ECLI:NL:RBROT:2024:9368, Rechtbank Rotterdam, 13-09-2024, ROT 22/872
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boete opgelegd aan varkenshouders voor overtreding van artikel 2.22, lid 1, Besluit houders van dieren. De toezichthouders hebben vastgesteld dat 1381 varkens alleen beschikten over een stuk touw als hokverrijking. Dit materiaal wordt niet genoemd in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren en is ook niet aan te merken als ander geschikt materiaal als bedoeld in die bepaling, omdat het niet eetbaar is en ook niet wroetbaar is als het boven de grond hangt. Verweerder heeft de overtreding terecht vastgesteld en de boete terecht aan eiseres opgelegd, van overgang van de onderneming of rechtsopvolging is ook niet gebleken.

Rechtbank Rotterdam		
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/872
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 september 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, 
      (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 1.500,- die verweerder haar met het besluit van 18 juni 2021 heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 12 januari 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 8 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Namens eiseres is met voorafgaande kennisgeving niemand verschenen. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 14 april 2021 is opgemaakt door twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouders schrijven daarin over hun bevindingen bij een controle op 26 maart 2021 onder meer het volgende.
    
      “Met betrekking tot het onderwerp hokverrijking zagen wij het volgende;
    
    
      - De zeugen en gedekte geiten gehouden in groepen (drachtige zeugen) beschikten niet over voldoende geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. De varkens beschikten over een stuk touw (katoen), bevestigd op neushoogte aan het tussenschot tussen de groepen. Wij zagen geen materialen en of restanten van materialen waarmee aan de eisen van hokverrijking werd voldaan voor 1301 varkens.
    
    
      Foto's van hokinrichting / hokverrijking bij de groepshuisvesting zeugen en gedekte geiten zijn als bijlage 1 bij dit rapport van bevindingen gevoegd.
    
    
      - In een afdeling genummerd 3 (bovenverdieping etagestal), worden 80 opfokgelten in groepen gehouden. Dit is hetzelfde huisvestingsysteem zoals bijlage 1. Voor deze opfokgelten (niet gedekt) is dit een aanleer/gewenningsruimte voor de overgang van 'open' groepshokken naar groepshuisvesting met open voerligboxen. Deze varkens beschikten niet over voldoende geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. De varkens beschikten over een stuk touw (katoen). Wij zagen geen materialen en of restanten van materialen waarmee aan de eisen hokverrijking werd voldaan voor 80 varkens.”
    
      Verder schrijven de toezichthouders in het rapport dat in andere stalgedeelten wel werd of kon worden voldaan aan de eisen voor hokverrijking, dit betreft de huisvesting voor opfokgelten in groepen, de kraamhokken met kraamzeugen en zuigende biggen, de dekafdeling met individueel gehouden te dekken zeugen en gedekte gelten en de stalgedeelten met gespeende biggen. Voorts schrijven de toezichthouders in het rapport:  
      “Wij zagen dat in een uitzonderlijk geval, minder dan incidenteel, orenbijten plaatsvond. Bij deze varkens werd door het bedrijf de hokverrijking uitgebreid, door wisseling soja hullen / muesli naar luzerne. Ook werd er dan een aparte voerbak extra geplaatst om (met name in de hokken met volledig roostervloer) extra materiaal te kunnen verstrekken. Daarnaast probeert het bedrijf o. a. met hangende jerrycans, gevuld met luzerne, voor extra afleiding/speelmateriaal te zorgen.
      
        Foto's van hokinrichting / hokverrijking bij de gespeende biggen zijn als bijlage 4 bij dit rapport van bevindingen gevoegd.
      
      
        Geconstateerde afwijking
      
      
        Er werd niet permanent voldaan aan de eis voor goede hokverrijking betreffende onder andere de eigenschap 'wroetbaar', voor het volgende aantal varkens;
      
      
        1301 + 80 = 1381.
      
      […]
      
        Deze bevindingen worden het bedrijf [eiseres] in de persoon van [naam maat van eiseres] aangerekend.
      
      […]
      
        
          [naam maat van eiseres] maakte de opmerking dat hij bezig is met de vorming/oprichting van 2 bedrijven genaamd [bedrijf B] en een bedrijf voor de biogas installatie. Het bedrijf waarbinnen de varkens worden gehouden zou dan worden;
      
      
        
          [bedrijf B] met KvK-nummer [nummer] en relatienummer [nummer] .
      
      
        Naar aanleiding van deze opmerking heb ik, [toezichthouder] ;
      
    
    
      - het I&R systeem (registratie bij RVO) geraadpleegd. Ik zag dat het voornoemde UBN [nummer] met relatienummer [nummer] (de maatschap) nog steeds actief is. Op dit UBN en op dit relatienummer met de bedrijfsnaam van de maatschap worden aan- en afvoeren van varkens geregistreerd.
    
    
      - online de geregistreerde Kamer van Koophandel gegevens geraadpleegd. Ik zag dat naast het bedrijf [bedrijf B] met KvK-nummer [nummer] ook een bedrijf met de naam [bedrijf C] met KvK-nummer [nummer] geregistreerd is, beide met de datum akte oprichting 29-10-2020.”
    
    
    3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
    
      “Varkens beschikten niet permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en/ of materiaal brengt gezondheid van dieren in gevaar.”
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.
      Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 1.500,-. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    6. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.22 van het Besluit houders van dieren. Er was immers spelmateriaal aanwezig zodat aan de norm van dit voorschrift was voldaan. De door verweerder genoemde Aanbeveling 2016/336 van de Europese Commissie en de brochure Hokverrijking van de WUR hebben geen juridische status en binden eiseres niet.
    
    
      6.1.
      
        In artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren staat:
        “Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.”
        Op 26 maart 2024 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in uitspraken op onder andere een hoger beroep van eiseres over dit onderwerp overwogen dat het aan de rechter is om de bepaling van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren uit te leggen en dat daarbij allereerst de tekst van belang is. Deze bepaling somt specifiek als materiaalsoorten om te onderzoeken en mee te spelen op: stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan. Het CBb overweegt dat die materiaalsoorten alle eet- en wroetbaar zijn en dat de bepaling wel ruimte laat voor ander geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, maar dat daarvan slechts sprake is als het materiaal vergelijkbaar is met of aansluit bij de in de bepaling specifiek opgesomde materiaalsoorten en dus evenzeer in ieder geval eet- en wroetbaar is. Om aan de norm van artikel 2.22, eerste lid van het Besluit houders van dieren te kunnen voldoen, moeten varkens dus permanent kunnen beschikken over materiaal dat eet- en wroetbaar is. Omdat de tekst van deze bepaling voldoende duidelijk en bepaald is, was het volgens het CBb in die zaak voor de varkenshouder kenbaar wat voor soort materiaal is aan te merken als materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en welk materiaal daar niet aan voldoet. De Aanbeveling en de brochure Hokverrijking missen daarom bij de uitleg betekenis, aldus het CBb.
      
      
    
    
      6.2.
      
        In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouders zagen dat 1301 zeugen en gedekte gelten gehouden in groepen en 80 opfokgelten in afdeling 3 (alleen) beschikten over een stuk touw (katoen, bevestigd op neushoogte aan het tussenschot tussen de groepen) en dat zij geen (andere) materialen en of restanten van materialen zagen waarmee aan de eisen van hokverrijking werd voldaan. Volgens de toezichthouder beschikten deze 1381 varkens dan ook niet over voldoende geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. Eiseres betwist op zichzelf deze bevindingen niet. De rechtbank stelt vast dat 1381 varkens uitsluitend beschikten over een stuk touw, welk materiaal niet wordt genoemd in de reeks van materialen die zijn opgesomd in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren en ook niet is aan te merken als ander geschikt materiaal als bedoeld in die bepaling, omdat het niet eetbaar is en ook niet wroetbaar is als het boven de grond hangt. De varkens beschikten dus niet over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. 
        Eiseres stelt dat zij periodiek luzerne in de stal strooit maar vast staat dat bij de controle geen luzerne in de betreffende stalgedeelten van de 1381 varkens is aangetroffen en de toezichthouders schrijven bovendien in het rapport dat zij ook geen restanten van materiaal voor hokverrijking hebben aangetroffen. In artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren staat duidelijk dat de varkens permanent moeten beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en de rechtbank kan dit niet anders lezen dan dat het materiaal continu in de stal aanwezig moet zijn. Dit past ook in het doel van de eis van de aanwezigheid van onderzoek- en spelmateriaal, namelijk het voorkomen van agressie bij de varkens, zoals staartbijten. Verweerder heeft terecht op grond van het rapport van bevindingen vastgesteld dat artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren is overtreden.
      
      
      
        7.	Eiseres voert verder aan dat de boete aan de verkeerde rechtspersoon is opgelegd. De boete is opgelegd aan eiseres maar ten tijde van de constateringen werden de varkens niet langer door eiseres maar door [bedrijf B] gehouden. Ten bewijze daarvan overlegt eiseres in beroep een samenstellingsverklaring van de boekhouder, een exportmelding ten aanzien van de afvoer van dieren, facturen van de dierenarts en een factuur van voederleveranties. 
      
      
    
    
      7.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht eiseres als overtreder aangemerkt. In het rapport van bevindingen is namelijk vermeld dat eiseres ten tijde van de inspectie stond ingeschreven in de Kamer van Koophandel als actief met onder meer de activiteit ‘Fokvarkens- en vermeerderingsbedrijven’, en dat ook het UBN [nummer] met het relatienummer dat toebehoort aan eiseres actief was en dat daarop met de bedrijfsnaam van eiseres aan- en afvoer van varkens werd geregistreerd. De varkens stonden ten tijde van de controle in het I&R-systeem dus geregistreerd op [eiseres]. Eiseres heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de varkens niet door haar maar door [bedrijf B] werden gehouden ten tijde van de controle. Uit de door eiseres ingebrachte stukken kan enkel worden afgeleid dat [bedrijf B] zich vanaf oktober 2020 bezighield met dezelfde activiteit als eiseres, het exploiteren van een varkenshouderij. Niet is gebleken dat eiseres met die activiteit ten tijde van de controle was gestopt of dat haar varkens en/of bedrijf door [bedrijf B] waren overgenomen. Kennelijk bestonden beide bedrijven ten tijde van de controle naast elkaar. Ook ten tijde van het boetebesluit en het bestreden besluit was dit het geval; van een overgang van de onderneming of rechtsopvolging is niet gebleken. Verweerder heeft dan ook terecht de boete aan eiseres opgelegd.  
      
      
        8.	Voorts voert eiseres aan dat de boete op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren moet worden gematigd. De standaardboete is aan de orde als er helemaal geen spelmateriaal is, maar de dieren van eiseres beschikken wel degelijk over materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, al vindt verweerder dit onvoldoende. Bovendien is niet in geschil dat de dieren gezond waren en zich in een goede staat van welzijn bevonden, aldus eiseres. 
      
      
    
    
      8.1.
      In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is voor deze overtreding een boetebedrag van € 1.500,- vastgesteld. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. De rechtbank vindt dit bedrag op zichzelf ook redelijk. Het met het Besluit houders van dieren gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren wordt de boete gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van de overtreding voor (in dit geval) het dierenwelzijn gering zijn of ontbreken. Verweerder stelt terecht dat daarvan in dit geval geen sprake is. Dat de dieren wel beschikten over enig speelmateriaal doet niet af aan de ernst van de overtreding; 1381 varkens hadden permanent geen materiaal in de stal dat eet- en wroetbaar is en dat is vereist. Mogelijk waren de dieren ten tijde van de controle in goede gezondheid en staat van welzijn, maar het aanbieden van voldoende speelmateriaal heeft ook een preventieve werking. Door permanent eetbaar en wroetbaar materiaal aan te bieden moet worden voorkomen, althans het risico worden verkleind, dat de varkens zich op enig moment door een gebrek aan afleiding tot elkaar gaan richten en agressie vertonen, zoals staartbijten. Nu 1381 varkens van eiseres niet permanent beschikten over dit speelmateriaal bestond er wel degelijk een niet gering risico voor het dierenwelzijn. De rechtbank vindt de opgelegde boete van € 1.500,- in dit geval dan ook passend en geboden. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Het beroep is dus ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      13 september 2024.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Aanbeveling (EU) 2016/336 van de Commissie van 8 maart 2016 betreffende de toepassing van Richtlijn 2008/120/EG van de Raad tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van varkens wat maatregelen betreft om het couperen van staarten minder noodzakelijk te maken
  
  
     Brochure ‘Hokverrijking’, november 2018, Wageningen University & Research (WUR)
  
  
     In ECLI:NL:CBB:2024:214, ECLI:NL:CBB:2024:215 en ECLI:NL:CBB:2024:227
  
  
     Zie ook r.o. 5.11 in ECLI:NL:CBB:2024:27
  
  
     Identificatie en Registratie Dieren
  
  
     Gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren