ECLI:NL:CBB:2024:672, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 01-10-2024, 22/2353
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB. Beroep tegen herberekening en terugvordering GLB ongegrond. De minister heeft terecht geconcludeerd dat de maatschap voor de afgewezen percelen geen geldige gebruikstitel had en heeft de administratieve sanctie terecht toegepast.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer:	22/2353 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 1 oktober 2024 in de zaak tussen
    
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [woonplaats] , (gemachtigde: mr. J.G. de Wit) 
    en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, 
    (gemachtigden: mr. M. van den Brink en mr. J. van Horsen)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 27 mei 2022 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de maatschap voor het jaar 2020 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling), herberekend, opnieuw vastgesteld en een geldbedrag van de maatschap teruggevorderd. 
    
    
    
      Met het besluit van 3 oktober 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 27 mei 2022 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2020 gewijzigd vastgesteld.  
    
    
    
      De maatschap heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Met het besluit van 21 mei 2024 (het vervangingsbesluit) heeft de minister het bestreden besluit vervangen door het vervangingsbesluit en daarbij het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 27 mei 2022 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2020 gewijzigd vastgesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De maatschap heeft aanvullende gronden ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 6 juni 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van de minister deelgenomen.  
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding  
        
      
    
    
      1.1
      De maatschap exploiteert een melkveebedrijf in [woonplaats] , [Provincie] . Met de gecombineerde opgave van 14 mei 2020 heeft de maatschap onder meer gevraagd om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2020. Daarbij heeft zij in totaal een oppervlakte van 42,15 ha opgegeven, verdeeld over 46 percelen.
      
    
    
      1.2
      Met het besluit van 22 december 2020 heeft de minister de basis-en vergroeningsbetaling van de maatschap voor het jaar 2020 vastgesteld op € 15.056,87. Daarbij heeft de minister een oppervlakte van 41,56 ha in aanmerking genomen. 
      
    
    
      1.3
      Met een brief van 21 juni 2021 heeft de minister aanvullende informatie bij de maatschap opgevraagd. Reden hiervoor was dat voor een gedeelte van de in de gecombineerde opgave voor uitbetaling opgegeven percelen, een andere kadastrale eigenaar stond geregistreerd. Om te controleren of de maatschap op 15 mei 2020 een geldige gebruikstitel had voor deze percelen, heeft de minister de maatschap verzocht overeenkomsten of verklaringen van de eigenaren te overleggen waaruit blijkt dat zij deze percelen in beheer had. 
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 27 mei 2022 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling voor 2020 gewijzigd vastgesteld op een bedrag van € 13.379,27. Daarbij heeft de minister een oppervlakte van 38,51 ha in aanmerking genomen. Volgens de minister heeft de maatschap van een aantal opgegeven percelen niet aangetoond over een geldige gebruikstitel te beschikken. Daarnaast heeft de minister een korting toegepast vanwege een afwijking in de oppervlakte (overdeclaratie) en bepaald dat de maatschap recht heeft op een gele kaart (wat betekent dat zij nu maar de helft van de sanctie betaalt). Deze herberekening leidt ertoe dat de maatschap € 1.677,60 moet terugbetalen.  
      
    
    
      1.5
      Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 27 mei 2022 herroepen. De minister heeft de basis- en vergroeningsbetaling voor 2020 gewijzigd vastgesteld op een bedrag van € 13.984,30. Daarbij heeft de minister een oppervlakte van 39,61 ha in aanmerking genomen. De minister heeft aan de maatschap € 605,03 terugbetaald. 
      
    
    
      1.6
      Met het besluit van 31 januari 2024 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de maatschap voor 2019 gewijzigd vastgesteld. Daarnaast heeft de minister een korting toegepast vanwege een afwijking in de oppervlakte (overdeclaratie) en bepaald dat de maatschap recht heeft op een gele kaart (wat betekent dat zij nu maar de helft van de sanctie betaalt, maar dat, als in 2020 opnieuw een oppervlakte verschil van meer dan 3% of 2 ha wordt geconstateerd, de gele kaart vervalt en alsnog de hele sanctie over 2019 in rekening wordt gebracht). De maatschap heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen aangewend. 
      
    
    
      1.7
      Met het vervangingsbesluit heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de maatschap voor 2020 opnieuw gewijzigd vastgesteld op een bedrag van € 13.807,68. Daarbij heeft de minister een oppervlakte van 39,87 ha in aanmerking genomen. Daarnaast heeft de minister een korting toegepast vanwege een afwijking in de oppervlakte (overdeclaratie). Hiertoe heeft de minister uiteengezet dat met het besluit van 31 januari 2024 voor het jaar 2019 al een gele kaart is opgelegd, waardoor de voor 2020 opgelegde gele kaart is komen te vervallen en voor dat jaar alsnog de gehele sanctie wordt opgelegd. Deze herberekening leidt ertoe dat de maatschap € 176,62 moet terugbetalen  
      
      
        
          Omvang van het geschil
        
      
      
      2 Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit ook betrekking op het vervangingsbesluit. Gesteld noch gebleken is dat de maatschap nog belang heeft bij een beoordeling van haar beroep tegen het bestreden besluit. In zoverre zal het College haar beroep niet-ontvankelijk verklaren.  
      
      3 De maatschap heeft, kort samengevat, het volgende aangevoerd tegen het vervangingsbesluit. Er ontbreekt een wettelijke grondslag voor de herberekening, de minister heeft onjuist onderzoek gedaan naar de gebruikstitels bij de kadastrale eigenaren en door gebruikstitels op te vragen legt de minister Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) onjuist uit. Verder doet de maatschap een beroep op het redelijkheidsbeginsel, omdat zij door de opstelling van de minister ertoe wordt verplicht alle landbouwgrond te registreren. Tot slot voert zij aan dat de minister niet bevoegd was om over te gaan tot een herberekening van de basisbetalingsregeling over 2019, omdat de termijn daartoe verjaard is. Om die reden kon ook de gele kaart voor 2020 niet meer worden ingetrokken.
      
      
        
          Is er een wettelijke grondslag voor een herberekening?
        
      
      
    
    
      4.1
      Voor de vaststelling van het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013).
      
    
    
      4.2
      De oppervlakte moet dus, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 2 juli 2015, Demmer, C-684/13 (ECLI:EU:C:2015:439), punt 54). Percelen behoren tot een bedrijf – en de landbouwer kan hierover dus beschikken – als de landbouwer het perceel feitelijk in gebruik heeft en tevens beschikt over een (vormvrije) gebruikstitel voor dat perceel (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09 (ECLI:EU:C:2010:606)).
      
    
    
      4.3
      Artikel 74, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) bepaalt – voor zover hier van belang – dat administratieve controles worden uitgevoerd op steunaanvragen om na te gaan of voldaan is aan de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen. Verder volgt uit de artikelen 54 en 63 van Verordening 1306/2013 dat – kort gezegd – wanneer een begunstigde niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria de steun wordt ingetrokken en onverschuldigde betalingen worden teruggevorderd. Deze bepalingen zijn in nationale regelgeving neergelegd in hoofdstuk 4 van de Uitvoeringsregeling (artikelen 4.6 tot en met 4.8). Het College volgt de maatschap daarom niet in het betoog dat er geen wettelijke grondslag bestaat voor het herberekenen en gedeeltelijk terugvorderen van de inkomenssteun. Anders dan waarvan de maatschap uitgaat is de subsidietitel van de Awb hier niet van toepassing.
      
      
        
          Zorgvuldig onderzoek naar gebruikstitels?
        
      
      
    
    
      5.1
      De maatschap betoogt verder dat de minister onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de vraag of zij over geldige gebruikstitels beschikt. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 17 december 2020, Land Berlin, C‑216/19, (ECLI:EU:C:2020:1046) voert zij aan dat de minister een onevenredig hoge bewijsmaatstaf hanteert. 
      
    
    
      5.2
      Dit betoog slaagt evenmin. De minister heeft niet vereist dat de maatschap ter ondersteuning van de aanvraag bij de gecombineerde opgave bewijs van een gebruiksrecht zou overleggen. Hij heeft de maatschap gevraagd om het gebruik van bepaalde opgegeven percelen aan te tonen in het kader van de administratieve controle teneinde na te gaan of voldaan is aan de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen. Dat dit strijd zou opleveren met de genoemd arrest of anderszins onredelijk zou zijn uitspraak ziet het College niet.
      
    
    
      5.3
      De minister heeft daarbij gevraagd om een overeenkomst of een verklaring van de eigenaar waaruit blijkt dat de maatschap toestemming had voor het gebruik van het perceel. De minister heeft in het verweerschrift en op zitting toegelicht dat een grondgebruikersovereenkomst geen schriftelijk stuk hoeft te zijn, maar dat van een mondelinge overeenkomst wel minder bewijswaarde uitgaat. Het bestaan van een geldige gebruikstitel moet wel controleerbaar zijn. Aan de maatschap is ruim de gelegenheid geboden om het gebruiksrecht van de percelen te onderbouwen, wat heeft geresulteerd in emailverkeer tussen de minister en de maatschap. Ten aanzien van percelen waarvan de maatschap geen schriftelijke overeenkomst of verklaring heeft overgelegd, maar wel een naam en telefoonnummer van de eigenaar, heeft de minister zelf telefonisch contact opgenomen met de eigenaren teneinde het gebruiksrecht duidelijk te krijgen. Voor het oordeel dat de minister onevenredig hoge eisen aan het bewijs stelt, of te weinig informatie heeft vergaard om tot een zorgvuldig besluit te komen, bestaat geen grond.  
      
      
        
          Heeft de minister terecht geconcludeerd dat de maatschap een geldige gebruikstitel niet heeft aangetoond? 
        
      
      
    
    
      6.1
      De maatschap heeft betoogd dat zij heeft aangetoond een geldige gebruikstitel te hebben voor de zeven door de minister afgewezen percelen. Dit betreft de percelen met de nummers 22, 28, 46, 65, 69, 76 en 105. 
      
    
    
      6.2
      Het College volgt de maatschap niet in dit betoog en licht dit hierna per perceel toe. 
      
    
    
      6.3
      Perceel 22 bestaat uit vier kadastrale percelen, [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] en [nummer 7] . Voor het kadastrale perceel [nummer 6] heeft de minister uitbetaling toegekend. Van het kadastrale perceel [nummer 7] zijn geen stukken overgelegd. De maatschap heeft hierover verklaard dat de eigenaar niet is te traceren. Van de kadastrale percelen [nummer 4] en [nummer 5] heeft de maatschap weliswaar verklaringen overgelegd van [naam 3] respectievelijk [naam 4] , maar zij zijn niet de eigenaren van die percelen. Hoewel de maatschap stelt dat de gemeente [gemeente] die percelen bij hen in gebruik heeft gegeven, heeft zij die stelling niet onderbouwd. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de maatschap niet heeft aangetoond dat zij voor drie van de vier kadastrale percelen een geldige gebruikstitel had, ondanks de door haar uitgevoerde landbouwactiviteiten. 
      
    
    
      6.4
      Over perceel 28 heeft de maatschap aangevoerd dat dit perceel eigendom is van tien eigenaren van wie er negen zijn overleden, met 29 erfgenamen. De nog levende eigenaar heeft volgens de maatschap mondeling toezeggingen gedaan over het grondgebruik, maar kan vanwege zijn gezondheidssituatie geen verklaring afleggen. De maatschap heeft een telefoonnummer van hem verstrekt. De minister heeft naar voren gebracht dit nummer drie keer te hebben gebeld, maar geen gehoor te hebben gekregen. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de maatschap niet heeft aangetoond dat zij voor dit perceel een geldige gebruikstitel had. 
      
    
    
      6.5
      Perceel 46 bestaat uit twee kadastrale percelen, [nummer 1] en [nummer 2] . Alleen voor [nummer 2] is uitbetaling toegekend. De maatschap heeft onder verwijzing naar een luchtfoto aangevoerd dat blijkt dat beide delen als één gewasperceel in gebruik zijn. De minister heeft naar voren gebracht dat de eigenaar van deze percelen telefonisch heeft verklaard dat de maatschap het kadastrale perceel [nummer 1] in 2020 niet in gebruik heeft gehad en ook geen grondgebruiksverklaring had. De maatschap heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de maatschap niet heeft aangetoond dat zij voor dit kadastrale perceel een geldige gebruikstitel had. 
      
    
    
      6.6
      Perceel 65 is door de minister in het vervangingsbesluit gesplitst in de percelen 65 en 172. Beide percelen zijn opgedeeld in diverse kadastrale percelen. De gezamenlijke in aanmerking genomen oppervlakte van die percelen is 0,63 ha, wat 0,33 ha kleiner is dan opgegeven. Aan een zestal kadastrale percelen heeft de minister geen uitbetaling toegekend omdat de maatschap hiervan geen stukken of informatie heeft overgelegd waaruit de geldige gebruikstitel blijkt. De bij het beroepschrift overgelegde verklaring is niet van de eigenaar van die percelen. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de maatschap niet heeft aangetoond dat zij voor die kadastrale percelen een geldige gebruikstitel had. Verder heeft de minister in het vervangingsbesluit onweersproken uiteengezet dat op perceel 65 een opslag ligt, wat niet kan worden aangemerkt als landbouwgrond. Voor de conclusie dat de minister de oppervlakte van de percelen 65 en 172 onjuist heeft vastgesteld bestaat geen grond.
      
    
    
      6.7
      Van perceel 69 heeft de maatschap een verklaring overgelegd en gesteld dat mevrouw [naam 5] gebruikgever is van het perceel. Uit telefonisch contact van de minister met mevrouw [naam 5] blijkt dat zij heeft verklaard dat de maatschap het perceel in 2020 in elk geval niet in gebruik heeft gehad. In een tweede gesprek gaf zij aan geen weet te hebben van deze zaken en dat haar zoon daar meer over weet. De minister heeft nog vier keer geprobeerd de zoon te bellen, waarbij geen gehoor werd gekregen en de oproep na een minuut werd beëindigd. De maatschap heeft hier niets tegenover gesteld. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de maatschap niet heeft aangetoond dat zij voor dit perceel een geldige gebruikstitel had.
      
    
    
      6.8
      Over perceel 76 heeft de minister in het vervangingsbesluit geconcludeerd dat voor een van de kadastrale delen van dit perceel, [nummer 3] in het noordoosten, geen geldige gebruikstitel is aangetoond. Daarom heeft de minister het perceel 0,35 hectare kleiner vastgesteld dan is opgegeven. De maatschap heeft dit niet bestreden.
      
    
    
      6.9
      Perceel 105 bestaat uit vier kadastrale percelen. Voor een daarvan heeft de minister geen uitbetaling toegekend. De maatschap voert aan dat mondeling toestemming is verkregen voor het gebruik van dit perceel. De minister heeft echter onbetwist gesteld dat die toestemming niet is verkregen van de eigenaar van de grond. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de maatschap niet heeft aangetoond dat zij voor dit kadastrale perceel een geldige gebruikstitel had
      
      
        
          Heeft de minister de administratieve sanctie terecht toegepast? 
        
      
      
    
    
      7.1
      Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 5 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:138) betoogt de maatschap dat de herberekening voor 2019 is verjaard. De minister was dus niet bevoegd om met het besluit van 31 januari 2024 een gele kaart op te leggen. Dat betekent dat de minister de administratieve sanctie voor 2020 niet ten nadele van de maatschap mocht aanpassen. 
      
    
    
      7.2
      Dit betoog slaagt niet. 
      
    
    
      7.3
      Artikel 19bis, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 (Verordening 640/2014) bepaalt – kort gezegd en voor zover hier van belang – dat indien het areaal dat wordt aangegeven voor de toepassing van een steunregeling, groter is dan het areaal dat wordt geconstateerd, de steun wordt berekend op basis van het geconstateerde areaal, verminderd met 1,5 keer het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3% van het geconstateerde areaal of meer dan twee hectare bedraagt. Het tweede lid bepaalt dat als in het kader van het eerste lid nog geen administratieve sanctie wegens een te hoge areaalaangifte voor de betrokken steunregeling is opgelegd aan de begunstigde, de in dat lid bedoelde administratieve sanctie met 50% wordt verminderd indien het verschil tussen het aangegeven areaal en het geconstateerde areaal niet groter is dan 10% van het geconstateerde areaal.
    
    
      7.4
      Het besluit van 31 januari 2024 staat in rechte vast, omdat daartegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend. Dit betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat voor het aanvraagjaar 2019 een gele kaart is opgelegd. Anders dan de maatschap aanvoert kan de verjaring van de herberekening over 2019 in deze procedure geen rol spelen; zij had dat in een procedure tegen dat besluit van 31 januari 2024 kunnen en moeten aanvoeren. Omdat ten tijde het nemen van het vervangingsbesluit al een gele kaart was opgelegd, mocht de minister niet opnieuw toepassing gegeven aan artikel 19bis, tweede lid, van Verordening 640/2014. De minister heeft voor 2020 de sanctie terecht toegepast.   
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      8.1
      Het  beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond. 
      
    
    
      8.2
      Omdat de minister het bestreden besluit heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat de minister het door de maatschap betaalde griffierecht vergoedt en de minister verweerder te veroordelen in de proceskosten van de maatschap. Het College stelt de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 875,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 875,-).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de maatschap te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van 
    	€ 875.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. B.J. van de Griend, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      1 oktober 2024. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. M. Pier