ECLI:NL:RBZWB:2024:6270, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 03-09-2024, 24/833
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Sluiting van een pand voor drie maanden en extra voorwaarde aan de exploitatievergunning. Is de sluiting en extra voorwaarde noodzakelijk in het kader van het evenredigheidsbeginsel?

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/833 GEMWT
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 september 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] h.o.d.n. [bedrijf van eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. I.A. Kamans),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Tilburg, de burgemeester 
    (gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen: - het bevel van de burgemeester tot sluiting van [bedrijf van eiser] aan [adres] van 1 maart 2023 tot 18 mei 2023 en - het verbinden van een extra voorwaarde aan de exploitatievergunning voor [bedrijf van eiser] .
      
        De extra voorwaarde houdt in dat voor de periode van 28 januari 2023 tot en met 27 januari 2024 nabij de inrichting 24 uur per dag beveiliging aanwezig is en dat deze beveiliging voldoet aan de eisen gesteld in de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 21 november 2023 op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij die besluiten gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en zijn zonen [naam 1] en [naam 2] . De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] . 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 18 februari 2020 heeft eiser een exploitatievergunning gekregen voor het exploiteren van [bedrijf van eiser] .
    
    
    
      2.1.
      De afgelopen jaren heeft een aantal incidenten plaatsgevonden bij [bedrijf van eiser] . Zo is op 10 maart 2022 meermaals geschoten op het pand van [bedrijf van eiser] en op 27 oktober 2022 is een handgranaat gevonden in/nabij [bedrijf van eiser] .
      
    
    
      2.2.
      Naar aanleiding van deze incidenten heeft de burgemeester het pand voor het eerst gesloten op 28 oktober 2022, voor de duur van drie maanden. 
      
    
    
      2.3.
      Op 20 januari 2023 heeft de burgemeester aan eiser laten weten dat hij voornemens is om het bevel tot sluiting te verlengen en om een aanvullende voorwaarde in de exploitatievergunning op te nemen. De burgemeester heeft vervolgens met het besluit van 27 januari 2023 besloten het sluitingsbevel niet te verlengen maar wel de aanvullende voorwaarde te verbinden aan de exploitatievergunning. 
      
    
    
      2.4.
      Op 4 februari 2023 is [bedrijf van eiser] heropend voor publiek. Na heropening is op 18 februari 2023, omstreeks 03:54 uur, een explosief afgegaan bij [bedrijf van eiser] . Naar aanleiding van dit incident heeft eiser [bedrijf van eiser] vrijwillig gesloten. 
      
    
    
      2.5.
      De burgemeester heeft op 26 februari 2023 aan eiser bekendgemaakt dat hij voornemens is om [bedrijf van eiser] wederom te sluiten voor de duur van drie maanden. Eiser heeft een zienswijze ingediend. Daarna heeft een zienswijzegesprek plaatsgevonden.
      
    
    
      2.6.
      Op 1 maart 2023 heeft de burgemeester besloten [bedrijf van eiser] te sluiten voor de duur van drie maanden, waarbij hij de tijd die [bedrijf van eiser] vrijwillig gesloten is geweest hiervan in aftrek heeft gebracht.
      
    
    
      2.7.
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 27 januari 2023 en 1 maart 2023. 
      
    
    
      2.8.
      Met het bestreden besluit heeft de burgemeester het bezwaar ongegrond verklaard en de besluiten in stand gelaten.  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester op goede gronden een aanvullende voorwaarde heeft opgenomen in de exploitatievergunning van eiser en of de burgemeester op goede gronden het pand van eiser heeft gesloten voor de duur van drie maanden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Heeft eiser nog procesbelang bij de beoordeling van zijn beroep?
        
      
      
      
        5. Procesbelang wordt aangenomen als het resultaat dat met de procedure wordt nagestreefd ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor de betrokkene feitelijk betekenis kan hebben. Volgens vaste rechtspraak levert het enkele feit dat een partij een principiële uitspraak wenst geen rechtens te respecteren belang op. Er ontbreekt dan een actueel en reëel belang om een oordeel te geven. 
      
      
    
    
      5.1.
      Eiser betoogt dat hij nog procesbelang heeft omdat de extra voorwaarde aan de exploitatievergunning en de sluiting schade veroorzaken, waaronder reputatieschade.
      
    
    
      5.2.
      De burgemeester stelt zich op het standpunt dat eiser procesbelang meer heeft omdat beide besluiten al enige tijd zijn verstreken. Van enig onderbouwde schade is niet gebleken. 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van oordeel dat eiser procesbelang heeft bij een uitspraak op zijn beroep. De rechtbank sluit zich aan bij vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) waaruit kan worden afgeleid dat nog procesbelang bestaat indien betrokkene stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat de gestelde schade daadwerkelijk als gevolg van deze besluitvorming is geleden. Op de zitting is namens eiser toegelicht dat hij hoge kosten heeft moeten maken voor het inschakelen van de beveiligers waardoor (financiële) schade is ontstaan. De rechtbank is van oordeel dat eiser tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat de gestelde schade een daadwerkelijk gevolg is van de extra exploitatievoorwaarde om 24-uursbeveiliging in te schakelen. Waar eiser deze kosten niet heeft moeten maken gedurende de tijd dat [bedrijf van eiser] op last van de burgemeester gesloten was, acht de rechtbank aannemelijk dat als gevolg van de sluiting omzetderving heeft plaatsgevonden.
      
      
        
          De extra voorwaarde aan de exploitatievergunning
        
      
      
      
        6. Eiser voert aan dat het verbinden van de extra voorwaarde aan de exploitatievergunning in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De incidenten spelen zich af in de nachtelijke uren, waardoor deze kennelijk zijn gericht tegen de exploitant en niet op willekeurige slachtoffers. Het volstaat daarom dat tussen de uren van 22:00 tot 7:00 uur beveiliging wordt ingezet. De kosten voor 24-uursbeveiliging zijn enorm en onredelijk.  
      
      
    
    
      6.1.
      De burgemeester stelt dat de voorwaarde geschikt is om de openbare orde en veiligheid te beschermen. Hij kon 24-uursbeveiliging verplicht stellen, omdat er geen vertrouwen was dat eiser zelf beveiliging zou verzorgen die voldoet aan de eisen uit de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Gelet op de hoeveelheid incidenten, de aard van de incidenten, de locatie, de kans op herhaling én de onduidelijke aanleiding, is 24-uursbeveiliging volgens hem noodzakelijk. Het valt niet uit te sluiten dat de daders ook overdag aanslagen gaan plegen. Ook is de voorwaarde evenwichtig omdat de belangen tegen elkaar zijn afgewogen en de bescherming van de veiligheid en gezondheid zwaarder wegen dan het financiële belang van eiser. Daarbij komt dat de voorwaarde tijdelijk van aard is. 
      
      
        
          Is de extra voorwaarde aan de exploitatievergunning in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
        
      
      
    
    
      6.2.
      Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. In de uitspraak van 2 februari 2022 heeft de Afdeling het toetsingskader bij een beroep op het evenredigheidsbeginsel uiteen gezet. De bestuursrechter toetst of het middel geschikt is om het doel te bereiken, of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande of belastende maatregel kon worden volstaan en of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. 
      
      
        Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b in samenhang met artikel 38, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg kan de burgemeester besluiten voorwaarden te verbinden aan een exploitatievergunning. De door de burgemeester extra gestelde voorwaarde luidt:
        
          ‘In de periode van 28 januari 2023 tot en met 27 januari 2024 moet er vóór, dan wel in de inrichting, 24 uur per dag beveiliging aanwezig zijn. Deze beveiliging moet voldoen aan de eisen gesteld in de Wet Particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.’
        
      
      
      
        Het al dan niet verbinden van voorschriften aan de exploitatievergunning is een discretionaire bevoegdheid van de burgemeester. Dit houdt in dat de burgemeester een zekere mate van vrijheid heeft om voorwaarden te verbinden aan een exploitatievergunning. Hij heeft ook een zekere mate van vrijheid om de inhoud van een voorschrift te bepalen. Als er sprake is van een discretionaire bevoegdheid, dan is het beoordelingskader van de bestuursrechter beperkt. De bestuursrechter dient dan te beoordelen of de burgemeester in redelijkheid het gestelde voorschrift aan de vergunning heeft kunnen verbinden. Omdat de gestelde voorwaarde in dit geval erg belastend is voor eiser zal de rechtbank intensiever toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Aannemelijk is immers dat de financiële belangen van eiser in hoge mate worden geraakt door de extra voorwaarde.
      
      
      
        
          Was de extra voorwaarde noodzakelijk? 
        
      
      
    
    
      6.3.
      
        In het licht van wat eiser heeft aangevoerd staat de rechtbank eerst voor de vraag of de voorwaarde noodzakelijk was. Bij de beoordeling van de noodzaak van de voorwaarde is de vraag aan de orde of de burgemeester met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan omdat het beoogde doel ook daarmee kan worden bereikt. Het beoogde doel, het waarborgen van de openbare orde, kon naar het oordeel van de rechtbank niet bereikt worden door een minder ingrijpende maatregel dan het stellen van de extra voorwaarde. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking de hoeveelheid incidenten, de aard van de incidenten, de locatie en de kans op herhaling. 
        Ook heerste ten tijde van het bestreden besluit nog altijd onduidelijkheid over de aanleiding van de incidenten. In de omschreven situatie was naar het oordeel van de rechtbank de 24-uursbeveiliging een noodzakelijk middel om de openbare orde te beschermen. Het betrof immers twee schietincidenten en een explosief dat is afgegaan bij [bedrijf van eiser] . De burgemeester heeft zich daarbij op het standpunt kunnen stellen dat extra cameratoezicht slechts beperkt resultaat kon bieden, nu er al cameratoezicht werd toegepast. Dat toezicht heeft genoemde incidenten niet weten te voorkomen. 
      
      
      
        
          Was de extra voorwaarde evenwichtig?
        
      
      
    
    
      6.4.
      Tot slot is de maatregel naar het oordeel van de rechtbank in dit concrete geval ook evenwichtig. De burgemeester had ten tijde van het bestreden besluit nog geen duidelijkheid over de aanleiding van de incidenten. Het was te vroeg om aan te nemen dat een terugkerend patroon was ontstaan waarbij mogelijke toekomstige incidenten enkel in de nachtelijke uren zouden plaatsvinden en een explosie of schietincident op andere tijdstippen van de dag zou aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de omgeving waaronder het publiek. Hiermee heeft de burgemeester het veiligheidsbelang zwaarder kunnen laten wegen dan het financiële belang van eiser en kon de burgemeester in redelijkheid besluiten tot de voorwaarde dat eiser gekwalificeerde 24-uursbeveiliging moest inschakelen.
      
      
        
          Het sluitingsbevel
        
      
      
      
        7. Eiser voert aan dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden omdat drie andere ondernemingen, een shisha lounge, [club] en een Poolse winkel voor levensbehoeften, door de burgemeester niet gesloten zijn nadat daar eenzelfde soort incident had plaatsgevonden. Dit is een schending van het verbod van willekeur. Het besluit is ook in strijd met het motiveringsbeginsel.
      
      
    
    
      7.1.
      De burgemeester stelt dat er geen beleid is vastgesteld ten aanzien van de duur van de sluiting. De duur van de sluiting verschilt per geval. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel is niet onderbouwd of geconcretiseerd door eiser, waardoor het niet slagen. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel sprake dient te zijn van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Gelet op wat is aangevoerd heeft eiser onvoldoende concreet gemaakt dat er sprake is van gelijke gevallen. Zo is het de rechtbank niet duidelijk geworden om welke Poolse winkel het gaat en welke omstandigheden speelden in die situatie. De enkele onderbouwing dat daar ook een explosief is afgegaan, is onvoldoende. Ten aanzien van [club] heeft de burgemeester gemotiveerd dat geen sprake is van een gelijke situatie. Het betrof in dat geval een eerste incident, waarna geen andere incidenten zijn geconstateerd. In het geval van [bedrijf van eiser] hebben zich daarentegen meerdere incidenten voorgedaan. De sluiting is naar het oordeel van de rechtbank om deze reden ook niet willekeurig. Daarbij heeft de burgemeester ook deugdelijk gemotiveerd waarom gekozen is om [bedrijf van eiser] voor drie maanden te sluiten. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. De beroepsgronden slagen niet. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat de burgemeester in redelijkheid tot de toevoeging van de extra voorwaarde aan de exploitatievergunning en tot de sluiting van [bedrijf van eiser] heeft besloten.
    
    9. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. V. Hooghiemstra, griffier, op 3 september 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4
    
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 174
    
    
      
        De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
      
      
        De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
      
      
        De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
      
    
    
    
      
        Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg
      
    
    
    
      Artikel 4 	Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing.
    
    1. De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:
    
      a. indien ter verkrijging daarvan onjuiste dan wel onvolledige gegevens zijn verstrekt;
      b. indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, moet worden aangenomen dat intrekking of wijziging wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
      c. indien de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen;
      d. indien van de vergunning of ontheffing geen gebruik wordt gemaakt binnen een daarin gestelde termijn dan wel, bij gebreke van een dergelijke termijn, binnen een redelijke termijn;
      e. indien de houder of zijn rechtverkrijgende dit verzoekt.
    
    
    
    
      Artikel 38 	Vergunning. 
    
    2. De burgemeester kan aan de vergunning voorschriften verbinden. 
    
    
      Artikel 72b 	Sluiting voor publiek toegankelijk gebouwen en/of erven
    
    1. De burgemeester kan een voor het publiek openstaand gebouw of een bij dat gebouw behorend erf als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid of als er naar zijn oordeel sprake is van bijzondere omstandigheden voor een bepaalde duur geheel of gedeeltelijk sluiten.
    
  
  
     Op grond van artikel 72b van de Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg. 
  
  
     Op grond van artikel 4 en artikel 38 van de Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg.
  
  
     Zie bijvoorbeeld Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2301, r.o. 6.
  
  
     Bijvoorbeeld 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:497. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285.