ECLI:NL:RVS:2024:2139, Raad van State, 22-05-2024, 202100648/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bladel het verzoek van de stichting afgewezen om de omgevingsvergunning beperkte milieutoets die op 16 februari 2016 is verleend aan [partij] voor het houden van een veehouderij aan de [locatie] te Bladel gedeeltelijk in te trekken. In het proefbedrijf De Raamloop dat is gevestigd op het perceel vindt reguliere dierlijke productie plaats. Daarnaast vindt onderzoek plaats naar de ontwikkeling van producten en concepten die bijdragen aan verduurzaming van de varkenshouderij. Het bedrijf wordt gebruikt voor praktijkproeven, onderwijs, demonstraties en trainingen. De stichting Groen Kempenland heeft bij het college een verzoek ingediend tot het (gedeeltelijk) intrekken van deze omgevingsvergunning voor zover daarbij volgens haar gedurende drie jaren geen (volledig) gebruik is gemaakt van deze omgevingsvergunning. Het college heeft dit verzoek afgewezen.

202100648/1/R2.
    Datum uitspraak: 22 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Bladel,
    2.       de Stichting Groen Kempenland, gevestigd te Netersel,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 18 december 2020 in zaak nr. 20/857 in het geding tussen:
    het college
    en
    Stichting Groen Kempenland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 februari 2020 heeft het college het verzoek van de stichting afgewezen om de omgevingsvergunning beperkte milieutoets die op 16 februari 2016 is verleend aan [partij] voor het houden van een veehouderij aan de [locatie] te Bladel gedeeltelijk in te trekken.
    Bij uitspraak van 18 december 2020 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 februari 2020 vernietigd voor zover het college hierin heeft afgezien om de omgevingsvergunning in te trekken ten aanzien van stallen 2 en 3 en de daarin gehouden aantallen en categorieën dieren, en het college opgedragen om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak hebben het college hoger beroep en de stichting incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 2 maart 2021, gewijzigd en aangevuld bij besluit van 28 maart 2023, heeft het college het verzoek van de stichting opnieuw afgewezen om de omgevingsvergunning beperkte milieutoets die op 16 februari 2016 is verleend aan [partij] voor het houden van een veehouderij aan de [locatie] te Bladel, gedeeltelijk in te trekken.
    De stichting heeft tegen deze besluiten gronden aangevoerd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2023, waar het college, vertegenwoordigd door C.J.A van den Heuvel en de stichting, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om een omgevingsvergunning in te trekken is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om de omgevingsvergunning in te trekken is gedaan op 19 januari 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Hoger beroep college ingetrokken
    2.       Bij brief van 30 maart 2023 heeft het college zijn hoger beroep ingetrokken.
    Voorgeschiedenis
    3.       In het proefbedrijf De Raamloop dat is gevestigd op het perceel vindt reguliere dierlijke productie plaats. Daarnaast vindt onderzoek plaats naar de ontwikkeling van producten en concepten die bijdragen aan verduurzaming van de varkenshouderij. Het bedrijf wordt gebruikt voor praktijkproeven, onderwijs, demonstraties en trainingen.
    4.       Bij besluit van 16 februari 2016 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend voor het veranderen van de op de [locatie] gevestigde inrichting en voor handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden op het perceel.
    De omgevingsvergunning heeft betrekking op het houden van 1848 vleesvarkens, 56 kraamzeugen, 165 guste en dragende zeugen, 10 opfokzeugen, 4 dekberen, 10 schapen ouder dan 1 jaar en 25 stuks overig rundvee ouder dan 2 jaar.
    De stichting heeft bij het college een verzoek ingediend tot het (gedeeltelijk) intrekken van deze omgevingsvergunning voor zover daarbij volgens haar gedurende drie jaren geen (volledig) gebruik is gemaakt van deze omgevingsvergunning.
    Het college heeft dit verzoek afgewezen.
    Het hoger beroep
    5.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college alleen bevoegd is om de aan [partij] verleende omgevingsvergunning op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo in te trekken als er drie jaar of langer helemaal geen dieren van een bepaalde diercategorie in een bepaalde stal zijn gehouden.
    Volgens de stichting zijn er in De Raamloop gedurende meer dan drie jaren geen handelingen verricht met gebruikmaking van de vergunning voor wat betreft het houden van andere dieren dan vleesvarkens en zijn er bovendien geen handelingen met gebruikmaking van de vergunning verricht voor wat betreft het meerdere van 1395 vleesvarkens. De stichting heeft zich daarbij gebaseerd op de jaarlijkse registratie van het aantal stuks vee dat in De Raamloop wordt gehouden door middel van de Landbouwtelling, ook wel meitelling genoemd, in de jaren 2010 tot en met 2018.
    Volgens deze tellingen zijn er sinds 2016 geen andere dieren dan vleesvarkens gehouden in De Raamloop. Verder zijn er volgens de tellingen in 2016 1043 vleesvarkens, in 2017 531 vleesvarkens en in 2018 1395 vleesvarkens aangetroffen in De Raamloop. Voor het houden van meer en andere dieren is dus geen vergunning nodig, zodat de verleende vergunning in zoverre volgens de stichting moet worden ingetrokken.
    5.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college alleen bevoegd is om de vergunning in te trekken als er drie jaar of langer helemaal geen dieren van een bepaalde diercategorie in de betreffende stal worden gehouden. Volgens de rechtbank moet dit per stal worden bekeken. Als er wel een deel van de dieren van de juiste diercategorie zijn gehouden in de stal, dan is het college volgens de rechtbank niet bevoegd. De rechtbank beschouwt een stal als een zelfstandig onderdeel van een inrichting. Onder het oude artikel 8.18, eerste lid van de Wet milieubeheer kon volgens de rechtbank een milieuvergunning voor een stal en het houden van dieren in die stal namelijk vervallen als dat gedeelte niet binnen drie jaren na het onherroepelijk worden van de vergunning in werking was gebracht. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD6107). Daarom moet volgens de rechtbank het gebruik per stal worden bekeken. Als in de stal wel dieren van de juiste diercategorie worden gehouden, ook al zijn dat er minder dan het aantal dat is vergund, dan worden er volgens de rechtbank wel handelingen verricht met gebruik van de omgevingsvergunning. De vergunninghouder kan volgens de rechtbank op ieder moment besluiten om meer dieren te gaan houden tot het vergunde aantal. Zolang de vergunning niet wordt ingetrokken, bestaat volgens de rechtbank het recht om wederom de vergunde en onverminderd vergunningsplichtige activiteiten te gaan uitvoeren. De rechtbank vindt steun in de uitspraken van de Afdeling van 29 oktober 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG1831) en van 29 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:857, onderaan 6.2). Een andere uitleg zou er volgens de rechtbank toe leiden dat het college bij iedere vermindering van het aantal dieren na drie jaar zou moeten bezien of de omgevingsvergunning voor dat deel moet worden ingetrokken. Gelet op de veel voorkomende fluctuaties in het aantal dieren dat wordt gehouden in een veehouderij die inherent zijn aan de bedrijfsvoering van de veehouder, is dit een (te zware) bestuurlijke taak, aldus de rechtbank.
    5.2.    Artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt:
    "Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar,(…), geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning; (…)."
    Is het college bevoegd om de omgevingsvergunning in te trekken?
    5.3.    Blijkens de tekst van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo en volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is de intrekking van een omgevingsvergunning op grond van deze bepaling geen verplichting, maar een bevoegdheid. Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:69) en van 11 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:89). Naar het oordeel van de Afdeling bestaat de bevoegdheid tot het (gedeeltelijk) intrekken van de aan [partij] verstrekte omgevingsvergunning voor zover er gedurende tenminste drie aaneengesloten jaren minder dieren zijn gehouden dan het aantal waarop de omgevingsvergunning voor het houden van dieren in de inrichting recht geeft. Daarbij moet niet het aantal dieren per stal worden bekeken, maar het aantal dieren dat per diercategorie in de inrichting als geheel mag worden gehouden.
    De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat het college alleen bevoegd is om de omgevingsvergunning in te trekken als er drie jaar of langer helemaal geen dieren van een bepaalde diercategorie in een bepaalde stal zijn gehouden. Dit volgt niet uit de aan de Raamloop verleende omgevingsvergunning, artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo of de daarop gebaseerde jurisprudentie.
    De rechtbank heeft bij haar oordeel ten onrechte betekenis gehecht aan de jurisprudentie die is gebaseerd op artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, zoals dat artikel destijds gold. Niet dat artikel, maar artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer, zoals dat destijds gold, was de voorganger van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    5.4.    Volgens de vergunning die is verleend aan de Raamloop, mogen er 1848 vleesvarkens, 56 kraamzeugen, 165 guste en dragende zeugen, 10 opfokzeugen, 4 dekberen, 10 schapen ouder dan 1 jaar en 25 stuks overig rundvee ouder dan 2 jaar in de inrichting worden gehouden.
    Gelet hierop moet worden vastgesteld of er gedurende tenminste drie aaneengesloten jaren minder dan deze vergunde aantallen van de in de vergunning genoemde categorieën (zoals vleesvarkens, kraamzeugen of opfokzeugen) zijn gehouden. Deze periode mag geen onderbreking hebben. Dat wil zeggen dat als een eventuele onderbezetting bijvoorbeeld drie jaar lang fluctueert tussen 100 en 500 vleesvarkens, er uitsluitend een bevoegdheid tot het intrekken van de vergunning bestaat voor zover het gaat om het houden van 100 vleesvarkens.
    Naar het oordeel van de Afdeling ligt het primair op de weg van degene die om intrekking verzoekt, om feiten en omstandigheden aan te voeren die een begin van bewijs voor de juistheid van zijn stelling inhouden dat gedurende drie jaren of langer geen of minder dieren in de inrichting zijn gehouden dan vergund. Indien een zodanig begin van bewijs is geleverd, komt de bewijslast van het tegendeel bij het college te liggen.
    5.5.    Volgens de door de stichting overgelegde resultaten van de meitellingen van 2016 tot en met 2018 zijn er gedurende die drie jaren op zijn hoogst 1395 vleesvarkens gehouden in De Raamloop en geen andere dieren. Deze resultaten zijn niet dan wel onvoldoende weersproken door het college of door De Raamloop. Het college heeft weliswaar naar voren gebracht dat het onvoldoende heeft gecontroleerd om te kunnen vaststellen dat ten minste 3 jaren achter elkaar geen fokvarkens, beren, stieren en schapen aanwezig zijn geweest. Maar uit de resultaten van een door gemeenteambtenaren op 15 oktober 2019 uitgevoerde controle blijkt dat er geen andere dieren op De Raamloop aanwezig waren dan vleesvarkens.
    Tevens blijkt uit deze controle dat van de oorspronkelijke vijf veestallen die op de [locatie] stonden, er nog maar één stal geschikt is voor het houden van dieren. De overige stallen zijn afgebroken, hebben een andere functie gekregen of is de stalinventaris daaruit verwijderd.
    Verder is van belang dat De Raamloop geen bedrijfsgegevens heeft overgelegd waaruit zou blijken dat er van 2016 tot en met 2018 meer of andere dieren waarop de omgevingsvergunning ziet, aanwezig waren dan de dieren die tijdens de betrokken meitellingen zijn aangetroffen.
    Met het vorenstaande is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk geworden dat gedurende drie jaren geen andere handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning dan het houden van 1395 vleesvarkens.
    Dit betekent dat het college bevoegd is tot het intrekken van de aan [partij] verleende omgevingsvergunning voor het houden van 56 kraamzeugen, 165 guste en dragende zeugen, 10 opfokzeugen, 4 dekberen, 10 schapen ouder dan 1 jaar en 25 stuks overig rundvee ouder dan 2 jaar. Tevens is het college bevoegd tot het intrekken van die omgevingsvergunning voor het houden van 453 vleesvarkens.
    5.6.    Het college komt bij de toepassing van deze bevoegdheid beleidsruimte toe. Daarbij moet het college in een individueel geval een gemotiveerde afweging maken of het gelet op de betrokken belangen wel of geen gebruik wenst te maken van deze bevoegdheid. Het college kan hiervoor ook beleid vaststellen. Dit zou bijvoorbeeld kunnen inhouden dat er pas van de bevoegdheid om de vergunning in te trekken gebruik zal worden gemaakt als er drie jaar of langer geen of een bepaald minimum aantal dieren van een vergunde diercategorie in een stal van de inrichting hebben gestaan.
    Bij de toepassing van deze bevoegdheid moet het college de relevante belangen inventariseren en afwegen, waaronder de belangen van de vergunninghouder, zoals zijn financiële en bedrijfsbelangen.
    Het college kan met het oog op de rechtszekerheid van de vergunninghouder aan zijn belangen bij het behoud van de vergunning een zwaarwegend gewicht toekennen. Daarbij mag het college verder in aanmerking nemen of het niet gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen.
    De rechter toetst vervolgens of het college redelijkerwijs tot zijn besluit heeft kunnen komen. Deze toetsing vindt hierna plaats.
    Heeft het college de afwijzing om de omgevingsvergunning in te trekken deugdelijk gemotiveerd?
    5.7.    Het college heeft in het besluit verwezen naar het beleid dat is neergelegd in de beleidsnotitie "Uitvoeringsbeleid kwaliteit vergunningen, toezicht en handhaving, 1e herziening".
    Het college heeft zich onder verwijzing naar dit beleid op het standpunt gesteld dat de aan De Raamloop verleende omgevingsvergunning niet kan worden ingetrokken bij onderbezetting van een stal.
    5.8.    Volgens § 2.12.1 van de beleidsnotitie zal bij het gedeeltelijk intrekken van een omgevingsvergunning milieu in beginsel sprake moeten zijn van een duidelijk af te kaderen deel, bijvoorbeeld, niet limitatief, de dierbezetting van een gehele stal of een gehele diercategorie. Een (tijdelijk) lagere dierbezetting van een stal alleen is volgens de beleidsnotitie geen reden om direct tot gedeeltelijke intrekking van de vergunning over te gaan.
    Er staat echter in de beleidsnotitie ook dat indien er geen gebruik wordt gemaakt van de vergunning, dus geen of substantieel minder dieren worden gehouden, (in de gehele inrichting of op stal- of afdelingsniveau) gedurende drie jaar, de vergunning dan geheel of gedeeltelijk kan worden ingetrokken. Naar het oordeel van de Afdeling gaat het hier om het houden van substantieel minder dieren. Namelijk om een onderbezetting van 723 dieren ten opzichte van de 2118 dieren waarvoor de omgevingsvergunning is verleend. Volgens het beleid zal er in zo’n geval altijd een belangenafweging moeten plaatsvinden, voordat er besloten wordt of tot een gehele of gedeeltelijke intrekking wordt overgegaan. In het besluit van 10 februari 2020 ontbreekt zo’n belangenafweging. Naar het oordeel van de Afdeling had het college wel zo’n belangenafweging moeten maken.
    5.9.    Verder wordt volgens § 2.12.1 van de beleidsnotitie in beginsel geen uitstel verleend van de maximale termijn van drie jaar. Alleen in zeer bijzondere situaties kan volgens de beleidsnotitie de effectueringsdatum van een besluit tot intrekking van een omgevingsvergunning in de toekomst worden gesteld. Verder staat er in de beleidsnotitie dat het college bevoegd blijft om af te wijken van dit beleid, vooral wanneer deze voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen of als sprake is van urgentie of zwaarwegende planologische of maatschappelijke belangen.
    Het college heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het in dit geval gaat om zo’n zeer bijzondere situatie. De reden hiervoor is dat in De Raamloop veel onderzoek wordt gedaan naar minder antibioticagebruik, lagere geuremissie en een beter dierenwelzijn. In verband met dit onderzoek wordt de bedrijfsvoering van De Raamloop volgens het college afgestemd op het kunnen variëren met aantallen en soorten vee, zodat dat bedrijf de vergunde omvang nodig heeft.
    Dat het college dit standpunt heeft ingenomen staat echter niet in het besluit van 10 februari 2020. Naar het oordeel van de Afdeling is dit standpunt daarom niet ten grondslag gelegd aan dit besluit.
    5.10.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, gelet op hetgeen is overwogen in 4.5 tot en met 4.9, in het besluit van 10 februari 2020 ondeugdelijk gemotiveerd waarom het verzoek van de stichting is afgewezen om de omgevingsvergunning gedeeltelijk in te trekken met betrekking tot het houden van 56 kraamzeugen, 165 guste en dragende zeugen, 10 opfokzeugen, 4 dekberen, 10 schapen ouder dan 1 jaar en 25 stuks overig rundvee ouder dan 2 jaar en 453 vleesvarkens.
    De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet hierop wordt niet meer toegekomen aan de hoger beroepsgrond van de stichting dat de rechtbank ten onrechte niet in het dictum heeft op opgenomen dat het college een nieuw besluit had moeten nemen met inachtneming van de aangevallen uitspraak.
    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van de stichting tegen het besluit van 10 februari 2020 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    De besluiten van 2 maart 2021 en 28 maart 2023
    7.       Bij besluiten van 2 maart 2021 en 28 maart 2021 heeft het college het verzoek van de stichting om de omgevingsvergunning gedeeltelijk in te trekken, opnieuw afgewezen. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Nu deze besluiten zijn genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan die besluiten komen te ontvallen. De besluiten van 2 maart 2021 en 28 maart 2021 moeten al daarom worden vernietigd.
    Het college moet dus een nieuw besluit nemen op het verzoek van de stichting met inachtneming van deze uitspraak.
    Vergoeding proceskosten en griffierecht
    8.       Het college dient op navolgende wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    Verder heeft de stichting in hoger beroep geen griffierecht hoeven te betalen omdat zij incidenteel hoger beroep heeft ingesteld. Er is daarom in hoger beroep geen griffierecht dat voor vergoeding in aanmerking komt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 18 december 2020 in zaak nr. 20/857;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bladel van 10 februari 2020, kenmerk BLA-2019-1142;
    V.       vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Bladel van 2 maart 2021, kenmerk BLA-2020-0448, en 28 maart 2023;
    VI.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Bladel op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bladel aan Stichting Groen Kempenland het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 vergoedt.
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bladel tot vergoeding van bij Stichting Groen Kempenland in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.375,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden, en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Van Leeuwen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2024
    543