van 29 april 2020 heeft de minister aan de pluimveehouder wederom een heffing voor het Diergezondheidsfonds pluimvee opgelegd. Tegen dit besluit heeft de pluimveehouder rechtstreeks beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De pluimveehouder heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In verband met dit verzoek heeft het College de Staat in de procedure betrokken.
    
    
    
      De zitting was op 24 april 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van de partijen en [naam 2] (één van de vennoten van de pluimveehouder) deelgenomen. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. De pluimveehouder fokt in opdracht van derden eendagskuikens op. Hij is geen eigenaar van de dieren en ontvangt van zijn opdrachtgevers een vergoeding voor het opfokken (opfokvergoeding). De minister heeft de diergezondheidsheffing geheven voor het in de uitoefening van een bedrijf houden van kippen. De pluimveehouder is het niet eens met de heffing, omdat hij slechts houder is van de kippen en geen eigenaar. Hij komt als houder niet in aanmerking voor een eventuele uitkering uit het Diergezondheidsfonds. Alleen aan de eigenaar wordt een eventuele tegemoetkoming in de schade uitgekeerd. 
    
    
      
        Heffingssystematiek ten tijde van belang
      
    
    
    2 De minister heft op grond van de artikelen 91c en 91e van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) een diergezondheidsheffing van houders van dieren. Die heffing is onder andere bedoeld als bijdrage in de kosten van preventie en bestrijding van dierziekten. Als houder merkt artikel 1, eerste lid, van de Gwwd zowel een eigenaar, een houder als een hoeder aan. Elke houder heeft een Uniek Bedrijfsnummer (UBN) waarmee hij het aantal dieren via het systeem van AVINED dient op te geven. Zo wordt het aantal kippen vastgesteld dat een houder op het voor de heffing relevante moment heeft. De heffing wordt op grond van het Besluit Diergezondheidsheffing berekend over het aantal opgezette koppels. 
    
    
      
        Uitkering Diergezondheidsfonds
      
    
    
    3 Uit het Diergezondheidsfonds wordt onder de voorwaarden die zijn vastgelegd in artikel 86 van het Gwwd, een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd aan de eigenaar teneinde de kosten van de uitvoering van ruimingen te voldoen. 
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    4 Het toepasselijke wettelijke kader, zoals dat gold ten tijde van belang, is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    
      5.1
      Volgens de pluimveehouder is de heffing in strijd is met artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM (EP). Een redelijke mate van evenredigheid (fair balance) tussen de betrokken belangen ontbreekt, namelijk doordat de pluimveehouder geen eigenaar is en dus niet profiteert van een uitkering uit het Diergezondheidsfonds. 
      
    
    
      5.2
      Bovendien is de heffing om die reden onredelijk en willekeurig. Het Diergezondheidsfonds compenseert enkel de eigenaar in geval van gedwongen ruimingen en alleen de eigenaar profiteert van de diverse maatregelen die uitbraken van ziekten voorkomen of bestrijden. De minister behoort de diergezondheidsheffing op te leggen aan de eigenaar van de betreffende kippen, zodat zowel de heffing als de betalingen uit het Diergezondheidsfonds terechtkomen bij de daadwerkelijk belanghebbende. De minister legt de heffing nu op aan de partij die zich vanwege haar economische positie het minst daartegen kan verweren en ook dat maakt de last onredelijk en willekeurig. 
      
    
    
      5.3
      De minister stelt dat de pluimveehouder mede profiteert van het Diergezondheidsfonds, omdat daaruit ook kosten van preventie en bestrijding van dierziekten worden betaald. Uitbraken van dierziekten kunnen een aanzienlijke schadepost opleveren voor de houders van dieren. De houders en de overheid hebben een gezamenlijk belang bij de preventie en bestrijding van die besmettelijke dierziekten. Volgens de minister is er geen sprake van een onredelijke of willekeurige heffing. Daarbij neemt de minister in aanmerking dat de relevante bepalingen in de Gwwd inzake de heffing voor het Diergezondheidsfonds voor iedere houder gelden.
      
    
    
      5.4
      De collectieve financiering beoogt de lasten te verdelen over alle ondernemers in de sector en niet slechts over degenen die in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in de schade. Daarbij is van belang dat ook de pluimveehouder, net als alle andere houders in de sector, profiteert van een adequate bestrijding van een besmetting op zijn of bij een ander bedrijf. De heffing ten behoeve van het Diergezondheidsfonds ontbeert daarmee niet elke redelijke grond en het gaat bovendien om een collectieve financiering naar rato van de bedrijfsgrootte en naar diersoort.  
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      6.1
      Bij het College ligt de vraag voor of de heffingen voor het Diergezondheidsfonds pluimvee over de jaren 2018 tot en met 2020 van de houder zich verdraagt met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op ongestoord genot van eigendom. Het College oordeelt hierover als volgt. 
      
    
    
      6.2
      Het College stelt voorop dat de heffing voor het Diergezondheidsfonds een inmenging is in het door artikel 1 van het EP gewaarborgde recht op ongestoord genot van eigendom. Deze inmenging is in het algemeen gerechtvaardigd; de tweede alinea van deze bepaling voorziet in een uitzondering om de betaling van belastingen of andere heffingen te verzekeren. Wel moet die inmenging volgens de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens wettig (lawful) zijn, een gerechtvaardigd doel (legitimate aim) dienen en een redelijke mate van evenredigheid (fair balance) tussen de belangen van het betrokken individu en het algemene belang respecteren. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 24 december 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1963, r.o. 3.2.1).
      
      
        
          Wettelijke basis en gerechtvaardigd doel
        
      
      
    
    
      6.3
      Zoals het College ook in de uitspraak van 12 juli 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:369, r.o. 3.6) heeft overwogen, betreft de diergezondsheidsheffing een vorm van collectieve financiering die de lasten van de bestrijding en preventie van dierziekten beoogt te verdelen over alle pluimveehouders, omdat de sector als geheel profiteert van een adequate bestrijding en preventie van dierziekten doordat alle pluimveehouders het bedrijfsrisico lopen dat een (besmettelijke) dierziekte hun dieren treft. De pluimveehouder bestrijdt niet dat de heffing een wettelijke basis heeft en een gerechtvaardigd doel dient.
      
      
        
          Een redelijke mate van evenredigheid
        
      
      
    
    
      6.4
      Een andere heffing dan belasting is een geoorloofde inmenging in het door artikel 1 van het EP gewaarborgde recht op ongestoord genot van eigendom als er een redelijke mate van evenredigheid (fair balance) bestaat tussen de belangen van het betrokken individu en het algemene belang. Verder mag op grond van dat fair balance-vereiste de inbreuk niet resulteren in een individuele en buitensporige last (individual and excessive burden). 
      
    
    
      6.5
      Het College is van oordeel dat er sprake is van een redelijke mate van evenredigheid (fair balance) tussen het algemeen belang en het belang van de houders van bedrijfsmatig gehouden kippen. De uit het Diergezondheidsfonds bekostigde maatregelen voor (onder andere) het bestrijden en voorkomen van uitbraken van besmettelijke dierziekten dienen ook hun belang, want ook zij hebben er baat bij als die maatregelen de (verdere) verspreiding van een besmettelijke ziekte voorkomt, zelfs als zij geen eigenaar van dieren zijn. Die maatregelen voorkomen immers dat hun bedrijf besmet raakt. De kosten van de eventuele uitvoering van de ruiming worden uit het Diergezondheidsfonds betaald. Ter zitting heeft de minister voorts vermeld dat bepaalde schade (bijvoorbeeld de inventaris van de stal, het strooisel) aan de houders wordt vergoed. 
      
    
    
      6.6
      Dat de houders geen tegemoetkoming in de schade krijgen uitgekeerd voor de geruimde kippen en de eigenaren wel, maakt niet dat een redelijke mate van evenredigheid ontbreekt. De houder lijdt nu eenmaal bij een ruiming niet de schade die de eigenaar wel lijdt. De eigenaar krijgt de waarde van de kippen als schade vergoed. De houder lijdt die schade niet omdat hij geen eigenaar is van de kippen. De schade van de houder bestaat uit het geheel of gedeeltelijk mislopen van de opfokvergoeding en daarover kunnen de eigenaar en de houder onderling afspraken maken. Marktwerking bepaalt de uitkomst van die onderhandelingen en de diergezondheidsheffing staat daar verder buiten. 
      
    
    
      6.7
      Ter zitting heeft de pluimveehouder toegelicht dat na een ruiming een verplichte wachttijd geldt van zes weken, waarbij hij geen nieuwe koppels kuikens kan opzetten. In die periode loopt de pluimveehouder inkomsten mis. Hierin onderscheidt de pluimveehouder zich als houder van de kippen niet van de eigenaar. Ook de eigenaar van de kippen krijgt geen tegemoetkoming voor de gederfde inkomsten tijdens de verplichte leegstand na de ruiming. Dit financiële nadeel van de ruiming valt buiten de voorzieningen die het Diergezondheidsfonds compenseert.
      
    
    
      6.8
      De pluimveehouder heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd die tot de conclusie leiden dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last (individual and excessive burden). De pluimveehouder heeft in dit verband betoogd dat zijn opdrachtgever in eerste instantie niet bereid was de diergezondheidsheffing te betalen. De opfokvergoeding is ook niet verhoogd na de invoering van de heffing, waardoor de heffing volledig ten laste van de pluimveehouder kwam. Door de looptijd van de contracten was het ook (nog) niet mogelijk om hierover nieuwe afspraken te maken. De pluimveehouder heeft echter ter zitting aangegeven dat de diergezondheidsheffing na afloop van de contractperiode betrokken is bij de onderhandelingen over de nieuw te maken afspraken. Dit heeft geresulteerd in nieuwe overeenkomsten waarin hij de heffing (deels) doorberekent aan de eigenaar. Dat hij de heffing enige tijd niet heeft kunnen doorberekenen aan zijn opdrachtgever is het gevolg van marktwerking en contractuele afspraken en onvoldoende voor de conclusie dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Daarnaast is ook de hoogte van de heffing op zichzelf niet excessief. De premie wordt voor 2 maanden geheven en betrof € 0,028 in 2018 en € 0,016463 in 2019 per opgezet koppel. Dat is niet buitensporig en er is ook geen sprake van een wanverhouding.
      
    
    
      6.9
      Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen ongegrond. De aan de houder opgelegde diergezondheidsheffing vormt geen ongeoorloofde inmenging op het recht van ongestoord genot van eigendom zoals vastgelegd in artikel 1 van het EP. De heffingen zijn terecht aan de pluimveehouder opgelegd. 
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      Over het verzoek van de pluimveehouder om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College het volgende. In deze zaak geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn maximaal twee jaar is. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Hiervan is echter geen sprake. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door de minister is ontvangen en loopt door tot de datum waarop het College uitspraak heeft gedaan. 
      
    
    
      7.2
      In dit geval is sprake van zes zaken van één belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, namelijk de heffing voor het Diergezondheidsfonds. Van deze zes zaken zijn vijf zaken in bezwaar en beroep gezamenlijk behandeld. Alle zes de zaken zijn in beroep gezamenlijk behandeld. Daarom hanteert het College in de zes zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar overschrijding. 
      
    
    
      7.3
      Het eerste bezwaarschrift van de pluimveehouder is op 29 maart 2019 door de minister ontvangen. De minister heeft op 5 december 2019 op de bezwaren beslist. Met de uitspraak van vandaag is de procedure geëindigd en is de redelijke termijn overschreden met bijna 40 maanden. Dit betekent dat de pluimveehouder recht heeft op € 3.500,- schadevergoeding. De behandeling van de bezwaarschriften heeft meer dan een half jaar in beslag genomen en de behandeling van de beroepen heeft meer dan anderhalf jaar geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan de minister als aan het College toe te rekenen.
      
    
    
      7.4
      Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van de minister en van de Staat wordt de methode gevolgd in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van drie maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb de minister veroordelen tot betaling van een bedrag van € 262,50 (3/40 x 3.500,-) en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 3.237,50 (37/40 x 3.500,-).
      
    
    
      7.5
      In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding de minister en de Staat te veroordelen in de kosten van de pluimveehouder in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 437,50 (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, met een waarde van € 875,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan de minister als aan het College is toe te rekenen, zullen de minister en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van de pluimveehouder worden veroordeeld.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart de beroepen ongegrond; 
      
      
        veroordeelt de minister tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 262,50 aan de pluimveehouder;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 3.237,50 aan de pluimveehouder;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van de pluimveehouder tot een bedrag van € 218,75;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de pluimveehouder tot een bedrag van € 218,75.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. R.C. Stam en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. B.W.N. van den Oever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts                                de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (geldend tot 21 april 2021)
      
    
    
    
      Artikel 1
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: 
    
      (..)
      houder: eigenaar, houder of hoeder;
      (..)
    
    
    
      Artikel 86
    
    
    1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
    a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
    
    2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
    
      a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand,
      b. voor zieke dieren: het bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gedeelte van de waarde in gezonde toestand,
      c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel,
      met dien verstande dat indien voor de vaststelling van de waarde van bepaalde dieren, producten of voorwerpen bij of krachtens de artikelen 87a, 87b en 87c regels zijn gesteld, de waarde van die dieren, producten of voorwerpen overeenkomstig die regels wordt vastgesteld.
      (…)
      Artikel 91bOnder de naam diergezondheidsheffing worden heffingen geheven ter bestrijding van de kosten: (…)
    
    
    
      Artikel 91c
    
    1. De diergezondheidsheffing wordt geheven ter zake van het houden in de uitoefening van een bedrijf van:
    a. kippen;
    (…)
    
    
    
      
        Artikel 1 Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
      
      Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestuurd genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. 
      De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.