ECLI:NL:RVS:2024:2317, Raad van State, 05-06-2024, 202205650/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.000,00 wegens onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie A] in Den Haag. Op 10 februari 2020 hebben inspecteurs van de Haagsche Pandbrigade de woning onderzocht. In hun inspectierapport is vermeld dat op dat moment niemand stond ingeschreven in de basisregistratie personen op het adres van de woning. De inspecteurs hebben twee personen in de woning aangetroffen. Een van hen heeft een verklaring afgegeven waaruit volgt dat hij en zijn collega op 5 januari 2020 in Nederland zijn aangekomen, dat ze voor vijf weken in Nederland zijn voor werk en dat ze zolang in de woning verblijven. Hij heeft verder te kennen gegeven dat de woning is gehuurd via hun werkgever. Het college heeft op basis van het onderzoek geconcludeerd dat de woning is gebruikt voor het bedrijfsmatig verschaffen van logies en dat de woning daarmee zonder de benodigde vergunning is onttrokken aan de bestemming tot bewoning.

202205650/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 augustus 2022 in zaak nrs. 21/7301 en 21/7302 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 juni 2020 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.000,00 wegens onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning.
    Bij besluit van 7 oktober 2021 heeft het college naar aanleiding van het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar, het besluit van 16 juni 2020 herroepen en in de plaats daarvan aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 10.000,00.
    Bij uitspraak van 18 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 april 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A. de Groot, advocaat te Den Haag, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Boender-Wiebenga en mr. G. Tjon-Man-Tsoi, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie A] in Den Haag (hierna: de woning). Op 10 februari 2020 hebben inspecteurs van de Haagsche Pandbrigade de woning onderzocht. In hun inspectierapport is vermeld dat op dat moment niemand stond ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp) op het adres van de woning. De inspecteurs hebben twee personen in de woning aangetroffen (hierna: de werknemers). Een van hen heeft een verklaring afgegeven waaruit volgt dat hij en zijn collega op 5 januari 2020 in Nederland zijn aangekomen, dat ze voor vijf weken in Nederland zijn voor werk en dat ze zolang in de woning verblijven. Hij heeft verder te kennen gegeven dat de woning is gehuurd via hun werkgever (hierna: de werkgever). De werkgever heeft bij e-mail van 29 april 2020 desgevraagd te kennen gegeven dat hij de woning heeft gehuurd voor de duur van het verblijf van de werknemers, van 5 januari 2020 tot en met 15 februari 2020. Hij heeft daarbij facturen overgelegd voor de huur van de woning voor die periode. In de overgelegde huurovereenkomst is opgenomen dat de woning van 5 januari 2020 tot 5 juni 2020 door [appellante] is verhuurd aan de twee werknemers en dat gedurende die periode, partijen de huur kunnen opzeggen. De huurovereenkomst is ondertekend door een tussenpersoon, namens [appellante], en door de werkgever.
    Besluitvorming
    2.       Het college heeft op basis van het onderzoek geconcludeerd dat de woning is gebruikt voor het bedrijfsmatig verschaffen van logies en dat de woning daarmee zonder de benodigde vergunning is onttrokken aan de bestemming tot bewoning. Dat is in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Het college heeft toegelicht dat het als regel hanteert dat verblijf binnen de bestemming wonen alleen mogelijk is, als de huurder langer dan vier maanden in de woning verblijft en zich inschrijft in de brp. Het gebruik van een ruimte korter dan vier maanden en zonder inschrijving in de brp, ziet het college daarom als het gebruik voor logies. Als het verhuurconcept van de verhuurder zich richt op een doelgroep die doorgaans korter dan vier maanden een ruimte wil huren, heeft deze ruimte volgens het college de bestemming logies nodig. Het college heeft [appellante] als overtreder aangemerkt, omdat zij als eigenaar een einde aan de overtreding kon maken.
    3.       Het college heeft bij het besluit van 16 juni 2020 aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 20.000,00 opgelegd wegens overtreding van het voornoemde onttrekkingsverbod. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat het om bedrijfsmatige exploitatie ging en dat ook sprake was van recidive. Bij het besluit van 7 oktober 2020 heeft het college het besluit van 16 juni 2020 herroepen en in plaats daarvan aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 10.000,00 opgelegd. Het college heeft toegelicht dat het eerder ten onrechte van recidive was uitgegaan en dat in dit geval een boete van € 10.000,00 passend is.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw en dat het college de boete terecht aan [appellante] heeft opgelegd. De rechtbank heeft verder geen aanleiding gezien de boete op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht te matigen.
    Hoger beroep en beoordeling
    5.       [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw is gebruikt. Zij heeft de woning op 5 januari 2020 voor vijf maanden verhuurd, waarna de huur op 20 januari 2020 schriftelijk is opgezegd voor het einde van de overeengekomen termijn, omdat het project van de werknemers in Nederland werd beëindigd. Dit lag buiten de invloedssfeer van [appellante], aangezien deze tussentijdse opzegging op grond van artikel 7:271, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) mogelijk is. Dat de huur van de woning daardoor feitelijk geen vijf maanden heeft geduurd, betekent niet dat bij het aangaan van de overeenkomst een korte verhuurperiode is beoogd. [appellante] voert verder aan dat de werknemers weliswaar te kennen hebben gegeven dat zij slechts een aantal weken in de woning verbleven, maar dit hebben zij op 10 februari 2020 verklaard, toen de huur al was opgezegd. Ook de verklaring van de werkgever van 29 april 2020, dat de woning voor de duur van het verblijf van de werknemers is gehuurd, dateert van na de opzegging, aldus [appellante].
    5.1.    Het opleggen van een bestuurlijke boete is een sanctie met een punitief karakter, wat met zich brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen worden gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat van een overtreding sprake is. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (vergelijk overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234).
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:62), moet voor het oordeel of artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw is overtreden, worden beoordeeld of de woning werd bewoond in de zin van de Hw. Wonen in de zin van de Hw is het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden, met als verdere kenmerken inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en het gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon.
    5.3.    Partijen zijn het erover eens dat de werknemers minder dan vier maanden in de woning hebben verbleven, dat de huur bij brief van 20 januari 2020 is opgezegd, en dat de huur alleen voor de duur van het verblijf is betaald. Verder blijkt uit de brp-gegevens die door het college zijn overgelegd, dat gedurende het verblijf van de werknemers, van 5 januari 2020 tot 15 februari 2020, zij niet in de brp stonden ingeschreven op het adres van de woning. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de werknemers feitelijk korter dan vier maanden in de woning hebben verbleven en niet ingeschreven stonden in de brp. Maar dit vormt onvoldoende bewijs voor de conclusie dat de woning door de werknemers niet is gebruikt met als doel om daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden.
    5.4.    Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat daarvan sprake is omdat de werknemers niet alleen feitelijk minder dan vier maanden in de woning hebben verbleven, maar dat dit ook al de bedoeling was bij de aanvang van hun verblijf, volgt dat niet uit de feiten en omstandigheden die het college en [appellante] naar voren hebben gebracht. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.
    5.5.    Uit de huurovereenkomst volgt dat op 5 januari 2020 een huurperiode van vijf maanden is overeengekomen. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] toegelicht dat voor die huurperiode is gekozen, omdat op het moment van het aangaan van de overeenkomst de verwachting was dat de werknemers vijf maanden zouden blijven. Dat de werkgever heeft verklaard dat de woning voor de periode van 5 januari 2020 tot 15 februari 2020 is gehuurd en de werknemers hebben verklaard dat zij enkele weken in de woning verblijven, doet daaraan niet af. Zoals [appellante] terecht heeft aangevoerd, hebben de werkgever en werknemers deze uitlatingen gedaan na 20 januari 2020, toen de huur al was opgezegd. Daaruit kan dan ook niet worden afgeleid dat bij de aanvang van de huur het de bedoeling was dat de werknemers minder dan vier maanden in de woning zouden blijven. Datzelfde geldt voor de overgelegde facturen. De eerste factuur is van 30 december 2019 en betreft de periode tot en met 5 februari 2020 en de tweede factuur is van 5 februari 2020 en betreft de periode tot en met 15 februari 2020. Dat de huur alleen tot en met 15 februari 2020 in rekening werd gebracht, is uitgaande van deze facturen dus pas op 5 februari 2020 bepaald.
    Uit de mogelijkheid die in de huurovereenkomst is opgenomen om voor het einde van de huurperiode de huur op te zeggen, kan evenmin worden afgeleid dat het bij de aanvang van het verblijf van de werknemers al de bedoeling was dat zij minder dan vier maanden zouden blijven. Zoals [appellante] terecht heeft aangevoerd, volgt deze mogelijkheid namelijk uit de wet. In artikel 7:271, eerste lid, van het BW is opgenomen dat de huur van een zelfstandige woning voor bepaalde tijd van twee jaar of korter, door de huurder voor het verstrijken van de overeengekomen bepaalde tijd kan worden opgezegd tegen een voor betaling van de huurprijs overeengekomen dag. Gelet op het vijfde lid, aanhef en onder a, van dat artikel, moet daarbij een opzegtermijn in acht worden genomen die in ieder geval niet korter dan een maand en niet langer dan drie maanden is. Een beding waarbij in strijd met die bepaling een langere opzegtermijn wordt overeengekomen, is gelet op artikel 7:271, zevende lid, van het BW nietig. Dat betekent dat op grond van de wet [appellante] de tussentijdse opzegging niet kon uitsluiten bij het aangaan van de huurovereenkomst voor bepaalde tijd.
    Verder heeft het college zijn standpunt dat het verhuurconcept van [appellante] zich richt op een doelgroep die doorgaans korter dan vier maanden een ruimte wil huren, niet onderbouwd en is dit door [appellante] bestreden. Op de zitting bij de Afdeling heeft zij naar voren gebracht dat werknemers uit het buitenland, aan wie zij regelmatig woningen verhuurt, vaak in eerste instantie een aantal maanden woningen huren en dat zij vervolgens de huur verlengen en daar langer verblijven. Het college heeft daarop naar voren gebracht dat bij buitenlandse arbeidsmigranten een groter risico bestaat dat hun verblijf in een woning van kortere duur is dan bij andere groepen personen. Wat daar ook van zij, dit is onvoldoende voor het oordeel dat in dit geval sprake is van onttrekking als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw. Voor het maken van een onderscheid tussen gebruikers van de woning die wel of niet buitenlandse arbeidsmigranten zijn, bestaat geen rechtvaardigingsgrond.
    5.6.    Omdat het college niet heeft bewezen dat het hiervoor bedoelde onttrekkingsverbod is overtreden, oordeelt de Afdeling dat het college geen boete aan [appellante] mocht opleggen wegens schending van dat verbod. De rechtbank is tot een ander oordeel gekomen en het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank is daarom gegrond. De overige gronden van [appellante] behoeven daarom geen bespreking.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 oktober 2021 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het besluit van 16 juni 2020 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    7.       Het college moet de proceskosten van [appellante] betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 augustus 2022 in zaak nrs. 21/7301 en 21/7302, voor zover aangevallen;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 7 oktober 2021 gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester van Den Haag van 16 juni 2020;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024
    994