ECLI:NL:RBNHO:2024:8186, Rechtbank Noord-Holland, 12-08-2024, 23/5504
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiseressen nemen regelmatig deel aan demonstraties in Haarlem in winkels en ook bij het Provinciehuis. Verweerder heeft eiseressen in vier aparte besluiten gelast om er per direct voor te zorgen dat zij geen overtreding van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties (Wom) begaan. Dit op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per overtreding, met een maximum van € 5.000,-. Eiseressen hebben hiertegen beroepen ingediend. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet bevoegd was om de lasten onder dwangsom op te leggen omdat de lasten in strijd zijn met de uitgangspunten en systematiek van de Wom. Daarnaast zijn de lasten ook in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Zo is in de formulering van de lasten niet concreet  aangegeven wat het doel van de lasten is. Uit de lasten blijkt evenmin op welke niet-openbare locatie binnen Haarlem de lasten van toepassing zijn. Ook is niet duidelijk welke concrete demonstratie op grond van artikel 8 Wom terstond beëindigd dient te worden omdat de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert. Indien eiseressen deel wensen te nemen aan een demonstratie in Haarlem op een niet-openbare locatie, is voor hen van te voren niet duidelijk of zij de gegeven lasten zullen overtreden. Pas nadat verweerder een opdracht op grond van artikel 8 Wom heeft gegeven en dit ook aan eiseressen wordt meegedeeld, wordt duidelijk wat eiseressen moeten doen of nalaten om de overtreding te beëindigen. De norm waaraan moet worden voldaan, ontstaat daarom pas op een later moment. Of de omstandigheden op dat moment vergelijkbaar zijn met de demonstratie op 17 oktober 2022 bij het provinciehuis of die van 1 oktober bij de Albert Heijn te Haarlem, is op voorhand echter niet duidelijk. Ten slotte volgt uit vaste jurisprudentie dat bij een last ter voorkoming van herhaling, de handhavingsbevoegdheid van het bestuursorgaan bij incidentele overtredingen kan komen te vervallen. Dit betreft de zogenaamde bevoegdheidsvervaltermijn. Wanneer de handhavingsbevoegdheid precies vervalt, is niet in algemene zin te zeggen. Overtredingen en de overtreden wet- en regelgeving lopen namelijk sterk uiteen. Deze termijn zal daarom per overtreding moeten worden vastgesteld. Verweerder heeft in de opgelegde lasten echter geen bevoegdheidsvervaltermijn opgenomen.De beroepen zijn daarom gegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: HAA 23/5504 en 23/5508
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 augustus 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres 1] , uit [plaats 1] , eiseres 1,
    
      en
      
        
          [eiseres 2] , uit [plaats 2] , eiseres 2,
      gezamenlijk te noemen: eiseressen
      (gemachtigde: mr. R.E. van Zijl),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Haarlem, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.F.A. Dankbaar).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de besluiten van verweerder van 19 juli 2023 en het gewijzigde besluit van 20 juli 2023 (ten aanzien van eiseres 1) waarin de bezwaren van eiseressen gericht tegen de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom, ongegrond zijn verklaard.
    
    
    
      1.1.
      Op 6 december 2022 heeft verweerder eiseressen gelast om er per direct voor te zorgen dat zij geen overtreding van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties (Wom) begaan. Dit op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per overtreding, met een maximum van € 5.000,-. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft de beroepen op 9 juli 2024 gelijktijdig, maar niet gevoegd, op zitting behandeld. Dit geldt ook voor de beroepen HAA 23/5505 en 23/5506 van andere eiseressen. Hieraan hebben deelgenomen: eiseressen, de gemachtigde van eiseressen en mr. [naam 2] . Namens verweerder waren de gemachtigde van verweerder en [naam 1] aanwezig. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      2.1
      Eiseressen nemen regelmatig deel aan demonstraties, waarbij zij – samen met anderen – voor Extinction Rebellion in onder andere winkels bewustzijn proberen te creëren van de milieu-impact van de bedrijfsvoering van deze winkels. Eiseressen zijn meerdere keren aangehouden voor lokaalvredebreuk omdat zij en hun mededemonstranten weigerden te voldoen aan vorderingen van de rechthebbenden om hun winkels te verlaten. Dit is een overtreding van artikel 138 Wetboek van Strafrecht (Sr). Eiseressen zijn daar nooit voor veroordeeld.
      
    
    
      2.2
      Op 17 oktober 2022 hebben eiseressen – samen met vier anderen – deelgenomen aan een demonstratie op het terrein van het provinciehuis aan de Dreef in Haarlem. De demonstranten zijn door beveiligers van het provinciehuis gevorderd om weg te gaan, waarna de politie is ingeschakeld. Ter plaatse aangekomen zag de verbalisant personen op het bordes van het provinciehuis staan met spandoeken en vlaggen. Hij hoorde dat luid werd geroepen door een megafoon en zag dat een vrouw flyers uitdeelde. De locatiemanager van het provinciehuis gaf aan dat geen toestemming was gegeven voor het betreden van het terrein en dat zij graag wilde dat de demonstratie beëindigd werd. Verweerder heeft op grond van artikel 8 Wom de opdracht gegeven dat de demonstranten het terrein van het provinciehuis moeten verlaten en dat, als zij zich niet aan de opdracht houden, de demonstratie ontbonden moet worden ter voorkoming van wanordelijkheden. De verbalisant heeft dit besluit van de verweerder aan de demonstranten meegedeeld. De demonstranten hebben hier geen gehoor aan gegeven. De demonstranten, waaronder eiseressen, zijn daarna strafrechtelijk aangehouden.   
      
    
    
      2.3
      Bij besluiten van 6 december 2022 heeft verweerder aan eiseressen op grond van artikel 125, van de Gemeentewet in samenhang met artikel 5:21, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met onmiddellijke ingang een last onder dwangsom opgelegd van € 1.000,- voor elke keer dat zij een overtreding van artikel 8 Wom begaan, met een maximum van € 5.000,-. Eiseressen dienen een betoging direct te beëindigen nadat een opdracht tot beëindiging door verweerder is gegeven. Verweerder heeft daarbij verwezen naar de demonstratie bij het provinciehuis op 17 oktober 2022 en de omstandigheid dat de afgelopen tijd vaker door Extinction Rebellion is gedemonstreerd en die demonstraties door de politie beëindigd moesten worden. Verweerder stelt dat hij bij iedere toekomstige demonstratie die in een voor publiek openstaand gebouw of andere besloten plaats plaatsvindt een afweging zal maken voordat hij een opdracht tot beëindiging zal geven. Daarbij zal worden betrokken of eiseressen de rechten van anderen schenden of een strafbaar feit plegen. Indien de situatie daarom vraagt, zal verweerder een opdracht in de zin van 8 Wom geven en dienen eiseressen daaraan te voldoen. Omdat gebleken is dat een opdracht tot beëindiging door eiseressen niet wordt nageleefd, heeft verweerder besloten om aan het niet opvolgen van de opdracht een last onder dwangsom te verbinden. Hierdoor wordt het recht op demonstratie van eiseressen volgens verweerder niet onevenredig beperkt. Eiseressen kunnen hun demonstraties in de openbare ruimte zonder belemmering voortzetten en de besluiten zijn alleen van toepassing voor situaties waarin bijvoorbeeld de eigenaar of beheerder van een voor publiek openstaand gebouw en besloten plaats hun geen toestemming geeft en eiseressen vragen om de locatie te verlaten. In een dergelijk geval prevaleren de rechten van de eigenaren en/of beheerders. 
      
    
    
      2.4
      Eiseressen hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.5
      Op 15 februari 2023 heeft een hoorzitting bij de bezwaaradviescommissie (de commissie) plaatsgevonden. In haar adviezen van 1 juni 2023 heeft de commissie verweerder geadviseerd om de lasten te herroepen omdat artikel 8 Wom een bevoegdheid voor verweerder bevat en niet kan worden overtreden door eiseressen. Verweerder kan niet handhavend optreden wegens het overtreden van dit artikel. 
      
    
    
      2.6
      
        In de besluiten van 19 juli 2023 heeft verweerder naar aanleiding van de bezwaren besloten om de lasten in stand te houden en de formulering te wijzigen in: “U dient er per direct voor te zorgen dat u een door of namens de burgemeester gegeven opdracht in de zin van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties opvolgt.”
        De omissie in de formulering van de lasten kan volgens verweerder in bezwaar worden hersteld en is alleen van technische aard. In de besluiten staat heel duidelijk dat de lasten betekenen dat eiseressen een demonstratie dienen te beëindigen nadat een opdracht tot beëindiging is gegeven door verweerder.
      
      
    
    
      2.7
      
        In een besluit van 20 juli 2023 ten aanzien van eiseres 1 heeft verweerder het besluit van 19 juli 2023 herroepen voor wat betreft de motivering en voor het overige in stand gelaten. Aanvullend is het volgende door verweerder gesteld. Artikel 5:23 Awb staat  niet aan het opleggen van de lasten in de weg. De lasten worden gekoppeld aan het niet opvolgen van een opdracht van verweerder in de zin van artikel 8 Wom. Door het afgeven van een dergelijke opdracht wordt een verplichting voor eiseressen in het leven geroepen om gevolg te geven aan de opdracht. Door niet opvolging van de opdracht ontstaat een bevoegdheid voor verweerder om bestuursdwang toe te passen. Voor zover gesteld wordt dat het gaat om een toekomstige en hypothetische norm, stelt verweerder dat conform jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een preventieve last opgelegd kan worden mits de overtreding zich met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen. Vast staat dat eiseressen eerder geen gevolg hebben gegeven aan de opdracht van verweerder op grond van 8 Wom. Het opleggen van de lasten levert ook geen strijd op met de Wom of het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Er wordt geen beperking van het demonstratierecht met de lasten beoogd en er wordt geen demonstratieverbod opgelegd. Voordat een opdracht op grond van 8 Wom wordt gegeven moet de demonstratie op zijn eigen merites worden beoordeeld. De opdracht kan enkel worden gegeven indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vraagt. Eiseressen kunnen nog steeds hun recht op demonstratie ten volle benutten. Er gaat van de lasten onder dwangsom ook geen zogeheten ‘chilling effect’ uit. De lasten zien op het opvolgen van een opdracht van verweerder en niet op het betogingsrecht zelf. 
        De hoogte van de dwangsom hoeft ook niet te worden gematigd. Omdat is gebleken dat er al dwangsommen zijn verbeurd voor het niet naleven van de lasten, kan niet zonder meer worden gesteld dat de lasten een voldoende prikkel geven tot naleving. Ook is gebleken dat het strafrecht onvoldoende effect sorteert, zodat bij de hoogte van de dwangsom niet wordt aangesloten bij de hoogte van een strafrechtelijke boete. Verweerder komt bij het bepalen van de hoogte een zeker beleidsruimte toe. Door de wanordelijkheden waarmee de betoging van eiseressen gepaard ging, namelijk het strafbaar gedrag om het pand niet op vordering te verlaten, wordt het belang van de openbare orde ernstig aangetast. Dit wil verweerder voorkomen. Door deze wanorelijkheden, die plaatsvonden op 17 oktober 2022 bij het provinciehuis, had verweerder geen andere mogelijkheid dan het beëindigen van de demonstratie. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1
      De rechtbank beoordeelt de beroepen van eiseressen tegen de aan hen opgelegde lasten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
      
    
    
      3.2
      De rechtbank is van oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      3.3
      De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Het standpunt van eiseressen
        
      
      4. Eiseressen voeren (samengevat) het volgende aan. De lasten zijn in strijd met de strekking van artikel 8 Wom. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat bij demonstraties op niet-openbare plaatsen een terughoudende, hooguit repressieve opstelling van de overheid is geboden. De opgelegde lasten getuigen hier niet van. De Wom kent een eigen specifiek kader voor handhaving, namelijk de strafrechtelijke handhaving. Er is sprake van detournement de pouvoir omdat de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom in dit geval een oneigenlijk middel tot handhaving van de Wom is. Daarnaast verzet artikel 5:23 Awb zich ook tegen oplegging van de lasten. Het optreden op grond van artikel 8 Wom valt volgens eiseressen namelijk onder “optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde”. Een artikel 8 Wom-opdracht wordt immer naar zijn aard afgegeven in reactie op een plotselinge gebeurtenis. 
      
        Ook zijn de lasten om meerdere redenen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Er is sprake van een veelvoud aan onzekere factoren, zoals welke opdracht wordt concreet gegeven, welke demonstratie valt hieronder en ook is onduidelijk of er wanordelijkheden bestaan. Een last moet voldoende concreet zijn, zodat de lasten in ieder geval ook een nadere duiding van de locatie hadden moeten bevatten. Ook ontbreekt ten onrechte een begunstigingstermijn in de lasten. Het karakter van de lasten is ook onduidelijk. Niet duidelijk is of het gaat om een last ter beëindiging en het beëindigd houden van een overtreding, een last ter voorkoming van herhaling of om een preventieve last vanwege klaarblijkend dreigend gevaar voor overtreding. 
        De hoogte van de dwangsom is in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
        Door de lasten is sprake van een onrechtmatige beperking van de rechten als bedoeld in de artikelen 10 en 11 EVRM. Ook demonstraties die niet plaatsvinden op een openbare plaats worden door artikel 10 en 11 EVRM beschermd. Een inperking van deze rechten is alleen toegestaan als de maatregelen een wettelijke basis hebben en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Hieraan wordt niet voldaan. De lasten kunnen de zogeheten subsidiariteitstoets en de proportionaliteitstoets niet doorstaan. Ook is sprake van een “chilling effect”. Het opleggen van de lasten heeft namelijk een ontmoedigend effect op de bereidheid van eiseressen en andere demonstranten om in de toekomst deel te blijven nemen aan demonstraties in Haarlem. Eiseressen verwijzen naar een arrest van de Hoge Raad  en een uitspraak van de politierechter in Haarlem. Het opleggen van de lasten heeft namelijk een ontmoedigend effect op de bereidheid van eiseressen en andere demonstranten om in de toekomst deel te blijven nemen aan demonstraties in Haarlem. Tot slot kunnen eiseressen de opdracht op grond van artikel 8 Wom niet laten toetsen door een rechter. Tegen de opdracht staat immers geen bezwaar open. Dat is in strijd met artikel 13 EVRM. 
      
      
      
        
          Het standpunt van verweerder
        
      
      5. Verweerder stelt (samengevat) dat de lasten niet zien op de inzet van artikel 8 Wom, maar alleen op het niet opvolgen van een opdracht tot beëindiging van een demonstratie op grond van artikel 8 Wom. Bij de toepassing van artikel 8 Wom is inderdaad een terughoudende opstelling geboden vanwege het ultimum remedium-karakter van deze bevoegdheid. Deelnemers aan een demonstratie worden op grond van de wet echter wel  geacht een opdracht op grond van artikel 8 Wom op te volgen. Het niet opvolgen van een opdracht is dan ook strafbaar gesteld in artikel 11 Wom. Door deze strafbaarstelling is ook sprake van een bestuursrechtelijke overtreding. Elke demonstratie wordt nog steeds door verweerder op zijn eigen merites beoordeeld. Pas als een opdracht op grond van artikel 8 Wom niet wordt nageleefd door eiseressen, wordt met de lasten gehandhaafd. Het is eiseressen niet verboden om gebruik te maken van hun demonstratierecht. Uit de Wom volgt ook niet dat alleen strafrechtelijke handhaving imperatief-limitatief mogelijk is en dat bestuursrechtelijke handhaving wordt uitgesloten. Daarbij komt dat strafrechtelijke vervolging niet altijd het gewenste effect heeft. De lasten zijn dus niet opgelegd met een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is gegeven. 
      
        De strekking van artikel 5:23 Awb is om veilig te stellen dat een bestuursorgaan niet met de vereisten die gelden voor bestuursdwang te maken heeft als zij ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde feitelijke maatregelen moet nemen. Het betekent niet dat een last onder dwangsom ter handhaving van artikel 8 Wom niet mogelijk is. Het begrip ‘wanordelijkheden’ omvat niet slechts een onmiddellijke, plotselinge en incidentele bedreiging van de openbare orde.
        Over de concreetheid van de lasten stelt verweerder dat het begrip ‘andere dan openbare plaatsen’ inderdaad veel locaties omvat. Pas als verweerder een concrete opdracht in de zin van artikel 8 Wom geeft, wordt duidelijk welke locatie en demonstratie het betreft. Het is inherent aan deze lasten dat de locatie niet van te voren vastgelegd kan worden. Het is immers niet vooraf bekend waar een demonstratie gaat plaatsvinden en onder welke omstandigheden. Uit de lasten volgt duidelijk wat verboden wordt (het niet naleven van een opdracht) en wat de sancties zijn (€ 1.000,- per keer met een maximum van € 5.000,-). Voor eiseressen is het duidelijk wat hen te doen staat bij een opdracht in de zin van artikel 8 Wom. 
        Een begunstigingstermijn hoeft niet te worden gesteld bij het voorkomen van herhaling van een overtreding. Daarvan is hier sprake. Ook is bij het vaststellen van een begunstigingstermijn het uitgangspunt de hoeveelheid tijd die nodig is om de overtreding te beëindigen. Elke demonstratie is echter anders, zodat de opdracht van verweerder soms luidt dat iedereen de demonstratie direct moet beëindigen en soms dat de demonstraten binnen een bepaalde tijd de demonstratie moeten beëindigen. De lasten zelf geven geen begunstigingstermijn, omdat deze is verdisconteerd in de opdracht van verweerder en de tekst van de wet.
        Ook kunnen de opgelegde lasten de evenredigheidstoets doorstaan.
        Door de lasten worden geen fundamentele vrijheden beperkt. De opdracht van verweerder is voorzien bij wet in artikel 8 WOM en het doen naleven van die opdracht middels een last onder dwangsom is ook voorzien bij wet, namelijk in artikel 125 Gemeentewet en artikel 5:32 Awb. Van de lasten gaat ook geen ‘chilling effect’ uit omdat het recht op betoging door de lasten niet wordt ingeperkt. Eiseressen kunnen nog steeds demonstreren. De lasten zien niet op het deelnemen aan de demonstratie zelf, maar op het opvolgen van een opdracht van verweerder. Het ‘chilling effect’ uit het strafrecht kan ook niet a contario worden toegepast op bestuursrechtelijke handhaving. 
      
      
      
      
      
      
        
          Strijdig met de Wom
        
      
    
    
      6.1
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet bevoegd was om de lasten onder dwangsom op te leggen omdat de lasten in strijd zijn met de uitgangspunten en systematiek van de Wom en legt dat als volgt uit. 
      
    
    
      6.2.
      Uit de wetsgeschiedenis van de Wom volgt dat de bevoegdheid van de gemeente tot regulering van demonstraties in hoofdzaak is beperkt tot demonstraties in openbare plaatsen. Voor demonstraties op niet-openbare plaatsen kan alleen in zeer specifiek omstandigheden een opdracht tot beëindiging worden gegeven op grond van artikel 8 Wom, namelijk indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert. Verder volgt uit de wetsgeschiedenis dat voor demonstraties op niet-openbare plaatsen een terughoudende, hooguit repressieve opstelling van de overheid geboden is. Hierbij staat vermeld dat de regeling inzake een opdracht tot beëindiging van een demonstratie op grond van artikel 8 Wom, uiteraard onverlet laat dat de rechthebbende van de niet-openbare plaats ook een eigen bevoegdheid heeft om ontoelaatbare activiteiten, desnoods door het inroepen van politiehulp, te beëindigen. 
      
    
    
      6.3
      Met eiseressen is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder opgelegde lasten niet getuigen van een terughoudende en repressieve opstelling, maar juist van een proactieve opstelling. Het doel van de lasten is immers het voorkomen van herhaling van overtredingen. Daarnaast zijn de lasten naar het oordeel van de rechtbank ook niet in lijn met de systematiek van de Wom. De Wom kent immers een eigen specifiek strafrechtelijk kader voor handhaving van de op grond van artikel 8 Wom gegeven opdracht, via artikel 11 Wom. Uit de Wom volgt niet dat naast dit strafrechtelijk handhavingstraject ook een bestuursrechtelijk handhavingstraject mogelijk is. De rechtbank gaat er vanuit dat indien de wetgever een bestuursrechtelijk handhavingstraject wenselijk had geacht, hij deze mogelijkheid expliciet in de Wom had genoemd. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Aard van de opgelegde lasten en de rechtszekerheid
        
      
    
    
      7.1
      Daarnaast zijn de lasten ook in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank legt dit als volgt uit. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. De aan eiseressen opgelegde lasten strekken tot het voorkomen van herhaling van een overtreding. Verweerder heeft dit ook bevestigd. Verweerder wil met de lasten voorkomen dat eiseressen in de toekomst een door verweerder gegeven opdracht op grond van artikel 8 Wom om een demonstratie te beëindigen, niet naleven. Eiseressen hebben bij de demonstratie bij het provinciehuis op 17 oktober 2022 de opdracht op grond van artikel 8 Wom namelijk ook niet nageleefd.  
      
    
    
      7.2
      Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding wordt opgelegd, indien eerder een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Daarbij moet sprake zijn van enige mate van continuïteit in de overtredingen, hetgeen kan blijken uit de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is - wil het gaan om een herhaling - onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. 
      
    
    
      7.3
      De rechtbank constateert dat in de lasten alleen wordt aangegeven dat eiseressen een opdracht op grond van artikel 8 Wom moeten opvolgen, zodat de lasten niet voldoen aan de hiervoor genoemde jurisprudentie. Zo is in de formulering van de lasten niet concreet  aangegeven wat het doel van de lasten is. Uit de lasten blijkt evenmin op welke niet-openbare locatie binnen Haarlem de lasten van toepassing zijn. Ook is niet duidelijk welke concrete demonstratie op grond van artikel 8 Wom terstond beëindigd dient te worden omdat de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert. Indien eiseressen  deel wensen te nemen aan een demonstratie in Haarlem op een niet-openbare locatie, is voor hen van te voren niet duidelijk of zij de gegeven lasten zullen overtreden. Pas nadat verweerder een opdracht op grond van artikel 8 Wom heeft gegeven en dit ook aan eiseressen wordt meegedeeld, wordt duidelijk wat eiseressen moeten doen of nalaten om de overtreding te beëindigen. De norm waaraan moet worden voldaan, ontstaat daarom pas op een later moment. Of de omstandigheden op dat moment vergelijkbaar zijn met de demonstratie op 17 oktober 2022 bij het provinciehuis, is op voorhand echter niet duidelijk. De lasten zijn daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 
      
    
    
      7.4
      Daarnaast oordeelt de Afdeling in voornoemde jurisprudentie over een last ter voorkoming van herhaling, dat de handhavingsbevoegdheid van het bestuursorgaan bij incidentele overtredingen kan komen te vervallen. Dit betreft de zogenaamde bevoegdheidsvervaltermijn. Wanneer de handhavingsbevoegdheid precies vervalt, is volgens de Afdeling niet in algemene zin te zeggen. Overtredingen en de overtreden wet- en regelgeving lopen namelijk sterk uiteen. Deze termijn zal daarom volgens de Afdeling per overtreding moeten worden vastgesteld. Verweerder heeft in de opgelegde lasten echter geen bevoegdheidsvervaltermijn opgenomen. De lasten zijn op dit punt onvoldoende gemotiveerd. Tot slot zijn de lasten in december 2022 opgelegd en duren deze voort tot op heden, oftewel al ruim anderhalf jaar. 
      
      
        8. 	Gelet op het voorgaande zijn de beroepen gegrond. De rechtbank komt niet toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	De beroepen tegen de lasten onder dwangsom zijn gegrond, omdat verweerder op grond van de Wom niet bevoegd was om de lasten op te leggen en de lasten in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. De bestreden besluiten van 19 juli 2023 en 20 juli 2023 (eiseres 1) worden vernietigd. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf een beslissing en bepaalt dat de besluiten van 6 december 2022 wordt herroepen. Dat betekent dat de lasten onder dwangsom met terugwerkende kracht ongedaan zijn gemaakt.
    
    
    
      
        Proceskosten
      
    
    
      10.1
      Omdat de beroepen gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. Deze vergoeding bedraagt 2 x € 875,- voor de beroepschriften omdat eiseressen ieder afzonderlijk een beroepschrift tegen de lasten hebben ingediend. Wat betreft het deelnemen aan de zitting heeft de rechtbank daarbij tot uitgangspunt genomen dat het gaat om samenhangende zaken, omdat materieel is voldaan aan het criterium neergelegd in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpr), in samenhang met bepaling C2 van de Bijlage bij het Bpr. Dat betekent dat voor het deelnemen aan de zitting één (1) vergoeding wordt toegekend voor beide zaken. Het totale bedrag is € 2.625,-, 
      
    
    
      10.2
      Omdat de lasten onder dwangsom worden herroepen, dienen ook de kosten van bezwaar op grond van artikel 7:5, tweede lid, Awb te worden vergoed. De vergoeding bedraagt € 1.194,- (tarief ten tijde van het besluit op bezwaar waarbij 1 punt € 597,- is) omdat de gemachtigde van eiseres 1 een bezwaarschrift heeft ingediend en aan de hoorzitting heeft deelgenomen. Eiseres 2 heeft geen kosten in bezwaar gemaakt die op grond van het Bpr voor vergoeding in aanmerking komen.
      
    
    
      10.3
      Tot slot heeft eiseres 2 verzocht om vergoeding van haar reiskosten van € 58,84 vanuit [plaats 2] naar de zitting bij de rechtbank. Deze reiskosten komen op grond van artikel 1, sub d, van het Bpb voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank stelt de reiskosten vast op € 58,84. Verder zijn geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen HAA 23/5504 en HAA 23/5508 gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten van 19 en 20 juli 2023;
      
      
        herroept de primaire besluiten van 6 december 2023;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht € 184,- aan beide eiseressen moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot een betaling van € 2.625,- en  € 1.194,-, zijnde in totaal € 3.819,- aan eiseressen
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 58,84 aan eiseres 2.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, voorzitter, en mr. D.M. de Feijter en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
    
      
        Wet openbare manifestaties
      
    
    
    
      Artikel 8
    
    1. De burgemeester kan aan degenen die een voor publiek toegankelijke vergadering of betoging op een andere dan openbare plaats houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan, indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert.
    2. De burgemeester en door hem aan te wijzen personen hebben toegang tot de in het eerste lid bedoelde vergaderingen en betogingen. Zonodig verschaffen zij zich de toegang met behulp van de sterke arm.
    
    
      Artikel 11
    
    1. Met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft:
    
      a.het houden van of deelnemen aan een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging waarvoor de vereiste kennisgeving niet is gedaan of waarvoor een verbod is gegeven;
      b.handelen in strijd met een voorschrift of beperking als bedoeld in artikel 5, eerste lid, met een aanwijzing als bedoeld in artikel 6 en artikel 9, tweede lid, of met een opdracht als bedoeld in artikel 7, artikel 8, eerste lid, en artikel 9, derde lid.
    
    2. De feiten zijn overtredingen.
    
    
    
  
  
     Zie het arrest van 8 februari 2022, ECLI:NL:HR:2022:126 (minjus.nl)
  
  
       Vonnis van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:7825 (minjus.nl)
  
  
     Zie de Kamerstukken II, 1985/1986, 19427, nr. 3.
  
  
     Artikelsgewijze toelichting bij de kamerstukken. Artikel 8. Pagina 22. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571.