ECLI:NL:RVS:2024:3586, Raad van State, 04-09-2024, 202206289/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam kosten van spoedeisende bestuursdwang ter hoogte van € 1.344,35 in verband met het ontmantelen van een hennepkwekerij op [appellant sub 1] verhaald. Op 2 maart 2021 heeft een inspecteur van de gemeente Rotterdam een hennepkwekerij aangetroffen in de kruipruimte van de woning aan de [locatie] in Rotterdam. Het college heeft vanwege de gevaren voor de omgeving van de aangetroffen hennepkwekerij spoedeisende bestuursdwang toegepast en heeft opdracht gegeven om deze direct te ontmantelen. De bevindingen bij de ontmanteling zijn neergelegd in een rapport. Daarin is onder meer opgenomen dat de kruipruimte toegankelijk was via een deur in de woning, dat de kruipruimte zodanig was uitgegraven dat men daar bijna rechtop kon staan en dat de gehele kruipruimte werd gebruikt voor hennepteelt. Voorts is in het rapport vermeld: "de assimilatielampen die extreem heet worden waren veel te dicht tegen de houten ondervloer geplaatst. In verband met de hitte van deze lampen die boven de 100 graden Celsius uitkomt is de kans op brand in deze ruimte extreem hoog".

202206289/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 september 2022 in zaak nr. 21/5845 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 maart 2021 heeft het college kosten van spoedeisende bestuursdwang ter hoogte van € 1.344,35 in verband met het ontmantelen van een hennepkwekerij op [appellant sub 1] verhaald.
    Bij besluit van 6 mei 2021 heeft het college een bestuurlijke boete van € 4.000,00 aan [appellant sub 1] opgelegd, wegens onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning.
    Bij besluit van 8 oktober 2021 heeft het college het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 25 maart 2021 ongegrond verklaard en het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 6 mei 2021 gegrond verklaard voor zover het de hoogte van de boete betreft, deze gewijzigd naar € 2.000,00, en voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 oktober 2021 vernietigd voor zover dat besluit de bestuurlijke boete betreft, het besluit van 6 mei 2021 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 8 oktober 2021.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] en het college hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 mei 2024, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. N. Alberts, advocaat te Almere, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist en mr. F.E. Slingerland, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       Op 2 maart 2021 heeft een inspecteur van de gemeente Rotterdam een hennepkwekerij aangetroffen in de kruipruimte van de woning aan de [locatie] in Rotterdam (hierna: de woning). Het college heeft vanwege de gevaren voor de omgeving van de aangetroffen hennepkwekerij spoedeisende bestuursdwang toegepast en heeft opdracht gegeven om deze direct te ontmantelen. De bevindingen bij de ontmanteling zijn neergelegd in een rapport (hierna: het rapport). Daarin is onder meer opgenomen dat de kruipruimte toegankelijk was via een deur in de woning, dat de kruipruimte zodanig was uitgegraven dat men daar bijna rechtop kon staan en dat de gehele kruipruimte werd gebruikt voor hennepteelt. Voorts is in het rapport vermeld: "de assimilatielampen die extreem heet worden waren veel te dicht tegen de houten ondervloer geplaatst. In verband met de hitte van deze lampen die boven de 100 graden Celsius uitkomt is de kans op brand in deze ruimte extreem hoog". [appellant sub 1] heeft de juistheid van de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden niet betwist.
    3.       Het college heeft bij het besluit van 25 maart 2021 de kosten van de ontmanteling, € 1.169,00, en de beheerskosten, € 175,35, verhaald op [appellant sub 1], die volgens de Kamer van Koophandel enig aandeelhouder en bestuurder is van een besloten vennootschap, die gevestigd is op het adres van de woning. Volgens het college heeft [appellant sub 1] artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet overtreden. Daarin is bepaald dat een ieder die een bouwwerk gebruikt of laat gebruiken er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor draagt dat als gevolg van dat gebruik geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt. Het college heeft toegelicht dat aan [appellant sub 1] is gevraagd of hij de woning heeft verhuurd en dat hem is verzocht om in dat geval informatie te verschaffen over de huurder, maar dat het college daarop geen stukken heeft ontvangen van [appellant sub 1].
    4.       Het college heeft voorts bij het besluit van 6 mei 2021 een boete van € 4.000,00 opgelegd aan [appellant sub 1]. Volgens het college is de woning zonder een onttrekkingsvergunning onttrokken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van hennepteelt. Een deel van de woonruimte was daardoor niet langer geschikt voor bewoning. Dat is volgens het college in strijd met het bepaalde in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) in samenhang gelezen met artikel 3.1.2 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019.
    5.       [appellant sub 1] is het niet eens met de besluiten van het college en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Hij heeft aangevoerd dat hij ten onrechte als overtreder is aangemerkt van het bepaalde in artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet. [appellant sub 1] is huurder noch eigenaar van de woning en heeft geen enkele rol gespeeld bij de hennepkwekerij. Hij heeft aangevoerd dat hij de woning verhuurt. Ter onderbouwing daarvan heeft hij een verhuurdersverklaring overgelegd. De huur is in één keer contant vooruit betaald en om die reden kan hij geen betalingsbewijs overleggen. [appellant sub 1] heeft verder aangevoerd dat geen sprake was van onttrekking van de woning in de zin van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hw, aangezien deze ten tijde van het aantreffen van de hennepkwekerij geschikt was voor bewoning. De hennepkwekerij bevond zich uitsluitend in een uitgegraven kruipruimte en de rest van de woning was volgens [appellant sub 1] bewoonbaar.
    6.       Het college heeft bij het besluit van 8 oktober 2021 het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 25 maart 2021 ongegrond verklaard. Volgens het college is [appellant sub 1] gebruiker van de woning, aangezien zijn bedrijf volgens de Kamer van Koophandel op het adres van de woning staat ingeschreven en het energiecontract voor de woning op zijn naam staat. Daarnaast zijn er in de woning diploma’s op naam van [appellant sub 1] aangetroffen. Volgens het college heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist of niet kon weten dat de woning als hennepkwekerij werd gebruikt. De verhuurdersverklaring is volgens het college onvoldoende om aan te tonen dat [appellant sub 1] fout gebruik van de woning heeft proberen te voorkomen.
    Het college heeft bij het besluit van 8 oktober 2021 verder het bezwaar tegen het besluit van 6 mei 2021 wat de hoogte van de opgelegde boete betreft gegrond verklaard. Het college heeft deze gewijzigd naar € 2.000,00, overeenkomstig het boetetarief dat geldt voor niet-bedrijfsmatige exploitatie. Het college heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Volgens het college was de uitgegraven kruipruimte, die via de woning toegankelijk is, een voor bewoning bestemde ruimte. Die ruimte was echter volledig voor hennepteelt ingericht. Dat er volgens [appellant sub 1] wel in de woning gewoond kon worden, maakt voor de vaststelling van de overtreding volgens het college niet uit.
    Aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de kosten van de bestuursdwang op [appellant sub 1] mocht verhalen. Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant sub 1] als gebruiker van de woning kan worden aangemerkt. Zij heeft daarbij gewezen op de inschrijving van het bedrijf op het adres van de woning, het energiecontract en de aangetroffen diploma’s, die op naam van [appellant sub 1] staan. Voor zover [appellant sub 1] de woning aan derden heeft verhuurd rust op hem een zorgplicht om zich over het goed gebruik van de woning te informeren. [appellant sub 1] heeft weliswaar een verhuurdersverklaring overgelegd, maar dat is niet voldoende om aan te tonen dat hij fout gebruik van de woning heeft proberen te voorkomen. Volgens de rechtbank leidt de enkele stelling van [appellant sub 1] dat hij de woning regelmatig heeft bezocht, niet tot een ander oordeel. Het college heeft [appellant sub 1] dan ook als overtreder van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet kunnen aanmerken.
    8.       De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college ten onrechte een boete heeft opgelegd wegens overtreding van het onttrekkingsverbod als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hw. De rechtbank heeft voorop gesteld dat deze bepaling moet worden bezien in het licht van het doel van de Hw, namelijk het beschermen van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte (Kamerstukken II 1987/88, 20 520, nr. 3, p. 24). Ingevolge artikel 1, aanhef en onder l, van de Hw, is een woonruimte, voor zover hier van belang, een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. Volgens de memorie van toelichting bij de Hw (Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr. 3, p. 42), houdt bewoning als genoemd in voornoemde definitie in dat de woonruimte dient als hoofdverblijf. De Hw bevat geen definitie van het begrip ‘kruipruimte’. Voor de uitleg hiervan heeft de rechtbank daarom aansluiting gezocht bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven, namelijk een lage ruimte tussen de vloer van de begane grond en de bodemafsluiting, bestemd voor ventilatie, leidingen en gelegenheid tot reparaties. De rechtbank heeft het college niet gevolgd in zijn standpunt dat de uitgegraven kruipruimte voor bewoning was bestemd, aangezien het college niet heeft onderbouwd dat de kruipruimte in dit geval bestemd was voor ander gebruik dan het gelet op de definitie gangbare gebruik van een kruipruimte. Dat het, zoals het college heeft opgemerkt, de vraag is of de rest van de woning technisch bewoonbaar was vanwege de langdurige aanwezigheid van een hennepkwekerij en de daarmee samenhangende geur en vocht, leidt volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel. Het college heeft niet nader onderbouwd dat sprake was van zodanige geur en vocht, dat de rest van de woning technisch onbewoonbaar was en dat de woonruimte aldus werd onttrokken aan de bestemming tot bewoning.
    Hoger beroep [appellant sub 1] en beoordeling
    9.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de kosten van de bestuursdwang op hem mocht verhalen. Volgens [appellant sub 1] verhuurde hij de woning en heeft hij aan zijn zorgplicht voldaan. Hij heeft regelmatig in de woning gekeken, maar hij wist niet en kon ook niet weten dat in de kruipruimte van de woning een hennepkwekerij aanwezig was. Aangezien dit niet een bewoonbare leefruimte is en dit volgens de rechtbank ook geen woonruimte is in de zin van de Hw, kan redelijkerwijs niet van hem worden verwacht dat hij die ruimte ook doorzocht bij een bezoek aan de woning in het kader van zijn zorgplicht als verhuurder.
    9.1.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht en op goede grond geoordeeld dat [appellant sub 1] als gebruiker van de woning kan worden aangemerkt. Gelet op artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet, rustte daarom op hem de plicht om ervoor te zorgen dat als gevolg van dat gebruik geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid zou ontstaan dan wel voortduren. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat hij niet als overtreder van deze bepaling kan worden aangemerkt omdat hij de woning verhuurde en daardoor niet wist en redelijkerwijs niet kon weten dat er een hennepkwekerij in de kruipruimte aanwezig was, slaagt het betoog niet. [appellant sub 1] heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat hij de woning verhuurde. Ter onderbouwing daarvan heeft hij enkel een standaard verhuurdersverklaring overgelegd, die door hemzelf lijkt te zijn ingevuld. Dat is bij gebreke van enig verder concreet bewijs dat daadwerkelijk aan derden zou zijn verhuurd en de aanwezigheid van indicaties voor het tegendeel, zoals de aanwezigheid van de diploma’s van [appellant sub 1] in de woning, onvoldoende om de gestelde verhuur aannemelijk te achten. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat [appellant sub 1] niet volledige toegang had tot de woning. Aangezien de hennepkwekerij via de woning toegankelijk was, acht de Afdeling het aannemelijk dat [appellant sub 1] wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat er een hennepkwekerij in de kruipruimte aanwezig was. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college hem als overtreder van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet heeft kunnen aanmerken en de kosten van de toegepaste bestuursdwang op hem mocht verhalen.
    Hoger beroep college en beoordeling
    10.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woning niet is onttrokken aan de bestemming tot bewoning als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hw. De rechtbank heeft volgens het college niet onderkend dat de kruipruimte onder de definitie van woonruimte valt en dat deze is te duiden als ‘een of meer andere ruimten’ in de zin van artikel 1, aanhef en onder l, van de Hw. Het college voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de woning in redelijkheid niet meer bewoonbaar was. Er was sprake van een redelijk omvangrijke hennepkwekerij in twee grote ruimten van de kruipruimte, die nagenoeg een half jaar in werking is geweest. Het is volgens het college een feit van algemene bekendheid dat een hennepkwekerij stankoverlast en een hoge luchtvochtigheid meebrengt en dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen ademhalingsklachten kunnen veroorzaken. Daarnaast was de woning ook niet voor bewoning of als kantoor ingericht of gebruikt, maar werd deze uitsluitend voor hennepteelt gebuikt.
    10.1.  Anders dan de rechtbank, overweegt de Afdeling dat de kruipruimte deel uitmaakt van een woonruimte als bedoeld in artikel 21, eerste lid, van de Hw. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder l, van de Hw, is een woonruimte, voor zover van belang, een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de kruipruimte ‘een of meer andere ruimten’ betreft in de zin van voornoemde bepaling. De kruipruimte maakt onderdeel uit van de woning als bouwwerk en staat ten dienste van het gebruik voor bewoning van de woning. Vast staat tevens dat de woning als geheel (dus alle ruimten tezamen) ten tijde van de controle bestemd of geschikt voor bewoning was. In zoverre is dus niet van belang dat de kruipruimte op zichzelf niet bestemd of geschikt voor bewoning was. Dat heeft de rechtbank niet onderkend en in zoverre slaagt het betoog van het college.
    10.2.  De Afdeling is evenwel van oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat de woning aan de bestemming tot bewoning was onttrokken, als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hw. Uit het rapport volgt dat de hennepkwekerij zich in een afgesloten uitgegraven kruipruimte bevond. Dat de overige ruimten van de woning ook voor de hennepkwekerij werden gebruikt, volgt niet uit het rapport en dat heeft het college verder ook niet onderbouwd. Op de foto’s is ook te zien dat in de woning nog onder meer een keuken met keukenapparatuur en meubilair aanwezig waren. Daaruit kan worden afgeleid dat de woning fysiek nog bewoonbaar was. De enkele stelling van het college dat een hennepkwekerij in zijn algemeenheid stankoverlast en een hoge luchtvochtigheid meebrengt en dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen ademhalingsklachten kunnen veroorzaken is niet toereikend voor het oordeel dat deze woning niet meer, althans minder voor bewoning geschikt was, aangezien deze hennepkwekerij zich in een van de overige delen van de woning afgesloten kruipruimte bevond. Uit het rapport blijkt niet dat in andere delen van de woning sprake was van een hennepgeur, hoge luchtvochtigheid of de aanwezigheid van bestrijdingsmiddelen. In het rapport is enkel opgenomen dat, na het ‘omklappen’ van de aan de buitenzijde van de woning bevestigde golfplaten daar een geur van hennep waarneembaar was. Daarmee bestaat onvoldoende grond om te oordelen dat de woning door de aanwezigheid van de hennepkwekerij niet langer geschikt was voor bewoning, of daardoor geschikt was voor bewoning door minder bewoners dan zonder de aanwezigheid van de hennepkwekerij. Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college geen boete aan [appellant sub 1] mocht opleggen wegens overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hw.
    Slotsom
    11.     Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    12.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 1] vergoeden, voor zover die kosten zijn gemaakt in verband met het hoger beroep van het college.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
    994
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:25
    1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
    […]
    Woningwet
    Artikel 1a
    […]
    2. Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
    […]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    l. woonruimte:
    1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, en
    […]
    Artikel 21
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]
    Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019
    Artikel 3.1.1
    Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.
    Artikel 3.1.2.
    1. Het is verboden om een in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimte zonder een onttrekkingsvergunning, anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar, aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
    […]