ECLI:NL:RBNNE:2024:3280, Rechtbank Noord-Nederland, 06-08-2024, LEE 22/643 en LEE 22/3678
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-08-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De rechtbank ziet het besluit van 23 december 2021 en de brief van 25 januari 2022 tezamen op als één beslissing op bezwaar. De aanwijzing van foerageergebieden door het college is een algemeen verbindend voorschrift. De weigering om de foerageergebieden - en daarmee Verordening - te wijzigen, is geen appellabel besluit. Hoewel de brief van het college van 13 juli 2021 – zijnde een weigering om een algemeen verbindend voorschrift te wijzigen - ten onrechte niet is aangemerkt als een besluit, is het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk verklaard, zij het om een andere reden. Ook oordeelt de rechtbank dat eiser ten onrechte niet is aangemerkt als belanghebbende en het college het bezwaar tegen de brief van 25 januari 2022 had moeten doorzenden als beroepschrift en het bezwaar om die reden niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De gebreken worden echter gepasseerd en het beroep wordt ongegrond verklaard.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Leeuwarden
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: LEE 22/643 en 22/3678 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 augustus 2024 in de zaken tussen
  
    
      
      [eiser], uit [plaats], eiser
    (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân 
    (gemachtigde: mr. ing. R.A. Dirksma).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser naar aanleiding van de aanwijzing van zijn perceel als ganzenfoerageergebied.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft de beroepen op 20 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college met M. van Duin.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college de bezwaren van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond en laat de bestreden besluiten, ondanks enkele gebreken, met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht in stand. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    4. In de Verordening Wet natuurbescherming Fryslan 2017 (Verordening) is een vrijstelling verleend van het verbod in de Wet natuurbescherming (Wnb) om kol-, brand- en grauwe ganzen te doden en te verjagen ter voorkoming van belangrijke schade aan kwetsbare gewassen. In de Verordening zijn ook door provinciale staten van Fryslân ganzenfoerageergebieden aangewezen waar deze vrijstelling niet geldt en overwinterende beschermde inheemse ganzen jaarlijks ongehinderd kunnen foerageren gedurende de periode van 1 november tot 1 april. Per 1 juli 2020 is in artikel 5.6b van de Verordening bepaald dat het college één of meer landbouwpercelen kan toevoegen aan een ganzenfoerageergebied of een soortspecifiek ganzenfoerageergebied, als aan de voorwaarden wordt voldaan. Eén van die voorwaarden is dat de grondgebruiker daarom verzoekt. Het college kan ook percelen verwijderen.
    
    
      4.1.
      Eiser is eigenaar van meerderde landbouwpercelen op Terschelling. Een aantal percelen is in erfpacht gegeven aan derden.
      
    
    
      4.2.
      Eén van deze derden heeft aan het college verzocht om het perceel van eiser op de hoek van de [weg] en de [weg] (kadastraal perceel [nummer]) aan te wijzen als ganzenfoerageergebied.
      
    
    
      4.3.
      Het college heeft dit verzoek gehonoreerd en de Verordening op 23 maart 2021 gewijzigd door het betreffende perceel op de kaart bij de Verordening aan te wijzen. Deze wijziging is gepubliceerd in het provinciaal blad. 
      
    
    
      4.4.
      Eiser heeft op 11 mei 2021 verzocht om de aanwijzing ongedaan te maken. Op 2 juli 2021 heeft eiser het college nogmaals gevraagd de begrenzing aan te passen en is het college in gebreke gesteld omdat het nog niet gereageerd heeft op de brief van 11 mei 2021.
      
    
    
      4.5.
      Het college heeft bij brief van 13 juli 2021, verzonden 14 juli 2021, gereageerd op het verzoek van eiser en aangegeven dat grondgebruikers mogen verzoeken om aanwijzing van de gebieden en dat de afstemming tussen grondgebruikers en grondeigenaren een privaatrechtelijke kwestie is. Het college stelt dat een (weigering tot) wijziging van de Verordening geen appellabel besluit is omdat het een algemeen verbindend voorschrift is. De weigering tot wijziging van de Verordening is volgens het college ook geen beschikking waarop het bepaalde in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Het college heeft aangegeven dat de brief van 13 juli 2021 alleen een appellabel besluit is, voor zover het de reactie op de ingebrekestelling betreft.
      
    
    
      4.6.
      Eiser heeft op 20 augustus 2021 bezwaar gemaakt tegen de brief gedateerd 13 juli 2021. 
      
    
    
      4.7.
      Bij besluit van 23 december 2021 heeft het college, onder overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie, eisers bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat:
      
        
          er geen besluit is genomen op de brieven van 11 mei 2021 en 2 juli 2021;
        
        
          het nog te nemen besluit geen appellabel besluit zal zijn omdat sprake is van een verzoek tot wijziging van een algemeen verbindend voorschrift;
        
        
          het college voor het einde van de beslistermijn in gebreke is gesteld, zodat geen dwangsom is verbeurd;
        
        
          voor zover de brief van 11 mei 2021 moet worden gezien als een bezwaar tegen de wijziging van de Verordening van 23 maart 2021, hiertegen geen bezwaar kan worden gemaakt omdat dat een algemeen verbindend voorschrift is.
        
      
      
      
        Het college heeft verder meegedeeld dat in een separate brief alsnog een besluit wordt genomen op de brieven van 11 mei 2021 en 2 juli 2021.
      
      
    
    
      4.8.
      Op 13 januari 2022 heeft eiser het college in gebreke gesteld en bezwaar gemaakt tegen niet tijdig beslissen omdat het college nog geen besluit heeft genomen op de brief van 11 mei 2021. 
      
    
    
      4.9.
      Bij brief van 25 januari 2022 heeft het college laten weten dat eiser geen belanghebbende is in de zin van de Awb en geen aanvraag kan indienen voor aanpassing van de begrenzing van het ganzenfoerageergebied. Het college kan daarom geen besluit nemen. Daarnaast heeft het college besloten dat eiser geen recht heeft op een dwangsom omdat het bepaalde in artikel 4:17 van de Awb niet van toepassing is nu er geen besluit genomen kan worden.
      
    
    
      4.10.
      Op 1 februari 2022 heeft eiser beroep ingesteld tegen het besluit van 23 december 2021. Dat is het beroep met zaaknummer 22/643.
      
    
    
      4.11.
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de brief van 25 januari 2022. Eiser heeft verzocht om rechtstreeks beroep in te stellen. Het college heeft dit afgewezen.
      
    
    
      4.12.
      Het college heeft op 6 september 2022 het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard omdat het verzoek van 11 mei 2021 tot wijziging van de Verordening gelijk wordt gesteld aan een algemeen verbindend voorschrift en tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep en bezwaar kan worden gemaakt.
      
    
    
      4.13.
      Eiser heeft hiertegen op 18 oktober 2022 beroep ingesteld. Dat is het beroep met zaaknummer 22/3678.
      
      
        
          Overgangsrecht
        
      
      
      
        5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
      
      
    
    
      5.1.
      De verzoeken om wijziging van de Verordening zijn ingediend op 11 mei 2021 en 2 juli 2021. Dat betekent dat in beide zaken de Wnb en de wet- en regelgeving, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
      
      
        
          Standpunt eiser
        
      
      
      
        6. Eiser voert aan dat de aanwijzing van het foerageergebied geen algemeen verbindend voorschrift is omdat het niet om een naar buiten toe werkende regel gaat en ook niet om een zelfstandig norm. De aanwijzing volgt uit een afweging die op verzoek van grondgebruikers wordt gemaakt op grond van het beleid uit de Fryske Guozzenoanpak met toepassing van daarin in de Verordening gestelde afwegingscriteria. De bevoegdheid tot aanwijzing vindt volgens eiser bovendien geen grondslag in een wet in formele zin omdat het college met de aanwijzing van foerageergebieden verder gaat hij bevoegd is op grond van artikel 3.15 van de Wnb. Op de zitting heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat de wijziging van de Verordening een concretiserend besluit van algemene strekking is.
      
      
    
    
      6.1.
      Verder voert eiser aan dat het college in het bestreden besluit van 21 december 2021 niet onderkent dat de brief van 13 juli 2021 een besluit in de zin van de Awb is. Het college is in het bestreden besluit van 6 september 2022 er aan voorbij gegaan dat hij wel belanghebbende is en dat het bezwaarschrift daarom ontvankelijk had moeten worden verklaard. 
      
      
        
          Procedureel
        
      
      
      
        7. De rechtbank ziet aanleiding om eerst te beoordelen wat de omvang van het geding is en hoe de twee beslissingen op bezwaar zich tot elkaar verhouden.
      
      
    
    
      7.1.
      Vast staat dat er twee beslissingen op bezwaar zijn genomen. De beslissing op bezwaar van 23 december 2021 heeft betrekking op het bezwaar tegen het primaire besluit van 13 juli 2021. De beslissing op bezwaar van 6 september 2022 ziet op het bezwaar tegen de brief van 25 januari 2022. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank stelt vast dat in de beslissing op bezwaar van 23 december 2021 is meegedeeld dat het college in een separate brief - ter uitvoering van het advies van de bezwaarschriftencommissie – een primair besluit zal nemen op eisers verzoeken bij brieven van 11 mei 2021 en 2 juli 2021. De rechtbank stelt vast dat het college op 25 januari 2022 op voormelde brieven heeft gereageerd. 
      
    
    
      7.3.
      Gelet op voormelde formulering van de beslissing op bezwaar van 23 december 2021, vat de rechtbank dat besluit en de brief van 25 januari 2022 tezamen op als samenstellende bestanddelen van het besluit op bezwaar tegen het primaire besluit van 13 juli 2021. Dat betekent dat de rechtbank dit besluit en de brief als één beslissing op bezwaar zal beoordelen. 
      
      
        
          Is de (weigering tot) aanwijzing van de foerageergebieden een appellabel besluit? 
        
      
      
      
        8. De rechtbank overweegt dat de vraag of een aanwijzing van de foerageergebieden een algemeen verbindend voorschrift is of een concretiserend besluit van algemene strekking, van belang is omdat die kwalificatie in beginsel bepaalt of daartegen bezwaar (en beroep) kan worden gesteld. Tegen een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift inhoudt, staat op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 7:1 van de Awb namelijk geen bezwaar of beroep open. Tegen de weigering om een algemeen verbindend voorschrift (gewijzigd) vast te stellen, staat ook geen bezwaar of beroep open. 
      
      
    
    
      8.1.
      De Awb bevat geen definitie van algemeen verbindend voorschrift maar volgens vaste rechtspraak is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene, abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn.
      
      
        8.1.1.
        
          Verder volgt uit de rechtspraak dat, als in een verordening een gebied is aangewezen waar een bepaald verbod of gebod geldt, die aanwijzing een algemeen verbindend voorschrift is. Dit geldt ook als de verordening aan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid toekent de gebiedsaanwijzing die bij de verordening heeft plaatsgevonden, te wijzigen. Als aan een ander orgaan dan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid is toegekend de gebiedsaanwijzing die bij de verordening heeft plaatsgevonden te wijzigen, is de wijziging door dat orgaan ook een algemeen verbindend voorschrift.
          Als niet in de verordening zelf een gebied is aangewezen waar een verbod of gebod geldt, maar is bepaald dat aanwijzing geschiedt bij nader besluit van het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld of van een ander orgaan, is die aanwijzing een concretiserend besluit van algemene strekking. 
        
        
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de aanwijzing van foerageergebieden door het college als bedoeld in artikel 5.6b van de Verordening, een algemeen verbindend voorschrift is. Dit motiveert de rechtbank als volgt.
      
      
        8.2.1.
        Bij de Verordening horen verschillende bijlagen, waaronder de kaarten Ganzenfoerageergebied en Soortspecifiek Ganzenfoerageergebied in respectievelijk bijlage IV en V. Op die kaarten zijn de begrenzingen van de (soortspecifieke) ganzenfoerageergebieden aangewezen waarin het - kort gezegd - verboden is om van 1 november tot 1 april gebruik te maken van de vrijstelling om kol-, brand- en grauwe ganzen te doden en te verjagen. Artikel 5.6b van de Verordening geeft aan het college de bevoegdheid om de begrenzing van de foerageergebieden aan te passen. De wijziging van de foerageergebieden gebeurt door wijziging van de kaarten in de bijlagen IV en V. Die bijlagen maken onlosmakelijk deel uit van de Verordening. Nu in de Verordening zelf het foerageergebied is aangewezen waarin het verbod tot doden en verjagen geldt, en ook in de Verordening zelf aan het college de bevoegdheid is toegekend de gebiedsaanwijzing te wijzigen, is ook de wijziging door het college, conform de hiervoor genoemde jurisprudentie, naar het oordeel van de rechtbank een algemeen verbindend voorschrift. 
        
      
      
        8.2.2.
        De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat er geen bevoegdheid in een wet in formele zin is vastgelegd voor aanwijzing van de ganzenfoerageergebieden. Grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen zijn beschermde vogelsoorten als bedoeld in artikel 3.1 van de Wnb. Zij mogen niet opzettelijk gedood of gevangen worden. Op grond van artikel 3.15, derde en vierde lid, van de Wnb kunnen provinciale staten bij verordening een vrijstelling verlenen voor de bestrijding van schadeveroorzakende vogels en dieren als bedoeld in het derde lid uitsluitend aan grondgebruikers. Een vrijstelling kan op grond van artikel 5.3, tweede lid van de Wnb, onder beperkingen worden verleend. Provinciale staten van Fryslân hebben in de Verordening, gelet op de vrijstellingsbevoegdheid uit artikel 3.15 van de Wnb, aan de grondgebruiker toegestaan kol-, brand- en grauwe ganzen opzettelijk te verstoren en te doden onder bepaalde voorwaarden. In de Verordening is die vrijstelling conform artikel 5.3 van de Wnb, beperkt door gebieden aan te (laten) wijzen waar de vrijstelling niet geldt gedurende een bepaalde periode. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat er geen bevoegdheid is tot aanwijzing van foerageergebieden.
        
      
      
        8.2.3.
        Dat de rechtbank in haar uitspraak van 8 oktober 2019 heeft geoordeeld dat de begrenzing van de foerageergebieden concretiserende besluiten van algemene strekking zijn, doet aan het voorgaande niet af. Ten tijde van die uitspraak van 8 oktober 2019 was, anders dan nu het geval is, niet in de Verordening zelf een foerageergebied aangewezen, maar was bepaald dat aanwijzing geschiedt bij nader besluit van het college. Daarom heeft de rechtbank in haar uitspraak van 8 oktober 2019 geoordeeld dat die aanwijzing een concretiserend besluit van algemene strekking was. Dat betoog slaagt dus niet.
        
        9. Het vorenstaande betekent dat het college terecht heeft geconcludeerd dat de aanwijzing van foerageergebieden van 23 maart 2021, een algemeen verbindend voorschrift is. Ook heeft het college terecht geconcludeerd dat de weigering om de foerageergebieden - en daarmee Verordening - te wijzigen, geen appellabel besluit is.  
        
        
          
            Heeft het college de bezwaren van eiser terecht niet-ontvankelijk verklaard?
          
        
        
        10. Zoals onder 8. is overwogen staat tegen zowel de wijziging van een algemeen verbinden voorschrift als de weigering om een algemeen verbindend voorschrift te wijzigen geen bezwaar of beroep open. Nu daarvan sprake is, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank de bezwaren van eiser terecht niet-ontvankelijk verklaard.
        
      
    
    
      10.1.
      Hoewel de rechtbank met eiser van oordeel is dat de brief van het college van 13 juli 2021 – zijnde een weigering om een algemeen verbindend voorschrift te wijzigen - ten onrechte niet is aangemerkt als een besluit, leidt dat niet tot een ander oordeel. Tegen het besluit van 13 juli 2021 staat, zoals is hiervoor is geoordeeld, namelijk geen bezwaar open. Dit betekent dat het college, zij het op andere gronden, de bezwaren van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank zal dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb dan ook passeren. 
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank is het ook met eiser eens dat hij in de brief van 25 januari 2022 ten onrechte niet is aangemerkt als belanghebbende. Eisers belang is, reeds omdat hij eigenaar is van de gronden, rechtstreeks betrokken bij het door hem gevraagde besluit tot wijziging van de Verordening. Echter, ook dit standpunt van eiser leidt gelet op hetgeen hiervoor is overwogen niet tot een ander oordeel. 
      
      
        10.2.1.
        Zoals de rechtbank heeft overwogen in 7.3, vat de rechtbank het besluit van 23 december 2021 en de brief van 25 januari 2022 tezamen op als één beslissing op bezwaar. Dat betekent dat het college eisers bezwaar tegen de brief van 25 januari 2022 had moeten doorzenden als beroepschrift en het bezwaar om die reden niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Dit betekent dat het college, zij het op andere gronden, ook deze bezwaren van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om dat gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. 
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. De beroepen zijn ongegrond. Omdat de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb moet het college wel het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft twee beroepschriften ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.625,-. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen ongegrond;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van totaal € 368,-  aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.625,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr.S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Waaronder ABRvS, 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:595.
  
  
     ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3514.
  
  
     Rechtbank Noord-Nederland, 8 oktober 2019, ECLI:NL:RBNNE:2019:4141.