ECLI:NL:RBZWB:2024:6156, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 06-09-2024, BRE 24/1126
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Afwijzing handhavingsverzoek, overtreding bestemmingsplan, gebruik woonperceel voor kinderopvang/gastouderopvang, beroep of bedrijf aan huis, interpretatie planregel "de activiteit wordt uitgeoefend door de bewoner", beroep gegrond

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/1126 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 september 2024 in de zaak tussen
    
      
        
          
            [eiseres]
          , uit [plaats] , eiseres
        (gemachtigde: mr. S. Oord),
      
      
      
        en
      
      
      
        
          het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Halderberge, verweerder.
      
      
      
        Als derde-partij neemt aan de zaak deel: 
        
          [naam 1] , [naam 2] en [bedrijf] uit [plaats]
        (gemachtigde: mr. dr. ing. P.M.J. de Haan).
      
      
      
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om handhavend op te treden tegen de exploitatie van een kinderopvang op het perceel [adres 1] te [plaats] .
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 13 juli 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 14 december 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 9 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, [naam 3] als gemachtigde van het college, derde-partij ( [naam 1] en [naam 2] ) en de gemachtigde van derde-partij. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Eiseres woont aan [adres 2] te [plaats] . 
    
    
      Derde-partij heeft daartegenover het perceel aan de [straat] (naast [adres 3] ) , inmiddels genummerd [adres 1] , aangekocht in het kader van de ruimte-voor-ruimte regeling, met de bedoeling om daar te gaan wonen in combinatie met een ‘beroep aan huis’ (een kleinschalige kinderopvang/gastouderopvang).
    
    
    3. In een brief van 16 september 2022 heeft eiseres het college verzocht om handhavend op te treden tegen – onder meer – het uitvoeren van een beroep aan huis op het perceel [adres 1] te [plaats] . 
    
    
      Met het besluit van 24 november 2022 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [naam 1] voor plaatsen van een tijdelijke woonunit op het perceel [adres 1] in [plaats] en het gebruik van die unit in strijd met het bestemmingsplan voor het uitoefenen van het beroep aan huis (gastouderopvang) voor een periode van twee jaar. 
    
    
    
      Het college heeft vervolgens het handhavingsverzoek van eiseres bij besluit van 30 november 2022 afgewezen. 
    
    
    4. Op 20 maart 2023 heeft eiseres een nieuw handhavingsverzoek ingediend. Volgens eiseres kan op [adres 1] te [plaats] niet worden gesproken van een ‘beroep aan huis in de vorm van gastouderopvang’, maar is sprake van een vorm van kinderopvang die niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan en ook niet op grond van de vergunning van 24 november 2022. 
    
    
      Het college heeft het handhavingsverzoek met het besluit van 13 juli 2023 afgewezen. Volgens het college is uit onderzoek niet naar voren gekomen dat er sprake is van een overtreding, althans niet van een overtreding waarop de beginselplicht tot handhaving van toepassing is. Het college heeft zijn besluit gebaseerd op een controle door een gemeentelijk toezichthouder op 30 maart 2023, waarvan op 4 april 2023 een rapport is uitgebracht.
    
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Het college heeft daarbij het primaire besluit – met verbetering van de motivering – in stand gelaten. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank beoordeelt of het college het handhavingsverzoek van eiseres van 20 maart 2023 op goede gronden heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    6. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    7. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit gebaseerd is op onzorgvuldig onderzoek. Eiseres stelt dat één controlemoment onvoldoende is als het gaat om het aantal kinderen dat ter plaatse wordt opgevangen en/of de vraag of er sprake is van medewerkers. Overigens stelt eiseres dat op basis van dat controlemoment geconcludeerd had moeten worden dat geen sprake is van een bedrijf of beroep aan huis in de zin van het bestemmingsplan en/of de verleende omgevingsvergunning van 24 november 2022. Immers is een voorwaarde dat de activiteit wordt uitgevoerd door de bewoner. In het controlerapport staat dat er drie personen zijn aangetroffen in dienst van de eigenaresse. De activiteiten worden dus niet uitgevoerd door de bewoner van het huis en dat betekent volgens eiseres dat er in strijd met het bestemmingsplan wordt gehandeld. Eiseres wijst ook op de toelichting bij het wijzigingsplan (paragraaf 2.2) waarin expliciet is beschreven dat personeel niet is toegestaan. Ook in het kader van de toestemming in het kader van de Wet kinderopvang is opgenomen dat personeel niet is toegestaan. Eiseres wijst erop dat een voorwaarde ook is dat de activiteit geen onevenredige verkeersaantrekkende werking mag hebben en dat het parkeren op eigen terrein dient te gebeuren. Eiseres maakt zich zorgen dat daaraan niet meer kan worden voldaan wanneer de opvang wordt uitgebreid naar 23 kinderen. Volgens eiseres wordt daaraan niet voldaan. Tot slot wijst eiseres op de voorwaarde dat de maximale oppervlakte van het beroep of bedrijf aan huis 100 m² bedraagt. Volgens eiseres blijkt uit het bestreden besluit niet dat alle gebouwen op het perceel zijn gecontroleerd. 
    
    8. Aanleiding voor het bestreden besluit is geweest het handhavingsverzoek van 20 maart 2023. Dit verzoek ziet op het gebruik van het perceel [adres 3] te [plaats] voor het uitvoeren van een bedrijf of beroep aan huis in de vorm van kinderopvang ter grootte van (op dat moment) acht kindplaatsen. De gestelde vrees van eiseres voor een uitbreiding van de kinderopvang naar 23 kinderen valt buiten de omvang van dit geding.
    
    9. De rechtbank ziet zich in eerste instantie voor de vraag gesteld of het college terecht heeft vastgesteld dat met de exploitatie van de kinderopvang op het perceel [adres 1] te [plaats] de ter plaatse geldende planologische regels niet worden overtreden. Daarvoor moet eerst worden vastgesteld welke planologische regels ter plaatse gelden.
    
    10. Het perceel [adres 1] te [plaats] is gelegen in het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ (hierna: het moederplan). In het moederplan is aan het perceel de enkelbestemming ‘Agrarisch met waarden – landschapswaarden’ toegekend.
    
    
      10.1.
      Naar aanleiding van het initiatief van derde-partij om op het perceel een woning te realiseren met daarbij een kleinschalige agrarische kinderopvang/gastouderopvang, heeft het college op 4 mei 2021 een wijzigingsplan vastgesteld met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid die het moederplan in artikel 38.3 aan het college toekent. De wijzigingsbevoegdheid houdt in dat het college is om onder andere de bestemming ‘Agrarisch met waarden – landschapswaarden’ te wijzigen in ‘Wonen’ met de aanduiding ‘specifieke vorm van wonen – ruimte-voor-ruimte-woning’. 
      
      
        Op 5 april 2022 heeft het college het wijzigingsplan [straat] ong. (naast [adres 3] ) te [plaats] opnieuw en gewijzigd vastgesteld.
      
      
      
        Bij uitspraak van 29 juni 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1855) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) het beroep van eiseres tegen het wijzigingsplan van 4 mei 2021 niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het wijzigingsplan van 5 april 2022 ongegrond. 
      
      
    
    
      10.2.
      In artikel 6 van het wijzigingsplan is bepaald dat de regels behorende bij artikel 24 van het moederplan van toepassing zijn, zoals deze gelden op het moment van vaststelling van het wijzigingsplan.
      
      
        Partijen zijn het erover eens dat voor de beoordeling, of de exploitatie van de kinderopvang voldoet aan de regels voor een ‘aan-huis-verbonden beroep of bedrijf’, moet worden gekeken naar de regels die zijn neergelegd in artikel 24.5.1 van het moederplan:
      
      
        
          de omvang van de activiteit mag niet meer bedragen dan 40% van de gezamenlijke oppervlakte van de bebouwing van de woning en/of bijbehorende bouwwerken tot een maximum van 100 m2;
        
        
          [niet aan de orde];
        
        
          de activiteit wordt uitgeoefend door de bewoner;
        
        
          e activiteit mag geen onevenredige verkeersaantrekkende werking hebben en parkeren dient op eigen terrein plaats te vinden;
        
        
          [niet aan de orde].
        
      
      
      11. De rechtbank zal eerst beoordelen of het college terecht heeft overwogen dat wordt voldaan aan de regel dat de activiteit wordt uitgeoefend door de bewoner. 
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank stelt vast dat partijen van standpunt verschillen over de interpretatie van deze regel. Eiseres stelt zich op het standpunt dat met de regel niet anders kan zijn bedoeld dan dat de activiteit alleen door de bewoner mag worden uitgeoefend. Volgens het college sluit de regel niet uit dat de bewoner bij het uitoefenen van de activiteit door anderen wordt bijgestaan. 
      
      
        De rechtbank volgt het standpunt van eiseres.
      
      
      
        Het college heeft op zich terecht opgemerkt dat, uitgaand van de tekst van de regel, de activiteit in elk geval door de bewoner wordt uitgeoefend en dat de regel tekstueel niet uitsluit dat de activiteit mede door anderen wordt uitgeoefend. Ook uit de toelichting op artikel 24.5.1. van het moederplan blijkt niet dat de planwetgever heeft bedoeld dat de activiteit uitsluitend door de bewoner mag worden uitgeoefend. Duidelijk is wel dat de planwetgever met de regels de kleinschaligheid van beroepen en bedrijven aan huis heeft willen regelen. Daarbij heeft eiseres ook terecht gewezen op paragraaf 2.2 van de toelichting op het wijzigingsplan: 
      
      
      
        
          “[…] De activiteit dient uitgevoerd te worden door de bewoner van de woning. 
          Personeel is niet toegestaan.
           De omvang bedraagt dan ook niet meer dan 100 m2. […]”
        
      
      
      
        Derde-partij heeft in haar schriftelijke reactie op de beroepsgronden gesteld dat aan die toelichting geen zwaar gewicht mag worden toegekend, omdat de tekst van artikel 24.5.1 van het bestemmingsplan duidelijk is. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het niet zo kan zijn dat een toelichting op een wijzigingsplan voor een perceel een interpretatie geeft van een regel die in een moederplan voor het gehele buitengebied van de gemeente is opgenomen. De rechtbank is echter van oordeel dat de toelichting in het wijzigingsplan wel degelijk betekenis heeft voor de interpretatie van artikel 24.5.1, onder c, van het moederplan voor zover het gaat om het perceel [adres 1] te [plaats] . Immers is het wijzigingsplan voor dit perceel vastgesteld en specifiek om medewerking te verlenen aan het initiatief van derde-partij om daar een kleinschalige kinderopvang te gaan exploiteren. De toelichting zegt niet direct iets over de interpretatie van artikel 24.5.1 van het moederplan, maar moet worden gelezen als een interpretatie van artikel 6 van het wijzigingsplan gelezen in combinatie met artikel 24.5.1. van het moederplan. 
      
      
      
        Dat betekent dat eiseres moet worden gevolgd in haar standpunt dat de activiteit alleen door de bewoner of bewoners mag worden uitgeoefend. 
      
      
    
    
      11.2.
      Uit het controlerapport van 4 april 2023 blijkt dat er op het moment van de controle vier personen aanwezig waren, van wie drie personen in dienst van [naam 1 & naam 2]. Derde-partij heeft bevestigd dat er drie personen voor [bedrijf] werken, maar volgens derde-partij werken deze personen niet in loondienst, maar op vrijwillige basis. In elk geval staat vast dat deze drie personen geen bewoner zijn of waren van het perceel [adres 1] . Daarmee is de rechtbank primair van oordeel dat de kinderopvang van derde-partij op het perceel [adres 1] te [plaats] in strijd met de planregels voor aan huis verbonden beroepen of bedrijven wordt geëxploiteerd. Vast staat namelijk dat de activiteit niet alleen door de bewoner(s) wordt uitgeoefend. 
      
    
    
      11.3.
      Subsidiair overweegt de rechtbank nog dat het maar de vraag is of de personen die op de gestelde vrijwillige basis voor [bedrijf] werken echt ‘vrijwilliger’ zijn in de zin dat zij dit werk uitsluitend uit maatschappelijke overwegingen of ten behoeve van de samenleving doen. Bovendien gaat de rechtbank ervan uit dat zij gehouden zijn instructies van de bewoner in de kinderopvangsfeer op te volgen waardoor zij in een (zekere) ondergeschiktheidsrelatie staan.
      
    
    
      11.4.
      De rechtbank komt reeds op basis daarvan tot het oordeel dat met de exploitatie van de kinderopvang zoals die op 30 maart 2023 is geconstateerd de regels van het wijzigingsplan worden overtreden. Het college heeft zich ten onrechte onbevoegd geacht om hiertegen handhavend op te treden en heeft het handhavingsverzoek van eiseres dus op onjuiste gronden afgewezen.
      
      
        12. Omdat het bestreden besluit reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt, behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      13. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of om zelf een beslissing over het bezwaar te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Het is aan het college om te beoordelen of en hoe het invulling zal geven aan zijn beginselplicht tot handhaving, of dat er wellicht mogelijkheden zijn om tot legalisering van de overtreding over te gaan of er bijzondere omstandigheden aan de orde zijn op grond waarvan hij van handhavend optreden zou moeten afzien. 
    
    
    
      13.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      13.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 14 december 2023;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 6 september 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl..
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 125:
    
    
      
        Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
      
      
        De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
      
      
        De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
      
      
        Een bestuurscommissie bezit de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang en de bevoegdheid tot het geven van een machtiging tot binnentreden van een woning slechts indien ook die bevoegdheid uitdrukkelijk is overgedragen.
      
    
    
    
    
      
        Omgevingswet en overgangsrecht
      
    
    
    
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het handhavingsverzoek is ingediend op 20 maart 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
    
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, onder c:
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    
    
      Artikel 2.3:
      Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:
    
    
      
        activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e;
      
      
        activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i;
      
      
        activiteiten als bedoeld in artikel 2.2.,
      
      
        het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen,
      
    
  
  
     Waarbij de rechtbank voor een analoge interpretatie verwijst naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 25 juni 2015, ECLI:NL:CBB:2015:219, i.h.b. r.o. 5.