ECLI:NL:RBAMS:2024:1282, Rechtbank Amsterdam, 23-01-2024, AMS 23/1621
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank oordeelt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het gebruik van de panden als woning in plaats van short stay in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college dient het bestreden besluit nader te motiveren.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/1621 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 januari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser,
    (gemachtigde: mr. A.S.D. Lijkwan),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (hierna: het college),
      (gemachtigde: mr. M. van Looij).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering van zijn aangevraagde omgevingsvergunning. 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 21 december 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 27 januari 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van eiser en het college. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiser is eigenaar van de panden aan de [adres] [huisnummer 1] , [huisnummer 2] , [huisnummer 3] , [huisnummer 4] , [huisnummer 5] , [huisnummer 6] en [huisnummer 7] in Amsterdam (de units). 
    
    
    
      2.1.
      Op 6 oktober 2021 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van de units en het wijzigen van de functie ‘ short stay ’ naar de functie ‘ wonen ’ (het project). Alle units bevinden zich op de [bouwlaag 1] van het gebouw dat ook bekend staat als “ [project1] ”. Eiser heeft in zijn aanvraag toegelicht dat hij de units voor langere tijd wil laten bewonen zodat er een betere cohesie ontstaat met de buurt. 
      
    
    
      2.2.
      Op 12 december 2021 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd voor de activiteiten “het bouwen van een bouwwerk” en “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een planologische regeling”. Het project ligt in een gebied waar het bestemmingsplan ‘ [bestemming] ’ (het bestemmingsplan) geldt. Het project is gelegen op gronden met de bestemming ‘Gemengd-4’ dat onder andere is bestemd voor kantoren, short stay en wonen vanaf de tweede bouwlaag. Het project is in strijd met artikel 7.1, onder d en g van de bouw- en gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan, omdat de functie ‘ wonen ’ uitsluitend is toegestaan op de tweede bouwlaag. Het wonen in de panden op de eerste bouwlaag is daarom in strijd met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      2.3.
      Het college vat de aanvraag ook op als een aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan. Voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’ is een omgevingsvergunning nodig. Daarom is het project getoetst aan de criteria van artikel 2.12 van de Wabo. Het project valt in de categorie gevallen van artikel 4, negende lid, van bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) op grond waarvan het mogelijk is om van de bepalingen van het bestemmingsplan af te wijken. Daarvoor is een voorwaarde dat het bouwplan in overeenstemming is met het criterium van een goede ruimtelijke ordening. Het college besluit om niet af te wijken van artikel 7.1 onder d en g van het bestemmingsplan en de aanvraag af te wijzen. 
      
    
    
      2.4.
      Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit heeft het college het advies van de bezwaarschriftencommissie overgenomen en het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Het college handhaaft de weigering om medewerking te verlenen aan de afwijking van het bestemmingsplan, omdat het ruimtelijk economisch beleid is gericht op het behoud van kleinschalige bedrijfsruimten in Amsterdam, het toestaan van de functie ‘ wonen ’ in de units in strijd is met het ‘Afwegingskader voor het omzetten van kleinschalige bedrijfsruimte Amsterdam’ (het Afwegingskader) en het toestaan van wonen gelet op het behoud van de aanwezige functies niet wenselijk is. Het toevoegen van woningen betekent namelijk dat de (planologische) mogelijkheid van een bedrijfsruimte verloren gaat. Dat de betreffende ruimten nu (planologisch) gebruikt mogen worden dan wel ingericht zijn voor short stay , wat op zichzelf volgens het college geen wenselijke functie is op deze locatie, maakt dit niet anders. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel of de Dienstenrichtlijn is volgens het college geen sprake. Het project voldoet daarom niet aan de toetsingscriteria voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik'. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt of het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft geweigerd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
      
      
        
          Het standpunt van eiser
        
      
      
      4. Eiser voert aan dat op grond van het bestemmingplan ‘ short stay ’ op de percelen is toegestaan en dat de functie ‘ wonen ’ ten opzichte daarvan geen ruimtelijke impact heeft. Volgens eiser is er daarom geen strijd met een goede ruimtelijke ordening. Verder is het bestreden besluit volgens eiser in strijd met het evenredigheidsbeginsel en de Dienstenrichtlijn. 
      
      
        
          Het standpunt van het college
        
      
      
      5. Het college stelt zich op het standpunt dat de ruimtelijke impact die het project heeft niet de reden is geweest waarom de omgevingsvergunning is geweigerd. Het college weigert de omgevingsvergunning, omdat anders de door de planwetgever ter plaatse bestemde mix aan gebruiksfuncties (een aantal bedrijfsactiviteiten, kantoren, creatieve functies en short stay ) in het gedrang komt. In het algemeen heeft short stay (vanwege het vluchtige karakter) een iets hogere ruimtelijke impact dan permanent wonen , maar deze iets hogere impact is op deze percelen juist expliciet (mede) zo beoogd en gewenst door de planwetgever. Short stay is dienstig aan specifieke doelgroepen die niet meer bediend kunnen worden als ter plaatse van de percelen permanent wonen wordt vergund. Volgens het college leert de ervaring dat bij het afwijken van het bestemmingsplan ten dienste van permanent wonen andere planologische mogelijkheden niet meer worden benut, omdat wonen lucratiever is dan welke andere functie dan ook in Amsterdam. In feite wordt de mix aan functies dan nooit meer benut. Dit is ruimtelijk gezien onwenselijk vanwege de expliciete keuze van de planwetgever om een mix aan functies toe te staan. Het toestaan van wonen leidt verder tot het verlies aan kleinschalige bedrijfsruimten en dat is in strijd met het Afwegingskader.
      
      
        
          Het toetsingskader
        
      
      
      6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoering Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 6 oktober 2021 . Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024 , van toepassing blijft.
      
    
    
      6.1.
      De aanvraag heeft (mede) betrekking op het gebruik van de units voor wonen in strijd met het bestemmingsplan. Uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo volgt dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan alleen kan worden verleend, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of de verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. 
      
      
        
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank 
        
      
      
      
        7. De rechtbank is van oordeel dat het college het besluit om niet mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan onvoldoende heeft gemotiveerd. Het afwijken van het bestemmingsplan is een bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft en de belangen moet afwegen. Die belangenafweging heeft het college onzorgvuldig uitgevoerd waardoor aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. 
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank overweegt dat het college aan de weigering in feite twee redenen ten grondslag. Allereerst wil het college de mix van gebruiksfuncties die het bestemmingsplan toestaat, behouden en gaat deze mix volgens het college verloren als de omgevingsvergunning wordt verleend. De rechtbank volgt dit standpunt van het college niet. Als het college meewerkt aan de afwijking en de functie ‘ wonen ’ op de percelen toestaat, worden – planologisch gezien – de gebruiksmogelijkheden van de percelen niet beperkt. Er wordt juist een gebruiksmogelijkheid toegevoegd en in die zin wordt de ‘mix’ aan gebruiksfuncties uitgebreid. Dat wonen lucratiever is dan welke functie dan ook en andere functies op de percelen feitelijk niet meer zullen worden benut als permanent wonen wordt toegestaan, is onvoldoende onderbouwd. Het enkel verwijzen naar ‘de ervaring’ is naar het oordeel van de rechtbank, zonder toelichting en/of concrete gegevens waaruit dit blijkt, onvoldoende om de weigering van de omgevingsvergunning op te baseren. 
      
    
    
      7.2.
      Ten tweede verwijst het college voor de weigering naar het Afwegingskader waarin staat dat kleinschalige bedrijfsruimten behouden moeten blijven. Het Afwegingskader dient ter uitvoering van het beleid dat is gericht op bescherming van kleinschalige bedrijfsruimte in de stad. In de toelichting op het Afwegingskader staat dat er veel vraag is naar kleinschalige bedrijfsruimte en dat het behoud van kleinschalige bedrijfsruimten onder druk staat, ook als de bescherming in het bestemmingsplan goed is geregeld. Omzetting naar wonen is daarom in woonstraten en woonbuurten niet toegestaan volgens het Afwegingskader, tenzij wordt voldaan aan vijf cumulatieve voorwaarden. Het Afwegingskader maakt op die manier concreet wanneer omzetting van kleinschalige bedrijfsruimte naar wonen in beginsel al dan niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.  
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank overweegt dat uit onder meer artikel 4 van het Afwegingskader blijkt dat het is geschreven voor de situatie dat sprake is van een pand dat feitelijk wordt gebruikt als kleinschalige bedrijfsruimte. Niet in geschil is dat daarvan in de units geen sprake is; de units zijn in gebruik ten behoeve van short stay . Onder deze omstandigheden is het Afwegingskader naar het oordeel van de rechtbank niet één op één toe te passen op de aanvraag van eiser. Feitelijk gaat er immers geen kleinschalige bedrijfsruimte verloren en ook planologisch blijft kleinschalige bedrijfsruimte toegestaan als de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend. Dat niet wordt voldaan aan voorwaarden van het Afwegingskader is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval dan ook onvoldoende om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. 
      
    
    
      7.4.
       Uit de motivering van het bestreden besluit blijkt niet dat het college in de beoordeling van de aanvraag (anderszins) heeft betrokken dat de panden op de percelen feitelijk in gebruik zijn voor short stay en dat de ruimtelijke impact van het gebruik als short stay min of meer hetzelfde is als die van wonen , waarbij short stay alleen korter duurt. De planwetgever heeft de ruimtelijke gevolgen van short stay bij het vaststellen van het bestemmingsplan voorzien, zodat niet zonder meer valt in te zien dat de (min of meer gelijke) ruimtelijke gevolgen van wonen niet aanvaardbaar zouden zijn. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt weliswaar dat op de percelen waarde wordt gehecht aan een mix van functies, maar wonen is juist een functie die daar volgens deze toelichting uitdrukkelijk toe behoort. Dat wonen op deze locatie in strijd is met de goede ruimtelijke ordening, volgt hieruit in ieder geval niet. Het college had het bestreden besluit ook op dit punt nader moeten motiveren.
      
    
    
      7.5.
      Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat het de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning in redelijkheid kon afwijzen. 
    
  
  
    
      Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en in strijd met artikel 7:12 van de Awb onvoldoende is gemotiveerd. Bij deze stand van zaken hoeven de overige beroepsgronden niet te worden besproken.
    
    
    
      8.1.
      Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank kan niet zelf in de zaak voorzien, omdat het aan het college is om het bestreden besluit nader te motiveren. De rechtbank bepaalt daarom (met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb) dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. 
      
    
    
      8.2.
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. 
      
    
    
      8.3.
      Ook krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting) met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.750,-.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het college het door eiser betaalde griffierecht van € 184,- aan hem vergoedt;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.750,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. Speksnijder, rechter, in aanwezigheid van mr.M.M. Mazurel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2024 .
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              
            
          
        
      
    
    
    rechter
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
  
  
     Als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo). 
  
  
     Als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo. 
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.