ECLI:NL:CBB:2024:660, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-09-2024, 21/635 en 21/746
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep mestboete gebruiksnormen 2017 en beroep intrekking derogatievergunning 2018. Beroep tegen intrekking derogatievergunning ongegrond. Boete gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De minister heeft terecht geoordeeld dat de maatschap de gebruiksnormen in 2017 heeft overschreden. De maatschap heeft geen bedrijfsspecifieke gegevens verzameld waaruit blijkt dat de berekening van de minister niet klopt.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 21/635 en 21/746 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 24 september 2024 in de zaken tussen
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [woonplaats] (maatschap)(gemachtigde [naam 3] ) 
    en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
  
  
    Procesverloop in (hoger) beroep
    
    
      
        21/635
      
    
    
    
      Met het besluit van 15 maart 2019 heeft de minister de derogatievergunning van de maatschap voor het jaar 2018 ingetrokken. 
    
    
    
      Met het besluit van 10 april 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      
        21/746
      
    
    
    
      De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 juli 2021 (niet gepubliceerd) (aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    
    
      De maatschap en de minister hebben nadere stukken ingediend.  
    
    
    
      
        Beide zaken
      
    
    
    
      De zitting was op 22 april 2024. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de maatschap waren tevens aanwezig [naam 4] en [naam 1] en voor de minister was tevens aanwezig [naam 5] .   
    
    
    
      De maatschap heeft na het sluiten van het onderzoek ter zitting een nader stuk ingediend. Het College ziet hierin geen aanleiding het onderzoek te heropenen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Grondslag van het geschil 
        
      
    
    
      1.1
      De maatschap exploiteert een melkveebedrijf. 
      
    
    
      1.2
      In 2017 en 2018 mocht de maatschap gebruik maken van derogatie. Dat houdt in dat de maatschap onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 250 kilogram (kg) stikstof per hectare in plaats van de reguliere norm van 170 kg (artikel 24 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling)). De voorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet worden overschreden en dat naar waarheid een bemestingsplan wordt opgesteld. 
      
    
    
      1.3
      Tot en met 2017 werd derogatie verkregen door aanmelding en verviel de derogatie van rechtswege bij overtreding van de voorwaarden. Sinds 2018 geldt voor derogatie een vergunningensysteem (artikel 25 van de Uitvoeringsregeling). 
      
    
    
      1.4
      Op 22 oktober 2018 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een aangekondigde bedrijfscontrole bij het bedrijf van de maatschap gehouden. Op basis van het bedrijfsbezoek, een verhoor op 16 november 2018 en een onderzoek naar de boekhouding van de maatschap hebben de toezichthouders op 7 januari 2019 twee rapporten van bevindingen opgemaakt met nummers [nummer 1] (over de naleving van de gebruiksnormen door de maatschap in 2017) en [nummer 2] (over de vraag of de maatschap heeft voldaan aan de voorwaarden voor derogatie in 2018). 
      
    
    
      1.5
      Met het besluit van 15 maart 2019 heeft de minister de derogatievergunning van de maatschap voor het jaar 2018 ingetrokken, omdat uit het rapport met nummer [nummer 2] blijkt dat de maatschap niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat naar waarheid een bemestingsplan is opgesteld. Ook heeft de minister de maatschap in dit besluit meegedeeld dat een eventuele aanvraag voor een derogatievergunning in 2020 zal worden afgewezen. 
      
    
    
      1.6
      Met het besluit van 29 januari 2020 (boetebesluit) heeft de minister de maatschap bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 45.015,-. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat uit het door de toezichthouders van de NVWA opgemaakte rapport met nummer [nummer 1] blijkt dat de maatschap in 2017 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 250 kg stikstof uit dierlijke mest per hectare heeft overschreden. Omdat zij daarmee de derogatievoorwaarden heeft overtreden, is de derogatie voor dat jaar van rechtswege vervallen en moest de maatschap voldoen aan de reguliere gebruiksnorm van 170 kg. De minister heeft het gebruik van dierlijke meststoffen van de maatschap berekend door van het kalenderjaar 2017 de beginvoorraad mest, de mestaanvoer en de mestproductie bij elkaar op te tellen en daarvan de mestafvoer en de eindvoorraad af te trekken, waarbij de hoeveelheden zijn uitgedrukt in kilogrammen stikstof. De uitkomst is afgezet tegen de hoeveelheid dierlijke mest die de maatschap op basis van de tot haar bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond mag gebruiken (de gebruiksruimte). Op grond van deze berekening heeft de minister geconcludeerd dat de maatschap 6.745 kg meer stikstof uit dierlijke mest heeft aangewend dan op basis van de gebruiksruimte was toegestaan. Vanwege deze overschrijding heeft de minister de maatschap (na matiging vanwege overschrijding van de beslistermijn) een boete opgelegd van € 44.715,-. Daarnaast heeft de minister de maatschap een administratieve boete van € 300,- opgelegd vanwege het niet naar waarheid verstrekken van gevraagde gegevens. 
    
    
      1.7
      De maatschap heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt. De minister heeft de bezwaren ongegrond verklaard met het besluit van 9 april 2020 voor wat betreft de bestuurlijke boetes en met het besluit van 10 april 2020 (bestreden besluit) voor wat betreft de intrekking van de derogatievergunning voor 2018. Tegen het besluit van 9 april 2020 heeft de maatschap beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Nederland, welk beroep heeft geleid tot de aangevallen uitspraak. Tegen het bestreden besluit heeft de maatschap beroep ingesteld bij het College. 
      
      
        2	In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 9 april 2020 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft beoordeeld of de maatschap het verbod van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) om meststoffen op of in de bodem te brengen heeft overtreden, door zich niet aan de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te houden. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar rechtspraak van het College, de maatschap niet gevolgd in haar standpunt dat sprake is van strijd met de onschuldpresumptie en het bepaalbaarheidsgebod. Verder is de maatschap er naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De door de maatschap aangedragen berekening is niet gebaseerd op de wettelijke systematiek voor het berekenen van de begin- en eindvoorraden drijfmest. Niet blijkt dat de maatschap voor haar alternatieve berekening een voldoende betrouwbare rekenmethode heeft gebruikt. Verder moeten de dieren van de maatschap worden gekwalificeerd als graasdieren, wat betekent dat – anders dan de maatschap stelt – niet met een extra correctie voor gasvormige stikstofverliezen wordt gerekend. Bij graasdieren zijn die gasvormige stikstofverliezen al meegenomen in de door de minister gebruikte forfaitaire normen. Tot slot heeft de maatschap niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van afwezigheid van alle schuld.
      
      
      
        
          Het geschil in beroep en hoger beroep   
        
      
      
    
    
      3.1
      Op de zitting heeft de maatschap aangevoerd dat haar hogerberoepsgronden zich ook richten tegen de administratieve boete van € 300,- die de minister in het besluit van 29 januari 2020 heeft opgelegd vanwege het niet naar waarheid verstrekken van gevraagde gegevens in het jaar 2017. Het College stelt evenwel vast dat het hogerberoepschrift geen gronden bevat die zijn gericht tegen de administratieve boete en de daaraan ten grondslag gelegde overtreding, zodat geconcludeerd moet worden dat daartegen geen hoger beroep is ingesteld. Het College laat wat de maatschap daarover op de zitting heeft gezegd daarom buiten beschouwing. 
      
    
    
      3.2
      Op de zitting is komen vast te staan dat in hoger beroep de volgende geschilpunten over de boete voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen voorliggen. De toezichthouders van de NVWA hebben bij het verhoor van [naam 1] en [naam 2] , dat plaatsvond op 16 november 2018, ten onrechte niet de cautie gegeven aan [naam 2] . Verder duiden recente politieke ontwikkelingen er volgens de maatschap op dat de gebruiksnormen die volgen uit de Meststoffenwet niet langer houdbaar zijn en dat toepassing daarvan leidt tot schending van artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarnaast heeft de maatschap een door haarzelf opgestelde berekening overgelegd, waarmee zij met een beroep op de vrije bewijsleer wil aantonen dat zij de gebruiksnormen in 2017 niet heeft overschreden, zodat geen sprake is van een overtreding. Verder handelt de minister volgens de maatschap in strijd met het verbod op willekeur omdat landbouwondernemingen op grond van toevallige omstandigheden verschillend worden behandeld. Tot slot verzoekt de maatschap subsidiair om matiging van de boete. 
    
    
      3.3
      De maatschap voert in de derogatiezaak aan dat de berekening die zij in de boetezaak heeft aangevoerd ertoe leidt dat de intrekking van de derogatievergunning voor 2018 niet in stand kan blijven. 
      
    
    
      3.4
      Het College bespreekt en beoordeelt hierna achtereenvolgens deze geschilpunten. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen als bijlage bij deze uitspraak. 
      
    
    
      3.5
      Bij de beoordeling stelt het College het volgende voorop. Zoals ook de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen (zie de uitspraak van het College (grote kamer) van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343), blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een veehouder mag alleen mest gebruiken als hij geen van de in artikel 8 bedoelde van Msw gebruiksnormen overschrijdt. Het ligt op zijn weg om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de veehouder de verplichting oplegt om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dat neemt niet weg dat de veehouder aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen gebruikt, dient te verantwoorden dat hij de gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister bij het opleggen van een boete op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. 
      
      
        
          Geen cautie gegeven aan [naam 2]
        
      
      
      
        4	Uit het samenvattende rapport met nummer [nummer 1] en bijlage 9 bij dit rapport blijkt dat de toezichthouders van de NVWA, [naam 5] en [naam 6] , op 16 november 2018 [naam 1] hebben verhoord, aan wie de cautie is gegeven. [naam 2] en de gemachtigde van de maatschap waren hierbij aanwezig. Zoals blijkt uit het rapport en ook op de zitting van het College onbetwist is bevestigd door [naam 7] heeft [naam 2] geen verklaring afgelegd. De vraag of aan haar de cautie is gegeven mist naar het oordeel van het College daarom relevantie. De grond treft geen doel.
      
      
      
        
          Gebruiksnormen niet langer houdbaar en strijd met artikel 1 EP van het EVRM
        
      
      
    
    
      5.1
      De maatschap heeft aangevoerd dat de door de minister gehanteerde gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen op grond van de Msw niet langer houdbaar zijn in het licht van een aantal recente ontwikkelingen. Uit het onderzoek ‘Lower nitrate leaching from dairy cattle slurry compared to synthetic fertilizer calcium ammonium nitrate applied to grassland’ van [naam 8] , onderzoeker van de Wageningen University & Research (WUR), van 16 november 2022 blijkt dat kunstmest leidt tot meer nitraatuitspoeling dan dierlijke mest. In dit verband wijst de maatschap ook op een Kamerdebat van 21 december 2023, waarin de minister het volgende heeft verklaard:
      
      
        Ik heb net, in mijn inleiding, al even gezegd dat het verlies in derogatie ook betekent dat er kunstmest moet worden aangevoerd, dat dat negatief uitpakt voor het klimaat en
        dat het negatief uitpakt voor de waterkwaliteit, omdat er meer uitspoeling is.
      
      
      
        Ook heeft de minister op 5 april 2024 op Kamervragen het volgende geantwoord:
      
      
      
        Een hogere norm dan 170 kg stikstof uit dierlijke mest per hectare op grasland of voor
        bedrijven met grotendeels grasland is milieukundig vanuit de waterkwaliteit goed te
        onderbouwen, op basis waarvan de EC aan Nederland voorheen een derogatie heeft
        verleend.
        
          Volgens de maatschap vindt ook de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van de WUR dat er op gemaaid grasland (veel) meer kg stikstof per hectare kan worden toegediend dan de huidige gebruiksnormen, zonder overschrijding van de nitraatnorm. Toepassing van de gebruiksnorm van 170 kg stikstof per hectare, als neergelegd in artikel 9, eerste lid, van de Msw, leidt er tevens toe dat de maatschap wordt beperkt in het gebruik van haar eigendom, de landerijen. De minister schendt met deze toepassing daarom hogere regelgeving, meer specifiek artikel 1 van het EP bij het EVRM, aldus de maatschap. 
      
      
    
    
      5.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat bij de boeteoplegging toepassing is gegeven aan internationale en nationale regelgeving en dat de huidige, niet uitgekristalliseerde, politieke discussie er niet toe kan leiden dat bindende regelgeving niet langer wordt toegepast. Artikel 1 van het EP bij het EVRM is niet van toepassing, aldus de minister.  
      
    
    
      5.3
      In artikel 1 van het EP bij het EVRM is het recht op eigendom neergelegd. Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
    
    
      5.4
      Het College is van oordeel dat het betoog van de maatschap niet slaagt. De in de Msw opgenomen gebruiksnorm voor dierlijke mest van 170 kg stikstof per hectare is vastgesteld in bijlage III bij de Europese Nitraatrichtlijn. Nederland is als lidstaat verplicht die gebruiksnorm en de op de Nitraatrichtlijn gebaseerde derogatienorm te hanteren. Het in de Msw opgenomen gebruiksnormenstelsel is bedoeld om aan die verplichting te voldoen. De minister kan daarvan niet afwijken. Dat de gebruiksnormen voor dierlijke mest volgens de maatschap onjuist (want te laag) zijn en de doeltreffendheid van de normen op politiek niveau onderwerp van gesprek is, doet daaraan niet af. Van strijd met artikel 1 van het EP bij het EVRM is evenmin sprake. De Nitraatrichtlijn heeft tot doel waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen te voorkomen en verminderen, om zo de gezondheid van de mens, de levende hulpbronnen en aquatische ecosystemen te beschermen. Het gebruiksnormenstelsel uit de Msw betreft geen ontneming, maar regulering van het eigendomsrecht van veehouders, met als doelstelling te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn (zie de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel houdende invoering van de gebruiksnormen, Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 2). Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 augustus 2020, ECLI:NL:CBB:2020:507, onder 6.2.2), is een dergelijke doelstelling een algemeen belang als bedoeld in artikel 1 van het EP bij het EVRM. Dit artikel sluit het recht van een Staat op een dergelijke regulering niet uit.  
      
      
        
          Alternatieve berekening in het kader van de vrije bewijsleer en verbod van willekeur
        
      
      
    
    
      6.1
      De maatschap heeft met een beroep op de vrije bewijsleer eigen berekeningen van stikstofgehalten uit dierlijke mest overgelegd. Zij wil daarmee aantonen dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Ter onderbouwing heeft de maatschap verwezen naar diverse stukken: een brief van de minister van 22 januari 2007, het rapport ‘Stikstofverlies uit dierlijke mest op basis van het verschil in stikstof/fosfaatverhouding’ van het Centraal Bureau voor de Statistiek van 25 oktober 2019, en het rapport ‘Stikstof- en fosfaatexcretie van gangbaar en biologisch gehouden landbouwhuisdieren: Herziening excretieforfaits Meststoffenwet 2019’ uit december 2019 van de WUR. Deze stukken geven volgens haar aanleiding om uit te gaan van hogere stikstofverliezen door vervluchtiging en denitrificatie dan de minister aanneemt. Ook wijst de maatschap op een recent rapport van de WUR van juli 2023, ‘Niveau en samenstelling van het stikstofverlies uit een melkveestal met roostervloer’. Hierin is geconcludeerd dat er in de Nederlandse melkveehouderij sprake is van een onbekend lek in de stikstofkringloop in (een deel van) de stallen met een roostervloer. Op basis van deze wetenschappelijke inzichten heeft de maatschap in haar aanvullende beroepsgronden van 27 maart 2024 nog een nieuwe, alternatieve berekening gepresenteerd, waarbij zij heeft aangesloten bij de stikstofgatberekening die de minister hanteert voor staldieren, als neergelegd in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (Boetebeleid). De minister past deze berekening volgens haar ten onrechte alleen toe bij staldieren en niet bij graasdieren, ook al staan die het hele jaar op stal. Door de alternatieve berekening niet te accepteren, handelt de minister in strijd met het verbod van willekeur. Verschillende typen veehouders worden op basis van toevallige omstandigheden verschillend behandeld. De maatschap heeft graasdieren en maakt geen gebruik van de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (BEX). Voor deze categorie heeft de minister geen toetsingskader ontwikkeld voor toepassing van de vrije bewijsleer. De maatschap weet daarom niet hoe zij zich effectief tegen het boetebesluit moet verdedigen. 
      
    
    
      6.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat bij bepaling van de mineralengehaltes in de (graasdieren)mest terecht gebruik is gemaakt van de in de regelgeving vastgelegde systematiek, zoals artikel 94 van de Uitvoeringsregeling voor de voorraadbepaling en artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet voor de mestproductie. Dat is het uitgangspunt, maar het staat de maatschap vrij om tegenbewijs te leveren. Dat moet wel gebeuren met betrouwbare, verifieerbare en bedrijfsspecifieke gegevens. Die heeft de maatschap echter niet overgelegd. Verwijzingen naar algemene wetenschappelijke rapporten kunnen geen onderbouwing bieden voor alternatieve berekeningen. De maatschap heeft niet met een berekening op grond van de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (BEX) of een ander volwaardig alternatief aangetoond dat zij de normen niet heeft overschreden. Zowel de mestproductie als de -afvoer van de maatschap zijn daarom terecht berekend op basis van de wettelijk vastgestelde forfaitaire normen. In de berekening van de forfaits voor graasdieren is een correctie voor stikstofverliezen meegenomen. Zonder bedrijfsspecifieke gegevens, die ontbreken, bestaat geen aanleiding voor een extra stikstofgatcorrectie. Het door de maatschap aangehaalde rapport van de WUR van juli 2023 betreft een onderzoek waarbij bij uitstek bedrijfsspecifieke gegevens zijn gegenereerd. Daaruit bleek dat de conclusies afhankelijk waren van diverse omstandigheden, zoals de stalinrichting, het rantsoen en de (al dan niet aanwezige) drijflaag op de opgeslagen mest. De maatschap heeft haar mineralenstromen en andere relevante gegevens juist niet gemonitord in de periode van belang. Dat dit onderzoek voor haar situatie relevant is, blijkt daarom niet. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat contact is opgenomen met de CDM van de WUR die onder meer adviseert over de aanpassing van regelgeving en forfaitaire normen op basis van wetenschappelijke inzichten. Vanuit de CDM is aangegeven dat dit enkele onderzoek geen aanleiding vormt voor aanpassingen van de forfaits. Daarnaast heeft de minister gewezen op een ander recent rapport van de WUR, ‘Emissies naar lucht uit de landbouw berekend met NEMA voor 1990-2021’, waaruit volgt dat de stikstofverliezen juist geringer zijn dan eerder aangenomen.  
      
    
    
      6.3
      Het College stelt vast dat niet in geschil is dat de minister de mineralengehaltes in de mestvoorraden en -productie van de maatschap conform de regelgeving heeft berekend. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de maatschap met de door haar overgelegde alternatieve berekening heeft aannemelijk gemaakt dat zij de normen niet heeft overschreden. Het College is met de minister van oordeel dat de maatschap daarin niet is geslaagd. Voor graasdieren zijn forfaitaire normen ontwikkeld die zijn gebaseerd op berekeningen onder verantwoordelijkheid van de CDM. Bij die berekeningen worden kengetallen per diercategorie betrokken voor voerverbruik, dierlijke productie, groei en vastlegging in het dier. Bij de bepaling van de forfaits voor graasdieren wordt ook rekening gehouden met gasvormige stikstofverliezen. Periodiek wordt beoordeeld of er aanleiding is deze forfaitaire normen aan te passen. Zoals de minister heeft toegelicht, bestaat volgens het CDM op basis van de huidige wetenschappelijke inzichten geen aanleiding voor aanpassing van de door de minister gebruikte forfaits.  
      
    
    
      6.4
      Op grond van de vrije bewijsleer kan de maatschap aannemelijk maken dat de door de minister gehanteerde berekeningsmethode in haar specifieke geval een te hoog resultaat oplevert en dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat daarvoor wel nodig is dat de maatschap dit met betrouwbare, verifieerbare en bedrijfsspecifieke gegevens onderbouwt en inzichtelijk maakt. Die gegevens kunnen worden verkregen door de mineralenstromen te monitoren, te analyseren en door onafhankelijke monstername en analyse. De maatschap heeft dergelijke gegevens niet verzameld. Op de zitting heeft de maatschap verklaard dat zij geen gebruik heeft gemaakt van de BEX omdat zij verwachtte dat dit haar geen voordeel zou opleveren en dat zij ook mogelijk niet aan de voorwaarden voldeed. Zoals de minister heeft toegelicht, is de vrije bewijsleer niet beperkt tot gebruikmaking van de BEX bij melkvee of een stalbalans bij staldieren. Graasdierhouders die geen gebruikmaken van de BEX kunnen soortgelijke bedrijfsspecifieke gegevens overleggen. Anders dan de maatschap ingang wil doen vinden, betekent dat niet dat verschillende typen veehouders op basis van toevallige omstandigheden verschillend worden behandeld. Dat het beroep van de maatschap op de vrije bewijsleer in dit geval niet slaagt, is te wijten aan het ontbreken van bedrijfsspecifieke gegevens waarmee een volledig en controleerbaar beeld van de mineralenstromen wordt gegeven. Van strijd met het verbod van willekeur is daarom geen sprake. 
      
      
        
          Matiging van de boete 
        
      
      
    
    
      7.1
      De maatschap heeft aangevoerd dat de boete met 75% gematigd zou moeten worden omdat volgens haar berekening hooguit sprake is van een zeer geringe overschrijding van de gebruiksnormen. Het College overweegt dat deze grond niet slaagt, omdat, zoals hiervoor overwogen, de berekening van de maatschap niet wordt gevolgd. Naar het oordeel van het College is niet gebleken van overige bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen geven voor matiging. 
      
    
    
      7.2
      Daarnaast heeft de maatschap verzocht om matiging van de boete in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. 
      
    
    
      7.3
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 26 juni 2019, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Het College ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale redelijke termijn voor deze procedure meer dan vier jaar zou moeten bedragen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met ongeveer vijftien maanden overschreden. 
      
    
    
      7.4
      De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete in het primaire besluit gematigd met € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met drie maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. Het College ziet in dit gegeven aanleiding om de boete te verlagen met 5% en vast te stellen op € 42.479,25 (€ 44.715,- verminderd met 5% (€ 2.235,75)).
      
      
        
          Intrekking derogatievergunning
        
      
      
      
        8	De minister heeft de derogatievergunning van de maatschap voor het jaar 2018 ingetrokken omdat de maatschap haar bemestingsplan niet naar waarheid heeft opgesteld. Niet in geschil is dat de maatschap fictieve mestafvoer in het bemestingsplan heeft opgenomen. De enige grond die de maatschap tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd is dat dit handelen gerechtvaardigd was omdat uit de hiervoor onder 6.1 genoemde wetenschappelijke inzichten blijkt dat de minister onjuiste normen voor stikstofverliezen hanteert. Zoals hierboven is overwogen, volgt het College de maatschap niet in dit betoog. De beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
      
        
          Conclusie 
        
      
      
    
    
      9.1
      Uit het voorgaande volgt voor zaak 21/635 dat de minister de aan de maatschap voor 2018 verleende derogatievergunning mocht intrekken. Het College zal het beroep ongegrond verklaren. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
    
      9.2
      
        Uit het voorgaande volgt voor zaak 21/746 dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de maatschap in 2017 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden en dat de minister voor die overschrijding een bestuurlijke boete mocht opleggen. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Hij zal het bij de rechtbank ingestelde beroep van de maatschap tegen het besluit van 9 april 2020 in zoverre gegrond verklaren, dit besluit in zoverre vernietigen, het boetebesluit in zoverre herroepen, de boete vaststellen op 
        € 42.479,25 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.
      
      
    
    
      9.3
      
        Het College zal de minister verder veroordelen in de door de maatschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van 
        € 875,-).
      
      
    
    
      9.4
      Het College zal de minister opdragen het griffierecht in beroep van € 354,- en het griffierecht in hoger beroep van € 541,- aan de maatschap te vergoeden (totaal € 895,-).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        in zaak 21/635
      
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    
    
      
        in zaak 21/746
      
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de maatschap tegen het besluit van 9 april 2020 in zoverre gegrond;
    - vernietigt het besluit van 9 april 2020, alleen voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 42.479,25;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 9 april 2020;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 437,50;
    - draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 895,- aan de maatschap te vergoeden;
    - wijst af het meer of anders verzochte.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. R.W.L. Koopmans en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek 	      w.g. M. Pier
    
    
  
  
    Bijlage wettelijk kader
    
    
      
        Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn)
      
    
    
    
      Artikel 5, vierde lid
    
    4. De actieprogramma's worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
    a. a) de maatregelen van bijlage III; [...]
    
    
      Bijlage III
      Maatregelen die in actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5, lid 4, onder a moeten worden opgenomen: 
      [...]
    
    2. Deze maatregelen moeten waarborgen dat de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, met inbegrip van die welke door de dieren zelf wordt opgebracht, voor elk landbouw- of veehouderijbedrijf een bepaalde hoeveelheid per hectare niet overschrijdt.
    Deze bepaalde hoeveelheid per hectare is de hoeveelheid mest die 170 kg N bevat. […]
    
    
      
        Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 7	     
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      Artikel 8	    
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
    b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
    c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
    
    
      Artikel 9
      De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. [...]
    
    
    
      Artikel 57	    
    
    1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
    a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
    b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
    c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
    
    
      
        Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 66	
    
    1. De door graasdieren, niet zijnde melkkoeien, in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige dieren, onderscheiden naar diersoort en diercategorieën per soort, voor zover dit onderscheid wordt gemaakt in de krachtens de artikelen 36 of 70, derde lid, gestelde regels en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar.
    2. De door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige melkkoeien en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per op het bedrijf aanwezige melkkoe en, voor zover het stikstof betreft, het gemiddelde ureumgehalte van de geproduceerde koemelk.
    3. De door staldieren in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door achtereenvolgens:
    a. bij elkaar op te tellen de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in:
    
      1°. de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde staldieren;
      2°. de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde of geproduceerde diervoeders bestemd voor de staldieren; en
      3°. de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren; en
    
    b. de overeenkomstig onderdeel a berekende hoeveelheid te verminderen met de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in:
    
      1°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde staldieren;
      2°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde diervoeders, voor zover deze diervoeders voor de toepassing van dit artikel bij de hoeveelheid, bedoeld in het derde lid, onderdeel a, onder 2°, is betrokken;
      3°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde, door de staldieren geproduceerde eieren;
      4°. de in het desbetreffende kalenderjaar optredende gasvormige verliezen van stikstof uit de stal en de mestopslagruimte; en
      5°. de aan het eind van het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren.
    
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
      
    
    
    
      Hoofdstuk 3. Gebruiksnormen
      § 1. Derogatie
      […]
      Artikel 24
    
    1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is.
    2 In afwijking van het eerste lid, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet 230 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke mest beschikbaar is, indien de landbouwgrond is gelegen op zand- of lössgrond, bedoeld in Bijlage I bij het Besluit, in de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant of Limburg.
    3 De in het eerste lid en tweede lid bedoelde gebruiksnormen zijn uitsluitend van toepassing:
    a. op dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren;
    b. indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 25c, 27 en 27a; en
    c. indien de landbouwer beschikt over een vergunning, bedoeld in artikel 25a, eerste lid.
    
    
      Artikel 25
    
    1. Uiterlijk op 31 januari van het kalenderjaar waarin de landbouwer de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 24, eerste en tweede lid, voornemens is toe te passen, vraagt de landbouwer een vergunning aan bij de minister voor het op zijn bedrijf mogen toepassen van artikel 24, eerste en tweede lid.
    
      2 Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij voldoet aan de voorwaarden in de derogatiebeschikking en het bepaalde in deze paragraaf en verklaart hij ermee in te stemmen dat het meststoffengebruik, alsmede het bemestingsplan en de mestboekhouding onderwerp kunnen zijn van controle.
    3 Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels, de artikelen 4b en 8a van het Besluit gebruik meststoffen en de voorschriften die uit hoofde van deze paragraaf aan hem worden gesteld naleeft.
    4 Met ingang van het kalenderjaar 2019, wordt de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, in behandeling genomen, nadat de landbouwer een bedrag van € 50,– heeft voldaan.
    5 De landbouwer betaalt ten behoeve van ’s Rijks kas een geldsom ter dekking van de kosten die samenhangen met monitoringswerkzaamheden, bedoeld in artikel 9 van de derogatiebeschikking, ter hoogte van het bij zijn oppervlakte landbouwgrond behorende tarief, bedoeld in Bijlage Ad. Bij de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, stelt de landbouwer door middel van het afgeven van een machtiging tot betaling de minister in staat dit bedrag te innen.
    6 De landbouwer kan de aanvraag voor een vergunning voor de toepassing op zijn bedrijf van artikel 24, eerste en tweede lid, tot 16 mei intrekken, zonder dat de geldsom, bedoeld in het vijfde lid, in rekening wordt gebracht.
    
    
    
      Hoofdstuk 9. Hoeveelheidsbepaling
      […]
      § 4 Voorraden meststoffen
      Artikel 94	
    
    1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.
    2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. […]
    4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
    
  
  
     Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen