ECLI:NL:RBROT:2024:8924, Rechtbank Rotterdam, 13-09-2024, ROT 23/7398
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Europees bestuursrecht

Samenvatting: Deze zaak ziet op de weigering door de ACM om handhavend op te treden tegen PostNL wegens het niet bezorgen van niet-aangetekende post. Volgens de rechtbank is ACM niet bevoegd tot zelfstandige normstelling van de kwaliteitseisen van artikel 16, zesde lid, van de Postwet 2009 naast de eisen die zijn neergelegd in de in dat artikellid genoemde algemene maatregel van bestuur, dat is het Postbesluit 2009. De vraag of PostNL contractvoorwaarden hanteert die voldoen aan de maatstaven van artikel 5 van het Postbesluit 2009, brengt verder niet met zich dat de ACM ook bevoegd is om naleving van die contractsvoorwaarden door PostNL af te dwingen. De ACM was dus hoe dan ook niet bevoegd om positief te beslissen op het verzoek van eiser tot handhaving.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/7398 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 september 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [Naam], uit [Plaats], eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    Autoriteit Consument & Markt, ACM 
    (gemachtigde: mr. B.S. Jansen en mr. T. Sahabi).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: 
      
        Koninklijke PostNL B.V. uit ’s-Gravenhage (PostNL)
      (gemachtigde: mr. D.P. Kuipers).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. De ACM heeft met het besluit van 30 mei 2023 aanvragen van eiser om handhavend op te treden tegen PostNL wegens het niet bezorgen van niet-aangetekende post afgewezen. 
    
    2. Met het bestreden besluit van 9 oktober 2023 op het bezwaar van eiser is ACM bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
    
    3. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het berstreden besluit.
    
    4. De ACM heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    5. De rechtbank heeft het beroep op 24 juni 2024 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Namens de ACM zijn verschenen mr. T. Sahabi en mr. S.A. van der Does.  Namens PostNL zijn verschenen mr. D.P. Kuipers, mr. Joost van Roosmalen en mr. I. Anemaet.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
    
    7. De voorliggende zaak hangt samen met een eerdere aanvraag van eiser om handhavend op te treden tegen PostNL wegens het niet bezorgen van aangetekende post. In die zaak heeft de ACM aanvankelijk de aanvraag buiten behandeling gelaten en het bezwaar van eiser niet ontvankelijk verklaard. 
    
    8. De rechtbank heeft in die zaak in een tussenuitspraak van 20 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:12209) geoordeeld dat eiser door het handelen van PostNL werd geraakt in een eigen, persoonlijk belang. Volgens de rechtbank onderscheidde eiser zich van willekeurige andere ontvangers van aangetekend verzonden post omdat een gezinslid in belangrijke mate afhankelijk is van de genoemde medische hulpmiddelen en er een medische noodsituatie kan ontstaan als er bij de bezorging van die middelen iets mis gaat. Anders dan de ACM tot uitgangspunt had genomen was daarom sprake van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb waarop de ACM diende te beslissen. De rechtbank heeft de ACM de gelegenheid geboden het gebrek in haar besluitvorming te herstellen.  
    
    9. De ACM heeft vervolgens in het nieuwe besluit op bezwaar van 2 september 2022 overwogen dat de Postwet 2009, het Postbesluit 2009 en de Postregeling 2009 geen bepalingen bevatten waarin de door eiser bepleite kwaliteitseisen worden gesteld aan de afhandeling van aangetekende post, zodat er geen voorschrift wordt overtreden wanneer een postbezorger zelf een handtekening voor ontvangst zet, een poststuk onbeheerd achterlaat of bij de buren afgeeft. Zij kan daarom niet handhavend optreden. Na de tweede zitting in die zaak heeft de ACM wederom beslist op het bezwaar van eiser bij besluit van 10 mei 2023. Daarin kwam de ACM kortgezegd tot de conclusie dat een onderzoek naar aangetekende poststukken van en naar eiser te tijdrovend was. De rechtbank heeft in haar einduitspraak van 17 augustus 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:7257) het beroep van eiser tegen het besluit van 10 mei 2023 gegrond verklaard. Dit oordeel hing samen met de omstandigheid dat de ACM zelf al bezig was met een ambtshalve onderzoek naar de kwaliteit van de dienstverlening van PostNL inzake aangetekende post.
    
    10. In dezelfde einduitspraak oordeelde rechtbank voorts dat het beroep van PostNL, dat was gericht tegen de aankondiging in het besluit van 10 mei 2023 van een ambtshalve onderzoek door de ACM, niet was gericht tegen een besluitonderdeel maar tegen een mededeling, zodat dit beroep niet-ontvankelijk is. PostNL heeft hoger beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (het College) ingesteld tegen de uitspraak van 17 augustus 2023.
    
    11. Intussen heeft de ACM op 28 september 2023 ter uitvoering van de uitspraak van 17 augustus 2023 een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij zij aan PostNL een last onder dwangsom heeft opgelegd (dwangsombesluit). Tegen dit besluit heeft eiser ook beroep ingesteld. Omdat het dwangsombesluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van 17 augustus 2023 en hoger beroep tegen die uitspraak is ingesteld door een van de partijen, is dit beroep doorgestuurd naar het College (zie in dit verband de artikelen 6:15 en 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)).
    
    12. De voorzieningenrechter van het College heeft op verzoek van PostNL bij uitspraak van 19 december 2023 ([nummers]) een voorlopige voorziening getroffen die er onder meer toe strekt dat het dwangsombesluit wordt geschorst. Dragend voor deze beslissing was het oordeel van de voorzieningenrechter van het College dat artikel 16, zesde lid, van de Postwet 2009 geen grondslag biedt om de kwaliteit van de universele postdienst (UPD) te toetsen aan andere eisen dan die concreet genoemd zijn in artikel 16 van de Postwet 2009 en uitgewerkt zijn in de algemene maatregel van bestuur, te weten het Postbesluit 2009, terwijl het dwangsombesluit wel op die andere door de ACM zelf geformuleerde eisen was gebaseerd.
    
    13. De voorliggende zaak ziet naar het oordeel van de rechtbank – anders dan eiser heeft aangevoerd – niet mede op aangetekende post. Indien eiser meent dat de ACM de vorige aanvraag die betrekking heeft op aangetekende post te beperkt heeft opgevat, staat het hem vrij dit aan te voeren in de zaak die nu loopt bij het College. Dit geldt ook voor de door eiser gestelde normstelling van artikel 5 van het Postbesluit 2009 voor de bezorging van aangetekende post. De rechtbank volgt in dit verband niet de stelling van eiser dat elke melding die heeft plaatsgevonden na het 2 september 2022 een afzonderlijke aanvraag om handhaving vormt waarop de ACM diende te beslissen. 
    
    14. De rechtbank is het daarom met de ACM eens dat de voorliggende zaak ziet op de vraag of de ACM op grond van het verzoek van eiser dient over te gaan tot handhaving inzake het veronderstelde tekortschieten door PostNL bij het bezorgen van andere poststukken aan en van eiser. Ook hier gaat het (geheel of grotendeels) om de uitvoering van de UPD. De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen dan de rechtbank heeft gedaan in haar tussenuitspraak van 20 juni 2022, zodat de rechtbank het ervoor houdt dat eiser een of meer aanvragen heeft gedaan tot handhaving waarop de ACM diende te beslissen. 
    
    15. De ACM heeft de aanvraag afgewezen en die beslissing gehandhaafd met het bestreden besluit op de grond dat de aanvraag onvoldoende aanknopingspunten biedt voor de conclusie dat sprake is van een overtreding, omdat twee tot drie voorbeelden waarin post niet of onjuist is bezorgd geen begin van bewijs vormen dat PostNL een overtreding heeft begaan.
    
    16. Uit de artikelen 37, 48 en 49 van de Postwet 2009 volgt dat de ACM onder meer bevoegd is tot nalevingstoezicht op en handhaving van artikel 16, zesde lid, van de Postwet 2009. In navolging van de voorzieningenrechter van het College is de rechtbank van oordeel dat de ACM niet bevoegd is tot zelfstandige normstelling van de kwaliteitseisen van artikel 16, zesde lid, van de Postwet 2009 naast de eisen die zijn neergelegd in de in dat artikellid genoemde algemene maatregel van bestuur, dat is het Postbesluit 2009. De in het Postbesluit 2009 neergelegde norm voor de UPD wordt overigens wel gehandhaafd door de ACM (zie bijv. ECLI:NL:RBROT:2022:11312), maar daarop ziet het bestreden besluit niet.
    
    17. Voor zover eiser zich beroept op artikel 5 van het Postbesluit 2009 overweegt de rechtbank als volgt. Uit het eerste lid van dat artikel volgt dat een verlener van de universele postdienst algemene voorwaarden hanteert bij de uitvoering van de UPD, waarin de waarborgen voor de uitvoering van de goede postale dienstverlening en de kwaliteit van die dienstverlening voor een ieder kenbaar zijn opgenomen. Niet in geschil is dat PostNL algemene voorwaarden als bedoeld in deze bepaling hanteert. De vraag of PostNL contractvoorwaarden hanteert die voldoen aan de maatstaven van artikel 5 van het Postbesluit 2009, brengt niet met zich dat de ACM ook bevoegd is om naleving van die contractsvoorwaarden door PostNL af te dwingen (zie in vergelijkbare zin ECLI:NL:CBB:2014:318). Die bepaling vormt aldus geen basis voor handhaving zoals eiser wenst.
    
    18. Noch artikel 16, zesde lid, van de Postwet 2009 noch enige andere bepaling biedt een rechtsbasis voor het door de ACM kunnen afdwingen dat PostNL zich bij de postbezorging aan het adres van eiser houdt aan bepaalde kwaliteitsnormen. 
    
    19. Gelet op het voorgaande is de ACM niet bevoegd om tot handhaving over te gaan in overeenstemming met de verzoeken van eiser. De ACM had aldus de aanvraag moeten afwijzen bij gebrek aan bevoegdheid daartoe (vergelijk ECLI:NL:RVS:2024:131, punt 5.7) en niet wegens het onvoldoende aandragen van gegevens door eiser. Dit betekent dat de rechtbank niet kan toekomen aan de inhoudelijke gronden die eiser heeft aangevoerd tegen de gehandhaafde weigering door de ACM om tot handhaving over te gaan.
    
    20. Nu niet aannemelijk is dat dat eiser door het motiveringsgebrek is benadeeld, zal de rechtbank toepassing geven aan artikel 6:22 van de Awb en het bestreden besluit in stand laten ondanks een motiveringsgebrek. De ACM is immers hoe dan ook niet bevoegd om positief te beslissen op het verzoek van eiser tot handhaving. 
    
    21. De beroepsgrond dat de ACM ten onrechte heeft nagelaten hem een dwangsom toe te kennen wegens niet tijdig nemen van een of meer besluiten op aanvraag verwerpt de rechtbank. De ACM kan pas een dwangsom verbeuren als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb als zij niet op tijd heeft beslist op de aanvraag en twee weken zijn verstreken na een ingebrekestelling. Met de ACM is de rechtbank van oordeel dat eisers eerdere meldingen niet evenzovele aanvragen opleveren. Pas met zijn e-mailberichten van april en mei 2023 heeft eiser de ACM verzocht om tot handhaving over te gaan op basis van zijn meldingen. De rechtbank merkt deze verschillende verzoeken aan als één verzoek om handhaving. Bij die verzoeken heeft eiser direct de ACM in gebreke gesteld. Dit is prematuur, zodat de ACM bij het bestreden besluit terecht heeft overwogen dat geen dwangsommen zijn verbeurd.
    
    22. Ook de overige gronden die zien op de totstandkoming van het bestreden besluit slagen niet.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      23.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. De ACM moet wel het griffierecht aan eiser vergoeden vanwege de toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Eiser heeft ter zitting een door hem ingevuld formulier proceskosten overgelegd, waarvan de opgegeven reis- en verletkosten van eiser door de ACM niet zijn betwist. De rechtbank ziet geen aanleiding om bij het vaststellen van de te vergoeden proceskosten af te wijken van de door eiser opgegeven en onderbouwde kosten tot een totaalbedrag van 
      € 259,23.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - bepaalt dat de ACM het griffierecht van € 184 aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt de ACM in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 259,23.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Boesman, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 september 2024.
    
    
    
    
    
    
      
        De griffier en de rechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.