ECLI:NL:RVS:2024:2243, Raad van State, 29-05-2024, 202307163/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2023 (hierna: het besluit) heeft de minister van Buitenlandse Zaken de aanvraag van [appellant] om op enige wijze zijn overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen. [appellant] heeft de Afghaanse nationaliteit en verblijft in Afghanistan. Op 19 september 2021 heeft hij de minister gevraagd om hem en zijn gezin vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij van 2008 tot 2010 heeft gewerkt als bewaker van Afghan Security Guard voor de Nederlandse krijgsmacht in Uruzgan, Afghanistan.  De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellant] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860). Volgens de minister valt [appellant] namelijk niet onder de groep medewerkers en hun kerngezinsleden van een ten laste van de begroting van de minister van Buitenlandse Zaken of de begroting van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling.

202307163/1/V6.
    Datum uitspraak: 29 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 oktober 2023 in zaak nr. 23/2694 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 maart 2023 (hierna: het besluit) heeft de minister de aanvraag van [appellant] om op enige wijze zijn overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen.
    Tegen het besluit heeft [appellant] met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Bij uitspraak van 4 oktober 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.L.J. Henket-Reijnen, advocaat te Echt, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en mr. M.D. Barendrecht, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting gehoord [getuige A] en [getuige B], getuigen. Als tolk was aanwezig [tolk].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft de Afghaanse nationaliteit en verblijft in Afghanistan. Op 19 september 2021 heeft hij de minister gevraagd om hem en zijn gezin vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij van 2008 tot 2010 heeft gewerkt als bewaker van Afghan Security Guard (hierna: ASG) voor de Nederlandse krijgsmacht in Uruzgan, Afghanistan.
    1.1.    De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellant] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief). Volgens de minister valt [appellant] namelijk niet onder de groep medewerkers en hun kerngezinsleden van een ten laste van de begroting van de minister van Buitenlandse Zaken of de begroting van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling (hierna: de eerste groep). Volgens de minister valt [appellant] ook niet onder de groep personen en hun kerngezinsleden die in de afgelopen twintig jaar heeft gewerkt voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris EUPOL (hierna: de tweede groep). Daarnaast heeft [appellant] in de evacuatiefase geen oproep gekregen om naar het vliegveld van Kaboel te komen voor evacuatie, zodat ook daarom geen reden bestaat zijn overkomst naar Nederland te faciliteren, aldus de minister.
    1.2.    Partijen zijn het erover eens dat [appellant] niet onder de eerste groep valt en ook dat hij geen oproep heeft gekregen. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of [appellant] valt onder de tweede groep. Volgens de minister heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor Defensie in een voor het publiek zichtbare functie.
    Heeft [appellant] structureel substantiële werkzaamheden verricht voor Defensie?
    2.       [appellant] betoogt in de eerste drie hogerberoepsgronden dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij, ook in beroep, niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor Defensie. [appellant] voert aan dat hij dit wel aannemelijk heeft gemaakt.
    2.1.    In de Kamerbrief staat over de tweede groep:
    ‘Voor Defensie en JenV gaat het daarnaast om personen (en hun kerngezin) die in de afgelopen twintig jaar hebben gewerkt voor Defensie of EUPOL in Afghanistan in een voor het publiek zichtbare functie. Zij moeten kunnen aantonen dat zij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden hebben verricht voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris EUPOL. En ook in hun geval moet de identiteit en Afghaanse nationaliteit vast te stellen zijn. Defensie en Justitie en Veiligheid zullen de criteria toepassen op de nu bij Defensie beschikbare data, waaronder de meldingen van veteranen. Het betreft een afgebakende groep van ongeveer 500 Afghanen (inclusief kerngezinnen).’
    2.2.    Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat bewakers van ASG in beginsel onder de speciale voorziening vallen. Volgens de minister heeft [appellant] echter niet aannemelijk gemaakt dat hij als bewaker van ASG ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor Defensie.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, beroept de minister zich in het kader van de speciale voorziening niet ten onrechte op het belang van een duidelijke afbakening, die hanteerbaar en eindig is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:719, onder 5.1, en 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1507, onder 5.1.
    2.3.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de minister in het besluit heeft erkend dat hij werkzaamheden heeft verricht voor Defensie. Anders dan [appellant] betoogt, kan uit de omstandigheid dat de minister zich in het besluit op het standpunt heeft gesteld dat bewakers van ASG niet rechtstreeks voor het ministerie van Defensie werkzaam waren, maar voor een onderaannemer, niet worden afgeleid dat [appellant] als bewaker werkzaamheden heeft verricht voor Defensie. Verder heeft de rechtbank, anders dan [appellant] betoogt, terecht geoordeeld dat hij ten tijde van het besluit niet aannemelijk had gemaakt dat hij structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor Defensie. Hij heeft bij de aanvraag een certificaat van een ASG-training, een CV en enkele foto’s overgelegd. Zoals de minister terecht heeft gesteld, volgt uit het certificaat slechts dat [appellant] op 30 januari 2010 in het Nederlandse Camp Hadrian een ASG-training heeft voltooid. In beroep heeft [appellant] een verklaring van [getuige A], voormalig commandant van ASG voor Camp Hadrian, van 10 maart 2023 overgelegd. In deze verklaring staat dat [appellant] als bewaker van ASG heeft gewerkt in Camp Hadrian in de periode 2006-2010 voor zo’n twee tot drie jaar. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat hij met deze verklaring niet alsnog aannemelijk heeft gemaakt dat hij structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor Defensie, omdat verdere objectief verifieerbare informatie ontbreekt. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft [getuige A] toegelicht dat de ASG-trainingen werden gegeven aan mensen die bewaker wilden worden, hoewel mensen die al werkten als bewaker deze training ook konden volgen. [getuige A] heeft tijdens de zitting geen verdere details gegeven over de werkzaamheden van [appellant]. Uit de omstandigheid dat [appellant] het genoemde certificaat heeft overgelegd, volgt dus niet al dat hij ten minste een jaar werkzaamheden heeft verricht voor Defensie. De Afdeling neemt hierbij verder in aanmerking dat, zoals de minister tijdens de zitting terecht heeft gesteld, in het CV van [appellant] wel staat dat hij in 2010 een certificaat van een ASG-training heeft behaald, maar niet dat hij als bewaker van ASG heeft gewerkt. Wel staat daarin dat hij in de periode 2010-2014 heeft gewerkt als bewaker in Kandahar City. Uit deze stukken volgt dus niet dat hij structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor Defensie. Uit de overgelegde foto’s kan ook niet worden afgeleid of hij zulke werkzaamheden heeft verricht.
    Hoewel hij verder terecht betoogt dat de rechtbank de vier in beroep overgelegde verklaringen van voormalige bewakers van ASG niet kenbaar bij haar toetsing heeft betrokken, kan dit hem niet baten. Deze verklaringen zijn namelijk te algemeen van aard. In deze verklaringen staat alleen kort, zonder enige context, dat deze bewakers tussen 2007 en 2010 met hem hebben samengewerkt. Anders dan [appellant] betoogt, heeft hij met deze verklaringen, ook in samenhang bezien met de andere bewijsstukken, niet alsnog aannemelijk gemaakt dat hij structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor Defensie.
    De rechtbank heeft dan ook, anders dan [appellant] aanvoert, terecht geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] met de door hem op dit moment overgelegde bewijsstukken niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor Defensie, omdat deze stukken onvoldoende specifieke en concrete informatie bevatten over de periode 2008 tot 2010.
    2.4.    Wat [appellant] verder aanvoert over het missie-archief Afghanistan van het ministerie van Defensie (Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nr. 3652, antwoord 7), leidt niet tot het door hem beoogde resultaat. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat in dit geval al is gekeken in het missie-archief en dat [appellant] daarin niet voorkomt. De minister heeft hierbij toegelicht dat in het missie-archief zijn opgenomen de voorletters, de naam van de vader van de betrokkene en de geboortedatum en dat op deze gegevens is gezocht. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee voldoende gezocht in het missie-archief.
    2.5.    De betogen slagen niet.
    Is het besluit inconsistent of onevenredig?
    3.       [appellant] betoogt in de vierde hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gegeven dat een duidelijke afbakening van de groepen die voor overbrenging in aanmerking komen, grote consequenties kan hebben voor personen die daarbuiten vallen, niet maakt dat het besluit inconsistent of onevenredig is. [appellant] voert aan dat niet duidelijk is wat het toetsingskader van de rechtbank is geweest. Volgens hem had zij nader moeten motiveren waarom de afwijzing niet onevenredig is.
    3.1.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4.2 en 4.3, volgt dat het in de Kamerbrief neergelegde beleid niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, maar dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan de minister niet strikt mag vasthouden aan dat beleid. Uit de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2024, onder 7, volgt dat zich daarbij bijzondere omstandigheden kunnen voordoen waarin in voorkomende gevallen aanleiding moet worden gezien voor het oordeel dat de afwijzing onevenredig is. Anders dan [appellant] betoogt, zijn er geen bijzondere omstandigheden die maken dat de afwijzing in dit geval onevenredig is. Hij heeft namelijk geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht waarin de rechtbank aanleiding had moeten zien voor het oordeel dat de afwijzing in dit geval onevenredig is. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft hij naar voren gebracht dat hij in Afghanistan gevaar loopt en geen vaste woon- en verblijfplaats heeft. Hoewel de Afdeling begrip heeft voor de situatie van [appellant], zijn dit naar haar oordeel geen bijzondere omstandigheden, omdat dit geldt voor bijna alle mensen die aan de minister hebben gevraagd om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren. Daarnaast heeft [appellant] tijdens de zitting naar voren gebracht dat het onevenredig is om zijn aanvraag af te wijzen omdat hij geen werkpas heeft overgelegd, aangezien hij geen werkpas kan overleggen. Dit betoog is tevergeefs. De minister heeft de aanvraag namelijk afgewezen omdat [appellant] met de door hem overgelegde bewijsstukken niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij werkzaamheden heeft verricht voor Defensie en hij ook niet voorkomt in het missie-archief (zie onder 2.3 en 2.4). Verder voert [appellant] tevergeefs aan dat de rechtbank heeft overwogen dat hij ‘net niet’ binnen de reikwijdte van de Kamerbrief valt. De rechtbank heeft namelijk overwogen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij structureel substantiële werkzaamheden voor Defensie heeft verricht en dat hij daarom niet ‘net niet binnen de reikwijdte’ van de Kamerbrief valt. Tot slot heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van inconsistente toepassing van het beleid in de Kamerbrief, alleen al omdat [appellant] niet ‘net niet binnen de reikwijdte’ van de Kamerbrief valt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.R. van Ark, griffier.
    w.g. Steendijk
    voorzitter
    w.g. Van Ark
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024
    861