ECLI:NL:RBLIM:2024:6398, Rechtbank Limburg, 18-09-2024, ROE 23/1045
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Eiser wil overdekte uitlopen bouwen bij zijn stallen voor pluimvee te Heythuysen. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten ‘bouwen’, ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ en ‘het (milieuneutraal) veranderen van een inrichting’. Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd. Ook in bezwaar is het college daarbij gebleven. Het college heeft de omgevingsvergunning voor het ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ op onjuiste gronden geweigerd. Volgens het college kan niet binnenplans worden afgeweken van het bestemmingsplan omdat het project hoe dan ook niet voldoet aan een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college is het project in strijd met de in het bestemmingsplan ingestelde kernrandzone. Zoals door het college ook wordt erkend, laat de ‘kernrandzone’ (artikel 51.18 van het bestemmingsplan) het project echter juist wel toe. Het feit dat het project binnen de kernrandzone ligt kan daarom geen argument vormen om de omgevingsvergunning over de rug van de ‘goede ruimtelijke ordening’ te weigeren. Het college was niet gehouden om de aanvraag voor zover die betrekking had op ‘bouwen’ en ‘het (milieuneutraal) veranderen van een inrichting’ te beoordelen (en indien mogelijk, te vergunnen), nadat het college al had geconcludeerd dat voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ een weigeringsgrond van toepassing was. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 23/1045 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 september 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] en [eiser] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, het college 
    (gemachtigde: mr. W.D.W. van Aken).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Op 21 oktober 2021 heeft [eiseres] (hierna: eiser 1) een aanvraag voor een omgevingsvergunning bij het college ingediend voor het realiseren van overdekte uitlopen bij het pluimveebedrijf aan de [adres] te [plaats] . De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten ‘bouwen’, ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ en ‘het (milieuneutraal) veranderen van een inrichting’.
    
    
    
      Bij besluit van 25 april 2022 heeft het college geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. 
    
    
    
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen deze weigering. Met het bestreden besluit van 
      28 maart 2023 is het college, met een aangepaste motivering, bij de weigering van de aanvraag gebleven.
    
    
    
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Eisers hebben een reactie op het verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 3 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] (hierna: eiser 2), [adviseur] (adviseur van eisers), de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        1.	Toepasselijk recht
      
    
    
    
      1.1.
      
        Het bestreden besluit is genomen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend vóór 1 januari 2024, volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet 
        Omgevingswet dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht. Dit betekent dat de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, dus van toepassing blijft op deze zaak.
      
      
      
        
          2.	Ontvankelijkheid
        
      
      
    
    
      2.1
      De rechtbank dient ambtshalve te beoordelen of het ingestelde beroep ontvankelijk is. Het beroep is ingesteld door eisers gezamenlijk. Ook het bezwaarschrift is door eisers gezamenlijk ingediend. In het bestreden besluit vermeldt het college echter slechts eiser 1. Strikt genomen is er dus geen beslissing genomen op het door eiser 2 ingestelde bezwaar. Dat maakt het door eiser 2 ingestelde beroep niet-ontvankelijk. 
      
    
    
      2.2.
      Tijdens de mondelinge behandeling heeft de rechtbank het voorgaande aan partijen voorgehouden. Partijen hebben ter zitting aangegeven dat zij het bestreden besluit bedoeld hebben/ begrepen hebben als een beslissing op het door eisers gezamenlijk ingediende bezwaarschrift. De rechtbank overweegt dat geen van partijen gebaat is bij een nog afzonderlijk te nemen beslissing op het bezwaar van eiser 2 (en een daarna eventueel nog door eiser 2 in te stellen beroep) en dat de beslissing op bezwaar inhoudelijk niet anders zou zijn geweest dan het bestreden besluit zoals dat thans voorligt, nu eisers één gezamenlijk bezwaarschrift met gronden hebben ingediend, zij zich laten bijstaan door dezelfde gemachtigde en de belanghebbendheid van eiser 2 (die in de bedrijfswoning naast de stallen woont) niet ter discussie staat. Het komt er al met al slechts op neer dat het college ‘vergeten’ is om ook de naam van eiser 2 expliciet te vermelden in het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.3.
      Gezien het voorgaande merkt de rechtbank het bestreden besluit aan als een beslissing op het door beide eisers gemaakte bezwaar. Het beroep van eiser 2 hiertegen is, net als dat van eiser 1, ontvankelijk.  
      
      
        
          3.	De afwijking van de regels van het bestemmingsplan
        
      
      
    
    
      3.1.
      Het project (het realiseren van overdekte uitlopen bij de pluimveestallen) van eiser 1 is gesitueerd binnen het bouwvlak zoals aangegeven in het bestemmingsplan ‘Reparatie- en veegplan Buitengebied Leudal 2016’ (hierna: het bestemmingsplan). Dit bouwvlak loopt tot aan de openbare weg. Niet ter discussie staat dat het project niet voldoet aan de bouwregels van het bestemmingsplan. In artikel 5.2.1 sub i van de planregels is namelijk bepaald dat daar waar het bouwvlak grenst aan de openbare weg en waar geen sprake is van een achtergevelrooilijn (hoeksituatie), de afstand van bedrijfsgebouwen tot de grens van het bouwvlak (dus tot aan de openbare weg) minimaal 20 meter dient te bedragen. De voorziene overdekte uitlopen liggen op een kortere afstand dan 20 meter van de grens van het bouwvlak. 
      
    
    
      3.2.
      Het bestemmingsplan voorziet in artikel 5.4.1. van de planregels in een ‘binnenplanse’ mogelijkheid om met een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ (artikel 2.1 lid 1 onder c jo. 2.12 lid 1 onder a, sub 1 van de Wabo) af te wijken van het bepaalde in artikel 5.2.1 sub i van de planregels. Daardoor kunnen bedrijfsgebouwen (in dit geval de overdekte uitlopen) op een kortere afstand dan 20 meter van de grens van het bouwvlak toe worden gelaten. Daartoe moet worden voldaan aan de voorwaarden a. tot en met h.. Eiser 1 heeft het college verzocht om deze omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijk ordening’ te verlenen. 
      
    
    
      3.3.
      Het college heeft de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ geweigerd en zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat aan de voorwaarde onder d. van artikel 5.4.1. van de planregels niet voldaan is (de afstand van bedrijfsgebouwen en/of overige bouwwerken tot de grens van het bouwvlak mag niet minder dan 10 meter bedragen). De kortste afstand van één van de drie voorziene overdekte uitlopen bevindt zich volgens het college op 9,3 meter van de grens van het bouwvlak. Daarnaast stelt het college dat van de in het bestemmingsplan opgenomen mogelijkheid om met een omgevingsvergunning af te wijken van het bepaalde in artikel 5.2.1 sub i hoe dan ook geen gebruik gemaakt zal worden, omdat het project niet voldoet aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening. Het project zorgt er volgens het college voor dat dieren op een kortere afstand van de kern van Heythuysen zullen worden gehouden. Dat is in strijd met de in het bestemmingsplan ingestelde ‘kernrandzone’. Deze kernrandzone heeft als doel om te komen tot een scheiding van mens- en dierconcentraties en om de daarin gelegen intensieve veehouderijen op termijn af te bouwen.  
      
    
    
      3.3.
      Eisers voeren in beroep aan dat wel voldaan is aan de voorwaarde onder sub d. van artikel 5.4.1 (de afstand van bedrijfsgebouwen en/of overige bouwwerken tot de grens van het bouwvlak mag niet minder dan 10 meter bedragen) van de planregels van het bestemmingsplan. De afstand van de overdekte uitlopen tot de grens van het bouwvlak bedraagt op het dichtstbijzijnde punt 10,046 meter. Daarnaast is het project niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Eisers voeren hiertoe diverse argumenten aan, waaronder het gegeven dat de overdekte uitlopen binnen het bouwvlak en de functie intensieve veehouderij vallen, het aantal dieren niet toeneemt (maar juist afneemt) en dat een uitbreiding in het kader van dierenwelzijn (waarvan hier sprake is) juist wel mogelijk moet zijn, aldus de toelichting van het bestemmingsplan. Ook hebben eisers erop gewezen dat de overdekte uitlopen niet aan de zijde van de kern van Heythuysen worden gerealiseerd en dat de dieren dus niet dichter bij de kern gehuisvest worden dan in de bestaande situatie het geval is. 
      
    
    
      3.4.
      
        De rechtbank overweegt als volgt. Bij het bestreden besluit horen vier door verweerder van een stempel voorziene bouw/werktekeningen. Op één daarvan is aangegeven wat de afstand bedraagt van de overdekte uitlopen tot de grens van het bouwvlak (zijnde de openbare weg). Dit is het geval op de werktekening met nummer 
        
          [nummer] van 27 september 2021. Op deze tekening staat aangegeven dat de kortste afstanden van de uitlopen tot de grens van het bouwvlak 10,046 meter en 11,257 meter bedragen. Niet valt in te zien hoe het college tot een andere afstand, namelijk de afstand van 9,3 meter, is gekomen. Uit het bestreden besluit, noch uit de toelichting ter zitting is duidelijk geworden voor de rechtbank op welke manier het college deze (kortere) afstand heeft vastgesteld. Daar tegenover staat de bij het bestreden besluit behorende werktekening waarop de afstanden van 10,046 en 11,257 duidelijk staan aangegeven. De rechtbank gaat daarom uit van deze werktekening. Een en ander betekent dat eisers zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt stellen dat wél voldaan is aan de voorwaarde onder sub d. van artikel 5.4.1. van de planregels van het bestemmingsplan. Het college heeft dus ten onrechte in het bestreden besluit opgenomen dat niet aan de in het bestemmingsplan opgenomen voorwaarden voor afwijking van het bestemmingsplan is voldaan.
      
    
    
      3.5.
      
        Ter zake het standpunt van het college dat het project hoe dan ook niet voldoet aan een goede ruimtelijke ordening (omdat die in strijd is met de ingestelde kernrandzone) en dat daarom niet tot verlening van een omgevingsvergunning tot afwijking van het bestemmingsplan kan worden overgegaan, hetgeen eisers weersproken hebben, overweegt de rechtbank het volgende. 
        Vast staat dat het project gelegen is binnen de aanduiding ‘kernrandzone’.  Artikel 51.18 van de planregels van het bestemmingsplan bepaalt dat binnen deze kernrandzone geen uitbreiding mag plaatsvinden van de bestaande intensieve veehouderij. Partijen zijn het erover eens dat artikel 51.18 van de planregels zich niet tegen het project verzet, omdat het project alleen voorziet in een uitbreiding van de bedrijfsgebouwen (en niet in een uitbreiding van het aantal dieren) van de inrichting. Het college heeft zich in het bestreden besluit uitdrukkelijk op het standpunt gesteld dat het project geen ‘verboden’ uitbreiding in de zin van artikel 51.18 is. Hoewel het college daar in het verweerschrift weer op terug lijkt te willen komen, heeft de gemachtigde ter zitting benadrukt dat moet worden vastgehouden aan het in het bestreden besluit ingenomen standpunt. De rechtbank volgt dit standpunt van partijen. Is er geen uitbreiding van het aantal dieren, zoals aan de orde, dan is er geen ‘uitbreiding’ zoals bedoeld in artikel 51.18 van de planregels van het bestemmingsplan. 
      
      
    
    
      3.6.
      Desondanks vindt het college in het feit dat het project binnen de ‘kernrandzone’ ligt, wel een argument om de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1 lid 1 onder c jo. 2.12 lid 1 onder a, sub 1 van de Wabo) te weigeren omdat daardoor geen sprake zou zijn van een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank vindt deze redenering onbegrijpelijk. De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van het bestemmingsplan de goede ruimtelijke ordening voor ogen gehad. Dat geldt ook voor het instellen van de ‘kernrandzone’ en de bijbehorende bepaling 51.18 van de planregels. Zoals hiervoor is geconcludeerd, en door het college ook wordt erkend, laat de ‘kernrandzone’ (artikel 51.18) het project juist wél toe. Het feit dat het project binnen de kernrandzone ligt kan daarom geen argument vormen om de omgevingsvergunning over de rug van de ‘goede ruimtelijke ordening’ te weigeren. Deze beroepsgrond van eisers slaagt. 
      
    
    
      3.7.
      Het college heeft de omgevingsvergunning voor het ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ op onjuiste gronden geweigerd. 
      
      
        
          4.	Bouwen en het (milieuneutraal) veranderen van de inrichting
        
      
      
    
    
      4.1.
      De aanvraag van eiser 1 ziet naast de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ ook op de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het (milieuneutraal) veranderen van een inrichting’.  Het college heeft de omgevingsvergunning in zijn geheel, dus ook voor deze activiteiten, geweigerd. Een inhoudelijke beoordeling van de andere activiteiten heeft niet plaatsgevonden omdat (zo stelt het college) de omgevingsvergunning reeds op de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ is gestrand. 
      
    
    
      4.2.
      Eisers voeren in beroep aan dat het college ten onrechte de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het (milieuneutraal) veranderen van een inrichting’ niet heeft beoordeeld. Volgens het college hoefde zij deze activiteiten niet meer te beoordelen, omdat het project door de weigering van de omgevingsvergunning voor ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ reeds niet uitvoerbaar is. 
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank overweegt als volgt. Uit artikel 2.21 van de Wabo en de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat als een omgevingsvergunningaanvraag betrekking heeft op meerdere activiteiten, en voor één van die activiteiten geldt dat die moet worden geweigerd omdat een weigeringsgrond van toepassing is, in beginsel de gehele omgevingsvergunning geweigerd wordt. Dit is alleen anders wanneer de aanvrager aan het bevoegd gezag verzoekt om voor de andere activiteiten toch de omgevingsvergunning te verlenen én er geen sprake is van onlosmakelijke samenhang als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo. Het is een discretionaire bevoegdheid van het bevoegd gezag om het verzoek van de aanvrager daartoe al dan niet in te willigen. 
      
    
    
      4.5.
      Gezien deze discretionaire bevoegdheid was het college niet gehouden om de aanvraag van eiser 1 voor zover die betrekking had op ‘bouwen’ en ‘het (milieuneutraal) veranderen van een inrichting’ te beoordelen (en indien mogelijk, te vergunnen), nadat het college al had geconcludeerd dat voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ een weigeringsgrond van toepassing was. Ook bij het nemen van het bestreden besluit hoefde het college die beoordeling niet te verrichten, ondanks dat eisers daar inmiddels om verzocht hadden in hun bezwaarschrift. Voor zover sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen de aangevraagde activiteiten, mocht het college zelfs niet overgaan tot het beoordelen en vergunnen van die andere activiteiten. Er is (in de zin van de Wabo) sprake van een onlosmakelijke samenhang indien één feitelijke handeling tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1 en artikel 2.2 van de Wabo behoort. Tussen de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ bestaat onlosmakelijke samenhang. Dit betekent dat het college de activiteit ‘bouwen’ zelfs niet mocht beoordelen (en vergunnen) gelijktijdig met de weigering van de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.	Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    
    
    
      5.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak, alsmede op het verzoek van eisers om een vergoeding van de proceskosten in bezwaar. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. 
      
    
    
      5.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,00. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (1 punt), heeft aan de zitting bij de rechtbank deelgenomen (1 punt) en heeft een nadere reactie ingediend naar aanleiding van het verweerschrift (0,5 punt). De vergoeding bedraagt daarom € 2.187,50 
        (2,5 x € 875,00). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
       verklaart het beroep gegrond;
       vernietigt het besluit van 28 maart 2023;
       draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers met inachtneming van deze uitspraak;
       bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,00 aan eisers moet vergoeden;
       veroordeelt het college tot betaling van € 2.187,50 aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Drent, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar 
      op 18 september 2024. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 18 september 2024
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie de uitspraak van ABRvS 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:755.