ECLI:NL:RVS:2024:3815, Raad van State, 27-09-2024, 202404131/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 april 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe het wijzigingsplan "[locatie], Tricht" vastgesteld. Het perceel aan de [locatie] in Tricht had op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2022" de bestemming "Agrarisch" met de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - grondgebonden veehouderij". Het wijzigingsplan verandert de bestemming in "Bedrijf" met de functieaanduiding "opslag". Overeenkomstig de voorwaarden uit artikel 38.1, onder i, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2022" zal een deel van de bestaande bedrijfsbebouwing worden gesloopt. [verzoeker] en anderen zijn omwonenden en hebben bezwaar tegen de bestemmingswijziging, omdat zij van de opslag die tot nu toe op het perceel heeft plaatsgevonden veel hinder hebben ervaren. Zij vrezen dat de opstallen zullen worden gebruikt voor illegale praktijken en willen dat de agrarische bestemming behouden blijft.

202404131/2/R4.
    Datum uitspraak: 27 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoeker] en anderen, allen wonend in Tricht, gemeente West Betuwe,
    verzoekers,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 april 2024 heeft het college het wijzigingsplan "[locatie], Tricht" (hierna: het wijzigingsplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [verzoeker] en anderen beroep ingesteld. Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    [verzoeker] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek en het beroep ter zitting behandeld op 29 augustus 2024, waar [verzoeker], [verzoeker A] en het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.J. van den Ham-Vissers en A. Winkelman, zijn verschenen. Ook is op de zitting de initiatiefnemer van het plan [veehouderij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het wijzigingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 19 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    3.       Het perceel aan de [locatie] in Tricht had op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2022" de bestemming "Agrarisch" met de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - grondgebonden veehouderij". Het wijzigingsplan verandert de bestemming in "Bedrijf" met de functieaanduiding "opslag". Overeenkomstig de voorwaarden uit artikel 38.1, onder i, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2022" zal een deel van de bestaande bedrijfsbebouwing worden gesloopt.
    4.       [verzoeker] en anderen zijn omwonenden en hebben bezwaar tegen de bestemmingswijziging, omdat zij van de opslag die tot nu toe op het perceel heeft plaatsgevonden veel hinder hebben ervaren. Zij vrezen dat de opstallen zullen worden gebruikt voor illegale praktijken en willen dat de agrarische bestemming behouden blijft.
    Toetsingskader
    5.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college van burgemeester en wethouders om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
    6.       Artikel 38.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2022" luidt: "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd de bestemmingen "Agrarisch" […] ter plaatse van het bouwvlak te wijzigen ten behoeve van de navolgende functies:
    […]
    x. opslagbedrijven;
    […].
    Bij de wijziging gelden de volgende regels:
    a. de functieverandering verdraagt zich met de ter plaatse van belang zijnde kwaliteiten (natuur, landschap en/of water) en de waardevolle landschapselementen moeten behouden blijven;
    […]
    c. het bestaande bedrijf dient aantoonbaar vijf jaar operationeel in bedrijf te zijn geweest;
    […]
    i. de maximale omvang van de activiteiten genoemd onder ii, iii, iv, v, vi, vii, viii, ix, x, xi en xii mag niet meer bedragen dan per bedrijf en per bestemming is aangegeven in de onderstaande tabel:
    […]
    opslagbedrijven: 500 m2 en 75% van de overtollige opstallen in overige gevallen;
    […]
    j. de genoemde maximale bedrijfsoppervlakte per hergebruikfunctie mag niet leiden tot een toename van de bebouwing. Het dient in alle gevallen te gaan om hergebruik van bestaande gebouwen. Nieuwbouw van de bedrijfsgebouwen is niet toegestaan tenzij de bestaande bebouwing ongeschikt is voor hergebruik. Tevens mag door nieuwbouw het bouwvolume (inhoud van de gebouwen) ten opzichte van de bestaande situatie niet toenemen en dient de nieuwe gebouw landschappelijk en stedenbouwkundig verantwoord ingepast te worden;
    […]
    n. functies met een onevenredige verkeersaantrekkende werking zijn niet toegestaan;
    o. buitenopslag en stalling buiten is niet toegestaan;
    […]."
    Omvang van het geschil
    7.       [verzoeker] en anderen hebben een aantal beroepsgronden aangevoerd die geen rol kunnen spelen in deze procedure en om die reden niet inhoudelijk zullen worden besproken.
    7.1.    Het toetsingskader voor het wijzigingsplan staat hiervoor onder 5 en 6. In deze uitspraak zal de voorzieningenrechter aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of aan de voorwaarden uit artikel 38.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2022" is voldaan en of de wijziging van de oorspronkelijke bestemming uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening gerechtvaardigd is. Dit betekent dat in deze uitspraak geen beoordeling plaatsvindt van de op 29 januari 2020 verleende omgevingsvergunning voor een rundveestal en de vraag of een aantal bomen op het perceel mochten worden gekapt. Verder gaan de vragen over een sloopvergunning of -melding en het voldoen aan de sloopvoorwaarden uit het wijzigingsplan niet over het plan zelf, maar over de uitvoering van dat plan. Deze uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen.
    Beoordeling van het verzoek
    8.       [verzoeker] en anderen betogen dat een voorwaarde voor de functiewijziging is dat het bestaande bedrijf aantoonbaar vijf jaar operationeel in bedrijf moet zijn geweest. Volgens hen is daarvan geen sprake, omdat er in de laatste vijf jaar geen koe op het perceel aanwezig is geweest.
    8.1.    In artikel 38.1, onder c, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2022" staat dat het bestaande bedrijf aantoonbaar vijf jaar operationeel in bedrijf moet zijn geweest. Anders dan [verzoeker] en anderen veronderstellen, vereist de planregel niet dat het bedrijf de vijf jaar voorafgaand aan de vaststelling van het wijzigingsplan in bedrijf moet zijn geweest. Voorwaarde is wel dat het om het bestaande bedrijf moet gaan. Voor de voorzieningenrechter staat niet vast dat aan deze voorwaarde is voldaan. Het college heeft aan de hand van veeregistratierapporten vastgesteld dat het bedrijf aantoonbaar vijf jaar operationeel in bedrijf is geweest. Maar onduidelijk is gebleven of dit om het bestaande bedrijf gaat. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat [verzoeker] en anderen hebben gesteld dat er tot 2010 een agrarisch bedrijf in werking was op het perceel. Het college heeft hierop niet gereageerd. Ook om die reden is onduidelijk of sprake is van een bestaand bedrijf. Gelet hierop staat niet vast dat aan de voorwaarde voor functiewijziging uit artikel 38.1, onder c, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2022" is voldaan.
    Het betoog slaagt.
    9.       [verzoeker] en anderen stellen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van hergebruik van agrarische bebouwing. In dit verband voeren zij aan dat de gebouwde rundveestal nooit voor het beoogde doel is gebruikt, zodat van hergebruik geen sprake kan zijn.
    9.1.    Op grond van artikel 38.1, onder j, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2022" mag de maximale bedrijfsoppervlakte zoals vermeld onder i, niet leiden tot een toename van de bebouwing, maar moet het in alle gevallen gaan om hergebruik van bestaande gebouwen. De uitleg van [verzoeker] en anderen dat op grond van deze bepaling alleen sprake is van hergebruik als het bestaande gebouw ooit daadwerkelijk in gebruik is genomen voor de toenmalige agrarische functie berust op een onjuiste lezing van deze planregel. Het wijzigingsplan voorziet in het hergebruik van bestaande gebouwen. Van strijd met deze voorwaarde is dan ook geen sprake.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     [verzoeker] en anderen stellen dat de gehanteerde richtafstand van 30 m voor geluidsoverlast in het buitengebied te laag is, omdat veel buiten wordt geleefd en daar ook hinder wordt ervaren. De afgelopen jaren hebben zij veel overlast ervaren van de bedrijvigheid op het perceel. Op de zitting hebben [verzoeker] en anderen toegelicht dat hun woon- en leefklimaat wordt aangetast door de korte afstand en de door hen ervaren hinder.
    10.1.  Het college heeft aansluiting gezocht bij de in de brochure "Bedrijven en milieuzonering 2009" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) opgenomen richtafstanden tussen de bouwvlakgrens op het perceel en milieugevoelige objecten in de omgeving. [verzoeker] en anderen hebben niet bestreden dat een opslagbedrijf onder categorie 2 valt, dat voor het buitengebied is aangesloten bij het omgevingstype "rustige woonwijk" en dat daarvoor op grond van de VNG-brochure een richtafstand van 30 m geldt. De afstand tot de milieugevoelige objecten in de omgeving van het perceel bedraagt meer dan 100 m. Er wordt dan ook aan de richtafstand voldaan. In dat geval mag het college er in beginsel van uitgaan dat sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bij een woning. [verzoeker] en anderen hebben geen concrete omstandigheden naar voren gebracht, waaruit blijkt dat met een dergelijke afstand geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd.
    10.2.  De richtafstanden van de VNG-brochure zien niet op buitenruimten, maar de geluidsbelasting op buitenruimten kan wel van belang zijn voor de vraag of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. [verzoeker] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de geluidsbelasting van de toegestane opslag zodanig is dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
    10.3.  Gelet op wat hiervoor onder 10.1 en 10.2 is overwogen, slaagt het betoog van [verzoeker] en anderen niet.
    11.     [verzoeker] en anderen stellen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een verkennend bodemonderzoek niet noodzakelijk is. Volgens hen zijn de opstallen in het verleden gehuurd door autobedrijven en hebben werkzaamheden aan die auto’s plaatsgevonden. Ook stond een groot aantal vrachtwagentrailers langdurig buiten opgesteld. Daarom moet de bodemkwaliteit volgens hen worden onderzocht.
    11.1.  In paragraaf 5.3 van de toelichting op het plan stelt het college zich op het standpunt dat het toekomstige gebruik (opslag) niet gevoeliger is dan het huidige gebruik (agrarisch). In de toelichting staat dat de Omgevingsdienst Rivierenland op basis van historische gegevens heeft geconcludeerd dat er geen sprake is van een verdenking op de aanwezigheid van een sterke bodemverontreiniging. Daarnaast is de bodem afgedekt met verhardingen waardoor direct contact met de bodem afwezig is. In de toelichting is geconcludeerd dat een verkennend bodemonderzoek niet nodig is en dat het aspect bodemkwaliteit geen belemmering vormt voor de bestemmingswijziging.
    11.2.  [verzoeker] en anderen hebben hun stelling dat op het perceel bodemverontreinigende activiteiten hebben plaatsgevonden niet gemotiveerd of met stukken onderbouwd. In die enkele stelling ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat het college zich op basis van historische gegevens niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aspect bodemkwaliteit niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog slaagt niet.
    12.     [verzoeker] en anderen vrezen een onevenredige verkeersaantrekkende werking door de bestemmingswijziging. Zij stellen dat sprake is van twee oude situaties, namelijk die van een agrarisch bedrijf dat tot 2010 in werking was en die van een leegstaand complex. Volgens hen zijn de verkeersbewegingen in de afgelopen jaren al aanzienlijk meer dan ten tijde van het agrarische bedrijf. Verder voeren zij aan dat de transporten plaatsvinden op vreemde tijdstippen, zoals de late avond, dat het lijkt of mensen op wacht staan. Dat tast hun woonplezier en gevoel van veiligheid aan.
    12.1.  Op grond van artikel 38.1, onder n, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2022" zijn functies met een onevenredige verkeersaantrekkende werking niet toegestaan. De verkeersaantrekkende werking is in paragraaf 3.2 van de toelichting op het wijzigingsplan beoordeeld. Het college erkent dat er door de bestemmingswijziging van "agrarisch bedrijf" naar "opslag" een kleine toename van verkeersbewegingen zal zijn. Het is echter de vraag of sprake zal zijn van een onevenredige verkeersaantrekkende werking. In het betoog van [verzoeker] en anderen ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat voor het opslagbedrijf sprake zal zijn van een zodanig verkeersaantrekkende werking dat die als onevenredig moet worden beoordeeld. Van strijd met deze bepaling is daarom niet gebleken.
    12.2.  Verder kan het aspect veiligheid een rol spelen bij de beoordeling of sprake is van een goed woon- en leefklimaat. [verzoeker] en anderen hebben naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt dat door het wijzigingsplan de veiligheid in de omgeving van de planlocatie in het geding komt en niet langer kan worden gesproken van een aanvaardbaar woon- een leefklimaat voor de omwonenden.
    12.3.  Het betoog slaagt niet.
    13.     [verzoeker] en anderen vrezen parkeeroverlast, omdat in de toelichting staat dat in de parkeerbehoefte van de eigenaren, werknemers en bezoekers op eigen terrein moet worden voorzien. In de beleving van [verzoeker] en anderen zou parkeren in het kader van opslag nauwelijks een rol moeten spelen. Ook stellen zij dat het niet de bedoeling kan zijn dat er werknemers op het terrein aanwezig zullen zijn. In dat geval zal de overlast verder toenemen.
    13.1.  Het college heeft voor de vaststelling van het wijzigingsplan beoordeeld of er voldoende parkeermogelijkheden op eigen terrein beschikbaar zijn. Daarbij heeft het college de parkeerbehoefte van de eigenaren, werknemers en bezoekers betrokken. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de bestemmingswijziging van "agrarisch bedrijf" naar "opslagbedrijf" geen ontwikkeling is die zorgt voor een significante toename van het aantal benodigde parkeerplaatsen en dat op het eigen terrein voldoende parkeergelegenheid aanwezig is om in de parkeerbehoefte te voorzien. In het betoog van [verzoeker] en anderen ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat dat standpunt onjuist is. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het wijzigingsplan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    14.     [verzoeker] en anderen betogen dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, omdat de uitstoot zal toenemen in vergelijking met de situatie waarin het bedrijf leeg stond.
    14.1.  Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    14.2.  De bepalingen van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied. Dit zijn algemene belangen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 10.51, kunnen individuele belangen van een natuurlijk persoon bij het behoud van goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen.
    Deze situatie doet zich in dit geval niet voor. De Natura 2000-gebieden "Rijntakken" en "Lingegebied en Diefdijk" liggen beide op een afstand van meer dan 8 km van de woningen van [verzoeker] en anderen. Dit betekent dat de gebieden geen deel uitmaken van hun woon- en leefomgeving. De ingeroepen normen uit de Wnb strekken daarom niet tot de bescherming van hun individuele belangen. Dit houdt in dat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69 van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het wijzigingsplan voor zover het de stikstofdepositie betreft. De voorzieningenrechter zal de grond daarom niet inhoudelijk behandelen.
    Het betoog slaagt niet.
    15.     Voor zover [verzoeker] en anderen vrezen voor een ander gebruik van de opstallen dan voor de opslag die volgens het wijzigingsplan is toegestaan, is dat een kwestie van handhaving. Mogelijk ander gebruik kan geen rol spelen bij de beoordeling van het wijzigingsplan, omdat dergelijk gebruik met het wijzigingsplan niet is toegestaan.
    16.     Hoewel dit niets afdoet aan de beoordeling van het beroep, zoals hiervoor is weergegeven, vindt de voorzieningenrechter het belangrijk om te vermelden dat op de zitting met partijen is gesproken over het belang van overleg tussen de eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Tricht, [partij], en de omwonenden. Een toelichting op het soort opslag en de manier waarop dit zal plaatsvinden, kan bij de omwonenden zorgen voor geruststelling. De gemeente zou een rol kunnen spelen bij de totstandkoming van het contact.
    Slotoverwegingen
    17.     De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hij schorst bij wijze van voorlopige voorziening het wijzigingsplan, omdat niet vaststaat dat aan de voorwaarde uit artikel 38.1, onder c, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2022" is voldaan.
    18.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        wijst het verzoek toe;
    II.       schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe van 23 april 2024, waarbij het wijzigingsplan "[locatie], Tricht" is vastgesteld;
    III.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe aan [verzoeker] en anderen het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 187,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzieningenrechter,
    in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzieningenrechter
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2024
    628