ECLI:NL:RBZWB:2024:6128, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 30-08-2024, 24/1177
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Invordering van een verbeurde dwangsom. Evident dat geen sprake is van een overtreding.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/1177 GEMWT
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 augustus 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. E.G.M. Huisman),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alphen-Chaam, het college 
      (gemachtigde: mr. M. Hendrickx).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de invordering van een verbeurde dwangsom van €20.000,- vanwege het aanwezig hebben en gebruiken van recreatieverblijven in strijd met het bestemmingsplan en de op 25 april 2017 verleende omgevingsvergunning. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 6 december 2023 heeft het college bij de invordering van de dwangsom van €20.000,- in stand gelaten.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Daarop heeft ook [naam 1] gereageerd, die op dat moment door de rechtbank nog als derde partij was aangemerkt.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 1 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers met hun gemachtigde. Namens het college waren de gemachtigde, [naam 2] en, [naam 3] , van de AAB aanwezig. Ook was [naam 1] aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. M.J.C. Mol.
      
    
    
      1.4.
      Ter zitting heeft de rechtbank als eerste besproken dat [naam 1] eerder ten onrechte als belanghebbende partij is aangemerkt en in de gelegenheid heeft gesteld te reageren op het beroep. Nu het bestreden besluit alleen betreft het niet invorderen van een eerder door het college opgelegde dwangsom, was er geen reden om [naam 1] als belanghebbende bij dit besluit aan te merken. In de zitting is [naam 1] daarom niet meer als belanghebbende partij aangemerkt. 
      
      
    
  
  
    Feiten en omstandigheden
    
    
      2. In 2002 heeft [eiser 1] het perceel [adres 1] te [plaats] aangekocht. In 2004 is een vergunning verleend voor het houden van 15 volwassen paarden en 20 opfokpaarden. [naam 1] woont op het naastgelegen perceel [adres 2] te [plaats] .
    
    
    
      2.1.
      
        Het college heeft bij besluit van 25 april 2017 een omgevingsvergunning aan eisers verleend ten behoeve van de nevenactiviteit in de vorm van verblijfrecreatie bij de paardenhouderij in afwijking van het bestemmingsplan. Bij het verlenen van de omgevingsvergunning heeft – onder meer – als overweging een rol gespeeld dat de agrarische functie als hoofdfunctie aanwezig en herkenbaar blijft.
        Daarna zijn er vijf vakantiewoningen op het perceel gebouwd. 
      
      
      
        Naar aanleiding van controles op 30 mei 2022 en 14 juni 2022, waarbij door toezichthouders werd vastgesteld dat eisers geen agrarisch bedrijf in werking hadden, heeft het college bij besluit van 1 augustus 2022 eisers gelast “de overtreding, te weten het aanwezig hebben en (laten) gebruiken van recreatieverblijven in strijd met het bestemmingsplan en (de voorwaarden uit) de op 25 april 2017 verleende omgevingsvergunning, uiterlijk 1 februari 2023 te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van €20.000,- (bedrag ineens)”. 
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.2.
      Omdat bij een hercontrole op 15 februari 2023 is gebleken dat de vijf vakantiewoningen niet zijn verwijderd is er – volgens het college - geen agrarisch bedrijf in werking. Op verzoek van het college heeft de AAB een advies uitgebracht. Vervolgens heeft het college op 3 april 2023 medegedeeld voornemens te zijn om over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom. 
      
    
    
      2.3.
      Eisers hebben een zienswijze ingediend tegen het voornemen. 
      
    
    
      2.4.
      Het college heeft bij besluit van 12 juni 2023 (primair besluit) besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom van €20.000,-. 
      
    
    
      2.5.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      2.6.
      De AAB heeft op verzoek van het college een advies gegeven naar aanleiding van het bezwaarschrift.  
      
    
    
      2.7.
      De commissie bezwaarschriften heeft op 16 november 2023 een advies uitgebracht aan het college.
      
    
    
      2.8.
      Met het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Het primaire besluit is daarbij in stand gelaten. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of het college in dit geval bevoegd is de dwangsom van €20.000,- in te vorderen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 
    
    4. Eisers hebben geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 1 augustus 2022 waarbij aan hen een last onder dwangsom is opgelegd. Dit betekent dat dat besluit in rechte vaststaat. Eisers kunnen daarom in deze procedure niet met succes gronden naar voren brengen die zij tegen de last onder dwangsom naar voren hadden moeten brengen. 
    De rechtbank zal hierna beoordelen of eisers tijdig aan de last hebben voldaan. In dat kader moet worden beoordeeld of op 1 februari 2023 sprake was van een overtreding. 
    
    5. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wettelijk kader 
      
    
    
    
      5.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
      
      
        
          Wat is er geconstateerd na afloop van de begunstigingstermijn? 
        
      
      
    
    
      5.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de vijf recreatieverblijven nog op het perceel [adres 1] te [plaats] aanwezig zijn. 
      
    
    
      5.3.
      Tijdens een controle op 15 februari 2023 heeft een toezichthouder van de afdeling Toezicht en Handhaving geconstateerd dat er op het perceel van eisers zes paarden aanwezig waren. Eisers hebben toen verklaard dat twee paarden op een andere locatie ondergebracht zijn. 
      
    
    
      5.4.
      Tussen partijen is in geschil of daarmee sprake is van agrarische bedrijfsvoering die als hoofdfunctie aanwezig en herkenbaar is.  
      
    
    
      5.5.
      Op 13 maart 2023 heeft een vertegenwoordiger van de AAB een bedrijfsbezoek gebracht op het perceel van eisers. Tijdens dit bezoek is geconstateerd dat er acht paarden aanwezig zijn. De AAB stelt in haar advies dat ten tijde van het bezoek geen sprake was van een agrarische bedrijfsvoering die als hoofdfunctie aanwezig en herkenbaar is. Zo was er geen substantiële omzet, waarmee met het oog op continuïteit daarvan, een positief rendement wordt behaald. 
      
    
    
      5.6.
      Op grond van deze bevindingen stelt het college dat het verhuren van recreatieve woningen een hoofdfunctie is geworden. Volgens het college betekent dit onder meer dat de voorschriften in de omgevingsvergunning overtreden zijn, dat er strijd is met het bestemmingsplan en dat daarom van rechtswege een dwangsom is verbeurd. 
      
      
        
          Hebben eisers de voorschriften van de verleende omgevingsvergunning overtreden?
        
      
      
      
        6. Eisers voeren aan dat de verleende omgevingsvergunning geen voorwaarde bevat die is overtreden 
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt dat in de verleende omgevingsvergunning is aangegeven dat de agrarische functie als hoofdfunctie aanwezig en herkenbaar dient te zijn. Ter zitting is namens het college toegelicht dat er geen expliciete voorwaarde is opgenomen maar dat het een overweging was om de vergunning te verlenen.
      
    
    
      6.2.
      
        De voorschriften uit de omgevingsvergunning van 25 april 2017 bevatten geen voorwaarde die inhoudt dat “de agrarisch functie aanwezig en herkenbaar” dient te blijven. Dat voor de toetsing of aan de voorwaarden werd voldaan om ten behoeve van de te verlenen omgevingsvergunning van de hoofdbestemming af te wijken is beoordeeld of – destijds – de agrarische functie als hoofdfunctie aanwezig en herkenbaar bleef, maakt niet dat dit als aan de vergunning verbonden voorwaarde kan worden beschouwd.
        Er kan dan ook geen sprake zijn van een overtreding van de (voorwaarden van de) omgevingsvergunning, zoals in het bestreden besluit is vermeld. In zoverre is er dan ook aanleiding om te oordelen dat er evident geen sprake is van een overtreding, zodat ook deze grond, die al tegen het besluit tot opleggen van een dwangsom kon worden aangevoerd, ook nu nog kan worden gehonoreerd. 
      
      
      
        
          Hebben eiseres de regels uit het bestemmingsplan overtreden?
        
      
      
      
        7. Eisers stellen dat de paardenhouderij na 1 februari 2023 en ten tijde van de controle op 15 februari 2023 weer in bedrijf was. Hiermee is de overtreding beëindigd omdat de agrarische hoofdfunctie kenbaar en aanwezig is. Er is geen strijd met het bestemmingsplan omdat uit de zinsnede van de definitie ‘nevenactiviteiten’ het gedeelte ‘en/of’ in artikel 1 van de planregels geen cumulatieve criteria aanduidt. Voldoende is dat er ruimtelijke voorzieningen aanwezig waren van het voormalig agrarisch berdrijf. Dat is volgens eisers in dit geval zo. Het advies van de AAB is te eenzijdig en niet in overeenstemming met de definitie uit het bestemmingsplan waardoor het college zich niet kan baseren op dit adviesrapport. Er is dus een verkeerde maatstaf toegepast bij de vraag of een planregel is overtreden. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt dat de recreatieverblijven niet ruimtelijk ondergeschikt zijn aan de paardenhouderij. Er worden maar een beperkt aantal paarden gehouden. Het college is van mening dat er geen verkeerde maatstaf is gebruikt en verwijst ter onderbouwing naar het rapport van de AAB waarin meerdere aspecten zijn beoordeeld. Het is niet onlogisch om de genoemde aspecten bij de definitie ‘nevenfunctie’ te gebruiken. 
      
    
    
      7.2.
      
        Uit de constateringen van 15 februari 2023 en het advies van de AAB, die mede zijn gebaseerd op (gesprekken bij) een bezoek van 13 maart 2023, leidt de rechtbank af dat er na afloop van de begunstigingstermijn weer enige bedrijfsactiviteit was. Er werden zes paarden gehouden op het perceel en er waren ook twee paarden elders ondergebracht. 
        In het advies van de AAB, waarop het besluit tot invordering van de dwangsom is gebaseerd, wordt in het geheel niet op de ruimtelijke aspecten ingegaan. Dat is door [naam 3] ter zitting bevestigd. Wel is het advies gebaseerd op arbeidstechnische aspecten en bedrijfseconomische aspecten. Kort gezegd, komt de AAB tot de conclusie dat er geen agrarische hoofdfunctie aanwezig en herkenbaar is omdat de arbeidsbehoefte bij dit aantal paarden nog gering is en de opbrengsten niet zodanig zijn dat de continuïteit is gewaarborgd.
      
      
      
        Zoals eisers terecht hebben aangevoerd zijn ook ruimtelijke aspecten van belang bij beantwoording van de vraag of er sprake is van een herkenbare en aanwezige agrarische hoofdfunctie. Niet in geschil is dat de voor de paardenhouderij aanwezige voorzieningen weer in gebruik waren. 
      
      
      
        Desgevraagd kon het college ter zitting niet mededelen van welk aantal gehouden paarden het college is uitgegaan ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning ten behoeve van de recreatiewoningen. Desgevraagd hebben eisers medegedeeld dat er toen acht paarden waren. Dat is niet betwist door het college, zodat de rechtbank van dat aantal uitgaat. Ter zitting is namens het college meegedeeld dat de AAB niet om advies is gevraagd naar aanleiding van de aanvraag voor de omgevingsvergunning. 
        Nu het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning klaarblijkelijk tot de conclusie is gekomen dat voldaan werd aan het criterium dat de bestaande agrarisch hoofdfunctie aanwezig en herkenbaar was, zodat werd voldaan aan het bestemmingsplan terwijl ervan moet worden uitgegaan dat er toen acht paarden werden gehouden, kon het college niet tot de conclusie komen dat bij een aantal van acht paarden, waarvan er twee elders zijn ondergebracht, sprake is van een overtreding van datzelfde bestemmingsplan. 
      
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college gelet op het voorgaande niet kon concluderen dat er geen agrarische hoofdfunctie aanwezig en herkenbaar is. Dat betekent dat eisers geen dwangsom hebben verbeurd. 
      
      
      
        8. Omdat er geen dwangsom is verbeurd, was het college ook niet bevoegd om tot het invorderen van de dwangsom over te gaan. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. 
    
    10. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank het college tot het vergoeden van de proceskosten van eisers. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand vast op €1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van €875,- en wegingsfactor 1).
    
    
      Ook de proceskosten in bezwaar komen voor vergoeding in aanmerking tot een bedrag van €1.248,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van €624,- en wegingsfactor 1).
    
    
    11. Het college moet ook het door eisers betaalde griffierecht vergoeden. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit; 
      
      
        herroept het invorderingsbesluit van 12 juni 2023;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van €2.998,- aan proceskosten aan eisers;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van €187,- aan eisers moet vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. V. Hooghiemstra, griffier op 30 augustus 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  Bijlage: voor deze uitspraak belangrijk wet- en regelgeving
  
    
      Algemene wet bestuursrecht
    
    
      Artikel 5:32
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
      Artikel 5:37
    
    
      
        Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
      
      
        Het bestuursorgaan geeft voorts een beschikking omtrent de invordering van de dwangsom, indien een belanghebbende daarom verzoekt.
      
      
        Het bestuursorgaan beslist binnen vier weken op het verzoek. 
      
    
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 125
    
    
      
        Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
      
      
        De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
      
      
        De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
      
      
        Een bestuurscommissie bezit de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang en de bevoegdheid tot het geven van een machtiging tot binnentreden van een woning slechts indien ook die bevoegdheid uitdrukkelijk is overgedragen.
      
    
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘Buitengebied Alphen-Chaam 2010, geconsolideerd’
      
    
    
    
      Artikel 1 
      Hoofdfunctie: een functie waarvoor het hoofdgebouw en/of gronden in hoofdzaak bedoeld is.
    
    
    
      Nevenactiviteiten: activiteiten die in ruimtelijk en/of functioneel en/of bedrijfseconomisch opzicht ondergeschikt zijn aan de hoofdfunctie op een bouwperceel. 
    
    
    
      Artikel 4.1
      De voor 'Agrarisch - Agrarisch bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. grondgebonden agrarische bedrijven met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding:
    
      1. 'intensieve veehouderij' tevens intensieve veehouderijen zijn toegestaan;
      2. 'glastuinbouw' tevens glastuinbouwbedrijven zijn toegestaan;
      3. 'intensieve kwekerij' tevens intensieve kwekerijen zijn toegestaan;waarbij niet meer dan één bedrijf aanwezig mag zijn per bestemmingsvlak;
    
    bedrijfswoningen:
    
      1. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' is één bedrijfswoning toegestaan;
      2. ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' mag het aantal bedrijfswoningen niet meer bedragen dan is aangegeven;
    
    
       aan-huis-verbonden beroepen of bedrijven;
       behoud en instandhouding van cultuurhistorisch waardevolle panden ter plaatse van de aanduiding 'cultuurhistorische waarden';
       productiegebonden detailhandel, waarbij de totale gezamenlijke verkoopvloeroppervlakte per agrarisch bedrijf niet meer mag bedragen dan 100 m²;
       kleinschalig logeren, waarbij de bruto-vloeroppervlakte niet meer mag bedragen dan 100 m²;
       kleinschalig kamperen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - kleinschalig kamperen', waarbij de bruto-vloeroppervlakte van de bebouwing niet meer mag bedragen dan 100 m²;
       overige aan de agrarische bedrijfsactiviteiten ondergeschikte nevenactiviteiten, zoals opgenomen in de 'Tabel Agrarisch';
       paden, wegen en parkeervoorzieningen;
       water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
       groenvoorzieningen;
       opslag, bewerking en verwerking van dierlijke mest, afkomstig uit de eigen bedrijfsvoering tot maximaal 25.000 m³ op jaarbasis.
    
    
    
    
  
  
     Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen