ECLI:NL:RVS:2024:2313, Raad van State, 05-06-2024, 202103697/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de gronden aan [locatie] te Velddriel. [appellante] exploiteert een aannemingsbedrijf aan [locatie]. Op 18 november 2019 heeft [partij] het college verzocht om handhavend op te treden tegen het aannemingsbedrijf, omdat een deel van de bedrijfsactiviteiten volgens hem in strijd zijn met het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 2016". Bij het besluit van 10 maart 2020 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,00 ineens, gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ongedaan te maken door binnen vier maanden na de verzenddatum van dat besluit het exploiteren van een aannemingsbedrijf te staken en gestaakt te houden en de opslag van goederen, materialen en stoffen welke in strijd zijn met de bestemming (onder meer puin, organisch materiaal, caravans, stenen, betonelementen, ijzer, zand en compost) te verwijderen en verwijderd te houden.

202103697/1/R4.
    Datum uitspraak: 5 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 30 april 2021 in zaken nrs. 21/1796 en 21/260 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 maart 2020 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de gronden aan [locatie] te Velddriel.
    Bij besluit van 2 december 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 10 maart 2020 in stand gelaten, waarbij het de aanduiding van de twee betreffende kadastrale percelen heeft uitgebreid met de nummers van de andere drie kadastrale percelen aan [locatie].
    Bij uitspraak van 30 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college en H.G.J. van den Biggelaar hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 12 november 2021 heeft het college bij [appellante] een dwangsom van € 30.000,00 ingevorderd.
    [appellante] heeft gronden aangevoerd tegen dit besluit.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante], het college en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2024, waar het college, vertegenwoordigd door D.H.M. de Rouw en B.M.H. Schraven, en [partij], vertegenwoordigd door mr. J. Schrijnemaekers, advocaat te 's-Hertogenbosch, zijn verschenen. [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.E. Wannink, advocaat te Berlicum, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 10 maart 2020 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] exploiteert een aannemingsbedrijf aan [locatie].
    Op 18 november 2019 heeft [partij] het college verzocht om handhavend op te treden tegen het aannemingsbedrijf, omdat een deel van de bedrijfsactiviteiten volgens hem in strijd zijn met het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 2016".
    Bij het besluit van 10 maart 2020 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,00 ineens, gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ongedaan te maken door binnen vier maanden na de verzenddatum van dat besluit het exploiteren van een aannemingsbedrijf te staken en gestaakt te houden en de opslag van goederen, materialen en stoffen welke in strijd zijn met de bestemming (onder meer puin, organisch materiaal, caravans, stenen, betonelementen, ijzer, zand en compost) te verwijderen en verwijderd te houden.
    Is er een overtreding?
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij andere activiteiten uitoefent dan een loonbedrijf en dat zij daarom in strijd met het bestemmingsplan handelt. Zij voert aan dat de rechtbank voor de uitleg van het begrip "loonbedrijf" ten onrechte heeft aangesloten bij de betekenis in het normale spraakgebruik, zoals dat in het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" is omschreven, terwijl in sommige bestemmingsplannen andere definities worden gehanteerd. Ter illustratie wijst zij op twee definities in andere bestemmingsplannen van andere gemeenten. Volgens [appellante] moet het bij een loonbedrijf gaan om het leveren van diensten aan bedrijven of functies in het buitengebied en is dat wat zij doet. Verder zou volgens haar de ruimtelijke impact op de omgeving leidend moeten zijn voor de vraag of haar bedrijf een loonbedrijf is of niet.
    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat opslag niet is toegestaan op de gronden met de bestemming "Agrarisch". Volgens haar is opslag op die gronden ruimtelijk aanvaardbaar, omdat in artikel 3.1, aanhef en onder o, van de planregels is bepaald dat ter plaatse van de aanduiding 'opslag', opslag ten behoeve van de activiteiten behorende tot bedrijven uit categorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten is toegestaan. Verder heeft [appellante] ter zitting gesteld dat er geen strijd is met artikel 39.1, aanhef en onder a en c, van de planregels, waarin onder meer is bepaald dat het gebruik van gronden als opslagplaats voor bepaalde goederen, materialen en stoffen in strijd met het bestemmingsplan is, behoudens voor zover dat noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond. Volgens haar is deze uitzondering bij haar het geval.
    3.1.    Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 2016" heeft het grootste gedeelte van de gronden aan [locatie] de bestemming "Bedrijf" met de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - loonbedrijf". De rest van de gronden heeft de bestemming "Agrarisch".
    In het besluit van 10 maart 2020 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het bedrijf van [appellante] geen loonbedrijf is, omdat het geen bedrijf is dat machines met of zonder personeel verhuurt. Bovendien heeft [appellante] zelf bevestigd dat zij een aannemingsbedrijf en geen loonbedrijf exploiteert. Verder worden er volgens het college op de gronden met de bestemming "Agrarisch", in strijd met die bestemming allerlei niet agrarisch gerelateerde goederen opgeslagen. Die opslag is volgens het college bovendien in strijd met artikel 39.1, aanhef en onder a en c, van de planregels.
    3.2.    Aangezien een definitie van het begrip "loonbedrijf" in het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 2016" ontbreekt, heeft de rechtbank voor de uitleg van dat begrip terecht aansluiting gezocht bij de betekenis in het normale spraakgebruik, zoals in de Van Dale omgeschreven: "bedrijf, vaak met gespecialiseerd personeel en speciale machines, dat in opdracht bepaalde werkzaamheden verricht, o.a. voor akkerbouwers". De definities in andere bestemmingsplannen van andere gemeenten zijn niet relevant voor de uitleg van het hier geldende bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 2016". De door [appellante] zelf gegeven omschrijving, dat het moet gaan om het leveren van diensten aan bedrijven of functies in het buitengebied, is veel ruimer dan wat in het normale spraakgebruik onder een loonbedrijf wordt verstaan. Anders dan [appellante] verder stelt, is de ruimtelijke impact op de omgeving niet leidend voor de vraag of haar bedrijf een loonbedrijf is. Het bestemmingsplan staat immers enkel een loonbedrijf toe en niet een ander bedrijf met dezelfde ruimtelijke impact als een loonbedrijf.
    De Afdeling heeft eerder uitspraak gedaan over de activiteiten die plaatsvinden bij [appellante]. In het proces-verbaal van die mondelinge uitspraak van 7 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2040, staat dat destijds op de zitting is besproken welke activiteiten bij [appellante] plaatsvinden en dat duidelijk is geworden dat ongeveer 50% van de activiteiten plaatsvindt op het perceel van [appellante] en 50% op locaties elders, dat ongeveer de helft van de activiteiten op het perceel is gerelateerd aan de agrarische sector en dat er daarnaast ook door andere mensen afval naar het bedrijf wordt gebracht om te worden verwerkt. Op de zitting in deze procedure heeft [appellante] bevestigd dat dit een juiste beschrijving is van de activiteiten die bij haar plaatsvinden. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 7 juli 2022, staat dit samenstel van activiteiten te ver af van wat een loonbedrijf is, ook zoals dat in de huidige tijd is ontwikkeld. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat [appellante] andere activiteiten uitoefent dan een loonbedrijf en dat zij daarom op de gronden met de bestemming "Bedrijf" in strijd met het bestemmingsplan handelt, zodat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.
    Het betoog faalt in zoverre.
    3.3.    De gronden van [appellante] met de bestemming "Agrarisch" hebben niet de aanduiding 'opslag' als bedoeld in artikel 3.1, aanhef en onder o, van de planregels, zodat die bepaling daarop niet van toepassing is. Aangezien de opslag op deze gronden plaatsvindt ten behoeve van het aannemingsbedrijf van [appellante] en niet ten behoeve van een agrarisch bedrijf, is deze opslag in strijd met de bestemming "Agrarisch" en daarom ook met artikel 39.1, aanhef en onder a en c, van de planregels. De uitzondering in deze planregels voor opslag die noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond, is niet aan de orde omdat de opslag niet plaatsvindt ten behoeve van de uitoefening van een agrarisch bedrijf en dus ook niet noodzakelijk is voor een op de agrarische bestemming gericht gebruik van de grond. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de opslag op de gronden met de bestemming "Agrarisch" in strijd met het bestemmingsplan is, zodat het college bevoegd was om ook daartegen handhavend op te treden.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    4.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Belangenafweging
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het belang om te handhaven in dit geval niet moet prevaleren boven haar belang, nu zij bereid is mee te denken over een alternatieve oplossing, maar de gemeente de deur daarvoor niet open zet. Volgens haar had in het kader van de belangenafweging meegewogen moeten worden dat zij een principeverzoek had gedaan om het bestemmingsplan te wijzigen, dat de gemeente dat verzoek heeft afgewezen en daarna elk overleg over een alternatieve oplossing, zoals het verplaatsen van het bedrijf, heeft afgehouden.
    5.1.    De overtreding waartegen het college handhavend heeft opgetreden, is het gebruiken van de gronden aan [locatie] in strijd met het bestemmingsplan. De bereidheid bij [appellante] om mee te denken over manieren waarop deze overtreding gelegaliseerd kan worden en dus niet beëindigd hoeft te worden en haar bereidheid om het bedrijf te verplaatsen, waardoor zij de overtreding aan [locatie] kan beëindigen, terwijl zij haar bedrijfsvoering elders kan voortzetten, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden tegen het strijdige gebruik van de gronden aan [locatie]. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te de dienen doelen, zodat het college daarvan had moeten afzien.
    Het betoog faalt.
    De begunstigingstermijn
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de begunstigingstermijn te kort is om haar bedrijf te kunnen verplaatsen. Daarbij wijst zij erop dat een alternatieve locatie in de buurt voor haar intensieve bedrijfsvoering niet snel te vinden is en dat de gemeente haar niet helpt daarbij.
    6.1.    Anders dan waar [appellante] in haar betoog van uitgaat, hoefde het college bij het stellen van de begunstigingstermijn geen rekening te houden met de tijd die nodig zou zijn om een alternatieve locatie voor het bedrijf te vinden en het bedrijf daarheen te verplaatsen. Het college hoefde slechts rekening te houden met de tijd die nodig is om aan de last te kunnen voldoen. [appellante] heeft niet met concrete argumenten betoogt dat de gestelde begunstigingstermijn van vier maanden te kort is om de exploitatie van het aannemingsbedrijf te staken en de opslag van de betreffende goederen, materialen en stoffen te verwijderen. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat deze begunstigingstermijn te kort is en dat de rechtbank dat heeft miskend.
    Het betoog faalt.
    De hoogte van de dwangsom
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de hoogte van de dwangsom van € 30.000,00 niet onredelijk is. Zij stelt dat een zodanig hoge prikkel niet nodig is, omdat zij bereid is mee te werken aan een oplossing.
    7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de hoogte van de opgelegde dwangsom in overeenstemming is met het beleid van het college dat bij bedrijfsmatig strijdig gebruik met het bestemmingsplan een dwangsom wordt opgelegd van € 15.000,00 - € 30.000,00 als bedrag ineens. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het college terecht van belang heeft geacht dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen. De door [appellante] aangevoerde omstandigheid dat zij bereid is mee te werken aan een oplossing, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de opgelegde dwangsom van € 30.000,00 niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet onredelijk is.
    Het betoog faalt.
    Het invorderingsbesluit van 12 november 2021
    8.       Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het hoger beroep mede betrekking op het besluit van 12 november 2021, waarbij het college een dwangsom van € 30.000,00 bij [appellante] heeft ingevorderd.
    9.       [appellante] betoogt dat het college van invordering had moeten afzien of het bedrag had moeten matigen, omdat zij niet aan de last kon - en nog steeds niet kan - voldoen door overmacht en doordat de gemeente niet meewerkt aan het bieden van een passend alternatief. Daardoor ligt het niet aan de last kunnen voldoen mede aan het college, aldus [appellante]. Volgens haar is het uitvoeren van de opgelegde last onmogelijk, omdat er nog geen beschikbare en passende alternatieve locatie voor haar bedrijf voorhanden is en het niet mogelijk is om haar bedrijf op de huidige locatie rigoureus af te slanken zonder de continuïteit van haar bedrijf en de werkgelegenheid van haar werknemers in gevaar te brengen en er een grote kans is op een faillissement van het bedrijf op de huidige locatie. Zij wijst hierbij op de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152. Volgens [appellante] heeft het college zijn besluit om de verbeurde dwangsom geheel in te vorderen onvoldoende gemotiveerd.
    9.1.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    9.2.    [appellante] heeft met haar betoog niet aannemelijk gemaakt dat zij niet aan de last kon voldoen. Dat er geen alternatieve locatie voorhanden is waarnaar zij haar bedrijf kan verplaatsen en dat het staken van de met het bestemmingsplan strijdige activiteiten aan [locatie] zonder dat zij die activiteiten elders kan voortzetten, nadelig is voor haar bedrijf, betekent niet dat het onmogelijk is om aan de last te voldoen. Aangezien [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij door omstandigheden buiten haar macht niet aan de last kon voldoen, bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het college om die reden van invordering had moeten afzien of het bedrag had moeten matigen. Het college heeft zich in het besluit van 12 november 2021 terecht op het standpunt gesteld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van invordering moet worden afgezien. Daarmee heeft het college toereikend gemotiveerd waarom het tot invordering overgaat.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 12 november 2021 is ongegrond.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 12 november 2021 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024
    687-991