ECLI:NL:RBGEL:2024:4024, Rechtbank Gelderland, 03-07-2024, 428842
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Verbintenissenrecht

Samenvatting: Verkoop reststrook in strijd met gemeentebeleid en met Didamarrest. Onrechtmatig handelen van gemeente. Ook mogelijkheid van nietigverklaring/vernietiging van de overeenkomst? Afwachten verduidelijking door Hoge Raad.

RECHTBANK Gelderland
    
    
      Civiel recht 
    
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Zaaknummer: C/05/428842 / HA ZA 23-525
    
    
    
      
        Vonnis van 3 juli 2024
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
  
  
    
      1 [eiser sub 1] , 
    
      te [woonplaats] ,2. [eiser sub 2], 
      te [woonplaats] ,
      eisende partijen,
      hierna samen te noemen: [eisers] (in mannelijk enkelvoud),
      advocaat: mr. B.W.M. van Hoof,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        GEMEENTE WIJCHEN, 
      te Wijchen,
      gedaagde partij,
      hierna te noemen: de gemeente,
      advocaat: mr. R.C.H. Burgers.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - het tussenvonnis van 27 maart 2024
      - het verkort proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 23 mei 2024.
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      2De kern van de zaak
    
    
      2.1.
      Het gaat in deze zaak om de rechtsgeldigheid van de koopovereenkomst van een perceel gemeentegrond. Partijen twisten met name over de vraag of de gemeente bij die verkoop in strijd heeft gehandeld met de regels die zijn neergelegd in het zogenoemde Didamarrest van de Hoge Raad van 26 november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778).
      
    
  
  
    
      3De feiten
    
    
      3.1.
      
        
          [eisers] woont aan de [adres eisers] (perceelnummer [perceelnr 1] ). Naast zijn perceel lag een strook grond die behoorde tot hetzelfde kadastrale perceel als de straat [straat 1] (perceelnummer [perceelnr 2] ). Op 4 juli 2022 heeft de gemeente de strook grond verkocht aan [naam 1] , wonend aan de [adres 1] (perceelnummer [perceelnr 3] ), van wie de achterzijde van het perceel grenst aan de achterkant van de strook gelegen naast [adres eisers] . Op 18 juli 2022 is de strook grond aan [naam 1] geleverd. Daarna is het kadastrale perceel [perceelnr 2] gesplitst en heeft de overgedragen strook perceelnummer [perceelnr 4] gekregen. 
        De onderstaande kaart toont de huidige situatie.
      
      
      
      
        
          
        
      
      
      
    
    
      3.2.
      De bewoners van [adres 1] gebruiken de strook grond sinds de bouw van de woningen in de jaren ’70 als parkeerplaats voor hun auto en als toegang tot hun achtertuin. De woning aan de [adres 1] was zodanig gebouwd dat er geen parkeerplaats naast de woning en ook geen toegang van de voortuin naar de achtertuin was. Inmiddels is er wel parkeerplek op het erf en een achterom.
      
    
    
      3.3.
      De bewoners van [adres eisers] gebruikten de strook grond sinds de jaren ’70 als pad om met de fiets van en naar hun achtertuin en het daarin aanwezige fietsenhok te gaan. Ook gebruikte [eisers] de strook grond om de kliko’s van de achtertuin naar de straat te rollen, en terug.
      
    
    
      3.4.
      De volgende foto toont de achterkant van de strook. De houten poort is de scheiding tussen de strook en [adres 1] . [naam 1] gaat door die poort naar zijn tuin. De ruimte tussen de poort en de bakstenen muur van [adres eisers] is de toegang tussen de strook grond en de achtertuin van [eisers] . Door die opening gaat hij met fietsen en kliko’s naar zijn tuin.
      
      
        
          
        
      
      
      
    
    
      3.5.
      Op 24 februari 2022 heeft [naam 1] op de website van de gemeente een aanvraagformulier voor de koop van gemeentegrond ingevuld. Bij de vraag “Grenst de gemeentegrond aan meerdere percelen?” heeft [naam 1] “Ja” ingevuld. Vervolgens verscheen de pop-up “U vraagt aan deze eigenaren schriftelijk toestemming om het perceel aan te kopen/huren”. [naam 1] heeft aan [eisers] geen toestemming gevraagd. 
      
    
    
      3.6.
      Ook de gemeente heeft niet gecheckt of de bewoners van [adres eisers] en/of de bewoners van [adres 2] (aan de andere kant grenzend aan de strook) instemden met verkoop van de strook grond aan [naam 1] . Het voornemen tot verkoop is door de gemeente ook niet openbaar bekend gemaakt.
      
    
    
      3.7.
      
        Ten tijde van de aanvraag van [naam 1] luidden de beleidsregels die de gemeente hanteert bij de uitgifte van reststroken als volgt:
        
          Waarom beleidsregels voor uitgifte van reststroken?
        
        Het opstellen van beleidsregels heeft de volgende doelen:
         Efficiëntie bij behandeling van aanvragen;
         Het uitdragen van actueel, consistent en handhaafbaar beleid voor nu en in de toekomst;
         Het verkrijgen van duidelijkheid en openheid richting de burger;
         Het verkrijgen van helderheid over verantwoordelijkheden;
         Vereenvoudiging van de uitvoering en handhaving.
      
      
      
        
          Wat is een reststrook?
        
        (…) In simpele bewoordingen is een restrook (…) een strook gemeentegrond met geringe waarde voor het publieke gebruik.
      
      
      
        
          Beleidsregels uitgifte reststroken
        
        De gemeente Wijchen verkoopt haar reststroken alleen als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
        1. De aanvrager van de reststrook is eigenaar van het aangrenzende perceel;
        2. Indien de reststrook grenst aan meerdere percelen: dan kan de verkoop alleen doorgaan als alle aangrenzende eigenaren overeenstemming hebben bereikt. Het initiatief om te komen tot die overeenstemming ligt bij de aanvrager.
        (…)
      
      
    
    
      3.8.
      
        Bij e-mail van 6 juli 2022, dus na de verkoop maar voorafgaand aan de overdracht van de strook grond, heeft de notaris aan wie de gemeente had gevraagd de akte van overdracht op te stellen, de gemeente gewezen op de inhoud van het Didamarrest en om een reactie gevraagd. Daarop heeft de gemeente bij e-mail van 13 juli 2022 geantwoord:
        Dank voor uw opmerkzaamheid ten aanzien van het Didam-arrest en de eventuele consequenties bij verkoop van overheidsgronden. Naar mijn mening zijn er geen aanmerkelijke risico’s bij de verkoop van de groenstrook. (…) Naar mij mening zijn alleen de belendende eigenaren potentiele gegadigden. In dit geval zou je kunnen betogen dat de betreffende strook ook twee andere belendende woningeigenaren heeft en die zouden wellicht als potentiele gegadigden interesse kunnen hebben. In dit geval gaat het echter om een groenstrook die als sinds 1975 in gebruik is bij de betreffende woningeigenaar als achterom. Tot 1992/2007 was het zelfs de enige achterom voor de woning. Er is waarschijnlijk geen schriftelijke vastlegging van de gemaakte afspraken en het risico dat een beroep op verjaring zou worden gedaan indien het perceel aan de andere twee eigenaren zou worden aangeboden, is groot in deze zaak. Uiteraard stellen wij ons als huidige eigenaar op het standpunt dat er geen sprake is van verjaring. Verkoop aan deze eigenaar is de enige potentie gegadigde gelet op de gebruiksgeschiedenis. 
      
      
    
  
  
    
      4De vordering
    
    
      4.1.
      
        [eisers] vordert dat de rechtbank, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, samengevat weergegeven:
      
        
          voor recht verklaart dat de gemeente jegens hem (toerekenbaar) onrechtmatig heeft gehandeld door in strijd met het Didamarrest, artikel 3:14 BW en beginselen van behoorlijk bestuur het perceel te verkopen en te leveren aan [naam 1] ,
        
        
          voor recht verklaart dat de koopovereenkomst nietig is, althans deze te vernietigen, of anders de gemeente veroordeelt tot schadevergoeding in natura bestaande uit de vernietiging of andere ongedaanmaking van de koopovereenkomst,
        
        
          de gemeente verbiedt (een deel van) het perceel te verkopen en te leveren anders dan na het doorlopen van een selectieprocedure die in overeenstemming is met het Didamarrest,
        
        
          de gemeente veroordeelt in de proceskosten.
        
      
      
    
  
  
    
      5De beoordeling
    
    
      5.1.
      
        De Hoge Raad heeft in het Didamarrest overwogen:
        “3.1.2 Het gaat in deze zaak om een privaatrechtelijke overeenkomst waarbij een overheidslichaam een aan hem toebehorende onroerende zaak verkoopt. (…)
      
      
        3.1.3
        Op grond van art. 3:14 BW mag een bevoegdheid die krachtens het burgerlijk recht aan een overheidslichaam toekomt, niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Tot de regels van publiekrecht behoren de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit betekent dat een overheidslichaam bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en daarmee het gelijkheidsbeginsel in acht moet nemen. Dit geldt dus ook voor de beslissing met wie en onder welke voorwaarden het een overeenkomst tot verkoop van een aan hem toebehorende onroerende zaak sluit. Op dit punt verschilt de positie van een overheidslichaam van die van een private partij.
      
      
        3.1.4
        Uit het gelijkheidsbeginsel – dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen – vloeit voort dat een overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal het overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn.
      
      
        3.1.5
        Het gelijkheidsbeginsel brengt ook mee dat het overheidslichaam, teneinde gelijke kansen te realiseren, een passende mate van openbaarheid moet verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria. Het overheidslichaam moet hierover tijdig voorafgaand aan de selectieprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen.
      
      
        3.1.6
        De hiervoor in 3.1.4 en 3.1.5 bedoelde mededingingsruimte door middel van een selectieprocedure hoeft niet te worden geboden indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval dient het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop tijdig voorafgaand aan de verkoop op zodanige wijze bekend te maken dat een ieder daarvan kennis kan nemen, waarbij het dient te motiveren waarom naar zijn oordeel op grond van de hiervoor bedoelde criteria bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt.”
        
      
    
    
      5.2.
      Zowel in de literatuur als in de rechtspraak bestaat onduidelijkheid over onder andere het toepassingsbereik van de in het Didamarrest vervatte regels, de precieze betekenis van die regels en de gevolgen van de niet-naleving ervan. Inmiddels ligt ook de bodemzaak in de kwestie die heeft geleid tot het Didamarrest (welk arrest in kort geding is gewezen) voor bij de Hoge Raad. In die bodemzaak heeft Advocaat-Generaal Snijders in zijn conclusie van 24 mei 2024 (gepubliceerd onder ECLI:NL:PHR:2024:567) opgemerkt dat hij het wenselijk acht dat de Hoge Raad, ten behoeve van de praktijk, ingaat op de verschillende vragen die naar aanleiding van het Didamarrest zijn gerezen. Daaronder vat hij – zo begrijpt de rechtbank – onder meer de vraag of, wanneer sprake is van de uitzonderingsregel van overweging 3.1.6 van het Didamarrest, publicatie van het voornemen tot verkoop ook nodig is als de overheid a priori al een goede reden heeft om met een bepaalde gegadigde in zee te gaan (zie 3.34 tot en met 3.36 van de conclusie). 
      
    
    
      5.3.
      De gemeente stelt zich in de onderhavige zaak op het standpunt dat [naam 1] kwalificeerde als enige serieuze gegadigde, zodat geen openbare selectieprocedure hoefde te worden opgetuigd en ook geen voorafgaande publicatie nodig was. Dat alleen [naam 1] een serieuze gegadigde was, baseert de gemeente op het feit dat [naam 1] met toestemming van de gemeente gebruik maakte van de strook grond, terwijl de gemeente er niet van op de hoogte was dat ook [eisers] gebruik maakte van de strook. 
      
    
    
      5.4.
      
        [eisers] wijst erop dat de eerste voorwaarde in de beleidsregels van hem een potentiële gegadigde maakt en dat de tweede voorwaarde maakt dat de gemeente met de verkoop aan [naam 1] in strijd met de eigen beleidsregels heeft gehandeld. Volgens [eisers] had de gemeente op grond van het Didamarrest het voornemen tot verkoop in ieder geval openbaar moeten publiceren en daarbij objectieve, toetsbare en redelijke criteria voor de verkoop van het perceel bekend moeten maken. Door dat niet te doen en in het geheel geen onderzoek te doen naar de strook grond en potentiële gegadigden, heeft de gemeente onrechtmatig gehandeld. 
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank overweegt als volgt. Ook als de Hoge Raad zal oordelen dat het publiekelijk bekend maken van het voornemen tot verkoop niet nodig is als een overheidslichaam van aanvang af een goede reden heeft om met een bepaalde gegadigde – de enige serieuze gegadigde – te contracteren, geldt dat die uitzondering in dit geval niet opgaat. Uit de eigen beleidsregels van de gemeente (zie 3.7) volgt immers dat alle eigenaren van aangrenzende percelen hebben te gelden als potentiële gegadigden. Dat de gemeente dat ook zo zag, volgt uit haar e-mail van 13 juli 2022 (zie 3.8). Zij heeft daar in deze procedure te weinig tegenover gesteld. Feitelijk stelt zij niet meer dan dat zij van het gebruik door [naam 1] van de strook grond wél op de hoogte was en van het gebruik door [eisers] niet. Bovendien zou met (de rechtsvoorganger van) [naam 1] een  bruikleenovereenkomst gesloten zijn en met (de rechtsvoorganger van) [eisers] niet. Dit alles maakt echter nog niet dat [eisers] – anders dan bedoeld in de beleidsregels – niet als een serieuze gegadigde kon worden gezien. 
      
    
    
      5.6.
      
        De gemeente had ten aanzien van reststroken met meerdere belendende eigenaren (nader) beleid kunnen vaststellen, in de vorm van objectieve, toetsbare en redelijke criteria, om te bepalen welke van deze eigenaren in zo’n geval (als enige) in aanmerking komt voor de aankoop van de reststrook. Die criteria hadden ook kunnen zien op de aard van het tot dan toe van de reststrook gemaakte gebruik. Een dergelijk beleid had de gemeente echter niet. Haar beleid luidde dat in het geval er meerdere belendende eigenaren waren die niet akkoord gingen met verkoop van de grond aan één van hen, niet zou worden overgegaan tot verkoop van de reststrook.
        Volledigheidshalve merkt de rechtbank nog op dat de gemeente haar stelling dat [eisers] onrechtmatig gebruik maakte van de strook grond zodat hij geen aanspraak kan doen gelden jegens de gemeente, ter zitting heeft laten varen. Zoals de gemeente tijdens de zitting heeft erkend, is niet ieder gebruik van publieke grond waarvoor niet vooraf toestemming door de gemeente is verleend, onrechtmatig. De rechtbank gaat daarom niet verder in op deze stelling. 
      
      
    
    
      5.7.
      Gelet op de inhoud van de beleidsregels had het op de weg van de gemeente gelegen te onderzoeken of [eisers] akkoord was met verkoop van de strook grond aan [naam 1] . Dat akkoord gold immers als voorwaarde voor verkoop van een reststrook. Door de reststrook aan [naam 1] te verkopen zonder zich ervan te vergewissen of [eisers] daarmee akkoord was, heeft de gemeente in strijd met haar beleidsregels gehandeld. Omdat ook [eisers] op grond van die beleidsregels een potentiële gegadigde was en de gemeente niet duidelijk heeft gemaakt waarom [naam 1] desondanks, op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria, als enige serieuze gegadigde in aanmerking kwam voor de aankoop, heeft de gemeente ook de regels van het (ruim een half jaar voor de koopovereenkomst gewezen) Didamarrest geschonden. Aldus heeft de gemeente in ieder geval het zorgvuldigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel geschonden en, omdat niet gesteld of gebleken is dat de tenzij-regel uit artikel 4:84 Awb van toepassing is, ook dat artikel. Dat leidt tot de conclusie dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eisers] . 
      
    
    
      5.8.
      Onrechtmatig handelen leidt in beginsel tot een recht op schadevergoeding voor [eisers] . Of het niet naleven van het Didamarrest ook leidt tot nietigheid dan wel vernietigbaarheid van een overeenkomst, is nog niet uitgemaakt en is één van de vragen die na de hierboven genoemde conclusie van Advocaat-Generaal Snijders voorliggen bij de Hoge Raad. Ook deze rechtbank heeft het voornemen geuit op dat punt nog prejudiciële vragen te stellen aan de Hoge Raad (zie het vonnis van 29 mei 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:3314). 
      
    
    
      5.9.
      De vorderingen van [eisers] zijn gericht op nietigverklaring/vernietiging van de koopovereenkomst. De rechtbank acht het niet opportuun om – in afwachting van een uitspraak daarover door de Hoge Raad – nu al op dit punt te beslissen. De rechtbank wil deze zaak daarom verwijzen naar de parkeerrol totdat de Hoge Raad arrest heeft gewezen in de bodemzaak van de Didamkwestie en/of in voornoemde zaak van deze rechtbank waarin mogelijk nog prejudiciële vragen zullen worden gesteld. Voorafgaand aan die verwijzing geeft de rechtbank partijen nog de gelegenheid om op dit voornemen te reageren. 
      
    
    
      5.10.
      In aanvulling op de vorige overweging merkt de rechtbank nog op dat zij voorshands van oordeel is dat voor toewijzing van de gevorderde verklaringen voor recht met betrekking tot de nietigheid/vernietiging/vernietigbaarheid niet alleen nodig is dat de Hoge Raad oordeelt dat dat een mogelijk gevolg is van de niet-naleving van het Didamarrest, maar ook dat die vorderingen ook tegen [naam 1] zijn ingesteld. [naam 1] is immers onmiddellijk betrokken bij de vraag of de door hem met de gemeente gesloten overeenkomst nietig dan wel vernietigbaar is. Om die reden lijkt aangewezen dat [eisers] , als hij na verduidelijking door de Hoge Raad blijft bij zijn vordering tot nietigheid/vernietiging, op de voet van artikel 118 Rv [naam 1] alsnog in het geding betrekt. De rechtbank stelt partijen in de gelegenheid bij akte ook hierop in te gaan.
    
    
      5.11.
      Duidelijkheidshalve overweegt de rechtbank nu alvast dat als de Hoge Raad oordeelt dat schending van de in het Didamarrest uitgelegde regels niet leidt tot nietigheid en/of vernietigbaarheid (welk standpunt de Advocaat-Generaal in zijn conclusie heeft ingenomen), de rechtbank ook geen aanleiding ziet voor een schadevergoeding in natura bestaande uit de vernietiging of ongedaanmaking van de koopovereenkomst. Die meer subsidiaire vordering komt immers alsnog op vernietiging neer. In dat geval is slechts vergoeding van de schade – op de gebruikelijke wijze te begroten – aan de orde. Daarvoor is in dit geding nog geen vordering ingesteld.
      
    
    
      5.12.
      Iedere verdere beslissing wordt aangehouden.
      
    
  
  
    
      6De beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      6.1.
      bepaalt dat de zaak weer op de rol zal komen van woensdag 17 juli 2024 voor het nemen van een akte door beide partijen over wat is vermeld onder 5.9 en 5.10,
      
    
    
      6.2.
      houdt iedere verdere beslissing aan.
      
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. L.J. de Kerpel-van de Poel en in het openbaar uitgesproken op 3 juli 2024.