ECLI:NL:RBZWB:2024:5831, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 23-08-2024, BRE 24/1399 WET
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Er is sprake van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De door de minister gekozen regeling kan worden aangemerkt als subsidie, zoals bedoeld in artikel 4:21 van de Awb.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/1399 WET
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 23 augustus 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres,
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij e-mail van 24 januari 2023 heeft de minister aan eiseres laten weten dat zij niet aan de gestelde voorwaarden voor een additionele vergoeding voldoet, zodat de vergoeding niet zal worden voldaan. Tegen deze e-mail heeft eiseres bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      In het besluit van 18 december 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 1 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, vertegenwoordigd door haar directeur [naam 1], en de gemachtigden van de minister, mr. J.P.A. ter Schure-Borghouts en [naam 2].
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      De rechtbank beoordeelt of de minister het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard met als reden dat de e-mail van 24 januari 2023 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit doet de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat de minister het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dit betekent dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      
        Feiten 
      
    
    
    
      1.1.
      Per besluit van 16 oktober 2018 heeft de minister aan eiseres een subsidie van ten hoogste € 160.000,- verleend voor de kosten van de bouw of aanpassing van een persoonlijke gezondheidsomgeving (PGO), zodat deze voldoet aan het MedMij afsprakenstelsel en de MedMij informatiestandaarden. 
      
    
    
      1.2.
      Op 19 april 2019 heeft de minister voor PGO-leveranciers een regeling ingesteld die ‘Open House regeling’ wordt genoemd. opengesteld. Eiseres heeft zich voor deze regeling aangemeld.
      
    
    
      1.3.
      Op 12 juni 2020 hebben eiseres en de minister een dienstverleningsovereenkomst gesloten met als onderwerp “Open house toetredingsprocedure inzake Persoonlijke Gezondheidsomgeving”.
      
    
    
      1.4.
      De minister en eiseres hebben vervolgens op 17 december 2020 een wijzigingsovereenkomst gesloten. In die wijzigingsovereenkomst is onder meer bepaald dat in 2021 eenmalig, mits voldaan aan alle voorwaarden, een additionele vergoeding zal worden voldaan van maximaal € 24.793,39 exclusief btw (€ 30.000,- inclusief btw). 
      
    
    
      1.5.
      Op 26 november 2021 hebben de minister en eiseres wederom een wijzigingsovereenkomst gesloten. In die wijzigingsovereenkomst is onder meer bepaald dat de periode waarin de diensten worden verricht, worden verlengd tot en met 31 december 2022.
      
    
    
      1.6.
      Bij e-mail van 7 november 2022 heeft de minister PGO-leveranciers die deelnemen aan de gebruikersregeling geïnformeerd over aanpassingen die zullen worden doorgevoerd in de gebruikersregeling voor 2023. 
      
    
    
      1.7.
      De minister en eiseres hebben vervolgens op 31 december 2022 nog een wijzigingsovereenkomst gesloten. In deze wijzigingsovereenkomst is onder meer bepaald dat eiseres het werkelijke aantal nieuwe unieke actieve accounts per maand tegen een eenmalig accounttarief van € 10,- inclusief 21% btw en inclusief reis-, verblijf-, overhead- en organisatiekosten en eventuele overige kosten declareert. Daarnaast vindt er in 2023, mits voldaan aan alle voorwaarden, een additionele vergoeding plaats als bijdrage voor de her-kwalificatiekosten van maximaal € 28.925,62 exclusief btw (€ 35.000,- inclusief btw). 
      
    
    
      1.8.
      Eiseres heeft op 1 januari 2023 een factuur voor die additionele vergoeding als bijdrage voor de her-kwalificatiekosten ter hoogte van € 35.000,- inclusief btw aan de minister gezonden. 
      
    
    
      1.9.
      Bij e-mail van 24 januari 2023 heeft de minister aan eiseres laten weten dat zij niet aan de voorwaarden heeft voldaan. 
      
    
    
      1.10.
      Eiseres heeft op 26 januari 2023 bezwaar gemaakt tegen deze e-mail. 
      
    
    
      1.11.
      De minister heeft hier bij brief van 2 maart 2023 op gereageerd.
      
    
    
      1.12.
      Eiseres heeft tegen deze brief beroep ingesteld bij de rechtbank. 
    
    
      1.13.
      De rechtbank heeft bij uitspraak van 22 juni 2023 geoordeeld dat zij niet bevoegd was om van het beroep kennis te nemen. Tegen deze uitspraak heeft eiseres verzet ingesteld.
      
    
    
      1.14.
      De rechtbank heeft bij uitspraak van 24 november 2023 het verzet ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.15.
      Op 4 en 5 december 2023 heeft eiseres de minister in gebreke gesteld. 
      
    
    
      1.16.
      Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard, omdat er geen sprake is van een besluit in de zin van de Awb. 
      
    
    
      1.17.
      De Open House regeling is inmiddels afgelopen. De minister is in februari 2024 een niet-openbare Europese aanbestedingsprocedure gestart.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze procedure. 
      
      
        
          Wat is de vraag die de rechtbank in deze procedure moet beantwoorden?
        
      
      
      3. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de minister het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dit betekent dat de rechtbank niet toekomt aan de vraag of eiseres aan de voorwaarden voor de additionele vergoeding van 2023 voldoet.
      
      
        
          Is de e-mail van 24 januari 2023 een besluit in de zin van de Awb?
        
      
      
    
    
      4.1.
      De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de e-mail van 24 januari 2023 een besluit is in de zin van de Awb. Om bezwaar en beroep in te kunnen stellen is immers onder meer vereist dat de handeling waartegen het rechtsmiddel wordt ingesteld als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb aangemerkt kan worden. Één van de vereisten die voortvloeit uit artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is dat er sprake moet zijn van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Hierover verschillen partijen van mening. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt vast dat met name bij beslissingen met vermogensrechtelijke consequenties de vraag naar de afbakening tussen het publiek- en het privaatrecht rijst. Bestuursorganen kunnen immers, handelend als orgaan van de publieke rechtspersoon waartoe zij behoren, ook aan het privaatrechtelijk verkeer deelnemen. Partijen hebben in het kader van de Open House regeling een dienstverleningsovereenkomst gesloten. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of deze overeenkomst kan worden aangemerkt als een privaatrechtelijke overeenkomst. Om die vraag te kunnen beantwoorden zal de rechtbank eerst moeten beoordelen of de aanspraak op gelden op grond van de Open House regeling kan worden aangemerkt als subsidie in de zin van artikel 4:21 van de Awb.
      
      
        
          Is de Open House regeling een subsidieregeling?
        
      
      
    
    
      5.1.
      Eiseres stelt dat de Open House regeling onderdeel van een subsidieprogramma is. Het programma om tot gegevensdeling in de gezondheidszorg te komen, wordt volgens eiseres mogelijk gemaakt met een subsidieprogramma. Dat er sprake is van een subsidieregeling blijkt volgens eiseres uit het jaarverslag van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport waarin is opgenomen dat er tot en met januari 2023 ongeveer 1 miljoen euro is uitgegeven voor de PGO-gebruikersregeling. Daarnaast stelt eiseres dat de Open House regeling wordt gefinancierd met een relatief kleine som geld uit grotere subsidieprogramma’s. 
      
      
        Ook stelt eiseres dat de minister niet heeft gehandeld volgens de vereisten van de Open House regeling. De minister gedraagt zich volgens eiseres ook binnen deze regeling als subsidieverlener. Er is daarom sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling zodat eiseres het geschil kan voorleggen aan de bestuursrechter. 
      
      
    
    
      5.2.
      De minister stelt dat het beroep van eiseres (kennelijk) ongegrond moet worden verklaard. Met het bestreden besluit is terecht geconcludeerd dat er geen bezwaar openstaat tegen het niet betalen van de factuur. Het niet betalen van een factuur is volgens de minister geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
      
      
        De minister heeft onderzocht op welke wijze de PGO-leveranciers financieel konden worden ondersteund. Daarvoor had hij meerdere opties, zoals een aanbestedingsregeling, een subsidieregeling of een Open House regeling. De minister heeft uitdrukkelijk voor een Open House regeling en niet voor een subsidieregeling gekozen. Op grond van deze regeling kunnen gecontracteerde leveranciers die aan de in de regeling gestelde voorwaarden voldoen een gebruikersvergoeding ontvangen voor iedere geslaagde unieke uitwisseling per jaar. Tussen eiseres en de minister is een dienstverleningsovereenkomst gesloten over het leveren van ondersteuning op het gebied van PGO. Dit is volgens de minister een privaatrechtelijke overeenkomst. Daarnaast stelt de minister dat er evenmin sprake is van een wettelijk voorschrift op grond waarvan subsidie kan worden verstrekt voor de activiteiten die eisers heeft verricht. Er is geen sprake van een subsidiebesluit, omdat er niet wordt voldaan aan de vereisten van de artikelen 4:21 en 4:23 van de Awb.
      
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van oordeel dat de aanspraken die voort kunnen vloeien uit de Open House regeling moeten worden aangemerkt als subsidie. Daartoe overweegt de rechtbank de rechtbank als volgt.
      
    
    
      5.4.
      Op grond van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb wordt onder subsidie verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
      
      
        De rechtbank stelt vast dat artikel 4:21 van de Awb een materieel subsidiebegrip hanteert. Dit betekent dat iedere aanspraak op financiële middelen die voldoet aan de elementen van die begripsomschrijving, in juridische zin een subsidie is en onder de reikwijdte van titel 4.2 van de Awb valt. Voor de toepasselijkheid van die titel is de gekozen benaming of vormgeving van de regeling dan ook niet van belang. Om te bepalen of er sprake is van een subsidie, zal er moeten zijn voldaan aan vier vereisten, namelijk: aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt, met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager en die aanspraak mag geen betaling zijn voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. De rechtbank zal de vereisten ‘aanspraak op financiële middelen’ en ‘door een bestuursorgaan vertrekt’ gezamenlijk beoordelen.
      
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat er op grond van de Open House regeling een aanspraak op financiële middelen kan bestaan. Evenmin is in geschil dat de minister een bestuursorgaan is en dat de minister die aanspraak al dan niet honoreert.. Naar het oordeel van de rechtbank is er dan ook aan de eerste twee vereisten van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb voldaan. 
      
    
    
      5.6.
      
        Het volgende vereiste dat de rechtbank moet beoordelen is of de financiële middelen ‘met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager’ zijn verstrekt. De aanspraak wordt gehonoreerd per unieke succesvolle gegevensoverdracht via de app van aanvrager.
        Zoals ter zitting door de minister is toegelicht, is het doel dat de minister het doen ontwikkelen en stimuleren van het gebruik van de app’s heeft dat alle burgers toegang kunnen krijgen tot hun medische gegevens uit alle mogelijke bronnen van zorgaanbieders, in één digitale omgeving, zonder dat zij daarvoor kosten moeten maken. Daarmee wil de minister vooruit lopen op toekomstige Europese wetgeving. De rechtbank stelt vast dat met deze doelstelling vooral het algemeen belang wordt gediend. 
        Met de  Open House regeling voor PGO leveranciers wordt aan aanbieders van app’s een bijdrage geboden die, zo begrijpt de rechtbank, die aanbieders een ondersteuning biedt bij de kosten die zij maken in de periode nadat de subsidieregeling voor de ontwikkeling van de apps is beëindigd en voordat de minister, naar ter zitting is gebleken, via een aanbestedingsprocedure met enkele aanbieders overeenkomsten sluit. Zoals ook ter zitting is gebleken, zijn op grond van de Open-House regeling ook – in ieder geval – aan eiseres bijdragen betaald om gebleken communicatieproblemen tussen de apps en de softwarepakketten die in gebruik zijn bij huisartsen te kunnen oplossen.
      
      
      
        De rechtbank is echter van oordeel dat dit vereiste in samenhang met ‘anders dan als betaling voor het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’ moet worden gelezen en daarom zal de rechtbank eerst dat vereiste beoordelen.
      
      
    
    
      5.7.
      Het laatste vereiste waaraan voldaan moet zijn is ‘anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’. De rechtbank is van oordeel dat er bij de beoordeling van dit vereiste niet slechts gekeken kan worden naar de taalkundige uitleg, omdat dit geen recht doet aan de bedoeling van de wetgever. 
      
      
        Uit de memorie van toelichting bij artikel 4:21, eerste lid, van de Awb volgt immers dat is bedoeld om commerciële transacties waarbij de overheid partij is, buiten het subsidiebegrip te houden. Wanneer een bestuursorgaan goederen of diensten inkoopt waarvoor zij de marktprijs betaalt, is er geen sprake van subsidieverstrekking, omdat er tegenover de betaling een reële economische tegenprestatie staat. De rechtbank onderkent dat tussen subsidieverlening en betaling voor goederen of diensten in de praktijk soms moeilijk onderscheid te maken is. Als er twijfel bestaat over de kwalificatie, dan zal de aard van de rechtsverhouding aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval moeten worden vastgesteld. Uit de memorie van toelichting blijkt dat daarbij gekeken kan worden naar een aantal criteria, die inmiddels door rechtspraak zijn aangevuld. Naar het oordeel van de rechtbank spelen de volgende criteria een rol: het verband tussen de betaling en de prestatie, de omvang van de financiële verstrekking in relatie tot de kostprijs, wie de initiatiefnemer is, of derden profiteren van de activiteiten van de ontvanger van het geldbedrag, of het bedrag wordt besteed in het algemeen belang en welk oogmerk de minister had bij het verstrekken van het financiële vergoeding.
      
      
    
    
      5.8.
      De rechtbank is van oordeel dat de minister in de Open House regeling niet duidelijk heeft omschreven aan welke vereisten een leverancier van een PGO moet voldoen en welke activiteiten er binnen de Open House regeling vallen. Er bestaat weinig verband tussen de prestatie (het werkend houden van de app) en de betaling voor het aantal unieke gebruikers dat de app heeft en waarvoor de leverancier wordt betaald. Ook oefent de minister geen invloed uit op hoe de PGO eruit ziet en hoe gebruiksvriendelijk deze app is. De PGO moet voldoen aan een aantal randvoorwaarden en zorgen dat gegevensuitwisseling plaatsvindt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het feit dat de activiteiten niet nauwkeurig zijn omschreven en de minister geen of weinig zeggenschap over de invulling van de PGO heeft, een indicatie vormt dat er sprake is van een subsidie. 
      
    
    
      5.9.
      Naar het oordeel van de rechtbank is de omvang van de financiële verstrekking in relatie tot de kostprijs eveneens een indicatie dat er sprake is van een subsidie. Ter zitting heeft de minister gesteld dat er met de financiële vergoeding per unieke gebruiker winst kan worden gemaakt. De rechtbank kan dit standpunt niet volgen. De minister heeft deze stelling niet nader onderbouwd en bleek ter zitting ook niet op de hoogte te zijn van de geldende kostprijs voor het in beheer houden van een PGO of een soortgelijke digitale omgeving. Dat slechts een deel van de aan de prestatie verbonden kosten wordt gesubsidieerd leidt de rechtbank af aan het feit dat de minister de financiële vergoeding heeft verhoogd van € 7,50 naar € 10,- per unieke gebruiker en dat een additionele vergoeding plaatsvindt als bijdrage voor de her-kwalificatiekosten, omdat de PGO-leveranciers het financieel gezien moeilijk hadden. Dit impliceert naar oordeel van de rechtbank dat de financiële vergoeding onvoldoende kostendekkend is geweest. Bij het verstrekken van een subsidie gaat het immers niet tot vergoeden van de werkelijk gemaakte kosten, maar om een tegemoetkoming in die kosten. 
      
    
    
      5.10.
      De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de vraag of de minister of eiseres initiatiefnemer is van het aangaan van de Open House regeling in dit kader een onvoldoende onderscheidend criterium is. Volgens de minister is hij initiatiefnemer geweest voor het openstellen van de Open House regeling. Hij heeft de markt bestudeerd, de partijen geïnventariseerd en de eisen vastgesteld. Deze gehanteerde procedure verschilt naar het oordeel van de rechtbank niet wezenlijk van wat bij totstandkoming van een subsidieregeling veelal te doen gebruikelijk is. Ook bij subsidieregelingen worden de voorwaarden waaronder een verstrekking kan plaatsvinden door het bestuursorgaan zelf voorafgaand geformuleerd, worden kandidaten op basis van inschrijving geselecteerd en worden gelden onder de gestelde voorwaarden verstrekt. Daarbij speelt naar oordeel van de rechtbank ook mee dat in het kader van een Open House regeling het initiatief voor een groot deel niet bij de minister ligt, omdat eiseres zichzelf aan moest melden voor de Open House regeling. De handeling van eiseres kan ook worden gekwalificeerd als een subsidieaanvraag, waarbij het sluiten van de overeenkomst geldt als een nadere invulling van de subsidievoorwaarden en – wellicht ook – voorwaardelijke toekenning en de weigering van de “factuur” vervolgens als een vaststelling van de subsidie op nihil.
    
    
      5.11.
      Vervolgens beoordeelt de rechtbank of er derden profiteren van de activiteiten van de ontvanger van het geldbedrag. De rechtbank overweegt, zoals eerder ook is overwogen, dat het doel van de regeling is dat burgers kosteloos hun medische gegevens uit de digitale systemen van verschillende zorgaanbieders in één digitale omgeving kunnen inzien. Naar oordeel van de rechtbank wordt de in het kader van de Open House regeling verstrekte vergoeding dan ook besteed aan het algemeen belang. Dit staat tussen partijen ook niet ter discussie. De omstandigheid dat er bij het project derden, in dit geval burgers die gebruik maken van een PGO, zijn betrokken, is voor de rechtbank een indicatie dat er sprake is van een subsidie. 
      
    
    
      5.12.
      De rechtbank beoordeelt als laatste welk oogmerk de minister had bij het verstrekken van de financiële vergoeding. Ter zitting heeft de minister gemotiveerd dat dit het bevorderen van de concurrentie is, zodat er meerdere met elkaar concurrerende PGO-apps ontstaan. Dit zorgt er voor dat de burger de, voor hem persoonlijk, beste PGO kan kiezen en gebruiken. Over de invulling hiervan oefent de minister geen invloed uit. De Open House regeling is inmiddels omgezet in een niet-openbare Europese aanbestedingsprocedure. Hieruit leidt de rechtbank af dat de minister de Open House regeling heeft opengesteld om zoveel mogelijk aanbieders de mogelijkheid te geven mee te doen aan de (uiteindelijke) aanbesteding. Hoewel het bevorderen van concurrentie op zichzelf niet persé duidt op subsidieverlening is de rechtbank van oordeel dat dit oogmerk wel een publiek doel had, namelijk het laten ontwikkelen van meerdere goede  PGO’s voor de burger. Daarnaast is ter zitting gebleken dat de 21 PGO-leveranciers die meededen met de Open House regeling, allemaal aanspraak hebben gemaakt op de additionele vergoeding voor de her-kwalificatiekosten en dat er slechts twee PGO-leveranciers zijn – waaronder eiseres – die dit niet gekregen hebben. Nu blijkt dat de minister voor het vervolg een aanbestedingsprocedure voor ogen heeft en dat hij voornemens is maximaal drie aanbieders te selecteren, ligt het voor de hand dat de minister met de Open House regeling voor ogen had te bevorderen dat zo veel mogelijk aanbieders van PGO’s in de gelegenheid zouden zijn om hun app te testen en eventueel verder te ontwikkelen om zo een succesvolle aanbesteding te krijgen.
      
    
    
      5.13.
      De rechtbank is van oordeel dat alle criteria in onderlinge samenhang bezien leiden tot de conclusie dat de financiële verstrekking in het kader van de Open House regeling moet worden aangemerkt als subsidie, zoals bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. De Open House regeling voldoet aan de vier cumulatieve vereisten van dit artikel. Dat de minister met eiseres een dienstverleningsovereenkomst heeft gesloten en de financiële verstrekking niet heeft aangeduid als subsidie, maakt het niet anders. Dit betekent dat de minister in de e-mail van 24 januari 2023 heeft geweigerd om de subsidie vast te stellen op € 35.000,-. De rechtbank oordeelt dat die e-mail van 24 januari 2023, waarin de minister heeft medegedeeld de factuur niet te zullen voldoen, moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
      
      
        
          Is er een wettelijke grondslag voor de subsidieverlening?
        
      
      
    
    
      6.1.
      Artikel 4:23, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan slechts subsidie verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. 
    
    
      6.2.
      Nu geen sprake is van subsidieverlening op grond van een wettelijke grondslag, maar op grond van een dienstverleningsovereenkomst, moet gelet op artikel 4:23, eerste lid, van de Awb worden onderzocht op grond van welk wettelijk voorschrift de subsidie kan worden verstrekt. Onder wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb wordt verstaan een regeling van een orgaan dat aan de Grondwet of een wet in formele zin regelgevende bevoegdheid ontleent. Dit betekent dat een subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift. 
      
    
    
      6.3.
      Desgevraagd, kon de minister ter zitting niet toelichten uit welk deel of welke post van de begroting van het ministerie de bijdragen uit de Open House regeling worden betaald, zodat nog onvoldoende vaststaat dat de begrotingswet voor het ministerie die grondslag zou kunnen vormen. De rechtbank is van oordeel dat er dan geen wettelijke grondslag, als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb voorhanden is, omdat de minister ervan uitging dat er sprake was van een privaatrechtelijke rechtshandeling, namelijk het sluiten van een dienstverleningsovereenkomst en niet van een publiekrechtelijke rechtshandeling, namelijk het toekennen van subsidie. De rechtbank is daarom van oordeel dat de minister met terugwerkende kracht een wettelijke grondslag voor de toekenning van de subsidie moet vaststellen en moet toepassen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. Uit het voorgaande volgt dat de minister het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dit betekent dat de minister het bezwaar van eiseres alsnog inhoudelijk moet beoordelen. 
    
    8. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. De reden hiervoor is dat er door de minister een volledige heroverweging zal moeten worden gemaakt. 
    
    9. De rechtbank draagt de minister op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaard, moet de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. 
    
    11. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die op grond van de wet en het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw, inhoudelijk besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het griffierecht van € 371,- aan eiseres te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. dr. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 
      23 augustus 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht:
      
    
    
    
      
        Artikel 1:3, eerste lid
      
      Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    
    
      
        Artikel 4:21, eerste lid
      
      Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
    
    
    
      
        Artikel 4:23, eerste lid
      
      Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
    
    
  
  
     Rb. Zeeland-West-Brabant 22 juni 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:4304.
  
  
     Rb. Zeeland-West-Brabant 24 november 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:8303.
  
  
    
      Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 30.
  
  
     Subsidies worden in de praktijk ook wel aangeduid als bijdrage, uitkering of financiering. 
  
  
    
      Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 33.
  
  
    
      Kamerstukken II 1993/94, 23 700, 3, p. 33.
  
  
     Vergelijk in dat kader: CBb 9 juli 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD8180, r.o. 5.1.4.
  
  
     Zie r.o. 5.4. 
  
  
     ABRvS 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3327, r.o. 2.6.1.
  
  
     Vergelijk: ABRvS 19 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW2275 en ABRvS 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3327.